debat
Leo Hartveld ‘Zware beroepen zullen niet worden ontzien’
jaren zou logischerwijs diegenen zwaar treffen die om wat voor reden dan ook een aantal jaren van hun leven niet werkten en het zou afbreuk doen aan het karakter van de volksverzekering die de aow is. Een laatste categorie mensen voor wie verhoging van de aow-leeftijd naar 67 jaar zeer onvoordelig zou uitpakken zijn de jongere generaties. Bij hen komt de gehele rekening van de vergrijzing terecht. In de verre toekomst zullen zij weliswaar minder premie hoeven te betalen, maar zij missen ook twee volle jaren aow. Het voorstel van het kabinet om de aow-leeftijd op te schroeven kan, kortom, de prullenbak in. Veel beter is het om te kiezen voor maatregelen ¬ zoals fiscalisering van de aow, het schrappen van de doorwerkbonus voor 57+’ers of beperking van de hypotheekrenteaftrek6 ¬ die jong en oud gelijkelijk laten bijdragen aan
de kosten van de vergrijzing en die tegelijkertijd garanderen dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Leo Hartveld is federatiebestuurder van de fnv. Noten 1 Zie fnv, Samen werken voor de aow (Amsterdam, juni 2009) en http://www.fnv.nl/defnv/crisis_ te_lijf/argumenten/twaalf_argumenten.asp. 2 Ministerie szw, aow-notitie (Den Haag, juni 2009), p. 19. 3 De uitzondering zou worden gemaakt voor ‘werknemers, die bij moment van invoering [van een hogere aow-leeftijdsgrens] ouder zijn dan een bepaalde leeftijd, mits deze mensen tot het moment dat zij 65 jaar worden een zwaar beroep uitoefenen, en dat dan al veertig jaren doen.’ (Ibid., p.20) 4 Ibid., p.20. 5 rwi, Herintreding van ouderen met vroegpensioen, augustus 2009. 6 Zie noot 1.
William Moorlag: ‘De hervorming van de aow kan rechtvaardiger’
46
Verhoging van de aow-gerechtigde leeftijd naar 67 jaar is, gezien vanuit het oogpunt van inkomensverdeling, zeer onrechtvaardig. Vanuit het oogpunt van vergroting van de arbeidsparticipatie is het een ruw en ineffectief instrument. Desalniettemin is verhoging van de aow-leeftijd geboden, mits dit gepaard gaat met goed flankerend beleid. De aow vormt in ons stelsel van oudedagsvoorzieningen de eerste pijler die iedere ingezetene van Nederland van 65 jaar en ouder recht geeft op een nominale uitkering van € 8.725 bruto per jaar (individu met partner) of € 12.700 (individu zonder partner). De aow wordt op omslagbasis uit premies en belastingen gefinancierd. De tweede pijler bestaat uit het stelsel van ondernemings- en s & d 9 | 20 0 9
bedrijfstakpensioenregelingen, gefinancierd uit pensioenpremies opgebracht door werknemers en werkgevers. De derde pijler bestaat uit individuele arrangementen, veelal lijfrenteverzekeringen. De bekostiging van de eerste pijler is een groeiend probleem. Bij de invoering van de aow, ruim vijftig jaar geleden, waarmee Willem Drees eeuwige roem verwierf, was de verhouding tussen premiebetalers en aow-gerechtigden 6:1. Anno 2009 is de verhouding 4:1 en in het jaar 2035 zal deze naar verwachting 2:1 bedragen. Er zijn in principe drie politieke keuzes om de groei van de aow-last op te vangen: > Het doorvoeren van premie- en belastingverhogingen. Generieke verhogingen worden in brede kring echter als ongewenst
debat
William Moorlag ‘De hervorming van de aow kan rechtvaardiger’
beschouwd, omdat die de wig tussen bruto en netto inkomen vergroten. Hogere loonkosten tasten de werkgelegenheid aan, wat tot welvaartsverlies leidt. > Het verbreden van het premie- en belastingdraagvlak, opdat de lasten breder worden gespreid. Vergroting van de arbeidsparticipatie is hier de aangewezen weg. > Het uitkleden van het aow-arrangement. De aow is een minimumvoorziening waarvan het niveau door jarenlange bevriezing sterk is geërodeerd. Vindt men een verdere daling van het niveau geen optie, dan resteert slechts aantasting in de duur van de aow. Bij het maken van een keuze uit deze alternatieven mag van de PvdA worden verwacht dat zij zich laat leiden door een aantal sociaaldemocratische uitgangspunten, zoals het streven naar solide overheidsfinanciën en een rechtvaardige verdeling van lasten. Verhoging van de aow-leeftijd lijkt te sporen met die uitgangspunten: als we solidair met z’n allen twee jaar langer doorwerken houden we de aow betaalbaar en werken we tegelijkertijd een deel van de toekomstige arbeidsmarkttekorten weg. Wat rechtvaardig lijkt, is echter buitengemeen onrechtvaardig. Deze maatregel komt erop neer dat we van iedere ingezetene een nominale aanspraak afnemen: een aanspraak ter waarde van twee jaar aow-uitkering. Concreet gaat het om € 25.400 bruto voor een individu
zonder partner (2 x € 12.700) en € 34.900 bruto voor een stel (2 x 2 x € 8.725). Iedereen wordt voor hetzelfde bedrag aangeslagen, er wordt geen offer naar draagkracht gevraagd. Het adagium ‘sterkste schouders, zwaarste lasten’ gaat dus niet op. Maar, zo kan worden tegengeworpen, de rechtvaardigheid schuilt toch in het feit dat iedereen op deze wijze twee jaar langer moet gaan doorwerken? Dat is een misvatting. Het aandeel van de aow in iemands oudedagsvoorziening wordt kleiner naarmate zijn of haar totale oudedagvoorziening op een hoger niveau ligt ¬ zoals tabel 1 laat zien. Het schrappen van de aow leidt bij een minimumloner tot een verlies van 67% van zijn totale oudedagsvoorziening, voor Jan Modaal gaat het om 42% en voor degenen met tweemaal modaal om 22%. De prikkel tot langer doorwerken wordt dus buitenproportioneel toegediend aan mensen met een laag inkomen. Laten dat nu bij uitstek de mensen zijn die werkzaam zijn in zware, fysiek belastende beroepen, vaak met ploegendiensten. Door het progressieve belastingtarief is het netto-effect voor de hogere inkomens nog geringer. Twee jaar verlies aan aow is voor een belastingplichtige die in het 52%-tarief valt een nettoverlies van € 8.400; voor een welvarend stel bedraagt het nog geen € 17.000 netto. Dat is toch geen reële prikkel om langer door te
Tabel 1 De opbouw van de oudedagsvoorziening van werknemers met respectievelijk het minimumloon, een modaal inkomen en een inkomen van tweemaal modaal. Parameters: dertig jaar pensioenopbouw; opbouwpercentage 2,05% per jaar; franchise van € 11.000. Gemiddeld verdiend loon
Pensioenopbouw
Aanvullend pensioen
aow
Totaal vanaf 65
minimumloon € 18.000
(€ 18.000 ¬ 11.000) x 2,05% x 30
€ 4.305
€ 8.725
€ 13.030
modaal € 30.000
(€ 30.000 ¬ 11.000) x 2,05% x 30
€ 11.685
€ 8.725
€ 20.410
2 x modaal € 60.000
(€ 60.000 ¬ 11.000) x 2,05% x 30
€ 30.135
€ 8.725
€ 38.860
s & d 9 | 20 0 9
47
debat
William Moorlag ‘De hervorming van de aow kan rechtvaardiger’
werken? Waar verzorgenden, bouwvakkers, uitbeners en metaalbewerkers ertoe worden gedwongen om met pijn in het lijf langer door te werken, kan in welvarende, lommerrijke wijken bij een knappend haardvuur worden geconcludeerd dat er, om het aow-vuiltje weg te poetsen, dan maar een tweedehands camper van € 38.000 moet worden aangeschaft, in plaats van een van € 55.000.
Het is een illusie te veronderstellen dat er in de komende decennia duurzaam coalities en meerder heden te smeden zijn tegen verhoging van de aow-leeftijd
48
Ook vermogensoverdrachten doen de prikkel tot langer doorwerken voor een deel teniet. Ongeveer de helft van de beroepsbevolking heeft ouders met een fors vermogen, vaak in de vorm van een sterk in waarde gestegen koopwoning. Als dat vermogen vrijvalt, biedt dat hun erfgenamen ruimschoots de vrijheid om eerder te stoppen met werken. In dit kader is het merkwaardig dat de stroom aan inkomensoverdrachten die eerder stoppen met werken mogelijk maken wordt beknot ¬ met onder andere de ‘Bosbelasting’ en een verhoging van de aow-leeftijd ¬ terwijl de vermogensoverdrachten die eerder stoppen met werken mogelijk maken juist worden verruimd, met name door het verlagen van het successierecht. Ten slotte is er nog het gegeven dat levensverwachting sterk is gerelateerd aan de sociaaleconomische positie van mensen. Mannen die niet meer dan lager onderwijs hebben genoten, hebben op 65-jarige leeftijd nog gemiddeld elf jaar te leven. Mannen die hoger onderwijs hebben genoten, leven gemiddeld nog vijftien jaar. Vrouwen met lager onderwijs leven gemiddeld nog zestien jaar en met hoger onderwijs nog achttien jaar. 1 s & d 9 | 20 0 9
Conclusie: het verhogen van de aow-leeftijd pakt onrechtvaardig en sterk denivellerend uit. Deze maatregel dwingt mensen werkzaam in zware, laagbetaalde functies met een relatief korte levensverwachting ertoe om langer door te werken, terwijl diezelfde prikkel voor vermogenden en mensen met hogere inkomens nagenoeg uitblijft. Waarom ben ik dan tóch, ondanks deze forse bezwaren, voorstander van het verhogen van de aow-leeftijd? Daar zijn drie redenen voor. Ten eerste: ontwikkelingen elders in Europa leggen een aanhoudende druk op het Nederlandse aow-stelsel. In een aantal landen, waaronder Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, is de pensioengerechtigde leeftijd al verhoogd. Die trend zal zich doorzetten, aangezien vrijwel alle landen een omslagstelsel kennen dat met de voortschrijdende vergrijzing steeds verder onder druk komt te staan. Ten tweede: in Nederland neemt de intergenerationele solidariteit sterk af. Jongeren verliezen het geloof in de houdbaarheid van het huidige niveau van de oudedagsvoorzieningen. Dat is een self-fulfilling prophecy van niet te onderschatten kracht. Ten derde: de uitkomst van een politiek proces wordt niet alleen bepaald door de kracht van argumenten, maar vooral door machtsverhoudingen. Het is een illusie te veronderstellen dat er in de komende decennia duurzaam coalities en meerderheden te smeden zijn tegen verhoging van de aow-leeftijd. Met die wetenschap op zak kan de PvdA zich maar het beste ‘zondig reformist’ tonen en de hervormingen zelf ter hand nemen. Voorwaarde is dan wel dat ‘het redelijk willen over de aarde stroomt’ en dat ‘de armen niet tot ’t merg worden uitgezogen’. 2 Het hervormen van de aow dient daarom te geschieden in combinatie met een aantal andere maatregelen gericht op het verhogen van het gemiddeld opleidingsniveau, het evenwichtiger verdelen van arbeid en inkomen over de levensloop, het vergroten van de arbeidsparticipatie en het versterken van het innovatief vermogen van de economie. Ik stel de volgende mix van maatregelen voor.
debat
William Moorlag ‘De hervorming van de aow kan rechtvaardiger’
Verhoog de aow-leeftijd per 1 januari 2012 naar 67 jaar. Als overgangsrecht wordt een aanspraak verleend van twee jaar aow-uitkering aan iedereen die op die datum 55 jaar of ouder is, en van één jaar aan de ingezetenen die een leeftijd hebben tussen 45 en 55. Geef bovendien iedereen een (verplichte) levensloopcarrier, een fiscaal gefaciliteerde spaarvoorziening met vier compartimenten: opleiding, verlof, inkomensderving en sparen. Daartoe moet de levensloopregeling nieuw leven worden ingeblazen, zij het op een andere wijze dan wordt bepleit door onder anderen Lans Bovenberg. 3 De kern van zijn voorstellen is dat de levensloopregeling mede moet gaan dienen als een individuele inkomensdervingsverzekering. Dat ondermijnt de collectieve, meer solidaire Werkloosheidswet. De kern van een nieuwe levensloopcarrier moet schuilen in het faciliteren van scholing; de dynamiek in de economie en de maatschappij noopt tot een levenlang leren. Studenten aan hbo en universiteit starten in het eerste compartiment met een negatief saldo, volgens het huidige systeem van de Wet studiefinanciering. Degenen die vroeger niet hebben gestudeerd en doorgaans vroeg zijn begonnen met werken daarentegen ontvangen in dit compartiment een robuust saldo onder de titel ‘niet genoten leerrechten’. Werknemer en werkgever mogen fiscaal gefaciliteerd bijstorten ¬ individueel of collectief via cao’s en sociale plannen. 4 Opname is uitsluitend geoorloofd voor studiedoeleinden. Het startsaldo stimuleert aldus in het bijzonder lager opgeleiden tot vervolgscholing; aldus vergroot het hun uitzicht op minder belastende en beter betaalde banen. Daarmee kan in de loop van het arbeidzame leven de waarde van twee jaar aow-aanspraak, of een veelvoud daarvan, worden verdiend. Maatschappelijk rendement wordt gehaald uit het verhogen van het gemiddelde opleidingsniveau van de beroepsbevolking en minder frictie op de arbeidsmarkt. Het tweede compartiment, ‘verlof’, kan in grote trekken overeenkomen met de huidige levensloopregeling. Het derde compartiment, s & d 9 | 20 0 9
‘inkomensderving’, krijgt een dubbele functie. Enerzijds moet het de mogelijkheid bieden om het gemis aan aow tussen 65 en 67, met toepassing van de fiscale omkeerregel, bijeen te sparen. Dat opent de mogelijkheid om in cao’s op bedrijfstakniveau arrangementen te maken voor werknemers die zwaar werk verrichten, waarmee deze werknemers in de gelegenheid worden gesteld om eerder te stoppen met werken dan werknemers die minder belastend werk verrichten. Eventueel kunnen reeds in cao’s vastgelegde toeslagen voor vuil, zwaar of onregelmatig werk deels worden omgezet in stortingen in dit compartiment. Een bedrag van € 40 per maand volstaat voor de opbouw van twee jaar aow-aanspraak. Anderzijds kan dit compartiment worden benut bij inkomensderving als gevolg van werkloosheid of arbeidsongeschiktheid ¬ nogmaals: niet als substituut voor, maar als aanvulling op de bestaande werknemersverzekeringen. Het kan worden
Er is ruimte voor een mix van vergroting van de arbeids participatie, doelmatig beheer van overheidsfinanciën en een rechtvaardige lastenverdeling gevuld met stortingen van zowel werknemers als werkgevers (bijvoorbeeld met geld uit individuele afvloeiingsregelingen of ontslaguitkeringen volgens een sociaal plan). Het vierde en laatste compartiment in de levensloopcarrier is bestemd voor het incorporeren van de huidige populaire spaarloonregeling, al dan niet met enige reductie van het fiscaal voordeel. Een levensloopcarrier biedt mensen, kort gezegd, de mogelijkheid om tijdens hun loopbaan meer te schuiven met tijd en geld. Werk, opleiding en zorgtaken kunnen, verspreid over de levensfases, beter worden gecombineerd, terwijl tegelijkertijd een potje wordt gevormd
49
debat
50
William Moorlag ‘De hervorming van de aow kan rechtvaardiger’
voor studiekosten en eventuele inkomensderving of ter compensatie voor het verlies van aow. Om een dergelijke regeling te bekostigen, moet de aow verder worden gefiscaliseerd dan nu het geval is. Er vormt zich nu een generatie van welgestelde ouderen, ‘gouden genieters’. Hun verzet tegen fiscalisering is begrijpelijk, maar wij moeten hun twee argumenten voorhouden. De eerste is dat de kern van solidariteit behelst dat mensen die het beter hebben iets meer bijdragen dan mensen die het financieel slechter hebben. De tweede is dat de weigering van gepensioneerden om bij te dragen aan het betalen van de vergrijzingsrekening, impliceert dat zij stellen dat hun kinderen die rekening maar moeten betalen. Om het premiedraagvlak voor voorzieningen te vergroten én toekomstige knelpunten op de arbeidsmarkt op te lossen is vergroting van de arbeidsparticipatie absoluut noodzakelijk. In het maatschappelijk debat wordt tot nu toe veel te sterk de nadruk gelegd op langer doorwerken, terwijl verhoging van de gemiddelde arbeidsduur per week grote kansen biedt. 5 In sectoren als de thuiszorg, de schoonmaak en de postbezorging zitten velen opgesloten in marginale, uitzichtloze deeltijdbanen. Een goede scholingsfaciliteit biedt hun de kans zich hieraan te ontworstelen. Anderen werken noodgedwongen in deeltijd, omdat er onvoldoende mogelijkheden zijn om werk en zorg goed te combineren. Als de PvdA instemt met verhoging van de aow-leeftijd terwijl dat ándere controversiële financiële probleem, de hypotheekrenteaftrek, vrijwel ongemoeid wordt gelaten, pleegt zij electorale zelfmoord. De enige maatregel op dit terrein ¬ het afschaffen van de bovengrens in het eigenwoningforfait ¬ is tamelijk marginaal. Dat de woonlasten van hoge inkomens worden gesubsidieerd met een belastingteruggave van 52% van de hypotheekrente terwijl de midden- en lagere inkomens slechts profiteren van een teruggave van 40-42% is waanzinnig en uniek in Europa. Het verschil zou in een decennium met ongeveer een procentpunt per s & d 9 | 20 0 9
jaar kunnen worden afgebouwd. Bij een hypotheek van € 300.000 met 6% rente betekent dat het verlies van een fiscaal voordeel dat geleidelijk oploopt van een schamele € 15 naar een nog altijd bescheiden € 150 per maand. Op de huurmarkt is overigens ruimte voor het introduceren van een heffing op scheefwonen. Dat levert niet alleen geld op, maar het brengt ook enige verlichting op de zwaar overspannen huurmarkt en prikkelt tot de aankoop van, op dit moment overvloedig beschikbare, koopwoningen. Het kabinet moet over de aow moeilijke beslissingen nemen, maar in de kern is de keus deze: laten we de vuilnisman twee jaar langer doorwerken of nemen we de welgestelden jaarlijks de waarde van een paar dagen wintersport af? Optie één is de PvdA onwaardig, zeker als er ruimte is voor een mix van vergroting van de arbeidsparticipatie, doelmatig beheer van overheidsfinanciën en een rechtvaardige lastenverdeling. En die ruimte is er! William Moorlag is lid van de PvdA en gedeputeerde in de provincie Groningen. Noten 1 rivm, Nationaal Kompas Volksgezondheid. (zie www.rivm.nl, ‘sociaaleconomische gezondheidsverschillen’) 2 Citaten uit De Internationale. 3 A.L. Bovenberg en P.J. Conneman, ‘Naar één fiscale regeling voor inkomensderving’, in: Weekblad Fiscaal Recht, 19 juli 2007, p. 711 e.v. 4 Een robuust startsaldo is cruciaal. Bij gebrek daaraan zijn eerdere pogingen om zogeheten ‘persoonlijke ontwikkelingsrekeningen’ in cao’s te introduceren gestrand; het vooruitzicht heel lang te moeten sparen voordat een opleiding binnen bereik komt werkt demotiverend. 5 Een uur langer werken per week heeft hetzelfde effect op het arbeidsaanbod als een jaar later met pensioen gaan. Zie: Raad voor Werk en Inkomen, Vergrijzing en vervanging. Een analyse van de gevolgen van het uitstromen van de babyboomgeneratie voor de arbeidsmarkt, 1 november 2004.
