Weer wat nieuws! Een kritische blik op staatkundige vernieuwingen

Weer wat nieuws! Een kritische blik op staatkundige vernieuwingen

Samengesteld door de werkgroep: mr. G. Holdijk (voorzitter), drs. J. Mulder (secretaris), mr. I. Bakker, A. de Gans, G.J. Smit, T. van Oostenbrugge, H. van der Wal, mr. A. Weggeman, Joh. Weggeman (schrijver) en drs. P.A. Zevenbergen.

DEN HERTOG B.V. – HOUTEN

© 1996 Den Hertog B.V., Houten ISBN 90 331 1205 1 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij digitaal, elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted, in any form or by any means, digital, electronic, photocopying, recording, or otherwise, without the prior written permission of the publisher.

2

Inhoud Woord vooraf ..................................................................................4 1. Inleiding......................................................................................5 2. Burger en politiek .......................................................................8 2.1 Inleiding ................................................................................................. 8 2.2 De burger en de politiek in het algemeen......................................... 9 2.3 De burger en de politieke partijen ................................................... 17 2.4 Conclusie en uitleiding....................................................................... 23 3. Staatkunde in normatief perspectief......................................... 26 3.1 Inleiding: verandering en verbetering ............................................. 26 3.2 Theocratie en democratie .................................................................. 29 3.3 Volkssoevereiniteit ............................................................................. 33 3.4 Regering en parlement ....................................................................... 38 3.5 Conclusie en uitleiding....................................................................... 43 4. Het referendum ........................................................................ 45 4.1 Inleiding ............................................................................................... 45 4.2 De invoering van een referendum: praktische afweging .............. 48 4.3 De invoering van een referendum: normatieve afweging ............ 54 4.4 Bij de invoering van een referendum .............................................. 57 4.5 Na de invoering van een referendum.............................................. 62 4.6 Conclusie ............................................................................................. 63 5. Het kiesstelsel .......................................................................... 64 5.1 Inleiding: evenredigheidsstelsel en meerderheidsstelsel ............... 64 5.2 Gematigd districtenstelsel ................................................................. 68 5.3 Het duitse kiesstelsel .......................................................................... 71 5.4 Het gemengde stelsel ......................................................................... 77 5.5 Conclusie ............................................................................................. 81 6. Uitleiding .................................................................................. 83

3

Woord vooraf Al sinds een groot aantal jaren staat het onderwerp staatkundige vernieuwing op de politieke agenda. Of kunnen we beter zeggen dat het onderwerp bij tijd en wijle opduikt zonder dat er in concreto veel gebeurt? In ieder geval heeft het de laatste jaren weer wat meer aandacht gekregen. Het feit dat D66 (de partij die zich vanouds sterk maakt voor allerlei vormen van democratisering van ons politieke bestel) thans deel uitmaakt van de regering is in dit verband niet zonder betekenis. Het leek ons als studiecentrum van de SGP zinvol om deze materie in een nota aan de orde te stellen. Het gaat hier immers in een aantal gevallen (bijvoorbeeld het referendum) om zaken die duidelijk een principiële dimensie hebben. Daarnaast spreekt het vanzelf dat een kleine partij als de SGP uiterst kwetsbaar is voor ingrepen in het kiesstelsel. Het ontstaan en functioneren van de SGP in ons land is niet los te zien van de invoering in 1918 van het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging. Een werkgroep onder voorzitterschap van mr. G. Holdijk heeft zich de afgelopen maanden gebogen over de politieke en principiële discussie met betrekking tot het thema staatkundige vernieuwing. De overige leden van de werkgroep waren mr. I. Bakker, A. de Gans, drs. J. Mulder, T. van Oostenbrugge, G.J. Smit, H. van der Wal, mr. A. Weggeman, J. Weggeman en drs. P.A. Zevenbergen. Zo kunnen wij opnieuw een product van ons studiecentrum aanbieden. Een publicatie waarmee wij ook, onder beding van Gods zegen, proberen een zekere invloed uit te oefenen op de politieke discussie in ons land. Dr. C.S.L. Janse, voorzitter Guido de Brèsstichting

4

1. Inleiding Op 16 november 1990 bracht de commissie Vraagpunten (de commissie-Deetman) een rapport uit aan de Tweede Kamer. 1 Het bevatte zoals uit de naamgeving van de commissie reeds op te maken valt - een reeks vraagpunten op staatkundig, bestuurlijk en staatsrechtelijk vlak die uitwerking behoefde. In haar rapport heeft de commissie een onderscheid aangebracht tussen de relatie kiezer-gekozene en de kwaliteit van het openbaar bestuur. De genoemde rapportage heeft aanleiding gegeven tot het instellen van onder andere de Tweede externe commissie vraagpunten staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing (ook wel - naar haar inmiddels overleden voorzitter - de commissie-De Koning genoemd). Deze commissie heeft de vraagpunten die opgeworpen zijn door de commissie-Deetman met betrekking tot de relatie kiezer-gekozene op landelijk niveau nader uitgewerkt. De door de commissie-De Koning behandelde vraagpunten betreffen het kiesstelsel voor de Tweede Kamer, de positie van de MinisterPresident, de kabinetsformatie, de termijn van verkiezingen, het kiesstelsel voor de Eerste Kamer, het terugzendingsrecht van de Eerste Kamer en de rol van de politieke partijen. Over deze punten heeft de commissie in haar rapport Het bestel bijgesteld in 1993 de Kamer geïnformeerd en aanbevelingen gedaan. 2 De commissie-Deetman heeft de behandeling van de vraagpunten door de commissie-De Koning als afdoende beschouwd, uitgezonderd de punten van de gekozen Minister-President en het kiesstelsel voor de Tweede Kamer. Over deze twee kwesties heeft de commissie-Deetman in 1993 nog een aanvullend rapport uitgebracht. 3 Ten slotte heeft de commissie-De Koning in oktober 1993 nog eens afzonderlijk gerapporteerd over het correctief referendum. 4 In dit rapport zijn ook lokale ervaringen in de beschouwing meegenomen. Met het bovenstaande zijn tevens de eerste contouren van de inhoud Kamerstukken II 1990/91, 21 427, nr. 3; zie voor een eerdere behandeling van staatkundige vernieuwingen het commentaar Bestuurlijke Vernieuwing van de Guido de Brèsstichting. 2 Kamerstukken 11 1992/1993, 21 427, nrs. 36-37. 3 Kamerstukken 11 1992/1993, 21 427, nr. 62. 4 Kamerstukken 1I 1993/1994, 21 427, nr. 65. 1

5

van de nota Weer wat nieuws! Een kritische blik op staatkundige vernieuwingen weergegeven. Deze afbakening houdt in de eerste plaats in dat met name de aandacht wordt gericht op de relatie tussen de burger en de politiek. In de tweede plaats richt deze nota zich in het bijzonder op de genoemde relatie op het landelijk niveau. Met de geschetste begrenzing wordt voorkomen dat de opzet van deze nota te breed wordt. De inhoud van de voorliggende nota draagt het gemengde karakter van analyse, bezinning en reactie. Actuele ontwikkelingen zullen daarbij zoveel als mogelijk worden betrokken. Te meer nu het kabinet-Kok concrete voorstellen heeft gepresenteerd met betrekking tot de invoering van het correctief referendum en wijziging van het kiesstelsel. Staatkundige vernieuwingen in Nederland zijn tot op heden zelden op initiatief van de Nederlandse politieke organen zelf doorgevoerd. Dit is wel aangeduid als institutioneel conservatisme. 5 Ook de commissies CalsDonner, Biesheuvel en Deetman hebben niet geleid tot relevante wijziging van de staatkundige vormgeving van ons land. Onder het zittende kabinet lijken de vernieuwingen evenwel een niet te verwaarlozen nieuwe kans te krijgen. Derhalve dient een helder staatkundig-gereformeerd standpunt te worden geformuleerd. Zowel een principiële als een praktische motivering van dit standpunt is daarbij gewenst. Gegeven het hiervoor beschreven doel van deze nota is de centrale vraagstelling hoe de stellingname van de staatkundig-gereformeerden dient te zijn ten opzichte van staatkundige vernieuwingen in het algemeen en ten opzichte van enkele concrete wijzigingen in het bijzonder. Wat het laatste betreft, ligt de nadruk op de twee zojuist genoemde punten die het kabinet-Kok in het regeerakkoord heeft opgenomen. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling alle punten waaromtrent in het verleden vernieuwingen zijn voorgesteld in deze nota aan de orde te stellen. Daarvoor ontbreekt de ruimte. Om te komen tot een afgewogen oordeel zal allereerst in het volgende hoofdstuk uitgebreid worden ingegaan op de vermeende kloof tussen burger en politiek. Vervolgens wordt in het derde hoofdstuk een poging ondernomen om een staatkundig-gereformeerd kader aan te reiken voor toetsing van de voorgestelde vernieuwingen. Daarna zal in het vierde en vijfde hoofdstuk een tweetal voorgestelde vernieuwingen - het referendum en het kiesstelsel - onder de loep worden genomen. Bij Rudy B. Andeweg, ‘Institutional conservatism in the Netherlands: Proposals for and resistance to change’, in: West European Polities, 1989/1, pp. 42-60.

5

6

deze vernieuwingen moet bezien worden of een bijdrage wordt geleverd aan de verbetering van de relatie tussen burgers en politiek. Daarnaast wordt getoetst of de vernieuwingen in overeenstemming zijn met de gereformeerde beginselen. In het laatste hoofdstuk zal dan nog een korte uitleiding worden gepresenteerd.

7

2. Burger en politiek 2.1 Inleiding Eén van de belangrijkste bronnen waaruit de vernieuwingsvoorstellen betreffende het staatkundig stelsel wellen, is de gedachte dat het niet botert tussen de burger en de politiek in Nederland. Een krachtige drijfveer van de commissie-Deetman was een veronderstelde legitimiteitscrisis binnen het politieke systeem. De politiek zou te weinig worden gedragen door de burger. De commissie-De Koning onderzocht eventuele vernieuwingen eveneens aan de hand van een mogelijke crisissfeer tussen kiezers en gekozenen. Laatstgenoemde commissie zag echter in tegenstelling tot de commissie-Deetman geen reden om te spreken van een legitimiteitscrisis. Het gevolg is niet verwonderlijk: van de hele vernieuwingsoperatie kwam weinig terecht. Nu de waardering van de relatie burger-politiek een vooraanstaande rol blijkt te spelen in het debat over staatkundige vernieuwingen moet hier allereerst aan die verhouding aandacht besteed worden. Het wel of niet veronderstellen van een groeiende kloof tussen burger en politiek blijkt namelijk veelal van grote betekenis voor de houding ten opzichte van vernieuwingsvoorstellen. Dat is niet vreemd. Wie toestemt dat er sprake is van een legitimiteitscrisis zal veelal pogen door middel van vernieuwingen de crisis te verhelpen. Degene echter die geen problemen ziet, zal in een veel geringere mate geneigd zijn in de vormgeving van het politieke systeem in te grijpen. Het centraal stellen van de veronderstelde legitimiteitscrisis in de rapporten van de commissies-Deetman en -De Koning is niet van kritiek verschoond gebleven. Met recht is gesteld dat staatkundige vernieuwingen ook kunnen “worden verdedigd door uit te gaan van idealen en morele overwegingen.” 6 Daar moet volledigheidshalve aan toegevoegd worden dat dit niet enkel voor vernieuwingen, maar ook voor de handhaving van bestaande patronen geldt. Dat neemt echter niet weg dat feitelijk de veronderstelde toegenomen kloof tussen burger en politiek een niet te miskennen factor van betekenis vormt in het debat over de vernieuwing van het politiek bestel. Het spreken over de kloof tussen burger en politiek heeft een lange traditie en is dan ook niet iets nieuws onder de zon. Gesproken wordt J.W. van Deth, “De permanente ‘crisis’ in de Nederlandse politiek”, in: Acta Politica, 1993/3, pp. 251-71.

6

8

zelfs over een “cyclische regelmaat (...) in het opleven van het denken over een kloof tussen burgers en politiek: de jaren dertig, de jaren zestig, en nu de jaren negentig.' 7 Ja, de wortels van het kloofdenken kunnen zelfs terugvonden worden tot vóór onze jaartelling: “Afstand en afkeer van politiek zijn bepaald niets nieuws. In de theorie, in de reflectie over politiek en haar mogelijkheden, die in onze cultuur bij de Grieken begon, is de aanstootgevendheid en de vuilheid van politiek vanaf het begin een thema.” 8 Het debat over de kloof tussen burger en politiek is ook vaak troebel. Duidelijk in de discussie is nog wel dat het niet zozeer gaat over het al of niet bestaan van een zekere afstand, maar over het al of niet toenemen van de afstand tussen burger en politiek. Onduidelijk is echter veelal wat onder de metafoor kloof verstaan wordt. Wordt dan gedoeld op een vertekening van de volkswil door de volksvertegenwoordigers (representatiekloof), op een gebrek aan deelname door de burgers aan de politiek (participatiekloof), of op een gebrek aan vertrouwen in de politiek (vertrouwenskloof)? Evenmin is steeds duidelijk wat wel en wat niet bij de politiek wordt ondergebracht. Wordt met politiek de vertegenwoordigende democratie en de daarmee verbonden instituties van parlement en regering of de politieke partijen bedoeld? In een poging het beeld enigszins helder te houden zal in de volgende twee paragrafen afzonderlijk worden ingegaan op de relatie tussen de burgers en de politiek in het algemeen en op de relatie tussen de burgers en de politieke partijen in het bijzonder. 9 Voor ogen staat het doel te bezien welke wijzigingen zich hebben voorgedaan in deze beide relaties. Tegelijkertijd zal de vraag beantwoord worden of deze veranderingen een aanwijzing opleveren voor een zich verbredende kloof. 2.2 De burger en de politiek in het algemeen Een aantal maatstaven kan gehanteerd worden om de kloof tussen de burgers en de politiek in de loop van de tijd te meten. Grofweg kan een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds vervreemding van en 7 Herman van Gunsteren en Rudy Andeweg, Het Grote Ongenoegen. Over de Kloof tussen Burger en Politiek, Haarlem, 1994, p. 11. 8 Van Gunsteren en Andeweg, a.w., 1994, p. 43. 9 Dit aangebrachte onderscheid is niet nieuw. Vgl. bijv. A. Hoogerwerf, Politiek als Evenwichtskunst. Dilemma”s rond Overheid en Markt, Alphen aan den Rijn, 1995, pp. 101-8. In de duitse politicologische literatuur bestaan zelfs twee aparte termen om het onderscheid duidelijk te maken: Politikverdrossenheit en Parteiverdrossenheit.

9

onverschilligheid tegenover de politiek en anderzijds protestgedrag van de burgers ten opzichte van de politiek. 10 Vervreemding zou zich dan vooral moeten uiten in een afname van de politieke participatie. Daarvan is echter niet direct sprake. Zo is het opkomstpercentage voor de Tweede Kamerverkiezingen in Nederland in vergelijking met andere landen nog altijd relatief hoog en het schommelt door de jaren heen slechts binnen een beperkte bandbreedte. De tendens bij de opkomst voor de Tweede Kamerverkiezingen is evenwel eerder dalend dan stijgend en bij de verkiezingen voor andere vertegenwoordigende lichamen is een duidelijke neergaande trend te constateren. Het is te voorbarig om een neergaande opkomst direct met paniekreacties te beantwoorden. Stemmen bij verkiezingen is niet de enige vorm van politieke participatie. Daarnaast moet niet alleen het opkomstpercentage maar ook de reden waarom niet gestemd wordt bij de oordeelsvorming betrokken worden. Immers, niet elke reden voor het nietstemmen behoeft verontrusting te wekken. Veelal blijkt het te gaan om a-politieke redenen en bestaat er een goede kans dat de niet-stemmer bij de volgende verkiezingen gewoon weer zijn weg naar de stembus zal vinden. 11 Het is daarom overdreven om in deze situatie een herinvoering van de opkomst- of stemplicht te overwegen, nog afgezien van de meer principiële bedenkingen die hiertegen zijn aan te voeren. De (politieke) vrijheid van de burger om al dan niet te gaan stemmen, wordt hierdoor geschaad. Eveneens zal de opkomstplicht het uitbrengen van ongemotiveerde stemmen bevorderen en de anti-systeempartijen mogelijk bevoordelen. Het is ook niet voor niets dat bij onze zuiderburen thans stemmen opgaan om de stemplicht af te schaffen. Alhoewel de politieke participatie in zijn algemeenheid geen directe aanleiding geeft om te spreken van een toenemende kloof moet een belangrijke uitzondering gemaakt worden voor de deelname aan de politiek door de burgers via de politieke partijen. In de volgende paragraaf zal daar nader op ingegaan worden. Hoewel de politieke participatie in het algemeen geen vaste grond voor ongerustheid geeft, zou een groter wordende desinteresse in de politiek in de loop der jaren wel een aanwijzing voor een toenemende kloof kunnen opleveren. Daarvan is echter in het geheel geen sprake. Integendeel, “er lijkt de laatste jaren zelfs eerder sprake te zijn van een percentueel lichte stijging van het 10 11

Vgl. Van Gunsteren en Andeweg, a.w., 1994, p. 27. Van Gunsteren en Andeweg, a.w., 1994, p. 32.

10

aantal mensen dat zegt zeer geïnteresseerd te zijn in politiek. 12 Een toenemende kloof tussen burger en politiek - in de zin van een toenemende vervreemding en onverschilligheid van de burger ten opzichte van de politiek - is niet zonder meer vast te stellen. Maar hoe staat het met de kritiek op en het vertrouwen in het politieke systeem? Ook wanneer die ontwikkeling zo goed als mogelijk in kaart wordt gebracht blijft een zich verwijdende kloof geheel buiten beeld. Nauwelijks is er de laatste twee decennia enige verandering in de tevredenheid met de werking van de democratie op te merken. Ook wil slechts een zeer gering deel van de bevolking een drastische wijziging in de organisatie van de samenleving. De aanvaarding van de parlementaire besluitvorming is zelfs toegenomen, terwijl het gezag van de politieke instellingen stabiel is. Ook in Europees perspectief steekt de Nederlandse situatie gunstig af. 13 Een punt dat veel stof doet opwaaien en veelal ook gezien wordt als een verwijding van de kloof is de aanwezigheid van extremistische partijen. Met name de opkomst van extreem-rechts wordt als zodanig geïnterpreteerd. Drie kanttekeningen zijn daarbij echter op zijn plaats. Ten eerste behoeft een stem op extreem-rechtse partijen niet noodzakelijkerwijs een afkeer van de politiek te betekenen. Ook andere oorzaken, zoals het voorgestane vreemdelingenbeleid, kunnen een stem op deze partijen ten gevolg hebben. Vervolgens moet niet uit het oog verloren worden dat Nederland in het verleden nog wel een sterkere polarisatie gekend heeft. Zo stonden eind jaren zestig de CPN met vijf zetels op de linkerpool en de Boerenpartij met zeven zetels op de rechterpool van het partijpolitieke spectrum. Ook hier geeft het kloofdenken blijk van haar veelal a-historisch karakter. Ten laatste is het aandeel van extremistische partijen in de Nederlandse politiek tot op heden gering gebleven. Op grond van bovenstaande gegevens betreffende het vertrouwen in de politiek is geen reden tot ernstige ongerustheid. Overigens is er ook wel op gewezen dat het bestaande 'wantrouwen' voor een deel wordt uitgelokt door de vraagstelling in de onderzoeken naar het vertrouwen in de politiek. 14 Het betreft dan in feite geen wantrouwen maar een juiste J.W. van Deth, t.a p., 1993, p. 265. J.W. van Deth, t.a.p., 1993, pp. 265-7. 14 R.B. Andeweg, ‘Het gezonde wantrouwen in de politiek’, in: Socialisme en Democratie, 1985/4, pp. 115-9. 12 13

11

beoordeling van de politiek. Daarbij is ook geconstateerd dat wantrouwen tegenover politici groter is dan tegenover politieke instellingen. Dit laatste is niet zozeer verwonderlijk wanneer bedacht wordt dat in het Nederlandse politieke stelsel de partij waarop gestemd wordt nooit zelfstandig een meerderheid in het parlement verwerft. Een gevolg daarvan kan zijn dat de kiezer zich slechts met een minderheid van de afgevaardigden in het parlement verwant voelt. De meer afstandelijke houding tegenover de overige afgevaardigden, die gezamenlijk een meerderheid in het parlement vormen, behoeft in dit geval niet negatief beoordeeld te worden. Het vastgestelde uitblijven van een gevaarlijke toename van wantrouwen in de Nederlandse politiek betekent in geen geval dat laatdunkend gedaan mag worden over de bestaande situatie. Het aanwezige vertrouwen in de besluitvormingsorganen moet gekoesterd worden. Daarnaast is het niet op zijn plaats te berusten in het feit dat het wantrouwen niet zichtbaar is toegenomen. Een duidelijke toename van vertrouwen is immers evenmin te bespeuren. Dat betekent dat het geen tijd is om vergenoegd te gaan rusten. Het kweken van vertrouwen in de politiek is een blijvende opgave. Bij dit alles moet evenwel bedacht worden dat er een groot onderscheid bestaat tussen vertrouwen in en vertrouwen op. Het wekken van vertrouwen in de politiek vraagt in de eerste plaats een afkeer van elke revolutionaire gezindheid, om het eens sterk uit te drukken. De instellingen die in de Nederlandse democratie de overheid vormen, moeten geëerbiedigd worden. De overheid - in welke vorm of hoedanigheid dan ook - is een dienaresse Gods ten goede voor het volk. Nimmer mag de schijn worden gewekt alsof een partij die de banier van de theocratie voert een twijfelachtige houding aanneemt ten opzichte van de bestaande democratische orde. Ondermijning van de bestaande regeringsvorm wordt als strijdig met de theocratische norm en daarmee met de wet Gods veroordeeld. Naast het - zoveel als mogelijk door overreding - tegengaan van gevoelens, die een omwenteling van het politieke systeem willen doorvoeren, moet plaats gemaakt worden voor het bijbrengen van loyaliteit ten opzichte van de politieke instellingen. Voor de Verenigde Staten is tot een omkeer in het denken over politiek en politici opgeroepen. Deze oproep kan ook voor Nederland gelden wanneer een opwaardering van de politiek en van de politici bepleit wordt. Die opwaardering begint in gezin en familiekring. Gewezen is daarbij ook op het alternatief: “Hoe meer we voortgaan met het verachten van politiek, hoe meer we acht12

bare mensen ontmoedigen om politici te worden. En wie blijft dan over?” 15 De retorische vraag die hier gesteld wordt moet tot nadenken stemmen. Hoewel het vertrouwen in de politiek groter zou kunnen en mogen zijn, wordt de onrustgedachte die aan het kloofdenken verbonden is niet gesteund door de beschikbare gegevens. Dat is de strekking van het betoog tot nu toe. Betekent dit alles dat in de loop van de tijd zich geen veranderingen hebben voorgedaan? Dat is zeker niet het geval. Er zijn aanwijzingen voorhanden dat de politieke situatie van vandaag niet is als die van gisteren. Een aantal ontwikkelingen dat zich de afgelopen decennia heeft voorgedaan, verdient nadere aandacht. “Niet de afkeer van politiek is toegenomen maar de gevoeligheid van politici en hun beleid ervoor”, is de stelling van een tweetal politicologen. 16 Daarnaast wensen de burgers dat de regeerders 'normaal doen'. Zij zien regeerders steeds minder als een verheven klasse doordat het verschil in opleiding tussen regeerders en burgers geringer wordt en doordat de opkomst van de media de regeerders dichter bij de burger heeft gebracht. Ook is de afstand tussen burgers en politiek kleiner geworden door de groei van de overheidsinterventie. 17 De verschillende auteurs komen dan ook tot de constatering dat er een merkwaardige paradox bestaat: het kloofdenken is toegenomen in een tijd dat de kloof gezien het opleidingsniveau, de media en de sociale voorzieningen kleiner is geworden. De boodschap die meegegeven wordt door enkele auteurs, is dat politici niet moeten pogen de afstand tussen burger en politiek te verkleinen door 'gewoon' te doen: “Politici moeten zich er rekenschap van geven dat zij als publieke figuren geen gewone mensen zijn. Doen alsof dat wel zo is, is de burger voor de gek houden. Ook van rechters bijvoorbeeld zouden wij het raar vinden als zij inde rechtszaal gezellige babbeltjes met en verdachte als 'mensen onder elkaar' zouden houden. Juist om het gezag van de politiek te handhaven danwel te herstellen, is een gepaste afstand tot de burger nodig.” 18 Een zekere afstand tussen poliMichael Nelson, ‘Why Americans bate polities and politicians’, in: PS:Political Science & Polities, 1995/1, p. 77. 16 Van Gunsteren en Andeweg, 1994, p. 56. 17 Vgl. R.A. Koole, ‘Politieke partijen en anti-politiek’. in: Gerrit Voerman (red.). Politiek zonder Partijen. Over de Horizon van de Partijpolitiek, Amsterdam, 1994, pp. 16-7. 18 Koole, t.a.p., 1994, 19. 15

13

tiek en burger is noodzakelijk. 19 Politici moeten van de politiek geen schouwspel maken door elkaar te beschadigen, maar moeten met elkaar - op een afstand van de burger - in alle rust overleggen om tot een oplossing van moeilijke vraagstukken te komen in het algemeen belang. De weergegeven analyse heeft enkele treffende overeenkomsten met een uiteenzetting van 75 jaar geleden. Daarin wordt een neergang in het prestige en de autoriteit van wetgevende lichamen vastgesteld. Als oorzaken daarvan worden onder andere een verminderd verschil in het intellectueel niveau tussen kiezer en gekozene en de betere bekendheid van de burger met de politici door de opkomst van de pers gezien. Tevens wordt aangegeven dat de parlementaire debatten steeds meer weg krijgen van een spel en dat het steeds minder gaat om raadplegen van de leiders van het land ten aanzien van zaken van het publieke welvaren. 20 Het betreft hier dus een ontwikkeling die zijn wortels heeft liggen in de beginperiode van de twintigste eeuw. De gevoeligheid van politici voor kritiek ofwel hun geringe incasseringsvermogen en de vernauwing van de kloof tussen burgers en politici in diverse opzichten zijn niet de enige veranderingen in het politieke landschap. Een veelgehoorde klacht is dat de politiek weglekt uit het nationale besluitvormingscentrum. Krantenkoppen als 'Den Haag heeft steeds minder te vertellen' en boektitels als 'De politiek voorbij' spreken wat dat betreft boekdelen. Gesproken wordt van een emigratie of verplaatsing van de politiek en van een erosie van de regeermacht. 21 Deze emigratie of verplaatsing van de politiek en erosie van de regeermacht neemt verschillende vormen aan. Allereerst is er een toenemende internationalisering en daarmee ook een fragmentarisering van de soevereiniteit van de staat. 22 De internationale regelgeving is in het naoorlogs tijdperk enorm toegenomen, mede tengevolge van de stijging van het aantal internationale organisaties. In het bijzonder de verordeningen Vgl. ook de visie van de Groningse hoogleraar theoretische geschiedenis F.R. Ankersmit in zijn (te verschijnen) boek Esthetic Polities (zie Trouw, 3 april 1996), die van mening is dat de kloof tussen burgers en politici niet te groot, maar juist te klein is. 20 James Bryce, Modern Democracies, London, 1921, vol.II, p. 370. 21 Luc Huyse, De Politiek Voorbij. Een blik op de jaren negentig, 2e dr., Leuven, 1994; Mark Bovens en Paul Kalma, ‘Het referendum is nog maar het begin’, de Volkskrant, 2 juni 1995; J.P.H. Donner, ‘Nationale overheden kunnen steeds minder voor stabiliteit zorgen’ (Daalderlezing 1996), Staatscourant 55,18 maart 1996, pp. 5-6. 22 Vgl. Bart Tromp, Het Einde van de Politiek?, Schoonhoven, 1990 en Jean-Marie Guéhenno, Het Einde van de Democratie, Tielt. 1994. 19

14

en de richtlijnen van de Europese Unie doen van zich spreken. Niet alleen is de internationale regelgeving versterkt, er heeft zich ook een verandering in de aard van die regels voorgedaan. Betroffen de verdragen in vroeger dagen in hoofdzaak privaatrechtelijke zaken, tegenwoordig komen ook meer en meer verdragen tot stand die handelen over publiekrechtelijke kwesties. Dat houdt in dat de verhouding tussen overheid en burger in een land in toenemende mate wordt bepaald door internationale verdragsbepalingen. Naast het weglekken van de politiek naar internationale fora is er ook een verplaatsing van de politiek binnen de landsgrenzen, De regelgeving wordt steeds meer 'gebrouwen' door ambtenaren in plaats van door politici. Ook het bedrijfsleven verwerft door privatiseringsoperaties en internationalisering een toenemende politieke machtspositie. Daar-naast verplaatst de politiek zich naar de wetenschap en de technologie waar vragen over de ethische toelaatbaarheid van verschillende projecten hoe langer hoe meer aan de orde van de dag zijn. De politieke macht van de media moet eveneens niet onderschat worden. In Nederland mag de situatie dan nog wel anders liggen dan in Italië, ook hier tonen de media van tijd tot tijd hun macht. De politiek is voorts weggevloeid naar de rechterlijke macht en dat in het bijzonder langs twee wegen. Ten eerste door het ontbreken van toepasselijke wetgeving in zaken waarde overheid tot dusverre verstek heeft laten gaan. Regelgeving omtrent stakingen is daarvan maar één voorbeeld. Het buiten actie blijven van het parlement “promoveert” de rechter “tot plaatsvervangend wetgever.” 23 In de tweede plaats neemt ook het beroep op de rechter toe. Van belang is daarbij dat met name het aantal beroepen op de administratieve rechter een stijgende lijn vertoont. Ten slotte ebt de politiek ook weg in de richting van het individu ten gevolge van de individualisering. Traditionele verbanden als gezin, kerk, verenigingen en politieke partijen verliezen hun traditionele samenbindende functie. Ook is een verschuiving waarneembaar van bevel naar onderhandeling. Burgers maken zelf hun keuzes en laten zich minder door anderen sturen. Het gevolg hiervan is “het mixen van politieke en levensbeschouwelijke ingrediënten tot een eigen cocktail.” 24 De politici kunnen als gevolg van deze individualisering niet langer rekenen op een 23 24

Huyse, a.w., 1994, p. 106. Huyse, a.w., 1994, p. 47

15

bepaalde vaste steun vanuit de samenleving. Burgers 'calculeren' iedere keer opnieuw of zij steun zullen geven aan een bepaald beleid of een bepaalde partij. Dit betekent dat politici voortdurend verplicht zijn met de burger te onderhandelen om steun te verkrijgen. Intussen blijft bij de burger vaak de gedachte bestaan dat alle politiek uit Den Haag komt. Het bovenstaande toont de onjuistheid van die opvatting. Het bestaan van één politiek centrum spoort steeds minder met de realiteit. De nieuwe instituties waarheen de politieke macht vloeit zijn echter voor de burgers ondoorzichtig. Hier zou dus met recht gesproken kunnen worden over een toenemende kloof tussen de burger enerzijds en de bindende toedeling van waarden (politiek) anderzijds. Deze kloof kan op verschillende manieren worden tegengegaan. Zonder volledig te willen zijn worden hier twee mogelijke manieren genoemd. Een manier waarop de zojuist geschetste kloof tussen burger en politiek kan worden overbrugd, is het ontwikkelen van een “cultuur van tegenspraak”. De medezeggenschap van de burger moet meeverhuizen met de politiek. 25 Toch is dit niet de meest gewenste route te noemen waarlangs de kloof tussen burger en politiek overbrugd moet worden. Het stelt in niet geringe mate de afweging per zaak centraal terwijl het in de politiek behoort te gaan om een integrale afweging van de belangen. Gefragmenteerde beleidsvorming moet zoveel mogelijk vermeden worden. Een tweede route ter overbrugging van de kloof is dat het politieke primaat van de overheid hersteld wordt. Die opvatting klinkt wellicht ambitieus. Toch mag het wegebben van de politiek naar de hier genoemde nationale en internationale instituties niet te snel aanvaard worden. Dit wordt gedaan door hen die een cultuur van tegenspraak voorstaan. Tegenover hen is dan ook met recht gesteld: “Het formuleren van een algemeen belang dat tegenover uiteenlopende (deel)belangen staande kan worden gehouden, wordt in zo'n 'meervoudige democratie' nog moeilijker dan nu. En alle emancipatie en burgerlijke ongehoorzaamheid ten spijt, is dat nog steeds wat burgers van de politiek verlangen.” 26 Bij de hele discussie over de relatie tussen de burgers en de politiek mag het belang van de cultuur naast die van de instituties niet over het 25 26

Huyse, a.w., 1994, p. 164. Arnold Koper, ‘Laten we Den Haag niet te snel opgeven’, de Volkskrant, 3 juni 1995.

16

hoofd gezien worden. Onderdeel van die culturele factor vormt ook de invloed van de televisie op de verhouding burger-politiek. Volgens de uitkomst van een onderzoek naar het verdwijnen van sociale relaties, normen en vertrouwen in Amerika 27 lijken onder meer dalende lidmaatschapsaantallen van en betrokkenheid bij diverse maatschappelijke organisaties - in het bijzonder ook politieke partijen - voor een belangrijk deel in verband te staan met de mate waarin tv gekeken wordt. Deze belangwekkende studie zal ongetwijfeld in de toekomst een vervolg krijgen en verdient het in het bijzonder ook voor de Nederlandse situatie nader bekeken te worden. Een dergelijke studie kan wel eens nuttiger zijn dan een herhaaldelijk onderzoek naar wijzigingen in de staatsstructuur ter verbetering van de relatie tussen de burgers en de politiek. 2.3 De burger en de politieke partijen Uitvoerig is thans stilgestaan bij de relatie tussen de burger en de politiek in het algemeen. Daarvan kan een tweede soort relatie - die tussen burger en politiek via de politieke partijen - onderscheiden worden. Deze verhouding trekt nu in het bijzonder de aandacht. Het is van belang te benadrukken dat partijen niet de enige verbinding vormen tussen politiek en burger. In de vorige paragraaf is dat ook naar voren gekomen en het zal in deze paragraaf opnieuw duidelijk worden wanneer het gaat om de vraag of de verhouding tussen de burger en de politieke partijen en ook de positie van partijen zelf is gewijzigd. Bij het onderzoek naar een mogelijke verwijding van de kloof tussen burgers en politieke partijen moeten twee soorten kloven onderscheiden worden. Enerzijds kan een uiterst zwakke band tussen de burger en een individuele partij bestaan, anderzijds kan een zwakke binding tussen de burger en de politieke partijen in het algemeen aanwezig zijn. Bij de eerste kloof zal de zwakke binding tussen burgers en individuele politieke partijen voornamelijk tot uiting komen in een hoog percentage 'zwevende' kiezers. Een kloof tussen burgers en partijen in het algemeen zal met name zichtbaar zijn in de daling van het totale ledental van de politieke partijen in een land en in de kiezersopkomst. Het aantal 'zwevende' kiezers is in Nederland onmiskenbaar toegenomen. In het bijzonder bij de Tweede Kamerverkiezingen van 1994 vonden grote verschuivingen in de kiezersvoorkeur plaats. Dit betekent 27 Robert D. Putnam. ‘Tuning in, Tuning out: the strange disappearance of social capital in America’, in: PS:Political Science & Polities, 199514, pp. 664-83.

17

dat de band tussen burgers en een bepaalde partij tussen de wieg en het graf niet onverbrekelijk is. Ja, dat er zelfs van verkiezing tot verkiezing een zeer wankele relatie tussen die beide bestaat. Partijen kunnen dan ook niet meer rekenen op een omvangrijk vast electoraat. Zij moeten steeds feller strijden met andere politieke partijen om kiezers te winnen en vast te houden. Met name de traditionele partijen hebben het zwaarder te verduren gekregen. Hun aandeel slinkt in Nederland door de opkomst van nieuwe partijen. Ook lijkt de ideologische toenadering van de traditionele stromingen 28 mee te werken aan een vruchtbare bodem voor de grotere wisselvalligheid van het stemgedrag in Nederland. Deze veranderingen betekenen echter niet automatisch dat de afstand tussen burgers en politieke partijen in het algemeen is toegenomen. Daarvoor moet naar een andere maatstaf gekeken worden. Eén van de belangrijkste en gemakkelijkste manieren om de kloof tussen burger en politieke partijen in het algemeen te bepalen is de ledenaantallen van de politieke partijen te bezien. Deze zijn in het na-oorlogse tijdperk drastisch gekrompen. Bedroeg het totaal aantal partijleden in procenten van het electoraat - de nationale organisatiegraad - in het begin van de jaren zestig nog ruim negen procent, thans komt het ledental niet boven de drie procent uit. Dit gegeven kan worden genuanceerd door te wijzen op de sterke groei van het electoraat. 29 Het neemt echter niet weg dat zowel relatief als absoluut een daling van het ledental heeft plaatsgevonden in Nederland. 30 Ook het opkomstcijfer kan een indicatie zijn van de afstand tussen burgers en partijen in het algemeen. In de vorige paragraaf is reeds voor de Tweede Kamerverkiezingen gesignaleerd dat tot nog toe een duidelijk waarneembare daling is uitgebleven. Zowel de relatie tussen de burgers en de individuele partijen als de relatie tussen de burgers en de partijen in het algemeen blijken dus aan kracht ingeboet te hebben. De burgers schijnen zich niet zoveel meer om de partijen te bekommeren. Er zijn wel enkele uitzonderingen. In het bijzonder moeten dan de drie reformatorische partijen genoemd Vgl. onder meer A. Krouwel, ‘Partijverandering in Nederland. De teloorgang van de traditionele partij?’, in: Jaarboek 1995 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen, 1996, pp. 168-191. 29 Peter Mair, ‘Party organizations and the problem of party decline’, in: Richard S. Katz and Peter Mair (eds.), How Parties Organize: Change and Adaptation in Party Organizations in Western Democracies, London, 1994. 30 G. Voerman, ‘De ledentallen van politieke partijen, 1945-1995’. in: Jaarboek 1995 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen. 1996, pp. 192-206. 28

18

worden die alle een relatief hoge organisatiegraad hebben. Dat houdt niet in dat deze partijen zich niets gelegen moeten laten liggen aan de ontwikkelingen die zich bij de partijen in het algemeen voordoen. Het is nog maar de vraag of de geconstateerde ontwikkelingen niet vroeg of laat ook deze partijen zullen treffen. Bezinning is daarom op zijn plaats. In de vorige paragraaf is gesteld dat de afname van de binding van burgers aan politieke partijen samenhangt met een toename van de individualisering. Burgers gaan in mindere mate dan voorheen duurzame relaties aan. De bindingen die er zijn, zijn veelal vluchtig van aard. Politiek bezien gaat het om zogenaamde 'single issue'- of 'ad hoc'bewegingen. Dit betreft een maatschappelijke verandering. Een andere vraag is echter of de verzwakte relatie tussen burgers en politieke partijen samenhangt met een wijziging van de positie van de politieke partijen zelf. Met andere woorden: is er een neergang of een marginalisering van de politieke partijen waar te nemen? Het is misschien goed op dit punt eerst te wijzen op het feit dat op sommige functies die partijen vervullen vanouds kritiek heeft bestaan. Voor sommigen was het bestaan van partijen geheel uit den boze. Zo pasten in het directe democratiemodel van Rousseau geen partijen die het volk vertegenwoordigden. Maar ook in ons huidig politiek stelsel dat stamt uit 1848 was voor een vertegenwoordiging met last en ruggespraak eigenlijk geen plaats. 31 De kritiek op politieke partijen is in later tijden geluwd. Aan deze kritiek zal nu verder voorbij worden gegaan. Eén uitzondering moet evenwel gemaakt worden. Naast Michels heeft aan het begin van deze eeuw met name ook Ostrogorski het bestaan van permanente politieke partijen bekritiseerd. Hij oefende kritiek uit op de representatieve functie van partijen en wees op een verschijnsel dat thans bekend staat als de Ostrogorski-paradox. De strekking van deze paradox is dat bij het bestaan van permanente partijorganisaties het gevaar aanwezig is dat een meerderheid van de volksvertegenwoordigers in hun stellingname op specifieke punten een minderheidsstandpunt van de bevolking vertegenwoordigt. Ook heden ten dage zijn aanwijzingen voorhanden dat deze paradox nog bestaat. Te denken valt aan onderwerpen als de invoering van de doodstraf en de regiovorming. Een bekend Nederlands partijonderzoeker stelt dat geen enkele reactie van kamerleden volledig identiek kan zijn met die Vgl. R.A. Koole, ‘De permanente kritiek op politieke partijen’, in: Beleid & Maatschappij, 1990/1, pp. 2-10.

31

19

van de samenleving als geheel. “Zij moeten dat ook niet proberen te zijn. Enige gepaste afstand tussen politici en de burgers is juist gewenst om de politiek het gezag en de ruimte te geven die nodig zijn om naar behoren te kunnen functioneren.” 32 In de huidige discussie ligt echter het accent niet zozeer op het bestaan maar veelmeer op het vergaan van politieke partijen. Er is wel beklemtoont dat “aan de politieke partij een belangrijker rol toevalt dan zij ooit in haar verleden bezat”. Daarbij wordt overigens aangetekend dat van de politieke partij een “zelfstandiger en vooral eerlijker en moediger opstelling tegenover het electoraat” vereist wordt “dan zij zich tot dusver ooit durfde te permitteren.” 33 Een parlementaire democratie is vooralsnog moeilijk voor te stellen zonder partijen, alle nieuwe media ten spijt. 34 Maar het feit dat de partijen een aantal van hun functies in afnemende mate vervullen, wekt wel enige verontrusting. Een oorzaak daarvan is eerder reeds te berde gebracht: het dalende ledental. Een belangrijk voordeel van het hebben van partijleden voor partijen is dat het de meest loyale kiezers van de partij zijn. Daarnaast geven zijde partij belangrijke steun in het opzicht van financiën, nieuwe partijvertegenwoordigers en legitimiteit. 35 Die voordelen missen partijen nu meer en meer. Niet alleen van binnenuit, maar ook van buitenaf vindt een erosie van de functies van de politieke partijen plaats. Gedoeld wordt dan op de toenemende concurrentie, die partijen in hun functioneren ondervinden van andere organen. Zo hebben de partijen een belangrijk deel van hun communicatiefunctie met de kiezers verloren in de strijd met de media. De kiezers zijn niet langer voor een groot deel voor hun politieke informatie afhankelijk van de partijen. Alternatieve kanalen om aan gegevens te komen over de politieke stand van zaken zijn talrijk en zullen in de toekomst alleen nog maar toenemen. Naast de communicatiefunctie zijn ook de representatie-, mobilisatieen socialisatiefunctie van de partijen afgezwakt. Dit is mede een gevolg van het afkalvend ledental. Ook hier zijn alternatieven voorhanden Ruud Koole, Politieke Partijen in Nederland. Ontstaan en Ontwikkeling van Partijen en Partijstelsel, Utrecht, 1996, p. 358. 33 F.R. Ankersmit, ‘Politieke partijen in het tijdperk van de onbedoelde gevolgen’, in: Jaarboek 1994 Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, Groningen, 1995, p. 224. 34 Koole, a.w., 1996, pp. 353-5. 35 Richard S. Katz, ‘Party as linkage: a vestigal function?’, in: EuropeanJournal of Politica/ Research, 1990, pp. 143-61. 32

20

gebleken. Zo kan mobilisatie en ook representatie tegenwoordig heel wel plaatsvinden door middel van deal eerder genoemde 'single issue'en 'ad hoc'- bewegingen. Deze groepen leggen zich toe op één bepaalde beleidsclaim. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan de wensen van de geïndividualiseerde burger die nu voor elk afzonderlijk deelbelang een eigen pressiegroep kan uitkiezen. Wat betreft socialisatie en vorming verliezende politieke partijen ook weer terrein aan de media. Daarnaast wordt mede door de opkomst van een vak als maatschappijleer op de middelbare scholen de burger voor zijn politieke vorming minder afhankelijk gemaakt van partijen. Wanneer dus naar de functies van partijen gekeken wordt, blijkt dat deze afnemen. Bij de constatering van een afnemende vervulling van de traditionele functies van partijen is het goed te beseffen dat ook de noodzaak van die functies is afgenomen vanwege de toegenomen aanwezigheid van alternatieven. Afname van functies behoeft dan ook niet altijd direct negatief beoordeeld te worden. Wel dient gerealiseerd te worden dat door de afname van een aantal functies van partijen ten gevolge van een afslankend ledental ook de belangrijkste functie van partijen - de recruteringsfunctie - in de verdrukking komt. Hoewel partijen hier nog immer een monopoliepositie bezitten, moeten partijen steeds meer moeite doen om geschikte mensen uit eigen gelederen te vinden voor verschillende politieke posten. Het in mindere mate dan voorheen vervullen van haar functies betekent nog niet direct een verval van de politieke partijen. Het kan veeleer opgevat worden als een aanpassing aan de veranderde maatschappelijke omstandigheden. 36 Ook een verzwakte band tussen burgers en partijen betekent niet automatisch een neergang van partijen. Politieke partijen ontlenen hun macht niet enkel aan de burgers maar ook aan de staat. Recent is gewezen op het verschijnsel dat de partijen in West-Europa in het algemeen steeds minder op de burgers en steeds meer op de staat zijn gaan steunen. 37 In de loop van deze eeuw heeft een verschuiving van partijen plaatsgevonden naar de staat toe en van de maatschappij af. De verschuiving 36 R.A. Koole, De Opkomst van de Moderne Kaderpartij. Veranderende Partijorganisatie in Nederland 1960-1990, Utrecht, 1992, p. 404. 37 Richard S. Katz and Peter Mair, ‘Changing models of party organization and party democracy. The emergence of the cartel party’, in: Party Politics, 1995/1, pp. 5-28; Peter Mair, PartyDemocracies and Their Difficulties, Leiden, 1994; Mair, Party organizations and the problem of party decline, 1994.

21

van de burgers af is hierboven besproken. Daar is een verwijde kloof tussen de burgers en de partijen geconstateerd. Maar dat is niet het hele verhaal. Zo is in Nederland de financiële steun van de staat aan partijen toegenomen, zij het dat deze de inkomsten uit private bronnen (nog) niet overtreffen, in tegenstelling tot vele andere westerse democratieen. 38 Het grote gevaar bij partijfinanciering is dat partijen zelfde geldkraan bedienen. 39 Dit is vaak eenvoudiger dan steun bij de burgers te zoeken. Niet alleen de directe financiële steun, maar ook het aantal medewerkers van de parlementsleden en de fractie is toegenomen waardoor wel gesproken wordt van de opkomst van het “fractiecomplex”. 40 Daarnaast is de betekenis van de partij-achtergrond bij benoemingen in belangrijke openbare ambten toegenomen. 41 De versterkte relatie tussen partijen en de staat in Nederland blijkt eveneens uit de “gegroeide regelende bemoeienis van de overheid met politieke partijen in de brede zin.” 42 Dit is voor een groot deel het gevolg van de toenemende overheidsfinanciering van partijen. Ten slotte blijkt een toename van de verstrengeling tussen staat en partijen uit de oververtegenwoordiging van ambtenaren in vertegenwoordigende lichamen. Partijen verliezen op deze wijze hun afhankelijkheid van en hun voeling met het maatschappelijk vlak. Een mogelijk nadelig gevolg hiervan is dat de partijen 'één pot nat' worden en de kiezers geen duidelijke alternatieven meer kunnen bieden. Een afwijzende beoordeling van de geschetste ontwikkeling betekent in de praktijk dat met een verhoging van de indirecte (zoals aan de wetenschappelijke instituten) subsidies van de overheid aan partijen slechts bij hoge uitzondering wordt ingestemd door de partijen zelf en dat de invoering van directe partijfinanciering in Nederland wordt tegengestaan. Daarbij mag het in Nederland nimmer zover komen dat partijen direct of indirect - financieel voor een groter deel afhankelijk zijn van de overheid dan van de leden. Dit kan worden bereikt door de bovengrens van financiële steun door de overheid aan een individuele partij te Mair, Party organizations and the problem of party deelfine, 1994. Zie A. Weggeman en Joh. Weggeman, ‘Politieke partijen doen aan zelfbediening’, Reformatorisch Dagblad, 14 mei 1996, waar wordt ingegaan op de voorstellen van de minister om de overheidssubsidies aan partijen te bundelen en te verhogen. 40 Koole, a.w., 1992, p. 213. 41 J.A. van Schagen, De Tweede Kamer der Staten-Generaal. Een Staatsrechtelijke Studie over haar Organisatie en Werkwijze, Zwolle, 1994, p. 27. 42 Koole, a.w., 1992, p. 226. 38 39

22

stellen ter hoogte van de private inkomsten van de partij. Politieke partijen moeten zich niet laten leiden door eigenbelang, maar zich ook hier richten op het algemeen belang. Het afwijzen van een overwegend publieke financiering van partijen staat een kritische kijk op de private financiering niet in de weg. Gedoeld wordt dan op de sponsoring van partijen door het bedrijfsleven. Financiële afhankelijkheid van een partij van een klein aantal bedrijven is ongepast. Belangenverstrengeling of ook maar de schijn daarvan tast de geloofwaardigheid van de partijen als vertegenwoordigende organen aan. Daarnaast heeft ook de politieke geschiedenis in de ons omringende landen de laakbaarheid van een vermenging van de politieke partijen met het bedrijfsleven aangetoond. Om elke schijn van ongewenste geldverwerving te versnijden verdient het aanbeveling de financiële jaarverslagen met daarbij de accountantsverslagen van de verschillende partij-instellingen openbaar te maken. Andere punten waar de partijen aandacht aan kunnen besteden is het bieden van duidelijke beleidsalternatieven in hun verkiezingsprogramma's. Bij het samenstellen van de kandidatenlijsten kan tevens gelet worden op het aantal ambtenaren. Vanzelfsprekend kunnen kleinere partijen op deze wijze op de ontwikkelingen minder invloed uitoefenen dan grotere partijen. Dat neemt echter de verantwoordelijkheid van de kleine partijen niet weg. Ten slotte moet iedere regelgeving met betrekking tot politieke partijen kritisch benaderd worden. Gewaakt dient te worden tegen een inperking en (financiële) benadeling van partijen vanwege hun politieke beginselen. 2.4 Conclusie en uitleiding In dit hoofdstuk is een aantal belangwekkende politieke ontwikkelingen gesignaleerd dat de verhouding tussen de burgers en de politiek raakt. Een grond om te spreken van een participatie- of vertrouwenskloof tussen de burger en de politiek in het algemeen kon niet gevonden worden. Dat belette evenwel niet te constateren dat de politiek geleidelijk wegvloeit en verdeeld wordt over verschillende instituties waar de burger niet 'bij kan'. Aanwijzingen zijn voorhanden van een verzwakte binding tussen burgers en afzonderlijke partijen alsook tussen burgers en partijen in het algemeen. Deze toegenomen afstand en ook de afnemende vervulling van functies door partijen betekent evenwel niet direct een verval van partijen. De partijen kunnen zich dankzij de staat overeind houden. De 23

toegenomen kloof tussen de burgers en de politieke partijen laat zich niet dichten door staatkundige vernieuwingen en nog minder door zelfbediening uit de publieke kas. Politieke partijen moeten aanvangen met de terugkeer naar de maatschappij. 43 Lang niet alle ontwikkelingen die zich in de voorbijgegane jaren hebben voorgedaan zijn in dit hoofdstuk besproken. Te denken valt dan in het bijzonder aan de ontkerkelijking en aan de toename van wet- en regelgeving die de toets van de normen van Gods Woord niet kunnen doorstaan. Daarmee is in het algemeen de kloof tussen burgers en politiek enerzijds en Gods geboden anderzijds verwijd. De in dit hoofdstuk beschreven feitelijke ontwikkelingen zijn ook niet allesbepalend voor de waardering van staatkundige vernieuwingen, zo is reeds in het begin gesteld. Ook normatieve opvattingen - los van de maatschappelijke situatie - verdienen bij een positiebepaling ten aanzien van de staatkundige hervormingen die in deze nota de aandacht zullen vragen een belangrijke plaats. Aan deze normen zal in het volgende hoofdstuk aandacht worden besteed. Het is niet de bedoeling om op alle beschreven en niet-beschreven staatkundige problemen een antwoord te formuleren. Dat past niet binnen de opzet van deze nota. Slechts is een kader geschetst waarbinnen de voorstellen van staatkundige vernieuwingen geplaatst moeten worden. Dat doet sommige van deze voorstellen beter begrijpen. Het kan ook van dienst zijn om uit te maken of deze hervormingen wel de goede medicijnen zijn in de beschreven situatie. Dit hoofdstuk vormt samen met het volgende hoofdstuk een algemene toets voor de vernieuwingsvoorstellen. Met name de vraag - die in het volgende hoofdstuk zal worden opgeworpen - of een verandering in de staatsinrichting een mogelijke verbetering van de situatie betekent, moet aan de hand van de hierboven weergegeven uiteenzetting worden beoordeeld. Enkele normatieve stellingen zijn in dit hoofdstuk als voorschot op het volgende hoofdstuk reeds geponeerd. Het betrof dan punten die verder in deze nota geen aandacht zullen krijgen, maar waaromtrent het kort weergeven van een standpunt op zijn plaats leek. Zowel het belang van de desbetreffende zaken als de raakpunten die zij hadden met het onderwerp staatkundige hervormingen speelde daarbij een rol. In het bijzonder de positie van de politieke partijen vroeg daarbij de aandacht. Het proces van verstatelijking van deze intermediaire organisaties tus43

Mair, Party Democracies and Their Difficulties, 1994, p. 20.

24

sen staat en maatschappij moet met zorg worden gadegeslagen. In de staatkundig gereformeerde visie is een krachtig middenveld als buffer tussen overheid en maatschappij van groot belang. Auteurs van naam uit het nabije en minder nabije verleden - die al dan niet tot de aanhangers van een christelijke staatkunde kunnen worden gerekend hebben eveneens op de waarde van het middenveld gewezen. Gezien het belang van het middenveld keren de staatkundig-gereformeerden zich tegen bestuurlijke centralisatie en ervaren zij verstatelijking alsook het wegvallen van intermediaire instituties als bedreigend voor een gezonde samenleving. Een pleidooi voor een vitaal middenveld staat het postitief waarderen van het primaat van de politiek - zoals in dit hoofdstuk tegenover de geconstateerde politieke vergruizing is gedaan - niet in de weg. Een duidelijk en centraal aanspreekpunt voor de gevoerde politiek in het land is zeer gewenst.

25

3. Staatkunde in normatief perspectief 3.1 Inleiding: verandering en verbetering De raad van de wijze koning Salomo - “Mijn zoon, vrees den Heere en den koning; vermeng u niet met hen, die naar verandering staan” (Spreuken 24:21) - wijst het verwerpen van Gods geboden en het wereldlijk gezag en tevens een radicale breuk met het verleden af. In het opvolgen van deze raad komt de zo bekende leuze van Groen van Prinsterer “Er staat geschreven; Er is geschied” tot zijn volle recht. Het mag een conservatief uitgangspunt genoemd worden. Maar dan wel in die zin dat het uitgaat van de zondigheid van de menselijke natuur en zich keert tegen radicale omwentelingen. Niet echter in die betekenis dat alles wat oud is verheerlijkt wordt en er een streven is om al wat vergaan is te doen herleven. 44 Niet iedere verandering wordt afgewezen. Een bijbelverklaarder merkt over de bovengenoemde tekst op: “Het invoeren van nieuwigheden (...) moet geschuwd worden. Vermeng u niet met hen - hij zegt niet met hen, die een verandering willen, want er kan reden zijn voor een verandering ten goede - maar met hen, die naar verandering staan, die haar willen om maar te veranderen, uit gemelijke ontevredenheid met het bestaande en een verzot zijn op nieuwigheid, of een begeerte om in troebel water te visschen.” 45 De verklaring is helder. Verandering omwille van verandering wordt afgewezen. Maar tevens is het afwijzen van veranderingen omdat het veranderingen zijn te gemakkelijk. Het kunnen immers wijzigingen ten goede zijn. Onderzoek naar de te verwachten effecten van de voorgestane vernieuwingen (bijvoorbeeld van de staatsinrichting) is derhalve altijd noodzakelijk. Het pogen verandering door te voeren met de motivering dat 'er toch niets verkeerds' is aan het nieuwe zelf dat voorgestaan wordt, deugt niet. Het gaat niet alleen om het 'goed'- of 'slecht'-zijn van het middel van vernieuwing. Ook de reden waarom de wijziging van de bestaande toestand wordt gewild is van wezenlijk belang. Is het slechts om maar vernieuwend bezig te zijn of gaat het erom een bepaalde toestand te verbeteren? Alleen in het laatste geval kan aan staatkundige hervorVgl. Henk Woldring, De Franse Revolutie. Een Aktuele Uitdaging, Kampen, 1989, p. 90 en p. 147. 45 Matthew Henry, Verklaring van het Oude Testament, uit het engels vertaald door H. Bavinck, derde druk, z.p., z.j., deel IV, p. 761. 44

26

mingen steun worden gegeven. Iedere andere wijziging - ook al is het door middel van in zichzelf 'niet-verkeerde' instrumenten - verdient geen medewerking. Bij de waardering van staatkundige vernieuwingen staan dus twee hoofdzaken ter beoordeling. Allereerst of het gaat om veranderingen ten goede. Het betreft hier het doel of het effect van de vernieuwingen. Komen door de voorgestelde veranderingen ook verbeteringen tot stand? Of moeten de wijzigingen worden afgewezen omdat ze juist de situatie doen verslechteren of omdat ze de toestand noch verbeteren noch verslechteren? Van belang is wanneer gesproken moet worden van een verbetering of van een verslechtering. Dat zal gemotiveerd moeten worden. Daartoe is dan ook nodig dat een inventarisatie wordt gemaakt van de bestaande situatie, zoals in het vorige hoofdstuk is gedaan. De tweede zaak die ter beoordeling staat is of het voorgestelde instrument waarmee de staatkundige hervorming beoogd wordt in zichzelf de toets van de kritiek kan doorstaan. Strijdt het middel niet met normen die op Gods Woord gegrond zijn? Het negatief staan tegenover bepaalde staatkundige veranderingen sluit het gebruik maken van deze veranderingen wanneer ze eenmaal zijn ingevoerd niet onmiddellijk uit. Het doorvoeren van veranderingen en het gebruik maken van doorgevoerde veranderingen zijn twee verschillende zaken. Beide verdienen een zelfstandige beoordeling. Voor wat betreft het eerste - het doorvoeren van veranderingen - gelden de hierboven genoemde criteria. Het tweede - het gebruik maken van doorgevoerde veranderingen - vraagt een soortgelijke afweging. De vraag of de verandering een verbetering van de situatie van voor de invoering is, vervalt. De wijziging is immers reeds ingevoerd. Daarvoor in de plaats komt nu de vraag of bij deelname aan de ingevoerde wijziging een gunstiger resultaat voor de politieke uitkomsten is te verwachten dan bij het niet-deelnemen. Intussen blijft ook de vraag of het middel zelfde toets van de op Gods Woord gegronde normen kan doorstaan van kracht. Bovengenoemd onderscheid sluit aan bij de visie van Groen van Prinsterer en de door hem veel aangehaalde Burke. Hoezeer Groen de Franse revolutie verafschuwde, zal geen betoog behoeven. Dat neemt niet weg dat hij wel degelijk oog had voor de feitelijke toestand die ten gevolge van deze revolutie was ontstaan. Typerend en betekenisvol zijn zijn woorden wanneer hij schrijft: “Zich onderwerpen aan eiken staatsvorm. Maar dan behoort hij ook, ter uitoefening zijner pligten, gebruik te maken van de regten welke die vorm hem verleent; namelijk, voor 27

zoo ver aan dit gebruik geene voorwaarde, met getrouwheid aan zijne beginselen onvereenigbaar, gehecht is. (...) Het beroep van den Apostel op het romeinsche burgerregt te Filippi was geene goedkeuring van den staatsvorm, veel min een hulde aan het daarin allerwegen ingeslopen beginsel van willekeur en dwingelandij. Lijdzaamheid past den Christen, doch, waar de gelegenheid tot werken bestaat, past lijdelijkheid hem niet.” 46 Het verantwoord gebruik van de rechten die binnen het bestaande staatsbestel de christen zijn toegekend, wordt ook door de grote reformator Calvijn beklemtoond: “Laten wij dan acht geven - vooral als God ons deze genade, ja dit voorrecht schenkt, dat lang niet alle mensen hebben, om bestuurders te kiezen - dat wij zo'n gave Gods niet misbruiken; anders zullen wij ons er tot onze ontsteltenis geheel van beroofd zijn. Daardoor zijn de tirannieën in de wereld gekomen, zodat de vrijheid onder allerlei volken verloren is gegaan, zodat daar in het geheel geen verkiezingen meer bestaan, ja zelfs dat de vorsten het recht verkwanselen en dat er zo'n wanorde heerst, dat het een gruwel is.” 47 Met deze beschouwing over de beoordeling van staatkundige vernieuwingen en het onderscheid tussen in-te-voeren en ingevoerde vernieuwingen is dit hoofdstuk ingeleid. In het vervolg van dit hoofdstuk zal in het bijzonder stil gestaan worden bij de overheid en het volk. Gepoogd zal worden enkele gedachten omtrent de verhouding tussen beide te ontwikkelen. Benadering van deze verhouding vindt plaats in theocratisch perspectief. Het is de bedoeling in de volgende paragraaf aan de verhouding tussen theocratie en democratie aandacht te besteden. In paragraaf 3.3 wordt vervolgens ingegaan op de betekenis van de volkssoevereiniteit, terwijl in paragraaf 3.4 de verhouding tussen regering en parlement wordt bezien. De laatste paragraaf bevat enkele concluderende opmerkingen. Het doel van dit hoofdstuk is niet het in nota's neergelegde werk van verschillende werkgroepen, die zich reeds eerder met deze materie hebben beziggehouden over te doen. Daarbij wordt in het bijzonder gedacht aan de nota's Dienstbaar tot gerechtigheid. SGP-visie op de aard en omvang van de overheidstaak (1993), Theocratische politiek. Princi46 G. Groen van Prinsterer, Vrijheid, Gelijkheid en Broederschap. Toelichting van de Spreuk der Revolutie, Groningen, z.j., pp. 109-10. 47 Citaat bij J.W. Sap, Wegbereiders der Revolutie. Calvinisme en de Strijd om de Democratische Rechtsstaat, diss., Groningen, 1993, p. 105.

28

pes, geschiedenis en praktijk (1994) en Kan een SGP-er nog raadslid zijn? Over het dragen van bestuurlijke verantwoordelijkheid (1995). Verschillende gedachten uit deze nota's die ook hier van belang zijn, zullen worden overgenomen. Waar nodig zal op enkele noties nader worden ingegaan en zullen deze verder worden uitgewerkt. Daarmee wil deze nota voortborduren op de hierboven genoemde nota's zonder in herhaling te vervallen. 3.2 Theocratie en democratie De term theocratie heeft steeds veel verwarring teweeggebracht. 48 Niettemin is het begrip ingeburgerd. Daarom zal ook hier het begrip theocratie gehanteerd worden. Wel noodzakelijk is het dan nauwkeurig aan te geven wat met theocratie bedoeld wordt. De betekenissen die aan het woord theocratie worden meegegeven zijn divers. In een poging zo helder mogelijk aan te geven wat hier onder theocratie verstaan wordt, zal een korte inventarisatie van de mogelijke betekenissen plaatsvinden. Dat zal in het bijzonder ook in dit hoofdstuk nodig zijn om de relatie tussen theocratie en democratie te verhelderen. Theocratie of de regering van God kan op minstens vier verschillende manieren opgevat worden: 1. Theocratie als de almachtige en alomtegenwoordige regering van God over alle dingen. Deze regering is onderdeel van de algemene voorzienigheid en wordt - naast de andere Goddelijke Personen - met name toegeschreven aan God de Vader. Niets gebeurt buiten de wil en de wetenschap van God. Deze Godsregering wordt ook beleden in Zondag 10 van de Heidelbergse Catechismus (H.C.) en in artikel 13 van de Nederlandse Geloofsbelijdenis (N.G.B.). Artikel 13 wijst kort op het nut en de noodzaak van de belijdenis van deze theocratie: “Waarop wij ons verlaten, wetende dat Hij de duivelen in den toom houdt en al onze vijanden, die ons zonder Zijn toelating en wil niet schaden kunnen. En hierin verwerpen wij de verdoemelijke dwaling der Epicureeën., dewelke zeggen dat Zich God nergens mede bemoeit en alle dingen bij geval laat geschieden.” Het is van belang te onderkennen dat men zich aan 48 Er zijn ook wel andere termen voorgesteld om spraakverwarring te voorkomen. Daarbij is tot op heden de term theonomie buiten beschouwing gebleven, die evenwel gebezigd wordt in Dieter Grosser, Grundlagen und Struktur der Staatslehre Friedrich Julius Stahls, Koln, 1963, pp. 126-7 om de gevoelens van de duitse jurist Stahl te typeren, die evenals ds. G.H. Kersten tegen een theocratische regeringsvorm ageerde, maar tevens een regering overeenkomstig de Tien Geboden Gods voorstond.

29

theocratie in deze zin van het woord niet kan onttrekken. Of deze theocratie wordt ontkend of erkend, wordt tegengestaan of nagestreefd., de minste verandering is in deze regering niet door te voeren. De Heere spot met de haat van hen, die Hem tegenstaan en met hun “vruchteloos gewoel” (Psalm 2 en 33, berijmd). Zijn allesomvattende heerschappij zal dan ook de eeuwigheid verduren. 2. Theocratie als de regering van God over Zijn uitverkorenen. Deze regering is een onderdeel van de bijzondere voorzienigheid van God en wordt met name toegeschreven aan God de Zoon. Christus is door de Vader gezalfd tot Koning over Zijn Kerk, die Hij met Zijn Woord en Geest regeert en die Hij bij de door Hem verworven verlossing beschut en bewaart (H.C., Zondag 12). Thans zit Christus aan de rechterhand van de Vader om Zich daar als het Hoofd van Zijn Kerk te bewijzen en Zijn Kerk tegen de vijanden te beschermen (H.C., Zondag 19). Hij verblijft daar tot de laatste der uitverkorenen is toegebracht en daarmee Zijn Koninkrijk volkomen is. Daarom bidt ook de Kerk van alle tijden en plaatsen de bede “Uw Koninkrijk kome”. 3. Theocratie als de extra-ordinaire of buitengewone bemoeienis van God met Israël onder het oude Verbond of Testament en in het bijzonder voor de tijd van de koningen. Over deze theocratie wordt veelal', gesproken als betreft het een regeringsvorm. Dat is het echter niet. Het volk Israël leefde niet onder een theocratische regeringsvorm. Mozes was de politieke leider van het volk, daarin bijgestaan door de oudsten van het volk. Calvijn stelt dan ook dat Israël in deze tijd leefde onder een “aristocratische regeringsvorm, die grensde aan een burgerlijke regering.” 49 Een ordelijk maatschappelijk leven kon ook ten tijde van het Oude Testament niet bestaan buiten enige vorm van menselijke regering. Duidelijk blijkt dit uit de periode van de richteren. Regeringloosheid ging daar gepaard met een ordeloze toestand (Richteren 17:6 en 21:25). Toch was Israël onder het Oude Testament een theocratisch volk. Daarvan zijn duidelijke bewijzen te vinden in de Bijbel. De wolk- en de vuurkolom waren tekenen van een bijzondere leiding van het volk. De Heere Zelf gaf Zijn wetten aan het volk door middel van Zijn knecht Mozes. In het bijzonder ook de roeping van Mozes en zijn relatie tot God kenmerken de theocratie in Israël. Na Mozes stond geen profeet Johannes Calvijn, Institutie of Onderwijzing in de Christelijke Godsdienst, tiende druk, Delft, 1559/1985, deel III, p. 564.

49

30

meer op in Israël die de Heere gekend had van aangezicht tot aangezicht (Deut. 34:10). Daarom wordt met name de periode onder Mozes als een theocratisch tijdperk aangeduid. Nooit heeft een regeringsleider zo'n directe omgang met God gekend als Mozes. De theocratie zoals in Israël onder het oude Testament wordt in de staatkundig-gereformeerde visie als onbereikbaar en onherstelbaar gezien. Ds. Kersten is daar zonder meer duidelijk over: “Sinds de komst des Heeren in het vlees is er geen theocratisch volk meer. Het zal ook nimmermeer komen (...). Neen, wij willen niet tot de godsdienstige, noch tot de staatkundige bedeling van het Oude Verbond terug. (...) Geen theocratische staat meer! maar toch de vorsten en overheden gebonden aan Gods wet, dat is de wet der Tien Geboden, waarnaar ieder eens zal geoordeeld worden, ook de vorsten in hun ambt.” 50 Met dit citaat komt tevens de vierde betekenis die aan het begrip theocratie toegekend wordt naar voren. 4. Theocratie als de situatie waarin de overheid zich onderwerpt aan het Woord van God. 51 Het betreft hier een norm. In artikel 3 van het Program van Beginselen van de SGP wordt het aldus geformuleerd: “De overheid is als dienaresse Gods in haar ambt onvoorwaardelijk onderworpen aan Gods Woord en Wet, waarnaar zij geoordeeld zal worden”. Niet alleen de tweede tafel van Gods Wet, maar ook de eerste tafel moet door de overheid gehandhaafd worden. Dat is door de mannen van de reformatie52 en de nadere reformatie 53 steeds gesteld en wordt ook nu nog voorgestaan door de staatkundig-gereformeerden 54. Het streven naar het doen handhaven van de eerste tafel door de overheid is G.H. Kersten, De Nachtgezichten van Zacharia, 2e dr., Utrecht, z. j., pp. 274-5. Vgl. ook G.H. Kersten, Alleen Wonen. Openings- en Afscheidsredevoeringen gehouden ter Algemeene Vergadering van de Staatkundig Geref. Partij te Utrecht, 7 maart 1946, Utrecht, z.j., p. 8, waar “de Kerk, niet eenige natie” als het “tegenbeeld” van het theocratische volk Israël wordt gezien. 51 Vgl. H.F. Massink, Theocratische politiek. Principes, geschiedenis en praktijk, Houten, 1994, p. 21. 52 Vgl. Calvijn, a.w., 1559/1985, deel 111, p. 566. Zie voor een uitgewerkte vroegcalvinistische theocratische visie het uiterst lezenswaardige boek van Johannes Althusius, Politica, an abridged translation of Politics set Forth and illustrated with sacred and Profane Examples, ed. and transl. by Frederick Carney, Forword by Daniel J. Elazar, Indianapolis, 1614/1995. Een andere reden voor het blijvende belang van dit boek is de gedachte dat de staat van onderop is opgebouwd: van de familie, via colleges, steden en provincies naar de staat. 53 Vgl. W. à Brakel, Redelijke Godsdienst, Utrecht, 1700/z.j., 7e dr., dl.1, pp. 700-1. 54 Vgl. Massink, a.w., 1994. 50

31

het onderscheidende kenmerk van hen die theocratie als norm voorstaan. Zij worden daarom ook wel theocraten genoemd. Met deze uiteenzetting van de theocratie is gepoogd duidelijkheid te scheppen rondom dit begrip. Dat is ook van wezenlijk belang bij de bespreking van staatkundige vernieuwingen. Staatkundig-gereformeerden streven niet naar een ingrijpende wijziging van het staatsbestel en naar de invoering van één of andere theocratische regeringsvorm. Zo'n regeringsvorm bestaat niet en laat zich zeker niet door mensen invoeren. De Heere regeert altijd middellijk door overheden over een volk. Degenen die het ambt van overheden waarnemen worden zelf middellijk door Hem aangewezen. Dat kan gebeuren door erfopvolging, door verkiezing of door enig ander middel. Slechts zelden heeft God de overheidspersonen Zelf onmiddellijk aangewezen. Zeer duidelijke voorbeelden van zulk een onmiddellijke leiding Gods zijn te vinden in het Oude Testament bij Israël. Dit volk wordt daarom ook een theocratisch volk genoemd. Nu rijst nog de vraag of de democratie als regeringsvorm niet op gespannen voet staat met de theocratie? Maar al te vaak wordt de suggestie gewekt dat de theocratie op een meer gespannen voet zou staan met de democratie dan met de monarchie 55 of met de aristocratie. Dat is pertinent onjuist. De theocratische norm is onafhankelijk van de regeringsvorm. Welke regeringsvorm een volk ook bezit, onder elk daarvan dient men zich te houden aan de theocratische norm. Voorts lijkt juist in deze tijd in landen met een democratische regeringsvoren nog het minst slechte klimaat voor het streven naar verwerkelijking van de theocratische norm te heersen. Het is van belang te wijzen op het feit dat de democratie als regeringsvorm door Calvijn en anderen niet is afgekeurd. Zo spreekt bijvoorbeeld Calvijn een lichte voorkeur uit voor de gemengd aristocratischdemocratische regeringsvorm. 56 Ook Rotterdam geeft in zijn behandeling van artikel 36 van de Nederlandse Geloofsbelijdenis uiting aan zijn voorkeur voor de gemengde regeringsvorm. 57 Beiden wijzen op de omstandigheden als een bepalende factor voor de meest gewenste rege55 Degenen, die de monarchie als de enige juiste regeringsvorm zien, doen er goed aan 1 Samuel 8-12 te lezen. Maar ook hier staat uiteindelijk de theocratische norm boven de theocratische vorm: 1 Sam. 12:14-15 en 20-25. 56 Calvijn, a.w., 1559/1985, deel III, p. 564. 57 Arnoldus Rotterdam, Zions Roem en Sterkte. Verklaring van de Zevenendertig Artikelen der Nederlandse Geloofsbelijdenis, Rotterdam, 1757/1934. deel 11, p. 263.

32

ringsvorm. Beide schrijvers kennen geen theocratische regeringsvorm. Evenmin schrijven zij in het algemeen een bepaalde regeringsvorm voor waarin de theocratische norm het best verwezenlijkt zou kunnen worden. De huidige regeringsvorm moet thans - ook met het oog op het streven naar verwerkelijking van de theocratische norm - als de minst slechte worden aangemerkt. Ten slotte moet ook deze regeringsvorm gezien worden als een van God gegeven ordening, waarvan geldt, dat wie die ordening weerstaat over zichzelf een oordeel haalt (Romeinen 13:2 en 1 Petrus 2:13-15). Hierboven is gesteld dat tussen de theocratische norm en de democratische regeringsvorm geen grotere spanning bestaat dan tussen de theocratische norm en enige andere regeringsvorm. Dat betekent weer niet dat tussen theocratie en democratie geen enkele spanning bestaat. Die is er wel degelijk. En gelet op het feit dat de huidige regeringsvorm democratisch is, alsook op het gegeven dat veel van de staatkundige vernieuwingsvoorstellen een verdere democratisering voorstaan, is het noodzaak juist op dat spanningsveld nader in te gaan. Daarbij staat niet zozeer de democratie als regeringsvorm danwel de democratie als regeernorm in het middelpunt. In dit verband trekt onweerstaanbaar ook de volkssoevereiniteit de aandacht. In de volgende paragraaf zal bij deze materie worden stilgestaan. 3.3 Volkssoevereiniteit In de vorige paragraaf is de democratie voorgesteld als een middel tot besluitvorming dat niet per definitie slechter is dan een andere regeringsvorm. Maar achter de verdediging van democratie als regeringsvorm en van democratisering gaat veelal een gedachtegang schuil die de democratie tot norm verheft. Die gedachtegang wordt wel aangeduid als de leer van de volkssoevereiniteit. De volkssoevereiniteit is een uiterst vaag begrip. Dat is mede het gevolg van het niet eenduidig gebruik van deze term. Wanneer de volkssoevereiniteit dan ook als argument pro of contra een bepaalde zaak wordt aangevoerd is het noodzaak aan te geven wat onder het begrip in de gegeven omstandigheden wordt verstaan. De verwarring over volkssoevereiniteit begint met het woord soevereiniteit. Soevereiniteit betekent letterlijk 'hoogste macht'. Nu kan dit allereerst duiden op een feit. Het gaat dan om de vraag wie de hoogste macht bezit. De beantwoording van deze vraag kan voor een christen niet moeilijk zijn. Zijn belijdenis is immers: “Uwe, o Heere, is de groot33

heid en de macht en de heerlijkheid en de overwinning en de majesteit; want alles wat in den hemel en op de aarde is, is Uwe” (1 Kron. 29:11a). Niets wijst in deze betekenis op de soevereiniteit van het volk. Integendeel, “Alle volken zijn als niets voor Hem; en zij worden bij Hem geacht minder dan niet en ijdelheid” (Jes. 40:17). Maar met soevereiniteit wordt ook wel een norm aangeduid. Het gaat dan om de vraag wie de hoogste macht behoort te bezitten. Ook hier geldt dat niemand anders dan God Zelf de hoogste macht toekomt (Matth. 6:10; Openb. 5:12 en 13). Het zal overduidelijk zijn dat in de twee bovenvermelde betekenissen van het begrip soevereiniteit de volkssoevereiniteit zonder meer van de hand wordt gewezen. Soevereiniteit in de genoemde betekenissen betrof een absolute soevereiniteit. Het ging daar om de vraag wat de eerste bron van de macht was. Anders wordt het wanneer de relatieve soevereiniteit in ogenschouw wordt genomen. Met relatieve soevereiniteit wordt hier gedoeld op de verdeling van de macht tussen overheid en volk. Wanneer de absolute soevereiniteit berust bij God, kan deze niet tegelijk ook berusten bij enig schepsel. Deze soevereiniteit is immers één en ondeelbaar. De absolute soevereiniteit komt derhalve niet toe aan het volk en evenmin aan de overheid. De regel uit Handelingen 5:29 dat men Gode meer moet gehoorzamen dan de mensen - waaronder ook de overheden - is nog steeds van kracht. Dat neemt niet weg dat de staatkundig-gereformeerden sterk hechten aan de verschuldigde gehoorzaamheid van de burgers jegens de overheid als ordinantie Gods. Of een overheid christelijk of niet-christelijke, rechtvaardig of onrechtvaardig is, verandert daar niets aan. 58 Ook het bekende hoofdstuk Romeinen 13 spreekt over de onderwerping aan het overheidsgezag duidelijke taal. Gehoorzaamheid aan de overheid betekent geen pleidooi voor een absolutistische overheid. Calvijn en na hem Hotman en Kuyper hebben met recht gewaarschuwd tegen misbruik van de titulatuur 'bij de gratie Gods' om zodoende absolutistisch te kunnen regeren. 59 Deze terminologie die ook thans nog bij de aanhef van iedere wet gebezigd wordt zou eerder een drangreden moeten zijn om de uitgevaardigde wetten te toetsen aan Gods Woord en Wet. Het is buitengewoon schrijnend dat deze woorden tegenwoordig gebruikt worden bij de afkondiging van 58 59

Vgl. Calvijn, a.w., 1559/1985, deel III, 591; à Brakel, a.w., 1700/z.j., deel I, p. 696. Sap, a.w., 1993, p. 75 en p. 332.

34

wetten, die er blijk van geven dat de wetgever met God en Zijn Woord niet van doen wil hebben. Het is een taak van hen die de theocratische norm wensen te handhaven de overheid te wijzen op de onverenigbaarheid van beide. De vroege calvinisten zagen een belangrijke rol voor het volk weggelegd om absolutistische neigingen van de overheid te bedwingen en om invloed op de samenstelling van de overheid uit te oefenen. Met het volk doelden zij dan echter nimmer op de optelsom van alle in het rijk levende individuen zoals bij Rousseau, maar op de vertegenwoordigers van het volk. Deze macht die de volksvertegenwoordigers werd toegeschreven, is door deze calvinisten wel volkssoevereiniteit genoemd. 60 Maar tussen de volkssoevereiniteit van de revolutionairen en die van de calvinisten bestaat een principieel verschil. De volkssoevereiniteit bij de calvinisten is een begrenzende macht; die van de revolutionairen is een ontgrenzende. De volkssoevereiniteit van de revolutionairen heeft zijn oorsprong in het beginsel van de revolutie; die van de calvinisten komt voort uit een anti-revolutionair beginsel, zoals Stahl en Groen terecht stellen 61. De volkssoevereiniteit van de revolutionairen gaat uit van de gelijkheid van de mens; de calvinisten gaan uit van de ongelijkheid van de mens. De revolutionairen gaan er van uit dat de mens van nature goed is 62: de calvinisten gaan er van uit dat de mens van nature geneigd is tot alle kwaad. De calvinisten erkennen de absolute soevereiniteit Gods: de revolutionairen erkennen slechts de staat en de algemene volkswil als hun god. 63 Het is goed te beseffen dat de leer van de volkssoevereiniteit niet eenduidig is. Daarom is het altijd noodzakelijk aan te geven wat onder volkssoevereiniteit verstaan wordt. Het doet ook sommige schrijvers zoals Kuyper 64 en De Savornin Lohman 65 - beter begrijpen wanneer zij de leer van de volkssoevereiniteit niet geheel laten vallen. Iets afwijzen om de enkele reden dat het verband houdt met de volkssoevereiniteit Sap, a.w., 1993, p. 75, p. 102 en p. 135. G. Groen van Prinsterer, Ongeloof en Revolutie. Een Reeks Historische Voorlezingen, bewerkt door H. Smitskamp, 3e dr., Franeker. 1976, p. 111 en p. 120 e.v. 62 Jean-Jacques Rousseau. Vertoog over de Ongelijkheid, Amsterdam, 1755/1989, p. 135. 63 Jean-Jacques Rousseau, Het Maatschappelijk Verdrag of Beginselen der Staatsinrichting, met een beschouwing door G. van Roermund, Tilburg. 1762/1988, pp. 99-108. 64 A. Kuyper, Antirevolutionaire Staatkunde. Met nadere toelichting op Ons Program, Kampen, 1916, deel I, p. 286. 65 A.F. de Savomin Lohman, Onze Constitutie, 4e dr., Utrecht, 1926, p. 7. 60 61

35

schiet tekort. Het gaat om hetgeen achter de gedachte van volkssoevereiniteit zit: wat wordt onder volkssoevereiniteit verstaan? In deze tijd zullen bij het beantwoorden van deze dieper gravende vraag veelal revolutionaire ideeën naar boven komen. Bij de huidige fervente voorstanders van verdergaande democratisering is de gedachte dat overheidsbeslissingen een zo nauwkeurig mogelijke afspiegeling van de volkswil behoren te vormen overheersend. Dat zou de legitimiteit van de overheid ten goede komen. Onder volkswil wordt door hen de optelsom van de wil van alle individuen verstaan. De democratie is dan niet langer slechts een instrument om tot besluitvorming te komen, maar wordt verheven tot regeringsnorm. Hoe Calvijn en de vroege calvinisten ook het kiesrecht waardeerden 66, zij hebben nimmer de wil van het volk - en zeker niet die van de totaliteit van alle individuen - tot norm willen verheffen. Integendeel, zij stonden de theocratische norm voor. De volkssoevereiniteit was voor hen veeleer een instrument tegen de absolutistische neigingen van de vorst. 67 Niettemin is het gevaar groot dat een instrument om tot besluitvorming te komen, ontaardt in een norm voor de besluitvorming. Elke Tegeringsvorm heeft de neiging zichzelf tot norm te gaan verheffen. Zo bestaat bij een alleenheerschappij of een monarchie de neiging om met een beroep op het goddelijk gezag van de overheid te vervallen tot willekeur en absolutisme (eveneens een uiting van het gevoelen van de soevereiniteit van de mens: het willen zijn als God). Maar niet minder bestaat bij een democratie in de praktijk de verleiding de wil van het volk te verheffen tot de wil van God. 68 Wanneer onder 'volk' dan de totaliteit van alle individuen begrepen wordt, heeft dat ook nog eens tot gevolg dat van de volksvertegenwoordigers verwacht wordt dat zij de wil van het volk nauwkeurig weerspiegelen. De wil van het volk is dan Vgl. Sap, a.w., 1993, p. 75; Theodorus Beza, Het Recht der Overheden. De jure Magistratum, Gouda, 1574/1980, p. 28. 67 Bij Luther speelt het volk een passievere rol. Het is echter onjuist om te stellen dat het volk in de visie van Luther slechts passieve volgelingen zijn van de vorst. Het volk heeft de plicht gehoorzaamheid te weigeren bij een gebod dat strijdt met Gods Woord (zoals onder andere het voeren van onrechtvaardige oorlogen) en in zijn ‘Warnung D. Martin Luthers an seine lieben Deutschen’ (1531) stelt hij ook een recht van noodweer tegen de overheid. Een aantal belangrijke politieke geschriften van Luther is handzaam samengebracht in Christsein und Weltliches Regiment, Herausgegeben von Karin Bornkamm und Gerhard Ebeling, Frankfurt a.M./Leipzig, 1995. 68 Vgl. Michael Nelson, ‘Why Americans hate polities and politicians’, in: PS:Political Science & Politics, 1995/1, p. 74. 66

36

immers de hoogste wet geworden waaraan de vertegenwoordigers uitvoering hebben te geven. De bovenvermelde democratie-opvatting is wijd verbreid. In deze opvatting wordt de directe democratie veelal als ideaal gezien omdat deze het beste past bij de (revolutionaire) idee van de soevereiniteit van het volk. Daarin is deze opvatting een uitvloeisel van het gedachtengoed van Rousseau wanneer deze stelt: “De soevereiniteit kan niet worden vertegenwoordigd om dezelfde reden als ze niet kan worden vervreemd (...). De afgevaardigden van het volk zijn dus niet zijn vertegenwoordigers en kunnen dat ook niet zijn; zij zijn slechts zijn lasthebbers; zij kunnen nergens een definitieve beslissing over nemen. Iedere wet, die het volk niet persoonlijk heeft bekrachtigd, is nietig; het is helemaal geen wet.' 69 Nu het ideaal van de directe democratie niet realiseerbaar is, wordt als norm van besluitvorming toch veelal de wil van het volk gesteld. De parlementsleden zijn in die opvatting lasthebbers van het volk. Zij dienen de opvattingen van het volk zo nauwkeurig mogelijk te weerspiegelen. Met de genoemde opvatting kunnen de staatkundiggereformeerden niet instemmen. In die opvatting wordt immers de wil van het volk tot norm verheven. Dit terwijl in de staatkundiggereformeerde visie slechts één norm - de theocratische - erkend wordt. Maar het is goed te bedenken dat de genoemde democratie-opvatting niet de enige is. Niet alleen de staatkundig-gereformeerden, maar ook anderen hebben zich niet kunnen vinden in de democratie-opvatting waarin de volksvertegenwoordigers lasthebbers van het volk zijn. 70 De parlements- en kabinetsleden zijn geen lasthebbers van het volk. 71 Zij moeten daarom ook niet pogen een zo groot mogelijke identiteit tussen hun stemgedrag en de wil van het volk te bewerkstelligen. De leden van het kabinet en de Staten-Generaal hebben een eigen verantwoordelijkheid. Overeenkomstig die verantwoordelijkheid hebben zij te handelen. Eens moeten zij rekenschap geven van hun daden wanneer Christus zal wederkomen om de wereld te oordelen. Daarbij zal al het doen en laten, en daaronder valt ook de handelwijze als volksvertegenwoordiger, betrokken worden. In die wetenschap zal niet de wil van het volk, maar Rousseau, a.w., 1762/1988, p. 72. Hier wordt in het bijzonder gedoeld op Edmund Burke. 71 Met betrekking tot de leden van de Staten-Generaal is dit uitgangspunt ook neergelegd in artikel 67, tweede lid, van de Grondwet. 69 70

37

alleen de in Zijn Woord geopenbaarde Wil van de absoluut soevereine God de volksvertegenwoordigers tot norm kunnen en mogen strekken. De kiezers krijgen door middel van hun kiesrecht de mogelijkheid om hun vertegenwoordigers van een volmacht te voorzien. 72 Nu het een volmacht betreft, die tevens voor een aantal jaren geldt, is het van groot belang dat de kiezer de juiste keuze maakt. Om daartoe te komen, moet er een sterke band tussen kiezer en gekozene zijn. Die band kan niet bestaan in uiterlijke kenmerken van de volksvertegenwoordiger, zoals in welsprekendheid. Personalisering van verkiezingen - die veelal gepaard gaat met een toenemend 'zwevend' electoraat - is daarom een veeg teken aan de democratisch wand. Slechts beginselen zijn in staat een duurzame band tussen kiezer en gekozene te doen ontstaan. Er bestaan geen betere voorspellers van het toekomstig stemgedrag van de verkiezingskandidaten bij de beslissingen in het parlement of de regering dan hun politieke beginselen. 73 3.4 Regering en parlement Na een enigszins uitvoerige bespreking van de theocratie en de volkssoevereiniteit vraagt thans de verhouding tussen regering en parlement nog de aandacht. Over die verhouding zijn al heel wat pennen in beroering gebracht. De staatsrechtelijke verhouding tussen de beide staatsorganen kan als volgt getypeerd worden. “Van heerschappij van het ene over het andere orgaan is geen sprake. De termen 'evenwicht' of 'overwicht' vormen op de keper beschouwd al evenmin een goede aanduiding van de staatsrechtelijke verhouding. De weegschaal, waar de gewichten op gezet zouden moeten worden, ontbreekt. Men kan ook niet de regering of het parlement als hét centrale orgaan in het staatsbestel aanwijzen. Die centrale positie nemen zij tezamen in als wetgever.” 74 Meer politicologisch kan over de ontwikkeling in de verhouding tussen regering en parlement worden opgemerkt dat “de vervlechting van de Kamer, althans de regeringsfracties, met de regering sterk is toegenoWanneer in deze nota de termen volmacht en lastgeving worden gebruikt, moeten deze niet in juridische, maar in politicologische zin worden opgevat. Zie voor de betekenis in de laatste zin van het woord o.a. A. Hoogerwerf, Politiek als Evenwichtskunst, Alphen aan den Rijn, 1995, pp. 86-91. 73 Zie hier in het bijzonder ook A. Kuyper, Ons Program, 4e herz. dr., Amsterdam, z.j., pp. 129-32. 74 G. Visscher, Parlementaire Invloed op Wetgeving, diss., ‘s-Gravenhage, 1994. p. 25. 72

38

men.” 75 Met recht is opgeroepen tot een bezinning op een staatkundiggereformeerd standpunt over de verhouding regering-parlement in de huidige situatie. 76 Bij die doordenking komt veelal ook de opvatting van de eerste SGP-voorman ds. G.H. Kersten om de hoek kijken. Een korte bespreking van de opvatting van ds. Kersten is daarom gewenst. Tijdens de 'Algemeene beraadslagingen over de Rijksbegrooting voor het dienstjaar 1929' merkte ds. Kersten onder meer het volgende op: “Alle hechte grondslagen van den Staat worden omver gestooten door hen, die den Staten-Generaal een deel van de macht toekennen, die de Overheid alleen toekomt. Beide, wetgevende en uitvoerende macht, komen toe aan de Overheid, niet aan het volk. De Overheid is over het volk gesteld, door een macht buiten ons, nl. door God. De StatenGeneraal regeeren niet, ook niet voor de helft; de souvereiniteit der Overheid is ondeelbaar. Alle macht over de Regeering, die feitelijk wortelt in de revolutionnaire beschouwing van de macht des volks is voor mij dan ook misplaatst.” 77 Verderop in dezelfde rede wijst ds. Kersten er nogmaals op dat de wetgevende taak aan de regering toekomt: “Het staat niet aan mij wetten te maken. De Regeering trede op.' 78 Uit beide citaten blijkt dat het opstellen van wetten naar de mening van ds. Kersten niet aan het parlement toekomt. Ds. Kersten trad op dit punt in het voetspoor van de Anti-revolutionairen. Kuyper wees er reeds op dat met de verdeling van de wetgevende macht tussen regering en parlement een deel van de soevereiniteit op de Staten-Generaal wordt overgedragen. Daarmee wordt aan het parlement “in zekere zin het karakter van overheid verleend”, waardoor de soevereine macht van de overheid wordt gesplitst. Als bezwaar voerde Kuyper hiertegen aan dat “zoodra (...) de Staten-Generaal met overheidsmacht bekleed wordt en zich dientengevolge als overheid begint te gedragen, ze lid wordt van de firma, wier handelingen ze juist controleeren moest.” 79 Tegen die achtergrond had Kuyper dan ook bezwaren tegen het artikel in de Grondwet waarin werd bepaald dat de wetgevende macht door de KoJ.A. van Schagen, De Tweede Kamer der Staten-Generaal. Een Staatsrechtelijke Studie over haar Organisatie en Werkwijze, diss., Zwolle, 1994, p. 26. 76 M. van Manen, ‘De steeds verder wijzigende positie van de Tweede Kamer’, in: In het Spoor, 1995/3, pp. 78-81. 77 Handelingen II 1928/1929, p. 332. 78 Handelingen II 1928/1929, p. 335. 79 Kuyper, a.w., z.j., p. 125. 75

39

ning en de Staten-Generaal gezamenlijk wordt uitgeoefend. De uiterste consequentie van dit standpunt is dat van geen enkele bevoegdheid in het kader van de medewetgevende taak van het parlement gebruik wordt gemaakt. Dit zou tevens inhouden dat men zich bij stemmingen over wetsvoorstellen structureel van de stemming onthoudt. Alleen op deze manier kan immers tot uitdrukking worden gebracht dat op geen enkele wijze verantwoordelijkheid wordt aanvaard voor de medewetgevende taak van het parlement. Het is echter opvallend dat deze uiterste consequentie noch door de Anti-revolutionairen, noch door ds. Kersten ooit getrokken is. Zo heeft ds. Kersten zich nooit structureel van stemmingen over wetsvoorstellen onthouden. Anderzijds is het bekend dat ds. Kersten verschillende malen gebruik heeft gemaakt van het recht van amendement. Ds. Kersten zat nog maar net in de Kamer of hij maakte van dit recht gebruik. En de SGPer ds. Zandt zat in 1925 drie maanden in de Kamer toen het parlementslid ds. Kersten met hem een amandement indiende dat nota bene de te verwachten val van de regering-Colijn betekende. 80 “Het optreden van ons Kamerlid gaf onder ons geen aanleiding tot klacht. Integendeel, men verblijdde zich algemeen over het getrouwe getuigenis naar den Woorde Gods”, schreef de partijsecretaris naar aanleiding van deze beruchte nacht van Kersten. 81 Zelfs heeft ds. Kersten met een beroep op het recht van amendement zijn standpunt inzake het afleggen van de eed op de Grondwet verdedigd. In De Banier schreef hij dat alleen zij die de eed van trouw aflegden mee kunnen werken aan de 'gewenschte verbetering'. In het nummer van 18 september 1924 riep ds. Kersten de partijleden die altijd tegen de Grondwet ageerden op om te helpen haar te wijzigen. 82 Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat ook ds. Kersten zijn medewetgevende taak heeft uitgeoefend. Daarmee was de handels-wijze van ds. Kersten niet direct inconsequent. In de visie van ds. Kersten lag het recht van amendement kennelijk in het verlengde van de controlerende taak van het parlement. Op grond van deze controlerende taak is het mogelijk wijzigingen aan te brengen in door de regering ingediende M. de Bruyne, ‘Het woord is aan de geachte afgevaardigde’, in: J. Mulder e.a., Van Goedertierenheid en Trouw. 75 Jaar Staatkundig Gereformeerde Partij: 1918-1993, ‘sGravenhage, 1993, p. 190 en p. 173. 81 De Bruyne, t.a.p., 1993, p. 173. 82 W.Fieret, De Staatkundig Gereformeerde Partij 1918-1948. Een Bibliocratisch Ideaal, diss., Houten, 1990, p. 57 en p. 75. 80

40

wetsvoorstellen. In dat geval ligt het initiatief tot het indienen van een wetsvoorstel bij de regering. Bij het parlementaire recht van initiatief heeft echter het parlement de bevoegdheid tot het indienen van een wetsvoorstel. Dit werd door ds. Kersten afgewezen. Staatsrechtelijk gezien bestaat er echter geen principieel onderscheid tussen het recht van amendement en het initiatiefrecht. Ook het recht van amendement is gerelateerd aan de medewetgevende taak van het parlement. In ons staatsrechtelijk bestel is dit recht overigens alleen toegekend aan de Tweede Kamer. Wanneer een amendement in de Tweede Kamer is aangenomen, maakt dit amendement onderdeel uit van het wetsvoorstel. Door middel van amendering kan een wetsvoorstel er uiteindelijk heel anders uit komen te zien dan het oorspronkelijk door de regering ingediende voorstel. Uit de hiervoor weergegeven citaten kan daarom niet worden afgeleid dat ds. Kersten het parlement geen enkele bevoegdheid wilde toekennen bij de wetgeving. Integendeel, ds. Kersten heeft er zelf blijk van gegeven dat hij op dit punt een belangrijke rol voor het parlement zag weggelegd. Wanneer met een beschuldigende vinger naar de handelwijze van de huidige staatkundig-gereformeerde parlementariërs gewezen wordt, moet niet worden vergeten dat daarmee diezelfde beschuldigende vinger opgeheven wordt naar de vroegere SGPvoormannen. De eigen verantwoordelijkheid van het parlement voelden de eerste staatkundig-gereformeerde afgevaardigden in de Tweede Kamer zeer goed en die voelen hun opvolgers ook nu nog terdege. Wanneer het parlement effectieve rechten ter beteugeling van de regering bezit, mag zij deze rechten niet verwaarlozen, maar moet zij die in het belang van het volk en tot eer van God benutten. 83 Genoemde citaten van ds. Kersten moeten in hun context worden gelezen. En dan wordt duidelijk dat deze passages primair betrekking hebben op de vraag of de SGP zich kon verenigen met de wens om over te schakelen op een parlementair kabinet. 84 Ds. Kersten verwoordde dit als volgt. “Van verschillende zijden is het verlangen naar een parlementair Kabinet dezer dagen in deze Kamer uitgesproken. Evenwel niet bij allen door den drang van dezelfde beweegredenen. Zij, Vgl. Calvijn, a.w., 1559/1985, deel 111, 593; Groen van Prinsterer, a.w., 1848, p. 109 e.v.; Sap, a.w., 1993, p. 105. 84 Deze algemene beschouwingen werden gehouden ten tijde van het extra-parlementair kabinet-De Geer I (1926-1929) dat was gevormd na de val van het kabinet-Colijn in de bekende ‘nacht van Kersten’. 83

41

die op revolutionnaire wijze Kamer en Regering saam de wetgevende macht toekennen, en zelfs vreezen, dat men komt in fascistische lijn, wenschen geen Kabinet, dat, doordat het niet steunt op een meerderheid in de Volksvertegenwoordiging, zich aan de stem des volks te weinig h.i. laat gelegen liggen. Een parlementair Kabinet (en dan van bepaalde constructie) zal aan hun begrippen van regeeren beter kunnen beantwoorden. Ook van andere zijde echter is het verlangen naar terugkeer tot een parlementair ministerie geuit.” 85 Tegen deze achtergrond wordt duidelijk wat ds. Kersten met de geciteerde passages op het oog had. Hij beklemtoont dat het parlement niet op de stoel van de regering moet gaan zitten: “De Staten-Generaal regeere niet.” Hij verkiest daarmee een dualistische relatie tussen parlement en regering. Tegelijk wordt daarmee een verstrengeling van beide instituties - waarbij een situatie ontstaat waarin regeringspartijen tegenover oppositiepartijen komen te staan - verworpen. Dat gebeurt ook nu nog in het Program van Beginselen wanneer gesteld wordt: “Regering en Staten-Generaal hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheid in wet- en regelgeving en in beleidsvorming” (artikel 13). De toename van de vervlechting tussen regering en parlement die van Schagen in zijn eerder weergegeven citaat meent te moeten constateren, is vanuit staatkundig-gereformeerd oogpunt niet begerenswaardig. De Staten-Generaal moeten gepaste afstand houden van de regering. Alleen dan zal de controletaak van het parlement op een gedegen wijze tot uiting kunnen komen. De Kamers moeten het voeren van beleid aan de regering overlaten. Zelf kunnen zij dan hun handen vrij houden om dat beleid op waarde te schatten. Tevens dreigt bij een situatie waarin de regeringsmeerderheid tegenover de oppositieminderheid staat de positie van de minderheid in het gedrang te komen. De regeringsmeerderheid kan dan immers het beleid geheel dicteren zonder met de minderheid rekening te houden. Het pleidooi van ds. Kersten voor een dualistische verhouding tussen regering en parlement is dus blijvend actueel. Met het aantreden van het kabinet-Kok waren er veelbelovende aanwijzingen op een terugkerend dualisme. Helaas moest naderhand geconstateerd worden dat het slechts om een kortstondige interruptie lijkt te gaan en dat de verstrengeling van parlement en regering weer toeneemt. 86 85 86

Handelingen II 1928/1929, p. 332. Zie de Nieuwjaarsrede van Kamervoorzitter Deetman, Staatscourant, 4 januari 1996, 2;

42

3.5 Conclusie en uitleiding In dit hoofdstuk zijn enkele fundamentele vraagstukken aan de orde geweest. Gepoogd is deze van een antwoord te voorzien. Zo is uiteengezet dat vernieuwingsvoorstellen met de nodige voorzichtigheid moeten worden tegemoet getreden. Voorts dat in het algemeen geen voorkeur uitgesproken kan worden voor een bepaalde regeringsvorm. Maar wel moet de overheid onder de huidige regeringsvorm als van God gegeven worden geëerbiedigd. Ook lijkt de democratische regeringsvorm in de moderne wereld in vergelijking met andere regeringsvormen het beste klimaat te scheppen voor het streven naar verwezenlijking van de theocratische norm. En dat streven is in de staatkundiggereformeerde visie een kernpunt. De theocratie is de enige regeringsnorm die zij voorstaat. Tussen de theocratische norm en elke willekeurige regeringsvorm bestaat een spanningsveld. Dat komt omdat de regering steeds wordt uitgevoerd door in zonde gevallen mensen. Het is daarom ook goed wanneer de regering gecontroleerd kan en mag worden in een staat. De spanning die in het bijzonder in een democratie tussen de regeringsvorm en -norm bestaat, is die van de volkssoevereiniteit. In de gereformeerde staatkunde wordt de absolute volkssoevereiniteit pertinent van de hand gewezen. Over de relatieve volkssoevereiniteit moet genuanceerder gedacht worden. Echter wel met dien verstande dat elk revolutionair volkssoevereiniteitsbegrip zonder meer wordt verworpen. Verder is betoogd dat het parlement een eigen verantwoordelijkheid heeft. De democratie-opvatting die dit orgaan een nauwkeurige afspiegeling van de volkswil wil doen zijn, wordt als te zeer verweven met de revolutionaire volkssoevereiniteitsgedachte afgewezen. De StatenGeneraal zijn geen slaven van de volkswil, maar hebben zich te voegen naar de theocratische norm. De eigen verantwoordelijkheid houdt mede in dat zij in een dualistische verhouding staan tot de regering. Hierdoor hebben zij de handen vrij om de regering erop te kunnen wijzen een beleid te voeren overeenkomstig Gods Woord. Tegelijk kunnen de Kamers op die wijze optreden om de macht van de regering te beteugelen en het belang van het volk te dienen. Na de schets van de huidige politieke stand van zaken in Nederland in Toof Brader en Max van Weezel, ‘De terugkeer van het torentje’, Vrij Nederland, 4 mei 1996, pp. 24-7.

43

het vorige hoofdstuk en de normatieve uitwijding in dit hoofdstuk komen in de hiernavolgende hoofdstukken enige concrete staatkundige vernieuwingsvoorstellen aan de orde. Het gaat dan met name om voorstellen die de gemoederen reeds enige tijd hebben beziggehouden en die ook thans weer op de politieke agenda zijn geplaatst. Deze voorstellen kunnen na het voorgaande in een feitelijk en een normatief kader geplaatst worden. Op die manier kunnen zij beter begrepen en beoordeeld worden.

44

4. Het referendum87 4.1 Inleiding Het referendum is bij het aantreden van het kabinet-Kok in 1994 op de politieke agenda geplaatst. Eind 1995 heeft dit geleid tot een concreet voorstel voor de invoering van een correctief referendum. Het is zeker niet de eerste keer dat het referendum in de politieke belangstelling staat. In 1993 nog heeft de commissie-De Koning een rapport over dit onderwerp gepresenteerd. Deze commissie is bij de bespreking van het referendum uitgegaan van het rapport van de commissie-Biesheuvel uit 1985. De commissie-Biesheuvel heeft een correctief wetgevingsreferendum voorgesteld. 88 Een meerderheid van de commissie-De Koning toont zich eveneens voorstander van de invoering van een correctief wetgevingsreferendum. Zij is van oordeel dat “het voorstel tot invoering van een correctief wetgevingsreferendum van de staatscommissie-Biesheuvel een innerlijk consistent en sluitend systeem” is. 89 Reeds voor de commissie-Biesheuvel is het referendum - hetzij in het parlement, hetzij in staatscommissies - een aantal keren onderwerp van discussie geweest. Zo is bijvoorbeeld deze kwestie rond de grondwetswijziging van 1983 verschillende malen ter sprake gekomen. Maar ook de commissie-Cals/Donner heeft in de jaren zeventig in haar eindrapport aandacht besteed aan het referendumvraagstuk op nationaal niveau. Niettemin is van dit instrument tot op de dag van vandaag in Nederland geen gebruik gemaakt. Dat neemt niet weg dat de pauzes tussen de momenten waarop de kwestie op de politieke agenda prijkt korter zijn geworden in de loop van deze eeuw. Eveneens lijkt in dezelfde periode ook het politieke klimaat voor de invoering van de wettelijke mogelijkheid tot het houden van referendums 90 gunstiger te zijn Dit hoofdstuk is een uitgebreide en bijgewerkte versie van J. Weggeman, Het referendum opnieuw bezien, ‘s-Gravenhage, 1996, dat als commentaar van het studiecentrum verscheen en eveneens als reactie op kamerstuk 21 427, nr. 113 (Brief van de minister van Binnenlandse Zaken inzake correctief wetgevingsreferendum). 88 Mede naar aanleiding hiervan schreef F.W. den Boef het artikel ‘Referendum: ja of nee’, in: Zicht, 1988/2, pp. 37-44. 89 Kamerstukken II 1993/1994, 21 427. nr. 65, p. 3. 90 Als meervoudsvorm wordt in deze nota referendums in plaats van referenda gebruikt. Zie voor een motivering - die hier verder niet van groot belang is - hiervan David Butler and Austin Ranney, Referendums arround the World, 1994, 1. Wanneer in citaten de te term ‘referenda’ is gebruikt, spreekt het voor zich dat deze term is overgenomen. 87

45

geworden. Gezien deze twee constateringen en het reeds vermelde feit dat ook thans het referendum zich weer in het pakket van het kabinet bevindt, is er alle reden om dit besluitvormingsmiddel aan een nadere beschouwing te onderwerpen. Een belangrijke vraag bij de bestudering van het referendum moet reeds in een vroeg stadium beantwoord worden: Wat is een referendum precies? Een antwoord op deze vraag kan onder meer gezocht worden door na te gaan waar een referendum van onderscheiden moeten worden. Een antwoord op deze vraag kan ook worden gevonden door te bezien hoe het instrument zelf onderscheiden kan worden. Deze twee benaderingen worden in het vervolg van deze paragraaf gehanteerd. In deze nota wordt gebruik gemaakt van de volgende omschrijving van het begrip referendum: “Een referendum is een institutie op grond waarvan een besluit dat door een staatsorgaan is genomen of wordt overwogen met betrekking tot een bepaalde zaak, tot voorwerp van een volksstemming wordt gemaakt.” 91 Een referendum in deze betekenis moet allereerst worden onderscheiden van een volksinitiatief. Kenmerkend voor een referendum is dat het gaat om “een besluit dat door een staatsorgaan is genomen of wordt overwogen”. Het wezen van een volksinitiatief daarentegen is “dat een gedeelte van de bevolking een voorstel tot het nemen van een bepaald besluit kan doen.” 92 Het gebeurt nogal eens dat tegenstanders van het referendum dit onderscheid tussen referendum en volksinitiatief over het hoofd zien. Er wordt dat bijvoorbeeld een relatie gelegd tussen de introductie van het referendum en de herinvoering van de doodstraf. Deze koppeling is misleidend. Voorstellen vanuit het volk tot wetswijziging - en dus ook tot invoering van de doodstraf - zijn slechts mogelijk bij een volksinitiatief, maar niet bij een referendum. 93 Vervolgens moet een referendum worden onderscheiden van een plebisciet, zij het dat het in de praktijk soms moeilijk kan zijn het onderscheid tussen beide aan te geven. Het verschil wordt bepaald door het feit dat het bij een referendum gaat om “een besluit (...) met betrekking tot een bepaalde zaak”. Bij een plebisciet staat daarentegen niet een zaak maar een persoon of een regime ter beoordeling. Nu komt het ook 91 Overgenomen uit P.C. Gilhuis, Het Referendum. Een Rechtsvergelijkende Studie, diss., Alphen a/d Rijn, 1981, p. 28. 92 Gilhuis, a.w., 1981, p. 29. 93 Vgl. Joh. Weggeman, ‘Correctief referendum kan kloof tussen burger en politiek wel degelijk verkleinen’, Reformatorisch Dagblad, 22 september 1994.

46

voor dat zowel een zaak als een persoon of een regime inzet van een volksraadpleging zijn. Er wordt dan een bepaalde zaak ter stemming aan het volk wordt voorgelegd, maar tegelijk wordt deze stemming gebruikt om de steun of het wantrouwen in een president, regering of volksvertegenwoordigers te peilen. Terwijl in theorie een referendum zich enkel richt op een beleidskwestie komt het in de praktijk voor dat de waardering van een persoon of een regime invloed heeft op de uitslag van een stemming over een bepaalde zaak óf - omgekeerd - dat de stemming over een bepaalde zaak consequenties heeft voor een persoon of een regime. Referendums kunnen niet slechts worden onderscheiden van volksinitiatieven en plebiscieten, maar kunnen ook zelf op verschillende manieren onderscheiden worden. Allereerst kan een onderscheid gemaakt worden naar de juridische status van het middel. Enerzijds is er een raadplegend referendum waarbij het betreffende overheidsorgaan niet juridisch kan worden gedwongen de uitslag van de stemming op te volgen. Daartegenover staat een beslissend referendum. Hier kan de navolging van de uitslag van de volksraadpleging wel juridisch worden afgedwongen. Een andere manier van indeling kan plaatsvinden naar het gebied waarin het referendum gehouden wordt. Zo bestaat er onder meer een lokaal en een nationaal referendum. Een belangrijk onderscheid in referendums betreft vervolgens de bron van het instrument. Het kan enerzijds gaan om een grondwettelijk voorgeschreven volksraadpleging. Er is dan een plicht om een referendum over bepaalde aangelegenheden te houden. Zulke referendums worden dan ook wel verplichte referendums genoemd. Wanneer anderzijds een dergelijke verplichting niet aanwezig is, is er sprake van een facultatief referendum. Een facultatief referendum behoeft alleen gehouden te worden indien iets of iemand, die daartoe het recht heeft. het initiatief neemt om een referendum te houden. Een laatste onderscheid dat hier gemaakt wordt, raakt het onderwerp van een referendum. Zo zijn er grondwetsreferendums, wetgevingsreferendums en verdragsreferendums. 94 Het voorstel voor een correctief wetgevingsreferendum dat in de jaren tachtig door de commissie-Biesheuvel is geopperd, heeft het laatste decennium een grote rol in de discussie over het referendum gespeeld. Het is daarom goed enkele belangrijke karaktertrekken van dit referen94

Gifhuis, a.w., 1981, pp. 31-4.

47

dum onder de aandacht te brengen. Het is in de eerste plaats een wetgevingsreferendum. Dat houdt in dat alleen een formele wet onderwerp kan zijn van een volksstemming. Van belang is ook dat het wetsvoorstel door de Staten-Generaal moet zijn aangenomen. Dit maakt het correctieve karakter van het referendum uit. Een aantal wetten (onder andere met betrekking tot het koningshuis) is evenwel uitgesloten van een referendum. Het correctief referendum is vervolgens facultatief. Het initiatief tot het houden van een referendum ligt daarbij bij een bepaald deel van de kiezers. Het correctief referendum werd door de commissie-Biesheuvel niet alleen op nationaal, maar ook - met enkele kleine afwijkingen in de te volgen procedure - op lokaal niveau aanbevolen. Het correctief wetgevingsreferendum zoals deze thans met enige karaktertrekken in het kort is beschreven, vormt in de recente geschiedenis het uitgangspunt van vrijwel ieder debat in Nederland over de invoering van het referendum. 4.2 De invoering van een referendum: praktische afweging Het is voor de helderheid van het betoog van belang nu niet dieper in te gaan op de technische details die aan het referendum verbonden zijn. Bij de algemene positiebepaling ten opzichte van dit instrument zijn deze ook niet doorslaggevend. Het doel van deze en de volgende paragraaf is een standpunt te bepalen in de discussie over de invoering van het referendum. Daarbij staan - zoals eerder in hoofdstuk drie uitgewerkt - twee vragen centraal. Allereerst, is van de invoering van het referendum een verbetering van de huidige situatie te verwachten? Dit betreft voornamelijk een praktische afweging van het referendum. Het in hoofdstuk twee geschetste beeld dient als hulpmiddel bij deze afweging, die in deze paragraaf zal plaatsvinden. De tweede vraag is of de invoering van het referendum past in de staatkundig-gereformeerde visie. Dit zal hoofdzakelijk beantwoord moeten worden aan de hand van de in hoofdstuk drie neergelegde beschouwingen. Eén van de problemen van de huidige democratie is de verplaatsing van de politiek naar verschillende - niet altijd effectief gecontroleerde - instituties, zo bleek uit hoofdstuk twee. Het is in dat licht paradoxaal dat de roep om de invoering van een referendum sterker gehoord wordt. Het is een roep om medezeggenschap in de Haagse keuken, terwijl de beleidmakers daar zelf steeds minder zeggenschap hebben. In dat licht is 48

de invoering van het referendum een fopspeen.95 Daarenboven leidt het referendum ertoe dat nog meer politiek wegvloeit uit het nationale politieke epicentrum, in zoverre daarvan nog gesproken kan worden. Een groter deel van de politieke beslissingsmacht komt met de invoering van het referendum immers aan de burger toe. Maar dit is niet het enige gevolg. Ook op een andere wijze heeft de invoering van een referendum een averechtse werking op wat wel genoemd wordt het herstel van het primaat van de politiek of de politieke (niet bestuurlijke!) centralisatie. Niet alleen zal de politiek verschuiven in richting van het individu, maar ook in die van de media. De media zullen onmiskenbaar een belangrijke rol gaan spelen bij de uiteindelijke keuzebepaling van de burger. Daarnaast verwerven pressiegroepen met het referendum een nieuw lobby-alternatief. Door zich direct tot de stemmers te wenden, kunnen zij hun eventueel verminderde effectieve invloed op de Haagse beleidmakers compenseren. De politieke partijen kunnen zich bij een referendum dienstig maken door de burger voor te lichten over het besluit, waarover een volksstemming plaatsvindt. Maar niet valt in te zien dat het functieverlies van de partijen gestopt wordt, of ook, dat de relatie tussen de burger en de partijen verbeterd wordt door de invoering van een referendum. Integendeel, de burger krijgt een ander, directer invloedskanaal naar het besluitvormingscentrum. Geen stijgend ledental of intensievere participatie van de leden binnen de partijen is te verwachten. Tevens zullen media en belangengroepen - en dan in het bijzonder single-issuebewegingen - een nog groter deel van de communicatie-, socialisatie-, articulatie- en mobilisatiefunctie 96 van partijen overnemen. Referendums kunnen de functies van politieke partijen niet versterken en de relatie tussen burgers en partijen niet verbeteren. Maar daarnaast kunnen ze evenmin de politieke partijen vervangen. Dat is de grote handicap van het referendum. Allereerst kan het referendum onmogelijk de aggregatiefunctie van partijen overnemen. Daarnaast is de representatieve democratie zelf op dit moment boven alle discussie verheven. En in de huidige samenleving is geen acceptabele vervanging van partijen als representanten van het volk aanwezig. Daarom moeten wijzigingen die een te verwachten negatief effect hebben op de relatie Vgl. J.P.H. Donner, ‘Nationale overheden kunnen steeds minder voor stabiliteit zorgen’ (Daalderlezing 1996), Staatscourant 55, 18 maan 1996, p. 5. 96 Zie paragraaf 2.3 voor een korte omschrijving van de functies. 95

49

tussen burgers en deze intermediaire organisaties met veel reserves tegemoet getreden worden. Het referendum is niet alleen ongunstig voor de kloof tussen de burger en de politieke partij, ook de kloof tussen de burger en de politiek in het algemeen wordt door dit instrument eerder vergroot dan verkleind. Wat betreft de vertrouwenskloof kan het referendum weliswaar fungeren als een uitlaatklep voor het wantrouwen. Maar het gevaar dreigt hierbij dat het (wan)trouwen van de burger in bepaalde politieke personen wordt vertaald in het stemgedrag bij zaken die ter volksstemming voorliggen. Deze vermenging van personen en zaken is zeer ongewenst. 97 Volksmisleiding door een 'sterke man' ofwel demagogie, moet niet zonder meer uitgesloten worden geacht. Al met al is het referendum geen geschikt middel om wantrouwen bij de burger weg te nemen. Terzijde kan hier nog worden opgemerkt dat het gevaar van het vermengen van zaken en personen in het bijzonder groot is wanneer het initiatief tot het houden van een referendum niet bij de burger, maar bij de desbetreffende overheidsinstantie ligt. 98 Wanneer het initiatief tot het houden van een referendum niet bij de burger ligt, heeft dit als bijkomend nadeel dat een in de belevingswereld van de burger totaal onbelangrijke kwestie onderwerp van een referendum kan worden. Het te verwachten gevolg hiervan is dan een lage opkomst. Aan het initiëren van een referendum door het besluitende overheidsorgaan kleven derhalve de nodige bezwaren. Het is niet goed voor te stellen dat het referendum het vertrouwen in de politiek zal doen toenemen. Het tegendeel is beter in te denken. Met name wanneer gedacht wordt aan de invoering van een raadplegend referendum. Wanneer de meerderheid van de bevolking tegen een bepaald besluit stemt, kan het argument dat het overheidsorgaan juridisch niet aan de uitslag gebonden is, zeker geen respect opwekken bij de burgers. De burgers zullen dit opvatten als een slinkse streek van politici om - onder de schijn dat zij de medezeggenschap van de burger op prijs stellen - toch hun eigen zin door te drijven, Het raadplegend referendum is een middenweg tussen het bindend referendum en geen referendum. Maar het is een niet minder kwalijke vorm, omdat het verwachtingen wekt die niet afdwingbaar zijn. En een niet gerealiseerde Vgl. Gilhuis, a.w., 1981, p. 295. Vgl. Remco Kaashoek, Lokale Referenda. Een onderzoek naar de stand van zaken in Nederland, Leiden, 1993, pp. 54-5. 97 98

50

verwachting is een kiem van ongenoegen. In hoofdstuk twee is ook gesproken over een participatiekloof. Daaronder werd verstaan een gebrek aan deelname van de burger aan de politiek. In een internationaal vergelijkend onderzoek wordt laatdunkend gesproken over de mogelijkheden van het referendum om de politieke participatie van de burger te vergroten. 99 Er wordt geen verhoging van de opkomstpercentages geconstateerd, en evenmin een grond om toename van andere vormen van participatie te veronderstellen. Sommigen beschouwen de verbreding van het politieke debat als een belangrijke functie van het referendum. 100 Deze toename in passieve betrokkenheid is op zich positief. Het referendum bezit niet het monopolie op een verbreding van het politieke debat. Bovendien is passieve betrokkenheid nog geen actieve betrokkenheid. Dit is in het volgende citaat heel scherp onder woorden gebracht: “Het houden van referenda zal de politieke participatie van de burgers niet verhogen. De verwachting van lokale politici dat het referendum de betrokkenheid bij de gemeentepolitiek kan vergroten is niet gerechtvaardigd. Wel zal de passieve betrokkenheid, in de vorm van het volgen van het publieke debat en het in kleine kring erover praten, stijgen. Referenda zullen in het algemeen geen opkomst laten zien die hoger ligt dan de opkomst bij verkiezingen voor vertegenwoordigende lichamen.” 101 Opmerkelijk is ook dat de voorstanders van het referendum niet spreken over het opkomstpercentage bij de verkiezingen in de referendumdemocratie Zwitserland. Hoewel de zeer lage opkomst in dit land ongetwijfeld niet alleen te wijten is aan de vele gehouden referendums, moet het de vernieuwingsgezinde 'kloofdenkers' wel tot nadenken stemmen dat juist in dit land de opkomstcijfers zo laag liggen. Maar gesteld dat het referendum een positieve uitwerking zou hebben op de betrokkenheid van de burger bij de politiek, dan bestaat er een gerede kans dat hierdoor juist het kloofdenken versterkt wordt. Bij de bespreking van de kloof in paragraaf 2.2 is dat reeds betoogd. Ook bij een eventuele invoering van het referendum is die mogelijkheid niet uitgesloten. “Een verhoging van de politieke betrokkenheid en van het participatieniveau vereist onder meer een verhoging van het opleidingsButler and Ranney, a.w., 1994, p. 17. Vgl. Philip van Praag Jr., Een steur verder. Het referendum in de lokale politiek, Amsterdam, 1993, p. 3. 101 Van Praag Jr. a.w., 1993, p. 4. 99

100

51

niveau in het algemeen en van het niveau van het politieke onderwijs in het bijzonder. Maar hoger opgeleide en politiek competente burgers zijn niet noodzakelijkerwijs minder wantrouwend of minder kritisch tegenover de overheid en de politieke elites. Een verhoging van de politieke betrokkenheid zou dus wel eens de kloof tussen de burgers en de gemeente kunnen vergroten.” 102 In dit verband moet nog aandacht worden besteed aan de representatiekloof. Biedt het referendum een kans om een vertekening van de volkswil door de partijen met betrekking tot een bepaald besluit 103 te herstellen? Het is niet uitgesloten dat deze kloof door het houden van referendums verkleind wordt. De representatiekloof is namelijk gekoppeld aan het representatieve stelsel, aan de indirecte democratie. Maar wanneer de burgers zelf de mogelijkheid krijgen om zich over concrete kwesties uit te spreken, heeft het voor het ter stemming liggend besluit directe zeggenschap. Het heft dus de representatiekloof op voor die besluiten waarover een volksstemming wordt gehouden. Een aantal nuances voor de constatering dat met het houden van een referendum de representatiekloof wegvalt, is op zijn plaats. Het volk wordt in het meest gewenste en duidelijkste geval geplaatst voor de vraag of het voor of tegen een bepaald besluit is. Het is bepaald niet denkbeeldig dat een groot deel van de bevolking niet geheel tegen en tevens niet geheel voor het besluit is. Het zou in dit geval graag nog een andere optie zien, maar die is er niet en het is ook niet toe te voegen. Zo wordt men gedwongen een keuze te maken die niet zijn eigenlijke keuze is. Ook dit is een vorm van een representatiekloof. Vervolgens is in vrijwel alle gevallen de opkomst bij een referendum kleiner dan bij de verkiezingen van het betreffende overheidsorgaan. Daarenboven zijn er aanwijzingen dat degenen die wel opkomen bij een referendum geen afspiegeling vormen van de totale bevolking. 104 Een praktisch argument van geheel andere aard is de onlangs verbeterde mogelijkheid voor de burgers tot inspraak bij concrete overheidsbesluiten. Onder inspraak kan worden verstaan: “een georganiseerde mogelijkheid tot beleidsbeïnvloeding voor anderen dan de betrokken Hanspeter Kriesi, ‘Directe democratie in de Zwitserse politiek’, in: Van Praag Jr., a.w., p. 117. 103 De zogenaamde Ostrogorski-paradox, zie paragraaf 2.3. 104 Cees van der Eijk en Philip van Praag Jr., ‘Slotbeschouwing: dalende opkomst en selectieve representatie’, in: Van Praag Jr., a.w., p. 214. 102

52

bestuurders.” 105 In de Algemene wet bestuursrecht worden twee standaardtypen inspraakprocedures geregeld. 106 Daarnaast verplichten de Gemeente- en Provinciewet tot het opstellen van algemene gemeentelijke onderscheidenlijk provinciale inspraakverordeningen. 107 Kenmerkend voor de figuur van inspraak is dat burgers in de fase voorafgaand aan het definitieve besluit bij de besluitvorming worden betrokken, terwijl de uiteindelijke beslissing blijft voorbehouden aan een overheidsorgaan. 108 Ook in het Kamerdebat over het correctief wetgevingsreferendum is door de SGP-fractie aandacht gevraagd voor de relatie tussen inspraak en referendum. De heer Van den Berg poneerde in dat verband de stelling dat naarmate er meer en betere inspraak is, er volgens de SGPfractie minder behoefte bestond aan een referendum. 109 De Minister van Binnenlandse Zaken zette vervolgens uiteen dat de inspraak slechts toekomt aan personen die een zeker belang hebben bij een bepaalde zaak (de belanghebbenden), terwijl een referendum verder gaat. In het kader van een referendum krijgt namelijk de hele bevolking de gelegenheid zich over een bepaald onderwerp uit te spreken. 110 Overigens heeft het kabinet het besluit om grote infrastructurele werken buiten het bereik van het referendum te houden expliciet gemotiveerd met de verbeterde inspraakmogelijkheden. In een brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Tweede Kamer wordt gesteld dat het kabinet met betrekking tot de planologische kernbeslissingen meer waarde hecht aan goede inspraak vooraf, dan aan een beslissing van de kiezers achteraf. 111 Deze omschrijving is overgenomen uit Van Wijk/Konijnenbelt/Van Male, Hoofdstukken van administratief recht, negende druk, Utrecht 1994, p. 52. 106 De openbare voorbereidingsprocedure (afdeling 3.4) en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedures (afdeling 3.5). 107 Artikel 150 Gemeentewet en artikel 147 Provinciewet. 108 Hier wordt inspraak opgevat als een verrijking van het bestaande vertegenwoordigende stelsel door het zorgvuldig afwegen van de betrokken belangen doorliet vertegenwoordigend orgaan. Het is echter ook mogelijk inspraak te zien als een middel om het verschil in beslissingsmacht tussen burger en politiek te verkleinen. Het zal met het oog op de algemene stellingname in deze nota niet verbazen dat de houding ten opzichte van deze visie op inspraak afwijzend is. Zie voor beide genoemde visies op inspraak A.F.A. Korsten, Het Spraakmakend Bestuur, ‘s-Gravenhage, 1979, pp. 89-99. 109 Handelingen II 1995/1996, p. 4001. 110 Handelingen II 1995/1996, p. 4057. 111 Kamerstukken II 1995/1996, 24 690, nr.], pp. 9-10. 105

53

Deze redenering kan worden doorgetrokken naar overheidsbesluiten in het algemeen. Juist de verbeterde inspraakmogelijkheden kunnen een adequaat instrument zijn om een te grote kloof tussen de belangen van de burgers en de beslissingen van politici in te dammen. 112 Een voordeel van dit instrument is verder dat de beslissingsbevoegdheid blijft berusten bij een overheidsorgaan en niet wordt toegekend aan de burger. Dat dit als een voordeel moet worden gezien, hangt samen met de normatieve afweging van het referendum die in de volgende paragraaf zal worden gemaakt. 4.3 De invoering van een referendum: normatieve afweging Op dit punt aangekomen, dringt zich de vraag op of besluitvormingsinstrumenten die ontleend zijn aan het directe-democratie-model wel passen in de staatkundig-gereformeerde visie. Voor de beantwoording daarvan is hoofdstuk drie van wezenlijk belang. Het is duidelijk dat achter elk pleidooi voor de invoering van het referendum de gedachte ligt dat besluiten een nauwkeuriger afspiegeling moeten zijn van de volkswil. En onder volkswil wordt dan de meerderheid van de totaliteit van alle individuele burgers verstaan. Deze opvatting staat in verband met de volkssoevereiniteit in de revolutionaire zin van het woord. De normatieve opvatting die aan de verdediging van het referendum ten grondslag ligt, berust op ten minste drie aanvechtbare pijlers. Allereerst de gedachte dat alle mensen gelijk zijn en daarmee ook alle stemmen bij de beslissing over een bepaalde beleidskwestie even zwaar moeten wegen. Dit is kennelijk onjuist. Niet iedere burger is bij een besluit even direct betrokken. Tevens zal het geen nadere uitwerking behoeven dat sommigen (waaronder volksvertegenwoordigers) bij het nemen van een bepaald besluit beter geïnformeerd zijn dan anderen. Het is ondenkbaar dat de gemiddelde burger de verschillende in het spel zijnde belangen bij een te nemen besluit op een behoorlijke manier tegen el-

Met betrekking tot bestuursregelgeving (regelgeving die is gedelegeerd aan de Kroon of de Minister en die niet wordt behandeld in het parlement en waarover niet steeds wordt geadviseerd door de Raad van State) is een algemeen recht op inspraak bepleit door R.L. Vuscain, Bestuursregelgeving en Inspraak, Deventer, 1995. Er is zelfs voorgesteld een recht op inspraak voor de burgers op te nemen in de Grondwet (H. Koning, Directe Democratie in Nederland, z.p., 1995, pp. 225-8). Bij de positiebepaling ten opzichte van dergelijke voorstellen verdient het voortdurend de aandacht welke visie op inspraak (zie noot 22) er achter steekt. 112

54

kaar kan afwegen. 113 Vaak wordt aangevoerd dat de burgers door toegenomen scholing de laatste eeuw competenter zijn geworden. Dit is echter slechts één kant van de zaak. Ook de politieke vraagstukken van deze tijd zijn complexer dan die van een eeuw geleden. Mede als gevolg hiervan is het Kamerlidmaatschap een full-time baan geworden en is de ondersteuning van parlementariërs en fracties uitgedijd. In dat licht gezien is het buitengewoon paradoxaal dat de medezeggenschap van burgers over politieke vraagstukken als nevenactiviteit wordt bepleit. Een tweede grondgedachte van het pleidooi voor invoering van het referendum is dat de mens van nature goed is. Maar het is te verwachten dat de burger bij een referendum alleen zal nagaan wat goed voor hemzelf is en dienovereenkomstig zijn keuze bepalen. 114 Het gevolg is wanneer een groot aantal zo handelt - dat de uitslag het slechtst is voor de collectiviteit. In een aantal referendumvoorstellen wordt dit gevaar onderkend en een aantal onderwerpen (bijvoorbeeld met betrekking tot belastingen) van een referendum uitgesloten. Daarmee wordt echter slechts een deel van het probleem ondervangen. Een volksraadpleging kan in de derde plaats ook niet los gezien worden van de gedachte van de soevereiniteit van de mens. De optelsom van de opvattingen van de individuele burgers moet als toets dienen voor de wetgeving. Het referendum moet fungeren als een meetlat van de democratische norm. Dit komt in het bijzonder naar voren wanneer geponeerd wordt dat het referendum een nuttige aanvulling is op de representatieve democratie. Het referendum behoeft gelukkig in Nederland niet te worden geïntroduceerd om de bevolking te beschermen tegen een naar het absolutisme neigende overheid of omdat er nog geen besluitvormingsmechanisme voorhanden is. Maar het middel dient ertoe om de overheid te weerhouden van beslissingen die ingaan tegen de meerderheid van de bevolking. Deze normatieve democratie staat op een uiterst gespannen voet met de theocratische norm. In de door de staatkundig-gereformeerden aangehangen democratieopvatting is geen plaats voor de invoering van een referendum. In de genoemde opvatting zijnde leden van de regering en de Staten-Generaal geen lasthebbers van het volk, die door dat volk bij elke beslissing moeten kunnen worden teruggefloten. Het volk moet geregeerd worden, en 113 114

Gilhuis, a.w., 1981, p. 294. Vgl. Gilhuis, a.w., 1981, p. 295.

55

niet andersom. De volksvertegenwoordigers hebben tot taak de uiteenlopende belangen te wegen en besluiten te nemen die in het belang zijn van de gehele natie. Om die afweging op een juiste wijze gestalte te geven, is een volmacht voor de volksvertegenwoordigers noodzakelijk. Een volmacht die bij bepaalde concrete besluiten wordt doorbroken door de wil van het volk is geen volmacht en levert evenmin een juiste belangenafweging op. Het invoeren van een referendum, hetzij op initiatief van het betreffende overheidsorgaan, hetzij op initiatief van de burgers duidt op een verkapt stakingsrecht respectieve-lijk stakingsplicht voor volksvertegenwoordigers. Een aantal malen is reeds gewezen op de integrale afweging van belangen. Op dit punt schiet het referendum kennelijk tekort. En dan in het bijzonder op een punt dat nog niet uitdrukkelijk genoemd is: de belangen van minderheden. Dat is een belangrijk punt in een plurale samenleving als de Nederlandse. Het referendum is radicaal van aard. Het laat geen ruimte over voor uitwisseling van standpunten tussen verschillende bevolkingsgroepen. Twijfelachtig is of het referendum zonder meer past in de Nederlandse politieke cultuur. Het politieke compromis, de olie waarmee de Nederlandse democratie decennialang gesmeerd is, wordt door het referendum op de tocht gezet. Zou de Pacificatie van 1917 denkbaar geweest zijn wanneer daar toen met een referendum gewerkt zou zijn? De bovenstaande praktische en normatieve waardering van het referendum leidt tot een negatief oordeel over de invoering van dit besluitvormingsinstrument. De in deze paragraaf genoemde punten tezamen duiden eerder op een verslechtering dan op een verbetering van de huidige situatie. Dit terwijl een verbetering van de bestaande werkelijkheid in de staatkundig-gereformeerde visie een conditio sine qua non is voor het doorvoeren van staatkundige vernieuwingen. Eén politiek pluspunt dat mogelijk aan de invoering van het referendum is verbonden, is echter tot nog toe niet genoemd. Gedoeld wordt dan op de mogelijkheid dat het referendum een dam opwerpt tegen nieuwe progressieve wetgeving. Er is wel betoogd dat de remmende werking van volksstemmingen niet overtrokken moet worden. Tevens is daarbij gesteld dat volksraadplegingen ook als versnellingsfactor voor dergelijke wetgeving kunnen dienen. 115 Ook op grond van internationaal onderzoek kan geen definitief oordeel gegeven worden over de 115

56

Gilhuis, a.w., 1981, pp. 291-3.

uitwerking van het referendum. Een algemeen oordeel over de uitwerking van volksraadplegingen moet vermeden worden. 116 Hoewel het denkbaar is dat de opvattingen van de bevolking in Nederland ten opzichte van een aantal morele kwesties behoudender zijn dan die van de politici, is de kans op politiek voordeel van de invoering van het referendum zo klein dat het niet opweegt tegen de opgesomde bezwaren. Niet de volksraadplegingen, maar beginselen moeten als een instrument voor een betere relatie tussen burgers en politici opgevat worden. Referendums zullen eerder wrijvingen tussen de twee groepen bevorderen. Maar oprechte liefde tot dezelfde beginselen zullen beide nader tot elkaar kunnen brengen. Het zich baseren op en trouw blijven aan beginselen vergt een ware omwenteling van de huidige cultuur. Politici zullen afstand moeten nemen van hun 'no-nonsense'-beleid en burgers van hun individualisme. Intermediaire organisaties mogen niet aan belang inboeten. Tevens moet het in het middelpunt stellen van personen en het op zichzelf gericht denken door burgers en partijen gestopt worden. Deze cultuurwending is niet eenvoudig, maar desondanks gewenst. 4.4 Bij de invoering van een referendum Uit het in de voorgaande paragraaf gemotiveerde afwijzen van de invoering van van volksraadplegingen mag niet de conclusie worden getrokken dat er geen verschil bestaat tussen het ene referendum en het andere. Niet alle volksstemmingen zijn even slecht. Er zou echter een moment kunnen aanbreken dat het vanwege de politieke machtsverhoudingen onmogelijk is om de invoering van het referendum tegen te houden. In deze omstandigheden kan het gewenst zijn mogelijke invloed aan te wenden om de minst slechte variant van een referendum tegenover slechtere vormen te verdedigen. Deze verdediging mag echter niet opgevat worden als een eerste keus, maar als een opgedrongen tweede optie om de derde en slechtste keuze te verhinderen. Het blijft daarom ook steeds noodzakelijk de bezwaren tegen het referendum in het algemeen te herhalen. In de recente Nederlandse literatuur bestaat wat betreft de invoering van het referendum vrij grote eenstemmigheid over de meest ideale vorm van het referendum. 117 Het is derhalve niet noodzakelijk hier lang Butler and Ranney, a.w., p.258; David Butler and Austin Ranney, Referendums. A Coniparative Study of Practice and Theory, Washinton, 1978, p. 224. 117 Vgl. Van Praag Jr., a.w., 1993, p. 4. 116

57

bij stil te staan. Kort en puntsgewijs kan een aantal zaken dat bij de vormgeving van het referendum van belang is, weergegeven worden. Vanzelf komt men dan uit bij een bepaalde vorm van het referendum die de meeste voorkeur verdient. Of deze, meest wenselijk geachte vorm van volksraadpleging ook normatief de minst slechte optie is, moet daarna nog worden bezien. Dat geldt ook voor de vraag of deze variant van het referendum op dit ogenblik tot de juridische mogelijkheden behoort. Vooraf zij met betrekking tot lokale referendums opgemerkt dat het initiatief tot het houden van een referendum thans slechts bij de raad kan liggen. Een dergelijk initiatief kan genomen worden bij gewone meerderheid. “De eis van gekwalificeerde meerderheid tot het nemen van een regulier referendumbesluit is in strijd met letter en geest van art. 30 Gemeentewet.” 118 Het is juridisch ook wel mogelijk dat in de referendumverordeningen het recht van een minderheid in de raad wordt opgenomen om een referendum aan te zwengelen, maar het gevaar bestaat dat daardoor “belangrijke besluiten alleen nog maar bij tweederde meerderheid door de raad genomen kunnen worden.” 119 Ten slotte zij vooraf vermeld dat een zelfbinding van de raad aan de uitslag onwenselijk is, hoewel een zekere zelfbinding van de raad door de Kroon niet in strijd met de Grondwet of Gemeentewet is bevonden. 120 Om nu tot de zaak zelf te komen, is allereerst het onderwerp van het referendum van belang. Het onderwerp moet zich lenen voor helderheid bij de stembepaling van de burger. Die helderheid is het beste gewaarborgd bij een referendum dat correctief van aard is. Dat wil zeggen dat een concreet besluit aan de burgers voorgelegd wordt met de vraag of ze daar voor of tegen zijn. 121 Tevens moet vermeden worden dat er meer dan twee stemmogelijkheden zijn. Het probleem, dat geen van de drie of meer stemopties de absolute meerderheid verwerft, kan zich dan licht voordoen. 122 Het onderwerp moet ook behoren tot de D.J. Elzinga, ‘De mogelijkheden voor het lokale referendum. Experimenten met referenda vereisen grote zorgvuldigheid’, in: De Gemeentestem, 1994, no.6988, p. 262. 119 Ron Hillebrand, ‘Het lokale referendum in drie gemeenten: discussie en praktijk’, in: Van Praag Jr., a.w., 1993, p. 133. 120 Besluit van 21 september 1994, houdende opheffing van de schorsing van het besluit van de raad van de gemeente Arnhem van 4 oktober 1993 tot vaststelling van de Referendum-verordening Arnhem 1993, Staatsblad 1994, p. 735. 121 Hillebrand, t.ap., 1993, pp. 120-5; Kaashoek, a.w., 1993, p. 56. 122 Gilhuis, a.w., 1981, p. 287 e.v. 118

58

competentie van het betreffende overheidsorgaan. En daar schortte het nogal eens aan bij de tot nog toe gehouden lokale referendums. 123 Vervolgens moet het onderwerp evenzeer belangrijk genoeg zijn voor het houden van een referendum. Dit houdt in dat niet gezocht moet worden naar één of ander onderwerp wat wel eens in aanmerking zou kunnen komen voor een volksraadpleging. Een aantal referendums op lokaal niveau heeft laten zien dat ze op niets uitlopen (zoals een te lage opkomst) wanneer het onderwerp niet leeft bij de bevolking en wanneer het van bovenaf aangedragen wordt. Daarom kan een referendum het best gehouden worden op initiatief van de burgers. 124 Gelijksoortige nadelen kunnen zich voordoen warmeer de volksraadpleging een verplicht karakter heeft. Hierom heeft een facultatief referendum de voorkeur boven een verplichte. 125 Om het vertrouwen van de burgers niet te schaden, dient vooraf duidelijkheid te bestaan over de werking van de uitslag van de volksraadpleging. Die duidelijkheid kan alleen verschaft worden door een beslissend referendum. Een raadplegend referendum is daarom ongewenst. Allereerst door de onduidelijkheid vooraf met betrekking tot de werking. Vervolgens is het resultaat van het raadplegend referendum in de praktijk veelal gelijk aan dat van een beslissend referendum, waardoor onnodige onzekerheid wordt gewekt over de uiteindelijke uitkomst van het politieke proces. En wanneer het overheidsorgaan toch niet van plan is om zich aan de uitslag te houden, kan het beter een goedkoper alternatief - een enquête - kiezen om de publieke opinie te peilen dan moedwillig de burgers te frustreren. De bovenstaande aanbevelingen leiden tot een facultatief en beslissend correctief referendum op initiatief van de burgers als de vorm van referendum die veelal als optimaal wordt aangemerkt. Een variant die ook door de commissie-Biesheuvel en de commissie-De Koning is aanbevolen. 126 Maar voor het houden van zulke referendums lijkt zowel op centraal als op decentraal niveau geen (grond)wettelijk ruimte te bestaan. 127 Ook de commissie-Biesheuvel en de commissie-De Koning hebben ondanks hun voorkeur voor deze variant van het referendum de noodzaak van een grondwetswijziging ingezien. Hillebrand, Lap., 1993. p. 124. Kaashoek, a.w., 1993, p. 54. 125 Gilhuis, a.w., 1981, p. 278 e.v. 126 Zie paragraaf 4.1. 127 Elzinga, t.a.p., 1994, pp. 258-9. 123 124

59

Het correctief referendum stuit begrijpelijkerwijs eveneens af op de staatkundig-gereformeerde visie op democratie en volksvertegenwoordiging. In het voorgaande hoofdstuk en in het bijzonder in de voorgaande paragraaf is daar genoegzaam bij stilgestaan. Nu gaat het erom hoe het facultatief en beslissend correctief referendum op initiatief van de burgers aangepast kan worden zodat aan de normatieve bezwaren tegemoet kan worden gekomen. De mogelijkheden daartoe zijn zeer minimaal. Daarbij blijft het ook bij een tegemoetkomen aan de bezwaren. De bezwaren tegen het referendum worden bij geen enkele vorm weggenomen. Een eerste mogelijkheid om aan de bezwaren tegemoet te kunnen komen is door het uitsluiten van belangrijke onderwerpen van het referendum. Het is voorts aan te bevelen een voorwaarde te stellen aan de geldigheid van een referendum, zodat niet door een gering aantal tegenstanders van een besluit het vertegenwoordigende lichaam wordt 'overruled'. Dit moet echter niet plaatsvinden aan de hand van een minimum opkomstpercentage. Dat geeft voorstanders van een voorliggend besluit twee mogelijkheden om te stemmen: één door daadwerkelijk een stem voor het besluit uit te brengen en één door thuis te blijven. Het Amersfoortse referendum van 1995 bijvoorbeeld - over de verruiming de winkelsluiting op zondag - is als gevolg hiervan op een mislukking uitgelopen. De commissie-Biesheuvel heeft terecht op dit euvel gewezen en voorgesteld om in plaats van een minimum opkomstpercentage “te bepalen dat voor het tegenhouden van een wetsvoorstel bij referendum niet alleen een meerderheid van het aantal opgekomen kiezers tegen het voorstel zal moeten stemmen, maar dat tevens deze meerderheid een bepaald percentage zal moeten uitmaken van hen die gerechtigd waren aan de stemming deel te nemen.” 128 In de derde plaats moeten niet te lage drempels het lichtvaardig initiëren van een referendum door burgers inperken. De minimumaantallen voor zowel het inleidend verzoek tot het houden van een referendum als voor de ondersteuning van dit verzoek moeten fors zijn. Maar het zou misleidend zijn te denken dat het houden van weinig referendums veel voordelen heeft boven het houden van veel referendums. In de Nederlandse consensusdemocratie zou een gering aantal referendums weleens afbreuk kunnen doen aan het evenwicht tussen de bestaande Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming, Referendum en Volksinitiatief, ’s-Gravenhage, 1985, pp. 54-5.

128

60

politieke minderheden. 129 Dit is te meer een waarschuwing om in het geheel niet te beginnen met het experimenteren met het referendum. Een geheel andere mogelijkheid - die tot nu toe buiten beschouwing is gebleven - is de initiëring van het referendum niet slechts te laten plaatsvinden door de burgers, maar door een samenwerking van vertegenwoordigers en vertegenwoordigden. Bij de huidige voorstellen voor een facultatief en beslissend correctief referendum op initiatief van de burgers, zijn de volksvertegenwoordigers geheel lijdelijk bij het nemen van een initiatief tot het houden van een referendum. Dat is een ernstige inbreuk op het vertegenwoordigende stelsel, met name wanneer de parlementariërs - zoals in de staatkundig-gereformeerde visie - als gevolmachtigden worden gezien. Daarnaast staat het genoemde gevaar van plebiscitair misbruik en het houden van referendums over onderwerpen die niet leven bij de bevolking, wanneer het initiatief geheel in handen is van het betreffende overheidsorgaan. Om de schaduwzijden van beide varianten enigszins weg te nemen zou een onderzoek naar een gemengde initiëring op zijn plaats zijn. Een gemengde initiëring kan met de volgende algemene karaktertrekken weergegeven worden. Allereerst dient een groep burgers een verzoek in tot het houden van een referendum over een bepaald besluit. Dit kan de vorm hebben van een petitie. Het is daarbij voor een overheidsorgaan niet mogelijk een referendum te initiëren zonder een dergelijk verzoek vanuit de bevolking. Het aantal kiezers dat het verzoek indient, moet tevens aan een niet te laag minimum zijn gebonden. Na het indienen van het verzoek door de burgers is het desbetreffende overheidsorgaan gehouden om niet een gewone meerderheid te beslissen of zij het verzoek tot het houden van een volksstemming over het bedoelde besluit inwilligen. Al de in deze paragraaf geopperde tegemoetkomingen kunnen echter onmogelijk de bezwaren, die tegen de invoering van het referendum zijn aangevoerd, wegnemen. Dat was de bedoeling ook niet. Deze paragraaf kan evenmin ingaan op de vraag wat in verscheidene specifieke situaties de beste vorm van het referendum is. De omstandigheden naar tijd en plaats zijn daartoe aan te veel (mogelijke) veranderingen onderhevig. Daarbij wordt het niet gemakkelijker gemaakt door het feit dat een beslissend referendum binnen de huidige wetgeving niet tot de 129 Vgl. LeonartNeidhart, ’DieSchweizerKonkordanzdemokratie’, in: Der bürger Staat, 1988/1, p. 51.

61

mogelijkheden behoort. Iedere volksvertegenwoordiger zal uiteindelijk zelfde beslissing moeten nemen of hij een slechte vorm van het referendum wil tegenhouden door het stemmen voor een minder slechte variant «dat hij op generlei wijze de verantwoordelijkheid voor invoering van welke vorm van referendum dan ook op zich wil nemen. 4.5 Na de invoering van een referendum Tot slot moet nog de moeilijke vraag behandeld worden hoe te handelen na de invoering van het referendum. Deze vraag is op dit moment relevant voor die gemeenten waar reeds enigerlei vorm van een referendum bestaat. Een standpuntbepaling hieromtrent kan in de toekomst - in het bijzonder voor het nationale niveau - eveneens van belang zijn na invoering van een wettelijke mogelijkheid tot het houden van een volksraadpleging. In paragraaf 3.1 is onderscheid gemaakt tussen de stellingname ten opzichte van een in te voeren verandering en een ingevoerde verandering. Of van een ingevoerde vernieuwing gebruik gemaakt kan worden is afhankelijk van een tweetal zaken, zo is gesteld. Allereerst staat ter beoordeling of het gebruik zelf strijdig is met de op Gods Woord gegronde normen. Een volksraadpleging geeft in de meest vergaande vorm aan de burgers het recht om een door een overheidsorgaan genomen besluit te verwerpen. Het is goed te beseffen dat - na de invoering van het referendum - het desbetreffende overheidsorgaan deze verlenging van de besluitvormingsprocedure zelf in het (nabije) verleden heeft gewild. En wanneer het overheidsorgaan de mogelijkheid heeft om het. referendum (mede) te initiëren dan geldt dit ook voor de desbetreffende, te houden volksstemming. Als zodanig is een referendum niet te zien als een opstand van de burgerij tegen het overheidsorgaan. Vanuit dat oogpunt behoeft het uitbrengen van een stem over een bepaald besluit niet te strijden met bijbelse normen. Het kan daarmee echter wel in strijd komen. Doorslaggevend is hier de persoonlijke motivatie en de intentie waarmee men aan de stemming deelneemt. In de tweede plaats moet nagegaan worden of het deelnemen een gunstige uitwerking kan hebben op de uitkomsten van het politieke proces. Dit is duidelijk een meer pragmatische vraag, maar niettemin een vraag met een normatieve lading. Het houden van een referendum kan de mogelijkheid betekenen om een besluit, dat direct of indirect strijdt met Gods Woord, nog tegen te houden. Die gelegenheid moet niet onbenut gelaten worden. Hier zijn de reeds eerder in deze nota geciteerde woor62

den van Groen van toepassing: “Lijdzaamheid past den Christen, doch, waarde gelegenheid tot werken bestaat, past lijdelijkheid hem niet”. Handhaving van christelijke nonnen en de algemene belangen van de samenleving kunnen een acceptabel doel zijn om aan een volksstemming deel te nemen. Men kan zich zelfs op grond hiervan gedrongen voelen een initiatief tot het houden van een referendum te nemen, indien daartoe de wettelijke mogelijkheid bestaat. 4.6 Conclusie Een aantal essentiële en moeilijke vragen is aan de orde geweest. Op grond van de voorgaande hoofdstukken is gepoogd hierop een antwoord te formuleren. Daarbij is het helaas niet mogelijk geweest alle soorten referendums afzonderlijk in overweging te nemen. In paragraaf 4.4 is dit enigszins ondervangen door aan te geven dat de geuite bezwaren niet in gelijke mate gelden voor alle vormen van volksraadpleging. Uiteindelijk zijn echter de bezwaren tegen het referendum van dien aard dat de invoering van dit besluitvormingsmechanisme - in welke variant dan ook - wordt afgewezen. Een verbetering in de huidige situatie is op zijn best onzeker en in veel gevallen betekent het zelfs een verslechtering. Tevens is elke vorm van het referendum in meerdere of mindere mate in strijd met de staatkundig-gereformeerde visie op democratie en volksvertegenwoordiging. Het is zeker niet zo dat wanneer een bepaalde variant van het referendum praktisch positiever gewaardeerd wordt, dit dan automatisch betekent dat ook in normatieve zin over deze variant gunstiger geoordeeld moet worden. De juridische bindendheid van de uitkomst van een volksstemming illustreert bijvoorbeeld het tegendeel. Dit is in normatief opzicht met name een probleem wanneer het overheidsorgaan tevens geen enkele medezeggenschap heeft bij de initiëring van een referendum. Derhalve is in dit hoofdstuk een bestudering bepleit van de mogelijkheid van een zogenaamde gemengde initiëring, waarbij ook het overheidsorgaan bij de initiëring betrokken wordt. Tot slot is in dit hoofdstuk de mogelijkheid van deelname aan en initiëring van een referendum na de invoering van een wettelijke mogelijkheid daartoe aangegeven. Naast de principiële en praktische afweging, is hierbij ook de intentie van de deelnemer of de initiatiefnemer een belangrijk element.

63

5. Het kiesstelsel 5.1 Inleiding: evenredigheidsstelsel en meerderheidsstelsel Tot de staatkundige vernieuwingsvoorstellen die de afgelopen jaren indringend de aandacht gevraagd hebben en ook thans nog vragen, behoort naast de invoering van het referendum ook de wijziging van het kiesstelsel. Wijzigingen van het kiesstelsel zijn zeer aantrekkelijk voor staatkundige vernieuwers. Tegelijkertijd moet bedacht worden dat het kiesstelsel een hoeksteen is van de representatieve democratie. Deze democratievorm is op een andere plaats in deze nota reeds verdedigd tegen onder meer de directe democratie. Daarbij komt dat alle partijen, maar in het bijzonder de kleine partijen gevoelig zijn voor veranderingen in het kiesstelsel. Gezien het belang van het kiesstelsel is het noodzakelijk in te gaan op enkele wijzigingsvoorstellen en tot een positiebepaling te komen. Door middel van het kiesstelsel worden de geldige stemmen die een partij of persoon verkrijgt bij de verkiezingen omgezet in zetels voor het orgaan waarvoor de verkiezingen worden gehouden. Als zodanig moet het kiesstelsel worden onderscheiden van het kiesrecht, dat bepaalt wie bij de verkiezingen het recht hebben om te kiezen. De omzetting van stemmen naar zetels kan op een groot aantal verschillende manieren plaatsvinden. In de praktijk worden ook in de democratische landen verschillende stelsels gebruikt. Recent is een baanbrekend onderzoek naar de effecten van kiesstelsels in een groot aantal landen tussen 1945 en 1990 onderzocht. 130 Van de uitkomsten van deze studie zal hier dankbaar en intensief gebruik gemaakt worden zonder telkens opnieuw naar dit standaardwerk te verwijzen. Een wijziging van het kiesstelsel zal in deze nota beoordeeld worden tegen de achtergrond van het in hoofdstuk 3 neergelegde criterium. Volgens dit criterium moet worden nagegaan of een verandering ook een verbetering in de huidige situatie inhoudt. Het andere criterium - of de vernieuwing zelf het toets van de op Gods Woord gegronde normen kan doorstaan - blijft buiten beschouwing daar er vanuit gegaan kan worden dat geen enkele manier van omzetting van stemmen in zetels op zich strijdig is met de normen van Gods Woord. Dat betekent weer niet dat dit hoofdstuk zich beperkt tot een praktische afweging van een 130 Arend Lijphart, Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies 1945-1990, Oxford, 1994.

64

kiesstelselwijziging. Ook een normatieve kijk op de zaak is op zijn plaats. Eén van de belangrijkste vragen daarbij is of een wijziging in het kiesstelsel nog voldoende ruimte overlaat voor het uitdragen van de theocratische beginselen in het parlement van ons land zoals dat nu reeds meer dan zeventig jaar mag gebeuren. Nederland kent op dit moment een stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Dat wil zeggen dat de zetels zoveel mogelijk over de partijen verdeeld worden naar het aantal stemmen dat zij bij de verkiezingen hebben gekregen. Voor het verdelen van de stemmen wordt in ons land gewerkt met één district wat betekent dat alle 150 Tweede Kamerzetels worden verdeeld op basis van het aantal stemmen dat een partij in het hele land behaald heeft. Niet in alle evenredigheidsstelsels vindt de zeteltoedeling op basis van slechts één district voor het gehele land plaats. In stelsels met meerdere districten vindt de verdeling van de zetels binnen de districten plaats naar verhouding van het aan tal behaalde stemmen in dat district. Om tot een evenredige verdeling te kunnen komen moet het district per definitie uit minstens twee zetels bestaan. Hoe meer zetels in een district te verdelen zijn des te groter is ook de mogelijkheid de zetels naar verhouding van het aantal stemmen te verdelen. Wat dat betreft is in ons huidige stelsel het beginsel van evenredigheid zeer sterk gewaarborgd. Tegenover het stelsel van evenredige vertegenwoordiging staat het meerderheidsstelsel. In democratische landen wordt dit stelsel altijd gebruikt in combinatie met meerdere districten. Veelal wordt een groot aantal districten gebruikt met één te verdelen zetel per district. De desbetreffende zetel wordt toegewezen aan degene, die bij de verkiezingen een stemmenmeerderheid behaald heeft. Een meerderheid kan allereerst meer dan 50 procent van het totaal aantal stemmen betekenen (absolute meerderheid). Meer bekend is evenwel de tweede betekenis, waarbij met meerderheid een groter aantal stemmen - dan die van de andere aan de verkiezing deelnemende partijen - bedoeld wordt (relatieve meerderheid). In het meerderheidsstelsel is de verhouding tussen stemmen en zetels voor een partij veel minder evenredig dan in het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. De kansen voor kleine partijen zijn in het meerderheidsstelsel klein; de kans dat één partij de meerderheid van de zetels verwerft is groot. Voor het evenredigheidsstelsel pleit dat de zetels op een rechtvaardige wijze worden verdeeld. Elke andere manier van zetelverdeling is op zich min of meer willekeurig. Zo is het bijvoorbeeld moeilijk met het 65

rechtvaardigheidsgevoel overeen te brengen dat een partij die in een land achttien procent van de stemmen behaalt in het parlement slechts drie procent van het totaal aantal zetels bezet. 131 Een voordeel van het evenredigheidsstelsel boven het meerderheidsstelsel is ook dat de vertegenwoordiging van minderheden in het parlement beter gegarandeerd is. Minderheden behoeven zich niet helemaal buiten het politieke proces gesloten te voelen. Daarnaast kan voor een staat als geheel door het betrekken van minderheden bij de beleidsvorming een groter draagvlak voor het te voeren beleid gevonden worden. Door verdedigers van het meerderheidsstelsel wordt aangevoerd dat het stelsel van evenredige vertegenwoordiging leidt tot instabiele en ineffectieve regeringen van twee of meer partijen. De kiezers hebben bovendien geen invloed op de partijsamenstelling van de regering. Wat de effectiviteit van regeringen betreft is inderdaad lange tijd de gedachte overheersend geweest dat de evenredigheidsstelsels lager zouden scoren dan de meerderheidsstelsels. Onderzoek naar de houdbaarheid van deze veronderstelling wijst echter in de tegenovergestelde richting. Niet de regeringen in landen met een meerderheidsstelsel, maar die in landen met een evenredigheidsstelsel lijken het beter te doen. Interessant uit dit onderzoek is ook het gegeven dat het opkomstpercentage in evenredigheidsstelsels hoger ligt dan in meerderheidsstelsels. 132 Bij het punt dat de verdedigers van het meerderheidsstelsel aanroeren met betrekking tot de invloed van de kiezers op de samenstelling van de regering moeten om twee redenen vraagtekens geplaatst worden. In de eerste plaats moet een duidelijk onderscheid gezien worden tussen regering en parlement, met onderscheiden taken en bevoegdheden. zoals in hoofdstuk drie is betoogd. Niet de regering, maar het parlement vertegenwoordigt het volk. Het parlement controleert onder andere of de regering de belangen van het volk voldoende in het oog houdt. Om die taak goed waar te kunnen nemen, dient er voldoende afstand te bestaan tussen regering en parlement. Wanneer zowel regering als parlement zich kan beroepen op de volksinvloed bij hun samenstelling bestaat enerzijds het gevaar dat de afstand tussen de regering en het parlement vervaagt, zoals in het Verenigd Koninkrijk. Op deze wijze blijft van een Hier wordt concreet gedacht aan de Liberal Democrats in het Verenigd Koninkrijk bij de verkiezingen van 1992. 132 Arend Lijphart, ‘Constitutional choices for new democracies’, in: Journal of Denocracy. 1991, pp. 72-84 (2); idem, ‘Democracies: Forms, performance and constitutional engineering’, in: European Journal of Politica/ Research, 1994/1, pp. 1-17. 131

66

effectieve controle door het parlement weinig over. Anderzijds kan een bepaalde structuur van het politieke systeem ervoor zorgen dat de afstand tussen regering en parlement wel aanwezig blijft. Dan ontstaat echter - zoals in de Verenigde Staten - de ongewenste mogelijkheid van een patstelling tussen beide organen bij uiteenlopende meningen. Een tweede vraagteken, dat geplaatst moet worden bij de stelling dat in meerderheidsstelsels de kiezers grotere invloed hebben op de samenstelling van de regering betreft de gekunsteldheid van deze invloed. Inderdaad is in ons land vaak nog lang na de verkiezingen onduidelijk welke partijen deel zullen gaan uitmaken van de regering. De kabinetsformatie wordt daarom wel de 'zwakke stee' van onze democratie genoemd. In landen met een meerderheidsstelsel komt het veel vaker voor dat één partij de meerderheid van de zetels behaalt, waardoor direct duidelijk is welke partij de regering gaat vormen. Maar deze overwinning door één partij is een schijnoverwinning. Veelal bezit deze partij welde meerderheid van de zetels maar niet de meerderheid van de stemmen. Is het - in de theorie van de verdedigers van het meerderheidsstelsel - geen 'zwakke stee' in de democratie van het 'Verenigd Koninkrijk te noemen dat geen enkele na-oorlogse regering de steun heeft van een meerderheid van de kiezers? Moet volgens hun redenering ook het feit dat de regering van dat land thans gevormd wordt door een partij die in drie achtereenvolgende verkiezingen stemmen verloren heeft niet als een 'zwakke stee' geduid worden? Uit de korte verdediging van het evenredigheidsstelsel tegenover het meerderheidsstelsel is duidelijk dat er geen overtuigende argumenten zijn om over te gaan tot een meerderheidsstelsel. Daarmee is echter nog niet alles gezegd. Ook binnen het stelsel van evenredige vertegenwoordiging zelf is een groot aantal mogelijke varianten aanwezig. Deze verschillende varianten hebben invloed op de mate van evenredigheid tussen het aantal behaalde stemmen en het aantal behaalde zetels in het parlement. Met andere woorden: niet elk evenredigheidsstelsel is even evenredig. Het eenvoudigste voorbeeld is wellicht de kiesdrempel. Bij een kiesdrempel moeten partijen een minimum aantal stemmen behalen om in het parlement te komen. In Nederland ligt de kiesdrempel bij de Tweede Kamerverkiezingen op 0,67 procent van het totaal aantal behaalde geldige stemmen, maar in een aantal andere landen ligt die drempel beduidend hoger. Zo'n kiesdrempel wordt in verschillende stelsels van evenredige vertegenwoordiging gehanteerd om kleinere partijen uit het parlement te houden. Toch blijft het daarmee een even67

redigheidsstelsel. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat ook wanneer een variant van het evenredigheidsstelsel wordt voorgesteld onderzoek noodzakelijk is naar de te verwachten effecten van deze wijziging. Het kabinet-Kok heeft in het eerste jaar na zijn totstandkoming het oog laten gaan over een “drietal modellen tot hervorming van het kiesstelsel” 133. Deze drie modellen zijn: - een gematigd districtenstelsel - een variant van het duitse kiesstelsel - een gemengd stelsel In de hiernavolgende paragrafen zullen deze drie modellen worden beschreven en tevens van een kort commentaar worden voorzien. Zoals zal blijken vallen al deze drie modellen binnen het proportionele stelsel, maar zij hebben verschillende uitwerkingen. Het kabinet-Kok heeft een eerste voorkeur uitgesproken voor het gemengde stelsel. Het kabinet beoogt met de wijziging van het kiesstelsel een sterkere relatie tussen kiezers en gekozenen en een betere betrokkenheid van de inzichten van de burgers bij de politieke besluitvorming. 5.2 Gematigd districtenstelsel Het eerste model dat in het kabinet-Kok de revue is gepasseerd, is het gematigd of meervoudig districtenstelsel. Meervoudig houdt in dat in een district meerdere zetels te verdelen zijn. Dit in tegenstelling tot een enkelvoudig district waarin slechts één zetel onder de concurrerende partijen verdeeld wordt. Een dergelijk stelsel is eind jaren zestig ook door de Staatscommissie Cals-Donner voorgesteld. 134 Gedacht werd daarbij aan een verdeling van het land in twaalf kiesdistricten. Afhankelijk van het aantal inwoners in het district vallen er binnen een district tien tot vijftien zetels te verdelen. Bij elkaar gevoegd komen de twaalf kiesdistricten zo tot de 150 zetels in de Tweede Kamer. Van belang is de wijze van zeteltoedeling binnen de districten. Hierbij wordt vastgehouden aan het proportionele stelsel. De tien tot vijftien te verdelen zetels in een district worden verdeeld naar verhouding van het aantal behaalde stemmen in dat district. Dit neemt niet weg dat de evenredigheid op landelijk niveau duidelijk afneemt. Oorzaak daarvan is dat het voor kleine partijen in dit model met meerdere districten een Kamerstukken II 1995/1996, 21 427, nr. 112. Tweede Rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ‘sGravenhage, 1969, pp. 204-5.

133 134

68

stuk moeilijker wordt om een zetel te verwerven dan in het bestaande stelsel dat slechts één district kent. In het huidige stelsel met één district heeft een partij 0,67 procent (100 procent stemmen gedeeld door 150 zetels) van de stemmen nodig voor het behalen van een zetel. Maar in een district met bijvoorbeeld 10 zetels heeft een partij 10 procent (100 procent stemmen gedeeld door 10 zetels) van de stemmen in dat district nodig. Districten hebben hetzelfde effect als kiesdrempels, waarbij geldt hoe meer - en daarmee hoe kleiner de - districten, hoe hoger de drempel. Het is duidelijk dat kleine partijen in dit model grotendeels van de kaart geveegd worden. Slechts in het uitzonderlijke geval dat de achterban in één bepaald district geconcentreerd is en de 10 procent-horde gehaald kan worden, zijn er overlevingskansen. In de destijds door de Commissie Cals-Donner uitgevoerde berekeningen bleef bij een gematigd districtenstelsel voor zowel het GPV als de SGP geen plaats over in de Tweede Kamer 135. Wel bestaat binnen dit model nog de mogelijkheid tot het aangaan van lijstverbindingen en eventueel ook tot een voor kleinere partijen gunstigere restzetelverdeling. Dat neemt niet weg dat de overlevingskansen van kleine partijen in de Tweede Kamer door dit model ernstig bedreigd worden. Hoewel dit model nog een evenredigheidsstelsel genoemd moet worden zijn de uitwerkingen voor partijen ter grootte van de reformatorische partijen even desastreus als bij het meerderheidsstelsel. In de zestiger jaren werd dit model naar voren geschoven om de invloed van de kiezer op de regeringssamenstelling te vergroten. In de eerste paragraaf is deze wens reeds van de hand gewezen, zodat daar nu niet verder op ingegaan behoeft te worden. Wanneer het model thans wordt voorgesteld dan is dat met name met het doel de band tussen kiezer en gekozene te versterken. Dat geldt niet alleen voor dit model maar ook voor de twee hierna te bespreken modellen. Het kabinet gaat ervan uit dat door de indeling van het land in districten de band met de kiezers versterkt wordt. De vraag is echter of dit de meest effectieve wijze is om de band tussen kiezer en gekozene te verstevigen. De bekendheid van de kiezers met het huidige kiesstelsel en de eenvoudigheid ervan zal het voor de kiezers bij een wijziging allemaal niet duidelijker maken. Temeer nu daarmee de redelijke eenvormigheid van Eerste Rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ‘sGravenhage, 1968, p. 86.

135

69

de kiesstelsels - die thans bestaat bij de directe verkiezingen op gemeentelijk, provinciaal, nationaal en europees niveau - opgegeven moet worden. Tevens zal de onderscheiden bevolkingsgroei in de verschillende districten en de mogelijke wijzigingen van districtsgrenzen tot onrustige discussies aanleiding geven waarvan ons land met één kiesdistrict op dit moment gelukkig verschoond blijft. In de staatkundig-gereformeerde visie ligt een sterke band tussen het volk en haar vertegenwoordigers niet in de eerste plaats in sociale, demografische of geografische kenmerken van kiezers en gekozenen. Het doet er op zich niet zozeer toe of bijvoorbeeld het aantal onderwijzers, veertigers of Gelderlanders in het parlement over-vertegenwoordigd zijn. 136 Van groter belang voor de band tussen kiezer en gekozene is het politieke beginsel van waaruit gewerkt wordt. Kuyper noemt dit met Groen de “zenuw van het constitutionele staatsleven”. Met het oog op Groen merkt Kuyper op dat “Een candidaat, wiens gevoelen door geschriften of door de dagbladpers notoir was, (...) zonder visitatie de grenzen (kon) passeeren.” 137 In deze visie is het daarom van groter belang dat de waarde van het beginsel opgewaardeerd wordt dan dat met allerlei achtergrondkenmerken van volksvertegenwoordigers geknutseld wordt. De wens door middel van het indelen van het land in twaalf districten te komen tot een versterkte band tussen kiezer en gekozenen berust voor een deel op een aanvechtbare pijler. Er wordt verondersteld dat de kiezer in zekere mate gehecht is aan zijn regio. Tenminste, wanneer dat het geval zou zijn, zouden de argumenten voor regionalisering van het kiesstelsel enigszins aan kracht winnen. Die winst is er echter niet nu blijkt dat de mate van gehechtheid van de Nederlander aan zijn provincie van inwoning in vergelijking met andere Europese landen het laagst scoort 138. Die band wordt er zeker niet steviger op nu in het model van het gematigde districtenstelsel de kiesdistrictsgrenzen niet gelijk lopen met de provinciegrenzen. Ook al vanwege het aantal van tien tot vijftien vertegenwoordigers per district moet een duidelijk versterkte band tussen kiezer en gekozene zeer betwijfeld worden. In het bijzonder ook het model van een gematigd districtenstelsel roept Enkele uitwassen, die een symptoom zijn van een bredere af te keuren ontwikkeling daargelaten, zoals bijvoorbeeld ook in hoofdstuk twee met betrekking tot ambtenaren is opgemerkt. 137 A. Kuyper, Ons Program, 4e herz. dr., Amsterdam, z.j., pp. 131-2. 138 Eurobarometer, nr.36, december 1991. 136

70

de vraag op in hoeverre hetgeen aan de ene kant misschien aan versterking van de band door middel van regionalisering gewonnen wordt aan de andere kant overboord gegooid wordt door het veronachtzamen van de kleine partijen. Daarbij moet niet slechts aan de vertegenwoordiging van minderheden gedacht worden waarbij in de vorige paragraaf is stilgestaan. Misschien is het een punt dat nog te weinig aandacht krijgt in de discussie over een kiesstelselwijziging in ons land, maar het zijn juist de kleine partijen die het goed doen. Omdat zij niet zozeer uit zijn op het grijpen van de macht, hebben zij een goede kans zich te ontwikkelen tot een 'geweten' binnen het parlement. Maar nog meer wordt nu gedacht aan de sterke legitimatie die deze partijen (SGP, GPV, RPF, maar ook de SP) van hun kiezers krijgen. In veel sterkere mate dan bij de grote partijen zijn de kiezers van deze partijen ook lid van de partij. Wanneer deze partijen de toegang tot het Binnenhof ontzegd wordt, zal dat niet zonder negatieve gevolgen voor de band tussen kiezers en gekozenen blijven. Een laatste punt dat bij deze opmerkingen ten aanzien van een eventuele invoering van het gematigd districtenstelsel niet mag ontbreken, is de grote waarschijnlijkheid van de teloorgang van het staatkundiggereformeerde geluid in de Tweede Kamer. Voor een partij die met overtuiging vele decennia lang achter de door haar beleden beginselen staat en die tot doel heeft deze uit te dragen en tot meerdere erkenning te brengen in de vertegenwoordigende lichamen is dat een ingrijpende zaak. Het moet tot dankbaarheid stemmen dat in het Nederlandse parlement - in onderscheid van het overgrote deel van de andere landen tot op heden nog sprake kan zijn van het uitdragen van het theocratisch beginsel. Invoering van een gematigd districtenstelsel zal de lange traditie van welwillendheid jegens kleine partijen in ons land breken. Dit zijn al redenen genoeg om niet mee te werken aan de invoering van een gematigd districtenstelsel. 5.3 Het duitse kiesstelsel Zowel het meerderheidsstelsel als het gematigd districtenstelsel valt zonder twijfel negatief uit voor kleine partijen. Dat is niet zonder meer het geval met het duitse kiesstelsel. Bij een bepaalde vorm van het duitse stelsel zouden deze partijen zelfs beter af zijn dan bij het huidige stelsel. Gezien dit belangwekkend gegeven heeft het zin om iets nader op dit stelsel in te gaan. Dat kan niet zonder enige inspanning, want en dat is ook één van haar nadelen - het is een ingewikkeld stelsel. Om 71

het niet moeilijker te maken dan het al is, zal bij de beschrijving van het stelsel gedaan worden alsof het in Nederland geldt. Ook de commissieDeetman heeft in 1993 een opzet voor het duitse kiesstelsel in Nederland ontworpen. Deze zal in de beschouwing worden meegenomen. Bij het duitse stelsel is het land verdeeld in 75 enkelvoudige districten. Dit zijn districten waarin slechts één zetel te verdelen valt. Aan degene die een relatieve meerderheid behaalt in het district wordt de zetel toegewezen. De kiezer kan bij de verkiezingen dus allereerst een stem uitbrengen op een (partij)kandidaat in het district waar hij woont. Er worden op die manier 75 leden van de Tweede Kamer gekozen. Het zal duidelijk zijn dat de kleine partijen hier weinig kansen bezitten ten opzichte van de grote partijen. Het is zeer waarschijnlijk dat zij in geen van de 75 districten een relatieve meerderheid zullen verkrijgen voor hun kandidaat. Maar het verhaal is nog niet af. Want gelukkig heeft de kiezer naast deze eerste stem voor een districtskandidaat ook nog een tweede stem. En niet de eerste, maar de tweede stem is doorslaggevend voor een partij. Wat houdt die tweede stem in? Dit is een stem die uitgebracht wordt op een nationale lijst. Hier is niets vreemds aan. Het is een stem op een partijlijst, zoals ook nu in Nederland altijd op een partij gestemd wordt bij de verkiezingen. Nu is het heel belangrijk dat het deze stem is die bepaalt hoeveel zetels een partij krijgt in de Tweede Kamer. Bij de berekening van het aantal zetels waar een partij recht op heeft, wordt gekeken hoeveel procent stemmen op de landelijke lijst - tweede stemmen - de partij in het hele land (!) heeft behaald. Bij de zeteltoedeling is er dus één district en daarmee een lage drempel zoals ook momenteel bij de zetelverdeling in ons land. Wanneer een partij bijvoorbeeld twee procent tweede stemmen op nationaal niveau heeft dan krijgt deze partij drie zetels (2% van 150 zetels). Of een partij nu één, twee of drie zetels met de eerste stem via de districten heeft behaald, verandert daar niets aan. De tweede stem bepaalt het aantal zetels voor een partij. Dat is een belangrijk punt dat niet uit het oog verloren mag worden. Het aantal zetels dat een partij toegewezen krijgt op grond van de stem op de landelijke lijst (tweede stem) moet vervolgens verrekend worden met het aantal zetels dat de partij heeft behaald in de districten volgens de eerste stem. Dat gaat als volgt. Stel dat een partij 20 procent tweede stemmen bij een verkiezing behaalt en dat daarnaast kandidaten van deze partij in 12 districten een zetel hebben gewonnen. Dan krijgt die partij op grond 72

daarvan 30 zetels - omdat hij 20 procent van de tweede stemmen heeft - in de Tweede Kamer. Van deze 30 zetels worden er 12 bezet met de partijkandidaten die gekozen zijn in een district. De over-blijvende 18 zetels worden toegewezen aan kandidaten die op de partijlijst staan. Nu wordt het nog een stapje moeilijker. In bepaalde gevallen kan het namelijk voorkomen dat van een partij meer kandidaten via de districten gekozen worden dan dat er eigenlijk zetels voor die partij - op basis van de tweede stemmen - aanwezig zijn in de Kamer. Dit kan gebeuren omdat niemand verplicht is zijn eerste en zijn tweede stem op dezelfde partij uit te brengen. Gevolg is dat een partij bijvoorbeeld in 32 districten een zetel wint, maar dat deze zelfde partij maar 20 procent van de tweede stemmen - en daarmee dus 30 zetels - krijgt. Als oplossing daarvoor mag deze partij toch twee zetels extra (Uberhangmandate) bezetten dan haar eigenlijk toekomt op grond van het aantal tweede stemmen. Als gevolg hiervan zal artikel 51, tweede lid van de Grondwet gewijzigd moeten worden, omdat in de Tweede Kamer niet langer zonder meer precies 150 afgevaardigden zitting hebben. Met het bovenstaande zijn de grondtrekken van het duitse kiesstelsel geschetst. Het komt er op neer dat in de regel iedere partij in ons land net zoveel zetels krijgt als zij nu heeft. De PvdA behoudt dus haar 37 zetels en de SGP haar twee zetels. De enige uitzondering op deze regel is dat de mogelijkheid bestaat dat een partij zogenaamde Uberhangmandate verkrijgt. Dit aantal is echter in de geschiedenis van de Bondsrepubliek Duitsland altijd gering of zelfs nihil geweest. Recent is daar evenwel verandering in gekomen. Zo zijn er momenteel zestien Uberhangmandate naast de oorspronkelijke 656 zetels in het parlement. Het aantal van deze extra zetels is niet van tevoren te voorspellen en hoe groot dit aantal voor Nederland zal zijn, is dan ook niet te bepalen. De beschreven extra zetels drukken de evenredigheid van het duitse stelsel en vallen hoofdzakelijk toe aan de grote partijen. 139 Voor kleine partijen zijn deze zetels daarom een negatief te waarderen aspect van het duitse stelsel. De onevenredigheid die door deze zetels ontstaat kan evenwel worden opgeheven. Wanneer een partij Uberhangmandate verkrijgt kan ook aan de partijen die deze extra zetels niet hebben verworven toch ook een aantal extra zetels toegeschikt worden totdat de evenredigheid hersteld is. Deze evenredigheidscompensatie is echter in Waldemar Schreckenberger, ‘Zum Streit uber die Verfassungsml3igkeit der Uberhangmandate’, in: Zeitschrift fair Parlamentsfragen, 1995/4, pp. 678-83.

139

73

Duitsland niet in gebruik en heeft ook in de opzet van de commissieDeetman niet de voorkeur gekregen. 140 Een andere mogelijkheid is de kans op Uberhangmandate te verkleinen door het aantal plaatsen voor de districtskandidaten - die met de eerste stem gekozen worden - te verminderen. Bijvoorbeeld dat niet 75, maar 50 van de Kamerzetels worden ingeruimd voor deze districtskandidaten. Het duitse stelsel wordt vaak ten onrechte opgevat als een mengsel van het meerderheidsstelsel en het evenredigheidsstelsel. Het is een volledig stelsel van evenredige vertegenwoordiging, omdat de zetels worden verdeeld naar verhouding van het aantal tweede - en niet naar het aantal eerste - stemmen dat een partij heeft ontvangen bij de verkiezingen. 141 Ook het geringe aantal partijen in Duitsland kan slechts gedeeltelijk worden verklaard met het daar bestaande kiesstelsel. En dan is daarbij het belangrijkste de kiesdrempel van vijf procent van de stemmen op de landelijke lijst (of drie direktmandaten) die in Duitsland geldt en kleine partijen uit het parlement houdt. 142 Deze hoge kiesdrempel is geen wezenstrek van het duitse kiesstelsel, omdat het duitse stelsel ook zonder deze drempel voorstelbaar is. In de opzet van de commissieDeetman wordt de kiesdrempel gehandhaafd op het thans in Nederland geldende niveau. Slechts wanneer die drempel niet opgehoogd wordt blijft het duitse stelsel voor kleine partijen een bespreekbare optie. Inzake de kiesdrempel is de opzet van de commissie-Deetman veel gunstiger voor kleine partijen dan het stelsel dat in Duitsland in werkelijkheid functioneert. Maar op een ander punt is de praktijk in Duitsland weer voordeliger voor de kleine partijen dan de opzet van de commissie-Deetman. Gedoeld wordt hier op de wijze van de restzetelverdeling. De methode van zetelverdeling die in Duitsland sinds de verkiezingen van 1987 gehanteerd wordt (de zogenaamde Hare-methode, een vorm van de grootste overschotten-berekening), gaat een bevoordeling van grote partijen tegen. De methode die thans in Nederland wordt gebruikt (de zogenaamde methode-D'Hondt, een vorm van de grootste gemiddelde-berekening) is ongunstiger voor de kleine partijen. Het is niet de bedoeling in deze nota dieper in te gaan op de wijze van berekening van de restzetelsverdeling bij de twee genoemde methoden. Kamerstukken II 1992/1993, 21 427, nr. 62, pp. 12-23. Zie ook D. Nohlen, Wahlrecht und Parteiensystem, 2. Auflage, Opladen, 1990, p. 211. 142 Klaus von Beyrne, Das Politische System der Bundesrepublik Deutschland nach der Vereinigung, 7. vollst ndig uberarbeitete Auflage, München, 1993, pp. 129-30. 140 141

74

Dat zou te ver voeren. Het is evenmin als de kiesdrempel een wezenskenmerk van het duitse kiesstelsel. Dat wil zeggen dat de methode van restzetelverdeling niet bepalend is voor het karakter van het duitse stelsel. Ook in ons huidige stelsel zou een andere wijze van restzetelverdeling kunnen worden ingevoerd zonder het duitse kiesstelsel over te nemen. Volstaan wordt hier verder met de opmerking dat de reformatorische partijen en in het bijzonder ook de SGP voordeel zouden kunnen trekken uit de restzetelverdeling volgens de Hare-methode. Een extra zetel behoort tot de reële mogelijkheden. Voor de volledigheid moet nog wel worden opgemerkt dat de kleine partijen om maximaal te kunnen profiteren van de restzetelverdeling volgens de Hare-methode onderling geen lijstverbinding moeten aangaan. Bij een lijstverbinding maken de partijen bij deze methode minder kans op meerdere restzetels dan wanneer zij geen lijst-verbinding aangaan. Het juiste antwoord op de vraag - die ook gesteld werd op het SGP-congres in 1995 143 - of een samengaan van de reformatorische partijen noodzakelijk is bij een wijziging van het kiesstelsel zal dus altijd afhangen van de aard van de wijziging. Hier is een voorbeeld van een wijziging die een samengaan niet noodzaakt en met het oog op het gezamenlijk aantal zetels zelfs minder wenselijk maakt. Het bovenstaande geeft aan dat soms ogenschijnlijk kleine verschillen in rekenmethoden kunnen leiden tot belangrijke verschillen in de zetelverdeling. En het zijn met name de kleine partijen die gevoelig zijn voor de verschillen in berekeningsmethode. Bij de beoordeling van de verschillende kiesstelsels kan deze nota dan ook niet om een bespreking van deze rekenmethoden heen. Het zijn - middelijkerwijs gesproken - de methoden van zetelverdeling die de levens- en overlevingskansen van de kleine partijen bepalen. Bij al het voorgaande moet nog wel bedacht worden dat een wijziging van het kiesstelsel niet alleen gevolgen heeft voor de zetelverdeling, maar dat een dergelijke verandering ook kan inwerken op het kiesgedrag van de kiezers. Dit heeft met name een ongewenst effect wanneer de kiezers niet precies weten welke gevolgen hun kiesgedrag in werkelijkheid heeft. Dit gebrek aan helderheid over de werking van het kiesstelsel kleeft ook het duitse stelsel aan. Veelzeggend zijn de uitkomsten van een opiniepeiling die aan de duitse verkiezingen van 1987 vooraf gingen. Op de vraag welke van de twee stemmen het belangrijkst was, 143

J. Mulder, ‘Discussie met het forum’, in: Zicht, 1995/6, pp. 244-8.

75

kon slechts 45 procent het juiste antwoord geven. Van de ondervraagden meende 33 procent dat beide even belangrijk waren en 20 procent dacht dat de eerste stem belangrijker was. 144 Deze en andere tekenen die er op wijzen dat de kiezers - en ook sommige politici ontkomen er niet aan - het stelsel niet goed doorzien, moet te meer te denken geven daar de kiezers in Duitsland al sinds 1953 twee stemmen hebben. Een kiesstelsel dat na een leerperiode van tientallen jaren niet duidelijk is, wekt geen enthousiasme voor de invoering ervan. 145 De ondoorzichtigheid van het duitse stelsel wordt nog versterkt door het feit dat een kandidaat die niet gekozen wordt in een district toch in het parlement kan komen via de landelijke lijst. Al deze nadelen worden niet gecompenseerd door een bijzonder sterke band tussen kiezer en gekozene. De districtskandidaten zijn in het district maar beperkt bekend. Ook de stemkeuze in het district - de eerste stem - wordt bij de overgrote meerderheid van de bevolking bepaald door de partij waartoe de districtskandidaat behoort, in plaats van door de kandidaat zelf. 146 Daartegenover staat dat wanneer de districten wél een belangrijke functie zouden krijgen er een spanning ontstaat tussen vertegenwoordiging van districtsbelangen en vertegenwoordiging van beginselen die het nationaal belang beogen. Een parlement waarin het nationale welzijn wordt gezocht door een normatief debat verdient de voorkeur boven een strijd tussen deelbelangen van welke aard dan ook. Tevens geldt voor de invoering van het duitse stelsel dat hiermee de gelijkvormigheid van kiesstelsels binnen ons land wordt verlaten. Ten slotte is er in een klein land als Nederland veel minder reden om de mogelijkheid districtskandidaten te kiezen in te voeren dan in grotere landen als Duitsland. De slotsom is dat het duitse kiesstelsel niet met open armen ontvangen moet worden. Dat neemt niet weg dat dit stelsel verreweg de voorkeur verdient boven het besproken meerderheidsstelsel, het gematigd districtenstelsel en het nog te bespreken zogenaamde gemengde stelsel. Als gesproken wordt over een voorkeur dan wordt gedoeld op een variant van het duitse kiesstelsel waarin de kiesdrempel niet ligt boven Eckhard Jesse, ‘Split-voting in the Federal Republic of Germany: an anaysis of the federal elections from 1953 to 1987’, in: Electoral Studies, 1988, p. 1 l9. 145 Arend Lijphart, ‘The demise of the last Westminster system? Comments on the report of New Zealand’s Royal Commission on the eectoral system’, in: Electoral Studies, 1987, p. 100. 146 Jesse, a.w., p. 113. 144

76

0,67 procent; waarin de verdeling van de zetels op grond van de stem op de landelijke lijst plaatsvindt op nationaal niveau (dus handhaving van één district voor de zetelverdeling); waarin evenredigheidsstoornissen door het optreden van zogenaamde Uberhangmandate zoveel mogelijk wordt beperkt en waarin de restzetelverdeling plaats vindt op grond van de Hare-methode. Steun verdient ook het voorstel om niet de stem op de districtskandidaat, maar die op de partijlijst als eerste stem te benoemen.. Dit veroorzaakt wellicht minder verwarring over het gewicht van beide stemmen. 5.4 Het gemengde stelsel Het laatste stelsel waaraan in dit hoofdstuk aandacht geschonken wordt is een zogenaamd gemengd stelsel, dat door een ministeriële commissie is uitgedacht en de eerste voorkeur van het kabinet-Kok heeft gekregen. 147 Door de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken wordt de kern van het stelsel als volgt weergegeven: “De essentie van het stelsel is dat de leden van de Tweede Kamer in twee groepen worden gekozen. De ene groep leden via het bestaande stelsel van evenredige vertegenwoordiging op landelijk niveau, de andere groep via een systeem van evenredige vertegenwoordiging in meervoudige districten.”148 Het gemengde stelsel is - in tegenstelling tot het duitse stelsel - een mengvorm van het gematigd districtenstelsel en het evenredigheidsstelsel in de vorm zoals dat vooralsnog in ons land geldt. In het gemengde stelsel krijgen de kiezers evenals in het duitse stelsel twee stemmen. Met de ene stem worden 75 leden van de Tweede Kamer gekozen via partijlijsten in vijf meervoudige districten waarin gemiddeld vijftien zetels te verdelen zijn. De overige 75 parlementsleden worden gekozen via partijlijsten op nationaal niveau (dus in één district), zoals nu gebeurt bij de verkiezing van alle 150 kandidaten. Een partij moet dus twee soorten lijsten indienen: één op landelijk niveau en vijf in de verschillende districten. Daarbij is het niet toegestaan dat districtskandidaten ook op de landelijke lijst voorkomen of dat kandidaten op meerdere districtslijsten staan. Dit gemengde stelsel is duidelijk geen variant op het duitse kiesstelsel, Intussen is gebleken dat deze keuze niet door de Tweede Kamer overgenomen wordt, met als gevolg dat deze variant voorlopig van de politieke agenda is verdwenen. Nu wordt weer meer gedacht aan een verandering in de richting van het duitse stelsel. Zie Kamerstukken II 1995/1996, 21 427, nr. 158. 148 Kamerstukken II 1995/1996, 21 427, nr.l 12, pp. 3-4. 147

77

zoals het kabinet wil doen voorkomen. Het grote verschil met het duitse stelsel ligt onder meer daarin dat in het gemengde stelsel aan beide stemmen een gelijk gewicht bij de zetelverdeling toegekend wordt. De zetelverdeling in het duitse stelsel vindt daarentegen slechts plaats op basis van de tweede stem, die voor de evenredigheid van ons huidige stelsel niet echt hoeft onder te doen. Het gelijke gewicht van beide stemmen in het gemengde stelsel drukt de evenredigheid van de zeteltoedeling, daar het voor kleine partijen uiterst moeilijk zal zijn om een zetel te behalen via de stem op de districtslijsten. Voor een districtszetel is immers zo'n vijf à acht procent van de stemmen in het district nodig. Via de landelijke lijst zal het waarschijnlijk voor kleine partijen nog wel mogelijk zijn een zetel in de wacht te slepen. Maar gezien de bijzonder geringe kansen in de districten zal hun zetelaantal in de Tweede Kamer ongeveer gehalveerd worden. Een horizontale lijstverbinding in de districten biedt voor de reformatorische partijen geen uitkomst voor de benarde positie in de districten. Voor horizontale lijstverbindingen geldt de voorwaarde dat deze alleen mogelijk is voor partijen die ook op eigen kracht - dus zonder lijstverbinding - een zetel zouden hebben gekregen. Maar daar ligt nu juist een probleem. Deze voorwaarde is voor de reformatorische partijen welhaast onmogelijk te vervullen. De enige uitkomst is dan nog een lijstineenschuiving (verticale lijstverbinding) op districtsniveau. Hierbij zal dan weer het probleem ontstaan dat in de Tweede Kamer naast de via de landelijke lijst gekozen Kamerleden van de drie partijen een tweede soort reformatorische volksvertegenwoordiger ontstaat die - via een verticaal verbonden districtslijst gekozen - de drie partijen tegelijk vertegenwoordigt. Kortom, de voorwaarde voor een horizontale lijstverbinding in dit stelsel is een pijnlijke angel voor kleine partijen. De kiesdrempel voor de landelijke lijst blijft 0,67 procent. Dat wil echter niet zeggen dat een partij die dit percentage stemmen haalt automatisch ook een zetel krijgt. Dat is nu wel het geval. Omdat echter het aantal zetels dat te verdelen valt via de landelijke lijst daalt van 150 naar 75 kan een partij pas verzekerd zijn van een zetel als hij 1,33 procent (100 procent gedeeld door 75 zetels) van de stemmen behaalt in plaats van de huidige 0,67 procent (100 procent gedeeld door 150 zetels). De methode van restzetelverdeling die wordt toegepast in het voorgestelde gemengde stelsel is gunstiger voor kleine partijen dan de huidige me78

thode. 149 Het leed voor de kleine partijen wordt hierdoor nog enigszins verzacht, maar ook met deze gunstigere restzetelverdeling valt het gemengde stelsel negatief uit voor de kleine partijen. Het kan de evenredigheid van ons huidig kiesstelsel niet evenaarden. Waartoe dient deze wijziging van het kiesstelsel? De enige pijler waarop de gehele wijziging rust is niet meer dan een verwachting: “Verwacht mag worden dat dit stelsel een positieve bijdrage zal leveren aan de versterking van de band tussen kiezer en gekozene.” 150 Maar op grond van hetgeen bij het gematigd districtenstelsel in paragraaf 2 reeds is aangevoerd, lijkt dit een ijdele verwachting te zijn. Een sterke binding van de bevolking met de provincie is er niet in ons land. Derhalve zal een stevigere band tussen de kiezer en de gekozen districtskandidaten ook wel tegenvallen. Dit te meer daar in alle districten meer dan tien kandidaten gekozenen worden en sommige districten bovendien nog eens bestaan uit meerdere provincies. Terecht is de vraag opgeworpen: “Hoe kan men verwachten dat er een nauwere relatie tussen kamerlid en kiezer zal ontstaan als het kamerlid zich zal moeten richten op een gebied van Twente tot oost-Groningen of van west-Brabant tot ZuidLimburg?” 151 Ten slotte geldt ook voor dit gemengde stelsel dat het juist de door hun kiezers sterkst gelegitimeerde kleine partijen zijn clie het moet ontgelden en dat ten gunste van de minder sterk gelegitimeerde grote partijen. Het kabinet wil door middel van deze kiesstelselwijziging wel een splinter uit het oog verwijderen, maar krijgt er een balk voor terug. Het gemengde stelsel zal het voor de kiezers niet gemakkelijker maken. Het uitbrengen van twee stemmen leidt tot verwarring. Verder is in het voorstel de mogelijkheid tot het uitbrengen van een voorkeurstem behouden en de voorkeursdrempel zelfs verlaagd van 50 naar 25 procent. Dat houdt in dat een kandidaat op de landelijke partijlijst of op de districtslijst die meer dan 25 procent stemmen van de kiesdeler krijgt eerder een zetel toegewezen krijgt dan degenen die weliswaar hogerop de lijst staan, maar een lager aantal stemmen hebben gekregen. De versterking van de voorkeurstem gevoegd bij het feit dat de helft van de Kamerleden niet via een landelijke lijst wordt gekozen, maakt het voor Het betreft hier het zogenaamde systeem-Webster, waarbij niet gedeeld wordt door het reeds toegekende aantal zetels plus één, maar plus een half. 150 Kamerstukken II 1995/1996, 21 427, nr. 112, p. 4. 151 Ron Hillebrand, ‘Nieuw kiesstelsel brengt kiezer in verwarring’, in: de Volkskrant, 23 oktober 1995. 149

79

partijen een stuk moeilijker om er toezicht op te houden welke mensen uiteindelijk de partij gaan vertegenwoordigen in het parlement. De invloed van de partij op de toekomstige verdeling van kennis in de fractie - op grond van de verdeling van kandidaten naar bekwaamheid op de partijlijst - neemt hiermee af. Het nadelige gevolg hiervan kan zijn dat in een fractie wel meerdere mensen aanwezig zijn die vakkennis hebben op het gebied van onderwijs, maar dat een financieel specialist gemist wordt. De negatieve consequenties hiervan voor de werkwijze van het parlement als geheel zullen niet onopgemerkt blijven. Het is verwonderlijk dat het kabinet-Kok de voorkeur heeft uitgesproken voor het - in de traditionele democratieën onbekende - gemengde stelsel. Als het dan toch per se een kiesstelsel wil hebben met districten; als het een kiesstelsel moet zijn dat zo min mogelijk inbreuk doet op het beginsel van evenredigheid en de kleine partijen zo min mogelijk schaadt; als het daarbij ten slotte voor de kiezers niet te ingewikkeld mag zijn, waarom is dan voor dit stelsel gekozen? Een eenvoudiger en evenrediger kiesstelsel met districten had dan voor de hand gelegen. Deze nota wil geen alternatieve wijzigingen van het kiesstelsel uitwerken. Integendeel, de noodzaak noch de wenselijkheid van zulke veranderingen wordt erkend. Maar als het kabinet dan toch koste wat het kost een ander kiesstelsel wil dan kan worden gewezen op een andere en meer bekende weg om een districtenstelsel te combineren met evenredigheid. Nederland is niet het eerste land dat het districtenstelsel en evenredigheid in één kiesstelsel wil verenigen. Deze combinatie kan bereikt worden zonder de kiezers twee stemmen te geven. Het gaat hier dan om een kiesstelsel waarin de zeteltoedeling in twee fasen plaatsvindt. De eerste verdeling vindt plaats in het meervoudige district. Echter, de reststemmen worden niet in het district zelf verdeeld over de nog onbezette zetels (restzetels). Zowel de reststemmen van alle partijen in alle districten als de restzetels van alle districten worden op nationaal niveau bij elkaar gevoegd en daar verdeeld over de partijen. Er zijn verschillende varianten op deze zogenaamde two-tier-methode mogelijk. Deze methode kan zodanig vorm gegeven worden dat een bijna perfecte evenredigheid aanwezig is en dat er ook uitstekende mogelijkheden voor kleine partijen bestaan. 152 Ook zijn er nog wel andere mogelijkheden voorhanden om te komen 152

80

Arend Lijphart, Electoral Systems and Party Systems, pp. 30-9, pp. 145-6.

tot een regionale spreiding van de afgevaardigden in het parlement. Zo zouden de partijen zelf bij de totstandkoming van de kandidatenlijsten voor de verkiezingen rekening kunnen houden met de regio van herkomst van de kandidaten. Eveneens is voorgesteld om de functie van de negentien kieskringen in ons land weer op te waarderen, door de eis te stellen dat de kandidatenlijsten die in elk van deze kieskringen worden ingediend niet meer als tien kandidaten mogen tellen. Hierdoor zou vanzelf een sterkere regionalisering van de kandidaatstelling plaatsvinden zonder dat het kiesstelsel als zodanig ingrijpend gewijzigd wordt. 153 5.5 Conclusie Het kiesstelsel en wijziging daarvan behoort zeker niet tot de eenvoudigste onderwerpen van staatkundige vernieuwingen. Toch is het een onderwerp dat partijen en in het bijzonder ook een kleine partij als de SGP raakt. Dit hoofdstuk heeft laten zien dat enkele mogelijke wijzigingen - wanneer zij gerealiseerd zouden worden - zelfs de levensadem van de partij in de Tweede Kamer zouden benemen. Andere wijzigingen gaan minder ver, maar doen toch sterk een halvering van deze partij in het parlement vermoeden. Ten slotte zijn er ook wijzigingen mogelijk waarvan de partij op zich weinig te duchten heeft en die zelfs nog wel enig voordeel met zich mee zouden kunnen brengen. Nadelig voor de partij of niet nadelig, in dit hoofdstuk is op een aantal plaatsen aangegeven dat de noodzaak tot het invoeren van een ander kiesstelsel niet gezien wordt. Dat wil niet zeggen dat het huidige stelsel perfect is. Het geeft aan dat aan de verschillende wijzigingsvoorstellen de nodige bezwaren kleven die geen verbetering van de huidige situatie lijken in te houden. Tevens zijn enkele normatieve bezwaren tegen een aantal alternatieve kiesstelsels naar voren gebracht. Toch is dit hoofdstuk verder gegaan dan het slechts afwijzen van wijzigingen. Het slechts afwijzen zou te goedkoop zijn. Ingezien werd dat niet elke wijziging even slecht zou zijn. Invoering van het meerderheidsstelsel en het gematigd districtenstelsel behoren tot de onderwerpen die voor de staatkundig-gereformeerden onbespreekbaar zijn. Het gemengde stelsel is een middenweg - tussen het gematigd districtenstelsel en het thans geldende stelsel - die niet begeerd wordt. De staatkundig-gereformeerden hebben geen behoefte aan een kiesstelselwijziging, maar als er toch districten moeten komen 153

Advies van de Kiesraad inzake wijziging van het kiesstelsel, 29 december 1995.

81

dan gaat de voorkeur uit naar een kiesstelsel waarin de districten verenigd worden met het nu bestaande sterk evenredig stelsel. Het duitse kiesstelsel is - onder bepaalde in paragraaf 3 genoemde voorwaarden hiervan een (ingewikkelde) variant met twee stemmen. Een meer eenvoudige variant waarin de kiezers één stem hebben, is evengoed mogelijk en verdient de voorkeur. Aan het eind van de vorige paragraaf zijnde vernieuwingsgezinden gevraagd acht te geven op deze tot nog toe in Nederland buiten beschouwing gebleven - maar in andere landen bestaande - mogelijkheid.

82

6. Uitleiding

In deze nota zijn - na een verkenning van de relatie tussen burger en politiek en na een opzet voor een normatieve visie op staatkundige vernieuwingen in het algemeen - voorstellen ten aanzien van de twee meest ter discussie staande terreinen van staatkundige vernieuwing besproken. Een noodzaak om tot vernieuwingen over te gaan op het gebied van de volksinvloed of van het kiesstelsel is niet gevonden. Al naar gelang de precieze vorm van de voorstellen zijn de geopperde staatkundige vernieuwingen min of meer onwenselijk, zowel om normatieve als om praktische redenen. In de staatkundig-gereformeerde visie is geen plaats voor een indringende wijziging van het huidige staatsbestel. Stabiliteit van en onderwerping aan de staatkundige ordening zijn belangrijke voorwaarden voor een stil en een gerust leven van de burger. De titel van de nota Weer wat nieuws! geeft uitdrukking aan de wens tot rust op het staatkundige vlak. In een steeds sneller tempo worden nieuwe plannen voor staatkundige vernieuwingen ter tafel gebracht. Daarbij kan veelal niet aan de indruk ontkomen worden dat het gaat om vernieuwingen terwille van de verandering zelf. Wel worden de voorstellen bijna zonder uitzondering voorzien van een vernisje, wat inhoudt dat een groeiende kloof tussen burger en politiek staatkundige vernieuwingen noodzakelijk maakt. Maar bij nader inzien, is het allereerst zeer dubieus of van een zich verwijdende kloof gesproken kan warden. Ten tweede blijkt onvoldoende aandacht geschonken te worden aan de mogelijkheid dat door de voorgestelde vernieuwingen de vermeende kloof niet verkleind maar juist vergroot wordt. En ten slotte, is het vanuit normatief oogpunt niet wenselijk de afstand tussen burger en politiek in zijn geheel weg te nemen. De verhouding tussen burger en politiek vraagt aanhoudende aandacht. Hoewel tot op heden geen feitelijke aanleiding te vinden is om de noodklok te luiden over deze relatie, kan de verwachting voor de ontwikkeling in de toekomst niet al te optimistisch zijn. Het is noodzakelijk om voortdurend de vinger aan de pols van de politieke cultuur te houden. Het gaat daarbij zowel om de denkbeelden en de handelwijzen van de politici, als om de opvattingen en het gedrag van de burgers ten aanzien van de politiek. De vernieuwingsgezinden richten te veel hun aandacht op de staatkundige organen en te weinig op de politieke cultuur. De vormgeving van de organen laat zich misschien gemakkelijker 83

sturen dan de politieke cultuur, maar het is vooral deze cultuur, die minstens zo belangrijk als de politieke organen - een niet te onderschatten rol speelt in de verhouding tussen burger en politiek. Deze nota heeft duidelijk willen maken dat de staatkundig-gereformeerden niet streven naar een radicale omwenteling van de staatkundige vormgeving van ons land. Het is echter niet juist wanneer nu geconcludeerd zou worden dat alle veranderingen zonder onderscheid worden afgewezen. Duidelijk is beklemtoond dat een verandering niet mag worden afgewezen enkel omdat het een verandering is. Er kan gegronde reden zijn om een wijziging in de staatkundige vormgeving door te voeren. Die is echter in de besproken voorstellen niet aangetroffen. Maar er bestaat nog een groot aantal andere mogelijke staatkundige vernieuwingen dat buiten beschouwing is gebleven. Wellicht bestaat in de toekomst de gelegenheid om ook deze te analyseren. Het is dan niet bij voorbaat uitgesloten dat over één of meerdere van deze mogelijke veranderingen een positief oordeel geveld kan worden. Het kan het ook niet onbekend zijn dat in de staatkundiggereformeerde visie gestreefd wordt naar sterke beleidsmatige omwentelingen, in het bijzonder als het gaat om de eerbiediging van Gods geboden in de samenleving. Om dat streven echter geloofwaardig te doen zijn, zal er een respecteren van en een onderwerpen aan de staatkundige ordening en de daaraan verbonden spelregels moeten zijn. Een reformatie van de wet- en regelgeving is overeenkomstig het theocratisch ideaal dringend gewenst en ook de politieke cultuur verdient de nodige aandacht, maar dit alles wel binnen de kaders van de gegeven politieke orde. Het kan en mag de bedoeling van de nota Weer wat nieuws! niet zijn het laatste woord over staatkundige vernieuwingen te spreken. Blijvende bezinning op de vormgeving van en de houding binnen de staatkundige ordening is de plicht van ieder staatsburger, die de naam van christen wil dragen.

84