WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností ( )

Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta

Závěrečná zpráva o řešení projektu

WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností (2004-2006)

Odpovědný řešitel: doc. RNDr. René Wokoun, CSc.

Praha 2006

Závěrečná zpráva Projekt WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností

Obsah: 1. Úvod ...........................................................................................................................3 2. Postup řešení projektu WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností ..............................................................4 2.1. Přehled aktivit řešení projektu.............................................................................4 2.2. Prezentace výsledků řešení projektu..................................................................14 3. Shrnutí dosažených výsledků řešení projektu Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností .........................................15 3.1. Analýza organizačních a řídících struktur na úrovni kraje a obcí s rozšířenou působností se zřetelem k managementu regionálního rozvoje, koncepci rozvoje cestovního ruchu a dalších rozvojových programů ..................................................16 3.2. Faktory zásadní pro optimalizaci organizace a managementu regionálního rozvoje ......................................................................................................................25 3.3. Návrh optimální organizace a řízení regionálního rozvoje na úrovni regionálních rad, krajů a obcí s rozšířenou působností ............................................27 3.4. Finanční management regionálního rozvoje a jeho optimalizace ....................34 4. Závěry sociologického šetření realizovaného v rámci výzkumného projektu v krajských úřadech a v úřadech obcí s rozšířenou působností.............................39

Příloha .........................................................................................................................48 Dotazník pro e-mailové šetření - kraje .....................................................................48 Dotazník pro e-mailové šetření - obce s rozšířenou působností...............................54 Návrh okruhů a otázek pro řízený rozhovor:............................................................60

2


1. Úvod Projekt WB-31-04 Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností byl zaměřen na rozbor specifik managementu ve veřejné správě s akcentem na potřeby regionálního rozvoje a cestovního ruchu. Cílem projektu bylo identifikovat bariéry, které brání rozvoji efektivního managementu regionálního rozvoje, i potenciál, jímž v současnosti kraje i obce s rozšířenou působností disponují, a navrhnout optimální organizaci a metodiku řízení regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností. Zásadním zdrojem pro řešení tohoto úkolu, bylo, vedle teoretických poznatků, také získání empirických údajů důležitých pro zhodnocení reálného situace České republiky v oblasti managementu regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností. Proto byla jednou z nejvýznamnějších aktivit realizace sociologického šetření v krajských úřadech a úřadech obcí s rozšířenou působností. Závěrečná zpráva shrnuje výsledky řešení projektu, strukturované podle cílů stanovených v návrhu projektu. Vzhledem k tomu, že realizované šetření bylo v podmínkách ČR ojedinělé počtem zapojených úřadů, jsou v této zprávě v samostatné kapitole shrnuty také výsledky tohoto šetření, které bylo zaměřeno především na problematiku managementu regionálního rozvoje, ale vzhledem k návaznosti na další aspekty, bylo pojato šířeji. Řešitelský kolektiv projektu byl složen z pracovníků katedry Katedry veřejné správy a regionálního rozvoje NF VŠE (od 1.11.2006 Katedry regionálních studií a Katedry práva NF VŠE) a Střediska regionálních a správních věd VŠE, kteří se dlouhodobě problematikou veřejné správy a regionálního rozvoje zabývají. Řešení projektu bylo stanoveno na období 2004-2006.

3


2. Postup řešení projektu WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Řešení projektu, které probíhalo v letech 2004-2006, bylo rozčleněno do třinácti navzájem propojených a na sebe navazujících aktivit, které byly postupně realizovány. Pro řešení každé aktivity byla vytvořena pracovní skupina v čele se zkušeným odborníkem na danou problematiku. Z každé aktivity vznikl výstup – dílčí studie, které podrobně popisují dosažené výsledky a které se staly základem pro vytvoření závěrečné zprávy shrnující výsledky projektu do jednoho syntetického výstupu podle stanovených cílů (viz kapitola 3 této zprávy). Výstupy jednotlivých aktivit byly vždy zařazeny jako přílohy průběžných zpráv o řešení projektu.

2.1. Přehled aktivit řešení projektu Rok 2004 Aktivita 1: Analýza dosavadní zákonné úpravy otázek strategického managementu a možnosti využití obecných poznatků o managementu z hlediska managementu ve veřejné správě a regionálním rozvoji V rámci první aktivity se pozornost řešitelského týmu soustředila na dosavadní zákonné úpravy otázek strategického managementu, a to jak v podmínkách ČR, tak i Evropské unie. Do českého práva dosud pojem strategický management regionálního rozvoje nebyl zaveden. Ve vztahu ke státní podpoře regionálního rozvoje definuje však zákon č. 248/2000 Sb. strategii jako střednědobý dokument schvalovaný vládou. Vládní dokument se snaží vymezit některé další pojmy, např. uvádí, že strategická vize je

4


celostní pohled na objekt strategie nebo že strategický směr je specifická cesta, jejímž prostřednictvím je dosahováno strategických cílů. Poněkud jiná situace je v evropském právu, kde je slovo strategie nebo strategický používáno velmi často, a to především v návaznosti na strukturální fondy a Fond soudržnosti. Některá pravidla uvedená v evropské legislativě jsou pro ČR nová a dosud nevyzkoušená. Jejich implementace v podmínkách ČR byla významnou výzvou a úkolem především pro přípravu dalšího programového období 2007-2013.

Aktivita 2: Stručná analýza dosavadní právní úpravy územní samosprávy z hlediska podmínek pro řešení otázek managementu V rámci této aktivity byly zkoumána dosavadní právní úprava územní samosprávy z hlediska podmínek pro řešení otázek managementu. Pozornost řešitelského týmu se zaměřila na kompetence územní samosprávy v regionálním rozvoji, a to především na zákon č. 129/2000 Sb. o krajích, zákon č. 248/2000 Sb. o podpoře regionálního rozvoje, stavební zákon (zákon č. 50/1976 Sb. v platném znění) a další s touto problematikou spojené zákony. Dále se řešitelský tým zabýval organizačním zajištěním agendy regionálního rozvoje na úrovni krajů, zkoumal, jak mají jednotlivé kraje tuto problematiku řešenu jak ve volených orgánech, tak v rámci fungování krajského úřadu (organizace úřadu, existence odborů regionálního rozvoje a oddělení v jeho rámci atd.). Pozornost byla také věnována postavení, fungování a činnostem sekretariátů regionálních rad, které hrají významnou roli při čerpání prostředků ze strukturálních fondů Evropské unie v rámci Společného regionálního operačního programu. Ze získaných poznatků vyplynuly závěry o managementu regionálního rozvoje na úrovni krajů, především k důležitosti postavení jednotlivých prvků nebo aktérů. Třetí část této aktivity byla zaměřena na finanční systém územní samosprávy jako nástroj regionálního rozvoje. Řešitelé se zabývali možností krajů finančně zabezpečit regionální rozvoj svého území a to především formami, které jsou krajům umožněny v současnosti.

5


Aktivita 3: Analýza postupů managementu soukromé sféry využitelných ve veřejné správě a regionálním rozvoji Vývoj současných veřejnosprávních organizací a jejich řízení je charakteristický neustálým přibližováním se organizacím soukromým. Mezi hlavní důvody tohoto posunu patří sílící tlak na zvyšování efektivnosti, hospodárnosti vynakládaných prostředků a účinnosti přijímaných opatření. Tyto a další požadavky se pak nutně odrážejí v měnícím se pohledu na veřejnosprávní organizace, které jsou stále více chápány jako poskytovatelé různých statků, ve svých činnostech jsou více ovlivňovány tržními principy, což následně klade nové a vyšší nároky na jejich výkon a na změnu celkového řízení, resp. managementu. Jednotlivé oblasti činností, které jsou vykonávány ve veřejných a v soukromých organizacích se od sebe nijak výrazně neliší. Vždy je potřeba zajistit plánování, rozpočtování a financování, personální obsazení, udržovat dobré vztahy s veřejností atd. Výkon takovýchto shodných činností opravňuje veřejnosprávní organizace k přebírání postupů a metod, které jsou v soukromé sféře již naprosto běžné. Soukromá sféra navíc disponuje velkými zkušenostmi s danými postupy, zná jejich výhody, ale i úskalí. Tyto se také staly objektem mnoha zkoumání a teoretických prací, stále také prochází svým dalším vývojem. Základní koncepce však již byly vytvořeny a praxí byla odzkoušena jejich obecná využitelnost. Při respektování určitých specifik, jakými jsou např. větší vázanost právem, omezení ziskového motivu a ochrana veřejného zájmu, lze různé manažerské metody soukromé sféry uplatnit i ve sféře veřejné, samozřejmě vždy s přizpůsobením konkrétní organizaci. V rámci této aktivity byly zkoumány postupy uplatňované v soukromé sféře v oblasti managementu. Jako příklady uplatňování praxe soukromých organizací v organizacích veřejných mohou posloužit základní, avšak dostatečné, nástiny personálního managementu, který je v dnešní době pro každou organizaci klíčový, a proto musí být vykonáván systematicky, podle jasných pravidel a s ohledem na vize a cíle příslušné organizace. Dalším dobrým příkladem je práce s veřejností a budování dobrého image, resp. Public Relations. Kvalitně řízené Public Relations by se měly snažit zúročit navenek práci, kterou organizace vykonala. Pozitivním a viditelným image si

6


organizace zajišťují svou jednoznačnou identifikaci ze strany veřejnosti a stávají se pro ni vyhledávaným partnerem. Další oblastí, na niž se zaměřila pozornost řešitelského týmu, byla oblast marketingu a jeho postupů využitelných ve veřejné správě, ať už v samotném fungování orgánů veřejné správy, tak i v marketingu území. Samostatná část je věnována komunitnímu plánování, který využívá principy sociálního managementu. Závěrečná část byla věnována PPP (Public Private Partnership), které přenáší postupy soukromé sféry do spolupráce s veřejným sektorem, neziskovými a zájmovými organizacemi, ale i jednotlivými občany a může být významným prvkem rozvojových aktivit v území. Všechny získané poznatky byly uplatněny při koncipování sociologického šetření a promítly se do konkrétních otázek jak v dotazníku, tak do návrhu otázek pro řízený rozhovor.

Aktivita 4: Vytvoření předpokladů pro rozbor systémových vazeb a pro konkrétní průzkum ve vybraných samosprávách V rámci aktivity 4 byly vytvořeny předpoklady pro rozbor systémových vazeb a připraveno sociologické šetření k dané problematice. Sociologické šetření přineslo pro řešení výzkumného projektu především možnost postihnou současný reálný stav. Umožnilo řešitelům při koncipování variantních řešení managementu regionálního rozvoje reflektovat názory pracovníků veřejné správy, jak ve vztahu k současné situaci, tak k budoucím možnostem, a to i ve vztahu k aplikací zkušeností zahraničních partnerů českých samospráv. Sociologické šetření bylo rozděleno do dvou fází - dotazníkové šetření a řízené rozhovory. Dotazníkové šetření bylo určeno pro všechny krajské úřady a všechny úřady obcí s rozšířenou působností, řízené rozhovory byly naplánovány pro všechny krajské úřady a vybrané úřady obcí s rozšířenou působností. 1) Dotazníkové šetření pomocí elektronické pošty

7


Pro toto dotazníkové šetření byl zpracován návrh dotazníku, jehož jednotlivé části a jejich vypovídací hodnota byly ověřeny sondážním pilotním výzkumem. Na základě získaných poznatků byl dotazníkp upraven. 2) Terénní výzkum v jednotlivých úřadech formou řízeného rozhovoru Pro připravované sociologické šetření formou řízených rozhovorů bylo třeba vybrat reprezentativní vzorek obcí s rozšířenou působností a jejich správních obvodů. Kritéria, která byla při výběru těchto obcí použita, zohlednila jak jejich regionální příslušnost ke krajům (NUTS III), tak i populační velikost, příhraniční, resp. vnitrozemskou polohu a v neposlední řadě i skutečnost, zda jde o obce ležící v oblastech se soustředěnou podporou státu (strukturálně postižené, resp. hospodářsky slabé regiony) nebo mimo ně. Jako sekundární kritérium bylo v několika případech použito i údajů o přirozeném a migračním pohybu (průměrná hodnota přirozeného a migračního přírůstku 19912002), přičemž přednost byla dána obcím s extrémními hodnotami, odlišnými od celorepublikových. V takovýchto obcích lze totiž předpokládat buď vysokou sociální dynamiku nebo zvýšenou sociální problémovost. Seznam obcí s rozšířenou působností navrhovaných pro výzkum – původní návrh Středočeský kraj (13 obcí): Benešov, Beroun, Kladno, Kolín, Kutná Hora, Mělník, Mladá Boleslav, Nymburk, Příbram, Rakovník, Černošice, Slaný, Votice Jihočeský kraj (9 obcí): České Budějovice, Český Krumlov, Jindřichův Hradec, Písek, Prachatice, Strakonice, Tábor, Vimperk, Kaplice Plzeňský kraj (8 obcí): Plzeň, Domažlice, Klatovy, Rokycany, Tachov, Kralovice, Nýřany, Přeštice Karlovarský kraj (4 obce): Karlovy Vary, Cheb, Sokolov, Kraslice Ústecký kraj (8 obcí): Ústí nad Labem, Děčín, Chomutov, Litoměřice, Louny, Most, Teplice, Podbořany Liberecký kraj (5 obcí): Liberec, Česká Lípa, Jablonec nad Nisou, Semily + Jilemnice

8


Královéhradecký kraj (8 obcí): Hradec Králové, Jičín, Náchod, Rychnov nad Kněžnou, Trutnov, Broumov, Kostelec nad Orlicí, Nové Město nad Metují Pardubický kraj (8 obcí): Pardubice, Chrudim, Svitavy, Ústí nad Orlicí, Králíky, Litomyšl, Polička, Žamberk Vysočina (8 obcí): Jihlava, Havlíčkův Brod, Pelhřimov, Třebíč, Žďár nad Sázavou, Moravské Budějovice, Náměšť nad Oslavou, Světlá nad Sázavou Jihomoravský kraj(12 obcí): Brno, Blansko, Břeclav, Hodonín, Vyškov, Znojmo, Hustopeče, Mikulov, Moravský Krumlov, Slavkov u Brna, Šlapanice, Veselí nad Moravou Zlínský kraj (7 obcí): Zlín, Kroměříž, Uherské hradiště, Vsetín, Luhačovice, Rožnov pod Radhoštěm, Valašské Klobouky Olomoucký kraj (7 obcí): Olomouc, Jeseník, Prostějov, Přerov, Šumperk,Lipník nad Bečvou, Uničov Moravskoslezský kraj(11 obcí): Ostrava, Bruntál, Frýdek-Místek, Karviná, Nový Jičín, Opava, Bohumín, Frenštát pod Radhoštěm, Havířov, Krnov, Rýmařov Dotazník a osnova pro řízený rozhovor jsou uvedeny v příloze této zprávy.

Rok 2005 Aktivita 5: Analýza forem organizace a vnitřních systémových vazeb v příslušných orgánech samosprávy a ve vztahu k organizačním složkám a příspěvkovým organizacím samospráv: V rámci aktivity 5 se pozornost řešitelského týmu zaměřila na zmapování postavení organizačních složek a příspěvkových organizací jak státu, tak samosprávných orgánů ve veřejném sektoru v ČR a na způsob jejich hospodaření a s tím související otázky efektivity těchto organizací. Dále byly zkoumány základní finanční vazby těchto organizací na rozpočtovou soustavu.

9


Aktivita 6: Zkoumání role managementu ve vzájemných vztazích samospráv a ve vztahu krajů a regionálních rad V rámci této aktivity se řešitelský tým zaměřil na vzájemné vztahy samospráv a roli managementu v nich, dále se zabýval vztahy krajů a regionálních rad regionů soudržnosti (NUTS 2), jejich vzájemným postavením z právního hlediska i fungováním a možnostmi managementu toto fungování ovlivnit.

Aktivita 7:

Analýza

specifických

problémů

informačního

managementu

a

personálního managementu V rámci aktivity 7 se řešitelský tým zabýval specifickými problémy personálního managementu a možnostmi jeho aplikace v podmínkách krajů a obcí s rozšířenou působností, v oblasti informačního managementu byla pozornost věnována státní informační a komunikační politice a dalším koncepčním dokumentům, legislativě v této oblasti, centrálním zdrojům informací o ekonomickém rozvoji na místní úrovni, informacím o regionálním rozvoji na místní úrovni, bezpečnosti informačních systémů veřejné správy. V oblasti personálního managementu práce navázaly na výstup z aktivity 3, který byl zpracován v r. 2004. Řešitelé se zaměřili na otázky personálního managementu spojené s modely hodnocení kvality (certifikace dle normy ČSN EN ISO 9001:2000, model EFQM, sebehodnocení CAF – Common Assessment Framework, benchmarking a další používané metody).

Aktivita 8: Výstup - analýza forem organizace a vnitřních systémových vazeb samospráv z hlediska managementu Tato aktivita je výstupem k aktivitě 5.

Aktivita 9: Výstup z dílčí analýzy problematiky informačního managementu a personálního managementu

10


Tato aktivita je výstupem k aktivitě 7. Výsledkem byla dílčí studie zabývající se danou problematikou.

Aktivita 10: Průzkum na vybraných samosprávách V rámci aktivity 10 proběhlo sociologické šetření připravené v rámci aktivity 4 v roce 2004. Jednalo se o dotazníkové šetření pomocí e-mailu, navržený dotazník jako výsledek prací aktivity 4 v r. 2004 byl verifikován dvěma krajskými úřady a třemi úřady ORP. Po úpravách byl dotazník zaslán na všechny krajské úřady a úřady obcí s rozšířenou působností. Vzhledem k tomu, že řešitelský tým věděl o problémech spojených s návratností vyplněných dotazníků, vyzval ke spolupráci Asociaci krajů ČR a Svaz obcí a měst. Dotazníkové šetření bylo úspěšné, ze 13 oslovených krajů (Praha nebyla zahrnuta vzhledem ke svému specifickému postavení) odpovědělo 12. Dotazníky byly adresovány především vedoucím odborů regionálního rozvoje, příp. ředitelům úřadů. Přes urgence se nepodařilo v rámci elektronického šetření získat vyplněný dotazník od Středočeského kraje. Pokud jde o úřady obcí s rozšířenou působností, bylo osloveno všech 205 ORP. Dotazníky byly posílány jednak na tajemníky, jednak na vedoucí odborů, v jejichž náplni jsou rozvojové aktivity (útvary měly různé označení – místní rozvoj, rozvoj a územní plánování apod.). Návratnost dotazníků v počáteční fázi byla poměrně malá, po telefonických urgencích a s využitím spolupráce Svazu obcí a měst ČR nakonec dosáhla cca 60 % . Získané dotazníky byly zpracovány do přehledných tabulek. Na základě ochoty komunikovat pak byl upraven původní výběr ORP pro realizaci řízeného rozhovoru tak, aby byla zachována velikostní a územní diferenciace obcí, i když ne ve všech krajích se to podařilo. Původně se předpokládala realizace terénního šetření v létě 2005, termín se však z důvodu dovolených (problém sladit termíny řešitelského týmu a pracovníků úřadů) protáhl do podzimu.

11


Vzhledem k tomu, že původní výběr vycházel z předpokladu, že návratnost dotazníků bude výrazně vyšší, byl finální seznam ORP pro řízené rozhovory poněkud početně omezen. Řízený rozhovor nakonec proběhl v 76 úřadech ORP, rozhovory byly vedeny buď s tajemníky úřadů nebo s vedoucími odborů či oddělení, jež se zabývají rozvojovými aktivitami. V některých případech byly ve spolupráci s řešiteli dodatečně vyplněny i dotazníky, ty však sloužily pouze pro doplnění informací, neboť vzhledem k časovému prokluzu je nebylo možné zahrnout do přehledných výsledků dotazníkového šetření. Výsledný seznam ORP, v nichž byl realizován řízený rozhovor v rámci terénního šetření: Středočeský kraj: Beroun, Mělník, Příbram, Rakovník Jihočeský kraj: České Budějovice, Písek, Prachatice, Strakonice Plzeňský kraj: Plzeň, Klatovy, Rokycany, Tachov, Kralovice, Přeštice, Sušice Karlovarský kraj: Karlovy Vary, Aš, Cheb Ústecký kraj: Děčín, Chomutov, Litoměřice, Louny Liberecký kraj: Jablonec nad Nisou, Tanvald Královéhradecký kraj: Hradec Králové, Nové Město nad Metují, Nová Paka, Nový Bydžov, Rychnov nad Kněžnou, Trutnov, Vrchlabí Pardubický kraj: Pardubice, Česká Třebová, Ústí nad Orlicí, Králíky, Vysoké Mýto Vysočina: Jihlava, Pelhřimov, Třebíč, Náměšť nad Oslavou, Světlá nad Sázavou, Žďár nad Sázavou Jihomoravský kraj: Brno, Břeclav, Boskovice, Bučovice, Hodonín, Hustopeče, Kyjov, Mikulov, Moravský Krumlov, Šlapanice, Znojmo, Židlochovice Zlínský kraj: Zlín, Kroměříž, Luhačovice, Uherské Hradiště, Uherský Brod, Valašské Klobouky, Valašské Meziříčí Olomoucký kraj: Prostějov, Přerov, Šternberk, Šumperk

12


Moravskoslezský kraj: Ostrava, Bílovec, Bruntál, Frýdek-Místek, Havířov, Jablůnkov, Karviná, Opava, Orlová, Rýmařov, Třinec I přes určitá omezení, vyplývající z neochoty komunikovat především na úrovni ORP (celkově jsou lépe pokryty moravské kraje), mají výsledky tohoto šetření poměrně vysokou vypovídací hodnotu. Vyplněné dotazníky jsou k dispozici jak v elektronické, tak i listinné podobě, jejich statistické zpracování pak v listinné podobě.

Aktivita 11: Vnější systémové vazby samospráv z hlediska managementu a vyhodnocení po provedených dílčích analýzách specifika managementu ve veřejné správě a speciálně strategického managementu Aktivita navazovala na výzkumy provedené v rámci předcházejících aktivit, a to především z pohledu možností aplikace managementu ve veřejné správě (v tomto případě na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností). Důraz byl kladen zvláště na možnosti strategického managementu. V rámci aktivity byly také využity poznatky získané z realizovaných šetření, jak je uvedeno výše.

Aktivita 12: Hodnocení kontrolní funkce managementu a zvláštních požadavků na management regionálního rozvoje V rámci této aktivity bylo provedeno hodnocení kontrolní funkce managementu, a to se zvláštním zřetelem k managementu regionálního rozvoje. Také ve výstupu této aktivity jsou zohledněny výsledky sociologického šetření.

Rok 2006 V tomto roce byly dokončeny výstupy z aktivit 11 a 12.

Aktivita 13: Syntetický závěrečný výstup projektu

13


Tato aktivita byla vyústěním celého projektu, vycházela a navazovala na zjištěné teoretické i praktické poznatky. Jednotlivé dílčí analýzy byly syntetizovány tak, aby bylo zřejmé naplnění cílů, jež si řešitelský tým vytýčil v návrhu projektu. Výstupem je samostatná studie (kapitola 3 a 4), která stručně shrnuje získané poznatky a podává doporučení pro řešení zjištěných problémů.

2.2. Prezentace výsledků řešení projektu Pro prezentaci dílčích výsledků řešení projektu WB-31-04 Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností

uspořádal

řešitelský tým v prostorách Senátu PČR v listopadu 2005 konferenci „Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností“. Nad konferencí převzala záštitu rektorka Vysoké školy ekonomické v Praze, doc. J. Durčáková, a senátor Jiří Brýdl, předseda Výboru pro územní rozvoj, veřejnou správu a životní prostředí Senátu PČR. Konference se zúčastnili představitelé veřejné správy na různých úrovních, zástupci akademické sféry, studenti a další zájemci o tuto problematiku. Příspěvky z konference tvoří samostatnou část sborníku „Management regionální politiky a reforma veřejné správy“ (Linde, Praha 2006, ISBN 80-7201-547-8), který MMR obdrželo v prosinci 2006. Dílčí výsledky řešení projektu byly průběžně publikovány a prezentovány na různých seminářích a konferencích a jsou také využívány ve výuce veřejné správy a regionálního rozvoje na Národohospodářské fakultě Vysoké školy ekonomické v Praze. Podrobné výstupy k jednotlivým aktivitám byly vždy obsaženy v přílohách k ročním zprávám o řešení projektu.

14


3. Shrnutí dosažených výsledků řešení projektu Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností Návrh projektu Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností stanovil tři cíle pro řešení tohoto projektu:

Cíl č.1a: Analýza organizačních a řídících struktur na úrovni kraje a obcí s rozšířenou působností se zřetelem k managementu regionálního rozvoje, koncepci rozvoje cestovního ruchu a dalších rozvojových programů

Cíl č. 1b: Hypotéza optimalizace organizace a managementu regionálního rozvoje, koncepce cestovního ruchu a dalších rozvojových programů, jakož i strategického projektového managementu včetně optimalizace právní regulace

Cíl č. 2: Empirické ověření hypotézy (cíl č. 1b) v součinnosti s vybranými kraji a obcemi s rozšířenou působností

Cíl č. 3: Návrh optimální organizace a metodiky řízení regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností

Řešitelé naplňovali tyto cíle postupnou realizací jednotlivých aktivit, jejichž výsledky se staly podkladem pro toto shrnutí, které přehledně prokazuje plnění cílů projektu.

15


3.1. Analýza organizačních a řídících struktur na úrovni kraje a obcí s rozšířenou působností se zřetelem k managementu regionálního rozvoje, koncepci rozvoje cestovního ruchu a dalších rozvojových programů Analýza organizačních a řídících struktur je provedena v rovině vnitřních organizačních vztahů a v rovině vnějších systémových vazeb. Vnitřní vztahy struktur jsou zkoumány z hlediska faktického řešení organizačních a řídících vazeb i z hlediska jejich právní úpravy. Zejména vnější vazby byly zkoumány i s využitím empirických metod. Na realizaci regionálního rozvoje se podílí celá řada subjektů. Pro management jsou nejvýznamnější subjekty, které disponují rozhodovací pravomocí nebo připravují podklady pro rozhodování. Takové subjekty se v územní sféře vyskytují na úrovni regionů soudržnosti, krajů a obcí, zvláště obcí s rozšířenou působností. Dosavadní stav ve vztahu k regionálním radám je charakterizován existencí právní regulace v rámci ES a současně zákonnou úpravou problematiky regionálního rozvoje v ČR. Z této právní úpravy se také odvíjejí možnosti reálného řešení organizačních vztahů. Nyní přijaté nařízení ES č. 1083/2006, o obecných otázkách strukturálních fondů a navazující nařízení přijatá k jednotlivým fondům vycházejí z jednoznačné definice řídícího orgánu a jeho úkolů. Této definici vyhovuje v zásadě i úprava daná zákonem č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, po změnách provedených zákonem č. 138/2006 Sb. Přesto lze říci, že nařízení ES 1083/2006 určuje okruh kompetencí řídícího orgánu šíře než tak činí zákon o podpoře regionálního rozvoje. Vzhledem k tomu, že nařízení ES jsou v současné době již v ČR právně závazná a mají ve své aplikaci přednost před zákony, je možné vycházet z úpravy provedené ve zmíněném nařízení ES. Nahrazení společného regionálního operačního programu jednotlivými operačními programy regionů dovoluje realizovat zákon o podpoře regionálního rozvoje v jeho původní koncepci. Základní otázkou, která zde zůstává, je využití možností daných

16


zákony pro kooperaci státu, regionálních rad a krajů při řešení problematiky strukturálních fondů i v dalších oblastech regionální politiky. V uvedené souvislosti má zvláštní význam přenesená působnost, ve které vykonávají regionální rady funkci řídícího orgánu. Přenesená působnost dovoluje na jedné straně relativně decentralizovaný, resp. dekoncentrovaný výkon činností, na druhé straně umožňuje zachovat konečnou odpovědnost státu za stav realizace strukturálních fondů a vynakládání prostředků z těchto fondů. Regionální rady byly v původním znění zákona o podpoře regionálního rozvoje koncipovány jako řídící orgány regionálních operačních programů a svým vznikem odvozeny od krajské samosprávy. V důsledku přijetí SROP plnily regionální rady úlohu tzv, zprostředkujícího orgánu. Novela zákona o podpoře regionálního rozvoje (zákon č. 186/2006 Sb.) přinesla zásadní změnu v postavení a úloze regionální rady. Je právnickou osobou, řídícím orgánem regionálního operačního programu a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Z hlediska organizační struktury přinesl zákon č. 138/2006 Sb., změnu v tom směru, že je rozlišen výbor regionální rady jako kolegiální rozhodovací orgán a úřad regionální rady, který sice vykonává funkce nenáležející podle zákona výslovně výboru regionální rady, nicméně uvedený stav je modifikován skutečností, že výbor regionální rady disponuje atrakční pravomocí, může si tedy vyhradit rozhodnutí i v dalších otázkách působnosti regionální rady. V současné době vyvolává problémy ve vnitřní struktuře především postavení zaměstnanců regionálních rad. Ačkoliv zákon o podpoře regionálního rozvoje jednoznačně upravuje toto postavení ve smyslu analogie se zákonem č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, přetrvávají v praxi v tomto směru pochybnosti. Regionální rady jako zvláštní právní subjekt musí mít také zvláštní pracovněprávní vztahy a není tedy možné převádět dosavadní zaměstnance zařazené do krajských úřadů na regionální rady delimitací, pokud taková delimitace není stanovena zákonem. Navíc nebyl ve většině případů řádně ukončen jejich pracovní poměr ke krajskému úřadu.

17


Nová evropská právní regulace do jisté míry mění funkci monitorovacích výborů, které dohlížejí na každý operační program. Monitorovací výbory zřizuje členský stát buďto sám (je-li řídícím orgánem), anebo po dohodě s řídícím orgánem a po konzultaci s partnery z oblasti územní samosprávy, hospodářského a sociálního dialogu a z občanské společnosti. Partnerství přitom musí dbát i na vyváženou účast žen a mužů. Podstatným problémem je, že zatímco vlastní organizace realizace hospodářské a sociální soudržnosti je alespoň v základních rysech upravena v zákoně o podpoře regionálního rozvoje,

sféra monitorování, certifikace a finančních operací je s

výjimkou obecné zákonné úpravy rozpočtových vztahů a finanční kontroly ve státní správě ponechána směrnicím ministerstev. Ministerstva zatím nedostatečně využívala své působnosti k regulaci, v důsledku tohoto stavu docházelo k výrazným rozdílům v aplikační praxi u jednotlivých regionálních rad. Problémy činí rovněž slabé odlišení diferencované míry závaznosti v metodických materiálech ministerstev. V jednom metodickém materiálu jsou často smíšeny požadavky dané evropskou legislativou, českými zákony, podzákonnými právními předpisy, směrnicemi ústředních správních úřadů a hledisky lege artis výkonu určité činnosti z odborného pohledu. Vztahy mezi dřívějšími regionálními radami a orgány krajů tvořících příslušný region soudržnosti měly různou kvalitu. V některých případech docházelo ke dvojímu projednávání otázek, nejprve v radě kraje a poté v regionální radě, kde zástupci kraje už víceméně tlumočili stanovisko příslušné rady. Členové nově zřízených výborů regionálních rad

by ovšem měli být schopni sami posoudit vztah projednávané

problematiky k zájmům daného kraje. Uvedeným postupem dvojího projednávání dochází k prodlužování rozhodovacího procesu.

Kraje V krajích se problematikou regionálního rozvoje zabývají zastupitelstva, rady, výbory regionálního rozvoje a krajské úřady.

18


Zastupitelstva krajů v rozdílné míře naplňují požadavky zákona o krajích: schvalovat programy rozvoje územního obvodu kraje, zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění, schvalovat územně plánovací dokumentaci pro území kraje, vyhlašovat koncepce rozvoje cestovního ruchu na území kraje, zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění atd. Většina zastupitelstev krajů zřídila výbory regionálního rozvoje, popř. výbory pod jiným ekvivalentním názvem. V jejich složení se projevují, co se týče zastoupení členů zastupitelstva a jiných osob rozdíly, leckdy dosti podstatné. V radách krajů většinou jeden z jejich členů (první náměstek hejtmana, náměstek hejtmana, člen rady) odpovídá za regionální rozvoj v kraji, popř. i za další oblasti. V některých krajích jsou mezi členy rady rozděleny úseky, které jsou významné pro regionální rozvoj (např. hospodářský rozvoj, doprava, cestovní ruch), aniž by jeden člen rady měl na starosti regionální rozvoj celkově (např. otázka vazby cestovního ruchu a regionálního rozvoje). Je obtížné zhodnotit, jak tito členové rad reálně využívají svého postavení a autority k tomu, aby rada systematicky kontrolovala plnění usnesení zastupitelstva a svých usnesení v otázkách regionálního rozvoje a práci odborů krajského úřadu. Ve všech krajských úřadech jsou zřízeny odbory regionálního rozvoje, které se člení na tří – čtyři oddělení, výjimečně na pět (někdy je však oddělení malé, má pouze 3 pracovníky). Většinou jedním z nich je oddělení cestovního ruchu, v několika krajích součástí odboru je oddělení územního plánování. Uvedené odbory jsou, pokud jde o počet zaměstnanců, poměrně velké a podíl vysokoškoláků mezi nimi je vysoký. V polovině krajských úřadů je do uvedených odborů začleněno oddělení cestovního ruchu, v ostatních krajských úřadech je jejich zařazení řešeno jinak. Uvedené orgány realizují rovněž kontrolní funkce v oblasti managementu regionálního rozvoje. Zastupitelstva krajů uplatňují předběžnou kontrolu při projednávání programů rozvoje územního obvodu kraje a jiných koncepčních dokumentů, jejich aktualizace, jednotlivých investičních akcí, jejich financování atd.

19


V menší míře uskutečňují průběžnou kontrolu formou projednávání zpráv o plnění programu rozvoje a o plnění usnesení zastupitelstva týkajících se regionálního rozvoje. Následnou kontrolu v otázkách regionálního rozvoje provádějí pouze nepřímo, zejména při projednávání a schvalování závěrečného účtu. Všechna zastupitelstva zřídila kontrolní výbory. V krajích, v nichž zastupitelstva nezřídila výbory regionálního rozvoje, rady ustavily komise regionálního rozvoje. Tím se však zúžil prostor pro výkon kontroly, neboť komise rady nemají kontrolní pravomoc. Celkově lze konstatovat, že kapacita výborů není zastupitelstvy dostatečně využívána pro uplatňování jejich kontrolní funkce. Odbory kontroly krajských úřadů provádějí veřejnosprávní kontrolu a přezkoumávají hospodaření obcí. Ve všech krajských úřadech působí útvary/oddělení interního auditu, které jsou personálně dobudovány (spíše výjimečně se předpokládá jejich posílení). Kvalifikační struktura pracovníků interního auditu je vyhovující. Působení interního auditu pozitivně přispívá k zkvalitnění řídící kontroly a vnitřního kontrolního mechanismu. Problematická může být někdy schopnost útvaru auditu reálně posoudit úroveň řízení a kontroly ve věcech náročných na specializované znalosti nebo v koncepčních otázkách.

Obce Ačkoliv hlavní působnost v regionálním rozvoji náleží Ministerstvu pro místní rozvoj, regionálním radám a krajům, určité kompetence významné pro tento rozvoj vykonávají rovněž obce, zejména obce s rozšířenou působností. Důležitým nástrojem k usměrnění regionálního rozvoje je program rozvoje obce, jehož schválení náleží do vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce (§ 84 odst. 2 písm. a) obecního zřízení). Na rozdíl od krajského zřízení zákon o obcích nesvěřuje do pravomoci zastupitelstva obce zajišťovat jeho realizaci a kontrolovat jeho plnění.

20


Zastupitelstva obcí s rozšířenou působností (včetně statutárních měst existujících k 30.6.2006) poměrně zřídka zřizují výbory pro (regionální) rozvoj. Spíše se preferuje zřizování komisí rady obce pro rozvoj, popř. pro některé jeho složky, jako je např. cestovní ruch, památková péče. Zastupitelstva plní rovněž kontrolní funkci. Účinnost kontroly ze strany zastupitelstev je však oslabena tím, že jejich kontrolní výbory se zřejmě

málo věnují plnění

usnesení zastupitelstva týkajících se regionálního rozvoje. Totéž platí i pro výbory regionálního rozvoje, pokud jsou vůbec zřízeny. Je nemálo zastupitelstev obcí s rozšířenou působností, které výbory (regionálního) rozvoje nezřídily (patří mezi ně i zastupitelstva některých statutárních měst), které jsou nahrazovány komisemi rady obce. Ty však nemají, jak jsme již uvedli výše, kontrolní oprávnění a v důsledku toho se oslabuje základna pro kontrolu ze strany zastupitelstva. Rady obcí s rozšířenou působností jsou oprávněny vydávat podle zvláštních zákonů (o ochraně přírody a krajiny, o lesích, o pozemních komunikacích) nařízení pro jejich správní obvod. Toto oprávnění vyvolává pochybnosti o jejich legitimitě. Nařízení jsou přijímána radou obce s rozšířenou působností zvolenou zastupitelstvem, které je voleno pouze občany této obce, zatímco občané obcí spadajících do správního obvodu s rozšířenou působností nemají, byť zprostředkovaný vliv na konstituování rady obce vydávající nařízení, jehož územní působnost se vztahuje na celý správní obvod obce s rozšířenou působností. Z hlediska organizačního je význam regionálního rozvoje zvýrazněn tím, že ve většině statutárních měst jeden z členů rady má na starosti otázky rozvoje, zpravidla náměstek primátora. Na základě získaných poznatků lze soudit, že v ostatních obcích s rozšířenou působností se takovéto řešení neuplatňuje; někdy místostarosta má na starosti některou ze složek (regionálního) rozvoje, např. cestovní ruch, sociální věci a zdravotnictví. Novou organizační strukturou ve správním obvodu obce s rozšířenou působností bude Rada obcí pro udržitelný rozvoj území. Může ji zřídit starosta obce s rozšířenou působností se souhlasem obcí v jejím správním obvodu jako zvláštní orgán této obce (§ 9 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)). Složení Rady je koncipováno velmi originálně: starosta obce s rozšířenou

21


působností vždy jmenuje členem Rady obcí na návrh obce jednoho zástupce každé obce nacházející se ve správním obvodu. Do působnosti Rady obcí náleží projednávat územně analytické podklady pro správní obvod obce s rozšířenou působností a vyhodnocovat vliv územních plánů na udržitelný rozvoj území. Nabízí se otázka, zda vymezení působnosti Rady obcí není poněkud zúženo a nemělo by být širší a zahrnovat např. i otázky ochrany životního prostředí, což by odpovídalo i názvu Rady obcí. Téměř všechny magistráty statutárních měst mají odbory rozvoje. V ostatních obcích s rozšířenou působností, alespoň ve větších, bývá pravidlem existence takového odboru. Vnější systémové vazby samospráv navzájem a samospráv ke státní správě byly zkoumány především empirickým způsobem. V uvedených vztazích se při empirickém výzkumu projevily určité problémy. Ve vztahu krajů a obcí s rozšířenou působností k ústředním správním úřadům se kritizují projevy arogantních postojů ze strany ústřední správy, měnění podmínek a pravidel pro podávání žádostí a přípravu projektů, absence nebo zpožďování informací a podkladů potřebných pro rozhodování a pasivní přístup k výkonu kompetencí. Zdůrazňovány jsou rovněž nejednotnost metodických výkladů a nedostatek prostoru pro neformální komunikaci. Ve vztahu krajů a dosavadních regionálních rad se v průzkumech objevila rozporná hodnocení, a to i v rámci stejného regionu. Kladně je hodnocen potenciální prostor pro prosazení priorit rozvoje kraje v rámci regionu soudržnosti. Nicméně se projevují rozdílné představy a očekávání z hlediska spolupráce v rámci regionu soudržnosti. Spolupráce krajů a obcí není zatížena přílišnou konfliktností. Zejména je v tomto směru pozitivně hodnocena spolupráce při zpracovávání dokumentů regionálního rozvoje včetně programu rozvoje kraje. Někdy se vyjadřuje nedůvěra, zda budou připomínky obcí na kraji přijaty a zapracovány. Problémy jsou též s oboustrannou finanční disciplínou a investiční i dotační důsledností. Kraje nenalézají fundované partnery v malých obcích s nedostatkem odborně způsobilých pracovníků. Převládá názor, že kraje musí více pomáhat obcím a podávat jim informace i rady srozumitelným způsobem. Často je požadována metodická pomoc obcí s rozšířenou působností ostatním obcím včetně jednotné regulace této pomoci. Tato metodická 22


pomoc by musela být ve svém základě stanovena zákonem a konkrétní činnost v tomto směru by v každém případě měla být realizována kraji nebo ústředními správními úřady prostřednictvím krajů. Vzájemná spolupráce obcí v regionálním rozvoji je založena především na činnosti svazků obcí. Pro tyto svazky obcí je charakteristická pluralita forem i účelu spolupráce. Pokud tato spolupráce nesměřuje k výkonu klasické veřejné správy, jsou dosavadní formy v zásadě postačující. Výrazné rezervy existují ve spolupráci mezi obcemi a kraji na straně jedné a soukromým sektorem na straně druhé. Užší míra spolupráce se soukromým sektorem na úrovni obcí ani krajů příliš nefunguje. Ačkoli některé obce a kraje vykazují snahu komunikovat s podnikatelskými subjekty, většinou se jim to nedaří, převážně z toho důvodu, že představitelé soukromé sféry poukazují na své omezené časové možnosti. Některé kraje a obce považují rozvoj dlouhodobé spolupráce se soukromým sektorem za jednu z priorit dlouhodobé strategie rozvoje příslušných území. V řadě obcí i krajů je naopak intenzivně využívána externí spolupráce územně samosprávných celků s experty z jednotlivých oborů. Vnější spolupráce s podnikatelským sektorem je založena jednak na zapojování soukromé sféry do zpracování rozvojových projektů, jednak na pomoci při řešení specifických problémů obcí a krajů v rámci řízení realizace těchto projektů. Soukromý sektor je v mnoha případech oslovován i v rámci jednotlivých školení a vzdělávání ve specifických oblastech. Neziskové organizace mohou přispívat k podpoře řízení regionálního rozvoje tím, že uspokojují poptávku po veřejných statcích, kterou veřejná správa z mnoha důvodů (např. nedostatečná finanční, personální, časová kapacita aj.) nemůže nebo nechce nabídnout. V personální oblasti je velmi důležitým faktorem vzdělávání úředníků. V tomto směru lze konstatovat, že hlavním problémem ve vzdělání úředníků není absolutní výše jejich kvalifikace, ale spíše struktura kvalifikace. V řadě činností, včetně regionálního rozvoje, působí úředníci, kteří sice mají požadované vysokoškolské nebo středoškolské vzdělání, ale v úplně jiném oboru, než by byl obor potřebný pro výkon dané činnosti. V oborech regionálního rozvoje se projevuje nedostatek absolventů se 23


specifickým

správním,

právnickým,

ekonomickým

a

přírodovědným,

např.

geografickým vzděláním. V rámci projektu byly zkoumány i specifické otázky, zejména využití managementu soukromé sféry v řízení regionálního rozvoje veřejnou správou. V této oblasti existují značné nevyužité možnosti v uplatňování nových postupů ověřování kvality služeb veřejné správy, např. benchmarkingu.

Vcelku lze konstatovat, že

organizačně

technická využitelnost metod managementu soukromé sféry v regionálním rozvoji není výrazně rozdílná ve srovnání s obecnou využitelností těchto metod ve veřejné správě. Z hlediska vlivu organizačních metod na rozhodování je však třeba respektovat určitá omezení, která jsou rozebrána v části 3.3. této zprávy. Podrobnější rozbor v ostatních otázkách je obsažen v příloze vztahující se k aktivitě č. 3. Další zkoumanou specifickou oblastí je informační management regionálního rozvoje. Z

hlediska

informací

je

základním

problémem

převaha

krátkodobého

a

specializovaného uvažování nad dlouhodobým a komplexním plánováním. Nevznikají rovněž požadavky na dostatečnou kvantitu a kvalitu informací. Existující rozvojové dokumenty a standardy informačních systémů, ale v některých případech i právní předpisy, nejsou v dostatečném povědomí zaměstnanců veřejné správy ani v povědomí ostatních participantů regionálního rozvoje.

Existuje rovněž výrazná

asymetrie mezi množstvím informací dostupných pro jednotlivé oblasti analýzy a řízení. Tak např. dostatek informací z oblasti demografie je znehodnocován tím, že nejsou k dispozici údaje o územním plánování. Významným problémem je nedostatečná srovnatelnost informací. Stávající sociálně ekonomické informace často není možno komparovat. Příčinou je rozdílná metodika zjišťování těchto informací.

Informace nejsou vždy zjišťovány ve vyhovujících

územních jednotkách, např. řada podstatných sociálně ekonomických informací není sledována za kraje a

za obce a zvláště za správní obvody obcí s rozšířenou

působností. Údaje, které za územní samosprávu dostupné jsou, bývají často vypočítány z celorepublikových ukazatelů. V takovém případě popisují územní celek zkresleně a nereálně. V této oblasti je také závažným problémem vykazování údajů za soukromý sektor podle sídla a nikoliv již podle jednotlivých aktivit (předmětů činnosti) a území (dle příslušnosti pracoviště k obci, kraji).

24


3.2. Faktory zásadní pro optimalizaci organizace a managementu regionálního rozvoje Z analýzy organizačních a řídících struktur a z dalších zkušeností z dosavadních výzkumných programů vyplývají určité klíčové faktory, které ovlivňují management regionálního rozvoje a cestovního ruchu. Tyto faktory byly při zpracování projektu rozebrány včetně empirického výzkumu a právně pozitivní analýzy. Dále se uvádí přehled těchto faktorů, který je rovněž základem pro konkrétní návrhy optimalizace v části 3.3. Organizační struktura managementu regionálního rozvoje a cestovního ruchu: 1. Funkce managementu a jejich dělba mezi jednotlivé subjekty 2. Kompetence orgánů a jejich rozdělení 3. Organizačně právní předpoklady realizace kompetencí 4. Procesní předpoklady realizace kompetencí 5. Vliv evropské legislativy 6. Vliv české legislativy 7. Propojení české a evropské legislativy 8. Organizačně právní kontrola a odpovědnost 9. Finanční předpoklady realizace kompetencí 10. Finanční kontrola a odpovědnost 11. Monitorování a hodnocení rozvojových programů a projektů 12. Personální předpoklady realizace kompetencí 13. Vzdělávání pro potřeby regionálního rozvoje 14. Soudobé metody organizace uplatnitelné v managementu regionálního rozvoje

25


15. Informační prostředí 16. Vývojová dynamika 17. Funkce jednotlivých subjektů regionálního rozvoje 18. Role státu v managementu regionálního rozvoje a cestovního ruchu 19. Vnitřní organizace a vztahy mezi státními orgány v řízení regionálního rozvoje 20. Regionální rady a jejich organizace 21. Funkce krajů v regionálním rozvoji 22. Funkce obcí v regionálním rozvoji 23. Vnější vazby regionálních rad 24. Vnější vazby krajů ke státu a k EU v regionálním rozvoji 25. Vzájemný vztah krajů a regionálních rad 26. Vnější vazby obcí k jiným subjektům v regionálním rozvoji 27. Meziobecní spolupráce v regionálním rozvoji 28. Role soukromé sféry v regionálním rozvoji 29. Specifické vztahy subjektů managementu regionálního rozvoje a předkladatelů projektů

26


3.3. Návrh optimální organizace a řízení regionálního rozvoje na úrovni regionálních rad, krajů a obcí s rozšířenou působností Organizační struktura managementu regionálního rozvoje je v současné době podmíněna existencí dvou základních úrovní územní samosprávy v ČR, relativně vysokým stupněm decentralizace a dekoncentrace v řízení regionálního rozvoje a poměrně malou velikostí krajů z hlediska požadavků na jednotky NUTS II, v jejichž rámci se uskutečňuje mj. příjem pomoci ze strukturálních fondů. Tyto podmínky lze pokládat za obtížně měnitelné i v delším časovém horizontu a vyšší stupeň centralizace v managementu regionálního rozvoje nelze pokládat za žádoucí. V této oblasti se proto doporučuje spíše vyjasnění kompetenčních vztahů, jak bude dále konkretizováno, zvýšení vzájemné návaznosti v rozhodování mezi jednotlivými strukturami a výraznější propojení české zákonné úpravy managementu regionálního rozvoje s evropskou regulací. Dělba funkcí mezi subjekty účastnícími se na managementu regionálního rozvoje musí vycházet z konečného rozhodování státu ve stupni dovolujícím odpovědnost vůči EU na straně jedné a z uplatnění principu subsidiarity na straně druhé. Z tohoto hlediska lze hodnotit současnou úpravu delegující rozsáhlé pravomoci na regionální rady při zajišťování problematiky hospodářské a sociální soudržnosti v přenesené působnosti jako vyhovující. V ostatních otázkách regionálního rozvoje včetně cestovního ruchu je možná vyšší decentralizace, zejména ve směru využití samostatné působnosti. Přes svou zásadní funkčnost obsahuje současný management regionálního rozvoje řadu problémů, které by měly být v dalším vývoji řešeny. V právní oblasti existuje především značný rozdíl mezi existující zákonnou úpravou organizačních vztahů, i když také není vždy optimální, a absencí procesní zákonné úpravy. Také právní úprava finančních vztahů je s výjimkou rozpočtů, finanční kontroly a vztahů spojených s veřejnými zakázkami jen velmi kusá, resp. neřeší specifické problémy regionálního rozvoje.

27


V uvedeném ohledu by bylo vhodné buď přijmout zákonnou úpravu procesních a finančních otázek zejména ve vztahu k hospodářské a sociální soudržnosti nebo zmocnit Ministerstvo pro místní rozvoj, event. i Ministerstvo financí k vydání vyhlášky. Chybí rovněž zákonná úprava procesu monitorování a hodnocení, která by vystihovala specifické problémy odlišné od klasických veřejných zakázek. V současné době je situace příznivější než před vstupem ČR do EU vzhledem k tomu, že nařízení a směrnice EU jsou nyní bezprostředně platné i v ČR, pokud jejich povaha nevyžaduje konkretizaci v českém zákoně. Předpisy EU však neupravují funkce jednotlivých organizačních struktur a ponechávají právě v této oblasti členským státům volnost v tom, který orgán bude určité funkce plnit za předpokladu dodržení určitých pravidel, např. neslučitelnosti výkonu speciálních kontrolních funkcí orgánem odpovědným za vlastní řízení. V dalším vývoji by bylo vhodné, aby česká legislativa výrazněji navazovala na evropskou legislativu a určovala zcela konkrétně, který orgán a v jakém procesu bude plnit funkce v oblasti regionálního rozvoje, zejména ve vztahu k hospodářské a sociální soudržnosti. V oblasti organizačně právní je základním problémem při plnění kontrolní funkce míra faktického zájmu a faktických možností příslušných zastupitelstev v poměru k relativní náročnosti problematiky regionálního rozvoje na specifické znalosti a posouzení širších vazeb. Problémem může být také odlišení politického a odborného rozhodování. Konkrétní návrhy budou uvedeny ve vztahu k jednotlivým stupňům správy. V personální oblasti bude potřebné posílit administrativu regionálních rad a zvýšit specifikou kvalifikaci ve všech státních orgánech i v úřadech územních samospráv. Od nových úředníků a zejména při obsazování vedoucích míst by se vždy mělo žádat vzdělání nejen příslušného stupně, ale i druhu odpovídajícího povaze vykonávané činnosti. U dosavadních úředníků by měly být výjimky z pravidla specifické kvalifikace co nejméně rozsáhlé a vždy podmíněné alespoň specifickým vzděláváním v rámci průběžného vzdělávání, resp. vzdělávání vedoucích úředníků. Ze zákona o podpoře regionálního rozvoje a z evropských předpisů, že vyplývá rozhodování, popř. příprava podkladů pro rozhodování je podstatnou součástí činnosti 28


úředníků i v problematice regionálního rozvoje. Proto by i tito úředníci měli mít zvláštní odbornou způsobilost se specifickými požadavky na znalosti zvláštní části (zejména problematika regionálního rozvoje, politika hospodářské a sociální soudržnosti). Využitelnost metod managementu soukromé sféry ve veřejné správě je nepochybně vysoká a zejména u moderních metod typu

benchmarkingu existují i praktické

zkušenosti s jejich aplikací ve veřejné správě. Konkrétní přehled využitelných metod vyplývá z analýz provedených v rámci řešení aktivit č. 3, 7 a 9 tohoto projektu. V oblasti regionálního rozvoje je navíc využitelnost metod soukromé správy výraznější než v klasických oborech veřejné správy. Také v této oblasti je však nezbytné rozlišit organizačně technickou stránku, která je jen dílčím způsobem ovlivněna specifickým charakterem veřejné správy, a rozhodovacími procesy. V rozhodovacích procesech je potřebné respektovat jednak vyšší stupeň právní regulace a složitější proces realizace funkcí veřejné správy, jednak specifické rysy vyplývající z potřeby ochrany a uplatnění veřejného zájmu a předcházení možného střetu mezi soukromým a veřejným zájmem v činnosti veřejné správy. Klíčový význam pro celkovou efektivnost managementu regionálního rozvoje má spolu

s organizačním

managementem

finanční

management.

S ohledem

na

specifickou povahu problémů finančních vztahů v regionálním rozvoji je jim věnován samostatný oddíl IV. Ve sféře informačního managementu je potřebné zvýšit dlouhodobost a komplexnost rozhodování. Také úvaha o nákladech spojených s určitým řešením musí být ovlivněna především celospolečenskou efektivností, nikoliv náklady vznikajícími příslušnému subjektu veřejné správy. Potřebná je změna struktury informací tak, aby byla snížena asymetrie mezi jednotlivými oblastmi řízení. V této souvislosti by měla být zvýšena přístupnost údajů o územním plánování a o existujících rozvojových dokumentech. Od zaměstnanců v jednotlivých úřadech by měla být vyžadována zvýšená aktivita při obstarávání informací. Při vytváření nových informačních struktur by mělo být dbáno jednotné metodiky zjišťování informací a srovnatelnosti informací. V závislosti na možných nákladech by měl být tento požadavek uplatňován i ve vztahu k dosavadním

29


informačním systémům. Informace o regionálním rozvoji mají sledovat také vývoj správní struktury a v této souvislosti je zapotřebí zvýšit zejména úroveň informací o činnosti obcí s rozšířenou působností a o územním rozvoji v jejich správních obvodech. Bylo by vhodné zvážit možnost rozšíření množství sledovaných sociálně ekonomických ukazatelů na centrální úrovni, např. prostřednictvím ČSÚ, nejen za veřejnou správu, ale především v oblasti soukromého sektoru. V neposlední řadě ukazuje provedený výzkum vysoké ovlivnění managementu regionálního rozvoje dynamikou vývoje. Celá oblast regionálního rozvoje patří mezi relativně nové sféry správní regulace. Tím je dána menší možnost využití zavedených metod výkonu veřejné správy specificky reflektujících požadavky regionálního rozvoje, na druhé straně povaha problematiky dovoluje vyšší využitelnost metod soukromé sféry při respektování výše uvedených pravidel. Závažné změny přináší rovněž vývoj evropské legislativy. Tyto změny jsou odrazem určitých posunů v koncepčním přístupu evropských orgánů k problematice hospodářské a sociální soudržnosti. Jedním z prvořadých požadavků na management regionálního rozvoje je proto schopnost přizpůsobit se vysoké dynamice změn a schopnost rychle se orientovat v evropské legislativě. Decentralizovaný a dekoncentrovaný výkon kompetencí ve věcech regionálního rozvoje předpokládá i vysokou míru samostatnosti

úředníků

a získávání vlastních informací i o

rozhodování na evropské úrovni. Subjekty managementu regionálního rozvoje mají rovněž specifické problémy, jejichž řešení ovlivňuje kvalitu plnění funkcí v této oblasti. Pro roli státu v regionálním rozvoji je charakteristická potřeba pružné komunikace s evropskými strukturami, schopnost uplatňovat přenesenou působnost v oblasti státní správy tak, aby stát dostál své odpovědnosti za regionální rozvoj, zejména v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti, vzájemná vazba rozhodování a koordinace činnosti různých orgánů státní správy a také způsobilost vhodně metodicky vést výkon přenesené působnosti v orgánech územní samosprávy. Ve všech uvedených požadavcích existují značné možnosti jejich optimalizace ve srovnání se současným stavem. Podle reflexe samosprávných struktur je zatím běžné nedostatečně koordinované působení různých ústředních orgánů v území. Tyto orgány

30


by proto měly svá stanoviska vzájemně konzultovat a slaďovat ještě před vydáním směrnic, stanovisek nebo metodických pokynů samosprávám. Specifickou otázkou je míra a charakter využívání působnosti ústředních orgánů státní správy v řídící činnosti. V současné době je ze strany nižších orgánů pociťován spíše deficit regulace, zřejmě zčásti z obavy před vstupem do citlivých vztahů mezi státem a samosprávami. Přenesená působnost však nemůže uspokojivě fungovat bez závazné regulace určitých vztahů ze strany centra. Především v situaci neúplné zákonné regulace problematiky regionálního rozvoje není možné rezignovat na vydávání závazných směrnic ústředními orgány státní správy, zejména Ministerstvem pro místní rozvoj. V současné situaci dochází k rozdílům v praxi regionálních rad a krajů i v otázkách, kde by mělo být řešení jednotné v celostátním měřítku. Směrnice pro činnost regionálních rad by měly být zveřejňovány ve Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí, ikdyž zákon neuvádí takovou povinnost výslovně. Vyplývá to však z povahy těchto směrnic a z odvození regionálních rad od krajské samosprávy i z analogie s krajskou samosprávou ve věcech přenesené působnosti obecně. Metodické řízení trpí nedostatečným rozlišením právní závaznosti. Pokud mají operační manuály, případně jiné obdobné dokumenty představovat skutečně účinnou pomoc nižším orgánům, musí v nich být jasně rozlišeny roviny právní závaznosti, což se dosud zdaleka nikdy neděje. Z metodických materiálů by mělo být zřejmé, co je předepsáno na ústavní úrovni, v rámci evropských předpisů, na zákonné úrovni, v rámci podzákonných právních předpisů a co je dáno případně směrnicemi nebo vůbec nemá závaznou povahu a představuje pouze názor příslušného ústředního orgánu na řešení určitého problému. Podstatné problémy ve vztahu mezi ústředními orgány státní správy a orgány územní samosprávy vyplývají v některých případech z nedostatečné schopnosti vzájemné komunikace. V této souvislosti je podle ohlasu druhé strany potřebné zvýšit komunikativnost

včetně srozumitelnosti a odstranit prvky arogance v přístupu

ústředních orgánů státní správy a pochopit nezbytnou míru celostátní regulace v přístupu samospráv. Kraje i obce požadují také vyšší stabilitu rozhodování a včasné poskytování informací potřebných pro jejich činnost. Mělo by ovšem jít o informace, které si nemůže zjistit bez větších problémů samospráva sama.

31


Rovněž v rámci vnitřní organizace je zapotřebí prohloubit součinnost mezi jednotlivými útvary ústředních orgánů státní správy. V otázkách regionálního rozvoje jde zejména o vazbu mezi vnitrostátním regionálním rozvojem na straně jedné a hospodářskou a sociální soudržností na straně druhé a také mezi řešením věcných otázek regionálního rozvoje, finančních vztahů a právní rovině problematiky. V činnosti regionálních rad (výboru regionální rady, předsedy regionální rady a úřady regionální rady) je z hlediska jejich managementu především nezbytné správné pochopení funkce a pravidel činnosti těchto rad.

V tomto smyslu je třeba plnit

veškeré povinnosti řídícího orgánu, a to nejen kompetence vyplývající ze zákona o podpoře regionálního rozvoje a z jiných českých zákonů, ale i povinnosti stanovené pro řídící orgán evropskou legislativou. V případě pochybností o charakteru určité činnosti regionální rady je třeba vycházet z přímé a nepřímé odvozenosti jejích orgánů od zastupitelstva kraje. Zákon o podpoře regionálního rozvoje naznačuje možnost využití analogie ustanovení o přenesené působnosti krajů na vztah státu a regionální rady v případě závazného určení vztahů obdobných přenesené působnosti a ustanovení zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků na postavení, práva a povinnosti zaměstnanců regionálních rad Respektování zaslouží právní subjektivita regionálních rad, která je nově stanovena zákonem č. 138/2006 Sb. Z této subjektivity vyplývá i nezbytnost přijímání zaměstnanců do regionální rady jako do zvláštního subjektu, takže není možná delimitace, pokud ji zákon výslovně neupravuje. V dalším vývoji by přijímání úředníků mělo probíhat na základě výběrového řízení. Dosavadní praxe, pokud neodpovídala tomuto postulátu, by pokud možno měla být pokryta doplněním přechodného ustanovení v zákoně o podpoře regionálního rozvoje. Platný zákon nevylučuje značné faktické rozdíly v tom, o čem bude rozhodovat výbor regionální rady a o čem bude rozhodovat jen její úřad. Je to v důsledku atrakční pravomoci výboru regionální rady. Teprve praxe ukáže, nakolik výrazné se ukáží rozdíly mezi jednotlivými regionálními radami v tomto směru. Ve vztahu regionálních rad a krajů by mělo být především zabráněno nadměrné duplicitě. Otázky, na jejichž řešení se mohou podílet zástupci krajů ve výboru

32


příslušné regionální rady, nemusí být ve většině případů nejprve projednávány v radě příslušného kraje. V přístupu jednotlivých krajů k řešení otázek regionálního rozvoje se projevují výrazné rozdíly institucionálního charakteru¸ které nemají důvod ve zvláštnostech daného kraje. V tomto ohledu je v některých krajích potřebné zvýšit aktivitu jejich zastupitelstev v koncepční i kontrolní oblasti. To se vztahuje např. k průběžné kontrole formou projednávání zpráv o plnění programu rozvoje a o plnění příslušných usnesení zastupitelstva, která se dosud provádí pouze v některých krajích. Ve složení výborů regionálního rozvoje, zřizovaných zastupitelstvy krajů, existují dosud rozdíly v míře uplatňování principu partnerství. Výbor pro otázky regionálního rozvoje by měl pokud možno existovat v každém kraji, neboť jde o jednu ze základních kompetencí krajských samospráv. Komise regionálního rozvoje jako orgán rady kraje není ekvivalentní náhradou výboru, neboť nemá dostatečné kontrolní pravomoci. Z hlediska vztahů krajů k obcím je potřebné, aby kraje buď přijaly nebo řádně odůvodnily nemožnost přijetí připomínek

obcí k regionálním

rozvojovým

dokumentům. Oboustranně by měla být zvýšena finanční disciplína. Obce vykonávají nižší rozsah působností v regionálním rozvoji než kraje. Základním problémem je velká diferencovanost obcí a tím i jejich rozdílná možnost podílet se na plnění funkcí regionálního rozvoje. V tomto směru je potřebné podporovat sdružování a spolupráci obcí. V tomto sdružování by měly mít obce i v budoucí právní úpravě co největší autonomii ve vztahu k jednotlivým otázkám regionálního rozvoje. Sdružování, jehož předmětem je klasický výkon veřejné správy nebo komplexní úkoly regionálního rozvoje, by pokud možno mělo probíhat v návaznosti na existující správní strukturu, aby nedocházelo k jejímu dalšímu komplikování. Diferenciace obcí souvisí i s postavením obcí s rozšířenou působností. Z hlediska právního by šlo o jejich možnost vydávat nařízení závazná pro celý správní obvod, tedy i na území ostatních obcí v tomto obvodu. Tato možnost by měla být spojena s právně konstituovanými vztahy mezi obcemi s rozšířenou působností a ostatními obcemi v jejich správním obvodu. Lze uvažovat i o právní úpravě metodického vedení ostatních obcí obcemi s rozšířenou působností ve věcech přenesené 33


kompetence, ovšem v žádném případě při tom nesmí být opomenuta funkce krajů a nesmí být prováděno řízení obcí s rozšířenou působností přímo ústředními orgány s obcházením krajů. Empirický výzkum ukazuje, že ve vnitřní struktuře obecních orgánů by bylo vhodné v některých případech posílit kontrolní funkci zastupitelstva ve věcech regionálního rozvoje, které někdy zůstávají na okraji zájmu v činnosti kontrolního výboru. Rovněž z empirického výzkumu vyplývá nezbytnost prohloubení spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem, která je zvlášť potřebná ve věcech regionálního rozvoje. Uvedená spolupráce vyžaduje ze strany samospráv systematické úsilí a obce i kraje při ní mohou využít kompetencí, které mají v otázkách regionálního rozvoje. Vzájemné předávání informací je zde prvním a nutným, nikoliv však postačujícím krokem.

3.4. Finanční management regionálního rozvoje a jeho optimalizace V rámci finančního managementu regionálního rozvoje hrají zásadní úlohu především rozpočtové vztahy. Od druhé poloviny 90. let se v ČR neustále prohlubuje deficit státního rozpočtu, s deficitem hospodaří i mnoho obcí, zatím ojediněle i kraje, roste veřejný dluh. Hledají se způsoby a nástroje, které by pomohly zvrátit tento negativní trend ve veřejných financích v ČR. Byla nastartována reforma veřejných financí, která je nezbytná pro zvýšení rozpočtové (a fiskální discipliny), postupné snižování deficitů, zejména v případě státního rozpočtu, a snižování veřejného dluhu. Součástí této reformy je i reforma územních financí. Jsou proto nutné jak změny ve struktuře příjmů, tak změny ve struktuře výdajů. Součástí reformy veřejných financí musí být i posílení daňových příjmů v rozpočtech krajů a posílení jejich rozhodovací pravomoci, aby kraje s využitím finančních prostředků svých rozpočtů na dotace mohly výrazněji přispět k ovlivňování rozvojových aktivit obcí a dalších subjektů na svém území.

34


Velkým problémem ve veřejných výdajích jsou mandatorní (obligatorní, zákonné) výdaje. Zatímco u státního rozpočtu jsou velmi objemné mandatorní výdaje na sociální zabezpečení a tvoří více jak polovinu výdajů SR, nejsou zanedbatelné ani alokační výdaje na veřejné statky a transfery do územních rozpočtů. Nicméně velký objem mandatorních výdajů najdeme i u územních rozpočtů, a to především na zabezpečování veřejných statků, velmi často v souvislosti s výkonem státní správy. Proto jednou z cest zlepšení rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků

je

zvyšování

alokační

efektivnosti,

analýza

příčin,

které

vedou

k nehospodárnosti a k neefektivnosti použití finančních prostředků. Je to jedna z cest i dosažení úspor použitelných na financování dalších záměrů dlouhodobého rozvoje daného území, i když se velmi obtížně hledají úspory právě u mandatorních výdajů. U územní samosprávy má na výši alokačních výdajů vliv nejen rozsah lokálního a regionálního veřejného sektoru, např. financování vodovodů, kanalizací apod., ale i rozsah odpovědnosti i pravomoci obcí a krajů za zabezpečování tzv. preferovaných veřejných statků, např. ve školství, ve veřejném zdravotnictví apod., a statků přesahujících svým významem příslušnou obec, mikroregion, oblast apod., využívaných i ostatním obyvatelstvem, např. veřejných komunikací apod. Alokační výdaje zahrnují i výdaje na nákup služeb (případně i zboží), například od soukromých firem, kdy se z výdajů rozpočtu dotuje úhrada v ekonomicky nutné výši nákladů a zisková přirážka. Mezi alokační výdaje rozpočtů územní samosprávy patří výdaje například na základní vzdělání, na zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti, tzn. např. výdaje na financování obecní policie a hasičů, na veřejné osvětlení, na veřejné komunikace, tzn. ulice, chodníky apod., na veřejnou zeleň, parkové úpravy apod., na předcházení, případně likvidaci negativních externalit, např. na výstavbu a provoz čističek odpadních vod, budování skládek odpadu, třídění a likvidace odpadů apod., na vlastní správu a samosprávu, tzn. výdaje obecního a krajského úřadu, na financování výdajových programů, např. výdaje na péči o rodinu a děti, péči o zdravotně postižené občany a přestárlé občany, programy financování zlepšení bydlení, programy zlepšení péče o zdraví, včetně zdravotní prevence, výdaje na financování penzionů pro přestárlé apod. Řada těchto programů a projektů má z dlouhodobého hlediska pozitivní dopad na rozvoj území.

35


Kapitálové výdaje jsou vynakládány na pořízení nových investic v organizacích ve veřejném sektoru, aby bylo možné dále zabezpečovat z dlouhodobého hlediska veřejné statky pro občany. Jde zároveň o vytvoření poptávky veřejného sektoru u soukromého sektoru – viz zadávání veřejných zakázek. Jedná se tedy především o investice, které jsou nenávratné, nebo nepřímo návratné. Jestliže obec či kraj použije na financování investic velký podíl návratných úvěrů a půjček, může se stát, že v dalších letech splácení půjček bude pro obec břemenem a dluhová služba pohltí významnou část výdajů rozpočtu. To si může vyžádat úsporná opatření v ostatních běžných výdajích příslušného územního rozpočtu, ale i dalších rozvojových kapitálových výdajů do budoucna. Právě kapitálové výdajů jsou tou skupinou výdajů, které se nejdříve omezují, chybějíc-li dostupné nenávratné zdroje financování, eboť se nejedná o mandatorní výdaje. Může to být bariérou dalšího rozvoje. Alokační výdaje mají tedy velmi často stabilizační účinky, ovlivňují další sociálně ekonomický rozvoje daného území – viz tvorba podmínek pro příliv soukromého kapitálu, vytvoření dalších pracovních míst v soukromém sektoru, někdy i ve veřejném sektoru. Prostřednictvím nákupů služeb od soukromých firem ovlivňují obce a kraje (podobně i stát) celkovou poptávku, a vytvářejí tlak na růst nabídky soukromého sektoru, včetně vlivu na růst pracovních příležitostí a stabilizaci zaměstnanosti, případně snižování míry nezaměstnanosti v obci, v regionu (ve státě). Zdrojem financování rozpočtových výdajů (potřeb) jsou především daně, které také tvoří největší skupinu finančních prostředků rozpočtové soustavy, většinu zdrojů ve státním rozpočtu a v rozpočtech obcí. Byť největší podíl příjmů v rozpočtech krajů jsou dotace ze státního rozpočtu, tak na jejich poskytnutí se berou především daňové příjmy státního rozpočtu, i když přesná a přísná účelová vazba tady není. Disponibilní finanční prostředky rozpočtové soustavy jsou v dlouhém období tedy limitujícím faktorem velikosti, struktury a dalšího rozvoje veřejného sektoru, limitujícím faktorem pro další ovlivňování a směšrování sociálně ekonomického rozvoje obcí, krajů a konec konců i státu. Jak je rozdělován daňový výnos v rámci rozpočtové soustavy do jednotlivých rozpočtů (případně mimorozpočtových fondů) ovlivňuje především stát. Nepřímo tak ovlivňuje

dostupnost

finančních

zdrojů

na

rozvojové

aktivity

územních

36


samosprávných celků. Nepřímo tak ovlivňuje i rozsah přerozdělovacích procesů mezi kraji a obcemi Peněžní transfery jsou ze státního rozpočtu do rozpočtů obcí a krajů poskytovány ve formě především účelových dotací na financování neinvestičních (provozních) a investičních potřeb. Stále je určitým problémem rozpočtové hospodaření krajů, které lze přirovnat s určitou nadsázkou k provizornímu hospodaření, neboť se stále hledá optimální objem vlastních příjmů, resp. daňových příjmů v rozpočtech krajů a stále v příjmech rozpočtů krajů převažují dotace ze státního rozpočtu, cca 62,3 %, a to účelové dotace. O samostatnosti v rozhodování o jejich použití a tedy o použití rozhodujícího podílu příjmů jejich rozpočtů v případě krajů nemůže být řeč. Rozhodující podíl výdajů tvoří běžné výdaje (zhruba 90 %), z nich většina má povahu mandatorních výdajů (platy zaměstnancům, pojistné placené za zaměstnance, výdaje na dopravní obslužnost a konec konců i transfery příspěvkovým organizacím a organizačním složkám zajišťující veřejné statky (cca 95 % z běžných výdajů). V rozpočtech krajů tudíž nezbývá významnější objem finančních prostředků na podporu rozvojových aktivit jak samotného kraje tak obcí. Analýza stabilizačních účinků rozpočtového hospodaření je úkolem finančního managementu ve veřejné správě, a to i na úrovni územních samosprávných celků. Finanční management by se měl soustředit na efektivní využívání dostupných finančních zdrojů, zajistit maximální efektivnost při využívání omezených rozpočtových zdrojů, zajistit maximální alokační efektivnost výdajů při současném zvyšování výkonnosti veřejné správy a dalších institucí či neziskových organizací ve veřejném sektoru. Modernímu finančnímu managementu nevyhovuje dirigistické využívání nástrojů vyššími orgány veřejné správy, které umožňuje detailně kontrolovat nižší články veřejné správy a územní samosprávy a podřízené organizace ve veřejném sektoru na základě přísně účelového rozdělování dostupných finančních zdrojů v rozpočtové soustavě. Modernímu finančnímu managementu naopak vyhovuje alespoň určitá míra decentralizace rozhodovací pravomoci, tzn. i upouštění od detailní účelovosti v použití rozpočtových zdrojů, i decentralizace finanční kontroly. 37


Významnou oblastí finančního managementu je dosahování transparentnosti ve financování potřeb, transparentnosti rozpočtu jako nástroje financování potřeb. Zprůhlednění financování zajištění veřejných statků, financování potřeb veřejné správy a neziskových organizací ve veřejném sektoru je důležité i pro zkvalitnění vnější finanční kontroly, resp. veřejné kontroly jako takové, je důležité i pro zkvalitnění občanské kontroly a dosažení stavu, kdy v budoucnu nebude občanská kontrola pouhou iluzí. Finanční management má významné místo v přípravě a hodnocení různých variantních řešení dlouhodobého sociálně-ekonomického rozvoje.

Finanční

management

musí

úzce

spolupracovat

s managementem

zabezpečování veřejných statků při volbě způsobu zabezpečování a transparentnosti zvoleného způsobu. Protože stále rozhodujícím způsobem zabezpečování veřejných statků je prostřednictvím zřizovaných veřejnoprávních neziskových organizací ve veřejném sektoru, je významnou oblastí finančního managementu optimalizace finančních vazeb na zřízené organizace (na příslušné úrovni veřejné správy včetně územní samosprávy). Předpokladem je zkvalitňování rozpočtového plánování a metod rozpočtování, hodnocení efektivnosti rozpočtových výdajů, transparentnost účtování o příjmových a výdajových operacích rozpočtu, zkvalitňování finanční a rozpočtové kontroly, zejména vnitřního kontrolního systému, a auditu. Problémem je stále ještě dominantní krátkodobé roční rozpočtové plánování, více či méně subjektivní alokace finančních zdrojů založená na omezeném využívání objektivních kritérií alokace. Zároveň však musí jít o zkvalitňování systému a metod účetnictví a statistiky a jejich využití ve finančním managementu. Objem disponibilních finančních prostředků v konkrétním veřejném rozpočtu, resp. v celé rozpočtové soustavě ovlivňuje především výkonnost ekonomiky, objem a vývoj HDP a způsob jeho přerozdělování nenávratným způsobem přes rozpočtovou soustavu, tzn. je ovlivňován efektivností daňového systému a efektivní správou a výběrem daní.

38


4. Závěry sociologického šetření realizovaného v rámci výzkumného projektu v krajských úřadech a v úřadech obcí s rozšířenou působností

Příprava i realizace sociologického výzkumu probíhala v souladu se zadáním výzkumného projektu Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností. Výběr krajů i obcí s rozšířenou působností třetího stupně, ve kterých bylo realizováno výzkumné šetření, byl reprezentativní a umožnil získat relevantní výsledky týkající se problematiky řízení regionálního rozvoje. S ohledem na validitu získaných údajů bylo šetření již od počátku koncipované jako dvoufázové: první fáze formou elektronického dotazníku, druhá formou řízených rozhovorů jak na krajských úřadech, tak na vybraných úřadech obcí s rozšířenou působností. Řízené rozhovory byly strukturovány tak, aby doplnily a rozšířily poznatky získané prostřednictvím elektronického dotazníku. Výsledky řízených rozhovorů tedy umožnily postihnout široký rozsah problémů týkajících se managementu na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností. Výsledky získané z řízených rozhovorů také ukázaly, že osobní kontakt výzkumníka usnadňuje lépe proniknout k podstatě problémů řízení regionálního a lokálního rozvoje. Výsledky výzkumu založeného na dotazníkovém šetření i řízených rozhovorech mají mnohá omezení daná subjektivním pohledem respondentů, kteří byli dotazováni. Při vyhodnocování těchto šetření byla tato skutečnost vzata v úvahu a zároveň byla tajké zohledněna v doporučeních a závěrech. Na přípravě, realizaci i hodnocení sociologického šetření se podílel široký tým lidí z různých oborů. Tato skutečnost umožnila řešitelskému týmu získat komplexní přístup i nadhled nad problematikou regionálního rozvoje. Dílčí závěry výzkumu byly detailně popsány v průběžných hodnotících zprávách, včetně zpracovaných výsledků z analýz shromážděných dat. 39


Z průběžných analýz a hodnocení vyplynuly následující souhrnné výsledky: •

V průběhu výzkumu se řešitelský tým setkával s určitou mírou neochoty ze strany jednotlivých úředníků odborů regionálního rozvoje vyplňovat předkládané dotazníky, která byla zdůvodňována vysokou mírou zahlcení jednotlivých úředníků různými dotazníky a anketami ze strany ministerstev a dalších institucí veřejné správy. Skepse úředníků vyplývala především ze skutečnosti, že s výsledky mnoha obdobných výzkumů a dotazníkových šetření se již neseznámí a neexistuje zpětná vazba.

•

Získané poznatky sociologického výzkumu ukazují, že možnosti podpory regionálního rozvoje na úrovni krajů i obcí nejsou ovlivňovány pouze legislativou státu v této oblasti, ale také politickým prostředím krajů a obcí. Realita každodenních aktivit spojených s regionálním a lokálním rozvojem i konkrétní potřeby regionálního rozvoje se mnohdy dostávaly do střetu s politickou orientací představitelů krajských a obecních úřadů. Konkrétní kroky v oblasti regionálního a lokálního rozvoje jsou, kromě jiného, ovlivněny politickými preferencemi zastupitelů krajů a obcí. Realizace rozvojových opatření závisí na rozložení politických sil v zastupitelstvech a jsou uskutečnitelná jen za souhlasu koaliční většiny a schopnosti přistoupit ke konsensuálním dohodám.

•

Výzkum také naznačil, že pracovníci a úředníci ve veřejné správě na úrovni krajů a obcí jsou stále závislí na direktivním řízení v rámci hierarchie veřejné správy, v jehož rámci jsou přesto schopni flexibilně reagovat na specifické potřeby a problémy regionálního rozvoje.

•

Krátkodobost fungování krajů a zejména obcí s rozšířenou působností poznamenává proces řízení regionálního rozvoje. Výsledky výzkumu naznačují, že je třeba posílit koordinaci mezi jednotlivými složkami na všech úrovních státu i větší provázanost koncepcí a aktivit nejen mezi jednotlivými institucemi na centrální úrovni, ale i na úrovni krajské a obecní.

40


•

Specifické problémy se ukázaly u mikroregionů, které vznikaly především za účelem získání dotací. Tato mikroregionální sdružení mnohdy fungují nezávisle na ORP (často vznikala již před rokem 2003) a v rámci spádových území ORP jich funguje několik a navíc se vzájemně prolínají. Z výzkumů vyplynulo, že pro regionální rozvoj je jejich struktura mnohdy nepřehledná a bylo by žádoucí zkoordinovat aktivity těchto mikroregionů s aktivitami ve spádovém území ORP.

•

Bariérami koordinace při přípravě dokumentů regionálního rozvoje jsou, kromě jiného, často měnící se podmínky i pravidla pro žádosti a projekty zaměřené do oblasti regionálního rozvoje, dále chybějící informace a podklady v této oblasti i nedostatečný časový prostor pro vnitřní komunikaci a intenzitu spolupráce uvnitř krajů a obcí.

•

Účinnější a prověřený systém institucí, které by usnadňovaly a urychlovaly přístup ke zdrojům informací a naplňovaly by odborné poradenství s ohledem na konkrétní potřeby krajů a obcí, by v tomto kontextu mohl eliminovat negativa výše zmíněných bariér spolupráce a koordinace v oblasti řízení regionální rozvoje.

•

Výsledky výzkumu naznačily, že kraje a obce i odpovědní pracovníci by uvítali kromě formálně zasílaných instrukcí hlavně elektronickou cestou i jiné formy setkávání a komunikačních vazeb. V případech, kdy elektronické informace byly doplňovány pravidelnými setkáváními a společnými semináři, byla tato setkávání respondenty našeho dotazníkového výzkumu velice pozitivně hodnocena. Ke kladnému hodnocení přispěla možnost výměny zkušeností i praktických informací týkajících se každodenních problémů spojených s řízením regionálního rozvoje.

•

Na úrovni obcí s rozšířenou působností je spolupráce s kraji, s institucemi veřejné správy i mezi nimi navzájem ovlivněna především osobními vztahy a kontakty a velmi často různými formami lobbingu. V tomto kontextu se ukazuje nezbytné kromě elektronické komunikace podpořit i jiné formy spolupráce a koordinace v oblasti řízení regionálního rozvoje.

41


•

Z řízených rozhovorů v úřadech ORP vyplynulo, že v oblasti regionálního rozvoje ORP nemají legislativně stanoveny žádné povinnosti k obcím ve svém spádovém území. Přesto se obce v jejich spádovém území na ně obracejí s žádostmi o pomoc. ORP však na tuto pomoc většinou nemají personální ani další kapacity a záleží jen na jejich uvážení, zda požadovanou pomoc poskytnou1.

•

Specifické vztahy mezi kraji byly zachyceny v rámci regionů soudržnosti. Jejich hodnocení nebylo jednoznačné zejména z hlediska organizačních struktur. Pozitivně byla hodnocena možnost prosazovat krajské priority v rámci těchto celků. Negativně byly naopak hodnoceny možnosti krajů i širší veřejnosti seznamovat s dokumenty a konkrétními aktivitami regionálních rad a výborů regionálního rozvoje. Z výsledků výzkumu vyplývá intenzivnější propojení organizací a institucí územně samosprávných celků i občanských institucí se zástupci regionálních rad a výborů regionálního rozvoje.

•

Ze

závěrů

dotazníkových

šetření

i

řízených

rozhovorů

vyplynul

nejednoznačný vztah krajů k fungování regionů soudržnosti a jejich identifikace s regiony soudržnosti. V rámci některých regionů soudržnosti se v některých případech projevovaly odlišné postoje krajů v nich sdružených. Některé kraje se k fungování regionů soudržnosti vyjadřovaly pozitivně, jiné naopak hodnotily jejich fungování negativně. Tato situace je ovlivněna krátkodobostí fungování regionů soudržnosti a pravděpodobně i realizací SROP v období 2004-2006 a nikoliv jednotlivých ROP, které by měly mít potenciál posílit identifikaci krajů i obcí s regiony soudržnosti. •

Finanční stránka podpory regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností třetího stupně nebyla v souvislosti s řízením a realizací rozvojových aktivit hodnocena jednoznačně pozitivně ani negativně.

1

Zákon č. 248/2000 Sb., O podpoře regionálního rozvoje v aktuálním znění zmiňuje obce s rozšířenou působností takto: § 13a Pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností Pověřené obecní úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností zajišťují dílčí úkoly spojené s procesem podpory regionálního rozvoje, zejména jsou povinny na žádost ministerstva nebo kraje poskytnout nezbytnou součinnost při přípravě a realizaci strategie regionálního rozvoje, státních programů regionálního rozvoje a programů rozvoje územního obvodu kraje.

42


Z dotazníkového šetření a řízených rozhovorů vyplynulo, že tento stav ovlivňuje mnoho faktorů. Kromě velikosti příslušného celku, je potenciál získávání projektů ovlivněn např. časovými možnostmi jednotlivých úřadů zpracovat kvalitní projekty s ohledem na časový harmonogram dotačních titulů; finanční náročností zakázek na zpracování projektů renomovaným firmám; administrativní složitostí procesů realizace projektů, která je závislá na vysoké kvalitě řídících dovedností managerů projektů. Roli hrají také časté obavy z finančních rizik realizace rozvojových projektů. •

Z výsledků výzkumu vyplynulo, že pracovníci krajských úřadů a úřadů obcí s rozšířenou působností vidí následující problémy při implementaci prostředků jak z evropských, tak českých zdrojů: administrativní náročnost, nekompatibilní informační systémy, státní rozpočet a jeho neflexibilita i přezávazkování programů.

•

Řízení regionálního rozvoje je závislé na struktuře personálního obsazení a míře odbornosti pracovníků příslušných odborů a oddělení úřadů krajů a obcí s rozšířenou působností třetího stupně. Manažerské dovednosti se odvíjejí od zkušeností a schopností koncepčního přístupu, což vyžaduje specifické vzdělání a průběžné zdokonalování těchto dovedností. Mnohdy dochází k odchodu pracovníků, kteří tyto schopnosti a dovednosti mají, do soukromé sféry. Tato cirkulace negativně ovlivňuje návaznost a řídící mechanismy nutné pro bezproblémový regionální rozvoj území. Tato situace je nicméně regionálně diferencována.

•

Řešitelský tým se v rámci dotazníkového šetření i řízených rozhovorů zaměřil i na otázku zavedení zkoušky zvláštní odborné způsobilosti oboru regionálního rozvoje. Výsledek šetření v této oblasti není jednoznačný. Objevily se jak názory pro, tak i proti. Negativní postoje k zavedení zkoušky zvláštní odborné způsobilosti oboru

regionálního rozvoje byly ovlivněny

podceněním této problematiky ze strany příslušných pracovníků obecních a krajských úřadů. Zavedení této zkoušky by se pravděpodobně projevilo také v personálních otázkách.

43


•

Z výsledků výzkumu rovněž vyplynulo, že skeptické přístupy pracovníků obecních a krajských úřadů vůči odbornému vzdělávání v oblasti regionálního

rozvoje

ovlivnily

negativní

zkušenosti

z některých

vzdělávacích kurzů, které jejich pracovníci absolvovali. •

Analýza výsledků řízených rozhovorů výzkumu odhalila problém týkající se střetu při výkonu státní správy se zájmy samosprávy především na úrovni obcí s rozšířenou působností. Tyto střety někdy vyplývají z neznalosti volených zastupitelů o kompetencích samosprávy.

•

Výsledky výzkumných šetření2 ukázaly potřebu uplatňování modelů jakosti ve veřejné správě, především modelu CAF (sebehodnotící rámec), který je přizpůsoben specifice veřejné správy. Na úřadech, kde se model CAF realizuje dochází k postupnému zlepšování efektivity procesů při zajišťování činnosti úřadů a poskytování služeb ve všech oblastech řízení, včetně regionálního rozvoje.

•

Nadále přetrvává u některých úřadů nízká informovanost a povědomí o významu zavádění modelů kvality do veřejné správy především ve vztahu k efektivnímu fungování úřadů.

•

Z výsledků

realizovaného

šetření

vyplývá

podceňování

významu

komunikace a schopnosti vytvářet společné programy a rozvojové projekty mezi obcemi. Z výzkumu dále vyplývá, že přestože některé obce spolupracují např. v rámci mikroregionů, je tato spolupráce spíše formální a konkrétní dopady do rozvoje území jsou v mnoha případech minimální. Výsledky výzkumů naznačují, že při vytváření společných aktivit a programů hraje často významnější roli rivalita

mezi obcemi než reálné posouzení

významu užší spolupráce a vzájemné koordinace rozvojových aktivit. •

V průběhu výzkumu se ukázalo, že spolupráce veřejné správy se soukromým a neziskovým sektorem se rozbíhá. Formulace jednoznačných přínosů této vzájemné spolupráce je obtížná vzhledem k relativně krátkému období realizace společných aktivit. Spolupráce se soukromým sektorem se

2

Členové řešitelského týmu se podíleli i na dalších obdobných výzkumech k této problematice, např. projekt „Kvalita ve veřejné správě“ (ČSJ, financováno v rámci JPD3 Praha).

44


nejrychleji rozvíjí při zpracování rozvojových projektů i v rámci různých typů školení a vzdělávání úředníků. •

Některé obce si význam spolupráce se soukromým a neziskovým sektorem uvědomují a jsou schopny iniciovat a rozvíjet různé společné aktivity. Na druhé straně se řešitelský tým setkal s odmítavým postojem k této problematice, v některých případech ovlivněný nedostatkem informací a poznatků o možnostech, které tato spolupráce může přinášet.

•

PPP projekty většina obcí nepovažovala za příliš přínosné. Větší význam přikládaly obce vytváření společných firem pro financování a realizaci konkrétních projektů. Těmto otázkám by měla být z pohledu řídících institucí věnována větší pozornost.

Doporučení pro řešení zásadních problémů v oblasti regionálního rozvoje jsou založena na teoretických a empirických poznatcích získaných v rámci řešení výzkumného projekty i dalších šetřeních, které prováděli členové řešitelského týmu. Řešitelský tým upozorňuje, že aplikace těchto doporučení může být limitována a oslabována různými bariérami, vyplývajícími z politického a sociálně-ekonomického prostředí. Regionální rozvoj je komplexní proces, který by měl být založen na schopnosti jeho aktérů propojit a vzájemně provázat všechny jeho složky. Při řízení regionálního rozvoje je nezbytné koncepčně i programově zvládnout koordinaci tohoto procesu v krátkých, ale především v dlouhých časových úsecích. V tomto smyslu hraje zásadní roli politická shoda na dlouhodobých cílech regionálního rozvoje. Řešitelský tým navrhuje tato doporučení na řešení problémů v oblasti regionálního rozvoje identifikovaných v rámci sociologického šetření:

45


I. •

INSTITUCIONÁLNÍ A FINANČNÍ RÁMEC specifikace legislativy v oblasti řízení regionálního rozvoje, jasnější vymezení odpovědnosti

•

stabilizace veřejných financí

•

dlouhodobější stabilizace podmínek a časových harmonogramů pro poskytovaní dotačních titulů

•

vytvoření jednoznačné metodiky a podmínek pro poskytovaní grantů

•

podpora prohlubování koordinace MMR s dalšími ministerstvy a centrálními orgány v oblasti definování a řízení regionálních rozvojových projektů určených pro obce a kraje

•

prohlubování koordinace rozvojových projektů mezi kraji a obcemi ve spravovaném území, především mezi obcemi ve společném spádovém území

•

vzhledem k pozitivním zkušenostem, které uváděly úřady realizující modely CAF, lze doporučit, aby příslušné ministerstvo učinilo příslušné kroky tak, aby se zvýšila informovanost o významu zavádění hodnocení kvality ve veřejné správě.

II.

PERSONÁLNÍ OTÁZKY

• zvážit zavedení zkoušky zvláštní odborné způsobilosti v oblasti regionálního rozvoje pro zvýšení kvality managementu na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností • zvyšování informovanosti o možnostech a významu zahraničních stáží a zkušeností pro odborné pracovníky obcí a krajů • rozvíjení možností školení a vzdělávání pro úředníky a volené představitele obcí a krajů ze strany ministerstev a dalších institucí

46


III. •

KOMUNIKACE A SPOLUPRÁCE vyšší podpora formální i neformální komunikace mezi obcemi, kraji a ministerstvy

•

zaměřit dlouhodobé aktivity ministerstev a dalších orgánů na zvyšování povědomí o významu i možnostech vzájemné spolupráce mezi veřejným, soukromým a neziskovým sektorem

•

věnovat intenzivnější pozornost rozšiřování prostoru pro eventuální aktivity

neziskových

organizací

v příslušném

území,

zvyšování

komunikace mezi veřejnou správou a těmito organizacemi a vytváření takového právního i institucionálního prostředí, které by rozšířilo možnosti veřejnosprávních institucí i neziskových organizací vstupovat do společných projektů a ekonomických vztahů •

ustavení elektronické konference, která vynahradila řadu vzájemných jednání, zajištění pravidelných setkání vedoucích odborů regionálního rozvoje (ze strany MMR) nebo pořádání seminářů k jednotlivým projektům, zejména unijním, celostátním, nadregionálním i regionálním

•

zvyšování informovanosti o významu integrace občanů do rozhodování o rozvojových projektech, včetně vymezení metod podpory této spolupráce a vzájemné komunikace posilování zjišťování potřeb a priorit veřejnosti ve vztahu k rozvoji obcí/krajů

Řízení regionálního rozvoje je koncepčně i organizačně náročný proces, který ovlivňuje množství faktorů. Řešitelský tým na základě zkušeností získaných v rámci realizace sociologických šetření doporučuje tato šetření v určitých časových úsecích opakovat, aby bylo možné postihnout vývojové změny a odhadnout tendence vývoje a zároveň průběžně navrhovat a realizovat doporučení, která by z těchto výzkumných šetření vyplynula.

47


Příloha

Dotazník pro e-mailové šetření - kraje Pozn.: Pokud je otázka formulována pomocí tabulky, označte, prosím, správnou odpověď písmenem x. 1) S kterými odbory Vašeho úřadu spolupracujete při zpracovávání dokumentů regionálního rozvoje? Prosím, vypište: 2) Považujete spolupráci jednotlivých odborů a koordinaci jejich činností regionálního rozvoje za účinnou? ano ne

v oblasti

3) S kterými vnějšími institucemi a organizacemi spolupracujete při zpracovávání dokumentů regionálního rozvoje? ano ne a) s obcemi b) s neziskovými organizacemi c) se soukromou podnikatelskou sférou d) se zájmovými sdruženími e) s občany f) s regionálními rozvojovými agenturami g) s vládními zmocněnci pro regionální rozvoj h) s ústředními orgány státní správy i) s mezinárodními organizacemi j) jiné (vypište): 4) V čem se tato spolupráce osvědčila a případně jaké překážky brání jejímu rozvoji?

5) Domníváte se, že je spolupráce a komunikace v oblasti regionálního rozvoje mezi volenými orgány kraje a Vaším úřadem efektivní? ano ne částečně

6) Z předchozích výzkumů vyplývá, že legislativní úprava regionálního rozvoje neodpovídá současnému vývoji. V čem je podle Vašeho názoru nutná změna ?

7) Jakými formami spolupracujete s obcemi, které spadají do obvodu Vašeho kraje? ano ne a) pravidelná setkávání b) příležitostné schůzky podle potřeby c) elektronická komunikace d) písemné předávání informací e) neformální setkávání s představiteli obcí f) organizace odborných vzdělávacích seminářů a kurzů

48


g) jiné (vypište): 8) Které formy spolupráce se osvědčily? 9) Jakými formami spolupracujete s Ministerstvem pro místní rozvoj ČR? ano a) pravidelná setkávání b) příležitostné schůzky podle potřeby c) elektronická komunikace d) písemné předávání informací e) neformální setkávání s představiteli MMR f) organizace odborných vzdělávacích seminářů a kurzů g) jiné (vypište):

ne

10) Které formy spolupráce s MMR se osvědčily ?

11) Spolupracujete také s dalšími ministerstvy? ano a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)

ne

částečně

MPO MPSV MV MF MZe MŽP MŠMT MZdr MD jiný orgán ústřední správy (prosím vypište):

12) Považujete spolupráci v rámci Vašeho regionu soudržnosti za dostatečnou? ano ne

13) Daří se Vašemu kraji prosazovat své priority v rámci regionu soudržnosti? ano ne částečně

14) Pokud ne, uveďte hlavní důvody: 15) Daří se Vám dostatečně čerpat prostředky ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti? ano ne

16) Pokud ne, je problémem: ano

ne

a) nedostatek kvalitních informací z ústředních orgánů - řídících orgánů operačních programů (komunikační strategie) b) nedostatek aktivních předkladatelů projektů c) nedostatek finančních prostředků na kofinancování projektů d) nedostatek kvalitních expertů a poradenských firem pro zpracování projektů e) jiné (vypište):

49


17) Využíváte při koncipování regionálního rozvoje zkušeností, které získaly zahraniční regiony, s nimiž spolupracujete? ano ne

18) Jaké nástroje podpory regionálního rozvoje využívá Váš kraj?

19) Předkládáte rozvojové záměry a priority k veřejné diskusi? ano ne

20) V čem vidíte hlavní překážky rozvoje Vašeho kraje? 21) Máte zpracovanou střednědobou strategii rozvoje kraje s vazbou na možnosti realizace a rozpočtování? ano ne

22) Máte zpracovanou dlouhodobou strategii rozvoje kraje? ano ne

23) Máte zpracovaný rozpočtový výhled? ano

ne

na 2 roky na 3 roky na 4 roky na 5 a více let 24) Máte zpracovaný investiční výhled v souladu s možnými zdroji financování? ano ne

25) Máte dostatečné nenávratné zdroje financování? ano ne

26) Využíváte úvěrové zdroje? ano ne

27) K rozpočtovým opatřením (úpravám rozpočtu během roku) jste v minulém volebním období přistupovali: nikdy jednou/rok dvakrát/rok třikrát/rok čtyřikrát/rok 5 a vícekrát/rok

28) Jaké hlavní bariéry v oblasti financování ovlivňují rozvojové možnosti? ano a) systém veřejných rozpočtů b) náročnost rozpočtového plánování c) zpožďování informací o dotacích d) zpožďování vyplácení dotací e) jiné (vypište): 29) Považujete prezentaci socioekonomického rozvoje?

Vašeho

kraje

za

důležitou

součást

ne

strategie

50


ano

ne

30) Mají pracovníci Vašeho odboru regionálního rozvoje kvalifikaci a vzdělání využitelné v oblasti regionálního rozvoje? a) většina b) polovina c) méně než polovina 31) Ve Vašem odboru regionálního rozvoje jsou pracovníci se vzděláním (uveďte, prosím, počet): VŠ SŠ a) humanitním b) ekonomickým c) právním d) technickým e) přírodovědným 32) Považujete žádoucí, aby byla stanovena zvláštní odborná způsobilost pro regionální rozvoj? Ano ne

33) které nástroje preferujete pro motivování pracovníků Vašeho úřadu pro zvyšování odbornosti? ano ne a) mimořádná finanční odměna b) věcný dar c) kariérní postup d) možnost vyslání na zahraniční stáže a pracovní pobyty e) neformální ocenění (pochvala) f) jiné (vypište): 34) Jakým způsobem zajišťujete rovnost příležitostí v rámci Vašeho úřadu: ano a) Máte zpracovanou strategii rovných příležitostí? b) Berete v úvahu tuto problematiku v rámci výběrových řízení?

ne

35) Jaký typ institucí využíváte při organizování vzdělávacích aktivit? Jste s nimi spokojeni? velmi částečně nesponevyuspokojeni spokojeni kojeni žíváme a) instituty ministerstev b) veřejné vysoké školy c) soukromé vysoké školy d) neziskové organizace e) poradenské a konzultační firmy f) soukromé vzdělávací instituce mimo VŠ (např. jazykové školy) g) OSVČ – externí experti h) jiné (prosím, vypište):

36) Mají občané zájem o činnost orgánů Vašeho kraje? ano ne

51


37) Pokud ano, uveďte, jakými formami občané svůj zájem projevují? ano a) b) c) d) e) f) g)

ne

účastí v komisích rady a výborech zastupitelstva účastí na zasedání zastupitelstva rady žádostmi o informace o činnosti orgánů kraje účastí v internetových diskusích s představiteli kraje zveřejněním svých názorů v médiích iniciativním předkládáním vlastních návrhů jinými formami

38) Máte vypracované mechanismy, jak využívat a zapracovávat náměty občanů pro práci Vašeho úřadu? ano ne částečně

39) Máte vypracované mechanismy, jak zohlednit názory a připomínky občanů v rozhodovacích procesech? ano ne částečně

40) Využíváte možnost elektronicky komunikovat s: ano a) b) c) d) e) f)

ne

s občany s obcemi s dalšími orgány veřejné správy se soukromou podnikatelskou sférou s neziskovými organizacemi s dalšími subjekty

41) Umožňujete občanům v budově svého úřadu přístup na internet? ano ne

42) Jak je podle Vašeho názoru elektronická komunikace ve vztahu ke krajskému úřadu využívaná občany? velmi často přiměřeně zřídka

43) Máte dostatečně rychlý a efektivní přístup do informačních systémů, které potřebujete k výkonu správy (např. evidence obyvatel, katastr nemovitostí, evidence řidičů motorových vozidel)? ano ne

44) Které marketinkové postupy ve vztahu k občanům používáte? ano a) b) c) d) e) f) g) h)

ne

socioekonomické analýzy Vámi spravovaného území průběžné konzultace s občany informace o fungování úřadů a poskytovaných službách zjišťování preferencí a hodnot občanů/klientů public relations mediální prezentace úřadu propagace inovací v práci Vašeho úřadu jiné (vypište):

45) Využíváte komunitní plánování v sociální oblasti?

52


ano

ne

46) Osobní údaje o respondentu šetření: a) věk b) pohlaví c) nejvyšší dosažené vzdělání d) pozice v úřadě e) obor vzdělání: • humanitní • ekonomický • právní • technický • přírodovědný

53


Dotazník pro e-mailové šetření - obce s rozšířenou působností Pozn.: Pokud je otázka formulována pomocí tabulky, označte, prosím, správnou odpověď písmenem x. 1) Existuje na Vašem úřadě samostatný odbor nebo oddělení zabývající se pouze místním, resp. regionálním rozvojem? ano ne

2) Pokud tento odbor nebo oddělení zabezpečuje další činnosti (např. územní plánování, investice apod.), specifikujte, prosím, jejich okruhy: 3) Považujete spolupráci a koordinaci činností v oblasti místního, resp. regionálního rozvoje v rámci Vašeho úřadu za efektivní? ano ne částečně

4) Domníváte se, že je spolupráce a komunikace v oblasti místního, resp. regionálního rozvoje mezi volenými orgány obce a Vaším úřadem efektivní? ano ne částečně

5) S kterými vnějšími institucemi a organizacemi spolupracujete při zpracovávání dokumentů místního, resp. regionálního rozvoje? ano ne j) s krajem k) s neziskovými organizacemi l) se soukromou podnikatelskou sférou m) se zájmovými sdruženími n) s občany o) s regionálními rozvojovými agenturami p) s vládními zmocněnci pro regionální rozvoj q) s ústředními orgány státní správy r) s mezinárodními organizacemi s) s jinými obcemi k) jiné (vypište): 6) Jaké legislativní změny v oblasti místního, resp. regionálního rozvoje by byly přínosem pro Vaši práci? 7) Jakými formami spolupracujete s obcemi, které spadají do obvodu Vaší obce? ano ne h) pravidelná setkávání i) příležitostné schůzky podle potřeby j) elektronická komunikace k) písemné předávání informací l) neformální setkávání s představiteli obcí m) organizace odborných vzdělávacích seminářů a kurzů n) prostřednictvím svazku obcí o) jiné (vypište, prosím): 8) Jakými formami spolupracujete s Vaším krajem? ano

ne

h) pravidelná setkávání

54


i) j) k) l) m) n)

příležitostné schůzky podle potřeby elektronická komunikace písemné předávání informací neformální setkávání s představiteli MMR organizace odborných vzdělávacích seminářů a kurzů jiné (vypište, prosím):

9) Jakými formami spolupracujete s Ministerstvem pro místní rozvoj ČR? ano a) pravidelná setkávání b) příležitostné schůzky podle potřeby b) elektronická komunikace c) písemné předávání informací d) neformální setkávání s představiteli kraje e) organizace odborných vzdělávacích seminářů a kurzů f) jiné (vypište, prosím):

ne

10) Spolupracujete také s dalšími ministerstvy? ano k) l) m) n) o) p) q) r) s) t)

ne

částečně

MPO MPSV MV MF MZe MŽP MŠMT MZdr MD jiný orgán ústřední správy (prosím vypište):

11) Je s Vaší obcí projednáván návrh programu rozvoje kraje? ano ne

12) Podařilo se Vaší obci získat prostředky ze strukturálních fondů a Fondu soudržnosti? ano ne

13) Připravujete v současnosti projekty pro strukturální fondy a Fond soudržnosti? ano ne

14) Pokud ne, je problémem: ano

ne

f)

nedostatek kvalitních informací z ústředních orgánů - řídících orgánů operačních programů (komunikační strategie) g) nedostatek kvalitních informací z kraje h) nedostatek aktivních předkladatelů projektů i) nedostatek finančních prostředků na kofinancování projektů j) nedostatek kvalitních expertů a poradenských firem pro zpracování projektů k) jiné (vypište): 15) Využíváte při koncipování rozvoje zkušeností, které získaly zahraniční obce, s nimiž spolupracujete?

55


ano

ne

nemáme partnery

16) Jakými způsoby podporuje Vaše obec svůj socioekonomický rozvoj? Prosím, vypište:

17) Co považujete za hlavní priority rozvoje Vaší obce? Prosím, vypište:

18) Předkládáte priority k veřejné diskusi místním aktérům (zástupcům podnikatelské sféry, neziskového sektoru, občanských sdružení apod.)? ano ne

19) V čem vidíte hlavní překážky rozvoje Vaší obce? Prosím, vypište:

20) Máte zpracovanou střednědobou rozvojovou strategii s vazbou na možnosti realizace a rozpočtování? ano ne

21) Máte zpracovanou dlouhodobou rozvojovou strategii? ano ne

22) Máte zpracovaný rozpočtový výhled? ano

ne

na 2 roky na 3 roky na 4 roky na 5 a více let 23) Máte zpracovaný investiční výhled? ano ne

24) Je Váš investiční výhled v souladu s možnými zdroji financování? ano ne

25) Máte dostatečné nenávratné zdroje financování? ano ne

26) Využíváte úvěrové zdroje? ano ne

27) K rozpočtovým opatřením (úpravám rozpočtu během roku) přistupujete: nikdy jednou/rok dvakrát/rok třikrát/rok čtyřikrát/rok 5 a vícekrát/rok

28) Jaké hlavní bariéry v oblasti financovaní ovlivňují rozvojové možnosti Vaší obce? ano ne f) systém veřejných rozpočtů

56


g) h) i) j)

náročnost rozpočtového plánování zpožďování informací o dotacích zpožďování vyplácení dotací jiné (vypište):

29) Považujete prezentaci Vaší obce za důležitou součást strategie socioekonomického rozvoje? ano ne

30) Mají pracovníci Vašeho odboru nebo oddělení kvalifikaci a vzdělání využitelné v oblasti místního, resp. regionálního rozvoje? d) většina e) polovina f) méně než polovina 31) Ve Vašem odboru nebo oddělení, které se zabývá aktivitami v oblasti místního, resp. regionálního rozvoje, jsou pracovníci se vzděláním (uveďte, prosím, počet): VŠ SŠ f) humanitním g) ekonomickým h) právním i) technickým j) přírodovědným 32) Považujete za žádoucí, aby byla stanovena zvláštní odborná způsobilost pro regionální rozvoj? ano ne

33) Které nástroje preferujete pro motivování pracovníků Vašeho úřadu pro zvyšování odbornosti? ano ne g) mimořádná finanční odměna h) věcný dar i) kariérní postup j) možnost vyslání na zahraniční stáže a pracovní pobyty k) neformální ocenění (pochvala) l) jiné (vypište): 34) Jakým způsobem zajišťujete rovnost příležitostí v rámci Vašeho úřadu: ano c) Máte zpracovanou strategii rovných příležitostí? d) Berete v úvahu tuto problematiku v rámci výběrových řízení?

ne

35) Jaký typ institucí využíváte při organizování vzdělávacích aktivit a jak jste s nimi spokojeni? velmi částečně nesponevyuspokojeni spokojeni kojeni žíváme i) instituty ministerstev j) veřejné vysoké školy k) soukromé vysoké školy l) neziskové organizace m) poradenské a konzultační firmy n) soukromé vzdělávací instituce mimo VŠ (např. jazykové školy)

57


o) OSVČ – externí experti p) jiné (prosím, vypište): 36) Mají občané zájem o činnost orgánů Vaší obce? Uveďte, prosím, kolik občanů v tomto volebním období počet se průměrně účastní zasedání zastupitelstva obce je zapojeno do činnosti výborů zastupitelstva a komisí rady 37) Uveďte, jakými dalšími formami občané projevují svůj zájem o obci? ano h) žádostmi o informace o činnosti orgánů obce i) účastí v internetových diskusích s představiteli obce j) zveřejněním svých názorů v místních médiích k) iniciativním předkládáním vlastních návrhů l) jinými formami (prosím, vypište):

ne

38) Máte vypracované mechanismy, jak využívat a zapracovávat náměty občanů pro práci Vašeho úřadu? ano ne částečně

39) Máte vypracované mechanismy, jak zohlednit názory a připomínky občanů v rozhodovacích procesech? ano ne částečně

40) Využíváte možnost elektronicky komunikovat s: ano g) h) i) j) k) l)

ne

s občany s obcemi s dalšími orgány veřejné správy se soukromou podnikatelskou sférou s neziskovými organizacemi s dalšími subjekty

41) Umožňujete občanům v budově svého úřadu přístup na internet? ano ne

42) Jak je podle Vašeho názoru elektronická komunikace využívaná občany? velmi často přiměřeně zřídka

43) Máte dostatečně rychlý a efektivní přístup do informačních systémů, které potřebujete k výkonu správy (např. evidence obyvatel, katastr nemovitostí, evidence řidičů motorových vozidel)? ano ne

44) Které marketinkové postupy ve vztahu k občanům používáte? ano i) j) k) l) m)

ne

socioekonomické analýzy Vámi spravovaného území průběžné konzultace s občany informace o fungování úřadů a poskytovaných službách zjišťování preferencí a hodnot občanů/klientů public relations

58


n) mediální prezentace úřadu o) propagace inovací v práci Vašeho úřadu p) jiné (vypište): 45) Využíváte komunitní plánování v sociální oblasti? ano ne

46) Osobní údaje o respondentu šetření: f) věk g) pohlaví h) nejvyšší dosažené vzdělání i) pozice v úřadu j) obor vzdělání: • humanitní • ekonomický • právní • technický • přírodovědný

59


Návrh okruhů a otázek pro řízený rozhovor: 1.

Mají jednotlivé odbory Vašeho úřadu dostatek profesionálních pracovníků, kteří se zabývají zpracováváním dokumentů a strategickým řízením rozvoje obce/kraje? Jaké faktory ovlivňují profesní zázemí Vašeho úřadu?

2.

Odebírá soukromý sektor odborníky Vašemu úřadu?

3.

Jaké máte možnosti ovlivnit situaci, když Vám odcházejí odborníci do soukromé praxe?

4.

Jaké jsou Vaše pozitivní a negativní zkušenosti ze spolupráce v oblasti regionálního rozvoje s:

5.

-

ústředními institucemi

-

kraji

-

obcemi

-

občany a občanskými institucemi.

Jaká opatření navrhujete pro zlepšení komunikace a spolupráce s výše uvedenými subjekty?

6.

Máte dostatek prostoru na prosazení priorit rozvoje Vašeho kraje/obce v rámci regionu soudržnosti?

7.

Jaké konkrétní zkušenosti jste využili ze spolupráce se zahraničními regiony v oblasti RR?

8.

Proč nejsou některé zkušenosti a postupy z řízení RR uplatňované v partnerských obcích/krajích v zahraničí vhodné pro aplikaci v ČR?

9.

Co případně brání jejich aplikaci podmínkách ČR?

10. Můžete konkretizovat hlavní překážky a negativní zkušenosti z předkládání rozvojových strategií a priorit rozvoje k veřejné diskuzi? 11. Můžete konkretizovat hlavní překážky a negativní zkušenosti ze zpracování a předkládání projektů pro strukturální fondy? 12. Patří cestovní ruch k Vašim prioritám? 13. Předpokládáte, že Váš kraj/obec je dlouhodobě dostatečně atraktivní pro rozvoj cestovního ruchu? 14. Považujete odbornost pracovníků Vašeho finančního odboru/oddělení za dostatečnou v dlouhodobé perspektivě? 15.

Máte dostatek odborníků pro finanční řízení rozvojových aktivit?

60


16. Považujete finanční kapacitu Vašeho kraje/obce za vyhovující z hlediska: a)

čerpání pomoci ze strukturálních fondů

b)

státních programů

c)

přípravy a zpracování projektů

d)

strategického řízení (schopnost zaplatit odpovídající odborníky)

e)

rozsahu rozvojových priorit (infrastruktura, cestovní ruch kultura, školství atd.)

17. Jaké máte zkušenosti s partnerstvím občanů a občanských iniciativ při přípravě, zpracování a realizaci rozvojových projektů? 18. Pokládáte

iniciativy

spojené

s PPP

za

přínosné

pro

rozvoj

Vaší

obce/kraje

(spolufinanování, inovativní přístupy, efektivita)? 19. Uvažujete o průběžném zlepšování prezentace obce/kraje jako nástroje pro zlepšení konkurenceschopnosti Vašeho území, a to

jak klasickými prostředky, tak moderními

počítačovými technologiemi? Uvažujete o zpracování „designu“ obce/kraje? 20. Nabízíte služby a aktuální informace o území vašeho kraje/obce na internetu (egovernment)? 21. Využíváte e-learningu ve vzdělávacích aktivitách organizovaných Vaším úřadem?

61

WB-31-04: Management regionálního rozvoje na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností ( )

Recommend Documents