Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen
Workshop Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Tweede Editie Evoluties in resultaatgericht financieel management in Canada en Nederland Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel 31 januari 2005
1
Ervaringen met resultaatgericht management in Canada Bevindingen van de studiereis naar Canada (21-28 juni 2004) prof. dr. Geert Bouckaert, directeur SBOV
2
Structuur van de presentatie
1. Inleiding 2. Beschrijving van het systeem 2.1 Cyclus van planning en rapportering 2.2 Begroting 2.3 Boekhouding 2.4 Planning en prestatiemeting 2.5 Controlepiramide 3. Evaluatie van de hervormingen 3
1. Inleiding: administratieve context • Departementen: – 50 % personeel
• Special Operating Agencies – Intern verzelfstandigde entiteiten aangestuurd met een Framework Document
• Service Agencies: 50 – Algemene ministeriële aansturing, operationele managementautonomie
• Tribunalen en quasi-gerechtelijke instellingen: 26 • Crown Corporations: 37 • Sterke reductie in overheidspersoneel: daling met 31.1% tussen 1995 en 2001 4
1. Inleiding: historiek van hervormingen • • • • • • • • • • • • •
Program budgeting (1966) Policy and Expenditure Management System (1981) Expenditure Management System (1994) Improved Reporting to Parliament Project (1994) Program Review (1994) Financial Information Strategy (1989-2001) Planning, Reporting and Accountability Structure (1997) Modern Comptrollership (1998) Results for Canadians (2000) Management and Accountability Framework (2003) Review of non-statutory programs (2003) Strenghtening Public Sector Management (2004) Program Activity Archtitecture (2004)
5
1. Inleiding: actoren • Treasury Board – Management Board: verantwoordelijk voor de advisering van managementpraktijken (sinds 1997): zowel financieel als HRM – Samensteling: President of the Treasury Board, Minister van Financiën en 4 andere Senior ministers
• Treasury Board Secretariat – Uitvoerend orgaan Treasury Board – 5 business lines of afdelingen: expenditure management and planning, comptrollership, service and innovation, information management and IT en Human Resources Management – Personeel: 988 FTE (2001) – Budget: CAD 2.4 miljard (2003-2004)
• Department of Finance – Macro-economisch beleid en fiscaal raamwerk 6
1. Inleiding: actoren • Canada School of Public Service – Public Service Modernisation Act 2003 – Training and Development Canada + Canadian Centre for Management Development – Vorming en opleiding van ambtenaren – Bestuurskundig onderzoek
• Office of the Auditor General of Canada – 563 FTE (2002)
• Parlementaire commissies: – Public Accounts Committee – House of Commons Standing Committee on Government Operations and Estimates – Standing Committee on Procedure and House Affairs 7
2. Beschrijving financieel en managementsysteem
2.1 Cyclus van planning en rapportering 2.2 Begroting 2.3 Boekhouding 2.4 Planning en prestatiemeting 2.5 Controlepiramide
8
2.1 Cyclus van planning en rapportering Fiscal Year t-1
DEPARTEMENTEN & AGENTSCHAPPEN
REGERINGSWIJD
April tot Januari
Legende :
Februari
Budget Plan FY t
Fiscal Year t Maart
*
A M
Juni
Appropriation Act FY t
Main Estimates Part I: Government Expenditure Plan FY t
Main Estimates Part II FY t
Reports on Plans and Priorities FY t Interim Supply Bill FY t
Appropriation Act FY t
J A S
Oktober
F M
Public Accounts of Canada: Summary Financial Statements FY t-1
*
Public Accounts of Canada Portfolio sections FY t-1 Departmental Performance Report FY t-1
* bevat accrual informatie
N D J
*
9
2.2 Begroting • Macro-economische begroting: accrual gebaseerd (Budget Plan) • Operationele begrotingen (Main Estimates) en Appropriation Act niet accrual gebaseerd • Voorzichtigheidsbeginsel: 3 miljard CAD contingentie reserve + 1 miljard CAD economic prudency • Begrotingsoverschot sinds 97-98 en dalende schuld • Debudgettering begrotingsoverschot • Begroting 2004: voorstel tot jaarlijkse besparingen van 3 miljard CAD in de komende 4 jaar • Expenditure Review Committee
10
Structuur van de operationele begrotingen (Main Estimates)
• Portfolio – Department and agencies • Statutory authorities (S): 66% van de begroting, wordt niet goedgekeurd door Parlement • Votes – Operating Expenditure Votes – Capital Expenditure Votes (als >CAD 5 million) – Grants and Contribution Votes (als >CAD 5 million)
• Objectives • Business lines • Transfers payments – Crown Corporations: doelstellingen, business lines en budget 11
Voorbeeld: Portfolio Industrie PORTFOLIO INDUSTRY
Main
Main
Estimates
Estimates
2004-2005
2003-2004
1 478 556
1 408 058
Canadian Space Agency
322 920
318 694
Canadian Tourism Commission
78 821
83 800
Competition Tribunal
1648
1614
Copyright Board
2539
2471
428 091
447 311
695 377
645 854
Natural Sciences and Engineering Research Council
810 597
708 142
Social Sciences and Humanities Research Council
506364
227 105
6924
7504
415 132
382 965
Industry Department
Economic Development Agency of Canada for the Regions of Quebec National Research Council and Humanities Research Council
Standards Council of Canada Statistics Canada
12
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Departement: Industry
13
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Departement: Industry
14
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Departement: Industry
15
Voorbeeld: Portfolio Industrie PORTFOLIO INDUSTRY
Main
Main
Estimates
Estimates
2004-2005
2003-2004
1 478 556
1 408 058
Canadian Space Agency
322 920
318 694
Canadian Tourism Commission
78 821
83 800
Competition Tribunal
1648
1614
Copyright Board
2539
2471
428 091
447 311
695 377
645 854
Natural Sciences and Engineering Research Council
810 597
708 142
Social Sciences and Humanities Research Council
506364
227 105
6924
7504
415 132
382 965
Industry Department
Economic Development Agency of Canada for the Regions of Quebec National Research Council and Humanities Research Council
Standards Council of Canada Statistics Canada
16
Voorbeeld: Portfolio Industrie
Agentschap: Canadian Space Agency
17
2.3. Boekhouding: initiatieven
• Financial Information Strategy (FIS) • Invoering van accrual accounting (sinds 1 april 2001) • Summary Financial Statements of the Government of Canada: accrual sinds 2002-03 • Uitvoeringsrekeningen van operationele begrotingen: niet accrual
• Central Financial Management and Reporting System • Decentraal: keuze uit 7 softwaresystemen waaronder SAP en Oracle 18
2.2. Boekhouding: rapportering • Public Accounts of Canada: jaarlijks, gerapporteerd aan parlement
• Financial Statements: jaarlijks, niet gerapporteerd aan Parlement – Statement of financial position – Statement of operations – Statement of cash requirements – Statement of expenditure authorities used
• Departmental Performance Report : jaarlijks,
gerapporteerd aan parlement – Summary of voted appropriations – Total planned spending versus actual spending (+ historical comparison) – Crosswalk strategic outcomes- business lines – Revenues – Statutory payments – Transfers – Resources requirements by organization and business line – Loans, investmenst and advances –
19
2.3. Planning en prestatiemeting
• • • • •
Planning van doelstellingen: Reports on Plans and Priorities Opvolging van doelstellingen: Departmental Performance Reports Nieuwe structuur vanaf 2005-06: Program Activity Architecture Regeringswijde rapportage: Canada Performance Quality of Life Indicators
20
2.3. Planning en prestatiemeting: Program Activity Architecture
Planning en opvolging volgt basisstructuur PAA Program SubSub Activity 1.3.1.1
Program Activity 1.1
Program Activity 1.2
Program Sub Activity 1.3.1
Program SubSub Activity 1.3.1.2
Program Activity 1.3
Program Sub Activity 1.3.2
Program SubSub Activity 1.3.1.n
Program Activity 1.n
Program Sub Activity 1.3.n
Strategic Outcome 1
21
2.3. Planning en prestatiemeting : kwaliteit van niet-financiële informatie
• Auditor General: « Voldoen de jaarverslagen aan de rapporteringsvereisten? » – Beschrijving van de rol van het departement en de organisatorische context is goed – Vergelijking tussen plannen en prestaties is goed – Relatief stabiele set van indicatoren – Nog meer focussen op effecten en de link leggen met de middelen
• Audit van prestatiemeetsystemen wettelijk verplicht bij drie agentschappen (Parks Canada, Canada Revenue Agency, Food Inspection Agency)
22
2.3. Planning en prestatiemeting Management and Accountability Framework
• Doelstelling – kader aanbieden met verwachtingen ten aanzien van het management – vertaling van Results for Canadians naar het management – Integratie van TBS initiatieven: comptrollership – HRM- Service Improvement – GOL
• Structuur: verwachtingen, indicatoren en maatstaven
23
2.3. Planning en prestatiemeting Management and Accountability Framework Verwachtingen
24
2.3. Planning en prestatiemeting Management and Accountability Framework Indicatoren
25
2.3. Planning en prestatiemeting Management and Accountability Framework maatstaven
26
2.4 Controlepiramide
• Externe audit – Auditor General of Canada – Office of the Auditor General of Canada
• Interne audit: – Interne audit dienst departement – Audit comité departement – Treasury Board Secretariat: Centre of Excellence for Internal Audit
• Interne controle – Departementale Comptrollers – Office of the Comptroller General 27
2.4. Controlepiramide: externe audit
• Wettelijk kader: Auditor General Act 1995 • Performance audit – Mandaat sinds 1977 – 21 VFM audits per jaar – 48.6% budget 2002-2003 – Geen mandaat om de effectiviteit van het beleid te toetsen – Analyse-eenheid: hoofdzakelijk programma’s en entiteiten, weinig horizontale audits
• Audit van de Summary Financial Statements of the Government of Canada – 8.3% budget 2002-2003 28
2.4. Controlepiramide: externe audit
• Environmental audits – Opvolging duurzame ontwikkeling en milieu – 3.7% budget 02-03
• Bijzondere audits van overheidsbedrijven (Crown Corporations) – 4.9% budget 02-03
• Ondersteuning parlementaire commissies in begrotingsproces • Special Requests vb. Audit van contracten • 2/3 personeel accountants • Uitbesteding : 6.7% budget 29
2.4 Controlepiramide: Interne audit
• Elk departement moet een interne audit functie hebben • Evolutie naar « assurance auditing » • De meerderheid van de departementen beschikt over een Audit comité (voorgezeten door Deputy Minister of Assistant Deputy Minister)
• Standaarden: – Revised Policy on Internal audit (2001) – International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing
• Centre of Excellence for Internal Audit (TBS): beleidsontwikkeling, kenniscentrum, community building 30
2.4 Controlepiramide: Interne audit
• Program Reviews leidde tot een reductie van het aantal auditors van ongeveer 700 (92-93) tot 300 (2000) • Stijging van het aantal interne auditors met 65VTE tussen 2000 en 2003 • Sponsorship schandaal (2003) • Strengthening Public Sector Management Action Plan: nood aan een versterking van interne audit en evaluatie
31
2.4 Controlepiramide: interne controle
• Modern Comptrollership Project: – Integratie van financiële en niet-financiële informatiesystemen – Uitbouw risicomanagement – Aangepaste controlesystemen – Waarden en ethiek
• Departementale Comptrollers • Office of the Comptroller General – Onderdeel van Treasury Board Secretariat – Heropgericht in 2004 – Doelstelling: versterking interne controle en centraal leiderschap – Functie: bepalen en opvolgen van beleid en standaarden interne controle. 32
3. Evaluatie van de hervormingen
3.1. Effecten van de hervormingen 3.2. Faal- en succesfactoren van de hervormingen
33
3.1. Effecten van de hervormingen • Beleid van program reviews heeft geleid tot begrotingsoverschot en dalende overheidsschuld • Perverse effecten program reviews: uitholling van ondersteunende functies en besparingen op opleiding en onderzoek • Politieke besluitvorming begrotingsproces en expenditure management onvoldoende systematisch • Weinig impact op parlementaire controle. Instrumenten tot parlementaire controle onderbenut. Accrual accounts complex voor parlementsleden. • Asymmetrie begroting-boekhouding leidt tot onvoldoende gebruik van accrual informatie in intern management 34
3.1. Effecten van de hervormingen • Begrotings- en boekhoudhervormingen op twee snelheden • Prestatiemeetsystemen en rapportering onvoldoende gekoppeld aan boekhoudsystemen. Cost accounting niet systematisch uitgebouwd • Besparingen op interne audit leidden tot gebrek aan continuïteit en expertise • Plannings- en rapporteringsstructuren reflecteren de dagelijkse werking niet genoeg • Office of the Auditor General vult taken in van Treasury Board Secretariat
35
3.2. Faal- en succesfactoren • Gebrek aan systematiek. Te snelle opvolging van initiatieven • Te weinig leiderschap en ondersteuning van Treasury Board Secretariat • Organisatorische opslitsing van macro-economisch en micro-economisch begrotingsbeleid en competitie tussen Department of Finance en Treasury Board Secretariat • Spanning binnen Treasury Board Secretariat tussen « management side » en « expenditure side » • Weinig wettelijke verankering van hervormingen Vb. Interne audit
36
2.3 Faalfactoren • Onvoldoende politieke steun voor reallocaties • Weinig interesse bij leidend ambtenaren en ministers voor management agenda • Weinig centrale opvolging van program reviews leidde tot besparingen op ondersteunende functies • Onvoldoende uitbouw van kostenanalytische systemen • Planning en rapportering niet prioritair • Groot verloop van Deputy Ministers • Dominantie van beleidsexpertise op managementvaardigheden bij selectie topambtenaren 37
3.2. Succesfactoren • Bottom-up initiatieven en vrijheidsgraden departementen • Centrale expertise • Grote mobiliteit tussen departementen • Pilootprojecten – Vb. Modern Comptrollership
• Evaluatie en bijsturing • Communicatie van initiatieven en overleg • Specifieke, tijdgebonden financiering – Vb. Modernizing Comptrollership: financiering voor oprichting project management offices (20 miljoen CAD) voor innovatie projecten (13.5 miljoen CAD), ontwikkeling actieplannen (5 miljoen CAD)
38
Interessante links
• Treasury Board of Canada Secretariat http://www.tbs-sct.gc.ca
• Office of the Auditor General of Canada http://www.oag-bvg.gc.ca
• Canada School of Public Service http://csps-efpc.gc.ca
39
