Water in Ontwikkelingssamenwerking: Veel Meer dan Techniek

Water in Ontwikkelingssamenwerking:

Veel Meer dan Techniek Onderzoek naar water governance in beleid en uitvoering van ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden

Michaël Cornelisse Erasmus Universiteit Rotterdam

Water in Ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek

Onderzoek naar water governance in beleid en uitvoering van ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden

15 augustus 2012 Ir. Michaël Cornelisse (studentnummer 338636) Erasmus Universiteit Rotterdam Faculteit Sociale Wetenschappen Opleiding Bestuurskunde, Avondprogramma Masterscriptie Begeleider: Prof. dr. Geske Dijkstra Tweede lezer: Prof. mr. dr. Ernst ten Heuvelhof

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden

Bij de voorkant: In gebruik name van een handpomp door het watercomité en het dorpshoofd. Mulanje District, Malawi, 1998. Financiering: ICCO (Nederland) Uitvoering: Christian Service Committee (Malawi) Water governance: In lijn met het nationale overheidsbeleid zijn lokale autoriteiten, kerk en bevolking betrokken bij de plaatsbepaling en de realisatie van deze watervoorziening. De bijdrage van de bevolking bestond uit materialen en ongeschoolde arbeid. Tegelijkertijd is een watercomité, gekozen uit en door de bevolking, opgeleid voor technisch en administratief beheer van de handpomp. Het watercomité bestaat voor de helft uit vrouwen. De locatie is opgenomen in het nationale register t.b.v. monitoring en groot onderhoud door het ministerie van water. Initiatiefnemer van het project was de lokale kerk. Het dorp is eigenaar van boorgat en handpomp en de gebruikers betalen een reguliere bijdrage voor het noodzakelijke klein onderhoud. (foto: Michaël Cornelisse)

[1]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek

Voorwoord Aan het einde van de collegereeks van het Masterprogramma Bestuurskunde, in de afsluitende reflectieve opdracht, schreef ik: “Als ik als bestuurskundige aan de slag zou willen gaan, dan zou ik mij bij voorkeur willen richten op democratische modellen waarin de verschillende politieke stromingen en de verschillende groepen burgers elkaar goed zouden kunnen begrijpen, waarderen en vertrouwen. Een ander aandachtsgebied zou voor mij zijn: op een participatieve manier, met overheden, belanghebbenden en betrokkenen uit de maatschappij, beleid opstellen en gereed maken voor uitvoering. Dat is een complex en iteratief proces.” Voor mij is samenwerking met andere betrokkenen en participatie van alle belanghebbenden de rode draad in mijn carrière. 26 jaar geleden ben ik afgestudeerd aan de TU Delft, gericht op drink- en afvalwatervoorziening. Daarna heb ik afwisselend gewerkt in ontwikkelingssamenwerking voor nationale overheden, multilaterale instellingen, een adviesbureau en non-gouvernementele organisaties, en in Nederland voor en met lokale en regionale overheden. Nu heb ik dan mijn tweede academische studie afgerond, in de Bestuurskunde. En heb ik met dit afstudeeronderzoek over water governance mijn ervaring en nieuwe academische inzichten samengebracht met mijn passie voor ontwikkelingssamenwerking. Met al het technisch vernuft dat de mensheid heeft ontwikkeld in de laatste eeuw of zo, ook op het gebied van water, is het nog steeds niet gelukt om iedereen van voldoende en betrouwbaar drinkwater en goede sanitatie te voorzien. Het zit hem dus ergens anders in: politieke wil, bestuurlijke lef en de bereidheid om economische veranderingen door te voeren, lokaal, regionaal en op wereldschaal. Toepassen van de principes van effectieve water governance kan daarbij helpen. Wat betreft vorm en proces van dit afstudeeronderzoek heb ik gemerkt dat het nog niet meevalt om vanuit een breed idee te komen tot een afgebakend en diepte hebbend wetenschappelijk onderzoek. Gelukkig heeft de Erasmus Universiteit daar veel ervaring mee, samengepakt in een duidelijke scriptiehandleiding en uitgekristalliseerd in de wetenschappelijke staf en het curriculum. En heeft mijn begeleidster, Geske Dijkstra, geduldig steeds weer goede vragen en opmerkingen geplaatst – waarvoor hierbij nogmaals mijn dank ! Want: “Wer Großes will, muß sich zusammen raffen; in der Beschränkung zeigt sich erst der Meister und das Gesetz nur kann uns Freiheit geben”

(uit: Natur und Kunst, sonnet van J.W. Goethe, 1802)

In het Nederlands gezegd: in de beperking kent men de meester, in dit geval de Master dan, en binnen de wetten/regels van de wetenschap heb ik mij verder lekker kunnen uitleven, getuige ook het maar net binnen het toegestane aantal pagina’s blijven met deze scriptie. Aan veel mensen binnen de Nederlandse watersector ben ik dank verschuldigd voor het vertrouwen dat zij in mij hebben gesteld. Ik heb van hen bedrijfsinformatie gekregen en zij hebben tijd gestoken in het beantwoorden van al mijn vragen via telefoon, e-mail en interviews. En ik kan vasthoudend zijn, dus nogmaals hartelijk dank voor jullie inzichten en geduld. Ook mijn werkgever, waterschap Aa en Maas, wil ik hierbij bedanken voor de financiering van deze studie en scriptie. Ik heb in ieder geval aan zowel de studie met colleges en oefeningen als aan het afstudeeronderzoek veel plezier beleefd en het heeft mij weer een stuk wijzer gemaakt. Nu maar hopen dat de lezers van deze scriptie er ook wat wijzer van worden ! Michaël Cornelisse

Nijmegen, 15 augustus 2012

[2]


[3]


Samenvatting Inleiding In Nederland zijn tegenwoordig alle overheidslagen wel actief op het gebied van ontwikkelingssamenwerking: Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen. Dit onderzoek focust op drinkwater, sanitatie en waterbeheer en op dat gebied zijn ook de drinkwaterbedrijven, overheids-NV’s, actief en de provincies nauwelijks. ‘Water’ is een belangrijk thema in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking en terecht: water is onmisbaar voor het leven op aarde, voor flora en fauna, maar lang niet alle mensen beschikken over voldoende betrouwbaar water en veilige sanitatie. Bij VNG International bestaat de indruk dat 'water' in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking veelal van de technische kant benaderd wordt. De bestuurlijke en politieke kanten lijken volgens deze organisatie veelal niet of slechts marginaal in beeld te komen bij donoren, uitvoerders en/of ontvangers. Nu zitten er aan ontwikkelingsinterventies ook nog sociale en economische aspecten. Bij waterprojecten is voor een integrale behandeling van al deze aspecten sinds het begin van deze eeuw internationaal de term water governance in gebruik gekomen. De hypothese van VNG International is nu wat breder getrokken en voor dit bestuurskundig afstudeeronderzoek is de volgende hoofdvraag geformuleerd:

Hoe is en wordt water governance toegepast in het beleid en de uitvoering van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het gebied van water ? Deze vraag is in vier deelvragen uiteengerafeld. Eerst is gezocht naar een goede omschrijving en modellering van het begrip water governance (deelvraag 1), vervolgens is het ontwikkelingsbeleid van de diverse Nederlandse overheden hieraan getoetst (deelvraag 2), daarna de praktijk van het uitvoeren van waterprojecten in ontwikkelingslanden (deelvraag 3), en tenslotte zijn conclusies getrokken uit de bevindingen van deelvraag 2 en 3 en aanbevelingen voor VNG International en alle Nederlandse overheidsactoren geformuleerd (beantwoording van deelvraag 4). Het begrip water governance Op basis van hetgeen in de literatuur en rapporten van internationale organisaties over water governance wordt vermeld, hanteren wij de volgende definitie als uitkomst van dit onderzoek: “Het geheel van politieke, sociale, economische en bestuurlijke systemen die worden gebruikt voor het ontwikkelen en beheren van watervoorraden en het leveren van waterdiensten, op verschillende niveaus in de maatschappij en voor verschillende doeleinden; het omvat mechanismen, processen en instituties waarmee alle betrokkenen – overheid, bedrijven, burgers, belangengroepen –vanuit de eigen competenties hun waarden inbrengen, hun prioriteiten uitspreken, hun rechten uitoefenen, hun verplichtingen nakomen en hun verschillen uitonderhandelen”. In het eerste deel van bovenstaande definitie van water governance wordt verwezen naar verschillende systemen die met elkaar nodig zijn voor water management en naar de verschillende niveaus waarop water governance kan worden toegepast. In het tweede deel van de definitie gaat het over participatie, samenwerking, overleg en over de waarde van, en het recht op, water. Hier zien we veel elementen van het begrip governance in terug. Water governance moet worden gezien als een subset van het nationale governance systeem, waarin veel verschillende actoren samenwerken en netwerken, ten behoeve van de water sector. De actoren brengen allen hun middelen, competenties, kennis en legitimiteit in om gezamenlijk besluiten te nemen en activiteiten uit te voeren, ten behoeve van een goed functionerende water- en sanitatievoorziening. Ze zijn afhankelijk van elkaar en erkennen ook dat ze elkaar nodig hebben voor dat doel. Wanneer dit proces plaatsvindt, spreken we van effectieve water governance. Er zijn analogieën te vinden met good governance, zoals ook blijkt uit de twee sets van principes die effectieve water governance beschrijven als volgt: [4]


Benaderingsprincipes voor effectieve water governance: • • • •

Open en transparante water instituties en –organisaties; Inclusieve en communicatieve processen tussen alle betrokkenen; Coherent en integrerend leiderschap met verantwoordelijkheidsgevoel; Rechtvaardige en ethisch verantwoorde behandeling van alle betrokkenen en gebruikers. Uitvoeringsprincipes voor effectieve water governance: • Verantwoorde weten regelgeving met duidelijke rollen en processen incl. handhaving; • Efficiënte, gestructureerde en zo veel mogelijk gedecentraliseerde afweging van alle belangen; • Effectieve inzet van beschikbare middelen, afgestemd op behoeften en draagkracht; • Responsief en duurzaam beleid en besluitvorming op meest passende niveau. Er is een groot verschil tussen water governance en water management. Door het uitoefenen van effectieve water governance kan water management worden gestuurd, gereguleerd en gefaciliteerd: als alle betrokkenen het eens zijn over de politieke, bestuurlijke, sociale en economische aspecten van hun gezamenlijke water- en/of sanitatievoorziening, kunnen de water managers aan de slag met aanleg, financiering, administratie, beheer en onderhoud van de waterinfrastructuur. En is de kans groot dat er een duurzame voorziening ontstaat in termen van maatschappelijk draagvlak, economische rentabiliteit, bestuurbaarheid en dan tenslotte ook van technische levensduur.

Water governance in het Nederlandse beleid In het Rijksbeleid neemt de aandacht voor water governance, zonder het bij name te noemen, in de tijd wel toe, vermoedelijk doordat dit op het internationale vlak van bestuurders en water experts ook het geval is, en omdat het verwante good governance daar ook steeds meer nadruk krijgt. Er is echter geen overall strategie t.a.v. water governance en het belang ervan als zelfstandig begrip waar te nemen; wel t.a.v. good governance dat steeds meer nadruk krijgt. De uitvoeringsregelingen voor stimulering en subsidiëring van internationale waterprojecten door Nederlandse partijen besteden nauwelijks aandacht aan elementen van water governance. De verbinding tussen water en andere sectoren en tussen nationaal algemeen beleid en sectorbeleid wordt door het Rijk steeds duidelijker gelegd. Concluderend kan gesteld worden dat in het Rijksbeleid de grote aandacht voor het stimuleren van good governance, gekoppeld aan de aanwezige kennis omtrent water governance, zou kunnen zorgen voor effectievere water governance. In de beleidsnota’s van de afzonderlijke waterschappen is nauwelijks iets over water governance te vinden. Beleidsmatig focussen waterschappen bij internationale activiteiten op (technische) kennis en ervaring, en financiering. In het beleid en de activiteiten van het door de waterschappen pas opgerichte Water Governance Centre (WGC) vinden we wel veel elementen van de benaderingsprincipes en van de uitvoeringsprincipes terug. Het WGC wordt dan ook door diverse overheden en andere actoren uit de Nederlandse water sector betrokken in recente activiteiten op het vlak van internationale samenwerking, om het governance-deel in te vullen. Bij het NWB-Fonds van en voor de waterschappen is goede aandacht voor water governance in de leidraad voor financiering. Door de drinkwaterbedrijven wordt beleidsmatig weinig aandacht besteed aan water governance. Meestal wordt een combinatie van technische en financiële doelen gesteld in het buitenlands beleid, met af en toe enkele sociale elementen. Het vanuit de drinkwatersector opgerichte Aqua fo All besteedt wel aandacht aan water governance, beïnvloed door de stevige relatie met de NGO-wereld. De doelstelling van Nederlandse gemeenten bij internationale samenwerking betreft meestal het versterken van de capaciteit van het lokale bestuur in ontwikkelingslanden, zoals ook wordt gepropageerd in de programma’s van VNG International. Er wordt door gemeenten beleidsmatig geen aandacht aan water besteed in deze context, laat staan aan water governance. [5]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Water governance in de praktijk Voor het praktijkonderzoek zijn zeven gevalstudies uitgevoerd van projecten, geselecteerd uit ruim 65 recente waterprojecten. Deelnemers in die projecten zijn drinkwaterbedrijven, waterschappen en gemeenten, al of niet in gezamenlijkheid. Onderwerpen zijn drinkwater, afvalwater/sanitatie en watersysteembeheer. In drie van de zeven projecten leidt introductie van water governance tot resultaten, bij een vierde is het nog twijfelachtig. In twee andere projecten wordt water governance niet geïntroduceerd en bij het zevende project wordt Integrated Water Resources Management (IWRM) geïntroduceerd in de hoop dat hierdoor concurrerende overheidsdiensten gaan samenwerken; IWRM is een voorloper van water governance, waarbij technische, organisatorische en sociale aspecten worden betrokken in het waterbeheer. De sanitatieprojecten en de kleinschaliger projecten scoren duidelijk beter dan de (grotere) drinkwaterprojecten op het introduceren en uitvoeren van water governance. Dit zou verklaard kunnen worden uit het intensievere proces van voorlichting dat bij sanitatie vaak nodig blijkt te zijn, maar dat zou dan verder onderzocht moeten worden. De drinkwaterprojecten worden op een bedrijfsmatige manier aangepakt met overdracht van technisch-administratieve kennis. Voor eenduidige conclusies zouden meer projecten moeten worden onderzocht, waarbij ook de sociale en politieke omgeving van de projecten betrokken zouden moeten worden. Conclusies en aanbevelingen Bij twee derde van de geïnventariseerde waterprojecten gaat het om drinkwatervoorziening, bij bijna een derde om sanitatie/afvalwater en bij een derde om waterbeheer (er zijn meerdere onderwerpen per project mogelijk). Gemeenten, waar VNG International met name mee samenwerkt, besteden het onderdeel ‘water’ in hun internationale samenwerkingsactiviteiten zonder meer uit aan drinkwaterbedrijven. De hypothese van VNG International, dat er bij Nederlandse waterprojecten in ontwikkelingssamenwerking onvoldoende aandacht aan niet-technische aspecten wordt gegeven, lijkt op grond van het ontbreken van water governance in het beleid van drinkwaterbedrijven en in de twee onderzochte drinkwaterprojecten te worden bevestigd. Aan VNG International kan daarom worden aanbevolen, om bij drinkwaterprojecten in het nieuwe LGCP programma meer aandacht te geven op dit punt. Nederlandse gemeenten zouden een rol kunnen spelen richting het politieke en bestuurlijke systeem in het ontwikkelingsland waar het drinkwaterproject zich afspeelt en (plaatselijke of internationale) NGO’s idem richting het sociale systeem. De waterschappen hebben het WGC opgericht en zouden de lessen die in de door henzelf en door het WGC uitgevoerde projecten worden geleerd, in hun buitenlands beleid kunnen opnemen. Daarbij zou het WGC meer aandacht moeten besteden aan het sociale systeem om de volledige breedte van effectieve water governance te realiseren. Bij het NWB-Fonds zouden de gehanteerde criteria, die reeds veel elementen van water governance bevatten, duidelijker en vollediger kunnen worden opgeschreven. Tenslotte wordt aanbevolen om in het Rijksbeleid water governance te mainstreamen in de via PvW en AgentschapNL e.a. aangeboden programma’s en projecten (zoals met gender, milieu en klimaat is/wordt gedaan). Hoewel het DGIS water governance als één van de thema’s binnen de water sector ziet, is het eigenlijk een dwarsdoorsnijdend thema dat in elk project zou moeten worden geïntegreerd. De in dit onderzoek aangereikte systematiek met acht principes en een model kan hier goede diensten bewijzen, want is goed als toetsmodel voor zowel beleid als praktijk te gebruiken.

[6]


[7]


Inhoud Voorwoord .............................................................................................................................................. 2 Samenvatting........................................................................................................................................... 4 Inleiding ........................................................................................................................................... 4 Het begrip water governance .......................................................................................................... 4 Water governance in het Nederlandse beleid ................................................................................ 5 Water governance in de praktijk ..................................................................................................... 6 Conclusies en aanbevelingen .......................................................................................................... 6 1.

Probleemstelling: hoe wordt water governance toegepast ? ....................................................... 12 1.1

Aanleiding voor dit onderzoek .............................................................................................. 12

1.2

Probleemanalyse en afbakening ........................................................................................... 12

Wat is het probleem ? ................................................................................................................... 12 Waarom water ? ............................................................................................................................ 13 Waarom aandacht voor water governance ? ................................................................................ 13 Waarom aandacht voor water governance in ontwikkelingssamenwerking ? ............................. 14 Waarom bestuurskundige aandacht voor water governance in ontwikkelingssamenwerking ? . 14

2.

1.3

Doelstelling: advies voor VNG International ......................................................................... 14

1.4

Onderzoeksvraag en deelvragen ........................................................................................... 15

1.5

Relevantie van dit onderzoek ................................................................................................ 15

1.6

Aanpak en leeswijzer ............................................................................................................. 16

Van water management naar besturing – een model .................................................................. 18 2.1

Inleiding ................................................................................................................................. 18

Deelvraagstelling en methode van beantwoorden ....................................................................... 18 Opbouw hoofdstuk ........................................................................................................................ 18 Gekozen focus ............................................................................................................................... 18 2.2

Verkenning van het begrip .................................................................................................... 19

2.3

Het debat over water en de ‘water crisis’ ............................................................................. 20

Het belang van water .................................................................................................................... 20 De twintigste eeuwse technocratische benadering ...................................................................... 20 Verandering in de 21ste eeuw: een sociocratische benadering ................................................... 21 2.4

Water als een mensenrecht .................................................................................................. 23

2.5

De waarde van water ............................................................................................................ 24

Verschillende waarderingen.......................................................................................................... 24 De economie van water ................................................................................................................ 25 Perspectief op water ..................................................................................................................... 25 2.6

Een holistische benadering ................................................................................................... 25

2.7

Sturing in een steeds complexere wereld ............................................................................. 27

Problemen die onzekerheid teweeg brengen ............................................................................... 27

[8]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Nieuwe vormen van sturing .......................................................................................................... 29 2.8

Interactie tussen overheid en andere actoren in de maatschappij ...................................... 29

Sturingsmodellen........................................................................................................................... 29 Definitie van ‘governance’............................................................................................................. 30 Actoren en afhankelijkheden ........................................................................................................ 31 2.9

Good governance .................................................................................................................. 31

2.10

Water governance definitie en model .................................................................................. 33

Definitie en inhoud ........................................................................................................................ 33 Model van water governance........................................................................................................ 34 2.11

Toepassing en principes van water governance ................................................................... 35

Toepassing ..................................................................................................................................... 35 Principes van water governance ................................................................................................... 36 Toetsmodel .................................................................................................................................... 37 3.

Methodische aanpak en indeling van het onderzoek ................................................................... 38 3.1

Algemene strategie ............................................................................................................... 38

3.2

Operationalisatie van de theorie........................................................................................... 38

Toetsmodel .................................................................................................................................... 38 Toepassing op beleid en praktijk ................................................................................................... 38 Schema van de methodologie ....................................................................................................... 39 3.3

Beleid van Nederlandse overheden ...................................................................................... 39

Methode ........................................................................................................................................ 39 Aanpak ........................................................................................................................................... 40 3.4

De praktijk van waterprojecten............................................................................................. 40

Methode ........................................................................................................................................ 40 Aanpak ........................................................................................................................................... 41 4.

Beleidsanalyse water in ontwikkelingssamenwerking .................................................................. 44 4.1

Algemeen............................................................................................................................... 44

4.2

Nederlandse situatie ............................................................................................................. 44

4.3

Rijksbeleid.............................................................................................................................. 45

Zoveel ministers, zoveel accenten................................................................................................. 45 Uitvoering van algemeen beleid in specifieke regelingen en landenbeleid.................................. 48 Evaluaties en Resultatenrapportages............................................................................................ 49 4.4

Waterschappen ..................................................................................................................... 52

Nationaal niveau: de Unie ............................................................................................................. 52 Water Governance Centre ............................................................................................................ 53 Drijfveren en ambities van waterschappen .................................................................................. 54 Uitvoeringsregelingen ................................................................................................................... 55 Analyse .......................................................................................................................................... 56 [9]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek 4.5

Drinkwaterbedrijven ............................................................................................................. 56

Inleiding ......................................................................................................................................... 56 Diverse samenwerkingsvormen en modellen ............................................................................... 57 Verbinden van ambitie, kennis en geld ......................................................................................... 60 Analyse .......................................................................................................................................... 60 4.6

Gemeenten ............................................................................................................................ 60

Gemeentelijke internationale samenwerking ............................................................................... 60 Gemeentelijk beleid met Rijkssubsidie ......................................................................................... 61 Analyse .......................................................................................................................................... 63 5.

De praktijk van waterprojecten..................................................................................................... 64 5.1

Selectie uit veel projecten ..................................................................................................... 64

5.2

Sanitatie – Mozambique........................................................................................................ 65

Beschrijving ................................................................................................................................... 65 Analyse .......................................................................................................................................... 67 5.3

Water Operators Partnership waterkwaliteit - Egypte ......................................................... 67


Integraal Waterbeheer en sanitatie – Zuid-Afrika................................................................. 69


Ecosanitatie - Suriname ......................................................................................................... 70


Drinkwatervoorziening - Indonesië ....................................................................................... 72


Drinkwater & waterkwaliteit - Ethiopië ................................................................................ 73


Drinkwater, sanitatie en waterkwaliteit - Nicaragua ............................................................ 75

Beschrijving ................................................................................................................................... 75 Analyse .......................................................................................................................................... 76 6.

Conclusies en Aanbevelingen ........................................................................................................ 78 6.1

Inleiding ................................................................................................................................. 78

6.2

Het wat, hoe en waarom van water governance .................................................................. 78

6.3

Water governance in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid ................................................ 79

6.4

Water governance in de praktijk van projecten.................................................................... 81

6.5

Aanbevelingen ....................................................................................................................... 83

[10]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Literatuur ............................................................................................................................................... 84 Internet .......................................................................................................................................... 87 Bijlage 1 – Interviewhandleiding ........................................................................................................... 89 Bijlage 2 – Water in de MJSP’s van de Nederlandse ambassades......................................................... 92 Bijlage 3 – Overzicht beleidsnota’s internationale samenwerking van waterschappen......................... 3 Bijlage 4 – Overzicht van waterprojecten van NL overheden in ontwikkelingssamenwerking .............. 4

Lijst met tabellen Tabel 1 - Deelvragen van dit onderzoek ................................................................................................ 15 Tabel 2 - Dublin principes voor waterbeheer ........................................................................................ 21 Tabel 3 - Sleutelinterventies voor opheffen ongelijke waterverdeling ................................................. 22 Tabel 4 - Aanbevolen omgang door overheden met mensenrechten .................................................. 23 Tabel 5 - Maatschappelijke ontwikkelingen die onzekerheid veroorzaken .......................................... 27 Tabel 6 - Typen maatschappelijke problemen ...................................................................................... 28 Tabel 7 - Onzekerheid die 'wicked problems' veroorzaakt ................................................................... 28 Tabel 8 - Kenmerken van samenwerking in governance....................................................................... 29 Tabel 9 - Kenmerken van governance ................................................................................................... 30 Tabel 10 - Middelen die afhankelijkheid van actoren bepalen ............................................................. 31 Tabel 11 - Eigenschappen van good governance .................................................................................. 32 Tabel 12 - Kenmerken van effectieve governance ................................................................................ 33 Tabel 13 - Principes voor de benadering van effectieve water governance ......................................... 37 Tabel 14 - Principes voor uitvoering en beheer van effectieve water governance .............................. 37 Tabel 15 - Criteria voor selectie van cases ............................................................................................ 41 Tabel 16 - Selectie van projecten voor gevalstudies ............................................................................. 65 Tabel 17 - Deelvragen van dit onderzoek (verkorte vorm) ................................................................... 78 Tabel 18 - Toegepaste principes van water governance in Nederlands overheidsbeleid..................... 80 Tabel 19 - Beleidsvragen omtrent water governance in projecten ...................................................... 81 Tabel 20 - Toepassing principes water governance in projecten .......................................................... 82

Lijst met figuren Figuur 1 - Model van water governance in de maatschappij ................................................................ 35 Figuur 2 - Schema van de methodologie ............................................................................................... 39

[11]


1. Probleemstelling: hoe wordt water governance toegepast ? 1.1

Aanleiding voor dit onderzoek

Ontwikkelingssamenwerking is in grote mate een beleidsterrein van de Rijksoverheid, meestal gekoppeld aan het buitenlands beleid. In Nederland wordt hiermee tenminste een staatssecretaris, en vaak zelfs een minister, belast met een portefeuille in de regering. Momenteel (d.w.z. juli 2012) is ontwikkelingssamenwerking onderdeel van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BuZa), waar een staatssecretaris is geposteerd op dit onderwerp. De Rijksoverheid bedrijft ontwikkelingssamenwerking in bilaterale en multilaterale vorm en via maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven; daarnaast zijn er centrale programma’s zoals noodhulp, mensenrechten en stabiliteit. Terwijl het Rijk al jarenlang, vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog, beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking voerde, vond dit op lokaal en regionaal overheidsniveau niet plaats. De laatste decennia is dit veranderd door de voortgaande internationalisering van de samenleving, waarbij het initiatief vaak bij (groepen) burgers lag of bij ambtenaren en bestuurders werkzaam bij gemeente, drinkwaterbedrijf of waterschap. Voorbeelden zijn stedenbanden, twinnings en operator partnerships. Lokaal en regionaal werd het onderwerp op de bestuurlijke agenda geplaatst en al naar gelang enthousiasme in de organisatie, en met bescheiden middelen en veel inzet van eigen tijd, door ambtenaren en bestuurders ingevuld. Vanuit de initiatieven van individuele overheden is het onderwerp ook bij de nationale koepels van lokale overheden (Vereniging van Nederlandse Gemeenten – VNG), regionale overheden (Unie van Waterschappen – UvW) en overheidsbedrijven (Vereniging van drinkwaterbedrijven in Nederland – Vewin) op de agenda terecht gekomen. Deze koepels zijn hun leden gaan faciliteren bij ontwikkelingssamenwerking, door te coördineren en te ondersteunen met menskracht en middelen. De UvW bijvoorbeeld heeft op het hoofdkantoor enkele medewerkers vrijgemaakt en een bedrag voor het programma Internationaal op de begroting gezet. De VNG heeft in 2001 een aparte organisatie, genaamd VNG International, in het leven geroepen. Deze had sinds 1998 al een voorloper. Gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven (en hun koepels) ondernemen niet alleen ieder voor zich activiteiten m.b.t. ontwikkelingssamenwerking, ze werken hier ook bij samen in verschillende constellaties en op verschillende gebieden waaronder ook (drink)watervoorziening en sanitatie.

1.2

Probleemanalyse en afbakening

Wat is het probleem ? 'Water' heeft de afgelopen jaren als thema binnen de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking snel aan belang gewonnen. Het is ook één van de vier speerpunten in het nieuwe beleid van de huidige regering (kabinet - Rutte, sinds oktober 2010). Het beleid zoals gevoerd door het Ministerie van BuZa wordt voor ‘water’ inhoudelijk ondersteund waar nodig door ministeries zoals dat van Economische Zaken, Landbouw & Innovatie (EL&I) en Infrastructuur & Milieu (I&M). Bij VNG International, ontvanger van Rijkssubsidie voor lokale ontwikkelingsprogramma’s, bestaat de indruk dat 'water' daarbij veelal van de technische kant benaderd wordt. De bestuurlijke of zelfs politieke kant lijkt volgens deze organisatie veelal niet of slechts marginaal in beeld te komen bij donoren, uitvoerders en/of ontvangers. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan integrale benadering met andere verantwoordelijkheden van de betreffende overheden (bijv. vervuilingsbronnen), tegenstrijdige belangen die in het geding kunnen zijn, politieke afwegingen die gemaakt (moeten) worden m.b.t. doorberekening van kosten, afstemming tussen meerdere betrokken overheidslagen die zich met deelaspecten van water bezighouden, duurzaamheid van oplossingen, etc. Deze stelling van VNG International komt eigenlijk neer op de vraag hoe in het Nederlandse beleid t.a.v. ontwikkelingssamenwerking het begrip “water governance” vorm wordt gegeven. Onder water

[12]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden governance wordt verstaan: de wijze waarop het waterbeheer, de drinkwatervoorziening en de afvalwaterbehandeling zijn georganiseerd als samenspel van politieke, bestuurlijke, sociaalmaatschappelijke, juridische en financiële elementen, vormgegeven in de interactie van hiervoor verantwoordelijke organisaties. Technische maatregelen, financiering, wetgeving en bestuur moeten goed op elkaar aansluiten om tot optimale dienstverlening aan watergebruikers te komen. Hiervoor moeten ook politieke keuzes worden gemaakt en inspraak van belanghebbenden geregeld (Water Governance Centre, website oktober 2011). Net als bij andere thema’s, spelen bij water in ontwikkelingssamenwerking drie elementen een rol: beleidskeuzes (op nationaal en op lokaal niveau), vertaling in uitvoering daarvan, en doorwerking in tarieven en verantwoordelijkheden voor betrokkenen. VNG International heeft de indruk dat de Rijksoverheid alleen geïnteresseerd is in de uitvoering en minder aandacht heeft voor beleidskeuzes en de consequenties daarvan voor gebruikers van voorzieningen, laat staan de samenhang tussen de drie elementen. Voor een evenwichtige benadering van dit probleem zal ook het omgekeerde onderzocht moeten worden: hoe presteren VNG en andere lokale overheden dan op dit gebied ? Waarom water ? Water is onmisbaar voor het leven op aarde, voor flora en fauna. Door de eeuwen heen heeft de ontwikkeling van de mensheid altijd afgehangen van de beschikbaarheid van voldoende schoon water en van het vermogen van samenlevingen om water te benutten als een productieve bron. Water voor huishoudelijk leven en water voor productie als middel van bestaan zijn twee van de fundamenten van menselijke ontwikkeling. Echter, voor een groot deel van de mensheid ontbreken deze fundamenten (UNDP, 2006 – bedoeld worden hier met name mensen in ontwikkelingslanden). In de Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking worden voor de keuze van ‘water’ als één van de vier speerpunten van Nederlands beleid, onder andere nog de volgende argumenten gegeven (Knapen, 2011). Steeds meer landen hebben te maken met waterproblemen die ook de stabiliteit van samenlevingen aantasten. Waterschaarste is een potentiële bron van conflict op lokaal, nationaal en internationaal niveau. Nederland wil daarom bijdragen aan effectief waterbeheer. Waarom aandacht voor water governance ? De term ‘water governance’ is niet gloednieuw, maar bestaat nog niet zó lang. En wordt nu ook in Nederland gebezigd, getuige de oprichting in 2011 van het Nederlandse Water Governance Centre (WGC). Het initiatief voor die oprichting kwam van de Unie van Waterschappen en werd ondersteund door de ministeries van I&M, ELI en BuZa. In het buitenland is men namelijk onder de indruk van de wijze waarop wij in Nederland met water omgaan, waardoor er veel adviesvragen aan Nederlandse organisaties worden gesteld. Verder vragen ontwikkelingen in de samenleving (complexiteit van problemen, combinatie van belangen) en de klimaatverandering ook in Nederland om een verdere versterking van water governance, volgens het WGC. Het WGC zegt op haar website(oktober 2011): “Knelpunten in het waterbeheer, en bij de afvalwaterbehandeling en drinkwatervoorziening kunnen niet langer met alleen technische innovatie worden opgelost. Aansluitend op ‘de techniek’ is water governance nodig: • om water meer ruimte te geven bij de inrichting van het land, • om beter te leren omgaan met de natuurlijke grilligheid van teveel, te weinig en te vies water, die door de klimaatverandering zal worden versterkt, • om de kosten en baten van investeringen in water rechtvaardig te verdelen, • om sneller te kunnen inspelen op veranderingen in de samenleving, waarin burgers steeds mondiger worden en over middelen beschikken om snel informatie te verzamelen en te verspreiden.” De woorden “niet langer” in bovenstaand citaat illustreren de stelling van VNG International andermaal: het WGC doet het voorkomen alsof waterbeheer eerst wél een louter technische [13]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek aangelegenheid was. Terwijl juist in Nederland altijd al veel overleg tussen belanghebbenden wordt gepleegd over maatschappelijke beslissingen, waaronder water. Effectieve water governance kan helpen om bijvoorbeeld de situaties van instabiliteit en conflict zoals geschetst in de Focusbrief (zie boven) te voorkomen of verminderen. En om dit, volgens de UN bij een groot deel van de mensheid ontbrekende, fundamentele mensenrecht te waarborgen. Waarom aandacht voor water governance in ontwikkelingssamenwerking ? De bovenstaande argumentering van het WGC betreft vooral de Nederlandse situatie. Echter, deze is niet zonder meer te kopiëren naar andere landen en zeker niet naar ontwikkelingslanden. In ontwikkelingslanden is men noodgedwongen meer gericht op het zelf lokaal oplossen van allerlei problemen, omdat de overheid veel zwakker is (in slagkracht en middelen) dan wij in Nederland gewend zijn. Dat betekent dat burgers samen met hulporganisaties, bedrijven en overheid problemen onderkennen, naar oplossingen zoeken en deze vervolgens uitvoeren. Dat geeft vanzelf al het bovengenoemde samenspel van politieke, bestuurlijke, sociaal-maatschappelijke, juridische en financiële elementen. En dat samenspel moet wel goed verlopen, vooral omdat de kans anders zeer groot is dat gerealiseerde voorzieningen niet duurzaam blijken te zijn. Wanneer de eigenaar van een watervoorziening niet betrokken is bij het dagelijks beheer en onderhoud, zal deze voorziening vroeger of later in verval raken. In Nederland is het eigenaarschap en het beheer van watervoorzieningen allemaal middels wetgeving in overheidshanden gelegd en betaalt de burger daarvoor. Zo is het niet in ontwikkelingslanden; als burgers zich daar niet betrokken voelen (sense of ownership) bij hun watervoorziening en alles van overheid of hulporganisaties verwachten, houdt het gauw op ! Waarom bestuurskundige aandacht voor water governance in ontwikkelingssamenwerking ? Vanuit mijn buitenlandse ervaringen kan ik zeggen dat de stelling van VNG International voor mij niet uit de lucht komt vallen. Vaak was water governance in eerste instantie niet meegenomen in de opzet van de projecten waar ik bij betrokken was, of die ik tegenkwam; die streefden naar technische oplossingen, bedacht door buitenstaanders. Regelmatig bracht ik het dan zelf in maar dat wrong dan wel met het projectbudget, want kostte dan tijd en dus geld. Bij de uitvoering van die projecten werkte ik vaak samen met nationale en lokale overheden in ontwikkelingslanden, en met de burgers voor wie de voorzieningen waren bestemd. De bestuurskunde is een integratief vak, waarin kennis van en inzicht in organisatie en functioneren van het openbaar bestuur en de relatie tussen overheid en samenleving centraal staan (Hakvoort, 1996: 5-8). Daarbij wordt aandacht gegeven aan de politieke, economische, sociale en juridische aspecten. Water governance richt zich ook op integratie van bestuurskundige en maatschappelijke aspecten van waterbeheer. In dit onderzoek komen nu waterbeheer in ontwikkelingssamenwerking en bestuurskunde bij elkaar gefocust op water governance, met als doel waar nodig verbetering van beleid en praktijk van Nederlandse overheden op dit gebied. De bestuurskunde is prescriptief dat wil zeggen aanbevelingen doen en adviseren (Hakvoort, 1996:6), hetgeen ook de verwachting van de opdrachtgever is.

1.3

Doelstelling: advies voor VNG International

Water governance is dus een heel belangrijk onderwerp bij het inplannen, ontwerpen en uitvoeren van ontwikkelingsprojecten op het gebied van (afval)watervoorziening. Op verzoek van VNG International wordt daarom onderhavig afstudeeronderzoek uitgevoerd in het kader van de Masteropleiding Bestuurskunde (Avondprogramma) aan de Erasmus Universiteit van Rotterdam, faculteit Sociale Wetenschappen. Doelstelling van dit onderzoek is om te komen tot inzichten die VNG International kunnen helpen bij een eventueel benodigde bijstelling van haar waterprogramma’s omtrent de toepassing van water governance (diagnostisch onderzoek). Dit wordt vorm gegeven door middel van:

[14]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden •

een beschrijving van het begrip water governance in ontwikkelingssamenwerking vanuit de theorie en de internationaal gangbare standaarden; • een analyse van standpunten, beleid en toepassing van dit begrip door Nederlandse overheden; • vergelijking van theorie, beleid en praktijk in een aantal cases. Ook kan VNG International met de uitkomsten van dit onderzoek in discussies met derden het belang van water governance benadrukken.

1.4

Onderzoeksvraag en deelvragen

De hoofdvraag van het onderzoek, gebaseerd op de omschrijving van de problematiek in de voorgaande paragrafen, luidt als volgt:

Hoe is en wordt water governance toegepast in het beleid en de uitvoering van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het gebied van water ? De deelvragen die hiervan, en van de doelstelling, zijn afgeleid luiden als volgt, zie Tabel 1: Tabel 1 - Deelvragen van dit onderzoek 1) Wat is water governance, volgens theoretische inzichten en beleid van internationale instellingen als UNDP en EU en instituties als IHE en IRC, welke toegevoegde waarde heeft het, en welke hoofdpunten zijn van belang bij het toepassen ervan binnen het terrein van ontwikkelingssamenwerking ? 2) Hoe is en wordt aan water governance aandacht gegeven in geschreven beleid, in programma’s en in projectdocumenten omtrent water in ontwikkelingslanden van het Ministerie van Buitenlandse Zaken (en andere betrokken ministeries), de Nederlandse gemeenten (VNG International), waterschappen en drinkwaterbedrijven ? 3) Hoe is en wordt water governance in de praktijk toegepast in concrete ontwikkelingsprojecten van respectievelijk Nederlandse gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven: wordt het geïntroduceerd, past het bij de werkelijkheid, kan het worden uitgevoerd, wordt dit ondersteund door de doelgroep (overheden en gebruikers), geeft het resultaten ? 4) Welke aanbevelingen zijn er op grond van een vergelijking tussen de theorie en de aanpak door Nederlandse overheden, te formuleren voor de Nederlandse spelers op het gebied van water en ontwikkelingssamenwerking ?

1.5

Relevantie van dit onderzoek

Type probleem

We hebben hier volgens de indeling van Hakvoort (1996: 57) te maken met een sociaal beleidsprobleem waarbij leden van de samenleving, in dit geval mensen die watervoorziening nodig hebben, nadeel ondervinden van onvoldoende beleid. De gewenste situatie zoals impliciet in de stellingname van VNG International verborgen zit is, dat de overheden in hun beleid voldoende aandacht aan water governance schenken zodat ook de niet-technische aspecten worden meegenomen in voorbereiding en uitvoering van waterprojecten. Met als reden dat dit de kwaliteit en duurzaamheid van geleverde voorzieningen ten goede komt. We zetten dat om in een onderzoeksprobleem ten behoeve van het vinden van wetenschappelijk onderbouwde oplossingen (Hakvoort, 1996: 57). Internationaal gezien is er op het eerste gezicht wel kennis aanwezig omtrent het onderwerp water governance, maar in Nederland wordt er kennelijk onvoldoende aandacht aan water governance besteed; dit levert een zogenaamd tembaar ethisch probleem op (Hakvoort, 1996: 59-60).

[15]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Maatschappelijke relevantie

De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek ligt in het feit, dat dit onderzoek wordt uitgevoerd vanwege een verzoek van VNG International, zoals in de voorgaande paragraaf beschreven. Het probleem van VNG International “wordt er wel genoeg aandacht besteed aan niet-technische zaken”, is vertaald naar het begrip water governance. Het onderzoek voorziet daarmee in de behoefte van een opdrachtgever aan nadere inzichten op het gebied van water governance. En legt eventuele tekortkomingen op dat gebied in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking bloot. Dit komt ook tot uitdrukking in de in paragraaf 1.3 geformuleerde doelstelling. Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is gelegen in het streven, te komen tot een toetsmodel voor de effectiviteit van water governance op beleid en praktijk van ontwikkelingssamenwerking (in dit geval door de Nederlandse overheid, maar wellicht breder toepasbaar). Aan technisch-inhoudelijk beleid wordt nu een bestuurskundige dimensie toegevoegd. Over het algemeen wordt in de internationale literatuur water governance prescriptief beschreven en worden voorbeelden gegeven hoe dit toe te passen. Daarmee staat het begrip aan de wieg van een beleidsen/of projectcyclus. In dit onderzoek wordt staand Nederlands beleid en de uitvoering daarvan in de praktijk, getoetst aan het ontwikkelde model. Eventueel optredende verschillen tussen beleid en praktijk kunnen wellicht hiermee verklaard worden. Dit levert bestuurskundige inzichten op omtrent de manier waarop beleid of uitvoering kan worden verbeterd.

1.6

Aanpak en leeswijzer

Elk van de hierboven geformuleerde deelvragen vormt een apart onderdeel van het onderzoek en een apart hoofdstuk van dit afstudeerverslag. Deze hoofdstukken zijn ook min of meer in chronologische volgorde tot stand gekomen, zie ook de verantwoording van de toegepaste strategie en methoden in hoofdstuk 3. Theoretisch kader (hoofdstuk 2)

In hoofdstuk 2 wordt eerst het theoretische kader van water governance, zoals opgesteld voor dit onderzoek, beschreven (deelvraag 1). Inhoudelijk levert een eerste verkenning de begrippen ’water management’, ‘governance’, en ‘good governance’ op die naast elkaar worden gezet. Het lijkt erop dat de volgende vergelijking opgaat: water management + governance + good governance = water governance, maar dit zal verder worden uitgediept. ´Water management´ wordt in het Nederlands vertaald naar waterbeheer maar omvat ook de organisatie ervan. Bij ´governance´ gaat het over complexe samenwerking tussen diverse partijen waaronder de overheid maar ook maatschappelijke organisaties en burgers. Het recht op goede watervoorziening en sanitatie is tegenwoordig een mensenrecht (UN, 2010) en dit voegt een extra dimensie toe, naast de ervaring dat voor succesvolle projecten goed beleid en duidelijke regelgeving moeten worden gemaakt. ‘Good governance’ tenslotte gaat om goed bestuur en dan kijkt men o.a. naar rechtvaardigheid en mensenrechten. Uit het theoretische onderzoek zijn een definitie en kernpunten van effectieve water governance naar voren gekomen, die vervolgens toegepast kunnen worden op de volgende twee stappen c.q. deelvragen, namelijk de beleidsanalyse en de gevalstudies. Daartoe is een toetsmodel opgesteld. Strategie en methoden (hoofdstuk 3)

De verantwoording van het verrichte onderzoek vormt hoofdstuk 3 van dit verslag, met de algemene strategie en de gehanteerde methode(n) voor deelvragen 2 en 3. De uitwerking van het onderwerp en de hoofdvraag zoals in dit hoofdstuk kort aangegeven, is gedaan op basis van literatuuronderzoek (theorievorming), beleidsanalyse van de betrokken overheden, gevalstudies (de praktijk van ontwikkelingssamenwerking) en interviews met betrokkenen.

[16]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Dit onderzoek volgt een empirisch-analytische benadering zoals beschreven door Hakvoort (1996: 81) waarbij in hoofdstuk 2 definities worden gegeven van de in de probleemstelling gebruikte termen en begrippen. Hieruit volgen de theoretische en empirisch te onderzoeken variabelen. De ‘logic of discovery’ van VNG International (hypothese: onvoldoende aandacht voor niet-technische aspecten) is in paragraaf 1.2 reeds beschreven en de ‘logic of justification’ (toetsen van die hypothese) vindt plaats in de twee hoofdstukken volgend op het theoretisch kader (Hakvoort, 1996: 82). Beleidsevaluatie (hoofdstuk 4)

Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 de tweede deelvraag, naar het beleid op het gebied van water governance door de diverse Nederlandse overheden, beantwoord. Overheden die activiteiten gaan uitvoeren, zullen op zijn minst uitgangspunten en naar verwachting ook beleid hebben geformuleerd. Dit beleid wordt hier getoetst m.b.v. het resultaat van deelvraag 1. Het Rijksbeleid is op deze wijze getoetst. Alle 25 waterschappen en tien drinkwaterbedrijven hebben specifiek beleid op het gebied van water in ontwikkelingssamenwerking en dat is ook geanalyseerd; van de 415 gemeenten blijkt slechts een beperkt aantal gemeenten beleid op dit gebied te hebben en daarbij speelt VNG International een belangrijke voortrekkersrol. De praktijk (hoofdstuk 5)

De derde deelvraag, naar de toepassing van water governance in de Nederlandse praktijk van ontwikkelingssamenwerking, krijgt invulling aan de hand van enkele gevalstudies in hoofdstuk 5. Uit de veelheid aan uitgevoerde ontwikkelingsprojecten is een selectie gemaakt m.b.v. vooraf bepaalde criteria zoals variatie in type overheid, landenkeuze, integraliteit, aanwezigheid van beleid en van interviewbare personen. Het verloop en de uitkomsten van deze projecten worden samengevat a.d.h.v. documentatie en interviews en getoetst aan het raamwerk verkregen uit deelvraag 1. Conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6)

Tenslotte worden in hoofdstuk 6 conclusies getrokken uit de resultaten van het empirisch onderzoek, ten behoeve van de beantwoording van deelvraag 4. Ook worden hier aanbevelingen voor de opdrachtgever en anderen geformuleerd. Het gaat hierbij om conclusies omtrent het Rijksbeleid en omtrent zowel beleid als praktijk van de andere overheden.

[17]


2. Van water management naar besturing – een model 2.1

Inleiding

Deelvraagstelling en methode van beantwoorden Het theoretisch kader omtrent water governance wordt in dit hoofdstuk opgebouwd vanuit de eerste deelvraag zoals vermeld in het voorgaande hoofdstuk: “Wat is water governance, volgens theoretische inzichten en beleid van internationale instellingen als UNDP en EU en instituties als IHE en IRC, welke meerwaarde heeft het, en welke hoofdpunten zijn van belang bij het toepassen ervan binnen het terrein van ontwikkelingssamenwerking ?” Watervoorziening heeft namelijk niet alleen management nodig maar ook besturing en in dit hoofdstuk wordt hier een model voor ontwikkeld. Voor het construeren van het theoretisch kader is een gevarieerde set literatuur geraadpleegd, van verschillende theoretische en uitvoerende instanties en auteurs, waardoor het concept van water governance kon worden beschreven. Door diverse bronnen te gebruiken en met elkaar te vergelijken, is voorkomen dat een eenzijdige theoretische kijk op water governance wordt verkregen. Zoals Hakvoort (1996:80) opmerkt heeft de bestuurskundige te maken met een keuzeparadigma, er zijn verschillende methoden van onderzoek mogelijk. Zoals in paragraaf 1.5 vermeld, volgt dit onderzoek een empirisch-analytische methode maar is voor het opstellen van het theoretisch kader een techniek uit de interpretatieve benadering gebruikt. Naar analogie van de vier fasen in het theorieontwikkelingsproces dat Wester en Peters beschrijven (2004: 43, 78 en 84) is ter beantwoording van de deelvraag “wat is water governance” gewerkt in een exploratiefase (ontdekken dat er meerdere begrippen spelen), een specificatiefase (de ontwikkeling van die begrippen), een reductiefase (het bepalen van het kernbegrip water governance uit de andere begrippen) en een integratiefase (uitwerken van de theorie en het toetsmodel met kenmerken). Opbouw hoofdstuk In het voorgaande hoofdstuk werd uitgegaan van de definitie voor water governance zoals gegeven door het Water Governance Centre (website oktober 2011). In de geraadpleegde literatuur voor het onderhavige hoofdstuk wordt veelal verwezen naar de definitie zoals gegeven door Rogers en Hall (2003): “Het geheel van politieke, sociale, economische en administratieve systemen die worden gebruikt voor het ontwikkelen en beheren van watervoorraden en het leveren van waterdiensten, op verschillende niveaus in de maatschappij”. In dit hoofdstuk wordt deze definitie aangevuld en aangepast om te komen tot een beschrijving van effectieve water governance met de nodige kenmerkende eigenschappen. Daartoe wordt eerst een korte verkenning uitgevoerd van de positie ervan in ontwikkelingssamenwerking en de historie van het begrip, en wordt de relevantie voor de water sector gegeven. Vervolgens worden de ontwikkelingen en inzichten omtrent politiek, beleid, management, uitvoering en beheer van water en waterinfrastructuur in ontwikkelingssamenwerking beschreven. Daaruit komen een aantal kernpunten naar voren: water als mensenrecht, de waarde van water, een holistische benadering van water, en wateronzekerheid. Deze worden ingebracht in de algemene theorie omtrent governance en good governance, waarna tenslotte water governance nauwkeuriger dan hierboven zal worden gedefinieerd. In een model wordt uiteindelijk weergegeven welke plaats water governance inneemt in het interactieve netwerk van nationale, regionale en lokale belanghebbenden en actoren, en de externe omgeving. Tenslotte worden de kenmerken van effectieve water governance omschreven en uitgewerkt tot een toetsend kader voor het empirisch onderzoek. Gekozen focus Water governance kan op internationaal, nationaal en lokaal niveau worden toegepast. Op die niveaus spelen verschillende onderwerpen de hoofdrol en wordt water governance via verschillende mechanismen gerealiseerd (Cleaver et al, 2005). Daarnaast kan nog onderscheid worden gemaakt

[18]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden tussen water governance in het waterbeheer, gericht op verdeling en gebruik van waterbronnen beschikbaar in rivieren en de ondergrond, en in de drinkwatervoorziening en sanitatie (Rogers & Hall, 2003; Franks, 2004; Biswas & Tortajada, 2010). Uit een eerste inventarisatie van de Nederlandse inspanningen m.b.t. water in ontwikkelingssamenwerking, blijkt dat verreweg het grootste deel van alle activiteiten plaatsvindt rondom drinkwatervoorziening en sanitatie (Unie van waterschappen, 2011; Vewin, website oktober 2011; VNG International informeel overzicht, december 2011; VNG, website december 2011). Dit wordt mede beïnvloed door de zelfgekozen Nederlandse betrokkenheid bij het realiseren van de MDG’s, maar ook door de focus bij overheid en bevolking in ontwikkelingslanden zelf. Daarom is ervoor gekozen om het zwaartepunt van de onderzoekingen te leggen bij drinkwatervoorziening en sanitatie. Waar relevant in het betoog of nuttig voor het empirische onderzoek, zullen verschillen en overeenkomsten met waterbeheer (grondwater en oppervlaktewater) en waterbeheersing (overstromingen) worden vermeld.

2.2

Verkenning van het begrip

Water governance wordt sinds begin deze eeuw als bekend begrip gehanteerd in de internationale ontwikkelingssamenwerking; op de World Water Forums vanaf 2000 wordt het steevast genoemd als belangrijk element (Franks, 2004; Rogers & Hall, 2003; WWAP, 2009; Tropp, 2007). Dat is dus relatief kort in de internationale water sector, die zich al sinds het eind van de jaren ’50 van de vorige eeuw bezighoudt met ontwikkelingssamenwerking. In ontwikkelingssamenwerking in het algemeen wordt het begrip ‘governance’ al langer gebruikt als een belangrijk onderwerp dat moet worden beschouwd bij het oplossen van ontwikkelings- en armoedevraagstukken (Tropp, 2007). Voor water governance worden diverse definities gehanteerd en ook wordt het begrip voor verschillende situaties gebruikt. Sommigen vinden dat het al wat langer bestaande begrip ‘Integrated Water Resources Management (IWRM)’ voor waterbeheer (grond- en oppervlaktewater) hetzelfde inhoudt, anderen bestrijden dat (Rogers & Hall, 2003:30; Franks, 2004). Het gevolg van de korte historie en de verschillende interpretaties is, dat betrokkenen het begrip op verschillende manieren toepassen en in verschillende culturele, economische, sociale, juridische en politieke contexten (Tortajada, 2010a). Governance omvat processen, gewoontes, beleid, wetten en regels die van betekenis zijn voor de manier waarop mensen een organisatie sturen, besturen, beheren en controleren. Het heeft ook betrekking op de relaties tussen de verschillende actoren (stakeholders) en de doelen van de organisatie. Daar kun je bijvoeglijke naamwoorden als good of bad voor zetten om te kwalificeren wanneer ergens dit begrip in de praktijk wordt toegepast. Zo heeft het begrip ‘good governance’ zich in de loop der tijd, met name in ontwikkelingssamenwerking, ontwikkeld tot een criterium om te beoordelen of een regering goed bestuurt en de juiste voorwaarden schept voor ontwikkeling. Governance wordt soms nog gebruikt om het optreden van alleen de overheid aan te geven (zie bijvoorbeeld UNDP, 1997) maar tegenwoordig meestal als een veelomvattender begrip waarbij ook het bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en burgers zijn betrokken (Tropp, 2007). Good governance oftewel in het Nederlands goed bestuur wijst specifiek op het bewaken en toepassen van ethisch geïnspireerde waarden. Dit kan op drie manieren aan ontwikkeling worden gerelateerd (Dijkstra en van de Walle, 2011: 25): - er is een direct verband tussen de werking van de overheid en ontwikkeling; - er is een adequaat ambtelijk apparaat nodig voor het uitvoeren van ontwikkelingsprogramma’s; - democratie en transparantie zijn noodzakelijk voor ontwikkeling. De toevoeging van ‘goed’ aan het van oorsprong descriptieve (neutrale) concept ’bestuur ’, geeft het begrip een normatieve lading, die de politiek of ideologie van de bedenker ervan reflecteert (de Graaf e.a., 2011: 7). Overeenkomstig de conclusie uit bovenstaande dat ‘governance’ een neutraal begrip is en men in ontwikkelingssamenwerking moet streven naar ‘good governance’, is ook ’water governance’ een [19]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek neutraal begrip en wordt allerwegen gestreefd naar effectieve water governance. De effectieve governance van water wordt hier onderzocht door eerst te beschrijven wat de internationale ontwikkelingen en inzichten omtrent management en bestuur van watervoorziening en sanitatie zijn, welke uitdagingen er zijn voor water managers, bestuurders, gebruikers en belanghebbenden, en welke koppelingen er zijn tussen de water sector en andere sectoren. Daarna zal worden aangegeven wat onder governance wordt verstaan, om tenslotte governance te koppelen aan water management in ontwikkelingslanden. Er zal worden getracht een parallel te ontdekken tussen de begrippenparen ‘good’ & ‘governance’ en ‘effectief’ & ‘water governance’.

2.3

Het debat over water en de ‘water crisis’

Het belang van water Over het belang van water als primaire levensbehoefte is iedereen het wel eens, zie ook het voorgaande hoofdstuk, evenals over de mate waarin aan de behoeften van alle mensen c.q. watergebruikers wordt voldaan. De laatste stand van zaken is dat wereldwijd 884 miljoen mensen een tekort aan betrouwbaar water hebben en 2.6 miljard mensen geen adequate sanitatievoorziening (UNDP, 2010). Dit zijn meestal de armste mensen, die de minste kansen hebben om voor zichzelf op te komen en voor het beetje water dat zij kunnen bemachtigen ook nog eens een 5- tot 10-maal hogere prijs per liter betalen dan welvoorziene medeburgers (UNDP, 2006). Wereldwijd wordt ruim 90 % van de beschikbare zoetwatervoorraden gebruikt in de landbouw, maar de regionale verschillen zijn groot vanwege m.n. klimaat en mate van ontwikkeling van een land (WWAP, 2009). Kort samengevat is er om diverse redenen voor een groot deel van de wereldbevolking een tekort aan drinkwater en sanitatie en in veel landen een tekort aan zoet water voor diverse doeleinden. Door velen wordt daarom tegenwoordig gesteld dat er een watercrisis heerst, zoals er ook een economische crisis, een voedselcrisis, een grondstoffencrisis en een klimaatcrisis (zouden) zijn of komen. Maar over de aard van deze water crisis verschillen de meningen: gaat het om schaarste, om ongelijke verdeling of om politiek onvermogen en wat zijn daar dan de oorzaken van ? (Castro, 2007). Historisch gezien zijn er verschillende benaderingen geweest om deze watercrisis te bezweren; dit wordt hieronder uiteengezet. De twintigste eeuwse technocratische benadering Toen ontwikkelingssamenwerking in de zestiger jaren van de vorige eeuw een duidelijke plaats op de internationale en nationale politieke agenda’s had ingenomen, was er nog geen expliciete aandacht voor watervoorziening als speerpunt. Pas in 1977 werd de eerste internationale conferentie gehouden die speciaal over water handelde (WWAP, 2009). In de 80-er jaren van de vorige eeuw werden in het kader van de ‘International Drinking Water and Sanitation Decade’ (doel: wereldwijd iedereen toegang tot water en sanitatie in de periode 1980-1990) op grote schaal infrastructurele werken uitgevoerd door overheden en internationale organisaties. Ook werden, op sterke voorspraak van de Wereldbank, private partijen ingeschakeld om op naar verwachting efficiënte wijze met name in de grotere wereldsteden de drinkwatervoorziening te verzorgen. Vanwege de zwakke sturingscapaciteit van de overheid in ontwikkelingslanden (Tropp, 2007), functioneerden publieke drinkwaterbedrijven aldaar namelijk slecht. Die privatisering was onderwerp van heftige debatten tussen overheden, donoren, maatschappelijke organisaties en burgers. Er werd door bestuurders en managers vooral gedacht in termen van technische oplossingen op grote schaal, op een aanbodgestuurde manier. Deze technocratische top-down benadering door planners en technologen (Tropp, 2007) leidde niet tot het gehoopte rendement in bereikte aantallen watergebruikers en kwaliteit van dienstverlening. Hieruit lessen trekkend, werd in de 90-er jaren een meer vraaggestuurde benadering toegepast waarbij aandacht was voor participatie van de doelgroep. In 1992 bijvoorbeeld, werden zowel in Dublin als in Rio de Janeiro internationale conferenties gehouden over water en milieu, waarbij een aantal principes werden overeengekomen, zie Tabel 2:

[20]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Tabel 2 - Dublin principes voor waterbeheer •

zoet water is een eindige en kwetsbare grondstof die essentieel is voor leven, ontwikkeling en het milieu;

•

ontwikkeling en management van watervoorzieningen moeten gebaseerd zijn op een participatieve benadering door gebruikers, planners en beleidsmakers;

•

vrouwen spelen een centrale rol in watervoorziening en -management;

•

water heeft een economische waarde en moet worden beschouwd als een economisch goed (vanwege de gepercipieerde dreigende schaarste aan water).

Ook werd er meer nadruk gelegd op internationale samenwerking tussen donoren onderling en met de ontvangende landen en werden verbanden gelegd tussen water, gezondheid, armoede en voedselzekerheid (WWAP, 2009). Aan het eind van de twintigste eeuw was men het erover eens, dat er stevige politieke steun en brede maatschappelijke betrokkenheid nodig zouden zijn om te komen tot duurzame ontwikkeling en management van waterbronnen/voorraden/voorzieningssytemen. Verandering in de 21ste eeuw: een sociocratische benadering Vanaf het tot stand komen van de Millennium Development Goals (MDG’s) is voor het bereiken van doel nummer 10 van deze MDG’s (halveren van het percentage mensen zonder adequate drinkwateren sanitatievoorziening) niet alleen gewerkt aan meer infrastructuur en meer participatie, maar wordt ook aandacht gegeven aan governance, financiering, capaciteitsopbouw en kennisdeling. In 2005 is een ‘Water for Life Decade’ uitgeroepen met als doel de krachten verder te bundelen om doel nr. 10 van de MDG’s te halen in 2015. Alle oproepen, afspraken en documenten blijven de eerste jaren van de 21e eeuw sterk gericht op verbetering van de management- en uitvoeringsinspanningen binnen de water sector: ICT verbeteren, bevolkingsparticipatie, meer/betere voorlichting, meer gerichte dienstverlening, bescherming van ecosystemen, betere monitoring, innovatie, etc (WWAP, 2009: 303-305). Maar er komt verandering in het denken. Het Britse Department for International Development (DfID) stelt in 2005 in een rapport dat de MDG’s beter bereikt kunnen worden door ‘governance reforms’ dan door de output van nog meer projecten (DfID, 2005). Door DfID wordt gesteld dat het niet halen van de MDG voor water en sanitatie, invloed zal hebben op het bereiken van andere MDG’s zoals die omtrent gezondheid, onderwijs, voeding, gender en armoedevermindering. Voor duurzame resultaten moet volgens DfID de juiste balans tussen inbreng van aan de ene kant watergebruikers en aan de andere kant de overheid worden gevonden. Het gaat hierbij om zowel het hervormen van het waterbeleid als van de mechanismen voor implementatie en regulering van de water sector en DfID sluit zich aan bij de conclusies van de Millennium Task Force van de Verenigde Naties die in 2005 vier factoren identificeerde die belangrijk zijn om voortgang te boeken op het gebied van water- en sanitatievoorziening: institutioneel, politiek, financieel, en technologisch. De conclusie is dat focussen op het verbeteren van governance zal helpen en volgens DfID (2005:4) strookt dat met de algemene analyse dat capaciteitsopbouw van overheden de belangrijkste voorwaarde voor duurzame ontwikkeling is. Verschillende organisaties van de Verenigde Naties publiceren al jaren regelmatig over de toestand in de wereld o.a. met betrekking tot water en dat is sinds het overeenkomen van de MDG’s alleen maar meer geworden. In 2006 komen twee van dergelijke rapporten uit over hetzelfde onderwerp, namelijk “de water crisis”. Door de UNDP wordt in het jaarlijkse Human Development Report water verbonden met ongelijke verdeling en politiek als “beyond scarcity: power, poverty and the global water crisis” (UNDP, 2006). Door UNESCO’s World Water Assessment Programme (WWAP) wordt water in het driejaarlijkse World Water Development Report (nr. 2) verbonden met schaarste en ongelijke verdeling als “a shared responsibility” (WWAP, 2006). UNDP (2006) gaat niet mee in het Malthusiaanse argument dat het watertekort steeds groter zal worden en stelt daarentegen dat er [21]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek geen absoluut tekort aan water is om de behoefte van de wereldbevolking te dekken. Volgens UNDP zijn de huidige tekorten een gevolg van ongelijke verdeling van macht en inkomen oftewel voornamelijk een institutioneel en politiek probleem. In vervolg op het in 1994 geïntroduceerde begrip ‘human security’, omschrijft UNDP (2006:12) het begrip ‘water security’ als: betrouwbare toegang tot voldoende water tegen een betaalbare prijs zodat mensen een gezond, waardig en productief leven kunnen leiden, terwijl ecosystemen in stand blijven. Wateronzekerheid tast het burgerschap aan, duwt mensen onder het sociale minimum, creëert kansongelijkheid en geeft ongelijke verdeling van goederen en diensten. Als sleutels voor het opheffen van de ongelijke waterverdeling geeft UNDP (2006) een aantal interventies aan, zie Tabel 3: Tabel 3 - Sleutelinterventies voor opheffen ongelijke waterverdeling •

van water ook een mensenrecht maken (juridisch afdwingbaar);

•

nationale water & sanitatie strategieën opstellen (inclusief financiering, regulering, wetgeving);

•

internationale hulp opschroeven voor nationale en lokale plannen;

•

een wereldwijd water actieplan opstellen.

Bij de uitwerking van deze vier sleutels gaat het volgens UNDP om: tonen van politiek leiderschap, streven naar efficiëntie en gelijkheid, vaststellen van juiste tarieven en subsidies, en aanbieden van serviceniveaus naar draagkracht van gebruikers. Daarnaast moeten de publieke waterbedrijven hervormd worden, want zij bedienen tenslotte meer dan 90 % van alle watergebruikers. WWAP (2006) stelt in zijn rapport dat er voldoende water in de wereld is voor iedereen en dat het probleem ligt in de governance systemen: ongelijke verdeling van water en overexploitatie waardoor ecosystemen worden aangetast. Het belang van het halen van doel nummer 10 van de MDG’s wordt ook door WWAP onderstreept vanwege de ondersteunende relatie met het behalen van andere MDG’s op het gebied van voedsel, onderwijs, gender en gezondheid. WWAP stelt dat governance en politiek duidelijk onderdeel van het waterprobleem zijn en dus ook van de oplossing. Een goed governance systeem, dat machtsongelijkheid en corruptie tegengaat en democratisering voorstaat, is randvoorwaarde voor betere participatie, transparantie, decentralisatie en het toepassen van IWRM in de water sector van een land. WWAP constateert dat helaas in veel landen water een te kleine rol speelt op politiek niveau. Voor het verbeteren van water governance is het noodzakelijk om inspanningen buiten de water sector te plegen die geïntegreerd beleid, multi-stakeholder participatie en decentralisatie teweeg brengen. Vanwege de unieke eigenschappen van water, verenigt het diverse waarden in zich: sociale, culturele, economische en milieugerelateerde waarden. Deze moeten volgens WWAP allemaal worden beschouwd om tot billijk, efficiënt en duurzaam water management te komen. Daarvoor beveelt WWAP economische waarderingsmethoden aan die kunnen bijdragen aan inzicht in de verschillende beschikbare opties voor watervoorziening en aan toenemende transparantie en verantwoording in water governance en -management (WWAP, 2006). Op basis van bovengenoemde rapporten kan geconcludeerd worden dat het gebrek aan goede water- en sanitatievoorzieningen vooral het gevolg is van falend beleid en politiek en niet te wijten aan natuurlijke omstandigheden: er is voldoende water, voldoende beschikbare technologie en voldoende geld om iedereen te voorzien (Loftus, 2009: 953). Ondanks diverse wereldwijde oproepen, verklaringen op fora en campagnes als de International Drinking Water and Sanitation Decade is het toch nog niet gelukt om iedereen van voldoende betrouwbaar water te voorzien. Bij het opstellen van de MDG’s is zelfs geaccepteerd dat dit de komende decennia ook niet zal lukken, want het doel is nu om het percentage mensen zonder drinkwater en sanitatie “slechts” te halveren (Castro, 2007). Na twintig jaar van pogingen om middels privatisering van drinkwaterbedrijven meer mensen aan

[22]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden betrouwbaar water tegen een redelijke prijs te helpen, is het duidelijk geworden dat private partijen ook niet het antwoord hebben op het probleem van wateronzekerheid. Dit komt voornamelijk omdat het weinig rendabel c.q. winstgevend is voor private bedrijven om watervoorziening voor de armsten te verzorgen (Loftus, 2009:957) en omdat de aansturing van, en politieke bemoeienis met, waterbedrijven niet goed is (WWAP, 2009: 9). Overigens vindt slechts 5 % van alle wereldwijde private investeringen in infrastructuur plaats in de water sector terwijl bijvoorbeeld 44 % ervan naar telecommunicatie gaat en 28 % naar energieopwekking (Moss et al, 2003:12, citerend uit de Wereldbank’s PPI Database). In het licht van de bovenstaande overwegingen en conclusies wordt de ‘water crisis’ hier gedefinieerd als: het onvermogen van de internationale gemeenschap, nationale overheden, NGO’s en de private sector om wereldwijd en lokaal te zorgen voor voldoende water van de juiste kwaliteit tegen een redelijke prijs voor alle partijen die water nodig hebben.

2.4

Water als een mensenrecht

In de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 28 juli 2010 is besloten dat water een mensenrecht is, dat op dezelfde manier toegepast en gerapporteerd moet worden als de andere mensenrechten die opgenomen zijn in de Algemene Verklaring van de Rechten van de Mens uit 1948 (United Nations General Assembly, 2010). Het recht op water valt binnen het kader van artikel 25, waarin wordt gezegd dat “een ieder recht heeft op een levensstandaard die hoog genoeg is voor de gezondheid van zichzelf en zijn gezin”. Nationale overheden worden geacht met mensenrechten als volgt om te gaan (WHO, 2003), Tabel 4: Tabel 4 - Aanbevolen omgang door overheden met mensenrechten •

Respecteren

het uitoefenen van het recht door burgers niet in de weg staan

•

Beschermen

derden beletten om het uitoefenen van het recht te beïnvloeden

•

Uitvoeren

de nodige maatregelen nemen zodat het recht volledig kan worden uitgeoefend

Belangrijk is, dat water nu meer is dan een verhandelbaar goed of een commerciële dienst die al of niet geleverd kan worden. Overheden kunnen worden aangesproken op de realisatie van de toegang voor alle burgers tot water (zowel door die burgers als door de internationale gemeenschap). In 2005 zijn door de Sociaal-Economische Raad van de Verenigde Naties al richtlijnen opgesteld voor het uitvoeren van het recht op drinkwater en sanitatie (United Nations Commission on Human Rights, 2005). Deze kunnen nu gebruikt worden door de nationale overheden en de monitor van de VN. Het betekent ook dat iedereen in staat moet worden gesteld om toegang tot betaalbaar water te hebben, en dat er gezorgd moet worden voor weten regelgeving en institutionele organisatie en bestuur op dit onderwerp. Dit kan worden uitgewerkt in fysieke en te verifiëren indicatoren zoals kwaliteit, prijs, hoeveelheid, plaats en wijze van levering van water, mede afhankelijk van het doel waarvoor het gebruikt wordt (drinkwater, hygiëne, huishouden, voedsel bereiden of verbouwen). Water als een mensenrecht behoort daarom invloed te hebben op het nationale niveau van politiek, beleid en weten regelgeving, en op het lokale niveau van water management en levering aan gebruikers. Het is namelijk ook internationaal erkend dat ontzegging van het ene mensenrecht onveranderlijk leidt tot inbreuk op een ander mensenrecht want alle mensenrechten zijn met elkaar verbonden. De op mensenrechten gebaseerde benadering van ontwikkeling hanteert de principes van “human development” die o.a. zeggen dat alle rechten ondeelbaar en onvervreemdbaar zijn, dat alle belanghebbenden op een betekenisvolle manier moeten participeren en dat alle hiervoor verantwoordelijke personen (meestal overheidsdienaars) verantwoording moeten afleggen (Lundberg, 2003; Filmer-Wilson & Anderson, 2005). Water als een mensenrecht zal bijdragen aan het [23]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek tegengaan van de marginalisatie van de arme bevolking in ontwikkelingslanden en zal zorgen voor evenwicht tussen de drie krachten van markt, maatschappij en overheid. Effectieve water governance is een voorwaarde voor het kunnen uitvoeren van de mensenrechtenbenadering van water (Al Jayyousi, 2007). Hierin staat de mens centraal, in tegenstelling tot de top-down benadering zoals eerder beschreven. Er moet namelijk wel een zeker stelsel van “politieke, sociale, economische en bestuurlijke systemen” zijn die worden gebruikt voor “het ontwikkelen en beheren van watervoorraden en het leveren van waterdiensten, op verschillende niveaus in de maatschappij” (zie de definitie van water governance geïntroduceerd in paragraaf 2.1), om de normen, standaarden en principes van internationale mensenrechten in te kunnen integreren. Tenslotte zal het feit dat water een afdwingbaar mensenrecht is, vooropgesteld dat burgers dit ook weten, de wateronzekerheid van burgers sterk verminderen (zie de paragraaf 2.3).

2.5

De waarde van water

Verschillende waarderingen Het maakt voor de betekenis van het begrip water governance nogal wat uit hoe men water ‘waardeert’: is het een recht (zie boven), een algemeen goed, een publiek goed, een grondstof (resource) of een economisch goed ? (Castro, 2007). Water is niet simpelweg een economisch goed met een marktwaarde zoals gesteld in de zogenaamde Dublin Principles (paragraaf 2.3 Tabel 2); soms is het een publiek goed, soms een privé eigendom en vaak iets van alles tegelijk, terwijl gemakkelijk natuurlijke monopolies kunnen ontstaan door de aard van water en de kapitaalintensieve manier van bewerking (opvang, opslag, zuivering) en levering (leidingnetten, kanalen) ervan (Rogers en Hall, 2004:24; WWAP, 2006). Water heeft culturele, esthetische en sociale waarde en is van waarde voor het milieu, met name in ecologische zin (WWAP, 2006). Maar ook voor de praktische uitwerking in watervoorziening en bedrijfsvoering van watersystemen maakt de waarderingsperceptie uit. In veel landen worden watertarieven laag gehouden omdat men water waardeert als een publiek goed, dat daarom voor iedereen beschikbaar moet zijn; met als gevolg dat openbare waterbedrijven niet rendabel zijn tenzij zwaar gesubsidieerd (WWAP, 2006). De waarde van water wordt bepaald door zijn sociale en culturele betekenis en door een breed spectrum van directe en indirecte opbrengsten bij gebruik. Deze waarde komt niet altijd tot uitdrukking in de prijs zoals die aan gebruikers wordt berekend of in de kosten die worden gemaakt voor levering van water (WWAP, 2006). Een puur kapitalistische benadering van water, gebaseerd op kostprijs voor levering en vraag-en-aanbod-mechanismes, gaat voorbij aan het feit dat water onontbeerlijk is voor elk leven op aarde en dat niet-beschikbaar zijn gelijk staat aan de dood. Vanuit een mensenrechten benadering die water security nastreeft, is water een zogenaamd “merit good” waarvoor geldt dat ondanks het niet kunnen betalen van de kostprijs, mensen voldoende geleverd moeten krijgen (WWAP, 2006). In 2006 classificeerden de VN-agentschappen verenigd in het WWAP, drinkwateren sanitatievoorziening nog als een verhandelbare dienst (commodity good) in de categorie consumentengoederen (WWAP, 2006). Als instrument om watergebruik en -verdeling goed te regelen, werd IWRM aanbevolen. Daarbij participeren watergebruikers van een heel stroomgebied in het overleg om tot een goede verdeling te komen vanuit de benadering van water als een grondstof c.q. productiemiddel. Nu water een mensenrecht is, is dat geen houdbaar standpunt meer en hoort water te vallen in de categorie publieke goederen met een bepaalde gebruikswaarde (Castro, 2007). De marktbenadering van water werkt niet als men gelijkheid en rechtvaardigheid in verdeling nastreeft (Miranda et al, 2011). Markten werken goed om economische efficiëntie te bewerkstelligen, maar ze werken niet als men rechtvaardige verdelingsbeslissingen moet nemen; dan zijn politieke processen beter geschikt (Moss et al, 2003). Let wel, water als mensenrecht impliceert niet dat water gratis beschikbaar gesteld zou moeten worden, maar wel tegen relatief betaalbare prijzen. Het water zelf, als grondstof, kan gratis zijn, maar het kost geld om het met de juiste kwaliteit en hoeveelheid te leveren op de gewenste plaats. Hier kan de overheid regulerend optreden en bijvoorbeeld kruissubsidies bewerkstelligen of andere beleidsinstrumenten inzetten.

[24]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden De economie van water De waarde van water als economisch goed of commerciële dienst wordt vooral bepaald door de systemen voor productie en levering van de juiste hoeveelheid met de juiste kwaliteit, en niet door de natuurlijke grondstof (WWAP, 2009). Water als substantie en als voorraad in de natuur wordt systematisch ondergewaardeerd (WWAP, 2009; Moss et al, 2003). In vergelijking met andere belangrijke natuurlijke grondstoffen zoals fossiele brandstoffen is water een in principe vernieuwbare grondstof, die in een hydrologische kringloop circuleert. In tegenstelling tot de grote efficiëntieverbetering die is opgetreden in het gebruik van fossiele brandstoffen, is dit bij water geenszins het geval en dit wordt geweten aan volslagen ontoereikende beprijzing en besturing in de water sector (Biswas & Tortajada, 2010). Water voor agrarische doeleinden (70 % van het wereldwijde gebruik) is goedkoop of zelfs gratis, huishoudelijk leidingwater (10 % van het gebruik) wordt veelal gesubsidieerd en industrieën (20 %) krijgen kortingen bij grootverbruik. Investeren in watervoorziening verdient zich zeker terug volgens econometrische kosten-baten analyses. Verschillende nacalculaties van praktijkgevallen laten zien dat een investering in verbetering van de watervoorziening zich 6 tot 30 keer terugverdient door verhoogde veiligheid, verbeterde gezondheid, gemakkelijkere bereikbaarheid, enzovoort; zelfs het duurste scenario om wereldwijd iedereen van veilig drinkwater en sanitatie te voorzien via leidingsystemen, kent nog een terugverdienfactor 2 (WWAP, 2009). Volgens Moss et al (2003) wordt dit nog niet door iedereen erkend en kunnen nationale leiders niet worden overtuigd. De echte uitdaging voor het waarderen van water ligt niet in allerlei econometrische technieken, maar in het bijeen brengen van de verschillende percepties omtrent de waarde van water, in governance- en management-besluiten en in beleid. De overheid zal een coördinerende en regulerende rol moeten spelen (WWAP, 2006). Perspectief op water De waarde die men toekent aan water hangt verder nog af van het perspectief van waaruit men naar water kijkt: ecologie, sociaal, gezondheid, economie, productie, politiek, gender, religie, veiligheid, etc. Daarnaast is de waarde afhankelijk van de beschikking die men al heeft over water: hoe minder water men ter beschikking heeft, hoe hoger de waarde ervan wordt geschat. In Nederland bijvoorbeeld zijn drinkwaterlevering, afvalwatervoorziening en oppervlaktewaterbeheer geen onderwerpen die op veel publieke belangstelling kunnen rekenen. Bescherming tegen hoog water door dammen en dijken heeft in Nederland daarentegen wel de publieke belangstelling, zoals begin 2012 weer eens bleek bij heel hoog water in Groningen. Dan gaat het echter niet om water als noodzakelijke voorziening voor gezondheid of economie, maar om water als bedreiging.

2.6

Een holistische benadering

Eén van de meest recente rapporten van UNDP over de voortgang van het realiseren van de MDGs (UNDP, 2010) constateert dat er nog veel moet worden gedaan om de MDGs te bereiken en stelt diverse strategieën voor. Als eerste wordt gesteld dat strategieën en beleid gebaseerd moeten zijn op nationale consensus, verkregen door een proces van bottom-up participatie van burgers, private sector, maatschappelijke organisaties en lokale overheden (UNDP, 2010:20-21,38). Transparantie, participatie, verantwoording afleggen en non-discriminatie lijken volgens UNDP sleutelwoorden voor de overheid te zijn, omdat uit de monitoring van de MDG-inspanningen blijkt dat dan de kans op succes bij implementatie van voorzieningen veel groter wordt en er ook duurzamer oplossingen worden gerealiseerd. Daarnaast constateert ook dit rapport dat investeringen in onderwijs, gezondheid, water, sanitatie en infrastructuur zeer effectief zijn om meerdere MDG’s te bereiken (UNDP, 2010:38-39). Er blijken namelijk allerlei verbanden te zijn tussen verbeteringen in verschillende sectoren. Zo hebben vrouwen en kinderen in huishoudens waar betrouwbaar water relatief dichtbij beschikbaar is, meer tijd voor onderwijs en hun gezondheid is ook veel beter. En vrouwen en meisjes die beter onderwijs hebben genoten, staan sterker in hun rechten, zijn beter in staat voor hun gezin

[25]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek te zorgen (voedselvoorziening, handel) en kunnen beter participeren in de maatschappij – inclusief hun deelname aan democratische besluitvorming en politieke processen. Het derde World Water Development Report (WWAP, 2009) herhaalt, uitgaande van een holistische benadering, de boodschap uit bovengenoemde twee rapporten van UNDP en WWAP uit 2006, maar legt daarbij verbinding tussen het denken en handelen “inside the water box” d.w.z. voor water management binnen de sector, en de“out-of-the-box” processen, denkwijzen en oplossingen d.w.z. op het nationale en internationale niveau van politiek en beleid. Op dat niveau vinden namelijk afwegingen plaats die gevolgen hebben voor water management, zonder dat water managers daar invloed op (kunnen) uitoefenen. Op dat niveau moeten ook de verschillende waardepercepties van water met elkaar verbonden worden. Daarnaast reflecteert dit rapport de algemene trend dat het denken over oplossingen voor de water crisis binnen de internationale water sector zich bijna volledig concentreert op verbetering van (inter)nationale governance en water governance. WWAP stelt dat er voldoende goede voorbeelden en praktijken binnen de water sector bekend zijn, zoals decentralisatie, participatie, transparantie, verzelfstandiging, samenwerking tussen publiek - privaat maatschappelijk, en moderne bestuurlijke systemen. Er zijn echter drijvende krachten buiten de water sector die meer invloed hebben dan veel beleid dat door water ministeries en dergelijke wordt opgesteld en uitgevoerd. Daarbij wordt gedoeld op demografische, economische en sociale processen en ontwikkelingen die voor vele sectoren van belang zijn en door de politiek moeten worden behandeld en van afgewogen oplossingen en strategieën voorzien (WWAP, 2009). Hier komt een opmerkelijke paradox naar voren: veel waterspecialisten, managers van waterbedrijven en bestuurders van waterautoriteiten op lokaal, regionaal en nationaal niveau in de wereld vinden water “te belangrijk om aan de politiek over te laten” (uitspraak van een Nederlandse waterschapsbestuurder in een discussie over het bestaansrecht van waterschappen, 2010). Dit soort uitspraken worden overigens regelmatig gedaan: bijvoorbeeld over onderwijs, defensie, duurzame ontwikkeling, volkshuisvesting, sociale zekerheid, vrede en veiligheid, klimaatverandering, internationale samenwerking, ruimtelijke ordening, en over Nederland als geheel (Google, februari 2012). Bedoeld wordt dan dat beleid, beslissingen en betalingen binnen de sector moeten worden gehouden omdat het budget anders een speelbal van de politieke waan van de dag kan worden. Omdat de water sector zo’n kapitaalintensieve sector is, moet bij elke beslissing de lange termijn goed in het oog worden gehouden; en dat is iets waar politici niet zo sterk in zijn, ze zoeken het liefst naar goedkope oplossingen die binnen enkele jaren te realiseren zijn (Moss et al, 2003). Maar op internationaal niveau vindt men water juist zó belangrijk dat het een politiek thema moet worden ! En dan bij voorkeur via een holistische benadering waarbij het belang c.q. de waarde van water voor de directe gebruikers maar ook indirect voor allerlei andere sectoren prominent wordt belicht. Op die manier kan er coherent beleid tussen sectoren worden gemaakt, iets dat voor het efficiënter uitvoeren van ontwikkelingssamenwerking hard nodig is. In deze holistische benadering op het hoogste niveau zou ook plaats moeten worden gemaakt voor ecosystemen als entiteiten met een stem in het kapittel (Miranda et al, 2011). Op het zesde World Water Forum (website, maart 2012) zijn een drietal “voorwaarden voor succes” voor alle voorgestelde acties vastgesteld, waarvan de eerste luidt: good governance in de water sector. Oplossingen werden daar gedefinieerd in termen van (i) effectieve publieke governance en instituties, (ii) integraal management en (iii) betere integriteit en transparantie in de water sector. Allerwegen wordt zodoende voor de oplossing van ‘het waterprobleem’ verwezen naar betere systemen van governance, good governance en water governance. In de volgende paragrafen zullen deze begrippen in die volgorde nader worden uitgewerkt.

[26]


2.7

Sturing in een steeds complexere wereld

Problemen die onzekerheid teweeg brengen In de moderne wereld werken systemen van command & control en top-down besluitvorming niet goed meer. Dat geldt in zijn algemeenheid maar ook in de water sector en ook in ontwikkelingssamenwerking. Aanpak en oplossingen gebaseerd op ervaringen uit verleden en heden zullen niet meer voldoen aan de toenemende economische, hydrologische en technologische onzekerheden van de toekomst. Dit wordt nog versterkt door de toenemende sociale en politieke verwachtingen in de maatschappij voor een hogere levensstandaard, overal ter wereld (Biswas & Tortajada, 2010). Omdat echt iedereen water nodig heeft of met water te maken heeft: burgers, bedrijven, agrariërs, de ecologische omgeving, de overheid; is ook iedereen belanghebbende bij problemen en oplossingen op het gebied van water. Dat maakt de besluitvorming omtrent water zeer complex. Moderne besluitvormingsprocessen zijn ook erg complex, aldus Klijn (2007): “Besluitvorming vindt plaats in een groot aantal verschillende arena’s en netwerken met een groot aantal actoren die allemaal met elkaar verbonden moeten worden. De beweging van actoren, hun strategieën, en autonome ontwikkelingen in arena’s en netwerken creëren het beeld van complete chaos, waar niks stil lijkt te staan of lijkt te managen”. Klijn beargumenteert dat de complexiteit ontstaat door allerlei onzekerheden in de netwerken waarin dergelijke besluitvormingsprocessen zich afspelen. Die onzekerheden worden volgens Koppenjan en Klijn (2004) door een aantal ontwikkelingen in de maatschappij veroorzaakt, zie Tabel 5. Tabel 5 - Maatschappelijke ontwikkelingen die onzekerheid veroorzaken i). ii). iii). iv). v). vi).

Toenemende afhankelijkheid tussen verschillende organisaties door de toename van specialisatie en dynamiek in kennis en productontwikkeling Globalisering, waardoor economische activiteiten minder grensgebonden zijn en de invloed van de (nationale) overheid is afgenomen; Turbulente omgeving waar organisaties mede van afhankelijk zijn en waardoor organisaties zich niet meer kunnen afsluiten van de omgeving; De waardediversiteit van organisaties is veel groter dan in het verleden, waardoor ook bij de overheid fragmentatie plaatsvindt; Van een verticale structuur met hiërarchische verhoudingen is de maatschappij veranderd in een horizontaal netwerk, waarbij de relaties meer ‘business-like’ zijn; De ontwikkelingen van kennis en technologie hebben tot nieuwe onzekerheden en risico’s geleid: kennisgroei leidt tot nieuwe vragen, zeker ook omdat onderzoek in deze moderne tijd niet zonder meer als gezaghebbend wordt beschouwd.

In de situatie van watervoorziening voor ontwikkelingslanden zoals beschreven in de vorige paragrafen zijn met name de punten ii, iii, iv en v uit Tabel 5 te herkennen. Klijn (2007) stelt dat individualisme, fragmentatie en waardediversiteit kunnen betekenen dat er niet direct overeenstemming wordt bereikt over de aard van problemen, criteria en mogelijke oplossingen. Een ander belangrijk aspect wordt volgens hem gevormd door de wederzijdse afhankelijkheden van actoren, de turbulente buitenwereld en door complexe institutionele arrangementen. Dat laatste is in de water sector aan de orde van de dag, zowel in ontwikkelde als in ontwikkelingslanden. Door de variabelen onzekerheid over/vanwege kennis enerzijds, en de verschillen in percepties over probleemvaststelling of oplossingsrichtingen anderzijds, te combineren komt Hoppe (1989) tot vier typen van inhoudelijke problemen. Ten eerste noemt Hoppe technische problemen, waarbij er geen maatschappelijke discussie speelt en de problemen kunnen worden opgelost door het doen van onderzoek en het betrekken van experts. Niets aan de hand dus. Ten tweede noemt hij ongetemde [27]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek technische problemen. Hierbij is iedereen het er over eens dat het probleem moet worden opgelost, maar men is het niet eens over de technische oplossing. Daar moet dan onderzoek naar worden gedaan. Ten derde zijn er ongetemde politieke problemen, waarbij er wel technische oplossingen beschikbaar zijn, maar waar de toepassing van die oplossingen zorgt voor maatschappelijk conflict. Hier is dialoog tussen de actoren nodig en onderhandelingen. Tenslotte zijn er de echt smerige problemen (‘wicked problems’) waarbij er onenigheid bestaat over zowel de beschikbare/benodigde kennis als over de maatschappelijke waarden die ten grondslag liggen aan het probleem. Deze typen problemen zijn conform Hoppe (1989) schematisch weergegeven in Tabel 6. Tabel 6 - Typen maatschappelijke problemen Zekerheid over kennis

Overeenstemming over probleemformulering

Groot

Klein

Groot

Technische problemen

Ongetemde technische problemen

Klein

Politieke problemen

‘Wicked problems’

De technocratische benadering van de twintigste eeuw probeerde oplossingen te genereren voor de getemde en ongetemde technische waterproblemen. De situatie van onvoldoende vooruitgang in de water sector, zoals geschetst voor het begin van de 21e eeuw, lijkt typisch te karakteriseren als een ongetemd politiek probleem. Er is voldoende technische kennis en er zijn in principe voldoende financiën beschikbaar. Dan moet er op nationaal en internationaal politiek niveau worden gehandeld teneinde water de nodige prioriteit te geven en op de juiste manier af te stemmen op beleid in andere sectoren. Maar het ontbreken van inzicht en invloed in het belang van water is te karakteriseren als het ontbreken van ‘technische’ kennis namelijk het ontbreken van voldoende methoden om de holistische benadering beschreven in de vorige paragraaf toe te passen. Het is niet louter een politiek probleem, maar politiek is een onderdeel van het probleem en dus ook van de oplossing (Tropp, 2007). Daarmee ontstaat er toch een zogenaamd ‘wicked problem’. Koppenjan en Klijn (2004) geven aan dat moderne complexe besluitvormingstrajecten met name betrekking hebben op de wicked problems en zij hebben drie vormen van onzekerheid geïdentificeerd die de basis zijn voor de complexiteit van deze wicked problems, zie Tabel 7: Tabel 7 - Onzekerheid die 'wicked problems' veroorzaakt 1

Inhoudelijke onzekerheid

2

Strategische onzekerheid

3

Institutionele onzekerheid

dit heeft enerzijds betrekking op de beschikbaarheid van informatie voor verschillende actoren, en anderzijds ook op de interpretatie ervan, dus de percepties van de inhoud van de actoren actoren reageren en anticiperen op elkaars strategische bewegingen en omdat de voorspelbaarheid over wie welke strategie voert beperkt is, ontstaan er complexe typen van interactie de huidige maatschappelijke problemen bewegen zich vaak over de grenzen van organisaties heen, hetgeen lastig kan zijn omdat elke organisatie een bepaalde institutionele achtergrond heeft en de taken, regels en taal die leven in een organisatie kunnen botsen met die van andere organisaties

Zoals reeds aangegeven is er inhoudelijke onzekerheid over water als mensenrecht, economisch of sociaal goed en welke waarde water nu eigenlijk heeft. Dit maakt groepen in de maatschappij, zoals de arme bevolking maar ook agrariërs en bedrijven, onzeker over de beschikbaarheid van water voor hen in de juiste hoeveelheid, van de juiste kwaliteit en tegen een acceptabele prijs. Actoren zoeken elkaar op in (tijdelijke) coalities als zij bemerken dat anderen dezelfde waardeperceptie omtrent

[28]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden water hebben. Hier zien we strategische onzekerheid. Maar het wordt steeds onduidelijker wie er nu verantwoordelijk is voor, of zeggenschap heeft over, water: de gebruikers, de leveranciers (waterbedrijven), overheidsministeries (en welke dan), politici ? Dat is typisch een situatie van institutionele onzekerheid. Nieuwe vormen van sturing In de laatste decennia zijn nieuwe vormen van sturing ontstaan, mede als gevolg van de toegenomen complexiteit van problemen in de samenleving. Ten eerste richt het New Public Management (NPM) zich op de verbetering van de effectiviteit en efficiency van de overheid door de toepassing van bedrijfsmatige processen en de scheiding van beleid en uitvoering. Beleid is dan het domein van de politiek en de uitvoering wordt uitbesteed aan private partijen of semipublieke organisaties. Tussen de twee worden contracten gesloten met verifieerbare prestatie-indicatoren. In de water sector ziet men dit bijvoorbeeld in de vorm van public-private partnerships (PPP) of langlopende concessies voor dienstverlening aan private partijen. Deze vorm van sturing is er op gericht de complexiteit van problemen door contractvorming en top-down sturing te verminderen. De moeilijkheid met deze vorm van sturing ligt in het feit dat complexe maatschappelijke problemen niet kunnen worden getemd door het eenzijdig stellen van doelen en het opstellen van dichtgetimmerde contracten. De onzekerheid blijft, omdat veel actoren niet betrokken worden en er geen flexibiliteit in de probleemoplossing is door de centrale sturing (Koppenjan en Klijn, 2004). Dit is met name in Latijns Amerika, maar ook elders, waargenomen aan de weerstand onder de lokale bevolking van steden waar een privatisering van de drinkwatervoorziening door de overheid werd opgelegd, met als gevolg het falen van de dienstverlening en/of het opzeggen van het contract door de private partij (Loftus, 2009; WWAP, 2006 en 2009; Castro, 2007). Ten tweede wordt ‘governance’ als sturingsmethode gebruikt waarbij de moderne overheid probeert om te gaan met complexiteit en onzekerheid zonder deze te willen bestrijden. Via coördinatiemechanismen wordt samenwerking met andere partijen gezocht, waarbij men een aantal kenmerken kan onderscheiden (Koppenjan en Klijn, 2004), zie Tabel 8: Tabel 8 - Kenmerken van samenwerking in governance Vergroten van draagvlak en steun door horizontale samenwerking en sturing; b) Verbeteren van de kwaliteit van beleid en uitvoering door het inzetten van de kennis en ervaring van andere actoren (private partijen, maatschappelijke organisaties); c) Vergroten van de legitimiteit van besluiten door het vroegtijdig erbij betrekken van maatschappelijke actoren; d) Verbeteren van de inhoudelijke kwaliteit en innovativiteit van oplossingen door het benutten van de kennis en middelen van de andere actoren in een gedeelde visie op de problemen. a)

Governance strategieën hebben een ander soort management nodig dan de meer top-down georiënteerde strategieën. Omdat de overheid zich opstelt naast de andere actoren in netwerken rond maatschappelijke problemen, moet zij inzicht hebben in de drijfveren, gezichtspunten en inzichten van die andere actoren: de overheid moet rekening houden met de percepties van betrokken actoren. Door de veelheid aan actoren met elk hun eigen percepties, zullen besluitvormingsprocessen ook anders verlopen dan voorheen. Er is veel meer interactie tussen alle actoren.

2.8

Interactie tussen overheid en andere actoren in de maatschappij

Sturingsmodellen Wanneer we spreken over ‘governance’, hebben we het meestal over: publiek debat, besluitvorming over, en realisatie van publieke waarden in de maatschappij (Klijn & Skelcher, 2007). In deze term zien we het een en ander terug van de definitie van politiek als ‘de gezaghebbende toebedeling van [29]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek waarden in de maatschappij’ (Easton geciteerd in Pierre & Peters, 2000). Met als verschil dat governance veel meer omvat dan alleen politiek, want het gaat dan ook om besluitvorming en realisatie. Governance onderkent diverse verschijningsvormen (modellen) van interactie c.q. samenwerking tussen overheid en maatschappelijke actoren op een glijdende schaal met als uitersten aan de ene kant de traditionele top-down beslissende regeringsautoriteit en aan de andere kant een op afstand sturende overheid, die afhankelijk is van de onderlinge verstandhoudingen van maatschappelijke en economische actoren (Pierre & Peters, 2000). Moderne modellen van governance gaan uit van een netwerkbenadering, waarbij overheidsorganen worden gezien als actoren die zich met andere, niet-gouvernementele, actoren verstaan in complexe patronen van interactie. Met dit verschil, dat overheidsactoren vanwege hun legitieme positie in de maatschappij over macht kunnen beschikken die andere actoren niet hebben. Bijvoorbeeld op het gebied van informatievergaring en -verspreiding. Volgens Rhodes (1997) kunnen burgers door deel te nemen in netwerken weer een zekere controle over de overheid uitoefenen. Want in een netwerk hebben actoren elkaar nodig om tot besluitvorming of actie te komen – dus de overheid heeft de deelnemende burgers en organisaties nodig (vice versa wisten we al). Wat is dan een zinvolle definitie van governance die hier licht op werpt ? Rhodes (1997) heeft het over “zelforganiserende, interorganisationele netwerken” en noemt dan vier kenmerken van governance, zie Tabel 9: Tabel 9 - Kenmerken van governance 1. Afhankelijkheid van elkaar voor alle actoren – de grenzen tussen publiek, privaat en vrijwillig gaan los en worden vaag 2. Constante interacties tussen netwerkdeelnemers vanwege de wederzijdse behoefte aan middelen en aan gezamenlijke doelen 3. Interactie in spelvorm, gestoeld op vertrouwen en onderling overeengekomen regels 4. Een belangrijke mate van onafhankelijkheid van de overheid bij de andere actoren – de overheid heeft geen bijzondere positie in een netwerk maar wel enige indirecte sturingscompetentie

Definitie van ‘governance’ Dit komt overeen met de definitie van governance die Koppenjan & Klijn (2004) gebruiken: “min of meer stabiele patronen van sociale relaties tussen wederzijds afhankelijke actoren, die zich vormen rond beleidsprogramma’s en/of clusters van middelen en die worden onderhouden en veranderd door opeenvolgende spelrondes”. En ook met die van de Commission on Global Governance die stelt (Weiss, 2000): “het totaal van de vele manieren waarop individuen en instituties, publiek en privaat, hun gezamenlijke belangen behandelen; een continu proces waarin conflicterende of uiteenlopende belangen kunnen worden samengebracht en gezamenlijke actie kan worden ondernomen; dit proces omvat zowel formele instituties en regimes die macht hebben om regels op te leggen, als informele regelingen die mensen en instituties hebben afgesproken of naleven uit eigenbelang”. De overheid is als actor afhankelijk van andere actoren voor vaststellen en uitvoeren van beleid. De uitdaging voor de overheid is nu, om de netwerken waarin deze actoren opereren te faciliteren en de juiste vorm van samenwerking te bewerkstelligen, zodat maatschappelijke problemen worden besproken en er oplossingen worden aangedragen. Want in elke staat (of provincie of stad) verwachten bevolking, bedrijven en andere organisaties wel enige controle en sturing van de overheid aangaande proces en uitkomsten van governance spellen (Pierre & Peters, 2000).

[30]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Actoren en afhankelijkheden In een complex netwerk kunnen actoren individueel of in groepsverband opereren. Actoren kunnen zijn: publieke organisaties, overheden, individuen, non-profit maar ook for-profit organisaties, sectorkoepels, vrijwilligersorganisaties, bewonersorganisaties, vakbonden, charitatieve organisaties, religieuze organisaties, milieugroepen, etc. Wat deze groepen in een netwerk met elkaar verbindt is het feit dat ze elkaar nodig hebben rond een bepaald onderwerp of probleem. Waar het dan met name om gaat zijn de middelen die de actoren ter beschikking staan zoals geld, goederen, aantal, status, bevoegdheid, toegang tot derden, etc. Koppenjan en Klijn (2004) beschrijven vijf soorten hulpbronnen of middelen die de afhankelijkheid bepalen, zie Tabel 10: Tabel 10 - Middelen die afhankelijkheid van actoren bepalen 1. 2. 3. 4. 5.

Financiën Productie Competenties Kennis Legitimiteit

voor de ontwikkeling van beleid, maar ook voor de uitvoering ervan kapitaalfactoren zoals apparatuur, gebouwen en grondbezit formele juridische bevoegdheden om bepaalde besluiten te kunnen nemen basis voor het definiëren van het probleem en het ontwikkelen van oplossingen door status/positie bijdragen aan de legitimiteit van een besluit, bijvoorbeeld gekozen politici, of belangengroepen met maatschappelijke invloed en gezag

Het zal tegenwoordig zelden voorkomen dat één actor in een netwerk alle middelen in huis heeft om een besluit of probleemoplossing alleen te realiseren. Hoewel het ook voorkomt dat actoren zichzelf en hun mogelijkheden overschatten, daarbij zich niet hun afhankelijkheid van anderen realiserend, en zodoende niet bij machte blijken om hun doelen te bereiken (Koppenjan en Klijn, 2004). Dit kan een reden zijn waarom het doel om iedereen in de wereld over voldoende drinkwater en sanitatie te laten beschikken tijdens de Water and Sanitation Decade niet is gehaald: de technocraten verzuimden om de politici en de gebruikers in te schakelen omdat ze niet beseften dat realisatie van hun oplossing ook van deze groepen afhankelijk was. Ze hadden wel de productiemiddelen en de kennis, en gedeeltelijk de financiële middelen, maar niet de juiste competenties en legitimiteit. In de internationale water sector is men het er over eens dat te weinig mensen over voldoende water beschikken (de water crisis en de wateronzekerheid) maar over de oplossingen hiervoor is men het niet eens. Alleen al vanwege de verschillende percepties van de waarde van water hebben de actoren verschillende percepties van de mogelijke oplossingen. Diverse actoren in ontwikkelingssamenwerking zoals donoren, ontwikkelingsbanken, en private investeerders letten tegenwoordig sterk op de kwaliteit van governance systemen wanneer ze de effectiviteit en efficiëntie van hun investeringen beoordelen (Rogers en Hall, 2003). Dezen hebben een gedeelde perceptie over randvoorwaarden die nodig zijn om succesvolle ontwikkelingen te bewerkstelligen: ‘good governance’.

2.9

Good governance

In de jaren negentig kwam er aandacht voor de kwaliteit van het bestuur in ontwikkelingslanden, omdat men stelde dat de vrije markt niet goed kan functioneren zonder een sterke overheid en adequate instituties. Het einde van de Koude Oorlog in 1989 droeg hieraan bij omdat niet langer regimes onvoorwaardelijk hoefden te worden gesteund zolang ze maar aan de politiek gezien ‘goede kant’ stonden (Dijkstra en van de Walle, 2011: 24). De term good governance werd eerst veel gebruikt door NGO’s (Tropp, 2007). Vanaf 2001 lijkt good governance een rol te zijn gaan spelen bij de allocatie van ontwikkelingshulp (Dijkstra en van de Walle, 2011: 29) door donorlanden, International Monetary Fund (website IMF, 2005) en Wereldbank (website Public Sector & Governance, januari 2012). Er ontstond veel discussie over het prescriptieve gebruik met speciale indicatoren als voorwaarde voor leningen of investeringen in projecten. Ontwikkelingslanden voelden zich onder druk gezet en legden het uit als bemoeienis met hun soevereiniteit. Maar [31]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek tegelijkertijd beseften ze ook wel dat ze afhankelijk zijn van anderen omdat ze zelf wel de legitimiteit en competenties hebben maar niet de financiën en productiemiddelen en/of de kennis. De Wereldbank omschreef ooit ‘bad governance’ als: persoonlijke machtsontwikkeling, gebrek aan mensenrechten, wijd verbreide corruptie en het ontbreken van verkiezingen en verantwoording door de regering; dan moet ‘good governance’ wel het omgekeerde zijn (Weiss, 2000). Het Wereldbank Instituut definieerde governance als de ‘tradities en instituties die de manier bepalen waarop gezag in een land wordt uitgeoefend’ waarbij het voor de kwalificatie ‘good’ met name gaat om het democratische proces, de capaciteit van de overheid, en de legitimiteit van overheidsinstituties (Dijkstra en van de Walle, 2011: 25-26). Maar het is meer dan de optelsom van vrije verkiezingen, een rechterlijke macht en een parlement (de primaire symbolen van Westerse democratie), plus economische groei en efficiëntie. Rogers en Hall (2003) maken eveneens een tegenstelling door te spreken van ‘poor governance’ die leidt tot verhoogd politiek en sociaal risico, institutioneel falen en starheid en een sterk verminderde capaciteit om breed onderkende problemen op te lossen; dit blokkeert ontwikkeling en vooral de armste groepen in de samenleving zijn daar de dupe van. Er blijkt een duidelijk negatief verband te zijn tussen corruptie en ontwikkeling, maar er is geen verband tussen democratie of het naleven van de mensenrechten, en economische ontwikkeling (Dijkstra en van de Walle, 2011: 28). Er kan een hele lijst van eigenschappen van good governance worden samengesteld, zoals bijeengebracht in Tabel 11 (Weiss, 2000; Rogers en Hall, 2003; UNDP, 1997). Tabel 11 - Eigenschappen van good governance -

volledige toepassing van mensenrechten; niet-discriminerende wetten efficiënte, onpartijdige en vlot verlopende juridische processen transparante publieke lichamen verantwoording voor besluiten door overheidsfunctionarissen decentralisatie van middelen en besluitvorming naar zo laag mogelijk niveau betekenisvolle participatie van burgers in publieke besluitvorming een voorspelbare, betrouwbare, integraal werkende overheid adequate en toegankelijke informatievoorziening geen of een controleerbaar niveau van corruptie en geweld

Soms kan toepassing van deze principes leiden tot meer in plaats van minder overheidsinterventies, als dat in het algemeen publiek belang is of nodig om tegenwicht te bieden aan vrije marktkrachten. Er zijn op internationaal en ook op Nederlands niveau, verschillende operationalisaties van het begrip good governance ontwikkeld, onderverdeeld in dimensies, principes en/of kenmerken, waarvan die van de Wereldbank de meest invloedrijke is (de Graaf e.a., 2011: 7). Vanwege de grote complexiteit, zoals blijkt uit de veelheid aan genoemde eigenschappen, ontstaat good governance niet vanzelf maar zal er gericht en gepland naartoe gewerkt moeten worden. Want betrokken en belanghebbende partijen moeten ontvankelijk zijn voor gezamenlijke besluitvorming, effectieve organisaties moeten worden ontwikkeld, en het beleid en de politieke en juridische raamwerken moeten geschikt zijn voor de nagestreefde maatschappelijke doelen (Tortajada, 2010a). Bij de invulling van het concept good governance komt men al gauw uit op het vaststellen van een bepaalde set van waarden, in de context van het openbaar bestuur publieke waarden genoemd (de Graaf e.a., 2011). Deze waarden kunnen botsen in het bestuurlijke en beleidsmatige proces en het is een hele kunst om daar strategisch mee om te gaan (de Graaf e.a. 2011: 8-10). Er bestaat echter niet

[32]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden één zaligmakende manier van goed besturen, leidend tot één uitkomst; daarnaast gaat het bij een beoordeling of er al of niet goed bestuur wordt gepleegd vaak over zowel het proces als de inhoud (Huberts en van Hout, 2011: 55-56). Moss et al (2003:33) hebben in een samenwerkingsverband tussen commerciële bedrijven en ngo’s, kijkend naar modellen van governance en eigenschappen van good governance, acht kenmerken van effectieve governance bepaald, zie Tabel 12: Tabel 12 - Kenmerken van effectieve governance -

participatie, die goed georganiseerd en geïnformeerd wordt uitgevoerd; hanteren van principes van de rechtsstaat, zoals onpartijdigheid, toepassing van mensenrechten, onafhankelijke rechtspraak etc.; transparantie d.w.z. besluitvorming volgens bepaalde regels, en met vrij toegankelijke en volledige informatie; responsiviteit d.w.z. alle belanghebbenden worden bediend binnen redelijke termijnen; gerichtheid op consensus door overleg en onderhandeling teneinde te komen tot overeenstemming over wat het beste is voor de maatschappij in duurzame ontwikkeling; gelijkheid en integratie d.w.z. alle belanghebbenden worden gehoord en hebben kansen om hun welzijn te verbeteren (met de nadruk op de meest kwetsbare groepen); effectiviteit en efficiency, doordat processen en instituties de juiste resultaten opleveren met optimale gebruikmaking van de beschikbare middelen; verantwoording afleggen, door alle publieke en private organisaties die zich bezighouden met water- en sanitatievoorziening, aan de belanghebbenden en gebruikers.

2.10 Water governance definitie en model Definitie en inhoud De in paragraaf 2.1 weergegeven definitie van Rogers en Hall (2003) kan nu op basis van de bevindingen zoals beschreven in de voorgaande paragrafen, worden uitgebreid en aangescherpt. We betrekken de begrippen ‘mensenrecht’ en ‘waarde’ erbij en letten ook op congruentie met de gevonden definities voor ‘governance’. In het vervolg van dit onderzoek wordt de volgende, zelf samengestelde, definitie gebruikt voor ‘water governance’: “Het geheel van politieke, sociale, economische en bestuurlijke systemen die worden gebruikt voor het ontwikkelen en beheren van watervoorraden en het leveren van waterdiensten, op verschillende niveaus in de maatschappij en voor verschillende doeleinden; het omvat mechanismen, processen en instituties waarmee alle betrokkenen – overheid, bedrijven, burgers, belangengroepen –vanuit de eigen competenties hun waarden inbrengen, hun prioriteiten uitspreken, hun rechten uitoefenen, hun verplichtingen nakomen en hun verschillen uitonderhandelen”. In het eerste deel van deze definitie wordt verwezen naar verschillende systemen die met elkaar nodig zijn voor water management en naar de verschillende niveaus waarop water governance kan worden toegepast. In het tweede deel van de definitie gaat het over participatie, samenwerking, overleg en over de waarde van, en het recht op, water. Hier zien we veel elementen van de eerder vermelde definities van governance in terug. Daarom is men het er over eens dat water governance moet worden gezien als een subset van het nationale governance systeem, waarin veel verschillende actoren samenwerken en netwerken, ten behoeve van de water sector (Rogers en Hall, 2003).

[33]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Water governance is vooral een politiek proces (Franks, 2004; Cleaver et al, 2005; Castro, 2007) waarbij op gezaghebbende wijze waarden – in dit geval hoeveelheid, kwaliteit, prijs en toegankelijkheid – worden toebedeeld aan waterdiensten en de verschillende watergebruikers en waarbij rollen en functies worden toegekend aan intermediaire organen zoals waterbedrijven, waterautoriteiten, gebruikersassociaties, toezichthouders en dergelijke. Cleaver et al (2005) zien het begrip water governance, bekeken vanuit het perspectief van de armste bevolking, zelfs als de sleutel tot bredere thema’s van governance en politieke ontwikkeling voor deze groep mensen. Sociale systemen zorgen er voor dat alle bevolkingsgroepen en belanghebbenden (meer of minder) participeren in water governance. Economische systemen leveren inzicht in de economische en financiële gevolgen van bepaalde keuzen en kunnen de uitvoering van genomen besluiten ondersteunen. Economische systemen (belastingen, begrotingen, rekeningen) zorgen ook voor de geldstromen die gemobiliseerd worden voor de gekozen waterdiensten. Bestuurlijke systemen tenslotte verzorgen het besluitvormingsproces en de organisatie binnen en tussen overheden en andere instellingen die te maken hebben met water, en verzorgen informatie en registratie ten behoeve van uitvoering van besluiten. En dit alles binnen het raamwerk dat het nationale governance systeem biedt. Model van water governance In Figuur 1 zijn de bovenstaande verbanden tussen actoren, sectoren, governance, water governance, water management en externe omgeving in een nieuw model gevat. De omschrijving van dit model luidt als volgt: • Centraal staat het water governance systeem, op nationaal, regionaal of lokaal niveau. Dit wordt gefaciliteerd (↓) door het na[onale governance systeem. • De acht onderscheiden (groepen van) belanghebbenden, verbeeld als een netwerk, participeren in zowel het nationaal governance systeem (↑) als in het water governance systeem (←). • Het nationaal governance systeem behandelt de problematiek en sturing van allerlei sectoren (↑), waarvan er zes, verbeeld in een netwerk, een duidelijke interac[e hebben met de water sector (↔). • Het water governance systeem, verdeeld in drinkwater &sanitatie en watersysteem, schept de voorwaarden (↓) voor water management. • Water management activiteiten zijn er op gericht (↓) de waterbehoe_en van gebruikers te dekken en eventueel bestaande water crises en wateronzekerheid aan te pakken. • De situatie omtrent behoeftedekking, watercrises en wateronzekerheid beïnvloedt (↑) de perceptie van de belanghebbenden, en beïnvloedt ook (↑) de andere sectoren. • De externe omgeving tenslotte, heeft invloed (←) op het na[onaal governance systeem (bijvoorbeeld mensenrechten, donorvoorkeuren, oorlogen, politieke en economische ontwikkelingen), op de belanghebbenden (mensenrechten, maatschappelijke stromingen, donoren, kennis, etc.) en op de water situatie (klimaatverandering, natuurrampen, grensoverschrijdende waterlichamen, vervuiling, etc.). De pijlen volgend, worden cyclische bewegingen zichtbaar die tot open neerwaartse spiralen kunnen leiden.

[34]


NATIONAAL GOVERNANCE SYSTEEM

gezondheid

landbouw

WATERSYSTEEM

voedsel

BELANGHEBBENDEN NGO’s

WATER MANAGEMENT DRINKWATER & SANITATIE

vakbonden

DRINKWATER & SANITATIE

belangengroepen

SECTOREN

WATER GOVERNANCE SYSTEEM

EXTERNE OMGEVING

overheid

overige

WATERSYSTEEM

WATERBEHOEFTEN, WATERCRISIS EN WATERONZEKERHEID

Figuur 1 - Model van water governance in de maatschappij

2.11 Toepassing en principes van water governance Toepassing In de toepassing van water governance is er nog verschil tussen toepassing voor het watersysteem (water resources) en toepassing voor drinkwater- & sanitatievoorziening (Franks, 2004; Rogers & Hall, 2003) als volgt. De groepen van betrokkenen en belanghebbenden zijn verschillend, evenals de instituties en regelingen die in het leven moeten worden geroepen. Daarnaast gaat het om een ander type infrastructuur in de twee subsectoren, waarbij het watersysteem arbeidsintensiever is (flora, fauna, onderhoud en grondverzet) en drinkwateren sanitatievoorzieningen kapitaalintensiever en meer technologieafhankelijk zijn (zuiveringsinstallaties, leidingstelsels). Tevens zijn de mechanismen en processen van interactie tussen de betrokkenen verschillend; het maakt bijvoorbeeld nogal wat uit of er met burgers in dichtbebouwd stadsgebied over drinkwater wordt overlegd, of met verspreid wonende boeren die irrigatiewater nodig hebben. Zoals in de eerste paragraaf reeds gemeld ligt de focus van dit onderzoek bij drinkwater en sanitatie. Het is belangrijk zich goed rekenschap te geven van het verschil tussen water governance en management. In de praktijk gebruikt men vaak de term water governance wanneer het gaat om water management en dit kan tot verwarring en inflatie van het begrip leiden. Door het uitoefenen van water governance kan water management worden gestuurd, gereguleerd en gefaciliteerd: als alle betrokkenen het eens zijn over de verdeling van water en over de functies en rollen van actoren (dat is governance), kunnen de water managers beter verder met hun werk (Tortajada, 2010a) en kunnen zij ook rekenen op steun en acceptatie binnen de maatschappij voor hun activiteiten in aanleg, financiering, administratie, beheer en onderhoud van waterinfrastructuur (dat is dan management). Bijvoorbeeld PPP, participatie van gebruikers of reguleringsinstrumenten zullen niet [35]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek effectief zijn en werken als daar geen breed gedragen bestuurlijke mechanismen voor zijn overeengekomen en als er geen toezeggingen van de zijde van de overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties aan ten grondslag liggen (Tortajada, 2010a). Ook IWRM is pas een nuttig instrument als er een water governance kader voor het watersysteem is aangebracht (Rogers en Hall, 2003). In Europa bijvoorbeeld kon vanwege het gezamenlijke gevoerde en afgesproken beleid in de Europese Unie, de nieuwe benadering door de Kader Richtlijn Water (KRW) worden ingevoerd in 2005. En de rol van maatschappelijke organisaties en NGO’s op lokaal niveau wordt duidelijker wanneer vanuit nationaal niveau regulering van de water sector is opgezet dankzij water governance besluiten. Voor het bepalen van de kwaliteit van het algemene governance systeem in een land zijn diverse sets van indicatoren ontwikkeld, elk vanuit andere perspectieven (Biswas & Tortajada, 2010). Het is echter niet zo dat de beoordeling van het governance systeem van een land o.b.v. zulke indicatoren automatisch geldt voor de water governance in een land (Biswas & Tortajada, 2010). Omgekeerd is het volgens Tropp (2007:29) erg onwaarschijnlijk dat effectieve water governance zal kunnen plaatsvinden als het nationale governance systeem van een land dat niet toelaat; dit laatste is een voorwaardenscheppende factor voor effectieve water governance (Rogers en Hall, 2003). Anderen zijn echter een andere mening toegedaan. Biswas & Tortajada (2010) geven als voorbeeld het waterbedrijf van Phnom Penh geven, dat voorbeeldig presteert in een land (Cambodja) dat zeer laag scoort op de internationale corruptie-index. En Cleaver et al (2005) stellen dat effectieve water governance zelfs de sleutel tot betere algemene governance voor de armste bevolking zou kunnen zijn; begin met één thema (water in dit geval), stellen zij, en breidt daarna uit naar meer. Principes van water governance Er bestaat geen blauwdruk voor water governance die universeel toepasbaar is; water governance werkt in elk land weer anders afhankelijk van de culturele, economische en politieke situatie van het land (Rogers en Hall, 2003; Biswas & Tortajada, 2010). Dit is analoog aan hetgeen in een voorgaande paragraaf ook over good governance is gesteld: er bestaat niet één zaligmakende manier van goed besturen, leidend tot één uitkomst. Op basis van de literatuur (met name Rogers en Hall, 2003; Moriarty et al, 2007) en de bevindingen en principes die hierboven zijn beschreven o.a. voor good governance wordt hieronder een aantal eigenschappen en principes voor effectieve water governance gegenereerd. Vanuit de eerder gegeven beschrijving van een modern governancesysteem (paragraaf 2.8) komen de uitgangspunten zoals genoemd in Tabel 9 naar voren. Vanwege de afhankelijkheid van actoren zullen inzet en eigendom van hun middelen goed geregeld moeten zijn, zoals opgesomd in Tabel 10. Daarnaast zal de interactie tussen de actoren moeten worden geregeld, door vast te leggen hoe overleg en besluitvorming zullen plaatsvinden en hoe blijvend vertrouwen tussen de actoren kan worden geborgd en gestimuleerd. De sturing door de overheid, die toch wel verwacht wordt door de overige actoren, bestaat uit het voorstellen en vastleggen van hetgeen overeengekomen wordt in beleid, weten regelgeving. Hier ligt een directe link met het nationale governance systeem. Vanuit het begrip good governance (paragraaf 2.9) kunnen de samenhangende principes uit Tabel 11 overgenomen worden. Tenslotte moet water als mensenrecht goed geborgd en bekend zijn. In de literatuur worden verder nog de volgende principes en/of elementen genoemd. Tropp (2007) legt veel meer nadruk op het managen van processen en mensen, bottom-up benaderingen en multidisciplinaire productie van kennis, zodat veelomvattende, flexibele en responsieve water governance systemen worden ontwikkeld, gestoeld op sociale en politieke stabiliteit. Tortajada (2010a) noemt weten regelgeving als basisvoorwaarde maar daarnaast noemt ze “waardegerelateerde onderwerpen” als verantwoordelijkheid, verantwoording afleggen, transparantie, billijkheid en rechtvaardigheid. Ook noemt Tortajada (2010) het belang van een strategische en visionaire lange-termijn focus op armoedebestrijding en milieubescherming. Castro (2007:99) stelt dat water governance moet worden gegrondvest op de principes van duurzaamheid en sociale

[36]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden rechtvaardigheid. Franks (2004:2) noemt algemene “principes voor effectieve water governance” waarbij de aanpak moet zijn: open en transparant, veelomvattend en communicatief, samenhangend en integraal, rechtvaardig en ethisch. Voor de uitvoering noemt Franks de volgende kenmerken: verantwoordelijk, efficiënt, responsief en duurzaam. Toetsmodel Resumerend komt het volgende toetsmodel tot stand, opgesteld met bovengenoemde verzameling en geïnspireerd op de set die Moriarity et al (2007) hebben opgesteld op basis van het werk van Rogers en Hall (2003), zie Tabel 13 (benadering) en Tabel 14 (uitvoering). Tabel 13 - Principes voor de benadering van effectieve water governance Principe

Omschrijving

Systeem

•

Open en transparant

Bestuurlijk

•

Inclusief en communicatief

•

Coherent en integrerend

•

Rechtvaardig en ethisch verantwoord

Water instituties en organisaties werken op een open en transparante wijze en communiceren op begrijpelijke wijze met het grote publiek. Brede participatie gedurende de hele cyclus van visievorming - besluitvorming - uitvoering - beheer evaluatie, dialoog tussen en op alle governance niveaus. Manifest politiek leiderschap en een sterk verantwoordelijkheidsgevoel van instituties, rekening houdend met externe factoren en hogere weten regelgeving. Gelijke behandeling van en door de verschillende belanghebbenden en gebruikers, bijzondere aandacht voor vrouwen en marginale groepen, integriteit bij uitvoerders en afwezigheid van corruptie, water als mensenrecht.

Politiek, sociaal, bestuurlijk Politiek, bestuurlijk Sociaal, bestuurlijk

Tabel 14 - Principes voor uitvoering en beheer van effectieve water governance Principe

Omschrijving

Systeem

•

Verantwoordelijk

Duidelijke spelregels, wetgevende rollen en uitvoerende processen, inclusief straffen en handhavingmechanismen.

Politiek, bestuurlijk

•

Efficiënt

Politiek, sociaal, economisch, bestuurlijk

•

Effectief

•

Responsief en duurzaam

Politieke, sociale en milieuefficiëntie afwegen tegen economische efficiëntie, overheidsregels mogen geen belemmering vormen, goed gestructureerde overlegvormen, uitvoering zo veel mogelijk decentraliseren. Inzet van middelen en behoeften van de verschillende actoren goed afstemmen, toepassen kostendekkende tarieven naar ieders draagkracht. Waterbeleid op basis van duurzaamheid en historische, actuele en toekomstige vraag naar water, beleidsbepaling en besluitvorming op het meest passende niveau, met aantoonbaar sociaal of economisch voordeel.

Economisch

Bestuurlijk, sociaal, economisch

In de tabellen is aangegeven welke van de in de definitie van effectieve water governance genoemde vier systemen een rol spelen bij het toepassen van de genoemde principes. Hier is te zien dat voor bijna alle principes van effectieve water governance, het bestuurlijke systeem een rol speelt bij de toepassing ervan en dat het economische systeem alleen bij uitvoering en beheer een rol speelt. De politieke en sociale systemen spelen zowel bij de benadering als bij de uitvoering een rol.

[37]


3. Methodische aanpak en indeling van het onderzoek 3.1

Algemene strategie

Nu het literatuuronderzoek en de theorievorming zijn gedaan, wordt op basis van het toetsmodel in de volgende twee hoofdstukken overgegaan tot zowel beleidsanalyse van de betrokken overheden als gevalstudies over de praktijk van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Zowel op internationaal, nationaal als op lokaal niveau wordt beleid op het gebied van water governance geformuleerd. Dit beleid kan expliciet zijn geformuleerd, waarna het zich vertaalt naar instrumenten, voorwaarden, indicatoren en activiteiten, of impliciet te vinden zijn in projecten programmadocumenten. Daarom wordt op zowel internationaal, Rijks- als lokaal overheidsniveau onderzoek gedaan zoals hieronder beschreven. Tevens wordt op lokaal niveau nog onderscheid gemaakt tussen gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven. Het voor de eenheid “lokale overheid” onderzoeken van meerdere subeenheden komt de betrouwbaarheid van de conclusies over de lokale overheid ten goede (van Thiel, 2007: 105). Het beleid en de praktijk zoals gevonden in de geselecteerde cases zal worden getoetst aan de geformuleerde theorie, met het toetsmodel op een gestandaardiseerde manier. Zie de volgende paragraaf met de operationalisatie van de theorie. Het beleid wordt beschreven vanuit verkregen documentatie. De praktijkcases zullen worden beschreven uit documentatie en door interviews met direct betrokkenen. Dit is een vorm van triangulatie (zie van Thiel, 2007: 59), waardoor een eenzijdig oordeel door de onderzoeker wordt voorkomen en de betrouwbaarheid van de gerapporteerde bevindingen wordt gewaarborgd. Hakvoort (1996: 132) beveelt deze vorm van onderzoek van harte aan in praktijkgerichte onderzoekssituaties om het aantal betrouwbaarheids- en geldigheidsfouten te reduceren.

3.2

Operationalisatie van de theorie

Toetsmodel Aan het eind van het vorige hoofdstuk is het theoretisch model tot stand gekomen. Dit is het toetsmodel voor beleid en praktijk van de Nederlandse overheden. Hoe het beleid en de praktijk van Nederlandse ontwikkelingssamenwerking onderzocht worden op water governance aspecten, wordt in deze paragraaf uiteengezet. Het toetsmodel bestaat uit Figuur 1 met de plaats van water governance in het groter maatschappelijk geheel van governance en de interacties c.q. beïnvloeding tussen actoren en sectoren, plus de principes voor benadering en uitvoering van effectieve water governance zoals omschreven in Tabel 13 (de benadering voor effectieve water governance) en Tabel 14 (de uitvoering en het beheer van effectieve water governance systemen) in paragraaf 2.11. Toepassing op beleid en praktijk In de documentatie omtrent waterbeleid in ontwikkelingssamenwerking en over de implementatie van concrete projecten door gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven zal gericht worden gezocht naar het voorkomen van begrippen zoals genoemd in de eerste kolom van de twee tabellen. Als hulpmiddel zijn de omschrijvingen bij de begrippen gebruikt voor tekstanalyse (kolom twee van de tabellen). Zowel in het beleid als in de implementatie van projecten kunnen principes voor de benadering en voor de uitvoering en het beheer van water governance systemen aangetroffen worden. De begrippen worden hier niet herhaald want ze staan vermeld in de genoemde tabellen. In teksten over beleid op het gebied van water in ontwikkelingssamenwerking mag verwacht worden dat ook aandacht geschonken wordt aan de plaats en rol van water (governance) in de structuur en systemen om interactie tussen actoren en sectoren in de maatschappij te regelen, zoals verbeeld in

[38]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Figuur 1. Hiertoe zal geprobeerd worden de in paragraaf 2.10 beschreven interacties binnen dit model op te sporen, voor zover aanwezig in de verschillende analyses die aan het geformuleerde beleid ten grondslag liggen. De derde kolom van de twee tabellen wordt gebruikt om te beoordelen aan welke systemen het beleid en de projecten aandacht besteden ten behoeve van het stimuleren van effectieve water governance. Dit is van belang voor het formuleren van conclusies en aanbevelingen ten behoeve van de opdrachtgever (en beantwoording van deelvraag 4). Er is voor zowel beleid als praktijk ook een aantal jaren terug gekeken, omdat de perceptie van VNG International berust op ervaringen uit het (recente) verleden. Indien nu alleen naar huidig en toekomstig beleid zou worden gekeken, zou geen juist oordeel kunnen worden gevormd over het al dan niet gegrond zijn van die perceptie. Voor de beantwoording van deelvraag 4 met aanbevelingen voor de toekomst is het huidige beleid vanzelfsprekend van belang. Schema van de methodologie In Figuur 2 is schematisch weergegeven hoe het onderzoek t.b.v. de beantwoording van deelvragen 2 en 3 methodologisch zal verlopen, vanaf de inventarisatie van beschikbare informatie tot en met de bevindingen. In de volgende twee paragrafen wordt een en ander verder uitgelegd.

Figuur 2 - Schema van de methodologie

3.3

Beleid van Nederlandse overheden

Methode Deelvraag 2 onderzoekt de Nederlandse wijze van toepassen van water governance op buitenlandse waterprojecten door een kwalitatieve analyse van opgeschreven beleid. Het gaat er hier om, of water governance wordt benoemd en toegepast in het beleid, waarom en op welke wijze. Het gaat niet om de effecten die worden beoogd en/of bereikt door het gebruik van water governance in het beleid. Het is daarmee geen ex-post beleidsevaluatie want hoewel er wel wordt gekeken naar motieven en methode van opstellen of invoeren, wordt er niet gekeken naar doorwerking van het beleid in vergelijking tot de periode vóór het invoeren van water governance. [39]


Met behulp van het toetsmodel voor effectieve water governance wordt het door VNG International gepercipieerde verschijnsel van het ontbreken van niet-technische aspecten in het Nederlandse beleid omtrent water in ontwikkelingssamenwerking onderzocht. Er wordt niet getracht te verklaren waarom er zoveel nadruk op de technische aspecten ligt (zoals VNG International stelt), maar er wordt gezocht naar de aanwezigheid van elementen van het voorgestane model. Dit is een empirische en normatieve benadering conform de benaderingswijze van Scharpf (zoals beschreven in Hakvoort, 1996: 49-50), waarbij naar de interactie van organisaties in een politiek systeem wordt gekeken én waarbij getoetst wordt aan een model voor effectief beleid. Aanpak Het onderzoek voor deze deelvraag zal op twee manieren worden uitgevoerd met behulp van bestaand materiaal (zoals gedefinieerd door: van Thiel, 2007). (i) Het Rijksbeleid t.a.v. water in ontwikkelingssamenwerking wordt onderzocht a.d.h.v. de voorgaande en de nieuwste beleidsdocumenten voor ontwikkelingssamenwerking, de gepubliceerde evaluaties van het afgelopen decennium, rapportages van ambassades geselecteerd op het thema ‘water’, andere beleidsstukken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, en Kamerstukken. Hierbij zal niet alleen informatie worden uitgezocht maar ook worden gelet op bevindingen en aanbevelingen van actoren en derden omtrent het gevoerde beleid. Dit is dus een enkelvoudige gevalsstudie want het gaat alleen over het Rijk (van Thiel, 2007: 101). (ii) Het beleid en de projecten van andere overheden worden onderzocht in meervoudige gevalsstudies (van Thiel, 2007: 102) a.d.h.v. rapportages van de koepelorganisaties (UvW, VNG, Vewin) en de afzonderlijke organisaties als volgt. Omdat er tien drinkwaterbedrijven zijn in Nederland, deze allemaal actief zijn in ontwikkelingssamenwerking en hun beleid onderling wel verschilt, wordt geen selectie gemaakt maar worden elk drinkwaterbedrijf en elk gezamenlijk initiatief apart beschreven. Bij de waterschappen gaat het om 25 organisaties, die gezamenlijk beleid ontwikkelen en ervaringen uitwisselen middels een werkgroep en een bestuurlijke commissie (internationale samenwerking genaamd). Door bestudering van de relevante beleidsstukken van alle waterschappen en de vergaderstukken van commissie en werkgroep, gekoppeld aan presentaties in werkgroep en commissie, wordt op twee manieren informatie verkregen: uit bronnenmateriaal en uit rechtstreekse interactie met actoren die besturen, beleid maken en projecten uitvoeren. Voor het beleid van de momenteel 415 gemeenten zal informatie worden ingewonnen bij VNG International, om twee redenen. Ten eerste zijn het te veel gemeenten om een representatief beeld van te verkrijgen in het kader (tijdsbestek) van dit onderzoek. Ten tweede is VNG International het ondersteunende en voortrekkende orgaan voor de buitenlandse activiteiten van gemeenten en heeft daarom een goed overzicht van de activiteiten die door gemeenten worden ontplooid. Bij VNG International wordt middels contact met een sleutelpersoon (van Thiel, 2007: 110) relevante documentatie verzameld en geanalyseerd.

3.4

De praktijk van waterprojecten

Methode In de beantwoording van deelvraag 3, naar de toepassing van water governance in concrete projecten, wordt een selectie van waterprojecten en -programma’s onderzocht zoals in de praktijk uitgevoerd door of voor de betrokken overheden, op basis van bestaand materiaal zoals projectvoorstellen en -rapportages, evaluaties, jaarverslagen, brochures. Daarbij wordt gezocht naar de elementen en principes van water governance uit het toetsmodel. Om een indruk te krijgen van een al of niet gerichte aanpak conform de mechanismen zoals aangegeven in het model van Figuur 1, zal bij elk geselecteerd project ook worden gekeken of de volgende vragen over water governance kunnen worden beantwoord, zoals geformuleerd in deelvraag 3:

[40]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden • wordt het geïntroduceerd (water governance systeem, bijvoorbeeld met benaderingsprincipes) ? • past het bij de werkelijkheid (maatschappij, externe omgeving, nationaal systeem) ? • kan het worden uitgevoerd (vertaald naar water management, met uitvoeringsprincipes) ? • wordt dit ondersteund door de doelgroep (hoe reageren en participeren belanghebbenden) ? • geeft het resultaten (werkt het in op waterbehoeften, water crisis en onzekerheid) ? De antwoorden die op deze vragen worden verkregen uit documenten en interviews, kunnen in dit onderzoek niet uitgebreid empirisch onderzocht worden en zijn daarom alleen indicatief. Er wordt niet geselecteerd op de afhankelijke variabele: het hoeven niet per sé projecten te zijn waarvoor de betreffende overheid in het beleid en/of de projectopzet expliciet aandacht aan water governance besteedt. Indien hier wel actief naar gezocht zou worden, leidt dit tot een vertekend (positief) beeld aangaande het al of niet waar zijn van de stelling van VNG International, dat er te weinig aandacht voor water governance is in de Nederlandse projecten. Water governance kan ook per project worden ingevuld zonder generiek beleid bij de overheid. Zwak beleid (t.o.v. de bij deelvraag 1 gevonden kenmerken) kan namelijk in de praktijk worden bijgesteld, of andersom, uitgebreid opgezet beleid leidt in de praktijk niet altijd tot de beoogde resultaten. Hiermee voorkomen we het zogenaamde ‘confounding’ effect van teveel variabelen waardoor niet meer duidelijk wordt welke variabele het meest invloedrijk is (Swanborn, 2008: 64-65). Er wordt ook niet geselecteerd op ontwikkelingsfase van de projecten (Swanborn, 2008: 66). Er zullen afgeronde, lopende en net opgestarte projecten in de selectie kunnen voorkomen en verwacht wordt dat dit niet van invloed zal zijn op de te trekken conclusies aangezien de actoren zeer heterogeen zijn. Aanpak De te bestuderen gevallen worden heterogeen geselecteerd (Swanborn, 2008:62): door verschillende soorten actoren te selecteren, geografisch verspreid actief, en verschillende onderwerpen in de projecten (met nadruk op drinkwater en sanitatie), kunnen we een indruk krijgen of deze variatie uitmaakt voor het toepassen van water governance. Projecten waarin meerdere overheden samen optreden hebben de voorkeur. Eventueel kunnen daar projecten van private ondernemingen, NGOs, PPP’s of gemengde initiatieven aan worden toegevoegd, die uit een subsidieprogramma van de rijksoverheid worden gefinancierd (en derhalve aan voorwaarden gebaseerd op rijksbeleid moeten voldoen). Rijk en ambassades voeren namelijk zelf geen projecten uit. Om een verbinding te krijgen tussen beleid en uitvoering tussen de verschillende overheidslagen hebben projecten in focuslanden van Nederlands ontwikkelingsbeleid de voorkeur. De focus van dit afstudeeronderzoek ligt op drinkwater & sanitatie en daarom focust de selectie daar ook op. Tenslotte kan een goede spreiding over de wereld vertekening door lokale/regionale culturele invloeden voorkomen. Resumerend zullen de criteria toegepast worden zoals vermeld in Tabel 15: Tabel 15 - Criteria voor selectie van cases •

spreiding over de verschillende Nederlandse overheden en binnen elke overheidslaag over verschillende organisaties (belangrijk);

•

projecten en programma’s die zijn of worden uitgevoerd in de landen die in het buitenlands beleid van de huidige en voorgaande regering worden genoemd (teneinde continuïteit naar de toekomst te verkrijgen resp. aansluiting bij nog lopende uitvoering);

•

integraliteit van de projecten: bij voorkeur drinkwatervoorziening én sanitatie in het project (focus van theoretisch model), anders één van deze plus een aspect van watersysteembeheer;

•

evenwichtige spreiding van projecten over die landen of regio’s waar veel Nederlandse projecten plaatsvinden, voor de representativiteit en teneinde eenzijdige culturele invloeden zo veel mogelijk te voorkomen (belangrijk).

[41]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Te selecteren cases moeten bij voorkeur elk afzonderlijk aan het tweede en derde criteria voldoen; daarna kan dan verder geselecteerd worden om de totale selectie te laten voldoen aan het eerste en vierde criteria. Dit is wel afhankelijk van de hoeveelheid projecten die überhaupt beschikbaar blijken te zijn voor dit onderzoek d.w.z. binnen het tijdsbestek van het onderzoek, met voldoende documentatie voorhanden plus beschikbaarheid van een informant voor een interview (zie hierna). Bij zoveel actoren uit diverse overheidslagen met projecten over de hele wereld, zal het moeilijk zijn om in dit verkennende onderzoek tot een representatief beeld te komen en om de gehele populatie van projecten te kunnen inventariseren. Zodoende komen we tot een meervoudige gevalstudie, waarbij elke casus op dezelfde manier wordt onderzocht m.b.v. het toetsmodel (Hakvoort, 1996:120). Overigens is geconstateerd dat van een algemeen geldig (generiek) beleid voor een bepaald overheidsniveau (d.w.z. voor alle gemeenten, waterschappen of drinkwaterbedrijven, bijvoorbeeld opgesteld door de koepelorganisaties) bij deelvraag 2 geen sprake is. Dit bemoeilijkt de representativiteit nog verder. Om de geschreven bronnen te toetsen op onafhankelijkheid, onbevooroordeeldheid en volledigheid (van Thiel, 2007), worden interviews met medewerkers van de bij de geselecteerde projecten betrokken overheden gehouden. Het gaat hier om een semigestructureerde interviews, met algemene vragen als ondersteuning voor het doelmatig verlopen van het interview. Het semigestructureerde interview kent vaste vragen voor elke respondent, maar er is flexibiliteit om door te vragen op basis van het gegeven antwoord. Daardoor kan het antwoord beter worden begrepen en/of kan worden geprobeerd de principes zoals genoemd in Tabel 13 en Tabel 14 in het betreffende project te achterhalen. Op dat laatste zijn de vragen ook al afgestemd (vandaar het semigestructureerde karakter van het interview). Afhankelijk van de (kwaliteit van de) reeds beschikbare en bestudeerde documentatie, kunnen sommige vragen uit het interview achterwege blijven (want antwoorden zijn dan al bekend). Zodoende heeft het kwalitatieve interview zowel een controlerende als een aanvullende functie (Hakvoort, 1996: 138). De interviewhandleiding is opgesteld met behulp van het geconstrueerde theoretische raamwerk (zonder jargon erin te zetten). Per geval zal ook het bij deelvraag 2 gevonden specifieke beleid van de organisatie van de geïnterviewde, of diens opdrachtgever, worden besproken. Zie Bijlage 1 voor het gehanteerde stramien van deze handleiding. De uit interviews en de documentatie samengestelde projectbeschrijvingen zullen aan de respondenten ter goedkeuring worden voorgelegd, en worden voor een analyse gebruikt in hoofdstuk 5.

[42]


[43]


4. Beleidsanalyse water in ontwikkelingssamenwerking 4.1

Algemeen

De tweede deelvraag gaat over het beleid van de diverse Nederlandse overheden op het gebied van water in ontwikkelingssamenwerking: hoe is en wordt aan water governance aandacht gegeven in geschreven beleid, in programma’s en in projectdocumenten omtrent water in ontwikkelingslanden van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven ? Om een beter begrip te krijgen voor de referentiesituatie van waaruit deze overheden ontwikkelingssamenwerking op het gebied van water bedrijven, zal eerst kort de Nederlandse situatie worden beschreven en de regelingen voor ontwikkelingsactiviteiten. Dit geeft een beter begrip van het geformuleerde buitenlands waterbeleid van de diverse overheden. In de daarop volgende aparte paragrafen wordt het beleid t.a.v. water in ontwikkelingssamenwerking van respectievelijk Rijk, waterschappen, gemeenten en drinkwaterbedrijven beschreven en geanalyseerd. Vermeld wordt daarbij alleen, welke elementen uit het toetsmodel worden teruggevonden in het beleid. In paragraaf 6.3 (conclusies) zal ook ingegaan worden op het ontbreken van elementen en principes.

4.2

Nederlandse situatie

In Nederland zelf functioneert wetgeving waarin watervoorziening als een exclusieve overheidstaak is aangewezen. Het Rijk is verantwoordelijk voor de rijkswateren (kwaliteit, kwantiteit en veiligheid). De provincies nemen (functies van) water op in hun structuurvisies en zien toe op doorwerking daarvan bij gemeenten en waterschappen. Drinkwaterbedrijven zijn exclusief verantwoordelijk voor de levering van betrouwbaar leidingwater, gemeenten voor inzameling en transport van afvalwater, waterschappen voor de zuivering daarvan, voor beheer van het oppervlaktewatersysteem en voor beheer en onderhoud van waterkeringen. De verantwoordelijkheid voor het grondwater is verdeeld over provincies, gemeenten en waterschappen. In alle gevallen zijn geografische gebieden bepaald waarin deze overheden monopolist zijn. Drinkwaterbedrijven zijn ingericht als overheids-NV’s met als aandeelhouders de gemeenten en provincies in het leveringsgebied. Ze heffen kostendekkende tarieven voor de levering van drinkwater aan bedrijven en huishoudens. Drinkwaterbedrijven voeren al jaren projecten in ontwikkelingslanden uit maar vanwege de politieke discussie hierover (“mag dat op kosten van de Nederlandse consument ?”) is dit een wettelijk vastgelegd onderdeel van het drinkwatertarief. Drinkwaterbedrijven hebben namelijk, dankzij een motie uit begin 2008 van Kamerlid Koppejan, bij wet geregeld gekregen dat ze maximaal 1 % van hun omzet aan ontwikkelingssamenwerking mogen spenderen (Drinkwaterbesluit 23 mei 2011, artikel 8 lid 2). Het is daarbij wel aan de aandeelhouders om de hoogte van die bestedingen te bepalen. Sommige drinkwaterbedrijven werven via een vrijwillige toeslag op hun tarief extra fondsen voor projecten in ontwikkelingslanden. Waterschappen zijn functionele democratische organen met een gekozen bestuur. Ze heffen speciale doelbelastingen om hun taken (droge voeten, schoon water en waterveiligheid) uit te voeren maar zijn gebonden aan hun Nederlandse geografische beheergebied voor besteding van hun belastinginkomsten. Een motie van Kamerlid Wiegman eind 2009 om voor de waterschappen ook wettelijke toestemming te krijgen voor bestedingen aan ontwikkelingssamenwerking, heeft het slechts in afgezwakte vorm gehaald (zonder concrete bedragen of percentages) vanwege de lastige politieke situatie waarin de waterschappen zich toen bevonden (discussie over bestaansrecht). De Nederlandse Waterschapsbank (NWB), de bankier voor veel waterschapsinvesteringen, heeft een speciaal fonds opgezet, waaruit financiering van buitenlandse activiteiten van waterschappen kan worden gegeven.

[44]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Gemeenten hanteren de rioolheffing om hun watertaken (riolering, grondwaterbeheer en hemelwaterafvoer) in de eigen jurisdictie te bekostigen. Voor internationale activiteiten kunnen gelden uit het vrije deel van hun begroting worden besteed, op basis van politieke besluitvorming want dat moet dan worden afgewogen tegen verschillende andere doelen. Het is onbekend om welk percentage van de gemeentelijke begroting het hierbij gaat. Het Rijk is in veel gevallen (mede)financier van activiteiten die door bovengenoemde lokale overheden en andere organisaties (NGOs, bedrijfsleven) op het gebied van internationale watervoorziening en sanitatie worden ondernomen. Ten behoeve van die financiering zullen waarschijnlijk beleid, voorwaarden of uitgangspunten geformuleerd zijn bij de verschillende Rijksoverheden, naast specifiek of generiek geformuleerde beleid op het eigen departementale terrein natuurlijk. Tevens kunnen aanvragen voor financiering, opgesteld door gemeenten, drinkwaterbedrijven of waterschappen ook niet zonder onderbouwing – waarschijnlijk hebben de aanvragende overheden dan ook eigen beleid of uitgangspunten geformuleerd. Naar al dat beleid gaan we in de volgende paragrafen op zoek en daarbinnen dan naar het voorkomen van begrippen zoals geformuleerd in het toetsmodel voor effectieve water governance.

4.3

Rijksbeleid

Zoveel ministers, zoveel accenten Sinds het afspreken op mondiaal niveau van de MDGs zijn deze voor Nederland leidend geweest in het vaststellen van de speerpunten en activiteiten van het ontwikkelingsbeleid. De analyse van de mondiale verhoudingen, van de oorzaken en gevolgen van de ongelijke verdeling van welvaart en van de gewenste oplossingen voor dit probleem, mag dan onder de diverse verantwoordelijke ministers en staatssecretarissen verschillend zijn geweest, water stond in de 21e eeuw bij Nederland hoog op de agenda in het kader van ontwikkelingssamenwerking. In 2001 werd onder minister Herfkens een aparte waternotitie opgesteld, als uitvloeisel van de Nederlandse toezeggingen tijdens het tweede Wereld Water Forum, gehouden in Den Haag. In deze notitie wordt een lans gebroken voor het concept van geïntegreerd waterbeheer, waarbij technische, sociale, economische en milieuaspecten op lokaal, nationaal en internationaal niveau worden geïntegreerd (Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2001). Er wordt gesproken over afweging van belangen van diverse geledingen van de maatschappij, effectieve besluitvorming op het laagst mogelijke niveau, waarbij de rechten en capaciteiten van lokale gemeenschappen moeten worden versterkt. Ook wordt erkend dat een technische invalshoek alleen niet volstaat maar dat ook sociale, institutionele en ecologische factoren moeten worden meegewogen in de besluitvorming over infrastructurele investeringen in de watersector. Verder wordt gesteld dat een nieuwe watervoorziening ook haalbaar en betaalbaar voor de gebruikers moet zijn. Naast steun die in de waternotitie wordt toegezegd voor allerlei multilaterale technische programma’s en commissies, wordt ook ondersteuning aangekondigd van pogingen om de sociale en economische waarde van water te bepalen en van programma’s ter verbetering van geïntegreerd waterbeheer. Voor bilaterale samenwerking wordt een sectorale benadering met lange termijn doelen voorgestaan. In dat kader zijn er acht partnerlanden waar het Nederlandse beleid een focus op water heeft. In de bilaterale programma’s komt veel institutionele ondersteuning en aandacht voor capaciteitsopbouw op diverse overheidniveaus voor, naast technische assistentie voor zowel drinkwater & sanitatie als stroomgebiedbeheer en irrigatie. Tenslotte wordt voortzetting van het in 1999 gestarte programma “Partners voor Water” aangekondigd. Doel van dit programma is: het bundelen van krachten om de internationale positie van de Nederlandse watersector te versterken (zie verder een volgende subparagraaf).

[45]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Minister van Ardenne concentreert de Nederlandse ontwikkelingshulp bij haar aantreden in 2003 op de thema’s (i) onderwijs (15% van het budget), (ii) milieu en water (12,5%), (iii) aidsbestrijding en (iv) reproductieve gezondheid (van Ardenne, 2003). Ze stelt aan het begin van haar ambtstermijn vast welke bijdragen Nederland op die thema’s aan de MDGs zal leveren tot 2015. Partnerschap wordt als belangrijke attitude aangegeven: tussen landen maar ook tussen bedrijven, kennis- en onderzoeksinstituten, maatschappelijke organisaties en overheden met gedeelde verantwoordelijkheden en elkaar aanvullende rollen. Bevordering van goed bestuur, alsmede versterking van capaciteit en instituties, zijn voor haar van het grootste belang. Onder goed bestuur vallen dan: mensenrechten, democratische beginselen, corruptiebestrijding, ondernemersklimaat, beheer van natuurlijke hulpbronnen, illegale migratie en mensenhandel. Het door de Wereldbank gehanteerde systeem voor beoordeling van landen m.b.t. goed bestuur wordt hierbij voorgestaan. Zo vindt van Aardenne steun aan de milieusector (waaronder water) effectiever als deze gepaard gaat met aandacht voor het bestuur en de instellingen in die sector. In zijn beleidsbrief “Een zaak van iedereen” geeft minister Koenders in 2007 aan dat de mensenrechtenbenadering van ontwikkelingssamenwerking voorop staat en dat daarbij wordt uitgegaan van de ondeelbaarheid van politieke en sociaal-economische mensenrechten (Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2007). De vier centrale thema’s in het beleid van deze minister zijn (i) veiligheid en ontwikkeling, (ii) economische groei en verdeling, (iii) meer rechten en kansen voor vrouwen en bijzondere aandacht voor seksuele en reproductieve gezondheid en rechten, en (iv) klimaat, duurzaamheid en energie. Water zit hier niet bij. Ook bij Koenders veel aandacht voor de MDGs, waarbij een relatie wordt gelegd tussen het niet halen van deze doelen en de kwaliteit van het bestuur in een land. Er wordt een accent gelegd op de politieke keuzes die in partnerlanden moeten worden gemaakt t.b.v. ontwikkeling, waarbij rekening moet worden gehouden met de eisen van de bevolking en de gevestigde belangen. Dit betekent volgens Koenders dat de Nederlandse inzet zich sterker moet richten op actieve participatie van lokale belanghebbenden: lokale overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en vakbonden. Hierbij wordt de term ‘politiek goed bestuur’ geïntroduceerd. In de bilaterale begrotingssteun geeft Koenders aandacht aan het macro-economische beleid, omdat dit de basis moet leggen voor goed beleid per sector, dus ook in de watersector van een partnerland. Om dezelfde reden wordt ingezet op versterking van partijen buiten de overheid, zoals maatschappelijke organisaties die zich inzetten voor mensenrechten, vrouwenorganisaties, producentenorganisaties en vakbonden. De noodzaak van integriteit, participatieve besluitvorming, verantwoording en parlementaire controle wordt onderstreept. Er dient versterkte aandacht te zijn voor het bestrijden van corruptie, voor de overdracht van middelen naar lokale overheden en directe dienstverleners, voor gezamenlijke monitoring door overheid en maatschappelijke actoren van de kwaliteit en toegang van diensten. Ook gendergelijkheid, de beschikbaarheid van gekwalificeerd personeel tot in de armste gebieden en publieke toegang tot informatie om overheid en dienstverleners ter verantwoording te roepen zijn voor Koenders van belang. Op 30 juni 2007 worden de zogenaamde Schokland Akkoorden ondertekend door het Rijk, andere overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en kennisinstellingen. Doel van die akkoorden is om door middel van concrete afspraken meer inspanning te leveren vanuit Nederland om de MDGs in 2015 daadwerkelijk te halen. Eén van die akkoorden, het WASH-akkoord, richt zich op drinkwater en sanitatie. Niet veel later brengt het Kabinet (Balkenende IV) de nota “Nederland veroveren op de toekomst” uit met haar visie op water (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2007). Daarin wordt verwezen naar de Schokland Akkoorden. Het Kabinet breidt vanwege die akkoorden in de nota het doel van het programma Partners voor Water (zie later) uit met de zinsnede: “bijdragen aan de oplossing van de wereldwaterproblematiek”. Ook kondigt het Kabinet aan maatregelen te nemen waardoor de Nederlandse waterschappen en drinkwaterbedrijven meer mogelijkheden krijgen voor de internationale inzet van hun kennis en kunde. Dit zal in de volgende paragrafen worden [46]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden uitgewerkt en besproken. Tenslotte stelt het Kabinet dat één van de oogmerken van de Nederlandse inzet voor het bereiken van de MDGs de versterking van het functioneren van het openbaar bestuur is, hetgeen van groot belang is voor een blijvende verbetering van watermanagement. En het Kabinet vindt het in de nota belangrijk “dat de stroomgebiedaanpak en goed waterbestuur navolging krijgen”. In december 2009 heeft het Kabinet Balkenende IV het Nationaal Waterplan (NWP) vastgesteld, onder regie van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daarin wordt de bovenvermelde Watervisie uit 2007 verder uitgewerkt en aangevuld. Het NWP is vooral een structuurvisie zoals bedoeld in de Wet Ruimtelijke Ordening, maar bevat ook een ‘wereldwijd’ hoofdstuk, dat betrekking heeft op de internationale positie en activiteiten van Nederland op het gebied van water. Het kabinet schrijft in dat hoofdstuk dat Nederland actief moet samenwerken met landen in laaggelegen delta’s bij het beschermen tegen overstromingen en zorgen voor voldoende en schoon water (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009). Klimaatadaptatie, het bijdragen aan het bereiken van de millenniumdoelstellingen en het creëren en benutten van economische kansen staan hierbij centraal. Het kabinet richt zich op vijf delta’s in Indonesië, Vietnam, Egypte, Mozambique en Bangladesh. Het bestaande programma Partners voor Water wordt daartoe verlengd met zes jaar tot 2015. De combinatie tussen technisch kunnen (m.n. veiligheid en waterkwaliteit) en het Nederlandse bestuurlijke model ziet het Kabinet als kansrijk in het kader van ontwikkelingssamenwerking en van export. De aanpak zal volgens het Kabinet nader worden uitgewerkt in het nieuwe programma Water Mondiaal (zie hieronder). Daarbij staat integraal, gebiedsgericht maatwerk voorop om goed waterbeheer en waterbestuur te realiseren met een goede balans tussen gebruiksfuncties en ecologie. Er wordt gestreefd naar synergie met andere sectoren zoals natuurbehoud, voedselvoorziening, economie, milieu, educatie en ruimtelijke ontwikkeling. Verder wil het Kabinet door samenwerking tussen verschillende Nederlandse overheidslagen, bruggen slaan naar de regionale en lokale overheden in de deltalanden. En door inzet van NGOs bewustwording en betrokkenheid van de bevolking bewerkstelligen. Staatsecretaris Knapen promoveert in zijn ‘Basisbrief Ontwikkelingssamenwerking’ aan de Tweede Kamer in 2010 het thema water weer tot één van de vier speerpunten van de Nederlandse regering (Knapen, 2010) en legt dit verder uit in zijn ‘Focusbrief’ van begin 2011 (Knapen, 2011) en de brief ‘Water voor Ontwikkeling’ (Knapen, 2012a). In de Basisbrief wordt de nadruk gelegd op good governance (uitgelegd als bestrijding van corruptie en bescherming van de rechtstaat) als voorwaarde voor hulp, worden de MDG’s weer onderstreept, wordt exportpromotie toegevoegd aan het algemene beleid en wordt gehamerd op effectiviteit. Water wordt nu benaderd vanuit de relevantie voor armoedebestrijding, groei en zelfredzaamheid van ontwikkelingslanden én vanuit het strategische belang voor Nederland. Knapen stelt dat Nederland over veel kennis en ervaring beschikt op het gebied van watermanagement en wijst het programma Water Mondiaal aan als paraplu voor Nederlandse inzet. Algemene begrotingssteun aan partnerlanden wordt drastisch verminderd maar sectorale begrotingssteun blijft nog wel mogelijk, met name op de vier speerpunten. De Focusbrief van Knapen geeft aan dat milieu, goed bestuur en gender dwarsdoorsnijdende thema’s zijn in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Als doelstelling wordt genoemd dat Nederland wil bijdragen aan effectief waterbeheer, vanuit de kennis en ervaring die in de sector aanwezig is. Onder dat laatste wordt ook genoemd: het betrekken van gebruikers bij planning en uitvoering. Goed bestuur wordt centraal gesteld waarvoor sterke instituties met voldoende capaciteit nodig zijn. De verantwoordingsrelatie verdient hierbij speciale aandacht volgens de brief: inspraak door gebruikers, afleggen van rekenschap, vergroten van duurzaamheid. Aan multilaterale programma’s waaronder de Governance Partnership Facility van de Wereldbank zal minder worden besteed omdat er volgens de Focusbrief geen directe relatie met de speerpunten is. [47]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek In de Kamerbrief ‘Water voor Ontwikkeling’ wordt toegang tot veilig drinkwater een erkend mensenrecht genoemd (Knapen, 2012). Als onderdelen van de brede Nederlandse ervaring en kracht worden onder meer genoemd: verbeterd stroomgebiedbeheer en goed waterbestuur. Bij de inzet van middelen zal o.a. worden gestuurd op “een lange termijn visie, een integrale benadering, op vraaggestuurde programmering, op brede participatie en accountability met en voor de lokale bevolking, op hervormingen bij structurele institutionele problemen”. Een integrale aanpak met oog voor sociale en institutionele aspecten staat centraal. Verbeterd waterbeheer zal worden ondersteund samen met (lokale) overheden, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties, waarbij de focus ligt op positieverbetering van de arme bevolking, met speciale aandacht voor het betrekken van vrouwen in het besluitvormingsproces, en transparante besluitvorming. Voor drinkwater en sanitatie wordt ingezet op beter beheer en bestuur, met speciale aandacht voor vrouwen en meisjes en zogenaamde ‘unserved’ groepen (meestal de armsten). In een aparte subparagraaf wordt het belang van goed bestuur onderstreept: betere afspraken tussen gebruikers, betere regulering en facilitering door centrale, regionale en lokale overheden. Ook wordt waardering uitgesproken voor het opzetten door de waterschappen van het Water Governance Centre (zie paragraaf 4.4) en de intentie om samen programma’s op te zetten. Tenslotte wordt het Water OS programma geïntroduceerd: een programma gericht op het speerpunt water in acht van de 15 uitgekozen partnerlanden (zie een volgende subparagraaf). De Kamerbrief van Knapen over Veiligheid en Rechtsorde, een ander speerpunt in zijn beleid, heeft als invalshoek fragiele staten waar sprake is van (post)conflictsituaties (Knapen, 2012b). Er zijn raakvlakken met het beleid t.a.v. het speerpunt water te vinden, wanneer er bijvoorbeeld in die brief gesproken wordt over een functionerende rechtsorde met onafhankelijk rechtssysteem, transparantie, duurzame opbouw, en democratische inbedding van de rechtstatelijke instituten. En over een legitieme en capabele overheid met democratische controle en versterking van de relatie tussen lokale overheden en burgers d.m.v. community-based approaches. Uitvoering van algemeen beleid in specifieke regelingen en landenbeleid In het programma Partners voor Water (gestart in 1999) werken de ministeries van Buitenlandse Zaken, I&M en EL&I (en tot 2010 hun voorgangers) samen om de Nederlandse waterinzet in het buitenland te versterken. Het programma bestaat uit drie componenten: interdepartementale beleidsafstemming, sectorale samenwerking en een stimuleringsregeling voor concrete projecten. Partners voor Water (PvW) kent twee uitgangspunten. Ten eerste beoogt het de samenwerking in de water sector te bevorderen en ondersteunt daarom alleen projecten of activiteiten van samenwerkende partijen. Ten tweede heeft het een aanjaagfunctie en ondersteunt daarom alleen projecten en activiteiten die potentieel spin-off kunnen creëren voor Nederlandse bedrijven en/of de doelen uit het nationaal Water Plan (website PvW, juni 2012). Daartoe beheert PvW drie subsidieprogramma’s van de Nederlandse Rijksoverheid: - Wereldwijd werken met water (sinds 2011); - Water Mondiaal (sinds 2000); - Water OS (sinds 2011). Het subsidieprogramma Wereldwijd werken met water heeft het ondersteunen van innovatieve projecten en activiteiten tot doel. Projecten kunnen betrekking hebben op: klimaat, voedsel & ecosystemen, drinkwater & sanitatie, veiligheid, en governance. Het gaat hierbij om pilotprojecten, haalbaarheidsonderzoeken en kennisversterkingsprojecten (Staatscourant 2011 nr. 4506). In de regeling zoals gepubliceerd in de Staatscourant en uitgelegd op de website van PvW komen geen verdere aanwijzingen of criteria voor die enig verband hebben met water governance. In het programma Water Mondiaal wordt gefocust op de vijf deltalanden Mozambique, Egypte, Indonesië, Vietnam en Bangladesh. De Nederlandse overheid wil met deze landen langjarige samenwerkingsrelaties ontwikkelen. Het doel hiervan is onder andere het uitwisselen van kennis tussen deltalanden op het gebied van klimaatadaptatie en watermanagement en het versterken van

[48]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden de positie van de Nederlandse watersector. Er zijn in dit programma geen specifieke regelingen of voorwaarden, dit wordt per project vastgesteld. Er wordt ook niets vermeld over (elementen van) water governance. Het programma Water OS gaat uit van het beleid zoals beschreven in de drie Kamerbrieven van staatssecretaris Knapen. Daarnaast is er sinds maart 2012 nog het Fonds Duurzaam Water (FDW), een PPP-faciliteit voor waterprogramma’s, beheerd door AgentschapNL. Er wordt van FDW programma’s verwacht dat ze de dwarsdoorsnijdende thema’s milieu, klimaat, gender en goed bestuur goed integreren in hun doelen en activiteiten. Dit wordt in de regeling zoals gepubliceerd niet verder uitgewerkt (Staatscourant 2012 nr. 6036). De Meerjarige Strategische Plannen (MJSP’s) van de ambassades in de Water Mondiaal landen (Bangladesh, Indonesië, Vietnam, Egypte en Mozambique) en de Water OS landen (Benin, Ghana, Ethiopië, Mali, Kenia, Zuid-Soedan, Rwanda) geven een verbijzondering van het algemene waterbeleid van de Nederlandse rijksoverheid zoals hierboven beschreven. Ze zijn tot stand gekomen op basis van het algemene beleid, met inbreng van de specialistische medewerkers van de ambassades en de belanghebbenden in de partnerlanden, na instructie vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken. Via uitvoering van dit specifieke beleid wordt bijna tweederde van de Nederlandse ontwikkelingsgelden voor water besteed (Knapen, 2010). Zie voor een omschrijving van relevante passages uit de MJSP’s Bijlage 2 van dit onderzoeksverslag (website ministerie van Buitenlandse Zaken, mei 2012). Evaluaties en Resultatenrapportages Het Rijk heeft regelmatig gepubliceerd over de resultaten die worden bereikt met de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast worden door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) voortdurend evaluaties van Nederlandse activiteiten in dat kader uitgevoerd. Van de hieruit voortvloeiende relevante rapportages over water volgt nu een samenvatting. De IOB constateert in het jaar 2000, in een evaluatie van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het gebied van water in de jaren 1988-1998 vanuit de invalshoek van “institutional development”, dat in dat decennium de nadruk is verschoven van een sectorale en technische benadering naar een meer integrale waarbij sociale, economische, institutionele en milieu-aspecten worden meegenomen (IOB, 2000). Daarbij liep Nederland wel minstens vijf jaar achter op het internationale denken en werden nog lang pure constructieprojecten uitgevoerd, gericht op de armste doelgroepen maar zonder voldoende aandacht voor duurzaamheid van de voorzieningen. Dit beleid werd mede veroorzaakt door de technisch en centralistisch georiënteerde houding van overheden in de ontvangende landen. Volgens de IOB ontbrak het bij Nederland aan goede concepten voor institutionele ontwikkeling en aan een goede analyse van belanghebbenden en betrokkenen in de partnerlanden. Mensen werden technisch getraind, organisaties werden op managementniveau ondersteund, maar aan verandering van nationale structuren werd weinig aandacht besteed. De IOB beveelt in haar rapport de toen opkomende trend van partnerships en participatieve benadering aan en noemt decentralisatie, genderbenadering en cost recovery als goede internationale ontwikkelingen. In het rapport komt de term water governance niet voor. In haar evaluatie van de sectorale benadering van water en milieu in de periode 2000-2007, constateert de IOB in 2009 dat Nederland voorop loopt in het verlenen van sectorsteun i.p.v. projectsteun (IOB, 2009). De reden ligt in het Nederlandse beleid dat zich richt op institutionele versterking vanaf het centrale niveau, tussen regering en donoren. Bij de sectorale benadering van water veronachtzaamt Nederland volgens de IOB de belangrijke rol van maatschappelijke organisaties, het bedrijfsleven, de politiek, het parlement en regionale en lokale overheden in de partnerlanden. Dit zou mede veroorzaakt worden door een te grote focus op output, omdat Nederland zich heeft gecommitteerd aan het realiseren van MDG nummer 7 voor 50 miljoen mensen. De IOB constateert een positief resultaat van de sectorale benadering door de grotere aandacht voor de bestuurlijke en economische kant (regulering en financiering) van de water sector. [49]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Een negatief resultaat is de gebrekkige koppeling tussen centraal en lokaal niveau en daarmee tussen beleid en uitvoering, en het ontbreken van coördinatie tussen de diverse maatschappelijke actoren. Participatie van bevolking en gebruikers, met name bij drinkwater en sanitatie, lijkt hierdoor achter te blijven. Ook hier ontbreekt de term water governance in het rapport. In 2005 publiceerde het ministerie van Buitenlandse Zaken de rapportage ‘Resultaten in Ontwikkeling’ waarin verantwoording over de effecten van ontwikkelingsinterventies werd afgelegd (Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2005). Over water wordt hierin gemeld dat er veel aandacht is gegeven aan de integratie van waterthema’s in nationaal beleid of in de nationale armoedestrategie. Vaak wordt ondersteuning gegeven aan de formulering van meerjarige plannen, de aanpassing of vernieuwing van wetgeving en decentralisatie van waterdiensten. Dit laatste zou ook de participatie van gebruikers ten goede komen. Er is een apart hoofdstuk gewijd aan goed bestuur en mensenrechten, als voorwaarde voor duurzame armoedebestrijding en het bereiken van de MDGs. Het rapport stelt dat goed bestuur in termen van rechtstaat, mensenrechten, democratie en veiligheid als voorwaarde dient voor effectievere en efficiënte uitvoering van ontwikkelingsinitiatieven. De effectiviteit van overheden zelf is ook een aandachtspunt binnen het thema goed bestuur in het rapport en het beleid. Hier gaat aandacht uit naar zaken als decentralisatie, financieel management, participatie en de mate waarin overheden verantwoording afleggen aan het publiek. Op die manier wordt dus ook de watersector versterkt. In de rapportage ‘Resultaten in Ontwikkeling 2007-2008’ van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken (2009) wordt geschreven dat de nationale overheid van een land verantwoordelijk is voor een coherent waterbeleid en –wetgeving. Die overheid moet daar volgens de rapportage alle maatschappelijke geledingen bij betrekken. In de resultaatketen die voor water in het rapport is opgesteld, wordt als gewenste institutionele output aangegeven: “Nationaal waterbeleid en adequate weten regelgeving, tot stand gekomen in breed maatschappelijk en politiek proces, gender sensitief en uitgaande van het Recht op Water en Sanitatie; Watersectorbeleid geïntegreerd in nationaal ontwikkelingsbeleid; Financieringsmodellen die lokale verantwoordelijkheid bevorderen; Goed beheer van waterbudgetten (overheid en waterleidingbedrijven); Institutioneel kader dat rol van gebruikersorganisaties, de private sector en lagere overheden bevordert (planning, financiering, uitvoering)”. Dit zou dan in de outcomes tot uitdrukking moeten komen door o.a. een actieve rol van de genoemde maatschappelijke groepen bij planning, uitvoering en beheer, en in een verhoogde kostenefficiëntie. Er wordt ook speciale aandacht aan gender m.b.t. drinkwater en sanitatie gegeven. Volgens het rapport wordt vooral in landen met een sectorale aanpak gewerkt aan de institutionele aspecten van de resultaatketen. Het rapport schenkt in een apart hoofdstuk aandacht aan goed bestuur en maatschappijopbouw met als argumentatie dat deze van belang zijn voor ieder ontwikkelingsdoel. Er wordt gesteld dat de doelen democratisering, effectief bestuur, rechtsstaat en corruptiebestrijding (de vier dimensies van goed bestuur) kunnen worden behaald door het toepassen van de principes participatie, representatie, verantwoording, transparantie en solidariteit. Twee jaar later is de resultaatketen voor drinkwater en sanitatie, in de resultatenrapportage over 2009 en 2010, summierder met betrekking tot de water governance elementen, maar moet de output van de partnerlanden o.a. een verbeterde informatievoorziening aan gebruikers en kennis van genderaspecten bevatten (Ministerie van Buitenlandse Zaken, 2011). Onder het kopje ‘institutionele ontwikkeling’ wordt in het rapport gesteld dat goed waterbeleid van de centrale overheid, effectieve uitvoering daarvan en politieke wil belangrijke voorwaarden zijn voor het bereiken van resultaten, en dat het nodig blijft om corruptie verder terug te dringen. Ook in dit rapport een apart hoofdstuk over goed bestuur, met de vier samenhangende aandachtspunten democratisering, effectief bestuur, rechtstaatontwikkeling en corruptiebestrijding. Dit wordt gerelateerd aan de in samenvatting opgenomen Nederlandse code voor goed openbaar bestuur. Onder het kopje Effectief Bestuur wordt gemeld dat Nederland via het programma LOGO South (zie paragraaf 4.6) heeft bijgedragen aan

[50]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden versterking van de lokale overheidscapaciteit in zeventien landen op o.a. het gebied van drinkwatervoorziening. Analyse Hoewel de term water governance niet wordt gebruikt in het beleid van minister Herfkens (20012003), komt in de term geïntegreerd waterbeheer al een deel van de definitie van water governance terug: zowel technische, institutionele, sociale als economische aspecten van waterbeheer moeten worden beschouwd. Er zijn elementen terug te vinden van de uitvoeringsprincipes Effectief en Responsief & duurzaam. In het beleid van minister van Aardenne (2003-2007) is een soort bevestiging van nieuwe modellen van governance zoals beschreven in paragraaf 2.8 terug te vinden. Heel duidelijk wordt de verbinding gemaakt tussen good governance en thematisch beleid. Elementen van het benaderingsprincipe Rechtvaardig & Ethisch zijn hier terug te vinden. In het beleid van minister Koenders (2007-2010) komen allemaal onderwerpen voor die te maken hebben met good governance en daardoor ook de kwaliteit van water governance positief kunnen beïnvloeden. Ook is er veel aandacht voor ontwikkeling van de capaciteit van alle maatschappelijke actoren, die samenwerken conform een modern governance model. Qua terminologie worden ‘waterbestuur’ en ‘watermanagement’ door elkaar gebruikt, maar duidelijk is dat er oog is voor hetgeen in Figuur 1 van het toetsmodel wordt geïllustreerd, namelijk bestuur op nationaal niveau dat invloed heeft op de kwaliteit van water governance (en andersom). Tevens wordt de relatie van water met andere sectoren gelegd, ook conform Figuur 1. Er zijn elementen terug te vinden van het benaderingsprincipe Inclusief & communicatief en het uitvoeringsprincipe Efficiënt van het toetsmodel. Aan het eind van deze kabinetsperiode wordt ook expliciet aandacht gegeven aan water governance. In het nieuwste beleid, van staatssecretaris Knapen (2010-2012), zien we steeds meer elementen van water governance. De benaderingsprincipes Inclusief & communicatief en Rechtvaardig & ethisch zijn duidelijk terug te vinden, evenals het uitvoeringsprincipe Responsief & duurzaam. Zoals uitgelegd in hoofdstuk 2 van dit onderzoek, bevordert een goed functionerende rechtsorde, die in dit beleid wordt voorgestaan, ook een effectieve water governance. De uitvoeringsregelingen en subsidieprogramma’s geven geen verdieping van het ministeriële beleid, behalve het FDW waarbij aanvragen o.a. beoordeeld worden op het thema goed bestuur (hoe, is echter nog onbekend). Vanuit het algemene beleid blijken er per ambassade/land in de MJSP’s soms heel verschillende accenten te worden gelegd, maar de tendens is wel duidelijk. De uitwerking van het algemene beleid van de vorige en de huidige (demissionaire) regering leidt tot een stevige verbinding tussen good governance en water, met de verwachting dat het stimuleren van good governance zal zorgen voor effectievere water governance. Mensenrechten, de positie van vrouwen, bestrijding van corruptie, transparantie en besluitvorming worden vaak genoemd en ook het begrip water governance. In de plannen voor Mozambique en Indonesië wordt dit begrip ook echt uitgewerkt en vormgegeven. In de onafhankelijke beleidsevaluaties door het IOB, blijken de elementen van water governance goed te worden meegenomen; het gedachtegoed is blijkbaar bekend onder de specialisten. In de resultatenrapportages door het ministerie van BuZa vinden we zowel de koppeling tussen waterbeleid en nationaal beleid (conform Figuur 1) terug, als elementen van de benaderingsprincipes Open & transparant, Inclusief & communicatief, Coherent & integrerend en Rechtvaardig & ethisch. Van de uitvoeringsprincipes zijn echter geen elementen terug te vinden in de resultatenrapportages.

[51]


4.4

Waterschappen

Nationaal niveau: de Unie De Unie van Waterschappen (UvW) heeft vanwege de internationale vraag naar uitleg over het Nederlandse waterschapsmodel in 2004 een Engelstalig boekwerkje hierover uitgegeven; vanwege het succes volgde snel daarna een Nederlandstalige versie (UvW, 2010). In deze boekjes wordt het Nederlandse model van waterbeheer uitgebreid behandeld, met veel aandacht voor organisatie, bestuur en financiering. Kortom: de Nederlandse invulling van water governance wordt gepromoot. Sommige waterschappen refereren hieraan in hun buitenlandse beleid om argumenten aan te ontlenen, of om te gebruiken bij de opzet en uitvoering van internationale projecten. Door de UvW is tweemaal, in 2005 en in 2010, een visiedocument ‘Internationaal’ opgesteld, in nauwe samenwerking met ambtelijke en bestuurlijke vertegenwoordigers van de waterschappen. Deze documenten blijken richtinggevend te zijn (geweest) voor de beleidsontwikkeling door individuele waterschappen. In 2005 zijn in de nota ‘Geen brug te ver’ drie pijlers voor buitenlandse activiteiten en samenwerking onderscheiden, namelijk: grensoverschrijdende samenwerking, Europese beleidsontwikkeling en internationale samenwerking. De eerste twee pijlers vallen buiten dit onderzoek. De derde pijler richt zich op samenwerking met partners (veelal overheden) in zowel Europese als verder weg gelegen landen, waaronder ontwikkelingslanden. In 2010 is een ‘Visie Internationaal’ opgesteld waarin de ambities van de waterschappen in algemene termen zijn weergegeven. Omdat ieder waterschap autonome bevoegdheden heeft, staat het een waterschap vrij eigen ambities en beleid te ontwikkelen aangaande internationale samenwerking, al naar gelang de politieke, personele en financiële situatie van de organisatie dit vereist c.q. mogelijk maakt. Over de eerste pijler wordt daarom in het visiedocument van 2010 niets gezegd, dat is een lokale aangelegenheid. De positie van de UvW en Bureau Brussel wordt bevestigd en verstevigd en gewezen wordt op de mogelijkheden om individueel of gezamenlijk Europese subsidies te verwerven. Over internationale samenwerking wordt in de visienota uit 2010 gesteld dat de waterschappen daar wel degelijk een ambitie hebben; tenslotte heeft de UvW namens hen ook het Akkoord van Schokland ondertekend, dat wat betreft water en sanitatie ziet op Nederlandse inspanningen om de Millennium Development Goals (MDGs) te realiseren voor 50 miljoen mensen. Ook wordt gesteld dat de internationale inspanningen moeten aansluiten bij de kerntaken van de waterschappen, waartoe zij ook belastingen heffen. Tevens wordt gezegd dat waterschappen kennisintensieve organisaties zijn, die continu moeten blijven innoveren en daarvoor zijn internationale contacten onontbeerlijk. Tenslotte wordt gesteld dat waterschappen ook maatschappelijk verantwoord behoren te ondernemen (MVO) en daar kan ook ontwikkelingssamenwerking onder vallen. De UvW is sinds begin van deze eeuw bezig de krachten van de waterschappen te bundelen. Waterschappen werken steeds meer samen in projecten; met elkaar maar ook met drinkwaterbedrijven, gemeenten (meestal uit het eigen beheergebied of ter plaatse), nationale ministeries of waterautoriteiten, kennisinstellingen, lokale of internationale NGOs en hier en daar ook met het bedrijfsleven. In september 2011 is in UvW-verband besloten om Bangladesh, Egypte, Ethiopië, Indonesië, Mozambique, Nicaragua, Roemenië, Turkije, Vietnam en Zuid-Afrika als focuslanden voor krachtenbundeling binnen internationale samenwerking aan te wijzen. Dit om een grotere impact te hebben, beter aansluiting te kunnen vinden met andere partijen en om makkelijker toegang te kunnen krijgen tot andere financieringsbronnen. De keuze voor deze focuslanden is gemaakt door de bestaande activiteiten van de waterschappen zo goed mogelijk te koppelen aan het Rijksbeleid t.a.v. Water Mondiaal, Water OS en de Topsector Water. In de visienota van de UvW wordt voor het onderwerp water governance volstaan met een verwijzing naar het WGC.

[52]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Water Governance Centre De UvW heeft met steun van de ministeries van I&M, EL&I en BuZa in 2011 het Water Governance Centre opgericht. Dit is een netwerkorganisatie met een klein bureau als kern. De reden voor de oprichting was de toenemende vraag naar adviezen omtrent waterbestuur, vanuit binnen- en buitenland, en de perceptie dat adviezen te versnipperd werden gegeven (website WGC, 2012). Het WGC wil de kennis, ervaring en kunde van Nederlandse instituten en personen op dit gebied verbinden om tot betere en integrale adviezen te komen. Dat zou goed zijn voor het binnenlandse waterbestuur dat voor steeds complexere vraagstukken staat en voor de Nederlandse exportpositie. De definitie van water governance die het WGC hanteert, is reeds in paragraaf 1.2 gegeven; de uitwerking ervan in activiteiten is volgens het WGC als volgt (website, 2012). “Knelpunten in het waterbeheer, en bij de afvalwaterbehandeling en drinkwatervoorziening kunnen niet langer met alleen technische innovatie worden opgelost. Aansluitend op ‘de techniek’ is water governance nodig: • om water meer ruimte te geven bij de inrichting van het land, • om beter te leren omgaan met de natuurlijke grilligheid van teveel, te weinig en te vies water, die door de klimaatverandering zal worden versterkt, • om de kosten en baten van investeringen in water rechtvaardig te verdelen, • om sneller te kunnen inspelen op veranderingen in de samenleving, waarin burgers steeds mondiger worden en over middelen beschikken om snel informatie te verzamelen en te verspreiden. Mensen die tot op heden niet samenwerkten, zullen dat vanaf nu wel moeten doen. Technici en gedragswetenschappers, theoretici en mensen in de praktijk, creatieve geesten en beheerders zullen elkaar in projecten en activiteiten moeten vinden. Het WGC werkt niet alleen aan verbindingen tussen professionals maar ook aan verbindingen tussen professionals en de samenleving. Voor Nederlandse burgers spreken droge voeten, veiligheid en drinkwater uit de kraan vanzelf. Men is zich niet bewust van de investeringen in de waterinfrastructuur, maar bestuurders hebben hier wel het commitment van burgers voor nodig. Communicatie tussen professionals en de samenleving blijft essentieel.” Het WGC wil een actieve rol van kennismakelaar vervullen en meer ontmoetingsmogelijkheden creëren voor wetenschappers, adviseurs, beleidsmakers en uitvoerders. De nadruk ligt daarbij niet alleen op mensen binnen de watersector maar ook en vooral op de combinatie met kennis in andere sectoren zoals ruimtelijke ordening, milieu, recht, economie, bestuurskunde, etc. Want in de verbinding over de grenzen van domeinen heen liggen kansen op vernieuwing en daar streeft het WGC kennelijk naar. Het WGC verdeelt de advisering over zes inhoudelijke thema’s waarvan één gericht is op Water Mondiaal (zie beschrijving in paragraaf 4.3). De speerpunten van het WGC t.a.v. internationale samenwerking zijn (presentatie door de directeur op 24 februari 2012): • Bevorderen duurzame internationale samenwerking; • Stimuleren bewustwording belang van goed bestuur; • Ontwikkelen lange termijn visie duurzaamheid; • Capaciteitsopbouw in binnen- en buitenland; • Coördineren en faciliteren kennisdeling. De thematische focus ligt daarbij op de relatie van water met duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid en/of ruimtegebruik en de geografische focus op de landen van Water Mondiaal, Water OS en de OS transitielanden Zuid-Afrika, Vietnam en Colombia (zie paragraaf 4.3). Het WGC hanteert een duidelijke en veelomvattende definitie van water governance, waarin ook de niet-technische elementen worden benoemd, zie paragraaf 1.2. Uit de toelichting die het WGC direct aan de definitie koppelt, kan worden afgeleid dat de kwalificatie “effectief” volgens het WGC wordt bereikt wanneer technische maatregelen, financiering, wetgeving en bestuur goed op elkaar aansluiten om tot optimale dienstverlening aan watergebruikers te komen, en dat daarvoor ook [53]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek politieke keuzes moeten worden gemaakt en inspraak van belanghebbenden geregeld. In de uitwerking door het WGC komen de zinsneden rechtvaardige verdeling van kosten en baten en mondige burgers die informatie willen voor. Daartoe werkt het WGC aan verbindingen tussen professionals en de samenleving, commitment van burgers voor bestuurders, en communicatie tussen professionals en de samenleving. In de internationale samenwerking werkt het WGC aan verbinding van de watersector met andere sectoren, zoals in Figuur 1 van het toetsmodel ook wordt aangegeven, en aan bevordering van good governance. De verhouding tussen Nederlandse en internationale projecten van het WGC is ongeveer 50-50 (gebaseerd op opsomming zoals gepubliceerd op de WGC website, juni 2012). In de internationale projecten die het WGC uitvoert, worden governance assessments uitgevoerd op nationaal en op stroomgebiedniveau in Mozambique, Nicaragua en Colombia, en de waterwetgeving in Indonesië en Colombia onderzocht. Drijfveren en ambities van waterschappen Naast de richtinggevende visiedocumenten van de UvW zoals boven genoemd, heeft nagenoeg elk waterschap in de jaren 2000-2011 eigen beleid t.a.v. internationale samenwerking opgesteld. Veel waterschappen hebben na een aantal jaren ervaring op te hebben gedaan, dat beleid herzien, geactualiseerd of aangescherpt. Zie bijlage 3 voor een overzicht in tabelvorm en onderstaand voor een samenvatting. Veel waterschappen richten zich in hun “buitenlandbeleid” op ontwikkelingssamenwerking (80%), de meesten ook op Europese (‘Brussel’) beleidsontwikkeling (68%). De ambities van de waterschappen zijn bescheiden: meestal mikt men op één tot drie projecten of programma’s van samenwerking met overheden in Oost-Europese en/of ontwikkelingslanden. Waterschappen besteden gemiddeld 0,14 % van hun begroting aan internationale samenwerking. In de beleidsnota’s van de afzonderlijke waterschappen staan duidelijke argumenten vermeld voor het ondernemen van internationale samenwerking. Als belangrijkste argument voor internationale samenwerking wordt door 88 % van de waterschappen het brengen én halen van kennis opgevoerd: de partners kunnen de waterschapskennis goed gebruiken, maar voor de waterschappen is er ook het nodige te leren in den vreemde. Het wordt nuttig geacht dat waterschappers kennis nemen van andere systemen en benaderingen want dat verruimt het blikveld. Daarnaast gaat het hier ook om (innovatieve) kennis opdoen, met name in andere Europese landen, t.b.v. het eigen reguliere werk. Daarna volgen de argumenten van het uitvoeren van maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO), en van het versterken van de eigen organisatie, door zowel nieuwe inzichten en sociale verrijking voor de werknemers als door binnenhalen van subsidies (beiden 80%). Dat laatste geldt dan voor samenwerking binnen Europa met fondsen van de EU. Ruim de helft van de waterschappen hanteert als argument dat een waterschap door buitenlands werk aan te bieden, een interessantere werkgever wordt (56%). En dat is in een tijd van krapte op de arbeidsmarkt belangrijk. Ook ziet men het als HRM-instrument om werknemers blijvend te binden. Verder geeft ruim de helft aan, mee te willen helpen aan het behalen van de MDGs op het gebied van water en sanitatie (52%). Tenslotte geeft een vijfde van de waterschappen aan (20%), oog te hebben voor de exportbelangen van de Nederlandse watersector en daar een rol bij te willen spelen. Wat de waterschappen drijft bij internationale samenwerking is samenvattend een mix van weloverwogen eigenbelang en maatschappelijk belang. De waterschappen stellen wel voorwaarden aan internationale samenwerking. De belangrijkste voorwaarde is vaak (60%) dat de activiteit moet passen bij de kerntaken van het waterschap. Deze voorwaarde past ook goed bij de bovengenoemde twee belangrijkste argumenten en de UvW-visie. De helft van de waterschappen (52%) geeft aan, bij voorkeur te willen participeren in projecten die door anderen worden getrokken om geen schaarse tijd en energie te hoeven steken in projectmanagement en logistiek. Een derde van de waterschappen (32%) werkt het liefst met langdurige relaties, teneinde echt iets blijvends (duurzaams) te kunnen opbouwen en daar goed de tijd voor te nemen. Ook naar de eigen achterban toe kan dan aansprekende verslaglegging plaatsvinden. Er zijn echter ook waterschappen die juist de voorkeur geven aan kortstondige inzetten

[54]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden en/of projecten om de inspanningen die gemoeid gaan met langdurige relaties niet te hoeven plegen. Beide voorwaarden hebben te maken met effectiviteit en efficiency. Verder worden nog als voorwaarden genoemd, dat de vraag uit het ontvangende land zelf moet komen (28%) en dat er in projecten rechtstreeks met lokale partners gewerkt moet worden (20%). In het algemeen kan uit de beleidsdocumenten van de afzonderlijke waterschappen geconstateerd worden, dat hun activiteiten op het gebied van ontwikkelingssamenwerking zich voornamelijk richten op technisch-inhoudelijke onderwerpen als afvalwater, watersysteembeheer en waterveiligheid. Dit komt voort uit de wens van ‘kennis delen en halen’ en de voorwaarde dat een activiteit in het verlengde van de kerntaken moet liggen, waarbij dit in beide gevallen vanuit de praktijk van het waterbeheer wordt ingevuld. Sporadisch wordt gesproken over bestuurlijke inzet, die dan gaat om het overdragen van kennis en ervaring omtrent waterbestuur. Op dit algemene beeld zijn de volgende drie uitzonderingen gevonden. •

•

•

Waterschappen Groot Salland en Fryslân werken sinds 2006 in Zuid-Afrika samen met twee catchment management agencies (CMA’s) in oprichting en enkele Nederlandse en ZuidAfrikaanse gemeenten met als doelstelling: kennisuitwisseling op het gebied van integrale en interactieve planvorming, betrekken van belanghebbenden bij lokaal waterbeheer en verkrijgen van draagvlak, samenwerking met andere overheden, en weten regelgeving t.b.v. een integrale waterwet. Dit gebeurt zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau. Ook VNG International is hierbij betrokken. Het project is dermate succesvol dat het Zuid-Afrikaanse Ministerie van Water nog zeven CMA’s wil opzetten met Nederlandse steun. Hiertoe wordt in 2012 een overeenkomst gesloten tussen het ministerie en de UvW. Waterschap Reest en Wieden stelt in zijn beleidsnota uit 2009, dat het waterschap graag zijn kennis omtrent institutionele versterking van het decentrale waterbeheer wil delen met ontwikkelingspartners. Hierbij gaat het volgens de nota o.a. om kennis van de waterschapsorganisatie, democratische legitimatie, samenwerking met (andersoortige) overheidsinstanties, publieke participatie, integriteitsvraagstukken en implementatie van wetgeving. Wereld Waternet (WWn) heeft, als specifieke ontwikkelingsorganisatie van watercyclusbedrijf Waternet te Amsterdam (met als eigenaren de gemeente Amsterdam en Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht), een zogenoemd ‘Afrika Concept’ ontwikkeld. In de analyse van de Afrikaanse water & sanitatie situatie wordt gesteld dat de belangrijkste oorzaken van inadequaat waterbeheer zijn: een zwak institutioneel fundament, een gebrek aan expertise, en een disfunctionele en onvolledige infrastructuur. Omtrent de eerstgenoemde oorzaak wordt in de strategische nota van WWn gezegd dat goed waterbeheer stabiliteit en politieke aandacht voor de lange termijn vergt en dat dit in Afrika ontbreekt, mede als gevolg van corruptie en korte termijn-denken en handelen van politici (Wereld Waternet, 2011). Door te adviseren over goed waterbeheer verwacht WWn indirect bij te dragen aan stabiliteit en economische groei. De aanpak die WWn verder ontvouwt, die van Water Operator Partnerships, is echter overwegend technisch gericht met hoofdzakelijk overdracht van technische kennis, daarbij werkend aan de andere twee bovengenoemde oorzaken van inadequaat waterbeheer in Afrika.

Uitvoeringsregelingen UvW en waterschappen samen managen het NWB-Fonds. In de reglementen en de leidraad van het NWB-Fonds t.b.v. de beoordeling van aanvragen tot financiering van internationale projecten van waterschappen, zijn richtlijnen terug te vinden die te maken hebben met water governance: • In het Stichtingsreglement (artikel 20 lid 3) staat dat het project gericht moet zijn op een verbeterd decentraal beheer en bestuur van watersystemen, een verbeterde bescherming tegen overstroming of een verbeterde zuivering van afvalwater in de wereld (NWB Fonds, 2011a). Hier wordt duidelijk gekozen voor decentrale governance van watersystemen, waar dan een verbetering zou moeten plaatsvinden door de voorgestelde interventie. Daarnaast kunnen ook

[55]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek gewoon technisch georiënteerde projecten op het gebied van waterveiligheid of afvalwater worden ingediend voor financiering. • In de Financieringsleidraad worden de volgende zogenoemde prioritaire uitdagingen genoemd (NWB Fonds, 2011b): o kennisontwikkeling en innovatie (zowel op het technologische als op het juridische, economische en bestuurskundige vakgebied); o duurzaam watermanagement (financieel, institutioneel, ecologisch, technisch en sociaal); o goed waterbestuur, inclusief het bevorderen van zelfredzaamheid en het stimuleren van de lokale economie en private sector. Helaas wordt verder niet uitgelegd wat bedoeld wordt met “goed waterbestuur” maar wordt daar wel zelfredzaamheid en economische stimulering aan toegevoegd – kennelijk valt dat volgens het Fonds niet automatisch onder goed waterbestuur. Indien een te beoordelen project betrekking heeft op bovengenoemde prioritaire uitdagingen, kunnen er volgens de leidraad van het fonds in de beoordeling maximaal 10 punten voor worden gegeven door de programmacommissie (van een totaal van 100 te vergeven punten). Oftewel: water governance telt voor maximaal 10 % mee in de beoordeling van ingediende financieringsaanvragen. Analyse De visie zoals door de Unie van Waterschappen opgesteld, geeft duidelijkheid omtrent de typen buitenlands werk dat waterschappen verrichten en geeft richting aan de onderlinge samenwerking. Voor water governance wordt verwezen naar het WGC en wordt er geen inhoudelijke analyse of focus aangegeven. In de regels van het NWB-fonds wordt breder gekeken dan alleen de technische invalshoek, namelijk ook naar juridische, financieel/economische, sociale en bestuurskundige aspecten, conform de definitie van water governance. Ook is er aandacht voor decentraal bestuur. In het beleid en de activiteiten van het Water Governance Centre vinden we duidelijk en veel elementen van de benaderingsprincipes Open & Transparant, Inclusief & Communicatief, en Coherent & Integrerend. Daarnaast vinden we nog elementen van de uitvoeringsprincipes Effectief en Verantwoordelijk terug, maar niet het gehele palet aan principes zoals beschreven in het toetsmodel. Door de individuele waterschappen wordt in de beleidsdocumenten nauwelijks aandacht besteed aan water governance of elementen daarvan. Een drietal uitzonderingen zijn gevonden: • De doelstelling van het project met CMA’s in Zuid-Afrika vertoont elementen van de benaderingsprincipes Inclusief & Communicatief en Coherent & Integrerend. • In het beleid van waterschap Reest en Wieden zijn elementen te vinden van de benaderingsprincipes Inclusief & Communicatief, Coherent & Integrerend, Rechtvaardig & Ethisch. • In het strategische Afrika Concept van Wereld Waternet vinden we verwijzingen naar het benaderingsprincipe Rechtvaardig & Ethisch en het uitvoeringsprincipe Responsief & Duurzaam.

4.5

Drinkwaterbedrijven

Inleiding Er zijn in Nederland tien drinkwaterbedrijven, die in grootte nogal variëren. Allen hebben één of andere, of zelfs meerdere, vorm(en) van internationale samenwerking opgezet en besteden daar tussen de 0.25 en 0.5 % van hun omzet aan, nog ruim binnen de wettelijk toegestane 1 % (zie paragraaf 4.2). De koepelorganisatie Vewin speelt geen coördinerende rol bij de internationale activiteiten van de drinkwaterbedrijven. De Vewin heeft in 2011 een Position Paper uitgebracht over de Focusbrief van staatssecretaris Knapen (zie paragraaf 4.3), waarbij wordt aangedrongen op meer ondersteuning van de door de drinkwaterbedrijven gevolgde lijn (Vewin, 2011). Die lijn wordt hieronder beschreven. Eén van de drinkwaterbedrijven, Waternet in Amsterdam, is vanwege de totale integratie van de watercyclus al behandeld in de vorige paragraaf en dat wordt hier niet herhaald.

[56]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Veel drinkwaterbedrijven hebben een traditie van decennia in ontwikkelingssamenwerking, voornamelijk door twinning met een Indonesisch drinkwaterbedrijf. Onder twinning wordt verstaan: een professionele relatie tussen twee instituties met vergelijkbare taken en mandaten waarbinnen ervaringen en kennis worden uitgewisseld (IOB, 2004). Daar ging het hier ook alleen om, kennisoverdracht en advisering d.m.v. korte missies (twee à drie weken) van daartoe enthousiaste medewerkers. Ook hebben meerdere drinkwaterbedrijven deelgenomen aan de activiteiten die in het kader van stedenbanden door gemeenten in het eigen voorzieningsgebied werden ondernomen. In de jaren negentig van de vorige eeuw is door een aantal drinkwaterbedrijven (er waren toen meer drinkwaterbedrijven dan tegenwoordig) een gezamenlijke onderneming genaamd Aquanet opgericht, die consultancyopdrachten uitvoerde in drinkwateren sanitatie-voorziening voor lokale waterbedrijven en overheden, nationale regeringen en multilaterale organisaties. Dit was een vorm van technisch-inhoudelijke assistentie door een soort uitzendbureau. Halverwege het eerste decennium van deze eeuw ontstonden er meerdere nieuwe initiatieven voor internationale samenwerking door drinkwaterbedrijven. In de drinkwatersector hadden ondertussen meerdere fusies plaatsgevonden, waardoor grotere bedrijven ontstonden met een grotere eigen slagkracht. Daarnaast werd de druk vanuit de politiek, het Rijk en de maatschappij op drinkwaterbedrijven om een bijdrage te leveren aan ontwikkelingssamenwerking c.q. de MDG’s steeds groter. Ook zagen de drinkwaterbedrijven in dat het uitvoeren van buitenlands werk kon bijdragen aan het aantrekken en behouden van gemotiveerd personeel en dat het zou bijdragen aan hun MVO-profiel (informatie uit diverse interviews door derden met directeuren van drinkwaterbedrijven, begin 2012 – geen officiële verslagen). Vergelijkbare argumenten om actiever en professioneler te worden op dit terrein als bij de waterschappen zijn gevonden, zie paragraaf 4.4. Diverse samenwerkingsvormen en modellen In het jaar 2001 is door drie bedrijven, te weten Provinciale Waterleidingmaatschappij Noord-Holland (PWN), Waterleidingmaatschappij Drenthe (WMD) en Duinwaterleidingmaatschappij Zuid-Holland (DZH, nu Dunea geheten), het Water Fund Holland (WFH) opgezet, dat activiteiten ter verbetering van de drinkwatervoorziening ging ontplooien in Vietnam en Indonesië. Eerst was er alleen sprake van voorfinanciering van nieuwe aansluitingen (een echt fonds), tegenwoordig wordt gewerkt aan duurzame drinkwaterbedrijven in alle opzichten. Dochterbedrijven van WFH in de twee landen voeren diverse technische projecten uit voor de lokale waterbedrijven inclusief de voorfinanciering, waarna gespreide terugbetaling door de waterbedrijven of een lang lopend build-operate-transfer contract wordt overeengekomen (website WFH, juni 2012). Doelgroep is steeds de allerarmste bevolking in het kader van de MDG’s. Er kunnen geen verwijzingen naar elementen van water governance worden gevonden in de beschikbare documentatie over WFH; er wordt dan ook pragmatisch gewerkt zonder veel beleidsdocumenten (mededeling door de directeur, 29 juni 2012). Tegenwoordig zijn ook Brabant Water en Watertransportmaatschappij Rijn-Kennemerland (WRK) aandeelhouder van WFH. In het jaar 2005 hebben meerdere drinkwaterbedrijven, gemeenten, waterschappen en ook provincies de Stichting H2O Partners opgericht met als doel om vanuit de brede Nederlandse watersector te assisteren met de wederopbouw van de drinkwaterinfrastructuur in delen van Indonesië na de tsunami van kerst 2004. In het programmaplan wordt gesproken over community participation en customer relations waar de medewerkers van de lokale drinkwaterbedrijven in moeten worden getraind (Foundation H2O-Partners, 2005). Bijna alle aandacht gaat echter uit naar de technische wederopbouw van de drinkwatersystemen en het beheer en onderhoud ervan, inclusief de administratie en de opleiding van (nieuw) personeel. Een klein paragraafje van het programmaplan besteedt aandacht aan wat genoemd wordt good governance door te verwijzen naar de projectorganisatie, de administratieve organisatie en een ‘code of conduct’, die echter puur administratief van aard is. Daarnaast wordt gerefereerd aan de strenge anti-corruptie en

[57]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek transparantie regels van de Indonesische overheidsinstantie die het wederopbouwwerk coördineert. Dit programma is in 2009 afgerond. Twee van de grootste drinkwaterbedrijven, Vitens (voorzieningsgebied: Friesland, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Flevoland) en Evides (Zuid-Holland-zuid en Zeeland), hebben in 2005 samen een joint venture opgericht voor hun buitenlandse activiteiten: Vitens Evides International (VEI). Later heeft Waterleidingmaatschappij Limburg (WML) zich daarbij aangesloten (zonder medevennoot te worden). VEI gaat bij voorkeur ‘public-public partnerships’ aan, waarbij zogenaamde Water Operator Partnerships (WOPs) worden vormgegeven: het ene publieke waterbedrijf ondersteunt het andere in de bedrijfsvoering. Ook kunnen management contracten worden afgesloten: daarbij wordt VEI verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering, exclusief de investeringen vanwege het risico dat men niet wil lopen (Vitens Evides International position paper op website, 2011). Doordat de kwaliteit en financiële betrouwbaarheid van een publiek waterbedrijf in een ontwikkelingsland dan omhoog gaat, kunnen door dat waterbedrijf giften of leningen worden aangetrokken voor investeringen in de infrastructuur t.b.v. vervanging of uitbreiding van installaties. Uiteindelijke doel is om meer klanten te bereiken en deze een betere service te verlenen. Een WOP is sterk gericht op verbetering van het water management door training en capacity building van personeel en organisatie, en verbetering van het instrumentarium van een bedrijf (apparatuur en materieel). Het draait hierbij om de overdracht van technisch-inhoudelijke kennis en expertise in urbane gebieden, waarbij ook aandacht is voor sanitatie (daarvoor doen waterschappen mee in de projecten). In de beleidsdocumenten van VEI wordt kort (maar niet letterlijk) verwezen naar water governance door te stellen dat het succes van een WOP deels afhankelijk is van een “enabling environment” waarbij wordt gerefereerd aan good governance en sectorbeleid op nationaal niveau, en aan de institutionele setting op lokaal niveau. VEI stelt in dit kader tevens een sterk voorstander te zijn van grote autonomie voor lokale water- en sanitatiebedrijven (VEI’s position paper, 2010). Drinkwaterbedrijf Brabant Water heeft in 2009 besloten zich nadrukkelijk te gaan bezighouden met internationale samenwerking, vanuit de invalshoek van MVO, de Nederlandse bijdrage aan de MDG’s en het aantrekken en binden van goede en tevreden medewerkers (Visiedocument Brabant Water, mei 2009). Brabant Water staat daarbij een “integrale en duurzame benadering” voor, met water (systeem) als uitgangspunt. Daarin moet dan aangesloten worden bij de belevingswereld van de lokale gemeenschap en kiest Brabant Water voor lange termijn verbintenissen om duurzame resultaten te kunnen boeken. Het integrale karakter wordt vormgegeven door samenwerking met waterschappen en kennisinstellingen. Ook heeft Brabant Water oog voor de sociaal-culturele aspecten en de economische aspecten van de voorgestane integrale aanpak en zegt daar ook geschikte partners voor te zullen zoeken. In het Visiedocument van Brabant Water wordt inhoudelijk alleen nog gezegd dat het businessmodel voor internationale projecten concreet en ambitieus in haar doelstellingen moet zijn en dat wordt dan omschreven in termen van “aansluitingen, betrouwbaarheid en financiële randvoorwaarden”. Dit wordt momenteel vorm gegeven in enkele WOP’s, vaak in samenwerking met één of meer Brabantse waterschappen en/of gemeenten. WMD (Drenthe) is vanaf 1998 zelfstandig in Indonesië actief, vanuit de maatschappelijke drijfveer van hoogstaande kennis overdragen (WMD, 2011). Tegenwoordig werkt WMD op het eiland Ambon (vanwege de Molukse gemeenschap in het eigen Drentse voorzieningsgebied), op Noord-Sulawesi en op Irian Jaya, waar het de bedrijfsvoering van lokale waterbedrijven heeft overgenomen voor een periode van vijftien jaar. Dit is een ander model dan een WOP, want WMD wordt voor een bepaalde periode mede-eigenaar van die lokale bedrijven. Er worden technisch-inhoudelijke en administratieve verbeteringen in de bedrijfsvoering tot stand gebracht en investeringen gedaan met als doel veel meer mensen aan te kunnen sluiten op veilig drinkwater (website WMD, juni 2012). Daarnaast assisteert WMD met technische adviezen de ontwikkelingsorganisatie AMREF Flying Doctors bij watervoorziening voor de Masai in Kenia. Hier worden in elk dorp waterbesturen

[58]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden opgericht en opgeleid, waarbij veel aandacht voor vrouwenparticipatie is maar ook voor de lokale cultuur en tradities (website WMD, juni 2012). Dunea is vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw actief in ontwikkelingslanden (website Duna, juni 2012). Daarbij heeft Dunea geparticipeerd in diverse projecten met korte inzetten, meestal geïnitieerd door VNG International, waar ook onkostenvergoeding van werd verkregen; het enthousiasme onder de medewerkers was altijd groot (DZH, 2008). In de eigen evaluatie van deze zogenaamde twinning-projecten wordt o.a. opgemerkt, dat borging van de doelen van deze projecten op meerdere niveaus moet plaatsvinden: “op het uitvoerende niveau, op het beleidsniveau en op het niveau van toezichthouders en (politieke) bestuurders”. Ook wordt geconstateerd in de evaluatie dat regionale twinning goed werkt: hierbij wordt een Egyptisch bedrijf betrokken bij het verbeteren van een Soedanees bedrijf vanwege de culturele verwantschap. In het strategisch plan (DZH, 2008) waaruit hier geciteerd wordt, wordt ook melding gemaakt van de succesvolle introductie van handterminals waarmee meteropnemers de meterstanden invoeren, die vervolgens via internet verwerkt worden. Dit vermindert volgens Dunea de corruptie omdat de directie nu de districten van het bedrijf kan afrekenen op de werkelijk te verwachten opbrengsten, en verhoogt de inkomsten omdat klanten meer vertrouwen hebben in het bedrijf en dus beter bereid zijn te betalen. Dunea schrijft dat het lokale drinkwaterbedrijven in ontwikkelingslanden wil verduurzamen en daarbij oog heeft voor politieke aspecten (bewust laag houden van de tarieven, baantjes weggeven), financiële aspecten (tarieven, financiering van investeringen) en technische aspecten. Via de waterrekening vraagt Dunea vanaf 1998 haar klanten ook gericht om vrijwillige bijdragen voor waterprojecten van Simavi (website Dunea, juni 2012). Ook is Dunea al meerdere jaren zelf actief in een project met Simavi, in Tanzania. Hierbij wordt een lokaal waterbedrijf ondersteund met technische en administratieve kennis. PWN is sinds 1986 actief in ontwikkelingslanden (website PWN, juni 2012). Tegenwoordig werkt PWN samen met NGO’s en andere bedrijven om het halen van de MDG’s te bevorderen. In 2007 heeft PWN een privaat drinkwaterbedrijf, Aquavirunga, opgezet in Rwanda. Dit levert water tegen een kostendekkend tarief, gebaseerd op de financiële draagkracht van de bewoners. De geplaatste tappunten worden door vrouwen beheerd. Dit gebeurt in het kader van het nationale Rwandese overheidsbeleid voor water van decentralisatie, PPP en gebruikersparticipatie. PWN heeft in 2009 de andere vennoten van Aquanet uitgekocht en sindsdien verzorgt Aquanet alle buitenlandse activiteiten van PWN zoals die in Rwanda. Van Aquanet is geen actuele informatie beschikbaar gekomen in de loop van dit onderzoek. Waterbedrijf Groningen (WBG) heeft besloten om jaarlijks 0.5 % van de omzet beschikbaar te stellen voor internationale samenwerking. Het zet WOP’s op, met name in Oost-Europa, en richt zich op kennisoverdracht, advisering en productontwikkeling (website, juni 2012). Ook ondersteunt WBG een bedrijfje in India, dat innovatieve en goedkope waterfilters voor de huishoudelijke markt produceert en exporteert, met kennis en financiering. Er wordt door WBG nergens verwezen naar (elementen van) water governance. Het Zuid-Hollandse drinkwaterbedrijf Oasen tenslotte, heeft een Memorandum of Understanding getekend met de associatie van drinkwaterbedrijven van West Kalimantan, Indonesië, voor technische assistentie d.m.v. training en managementadvies (website, juni 2012). Dit bouwt voort op een al langer bestaande twinning. Ook hier gaat het om kennisoverdracht en ontwikkeling van nieuwe technologie. Met dit doel is een trainingscentrum gebouwd, waar regelmatig technische trainingen worden gegeven door Nederlandse werknemers van Oasen aan Indonesische counterparts.

[59]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Verbinden van ambitie, kennis en geld In het jaar 2002 is vanuit de Nederlandse water sector (met name drinkwaterbedrijf Brabant Water) de stichting Aqua for All opgericht (A4A) als matchmaker om middelen en expertise beschikbaar te stellen aan ontwikkelingsprogramma’s van NGO’s, gericht op water en sanitatie voor de allerarmsten (website, juni 2012). Subsidie van het DG Internationale Samenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken (€ 16,5 miljoen) is gematcht met fondsen (€ 14 miljoen) uit de watersector (commerciële bedrijven, overheid, NGO’s) en van andere betrokkenen, waarmee zo’n 2,5 miljoen mensen van veilig drinkwater en goede sanitatie zijn voorzien t/m 2010 (Aqua for All, 2011). Vanaf 2011 probeert A4A om andere fondsen aan te boren, aangezien de DGIS-subsidie is gestopt. A4A heeft daartoe in 2011 een uitgebreide ‘Mission Statement’ opgesteld en vier innovatiesporen ontwikkeld: • 3R (rainwaterharvesting) – gericht op betere technologie voor opvang en gebruik van regenwater als drinkwater en voor de landbouw; • Appropriate Technology voor de Bottom of the Pyramid (AT-BoP) – ontwikkeling en gebruik van aangepaste technieken en organisatiemethoden om de allerarmsten te voorzien van drinkwater en sanitatie (WOP’s, community involvement en aandacht voor de sociale/bestuurlijke context); • Nieuwe Sanitatie – nieuwe waterloze technieken voor sanitatie en grondstofterugwinning; • Capaciteitsopbouw – training & opleiding, organisatorische versterking en institutionele inbedding van de betrokken partners. A4A probeert ook verschillende sectoren (en de fondsen daaruit) met gelijkgerichte doelen met elkaar te verbinden teneinde meer mensen aan veilig drinkwater en goede sanitatie te helpen. Analyse Over het algemeen is er in de beleidsen programmadocumenten van de drinkwaterbedrijven weinig te vinden dat een relatie heeft met de principes van effectieve water governance. Er wordt meestal, middels diverse modellen waarbij al of niet investeringen worden gepleegd, een lokaal drinkwaterbedrijf ondersteund of mede opgezet naar het eigen Nederlandse model. Dit bedrijf moet dan zo autonoom mogelijk kunnen functioneren, net als in Nederland het geval is. Er is daarbij grote aandacht voor de juiste tariefstelling om aan de ene kant kostendekkend te kunnen werken en aan de andere kant drinkwater betaalbaar te houden voor de armste groepen. Dit heeft elementen in zich van de uitvoeringsprincipes Responsief & duurzaam en Effectief. Hier en daar zijn elementen van het benaderingsprincipe Rechtvaardig & ethisch te vinden (vrouwen, corruptie). Er is sporadisch aandacht voor de politieke inbedding van een publiek waterbedrijf. De Vewin ondersteunt de aanpak van de drinkwaterbedrijven (Vewin, 2011), zonder expliciete referentie naar water governance; Vewin heeft wel belangstelling getoond voor dit onderzoek (mondeling contact H. IJsinga, juni 2012). Bij A4A komen we, waarschijnlijk onder invloed van het doel om NGO’s te ondersteunen middels andere organisatievormen dan een traditioneel drinkwaterbedrijf, naast technische aandacht ook veel maatschappelijke elementen tegen in de strategie. Dat zijn dan elementen die horen bij het benaderingsprincipe Inclusief & communicatief, naast het benaderingsprincipe Rechtvaardig & ethisch. Er is bij A4A ook aandacht voor zowel het sociale, het bestuurlijke als het economische systeem, conform de definitie van water governance.

4.6

Gemeenten

Gemeentelijke internationale samenwerking Internationale samenwerking door en tussen lokale overheden is in Nederland al sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw een geaccepteerd feit. De laatste twintig jaar zijn er zelfs financiële regelingen van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor samenwerking van gemeenten met ontwikkelingslanden of Oost-Europese landen: LOGO South, LOGO East (LOGO = local government) met hun voorlopers GSO resp. GST (Gemeentelijke Samenwerking Ontwikkelingslanden resp. Toetredingslanden) en MATRA (maatschappelijke transformatie). Ook vanuit de EU zijn er dergelijke

[60]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden faciliteiten. Er is geen nationale weten regelgeving omtrent internationale samenwerking door gemeenten, waardoor gemeenten volledige beleidsvrijheid hebben (VNG, 2009). De koepelorganisatie Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft in 2005 een ‘Handreiking Internationale samenwerking en activiteiten van gemeenten’ uitgegeven ter ondersteuning en stimulering van de buitenlandse relaties en activiteiten van gemeenten. Daarin worden o.a. verschillende motieven beschreven die gemeenten hebben om internationale activiteiten te ondernemen: ideële (hulp aanbieden), economische (stimulans bedrijvigheid), bestuurlijk/organisatorisch functioneren, sociale cohesie (cultuurbegrip herkomstlanden), duurzame ontwikkeling (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & VNG, 2005). Een analyse door VNG International van afgesloten coalitie-akkoorden na de verkiezingen van maart 2010 laat zien, dat naarmate een gemeente groter is, er meer kans is op een internationale oriëntatie. Het loopt op van 15 % van de kleinste gemeenten naar 85 % van de grootste gemeenten (gemeten naar inwonertal). De internationale drijfveer kan zijn vanwege Europa en subsidies, vanuit ideële motieven of stedenband, of vanwege ‘city marketing’ (artikel op website VNG International, september 2011). Dit verschil op basis van gemeentegrootte ziet men ook terug in VNG-enquetes over internationaal beleid: hoe groter de gemeenteklasse, hoe hoger het percentage gemeenten dat specifieke internationale activiteiten ontplooit (VNG, 2009). Slechts een derde van de gemeenten heeft een aparte ‘internationale’ beleidsnota. Uit de VNG-enquête blijkt ook dat bijna driekwart van de internationale initiatieven door een gemeente worden bepaald door invloeden van het lokale particuliere initiatief, de opstelling van de gemeenteraad, en de opstelling van het college van B&W. Die internationale activiteiten omvatten volgens VNG International uiteenlopende zaken maar in ruim 80 % van de gemeenten bestaat een (vorm van) stedenband, ruim een derde voert internationale samenwerkingsprojecten uit (met subsidies uit LOGO South / East, MATRA, Interreg), ruim de helft verstrekt subsidies aan particulieren die zich richten op internationale samenwerking en een kwart ondersteunt projecten in het buitenland. In 20 % van de gemeenten wordt inzet van medewerkers in buitenlandse activiteiten ook gericht gebruikt ter versterking van de eigen organisatie. Veruit de meeste samenwerkingsverbanden zijn met gemeenten in Europa en dan vooral in EU lidstaten. Slechts een zesde van de gemeenten heeft een band met een gemeente in een ontwikkelingsland. De motieven voor deze laatste categorie zijn volgens de enquête van VNG International: bevorderen van duurzaamheid, solidariteit en capaciteitsversterking. De samenwerking is dan het meest gericht op de fysieke en economische infrastructuur. Bijna alle gemeenten met zuidelijke samenwerking doen dit samen met andere organisaties in de gemeente. Gemeentelijk beleid met Rijkssubsidie De subsidieregeling GSO (1993-2003) van het ministerie van Buitenlandse Zaken werd vooral gebruikt voor capaciteitsversterking van het lokale bestuur in de partnergemeenten in ontwikkelingslanden en bestendiging van stedenbanden (IOB, 2004). Daaronder werden ook projecten van technische assistentie uitgevoerd o.a. op het gebied van drink- en afvalwater. Het ging bij GSO om het wereldwijd bevorderen van goed openbaar bestuur, waarin fundamentele zaken als transparantie en integriteit, doelmatigheid en democratische verantwoording centraal staan, middels overdracht van kennis en ervaring van Nederlandse gemeenten (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & VNG,2005). Vanaf het jaar 2005 voerde VNG International voor het ministerie van Buitenlandse Zaken het programma LOGO South uit. Dit programma had als doel het versterken van het lokale bestuur in ontwikkelingslanden. De redenering was dat via capaciteitsopbouw een democratisch lokaal bestuur zou worden gevormd, dat verantwoordelijk is voor het leveren van diensten en een voorwaarde is voor economische ontwikkeling van de gemeente. Dienstverlening gaat over zaken als riolering, ophalen van huisvuil, huisvesting e.d. en komt de bevolking ten goede. Onder de voorwaarden voor economische ontwikkeling vielen in deze redenering o.a. rechtszekerheid, goede planning en betrouwbaarheid van het bestuur omdat deze van belang zijn voor investeerders (website VNG [61]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek International, juli 2012). Via partnerschappen tussen Nederlandse lokale overheden en lokale overheden in ontwikkelingslanden werd praktijkkennis samengebracht en uitgewisseld, in de context van het nationale beleid, de door partijen gestelde prioriteiten en al lopende ontwikkelingen. Bij die partnerschappen kon het gaan om één op één relaties of grotere verbanden van diverse lokale overheden of koepelverenigingen. Het programma had drie componenten: • Gemeentelijke internationale samenwerking – twinning en andere één op één relaties; • Capaciteitsversterking van koepelorganisaties van gemeenten in ontwikkelingslanden – dienstverlening, management, lobby & advocacy, financiële duurzaamheid; • Beleidsontwikkeling en onderzoek – thema’s vredesopbouw & fragiele staten, MDG’s, omgaan met ontwikkelingshulp, conflictgebieden. De subsidie van het Rijk voor dit programma is op initiatief van de Tweede Kamer in 2011 gestopt vanwege bezuinigingen op de begroting van buitenlandse zaken. In een evaluatie van LOGO South over de periode 2007-2010 door de universiteiten van Utrecht en Amsterdam worden de relevantie en de efficiency van het programma geprezen (van Lindert et al, 2010). Wat betreft de effectiviteit zijn er enkele kanttekeningen over te hoge ambities en de koppeling met de lokale politieke situatie. De samenhang tussen de drie componenten van LOGO South is volgens de evaluatie onduidelijk. Een belangrijk punt uit de evaluatie betreft drinkwatervoorziening in Indonesië: geconstateerd wordt dat de lokale overheden onvoldoende worden betrokken, terwijl deze toch de eigenaren van de drinkwaterbedrijven zijn, de tarieven bepalen en de regels opstellen. Een aanbeveling hieromtrent was ook al in 2008 gedaan, maar zonder resultaat en dit vermindert de effectiviteit en het gevoel van eigenaarschap, volgens de evaluatie. Ook wordt geconstateerd dat de water sector in Indonesië slecht op orde is vanwege zwak management, gebrek aan politieke wil, zwakke governance en gebrek aan regelgeving. Dit wordt nog versterkt door het decentralisatieproces dat leidt tot fragmentatie van de drinkwaterbedrijven. De LOGO South projecten beoogden vaak samenwerking tussen meerdere van deze bedrijven te bewerkstelligen. Toch spoorden volgens de evaluatie de waterprojecten niet met de eerder genoemde doelstelling van LOGO South, omdat het puur om operationele en technische bedrijfsvoering ging zonder betrokkenheid van de lokale overheid. Ook werd de vaak dwingende opstelling van de Nederlandse drinkwaterbedrijven negatief beoordeeld door de Indonesische counterparts volgens de evaluatie. De twinning voor het opzetten van een soort waterschappen in Zuid-Afrika (Catchment Management Agencies) wordt heel positief beoordeeld in de evaluatie vanwege de integrale benadering (beleid en implementatie). In 2012 is een nieuw programma begonnen, dat zal lopen tot 2016: het Local Government Capacity Programme (LGCP). Het budget is beduidend lager dan bij LOGO South, er wordt slechts in negen door BuZa vastgestelde landen gewerkt en er worden geen één op één relaties tussen Nederlandse en buitenlandse gemeenten meer ondersteund (websit VNG International, juni 2012). Het doel is hetzelfde als bij LOGO South, capaciteitsversterking van lokaal bestuur in ontwikkelingslanden, zij het dat gericht wordt gewerkt op de vier speerpunten van ontwikkelingssamenwerking zoals geformuleerd in 2010 door staatssecretaris Knapen, zie paragraaf 4.3. Er zijn twee doelgroepen: bestuurders en ambtenaren. Deze worden gekoppeld met hun Nederlandse collega’s voor overdracht/uitwisseling van kennis en expertise in de negen landenprogramma’s. Ook koepelorganisaties, NGO’s en de private sector worden betrokken bij de uitvoering van het programma. De informatie ontvangen van VNG International over Nederlandse gemeentelijke waterprojecten in ontwikkelingslanden, bevat aan Nederlandse actoren bijna uitsluitend drinkwaterbedrijven. Deze voeren dan projecten uit in zuidelijke gemeenten waar ook één of meer gemeenten uit het eigen Nederlandse drinkwatervoorzieningsgebied actief zijn met andersoortige projecten. Dit is op zich logisch, omdat Nederlandse gemeenten aandeelhouder zijn van het drinkwaterbedrijf dat water levert in de eigen gemeente en voor de drinkwatercomponent van een stedenband o.i.d. het drinkwaterbedrijf inschakelt. Er zijn echter kennelijk geen tot weinig rioleringsprojecten (op het

[62]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden gebied van water toch de verantwoordelijkheid en expertise bij uitstek van gemeenten) in het buitenland opgezet door een Nederlandse gemeente; dit kan gedeeltelijk verklaard worden door de prioriteitstelling op drinkwater door overheden in ontwikkelingslanden en de (te) hoge kosten voor riolering. Analyse Nederlandse gemeenten zijn volkomen vrij in hun internationale beleid, maar zijn in de praktijk behoorlijk afhankelijk van Rijksgeld om een substantieel budget te kunnen genereren. Dat heeft natuurlijk te maken met prioriteitsstelling en politieke keuzes aangaande het eigen budget, waarbij het hemd meestal nader is dan de rok. Dit is vergelijkbaar met de overwegingen van waterschappen en drinkwaterbedrijven. De programma’s die VNG International met Rijksgeld uitvoert, zijn vanwege de doelstelling van capaciteitsversterking van lokaal bestuur zonder meer relevant voor het faciliteren van effectieve water governance. Hierbij worden elementen van het benaderingsprincipe Coherent & integrerend gehanteerd en de uitvoeringsprincipes Verantwoordelijk en Responsief & duurzaam. Dit effect wordt echter te weinig expliciet genoemd in de documentatie over de programma’s, noch gehanteerd bij de uitvoering van projecten: water wordt als een separaat onderwerp behandeld zodat verbetering van de water governance geen kans krijgt.

[63]


5. De praktijk van waterprojecten 5.1

Selectie uit veel projecten

In de loop van het onderzoek is gebleken dat er door de diverse overheden allerlei soorten waterprojecten in het kader van ontwikkelingssamenwerking worden opgezet, ingediend voor subsidie en andere financiering, en uitgevoerd. Met name drinkwaterbedrijven en waterschappen zijn zeer actief, al of niet als individuele organisatie of in samenwerking met andere Nederlandse overheden, met NGO’s, kennisinstellingen en soms met bedrijven. Gemeenten hebben geen zelf uitgevoerde waterprojecten, maar wel allerlei initiatieven op het gebied van lokaal bestuur. Rijk en ambassades stellen beleidskaders op en koppelen hier uitvoeringsregelingen aan, waarvan andere Nederlandse overheden, NGO’s en bedrijfsleven gebruik maken. In Bijlage 4 is een groot deel van de wateractiviteiten van Nederlandse overheden in ontwikkelingslanden weergegeven. Dit overzicht is zeker niet volledig, omdat (i) er steeds nieuwe projecten worden geformuleerd en (ii) het moeilijk blijkt te zijn om relevante informatie bij elkaar te krijgen van alle afzonderlijke partijen; niemand heeft een volledig overzicht van de Nederlandse watersector. In het overzicht in bijlage 4 zijn alleen ontwikkelingslanden opgenomen. Er worden ook projecten uitgevoerd door diverse overheidspartijen in Oost-Europese landen, maar die vallen buiten het kader van dit onderzoek. Er zijn ruim 65 projecten vermeld, die ten tijde van dit onderzoek net waren afgerond, in uitvoering waren, of in de opstartfase verkeerden. Hierbij zijn tien drinkwaterbedrijven, 24 waterschappen en ruim 30 gemeenten betrokken. Opvallende zaken uit de tabel in bijlage 4 zijn: • In 47 van de projecten gaat het om drinkwater, in 16 projecten om afvalwater c.q. sanitatie, in 17 projecten om het watersysteem, telkens al of niet in combinatie met een ander onderwerp; • Veel projecten in Indonesië, met drinkwater als dominant onderwerp, en veel projecten in Suriname - dit is verklaarbaar vanuit een historische achtergrond; • Grote Nederlandse activiteit in Zuid-Afrika en Mozambique, door diverse overheden; • Afwezigheid van activiteiten in het Water Mondiaal land Bangladesh (zie paragraaf 4.3); • Veel WOP’s drinkwatervoorziening in landen die niet voorkomen op de historische en actuele lijsten van focuslanden van het rijksbeleid. Uit het overzicht van bijlage 4 is een selectie gemaakt, waarbij de criteria zoals geformuleerd in Tabel 15 zijn gehanteerd: spreiding over overheidslagen (belangrijk), conformiteit met rijksbeleid (minst belangrijk), integraliteit van drinkwater en sanitatie (focus van onderzoek), spreiding over landen/ regio’s (belangrijk). Daarnaast is rekening gehouden met de toegankelijkheid c.q. beschikbaarheid van documentatie en van informanten t.b.v. een interview binnen de beperkte onderzoekstijd. Dit laatste bleek een beperkende c.q. bepalende factor te zijn. Uiteindelijk is de selectie gemaakt zoals gepresenteerd in Tabel 16. Wat overheidspartners betreft die in deze projecten participeren, zijn er drie drinkwaterbedrijven, zeven waterschappen en meerdere gemeenten vertegenwoordigd. Onder de partners in de ontwikkelingslanden bevinden zich ministeries, gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven. Onderwerpen van de projecten omvatten drinkwatervoorziening, afvalwaterzuivering, sanitatie, irrigatiesystemen, stroomgebiedbeheer en ook water governance. De cases worden in de volgende paragrafen systematisch beschreven op dezelfde onderdelen, waardoor ze onderling vergeleken kunnen worden. Per casus wordt een analyse gedaan over het voorkomen en toepassen van elementen van water governance in het project. De onderdelen zijn: • Probleemstelling; • Doelstelling; • Actoren; • Doelgroepen; • Activiteiten;

[64]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden • Uitvoeringsaspecten. Voor de beschrijving van de eerste vijf genoemde onderdelen, een soort factsheet, is in eerste instantie de door de informanten verstrekte documentatie gebruikt en het resultaat is vóór het interview aan hen toegestuurd. Deze beschrijving is met de mondelinge informatie uit het interview aangevuld en het onderdeel ‘uitvoeringsaspecten’ is toegevoegd o.b.v. de documentatie en vooral de antwoorden op de vragen van het semigestructureerde interview (zie Bijlage 1). Na uitwerking is de casusbeschrijving nog door de informanten geverifieerd en het resultaat staat in de volgende zeven paragrafen. Daarnaast wordt in die paragrafen elke casus geanalyseerd op het voorkomen van elementen en principes van water governance uit het toetsmodel, zoals ook gedaan in de vorige twee hoofdstukken, en wordt getracht de vijf beleidsvragen te beantwoorden conform Figuur 1. Tabel 16 - Selectie van projecten voor gevalstudies Project/activiteit

Nederlandse overheden

Partners in land

Schoon water en sanitatie voor Mozambique Water Operators Partnership voor waterkwaliteit, Egypte Integraal waterbeheer en sanitatie, Zuid-Afrika

Wetterskip Fryslân, alle Friese gemeenten, provincie Fryslân

Negen steden in Mozambique

Rijksbeleid: WM Integraliteit

Waterschappen Aa en Maas en De Stichtse Rijnlanden, Waternet, Brabant Water

Rijksbeleid: WM Integraliteit

Rurale ecosanitatie, Suriname Urbane drinkwatervoorziening, Indonesië Waterkwaliteit en drinkwatervoorziening, Ethiopië Drink- en afvalwatervoorziening en stroomgebiedbeheer, Nicaragua

Waternet (watercyclusbedrijf Amsterdam e.o.) Drinkwaterbedrijf Dunea

Ministerie van Water en Irrigatie, Agentschap voor drink/afvalwater Waterschappen Inkomati en Swaziland, enkele gemeenten Lokale overheden, 2 ministeries, NGO Drinkwaterbedrijf Kabupaten Bogor Oromia Water Minerals Energy Bureau, 2 drink/afvalwaterbedrijven Gemeente Matagalpa

Rijksbeleid: OS Integraliteit

5.2

Waterschap Groot Salland, Wetterskip Fryslân, gemeenten Zwolle, Dalfsen en Sneek

Waterschappen Zuiderzeeland en Vallei & Veluwe, Vitens Evides International Waterschappen De Dommel en De Stichtse Rijnlanden

Criteria

Rijksbeleid: TR

Integraliteit Rijksbeleid: WM

Integraliteit Spreiding

Sanitatie – Mozambique

Beschrijving Naam project en looptijd: Schoon water voor Mozambique, 2009 – 2012 Probleemstelling: In Mozambikaanse steden is sanitatie alleen geregeld in de stadscentra, waar een beperkt rioolsysteem aanwezig is. Het verzamelde afvalwater wordt meestal ongezuiverd geloosd in oppervlaktewater of de zee. In het overgrote deel van de steden, waar verreweg de meeste mensen wonen, zijn nauwelijks sanitaire voorzieningen (toiletfaciliteiten). Dit leidt tot onhygiënische situaties en ziekten zoals diarree en dat treft vooral kwetsbare groepen zoals kinderen. De gemeentelijke en nationale overheden in Mozambique zijn ook niet goed ingericht om beleid en uitvoering op het gebied van sanitatie te realiseren. Voor het verzamelen en verwerken van vast afval geldt hetzelfde. [65]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Doelstelling van het project: Bijdragen aan de realisatie van de MDG’s in Mozambique door • het opzetten en ondersteunen van duurzame sanitatie-organisaties op lokaal niveau voor ongeveer 400.000 mensen; • het aanleggen van nieuwe sanitatie en voorzieningen voor huishoudelijk afval voor 200.000 mensen en het laten functioneren van bestaande voorzieningen voor nog eens 200.000 mensen; • het bijdragen aan de capaciteitsopbouw met betrekking tot water en sanitatie, zowel op uitvoeringsniveau als op universitair niveau; • het delen en verspreiden van kennis en ervaring in Mozambique, waardoor op termijn 1,8 miljoen mensen bereikt kunnen worden. Nederlandse deelnemers: Provincie Fryslân, Wetterskip Fryslân, 27 Friese gemeenten en drinkwaterbedrijf Vitens. De Noordelijke Hogeschool Leeuwarden (NHL) en afvalverwerkingsbedrijf OMRIN leveren ook een bijdrage. Deelnemers in Mozambique: Gemeenten Xai-Xai, Chokwe, Inhambane, Maxixe en het DirectoraatGeneraal Water (DNA) van het Ministerie van Publieke Werken en Huisvesting (MOPH). Doelgroep(en): • DNA op nationaal niveau: hier wordt het beleid en afgeleide weten regelgeving bepaald en de nationale begroting op dit onderwerp beïnvloed; • Gemeentelijke organisaties: verantwoordelijk voor lokale regelgeving en de uitvoering van sanitaire dienstverlening en gezondheidszorg; • Scholen: worden bezocht door 80.000 kinderen die veilig drinkwater en betrouwbare sanitatie nodig hebben en daarover voorgelicht moeten worden; • Huishoudens: de bevolking die recht heeft op goede dienstverlening door de overheid, waardoor de algemene gezondheid verbetert • Lokale private sector: kan ingezet worden om sanitaire faciliteiten te produceren, verkopen en installeren en kan gecontracteerd worden voor uitvoerende diensten. Activiteiten: • Opzetten van sanitatie-afdelingen binnen de vier gemeentelijke organisaties en binnen DNA, inclusief lokale regelgeving en nationaal beleid en wetgeving, en financieringsmodaliteiten; • Bemensen van deze afdelingen met capabele staf, inclusief HRM, management- en technischinhoudelijke training en borgen van bestuurlijke verantwoordelijkheid; • Geven van voorlichting en training over sanitatie en hygiëne aan gemeentelijke staf, scholieren en leraren in de vier steden, en via hen wordt de rest van de bevolking (indirect) bereikt; • Uitvoeren van een sanitatieprogramma door bouw van toiletblokken op 65 scholen en diverse drukke openbare plaatsen in de vier steden gekoppeld aan opzetten van beheer en onderhoud; • Ontwerpen van duurzame toiletten voor huishoudens en samenwerken met private ondernemingen in de productie en installatie ervan voor huishoudens, scholen en gemeenten; • Verbeteren en uitbreiden van het vast afvalverwerkingsysteem in de vier steden, met inrichten van verzamelplaatsen en stortplaatsen en aanschaf van materieel; • Verbinding leggen tussen veilige sanitatie en drinkwater: water voor hygiëne, sanitatie ter verbetering van de algemene gezondheid en ter bescherming van drinkwaterbronnen; • Bewerkstelligen van betere opleiding voor professionals in de sanitatiesector van Mozambique op universitair niveau en voor gemeentewerkers inde vier steden; • Geven van voorlichting aan de inwoners van de provincie Friesland over de sanitaire situatie en de mogelijkheden en activiteiten tot verbetering ervan in Mozambique. Uitvoeringsaspecten Project is ontstaan vanuit het reguliere overleg over water in de provincie Friesland met als aanleiding de Schokland-akkoorden en wordt gedragen door alle Friese overheden. Het haakt aan bij de eerdere activiteiten van Vitens Evides International in Mozambikaanse steden op drinkwatergebied. Project combineert uitvoerend werk met institutioneel werk om draagkracht te creëren bij doelgroepen t.b.v. betere duurzaamheid. Hier krijgt project waardering voor van lokale bestuurders en nationale overheid. Voorgestelde uitbreiding naar vijf andere steden in Mozambique wordt dan ook

[66]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden enthousiast ontvangen. In die tweede fase wordt wel fysieke input van de gemeenten verwacht, was in de eerste fase niet zo. Project heeft geleid tot blijvende bestuurlijke betrokkenheid in de vier steden, een begin van belastingheffing voor sanitatie, speciale sanitatie-afdelingen en een opzet voor lokale regels voor sanitatie; verwachting is dat dit verder zal worden uitgewerkt en duurzaam in de gemeentelijke organisaties zal gaan functioneren. Successen zijn mede behaald door energieke inzet van permanente projectteam ter plaatse, door netwerken en kansen opzoeken. Voor de Nederlandse partijen heeft het project ook geleid tot meer inzicht en begrip in elkaars organisatie. Financiering van het project komt grotendeels van het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken. Analyse In de doelstelling van het project wordt gerept van “duurzame” sanitatie-organisaties en bij de activiteiten gaat het mede om het tot stand brengen van wetgeving en financiële regels om sanitatie te bekostigen. Ook is er veel aandacht voor alle betrokkenen zoals bestuurders, bevolking, werknemers en private partijen in voorlichting, besluitvorming en uitvoering en wordt ingespeeld op de lokale en nationale politieke verhoudingen en ontwikkelingen. Bijzondere aandacht is er voor de kwetsbare groep van (schoolgaande) kinderen. Er is zodoende oog voor het politieke, bestuurlijke, sociale en economische systeem. Alle benaderingsprincipes Open & transparant, Inclusief & communicatief, Coherent & integrerend en Rechtvaardig & ethisch worden hier nagenoeg volledig toegepast, in ieder geval op het lokale niveau (alleen over corruptie wordt niet gesproken). Dit geeft hoop voor de uitwerking conform de uitvoeringsprincipes in de komende fasen; hierover is nu nog niets te zeggen, alleen dat de basis voor de principes Verantwoordelijk, Efficiënt en Responsief & duurzaam is gelegd. Voor het principe Effectief is het afwachten want er was in de eerste vier steden niet in een bijdrage van de doelgroepen voorzien; dat gaat in de tweede fase wel gebeuren. Ten aanzien van de beleidsvragen kunnen de volgende antwoorden worden gegeven: • wordt het geïntroduceerd ? – ja, conform alle benaderingsprincipes • past het bij de werkelijkheid ? – ja, daar is terdege rekening mee gehouden • kan het worden uitgevoerd ? – schoolsanitatie is een succes, nu de huishoudens nog • wordt dit ondersteund door de doelgroep ? – zeker, op alle niveaus en door alle partijen • geeft het resultaten ? – schoolsanitatie is reeds ingeburgerd automatisme bij de kinderen

5.3

Water Operators Partnership waterkwaliteit - Egypte

Beschrijving Naam project en looptijd: WOP water quality management, 2010 - 2013 Probleemstelling: De vraag naar schoon water is in Egypte nog steeds stijgende, vanwege bevolkingsgroei en industrialisatie. Het aanbod stijgt niet mee want wordt eigenlijk alleen gevormd door de rivier de Nijl en ligt vast in internationale afspraken. Grondwater is nauwelijks beschikbaar. Daarom moet worden gezorgd voor zo schoon mogelijk oppervlaktewater en een zo efficiënt mogelijk gebruik ervan. Het ministerie van Water Resources & Irrigation (MWRI) is verantwoordelijk voor kwantiteit en kwaliteit van het oppervlaktewater en heeft met Nederlandse ondersteuning een National Water Resources Plan opgesteld. De Holding Company for Water and Waste Water, een agentschap van het Ministry of Housing, is verantwoordelijk voor drinkwaterproductie en afvalwaterzuivering en dus erg betrokken bij de waterkwaliteit. Samen willen deze ministeries de watervervuiling vanuit landbouw, industrie, bevolking en afvalwaterzuiveringsinstallaties terugdringen. Hiervoor wil men IWRM toepassen, omdat er vele partijen vanuit de overheid, bedrijfsleven en anderszins betrokken zijn en op diverse niveaus (nationaal, regionaal, lokaal). Doelstelling: Versterken van de capaciteit van de betrokken organisaties teneinde de vaardigheden in IWRM op nationaal en regionaal niveau te verbeteren. Ambitie: een betere samenwerking tussen de betrokkenen in Egypte bewerkstelligen, met name op uitvoerend niveau in de districten. Daarnaast de pilots in de twee gekozen regio’s als voorbeeld voor de rest van het land aanreiken om de zuiveringsprestaties nationaal te verbeteren.

[67]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Nederlandse deelnemers: Waterschappen Aa en Maas en De Stichtse Rijnlanden, Wereld Waternet, Brabant Water. Egyptische deelnemers: Ministry of Water Resources & Irrigation (MWRI), Holding Company for Water and Waste Water (HCWW), Fayoum and Beheira Irrigation Directorates / Integrated Water Management Directorates (MWRI), Fayoum Drinking Water and Sanitation Company, Beheira Water and Drainage Company. In een later stadium zullen daar de lokale boerenorganisaties verantwoordelijk voor kleinstedelijke afvalwaterzuivering aan worden toegevoegd. Doelgroep(en): • De regionale ambtenaren van de MWRI-Directorates en de drink- en afvalwaterbedrijven: als deze hun werk beter kunnen doen (technisch en bedrijfskundig) en beter samenwerken (tussen MWRI en HCWW), verbetert de waterkwaliteit; • Boeren en bevolking: verbeterde waterkwaliteit leidt tot verhoogde agrarische productie, lagere kosten voor drinkwaterproductie en dus lagere tarieven, en lagere gezondheidsrisico’s. Activiteiten: • Verbeteren van de bedrijfsvoering en/of uitbreiding van het zuiveringsproces van de afvalwaterzuiveringen om de kwaliteit van het effluent te verhogen en het milieu-effect te verlagen; • Ontwerpen en bouwen van low-cost eenvoudige afvalwaterzuiveringen in kleine stadjes, inclusief verbeteren van de beheersituatie (bestuur, bedrijfsvoering, financiering); • Trainen van regionale staf in principes/vaardigheden van IWRM door peer learning, gezamenlijke workshops en uitwisselingsbezoeken op en tussen de centrale en regionale niveaus; • Monitoring, controle en handhaving op afvalwaterlozingen van industrie en huishoudens in oppervlaktewater door juridische en technische maatregelen en monitoringssysteem te verbeteren, voorlichtingcampagnes uit te voeren en meer vervuilers op riool aan te sluiten. Uitvoeringsaspecten Er is bewust gekozen voor een lang traject voor het formuleren van het project, zodat alle betrokkenen (zie onder Egyptische deelnemers) konden participeren en zich identificeren met het project. Dat is ook gelukt. Ook is bewust gekozen voor het onderwerp IWRM vanwege de moeizame relatie tussen MWRI en HCWW staf op regionaal niveau (competentiestrijd). Hier wordt in de uitvoering veel aandacht aan gegeven omdat dit cruciaal is voor het welslagen van het project. Tevens is er dan meer kans op replicatie van de pilots in de twee gekozen districten, in de rest van het land. Inzet van Egyptisch/Nederlandse medewerker van Aa en Maas als liaison officer levert veel goodwill op (culturele verbinding). Projectmanagement stuurt vooral via netwerken en verbeteren van werkrelaties tussen Egyptische deelnemers. Nederlandse ambassade erbij betrokken voor de continuïteit door de jaren heen en voortgangsbewaking tussen de missies vanuit Nederland. Er is namelijk geen permanente aanwezigheid van de Nederlandse partners, waardoor voortgang vooral wordt geboekt tijdens de missies. Spin-off voor Nederlandse partners ligt in de ervaring die de uitgezonden medewerkers opdoen tijdens missies. Financiering komt van het NWB-fonds. Analyse Er is veel aandacht voor participatie van de betrokkenen en belanghebbenden. IWRM kent een aantal principes van water governance zoals participatie en besluitvorming. Toch speelt het project zich vooral binnen overheidsinstanties af. Er worden zodoende veel, maar niet alle, elementen van de benaderingsprincipes Open & transparant, Inclusief & communicatief en Coherent & integrerend toegepast. Wat vooral mist is de communicatie en de politieke inbedding. De inbreng van de watergebruikers zal in een latere fase worden vormgegeven. In de uitvoering wordt vooral aandacht gegeven aan de principes Efficiënt en Responsief & duurzaam. Juist over de elementen van de principes Verantwoordelijk en Effectief bestaat veel discussie tussen de Egyptische partijen en over tarieven voor watergebruik wordt niet gesproken. Beantwoording van de beleidsvragen over water governance gaat dan als volgt: • wordt het geïntroduceerd ? – gedeeltelijk, middels IWRM • past het bij de werkelijkheid ? – het is een heet hangijzer tussen lokale overheidspartijen • kan het worden uitgevoerd ? – dat is nu juist de vraag van dit project [68]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden • •

wordt dit ondersteund door de doelgroep ? – op nationaal niveau wel, lokaal misschien geeft het resultaten ? – nog te vroeg om te beoordelen

5.4

Integraal Waterbeheer en sanitatie – Zuid-Afrika

Beschrijving Naam project en looptijd: Samenwerking waterschappen en Catchment Management Agencies South Africa, 2006 - 2010 Probleemstelling: Sinds de politieke omwenteling in Zuid Afrika en de afschaffing van de apartheid maakt het waterbeheer in Zuid Afrika een proces door van decentralisatie, waarbij hard wordt gewerkt om de armere bevolkingsgroepen verder te laten ontwikkelen en meer kansen te geven. Dit betekent, naast inspraak in IWRM, het voorzien van basis drinkwater en sanitatie voor iedereen en onder andere toegang tot irrigatiewater voor nieuwe boeren. Door de snelle economische ontwikkeling wordt het steeds moeilijker om aan de toenemende watervraag en goede waterkwaliteit te voldoen. De organisaties die het decentrale waterbeheer moeten vormgeven zijn de Catchment Management Agencies (CMA’s), die taken overnemen van het centrale Department of Water Affairs (DWA). De gemeenten hebben o.a. de taak van drinkwater- sanitatievoorziening toebedeeld gekregen. Het oprichten van de CMA’s verloopt langzaam. De oorspronkelijke doelstelling uit de Waterwet (1998) om voor alle stroomgebieden waterschappen op te richten en te laten functioneren is nog niet gehaald. Doelstellingen: Het verbeteren van het functioneren en samenwerken van lokale overheden in integraal waterbeheer (eerste fase) en sanitatie (tweede fase) in Zuid Afrika door • Opleiding van bestuurders en managers van de twee eerste Zuid-Afrikaanse CMA’s Inkomati en Breede Overberg; • Uitwisseling van staf en stimuleren van samenwerking tussen (Zuid-Afrikaanse en Nederlandse) overheden op het gebied van integraal waterbeheer; • Verbeteren van de samenwerking/afstemming tussen de CMA’s en DWA (eerste fase); • Versterken van de capaciteit van gemeenten in de stroomgebieden van de twee CMA’s op het gebied van water en sanitatie (tweede fase). Nederlandse deelnemers: Waterschap Groot Salland, Wetterskip Fryslân, Unie van Waterschappen, en in de tweede fase de gemeenten Zwolle, Dalfsen en Sneek. Deelnemers uit Zuid-Afrika: Catchment Management Agencies (CMA’s) Inkomati en Breede Overberg, Department of Water Affairs (DWA), en in de tweede fase de gemeenten Nkomazi, Breede Valley en Overstrand. Doelgroepen: • CMA’s Inkomati en Breede Overberg: opbouwen van capaciteit op bestuurlijk, management en uitvoerend niveau geeft hen de kans om goed te functioneren in het bestuurlijke krachtenveld; • Gemeenten Nkomazi, Breede Valley en Overstrand: verbeteren van de kennis en capaciteit op het gebied van water en sanitatie geeft hen de kans om beter te functioneren in de samenwerking met de CMA’s; • Department of Water Affairs: ondersteuning bij de uitvoering van de doelstelling uit de Waterwet om CMA’s op te richten levert inzicht en ervaring op voor implementatie in de rest van het land. Activiteiten: • Uitwisseling van kennis en ervaring tussen Nederlandse waterschapsbestuurders en ZuidAfrikaanse bestuurders van CMA’s; • Training van Zuid-Afrikaanse bestuurders door de Nederlandse Stichting Wateropleidingen; • Opstellen van langere termijn Waterbeheerplannen voor de twee CMA’s (ook training daarin); • Opstarten van de internationale samenwerking in het stroomgebied van de rivier Incomati tussen Mozambique, Swaziland en Zuid-Afrika (Stuurgroep, symposia, relatie Vecht-stroomgebied); • Opstellen van een handleiding voor DWA t.b.v. toezicht op en samenwerking met CMA’s; [69]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek •

Indienen van voorstellen voor concrete projecten bij Nederlandse fondsen (ORIO, PvW en de Nederlandse ambassade); • Uitvoeren van een pilot project in school sanitatie gecombineerd met hergebruik van water, energie en nutriënten in een groentetuin; • Capaciteitsversterking van managers en operators in riolering, afvalwaterzuivering, drinkwater, planning, handhaving, communicatie en HRM (workshop en training on-the-job); • Samenwerking tussen Nederlandse en Zuid-Afrikaanse scholen (uitwisseling van studenten) omtrent water en sanitatie; • Communicatie- en promotie-activiteiten om de bekendheid en acceptatie van CMA’s te vergroten in Zuid-Afrika en in Nederland (film, poster, artikelen). Uitvoeringsaspecten Initiatief tot de twee elkaar opvolgende projecten ontstond in 2005. Eerste fase (2006-2008) was tussen waterschappen en CMA’s, in de tweede fase (2009-2010) werden gemeenten er bij betrokken, op uitdrukkelijk verzoek van de CMA’s. Dit om de relatie tussen gemeenten en CMA’s te verbeteren. De sterke politieke wil in Zuid-Afrika om CMA’s op te richten werd eerst ambtelijk gefrustreerd binnen DWA; de projecten en de relatie van DWA met de Unie van Waterschappen hebben positief bijgedragen aan een verandering hierin. Praktische spin-off van het project is de samenwerking met een NGO bij school sanitatie en permaculture. Grote watergebruikers (irrigatie) zijn nog buiten beeld want die moeten nog overgaan van de oude vorm van Irrigation Boards naar de nieuwe Water Users Associations. Voor de grensoverschrijdende samenwerking rondom de Incomati rivier stond de Nederlands-Duitse samenwerking rondom de Vecht model. CMA’s zijn en worden niet financieel zelfstandig, maar blijven deels afhankelijk van de centrale regering (wel innen van leges). Ander verschil met Nederland is de verantwoordelijkheid van gemeenten voor de gehele waterketen in Zuid-Afrika. De samenwerking met CMA’s wordt zeer gewaardeerd, zowel in Nederland als in ZuidAfrika. Momenteel loopt een verkenning naar opschaling tot een programma voor heel Zuid-Afrika. Financiering van het project kwam van LOGO South, in de toekomst ook van het NWB-fonds.

Analyse Het project speelt zich geheel af tussen overheden, op verschillende niveaus. Er is vooral aandacht voor het politieke en het bestuurlijke systeem, over de economie wordt (nog) niet gesproken. Ook worden technische vaardigheden overgedragen, hetgeen onderwerpen tastbaar maakt, en wordt getracht draagvlak voor de nieuwe instituties te creëren. We zien hier vooral de toepassing van de benaderingsprincipes Open & transparant en Coherent & integrerend en daarnaast een begin met het principe Inclusief & communicatief. Een deel van het uitvoeringsprincipe Verantwoordelijk wordt toegepast (de spelregels) en er wordt een begin gemaakt met het principe Responsief & duurzaam (beleid en besluiten op passend niveau). Omdat de watergebruikers nog niet in beeld zijn, is in dit stadium ook niet meer te verwachten, zij het dat het economische systeem aandacht behoeft. De beleidsvragen kunnen als volgt worden beantwoord: • wordt het geïntroduceerd ? – ja, voor een deel • past het bij de werkelijkheid ? – er wordt een nieuwe werkelijkheid gecreëerd • kan het worden uitgevoerd ? – ja, het is succesvol uitgevoerd maar niet op alle principes • wordt dit ondersteund door de doelgroep ? – zeker, de doelgroep is enthousiast • geeft het resultaten ? – ja, samenwerking DWA – CMA’s – gemeenten is verbeterd

5.5

Ecosanitatie - Suriname

Beschrijving Naam project en looptijd: Sanitatie binnenland Suriname, 2006 - 2010 Probleemstelling: In het binnenland van Suriname, waar het armste en meest kwetsbare deel van de bevolking woont in afgelegen nederzettingen, zijn drinkwaterinstallaties met distributienet gerealiseerd in de periode 2002 – 2006 met Nederlandse steun. In toekomstig klein onderhoud is voorzien door het oprichten en trainen van watercomité´s van de bevolking. De sanitatievoorzie-

[70]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden ningen zijn echter nog zeer gebrekkig c.q. afwezig. De verantwoordelijkheid voor sanitatie is verdeeld over vele overheidsinstanties, maar er is geen nationaal beleid noch coördinatie. Bovendien is geen enkele van de overheidsorganisaties daadwerkelijk betrokken bij sanitatie in deze gebieden vanwege gebrek aan kennis en menskracht. Doelstellingen: Verbetering volksgezondheid in de binnenlanden van Suriname door • Inrichten van sanitaire voorzieningen in het rurale gebied van Suriname met als pilot 40 stuks in het district Sipaliwini; • Opzetten van een bijbehorende organisatie voor beheer en onderhoud van de voorzieningen; • Groter bewustzijn van het belang van goede sanitatie en hygiëne en hergebruik van excreta bij de bevolking. Nederlandse deelnemers: Wereld Waternet, WASTE. Deelnemers uit Suriname: Ministerie van Volksgezondheid, Ministerie van Natuurlijke Hulpbronnen, Granman/Kapitein (lokaal bestuur), Nationale Vrouwen Beweging (NVB). Doelgroep(en): • Inwoners: betere sanitaire voorzieningen verhogen de volksgezondheid en algehele leefsituatie en hergebruik excreta verbetert de opbrengst van hun kostgrondjes; • Ministeries: installatie van ecotoiletten en betere organisatie van het beheer en onderhoud ervan, waardoor voorbeeldwerking en betere volksgezondheid (hun verantwoordelijkheid); • Lokale overheid: heeft voortrekkersrol bij introductie en gebruik van betere sanitaire voorzieningen en verantwoordelijkheid voor het welzijn van de bevolking; • NVB: krijgt door externe steun vaart in en belangstelling voor haar sanitatieprogramma. Activiteiten: • Lobby- en voorlichtingscampagne (in dorpen, bij lokale bestuurders en bij ministeries) om ecosanitatie begrepen en geaccepteerd te krijgen; • Ontwerp en bouw van uiteindelijk 80 ecotoiletten in huishoudens van 6 dorpen, met participatie van de bewoners, als pilot voor alle dorpen in het binnenland van Suriname; • Trainingen van trainers en bouwers in sanitatie en constructie van de toiletten, met lokale materialen (bevorderen economie en werkgelegenheid); • Voorlichtings- en begeleidingscampagne t.b.v. het hergebruik van urine en excreta uit de toiletten voor landbouwdoeleinden. Uitvoeringsaspecten Aan het begin van het project was er weerstand van het grootopperhoofd van het Boven-Surinamegebied vanwege een negatieve ervaring. Daarnaast verwachtte de bevolking in eerste instantie spoeltoiletten. Middels een pilot binnen het pilotproject, gesteund door de Granman/Kapitein van het dorp Asidonhopo, is toch begonnen; daarna konden ook de overige geplande voorzieningen gebouwd worden, met voldoende deelname vanuit de bevolking. De NVB was uitvoerder van het project vanwege haar lokale aanwezigheid in andere projecten. Vrouwen zijn in Suriname de maatschappelijke motor. Voor het begeleiden van keuze en gebruik van de toiletten is nationale en internationale externe deskundigheid ingehuurd (o.a. van de Nederlandse NGO WASTE). Gaandeweg overtrof het aantal aanmeldingen van huishoudens de capaciteit van het project. Vanwege het succes zijn de Vereniging van Inheemse Dorpshoofden en twee NGO’s in andere districten dan die van het project ook de ecotoiletten gaan propageren. Een huishouden betaalt 25 % van de materiaalen bouwkosten zelf, of werkt mee tijdens de bouw, om een gevoel van eigenaarschap en verantwoordelijkheid te borgen. Er is een microspaarsysteem opgezet voor afbetaling van de gebouwde toiletten o.l.v. de watercomité’s. Financiering van het project kwam van de provincie Noord-Holland. Ondertussen heeft de NVB in Suriname het initiatief genomen, als aangewezen nationaal coördinator voor ecosanitatie, om in het gehele binnenland een integraal programma voor duurzame sanitatie en afvalverwerking uit te voeren, compleet met een governance onderdeel op nationaal en lokaal niveau met participatie van overheid en bevolking, en aandacht voor financiering en beleid. Dit verloopt moeizaam vanwege de verzuiling binnen de nationale overheid.

[71]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Analyse Het project draaide in het begin volledig om voorlichting en bewustwording van alle doelgroepen. Deze zijn vervolgens ook volledig betrokken bij de technische uitvoering onder leiderschap van lokale bestuurders. Wet- en regelgeving is in Suriname nog onvoldoende duidelijk op dit gebied. Zo zien we dat alle vier de benaderingsprincipes bijna volledig zijn toegepast (alleen de ministeries toonden weinig verantwoordelijkheidsgevoel) en aandacht is gegeven aan de politieke, bestuurlijke, sociale en economische systemen. De uitvoeringsprincipes Efficiënt, Effectief en Responsief & duurzaam zijn volledig toegepast; door het ontbreken van duidelijke weten regelgeving kan er ook niet gehandhaafd worden waardoor het vierde principe (verantwoordelijk) niet wordt toegepast. Aldus luidt de beantwoording van de beleidsvragen: • wordt het geïntroduceerd ? – ja en wel zo goed als volledig • past het bij de werkelijkheid ? – eerst niet helemaal, na voorlichting/lobby nu wel • kan het worden uitgevoerd ? – het is heel goed uitvoerbaar (mede dankzij inzet NVB) • wordt dit ondersteund door de doelgroepen ? – doelgroepen hebben het heel goed opgepakt • geeft het resultaten ? – redelijk, oude gewoonten (sanitatie in de rivier) zijn moeilijk uit te roeien

5.6

Drinkwatervoorziening - Indonesië

Beschrijving Naam project en looptijd: Verbetering van dienstverlening en technische prestaties van PDAM Kabupaten Bogor, 2006 - 2010 Probleemstelling: Het gemeentelijk drinkwaterbedrijf in de stad Bogor ondervindt financiële en technische problemen en heeft onvoldoende capaciteit om deze zelfstandig op te lossen. Het is onduidelijk hoeveel drinkwater er wordt geproduceerd en hoeveel er aan de klanten wordt geleverd, waardoor zware financiële verliezen worden geleden. Dit ligt aan een gebrekkige administratie, gebrekkig onderhoud van het leidingnet en onvoldoende technische kennis van waterzuivering en – distributie. Klanten zijn ontevreden met de dienstverlening: de waterkwaliteit en de kwaliteit van de rekeningen zijn aanleiding voor vele klachten. Ook is slechts 15 % van de bevolking in het voorzieningsgebied aangesloten op het leidingnet. Doelstelling: Verbeteren van de drinkwatervoorziening en van de dienstverlening door PDAM Kabupaten Bogor en ontwikkelen van de algehele capaciteit van dit drinkwaterbedrijf, met een focus op de distributiecapaciteit van de organisatie door • vergroting van de inkomsten door betere bemetering en facturering; • verbetering van de klantenadministratie met moderne middelen en methoden; • technische en technologische verbeteringen in het distributienetwerk; • verbetering van de zuiveringsinstallaties om een hogere waterkwaliteit te bereiken; • delen van ervaringen met andere drinkwaterbedrijven. Nederlandse deelnemer: Dunea (voorheen DZH). Indonesische deelnemer: PDAM (drinkwaterbedrijf) Kabupaten Bogor. Doelgroep(en): • Werknemers van PDAM Kabupaten Bogor. Activiteiten: • Introduceren van betere facturatiemethoden en waterrekeningen; • Introductie van digitale handterminals voor het aflezen van de watermeters, met verwerking via internet op een centrale computer en training van staf hiermee; • Training van staf in het ontwerpen en onderhouden (middels doorspoelen) van distributienetwerken; • Training van staf in hydraulische modellering van distributienetwerken en computerisering; • Advisering omtrent verbetering van drie waterzuiveringsinstallaties; • Delen van ervaringen met andere Indonesische drinkwaterbedrijven middels workshops. Uitvoeringsaspecten

[72]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Vanaf 2006 zijn er opeenvolgende projecten uitgevoerd door de Nederlandse en Indonesische partners. Op het technische vlak zijn zeer goede resultaten bereikt, zowel door training als door operationele samenwerking. Dit heeft geleid tot certificering op het gebied van leidingonderhoud, waardoor het bedrijf in aanmerking komt voor nieuwe investeringen. Ook zijn kennis en ervaring succesvol gedeeld met andere drinkwaterbedrijven. De introductie van hand terminals in 2007 voor het aflezen van watermeters (als pilot), ondersteund door de directeur van het drinkwaterbedrijf, ondervond stevige weerstand van districtshoofden van het drinkwaterbedrijf, omdat hierdoor hun autonomie ondermijnd zou worden. Dit werd versterkt door de ineffectieve structuur van de organisatie van het drinkwaterbedrijf, waarbij verantwoordelijkheden onduidelijk zijn, de administratie teveel gedecentraliseerd is en er geen financiële controle is. Na twee jaar is de pilot overgegaan naar een ander district, maar ook daar kwam het niet van de grond hoewel het technisch goed werkte. De nieuwe directeur van het bedrijf heeft in 2009 besloten de techniek niet verder door te voeren in zijn bedrijf. Het laatste jaar is door Dunea louter technische assistentie op het gebied van waterdistributie en waterzuivering gegeven. Financiering van de projecten kwam van LOGO South. Voor technische adviezen op het gebied van waterzuivering is ook een lokale consultant ingehuurd. Analyse Er is heel veel aandacht voor de technische kant in dit project en aandacht voor een deel van het economische systeem (facturering/inkomsten). Het is een duidelijk voorbeeld van een twinning van twee bedrijven. Aan de politieke, bestuurlijke en sociale systemen is geen aandacht besteed, behalve bij het streven om het aantal klachten van klanten sterk te verminderen (hetgeen ook gelukt is). Hoewel de burgemeester van Bogor ook partij is bij het ondertekende MoU, komt hij verder niet in het project voor. Er is sprake van corruptie, waartegen niet is en/of kon worden opgetreden. Dit is in de Indonesische samenleving een bekend probleem. Geen enkele van de benaderings- of uitvoeringsprincipes is toegepast. Dit geeft de volgende beantwoording van de beleidsvragen: • wordt het geïntroduceerd ? – nee • past het bij de werkelijkheid ? – n.v.t. • kan het worden uitgevoerd ? – misschien, mits de politieke en bestuurlijke systemen veranderen • wordt het ondersteund door de doelgroep ? – andere doelgroep nemen dan in dit project • geeft het resultaten ? – er zijn alleen technische resultaten

5.7

Drinkwater & waterkwaliteit - Ethiopië

Beschrijving Naam project en looptijd: Capacity Development in Sustainable Infrastructure Development and Water Resources Protection in Oromia region, Ethiopia, 2012-2016 Probleemstelling: De stad Adama in de staat Oromia onttrekt al haar drinkwater uit de Awash rivier. Tot 13 jaar geleden werd alleen grondwater gebruikt, maar door de vanwege vulkanisch gesteente hoge fluorgehalten in het water was dat niet meer verantwoord. Er is toen een innamewerk gemaakt in de Awash rivier en een zuivering gebouwd, die aan het distributienet werd gekoppeld. Ethiopië kent een snelle economische ontwikkeling met negatieve gevolgen voor het milieu en tevens zet de urbanisatie door. Oppervlaktewater raakt, mede om deze redenen, steeds meer vervuild. De Awash ontspringt net ten westen van de hoofdstad Addis Abeba en al het huishoudelijke en industriële afvalwater van Addis stroomt ongezuiverd de rivier in. Het verantwoordelijke overheidsbureau Oromia Water, Mineral and Energy Bureau (OWMEB) heeft te weinig capaciteit om verbetering in deze situatie aan te brengen. Daarnaast is het drinkwateren sanitatiebedrijf van Adama (TWSSE) niet goed toegerust voor zijn taak en is het drinkwaternet in slechte staat; oude werkmethoden, veel lekverlies, inkomsten geringer dan kosten etc. Met dit laatste heeft ook de nabijgelegen stad Bishoftu te kampen. OWMEB is ook eigenaar van de water- en rioleringsinfrastructuur. Doelstellingen: Het verbeteren van de prestaties van de verantwoordelijke organisaties voor drinkwateren sanitatievoorziening en watersysteembeheer, teneinde toegang voor de bevolking en bedrijven tot drinkwater en sanitatie en de duurzaamheid ervan te vergroten, door [73]


Verbeteren van de project management capaciteit van OWMEB t.b.v. de ontwikkeling van duurzame drinkwateren sanitatievoorzieningen en watersysteembeheer in Oromia; • Verbeteren van de managementcapaciteit van de TWSSE’s op het gebied van bedrijfsvoering van drinkwateren sanitatievoorzieningen in de steden Adama en Bishoftu; • Opzetten van een systeem van delen van ‘best practices’ op het gebied van urbane drinkwateren sanitatievoorziening tussen de steden in de staat Oromia; • Verbeteren van het waterkwaliteitsbeheer t.b.v. de drinkwatervoorziening en de irrigatie. Nederlandse deelnemers: Waterschappen Zuiderzeeland, Vallei & Eem en Veluwe, Vitens Evides International (VEI). Deelnemers uit Ethiopië: Oromia Water Minerals and Energy Bureau (OWME), Adama en Bishoftu Town Water Supply and Sewer Enterprises (TWSSE’s), Universiteit van Adama. Doelgroep(en): • Oromia Water Minerals and Energy Bureau (OWME): door capaciteitsversterking is het beter toegerust voor de taken op het gebied van waterketen en watersysteem; • Adama en Bishoftu Town Water Supply and Sewer Enterprises (TWSSE’s): door capaciteitsversterking zijn de bedrijven beter in staat tot bedrijfsvoering, met een sluitende begroting. Activiteiten: • Verbeteren van organisatie en methoden bij OWMEB voor planning en management van investeringsprojecten; • Ontwikkelen van een Management Informatie Systeem (MIS) voor alle drie de organisaties; • Ontwikkelen en uittesten van een investeringsbeleid voor OWMEB t.b.v. betere toegang tot voorzieningen voor de armste bevolkingsgroepen; • Ontwikkelen van methoden en strategieën voor OWMEB t.b.v. monitoring van waterkwaliteit en watersysteembeheer voor de Awash rivier (emissiebeheersplan); • Ontwikkelen van bedrijfskundig model en methoden voor de TWSSE’s, i.h.b. asset management; • Opzetten van een programma voor training en verspreiden van ‘best practices’ voor alle partijen. Uitvoeringsaspecten Er wordt in het project rekening gehouden met de institutionele verdeling dat OWMEB eigenaar is van de infrastructuur en beleid, ontwikkeling en planning bepaalt terwijl de stedelijke water- en sanitatiebedrijven (TWSSE’s) verantwoordelijk zijn voor de bedrijfsvoering. Deze laatste worden in naam bestuurd door een Board waarin diverse betrokkenen zijn vertegenwoordigd zoals burgemeester, private sector, consumentenorganisaties en vrouwenorganisaties, maar zijn in de praktijk zelfstandige bedrijven. Er is een River Basin Authority verantwoordelijk voor het Awash stroomgebiedbeheer, terwijl ook de regering van Oromia invloed uitoefent op OWMEB. Daarnaast zijn de tarieven van de drinkwater/sanitatiebedrijven niet kostendekkend. Dit levert een complexe institutionele en financiële situatie op. Het projectvoorstel is vooral in Nederland opgesteld; in het begin van het project is daarom veel aandacht gegeven aan draagvlak kweken onder managers van de Ethiopische deelnemers. Het project heeft een Ethiopisch-Nederlandse resident project manager ter plaatse gestationeerd, hetgeen goed werkt om wederzijds begrip te kweken. Financiering van het project komt grotendeels van de EU Water Facility, VEI brengt ook nog eigen middelen in. Aandacht en financiering gaan voor twee derde naar de drinkwateren sanitatievoorziening. In dezelfde periode lopen in Ethiopië enkele multilaterale investeringsprogramma’s voor urbane drinkwateren sanitatievoorziening, zodat synergie kan ontstaan (WOP hefboomwerking).

Analyse Dit project heeft veel weg van een twinning tussen bedrijven, waarbij technisch/administratieve kennis en ervaring wordt overgebracht. De doelgroep bestaat uit technische bedrijven met dito werknemers. Er is een ingewikkelde bestuurlijk/politieke omgeving met diverse actoren die invloed op met name het watersysteemgedeelte uitoefenen, maar ook op de planning en financiering van investeringen in drinkwater en sanitatie. Het project schenkt daar in de opzet geen aandacht aan en evenmin aan het sociale systeem. Dit komt ook door de voorwaarden van de financier, die zien op

[74]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden een bedrijfsmatige werkwijze; er is dus wel aandacht voor het econo-mische systeem, hoewel er geen duidelijke financieel-economische doelstelling is. Er is niet voorzien in communicatie met watergebruikers anders dan de Boards van de TWSSE’s. Het beleid van OWMEB is er wel op gericht om de dienstverlening aan de armste bevolkingsgroepen uit te breiden, maar daar is dan wel externe financiering voor nodig; deze zal bij slagen van dit project waarschijnlijk loskomen (WOP-hefboom). Al met al zijn er geen elementen van één van de benaderingsprincipes of uitvoeringsprincipes van water governance terug te vinden in dit project, behalve de focus op de armste groepen bij nieuwe investeringen (rechtvaardig). De antwoorden op de beleidsvragen luiden: • wordt het geïntroduceerd ? – nee • past het bij de werkelijkheid ? – misschien, indien aansluitend bij de complexe situatie • kan het worden uitgevoerd ? – misschien, indien aansluitend bij de complexe situatie • wordt dit ondersteund door de doelgroep ? – doelgroep heeft technische oriëntatie • geeft het resultaten ? – n.v.t.

5.8

Drinkwater, sanitatie en waterkwaliteit - Nicaragua

Beschrijving Naam project en looptijd: Agua para Todos, agua para Siempre, 2007 - 2011 Probleemstelling: De stad Matagalpa in Nicaragua gebruikt rivierwater en grondwater voor de drinkwatervoorziening. Het grondwater moet van ver worden opgepompt en het water van de rivier San Francisco wordt bedreigd met vervuiling, voornamelijk van koffieplantages bovenstrooms. Aangezien de drinkwatervraag blijft stijgen, moeten de bronnen beter worden beschermd en uitgebreid. De bewoners van het stroomgebied van de San Francisco rivier (kleine leefgemeenschappen) ontberen een goede drink- en afvalwatervoorziening. Tenslotte functioneert het beheer van het stroomgebied gebrekkig, waarbij erosie een probleem is. De belangrijkste donor voor een al lopend verbeteringsprogramma heeft zich in 2006 teruggetrokken. Doelstellingen: • Het water van de Rio San Francisco weer bruikbaar maken als bron van drinkwater voor Matagalpa door de watervervuiling aan te pakken; • Het stroomgebiedbeheer verbeteren door drinkwateren sanitatievoorzieningen aan te leggen en training te geven; • De capaciteit van direct betrokkenen vergroten om de voorzieningen zelf te ontwerpen, aan te leggen en te beheren en onderhouden. Nederlandse deelnemers: Waterschappen De Dommel en De Stichtse Rijnlanden, Stichting LeAF (afvalwaterzuiveringinstituut). Deelnemer uit Nicaragua: Gemeente Matagalpa - Milieubureau. Doelgroep(en): • Koffieplanters in het stroomgebied van de Rio San Francisco: zuivering van hun bedrijfsafvalwater leidt tot minder watervervuiling en geeft hen kansen voor certificering; • Inwoners van het stroomgebied: verbetering van hun drinkwateren sanitatievoorziening leidt tot een betere gezondheid en meer comfort en ook tot minder watervervuiling; • Lokale technici en ontwerpers: praktijkopleiding in het ontwerpen van eenvoudige drink- en afvalwatervoorzieningen geeft hen kansen bij verdere stroomgebiedverbetering; • Boerenorganisaties, Milieubureau, drinkwaterbedrijf en watercomités: capaciteitsopbouw t.b.v. beter stroomgebiedbeheer leidt tot beter rivieren drinkwater; • Inwoners van de stad Matagalpa: betere rivierwaterkwaliteit leidt tot meer en beter drinkwater (indirecte betrokkenheid). Activiteiten: • Verbeteren van de drink- en afvalwatervoorzieningen in zes leefgemeenschappen (pilot) in het stroomgebied door rehabilitatie of nieuwe aanleg en opleiden van technici voor het onderhoud;

[75]


Voorlichtings- en bewustwordingscampagne voor koffieplanters omtrent afvalwaterzuivering en de voordelen daarvan, inclusief verschillende technologische keuzes; • Aanleg van afvalwaterzuiveringen op zes koffieplantages als voorbeeld voor de rest van het stroomgebied en opleiden van managers en technici voor bediening en onderhoud ervan; • Capaciteitsopbouw van lokale technici in het ontwerpen en bouwen van drinkwateren sanitatievoorzieningen; • Capaciteitsopbouw van direct betrokkenen bij het stroomgebiedbeheer door kennisuitwisseling en training en het gezamenlijk opstellen van een integraal water monitoring plan. Uitvoeringsaspecten Project borduurt voort op eerdere activiteiten door Nederlandse studenten in het stroomgebied. Er is stevige politieke steun voor, met name van burgemeester. Er zijn zeer actieve drinkwatercomités van bewoners. In participatie van bevolking bij ontwerp van de voorzieningen ging het met name over het niveau van de voorzieningen, niet over de prijs. Het drinkwaterbedrijf in Matagalpa had geen belangstelling voor het project toen het een privaat bedrijf was. Ook nu het weer een overheidsbedrijf is, heeft het geen belangstelling voor participatie vanwege de centralistische nationale planning van investeringen in waterbedrijven, waarbij Matagalpa pas over vele jaren aan de beurt is. Er is in Nicaragua een tegenstelling tussen de centrale regering in de hoofdstad Managua (eenzijdige, theoretische, besluiten) en de gemeenten (bestuur in de praktijk). In 2007 is een Waterwet ingesteld, waarbij gemeenten verantwoordelijk zijn gesteld voor de rurale drink- en afvalwatervoorziening; dit moet nog zijn doorwerking in de praktijk krijgen. De drinkwater-comités hebben daarom contracten voor het onderhoud afgesloten met de gemeente; onduidelijk is nog wie nu verantwoordelijk is voor vervangingsinvesteringen. Afvalwaterzuiveringen zijn eigendom van de koffieplanters en in stand houden ervan is afhankelijk van economische situatie van de koffiebedrijven. Omdat het stroomgebiedbeheer niet goed van de grond is gekomen, geeft dit een handhavingsprobleem en een politiek probleem: kiest de gemeente voor het milieu of voor de economie ? Het milieubureau is heel tevreden over de resultaten van het project maar personele capaciteit is (nog) ontoereikend om zelfstandig verder te gaan op de ingeslagen weg. Kwaliteit van aannemers is in Nicaragua niet zo hoog, maar hun prijzen wel. Zonder financiële en personele steun van de internationale NGO CARE zouden de doelen van het project niet zijn bereikt, want de bouwkosten waren veel te laag begroot. Er is ook samengewerkt met docenten van de universiteit van Managua en met studenten van diverse Nederlandse kennisinstellingen, in het onderzoek en bij opleiding van lokaal personeel. Financiering van het project kwam van Aqua for All en het NWB-fonds.

Analyse Dit project kent een participatieve aanpak op alle niveaus. Er is aandacht voor de politieke, bestuurlijke en sociale systemen; het economische systeem dient als sluitstuk. Opmerkelijk punt in ontwerp en uitvoering van het project is dat gestreefd wordt naar een betere rivierwaterkwaliteit, terwijl de grootste (potentiële) gebruiker van dat rivierwater, het drinkwaterbedrijf, geen interesse toont. De benaderingsprincipes Inclusief & communicatief, Coherent & integrerend en Rechtvaardig & ethisch worden prima gehanteerd, het principe Open & transparant slechts ten dele (drinkwaterbedrijf doet niet mee). De uitvoeringsprincipes Effectief en Responsief & duurzaam zien we goed terug in de participatieve aanpak en het overall streven naar een betere rivierwaterkwaliteit. Het ontbreekt echter aan duidelijke regels voor onderhoud van de aangelegde voorzieningen en voor handhaving bij vervuiling van de rivier. Dit levert de volgende beantwoording van de beleidsvragen op: • wordt het geïntroduceerd ? – ja, in sterke mate • past het bij de werkelijkheid ? – ja, alle actoren zijn gewend aan overleg en participatie • kan het worden uitgevoerd ? – het wordt uitgevoerd met bijna alle betrokkenen • wordt dit ondersteund door de doelgroepen ? – jazeker, met name de watercomité’s • geeft het resultaten ? – drinkwateren sanitatievoorzieningen en afvalwaterzuiveringen worden door gebruikers zelf beheerd met ondersteuning van de gemeente, financieel is het onduidelijk.

[76]


[77]


6. Conclusies en Aanbevelingen 6.1

Inleiding

Aan het eind van dit onderzoek gekomen, worden in dit hoofdstuk de aan het begin geformuleerde vragen over water governance in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking beantwoord. De aanleiding voor dit onderzoek was de indruk die VNG International heeft, dat er in Nederlandse ontwikkelingsprojecten op het gebied van water weinig aandacht is voor de bestuurlijke of politieke aspecten van de te plegen interventie. Volgens VNG International wordt een waterprobleem alleen van een technische kant benaderd door zowel donoren, uitvoerders en/of ontvangers. Nu zitten er aan ontwikkelingsinterventies ook nog sociale en economische aspecten. Bij waterprojecten is voor een integrale behandeling van al deze aspecten sinds het begin van deze eeuw internationaal de term water governance in gebruik gekomen. Onder water governance verstaan wij (par. 2.10): “Het geheel van politieke, sociale, economische en bestuurlijke systemen die worden gebruikt voor het ontwikkelen en beheren van watervoorraden en het leveren van waterdiensten, op verschillende niveaus in de maatschappij en voor verschillende doeleinden; het omvat mechanismen, processen en instituties waarmee alle betrokkenen – overheid, bedrijven, burgers, belangengroepen –vanuit de eigen competenties hun waarden inbrengen, hun prioriteiten uitspreken, hun rechten uitoefenen, hun verplichtingen nakomen en hun verschillen uitonderhandelen”. Deze definitie is in het theoretische deel van dit onderzoek samengesteld en zal in de eerstvolgende paragraaf worden toegelicht. De hypothese van VNG International is wat breder getrokken en stelt, dat er nauwelijks aandacht is in Nederlandse ontwikkelingsprojecten voor de aspecten van water governance zoals uiteengezet in bovenstaande definitie. De volgende hoofdvraag is geformuleerd:

Hoe is en wordt water governance toegepast in het beleid en de uitvoering van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking op het gebied van water ? Deze vraag zal worden beantwoord door middel van het beantwoorden van de vier geformuleerde deelvragen, die in verkorte vorm zijn weergegeven in Tabel 17, in de volgende vier paragrafen. Tabel 17 - Deelvragen van dit onderzoek (verkorte vorm) 1) Wat is water governance, welke toegevoegde waarde heeft het, en welke hoofdpunten zijn van belang bij het toepassen ervan binnen het terrein van ontwikkelingssamenwerking ? 2) Hoe is en wordt aan water governance aandacht gegeven in geschreven beleid, in programma’s en in projectdocumenten omtrent water in ontwikkelingslanden van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, de Nederlandse gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven ? 3) Hoe wordt water governance in de praktijk toegepast in concrete ontwikkelingsprojecten van de Nederlandse overheden: wordt het geïntroduceerd, past het bij de werkelijkheid, kan het worden uitgevoerd, wordt dit ondersteund door de doelgroep, geeft het resultaten ? 4) Welke aanbevelingen zijn er op grond van een vergelijking tussen de theorie en de aanpak door Nederlandse overheden, te formuleren voor de Nederlandse spelers op het gebied van water en ontwikkelingssamenwerking ?

6.2

Het wat, hoe en waarom van water governance

In het eerste deel van bovenstaande definitie van water governance wordt verwezen naar verschillende systemen die met elkaar nodig zijn voor water management en naar de verschillende niveaus waarop water governance kan worden toegepast. In het tweede deel van de definitie gaat het over participatie, samenwerking, overleg en over de waarde van, en het recht op, water. Hier zien we veel elementen van het begrip governance in terug. Water governance moet worden gezien als een sub-

[78]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden set van het nationale governance systeem, waarin veel verschillende actoren samenwerken, ten behoeve van de water sector. De actoren brengen allen hun middelen, competenties, kennis en legitimiteit in om gezamenlijk besluiten te nemen en activiteiten uit te voeren, ten behoeve van een goed functionerende water- en sanitatievoorziening. Ze zijn afhankelijk van elkaar en erkennen ook dat ze elkaar nodig hebben voor dat doel. Wanneer dit proces plaatsvindt, spreken we van effectieve water governance. Er zijn analogieën te vinden met good governance, zoals ook blijkt uit de twee sets van principes die effectieve water governance beschrijven (zie Tabel 13 en Tabel 14) als volgt: Benaderingsprincipes voor effectieve water governance: • Open en transparante water instituties en –organisaties; • Inclusieve en communicatieve processen tussen alle betrokkenen; • Coherent en integrerend leiderschap met verantwoordelijkheidsgevoel; • Rechtvaardige en ethisch verantwoorde behandeling van alle betrokkenen en gebruikers. Uitvoeringsprincipes voor effectieve water governance: • Verantwoorde weten regelgeving met duidelijke rollen en processen incl. handhaving; • Efficiënte, gestructureerde en zo veel mogelijk gedecentraliseerde afweging van alle belangen; • Effectieve inzet van beschikbare middelen, afgestemd op behoeften en draagkracht; • Responsief en duurzaam beleid en besluitvorming op meest passende niveau. Er is een groot verschil tussen water governance en water management. Door het uitoefenen van effectieve water governance kan water management worden gestuurd, gereguleerd en gefaciliteerd: als alle betrokkenen het eens zijn over de politieke, bestuurlijke, sociale en economische aspecten van hun gezamenlijke water- en/of sanitatievoorziening, kunnen de water managers aan de slag met aanleg, financiering, administratie, beheer en onderhoud van de waterinfrastructuur. En is de kans groot dat er een duurzame voorziening ontstaat in termen van maatschappelijk draagvlak, economische rentabiliteit, bestuurbaarheid en dan ook van technische levensduur.

6.3

Water governance in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid

Hoe wordt nu in het beleid van Nederlandse overheden t.a.v. water in ontwikkelingssamenwerking aandacht gegeven aan water governance ? In het Rijksbeleid zijn duidelijke verschillen tussen de ministers die deze eeuw achter elkaar in functie waren, te zien. Elk had eigen accenten die zich vertaalden naar steeds een andere van de in de vorige paragraaf genoemde principes van water governance. De aandacht voor water governance, zonder het bij name te noemen, neemt in de tijd wel toe, vermoedelijk doordat dit op het internationale vlak van bestuurders en water experts ook het geval is, en omdat het verwante good governance daar ook steeds meer nadruk krijgt. Er is echter geen overall strategie t.a.v. water governance en het belang ervan als zelfstandig begrip waar te nemen; wel t.a.v. good governance dat steeds meer nadruk krijgt. De uitvoeringsregelingen voor stimulering en subsidiëring van internationale waterprojecten door Nederlandse partijen besteden nauwelijks aandacht aan elementen van water governance, de MJSP’s van de ambassades wel. De verbinding tussen water en andere sectoren en tussen nationaal algemeen beleid en sectorbeleid wordt door het Rijk steeds duidelijker gelegd, conform het model zoals getekend in Figuur 1. Concluderend kan gesteld worden dat in het Rijksbeleid de grote aandacht voor het stimuleren van good governance, gekoppeld aan de aanwezige kennis omtrent water governance, zou kunnen zorgen voor effectievere water governance. Bij de waterschappen heeft zich deze eeuw een opgaande lijn omtrent internationale samenwerking ontwikkeld, middels acties door individuele waterschappen en coördinatie door de Unie van Waterschappen. In de beleidsnota’s van de afzonderlijke waterschappen is echter nauwelijks iets over water governance te vinden. Beleidsmatig focussen waterschappen bij internationale activiteiten op (technische) kennis en ervaring, en financiering. In het beleid en de activiteiten van het door de [79]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek waterschappen pas opgerichte Water Governance Centre vinden we q.q. wel veel elementen van de benaderingsprincipes Open & Transparant, Inclusief & Communicatief, en Coherent & Integrerend en van de uitvoeringsprincipes Effectief en Verantwoordelijk terug. Het WGC wordt dan ook door diverse overheden en andere actoren uit de Nederlandse water sector betrokken in recente activiteiten op het vlak van internationale samenwerking, om het governance-deel in te vullen. Opvallend dat juist de principes Rechtvaardig, Efficiënt en Responsief & duurzaam niet zijn terug te vinden bij het WGC. Daar gaat het over gelijke behandeling, aandacht voor zwakke groepen, decentralisatie van besluitvorming, participatie van watergebruikers. Het lijkt erop of het WGC zich vooral richt op de politieke, bestuurlijke en economische systemen en minder op het sociale systeem. Bij het NWB-Fonds van en voor de waterschappen is aandacht voor water governance in de leidraad voor financiering, met verwijzing naar de bestuurlijke, economische en sociale systemen, maar telt het criterium niet erg zwaar mee in de beoordeling van aanvragen. Door de drinkwaterbedrijven wordt weinig aandacht besteed aan water governance. Meestal wordt een combinatie van technische en financiële doelen gesteld in het buitenlands beleid, met af en toe enkele sociale elementen. De internationale samenwerking krijgt gestalte in de vorm van twinning of Water Operator Partnerships voor het overdragen van technische en operationele kennis en ervaring. Hier wordt door de bedrijven wel goed over nagedacht en enthousiast uitvoering aan gegeven. Alleen het vanuit de drinkwatersector opgerichte Aqua for All besteedt behoorlijk wat aandacht aan water governance, beïnvloed door de stevige relatie met de NGO-wereld. De doelstelling van Nederlandse gemeenten bij internationale samenwerking betreft meestal het versterken van de capaciteit van het lokale bestuur in ontwikkelingslanden, zoals ook wordt gepropageerd in de programma’s van VNG International. Er wordt door gemeenten beleidsmatig geen aandacht aan water besteed in deze context, laat staan aan water governance. Het onderwerp water wordt direct uitbesteed aan de drinkwaterbedrijven, zonder eigen inbreng van gemeenten. Wanneer we het beleid t.a.v. water governance in ontwikkelingssamenwerking zoals gevoerd door de vier onderzochte overheidslagen Rijk, Waterschappen, Drinkwaterbedrijven en Gemeenten, gedurende de periode 2000-2012, in een overzicht bij elkaar brengen ontstaat het beeld zoals getoond in Tabel 18. Het Water Governance Centre is hierbij apart in beeld gebracht gezien haar specifieke gerichtheid op het onderwerp. Tabel 18 - Toegepaste principes van water governance in Nederlands overheidsbeleid

Overheid Rijk (Min. OS/ BuZa, I&M)

Open & Transp.

Incl. & Comm

Coh. & Integr.

Recht & Ethisch

√

√

√

√

√

√

√

√

√

Waterschappen en UvW Water Governance Centre Drinkwaterbedrijven Gemeenten / VNG Interntl.

Uitvoeringsprincipes

√

√

Verantwoord.

Effectief

Resp & duurz.

√

√

√

GNS

√

√

√ √

√ √

Efficiënt

Koppeling

Benaderingsprincipes

√

A GSA

√

A

√

A

Koppeling: G = good governance, N = nationaal niveau, S = andere sectoren, A = andere aspecten

[80]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Vet gedrukt in de tabel betekent toepassing van het gehele principe, niet-vet betekent dat er veel (groot symbool) of weinig (klein) elementen terug te vinden zijn in het beleid. In de laatste kolom wordt aangegeven welke koppelingen conform het schema van Figuur 1 door de betreffende overheid worden gelegd: met good governance, met het nationale niveau, met andere sectoren, of met andere aspecten (bestuurlijk, juridisch, economisch, sociaal). Uit Tabel 18 kan worden afgeleid dat alleen op rijksniveau ruime aandacht wordt besteed aan water governance, hetgeen veelal doorwerkt naar het beleid van de ambassades in de focuslanden maar niet naar de uitvoeringsregelingen (van PvW) of naar het beleid van de lokale overheden. Het WGC heeft een zeer goede benadering maar minder aandacht voor de uitvoeringsprincipes.

6.4

Water governance in de praktijk van projecten

Hoe wordt nu water governance toegepast in Nederlandse ontwikkelingsprojecten op het gebied van water (deelvraag 3) ? Voor de beantwoording van deze vraag zijn zeven gevalstudies uitgevoerd van geselecteerde projecten. Deelnemers in die projecten waren drinkwaterbedrijven, waterschappen en gemeenten, al of niet in gezamenlijkheid. Onderwerpen waren drinkwater, afvalwater/sanitatie en watersysteembeheer. De projecten zijn beschreven en afzonderlijk beoordeeld in hoofdstuk 5. Wat betreft de vijf beleidsvragen kan het volgende geconcludeerd worden, zie ook Tabel 19. In drie van de zeven projecten leidt introductie van water governance tot resultaten, bij een vierde is het nog twijfelachtig. In twee projecten (drinkwater) wordt water governance niet geïntroduceerd, waarvan bij één de doelgroep zelfs tegen een administratieve verandering obstructie pleegt. En bij het zevende project wordt IWRM geïntroduceerd in de hoop dat hierdoor concurrerende overheidsdiensten gaan samenwerken; daar is het onduidelijk hoe dit uit gaat pakken. In Tabel 20 staat een samenvatting van de beoordeling op het toepassen van (elementen van) de principes van water governance. Tabel 19 - Beleidsvragen omtrent water governance in projecten Project Mozambique – sanitatie Egypte – waterbeheer Zuid-Afrika – w.beheer/sanit Suriname – sanitatie Indonesië – drinkwater Ethiopië – drinkw/beheer Nicaragua – drink/afvalwat

Introductie

Past het

Kan het

Steun doel

Resultaat

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

deels

nee

?

?

n.v.t.

deels

Ja

Ja

Ja

Ja

Nieuwe overheidslaag/werkelijkheid

Ja

Ja

Ja

Ja

?

Oude gewoonte moet veranderen

Nee

n.v.t.

?

Nee

n.v.t.

Doelgroep tegen elke verandering

Nee

?

?

n.v.t.

n.v.t.

Complexe institutionele situatie

Ja

Ja

Ja

Ja

Ja

[81]

Toelichting Lokale participatie bestuur/bevolking IWRM om probleem op te lossen

Lokale participatie bestuur/bevolking

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Tabel 20 - Toepassing principes water governance in projecten Benaderingsprincipes Project Mozambique – sanitatie Egypte – waterbeheer Zuid-Afrika – w.beheer/sanit. Suriname – sanitatie Indonesië – drinkwater Ethiopië – drinkw/beheer Nicaragua – drink/afvalwater

Uitvoeringsprincipes

Open & Transp.

Inclus & Comm

Coher & Integr.

Recht & Ethisch

Verantwoord.

Efficiënt

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

√

Effectief

Resp & duurz. √

√

√

√

√

√

√

√

√

√

Wat in Tabel 19 en Tabel 20 onmiddellijk opvalt is dat de twee drinkwaterprojecten lage tot geen scores hebben. Dit kan de hypothese van VNG International, die aanleiding was voor dit onderzoek, goed verklaren: in de praktijk worden drinkwaterprojecten uitgevoerd met een technisch oogmerk en dat neemt VNG International dan ook waar. Zonder uitzondering worden drinkwateren waterbeheerprojecten door Nederlandse gemeenten, aan wie VNG International de LOGO South en LGCP programma’s aanbiedt, uitbesteed aan de entiteiten die daar in Nederland voor zijn aangewezen: drinkwaterbedrijven resp. waterschappen. Het heeft er de schijn van dat de Nederlandse gemeenten daarmee ook elke bemoeienis met dit thema van zich af schuiven, met als gevolg de door VNG International geconstateerde en betreurde technisch-inhoudelijke benadering van projecten. De vraag is wel wat hier de oorzaak van is: de opzet van de samenwerkingsprojecten of de houding van de Nederlandse partners (incl. VNG International) ten opzichte van elkaar en/of ten opzichte van het onderwerp ? In paragraaf 5.1 is al geconstateerd, dat ruim twee derde van de Nederlandse waterprojecten over drinkwater gaat. Dit gecombineerd met de weergave in Tabel 20 en de constatering in de voorgaande paragraaf dat drinkwaterbedrijven in hun beleid ook geen aandacht aan water governance besteden, zou tot de conclusie kunnen leiden, dat in verreweg de meerderheid van de Nederlandse projecten geen tot weinig aandacht voor water governance of elementen daarvan voorkomt. De nuancering die hier in ieder geval gegeven moet worden is, dat in een aantal ontwikkelingslanden de politieke context van dien aard is dat er in ontwikkelingsprojecten geen aandacht aan water governance wordt besteed (zie ook Figuur 1 het bovenste gedeelte). Dit gegeven is niet meegenomen in de analyses in hoofdstuk 5 en is in de twee landen waarin de bestudeerde drinkwaterprojecten plaatsvinden, zeker het geval. Een volgend onderzoek op dit onderwerp zou aandacht moeten besteden aan de politieke omgeving van waterprojecten. In het bestudeerde project in Indonesië had meer aandacht en begrip voor het sociale en politieke systeem wellicht het mislukken van de introductie van handmeters kunnen voorkomen. De twee sanitatieprojecten, in Mozambique en Suriname, scoren juist heel hoog op het toepassen van water governance. Dit zou verklaard kunnen worden doordat sanitatie (i) een moeilijker, meer sociaal beladen, onderwerp is dan drinkwater en (ii) minder belangstelling c.q. prioriteit krijgt van

[82]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden bevolking, managers en bestuur, waardoor voorlichting en participatie veel belangrijker zijn voor het behalen van enig resultaat. Tevens zijn deze twee projecten een stuk kleinschaliger dan de bestudeerde drinkwaterprojecten en dat geldt ook voor het derde in dit opzicht succesvolle project, in Nicaragua. De projecten in Egypte en Zuid-Afrika spelen zich af tussen overheden, waardoor er geen volledige governance situatie zoals beschreven in 2.8 ontstaat. Er zou meer onderzoek naar de sociale omgeving van deze projecten moeten worden gedaan om hier conclusies te trekken of aanvullingen te geven. Hoewel waterschappen in hun buitenlandbeleid geen (elementen van) water governance hebben opgenomen, blijkt dat in de praktijk, althans van de vijf bestudeerde projecten waarin ze de leading partner zijn, het begrip door hen goed wordt toegepast. Bij controle op de financiers van de projecten blijkt dat er geen eenduidige conclusie getrokken kan worden op deze variabele, bijvoorbeeld door de voorwaarden die aan financiering gesteld worden. Met nadruk moet hier worden vermeld, dat in dit onderzoek niet is gekeken naar de kwaliteit en de relevantie van de projecten, niet naar de technische inhoud, noch naar de inzet van de deelnemers en projectmedewerkers. De projecten kunnen stuk voor stuk wellicht prima voldoen aan hun doelstellingen en voor de deelnemers en doelgroepen relevant zijn. Effectieve toepassing van water governance principes zou wel kunnen bijdragen aan maatschappelijk breder gedragen en duurzamer resultaten.

6.5

Aanbevelingen

Water governance is een betrekkelijk nieuw begrip en hoe dit effectief toe te passen is nog nieuwer. De in dit onderzoek beschreven principes kunnen hierbij nuttig zijn en worden bij deze van harte aanbevolen aan alle in dit onderzoek beschreven Nederlandse partners in ontwikkelingssamenwerking. Op basis van de conclusie, dat in drinkwaterprojecten uitgevoerd door Nederlandse drinkwaterbedrijven in overgrote meerderheid geen water governance wordt toegepast in opzet en uitvoering , kan aan VNG International in ieder geval worden aanbevolen, om drinkwaterprojecten in het LGCP programma meer aandacht te geven op dit punt. Nederlandse gemeenten zouden daarbij een rol kunnen spelen richting het politieke en bestuurlijke systeem in het ontwikkelingsland waar het drinkwaterproject zich afspeelt en (plaatselijke of internationale) NGO’s idem richting het sociale systeem en andere sectoren (zoals voedsel en gezondheid). De waterschappen hebben het WGC opgericht en zouden de lessen die in de door henzelf en door het WGC uitgevoerde projecten worden geleerd, in hun beleid kunnen opnemen. Daarbij zou het WGC meer aandacht moeten besteden aan het sociale systeem om de volledige breedte van effectieve water governance te realiseren. Bij het NWB-Fonds zouden de criteria, die reeds veel elementen van water governance bevatten, duidelijker en vollediger kunnen worden opgeschreven. Tenslotte wordt aanbevolen om in het Rijksbeleid water governance te mainstreamen in de via PvW en AgentschapNL e.a. aangeboden programma’s en projecten (zoals met gender, milieu en klimaat is/wordt gedaan). Hoewel het DGIS water governance als één van de thema’s binnen de water sector ziet, is het eigenlijk een dwarsdoorsnijdend thema dat in elk project en programma zou moeten worden geïntegreerd. De in dit afstudeeronderzoek gebruikte systematiek met acht principes en een model rondom water governance kan hierbij goede diensten bewijzen, want is goed te gebruiken als toetsmodel van beleid en praktijk. De opzet van water projecten zou daarmee verbreed kunnen worden van management naar governance.

[83]


Literatuur Ardenne, A.M.A. van (2003). Aan elkaar verplicht. Ontwikkelingssamenwerking op weg naar 2015. Den Haag, Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking. Aqua for All (2011). The next step forward. Mission Statement. Den Haag. Biswas, A.K., C. Tortajada (2010). Future water governance: problems and perspectives. Water Resources Development, Vol. 26, No. 2, 129–139, June 2010. Castro, J.E. (2007). Water governance in the twentieth-first century. Ambiente y Sociedad, vol. 10 no. 2, Jul/Dic 2007. Cleaver, F., T. Franks, J. Boesten, A. Kiire (2005). Water Governance and Poverty – What works for the poor ? Bradford, Bradford Centre for International Development. Department for International Development (2005). Meeting the water and sanitation Millennium Development Goal. London, DfID/Environmental Resources Management. Dijkstra, G., S. van de Walle (2011). Good governance en ontwikkelingsbeleid: spijkerhard of boterzacht ? Bestuurskunde, nr. 2, 23-32. Duinwaterleidingmaatschappij Zuid-Holland DZH (2008). Strategisch Plan DZH Internationaal 20082010. Voorburg. Filmer-Wilson, E., M. Anderson (2005). Integrating Human Rights into Energy and Environment Programming: A Reference Paper. New York, UNDP. Foundation H2O-Partners (2005). Dutch water sector assistance programme for tsunami affected north-western Sumatra. Programme Document. Rijswijk. Franks, T. (2004). Water Governance – What is the consensus ? Bradford, Bradford Centre for International Development. Graaf, G. de, V. van Doeveren, A-M. Reynaers, Z. van der Wal (2011). Goed bestuur als management van spanningen tussen verschillende publieke waarden. Bestuurskunde, nr. 2, 5-11. Hakvoort, J.L.M. (1996). Methoden en technieken van bestuurskundig onderzoek. Delft, Eburon. Havekes, H. (2011). Bouwstenen voor een goede water governance. Water Governance Tijdschrift, nr. 03/2011. Amsterdam, Baltzer Science Publishers. Huberts, L., E. van Hout (2011). Goed bestuur: kiezen of delen ? Bestuurskunde, nr. 2, 53-62. Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (2000). Institutional Development. Netherlands support to the water sector 1988-1998. Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken. Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (2004). Over Solidariteit en Professionalisering. Evaluatie van Gemeentelijke Internationale Samenwerking (1997-2001). Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken.

[84]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (2009). Sectorsteun in milieu en water. Een evaluatie van de toepassing van de sectorale benadering in de bilaterale hulp in milieu en water. Den Haag, Ministerie van Buitenlandse Zaken. Jayyousi, O. Al (2007). Water as a Human Right: Towards Civil Society Globalization. Water Resources Development, Vol. 23, No. 2, 329-339. Knapen, B (2010). Basisbrief ontwikkelingssamenwerking. Den Haag, Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking. Knapen, B (2011). Focusbrief ontwikkelingssamenwerking. Den Haag, Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking. Knapen, B (2012a). Water voor Ontwikkeling. Den Haag, Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking. Knapen, B (2012b). Brief over het speerpunt Veiligheid en Rechtsorde. Den Haag, DirectoraatGeneraal Internationale Samenwerking. Klijn, E.H. (2007). Managing Complexity: Achieving the Impossible? Management between complexity and stability: a network perspective. Critical Policy Analysis, 1 (3): 252-77. Klijn, E.H., C. Skelcher (2007). Democracy and Governance Networks: Compatible or not ? Public Administration, 85 (3):587-608. Koppenjan, J.F.M. en E.H. Klijn. (2004). Managing Uncertainties in Networks: A network approach to problem solving and decision making. London: Routledge. Lindert, P. van, I. Baud, M. Hordijk, G. Nijenhuis, G. van Westen (2010). Towards improved local governance through strengthened local government - Evaluation of the LOGO South Programme 2007-2010. Utrecht/Amsterdam. Lundberg, P. (2003). Decentralized Governance and a Human Rights-based Approach to Development. UNDP. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & VNG (2005). Grenze(n)loze gemeenten. Handreiking Internationale samenwerking en activiteiten van gemeenten. Den Haag. Ministerie van Buitenlandse Zaken (2001). Waternotitie 2001. Den Haag, Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking. Ministerie van Buitenlandse Zaken (2005). Resultaten in ontwikkeling 2004. Den Haag. Ministerie van Buitenlandse Zaken (2007). Een zaak van iedereen. Investeren in ontwikkeling in een veranderende wereld. Den Haag, Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking. Ministerie van Buitenlandse Zaken (2009). Resultaten in ontwikkeling 2007-2008. Den Haag. Ministerie van Buitenlandse Zaken (2011). Resultaten in ontwikkeling 2009-2010. Den Haag.

[85]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007). Nederland veroveren op de toekomst. Kabinetsvisie op het waterbeleid. Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2009). Nationaal Waterplan 2009-2015. Den Haag. Miranda, L., M. Hordijk, R.K. Torres Molina (2011). Water Governance Key Approaches: an Analytical Framework. Literature Review. Chance 2 Sustain. Moriarty, P., C. Batchelor, P. Laban, H. Fahmy (2007). The EMPOWERS Approach to Water Governance: Background and Key Concepts. Amman, INWRDAM. Moss, J. , G. Wolff, G. Gladden, E. Guttierriez (2003). Valuing water for better governance. How to promote dialogue to balance social, environmental and economic values ? Osaka: Business and Industry CEO Panel for Water at the World Water Forum. NWB Fonds (2011a). Reglement Stichting NWB Fonds (2011-3). Den Haag. NWB Fonds (2011b). Financieringsleidraad, ex-artikel 26 Reglement Stichting NWB Fonds (2011-2). Den Haag. Pierre, J. en B.G. Peters. (2000). Chapter 2 - Conceptual and Theoretical Perspectives on Governance. Pierre, J., Peters, B.G. (Red.), Governance, Poiltics and the State, (pp. 28 - 49). St. Martin’s Press. Rhodes. R.A.W. (1997). Chapter 3 - The new governance: governing without government. In Rhodes, R.A.W. (Red.), Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, (pp 46-60). Buckingham (UK) & Philadelphia (USA): Open University Press. Rogers, P., A.W. Hall (2003). Effective Water Governance.TEC Background Paper no. 7. Zweden, Global Water Partnership, Technical Committee. Rutte, M. (2010). Kabinetsreactie op het WRR-rapport Minder pretentie, meer ambitie. Den Haag, Ministerie van Algemene Zaken. Swanborn, P.G. (2008). Case-study’s. Wat, wanneer en hoe ? Amsterdam, Cunera. Thiel, S. van (2007). Bestuurskundig onderzoek. Een methodologische inleiding. Bussum, uitgeverij Coutinho. Tropp, H. (2007). Water governance: trends and needs for new capacity development. Water Policy 9 Supplement 2 (2007) 19-30. Stockholm, IWA Publishing. Tortajada, C. (2010). Water Governance: a research agenda. International Journal on Water Resources Development, 26, 309-316. Tortajada, C. (2010a). Water governance: some critical issues. International Journal of Water Resources Development, 26(2), 297–307 UNDP (1997). Governance for sustainable human development. New York, UNDP. UNDP (2006). Human Development Report 2006. Beyond scarcity: power, poverty and the global water crisis. Executive Summary. New York, Palgrave Macmillan.

[86]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden UNDP (2010). What will it take to achieve the Millennium Development Goals ? An international assessment. New York, UNDP. Unie van Waterschappen (2010). Water besturen. Het Nederlandse waterschapsmodel. Den Haag. Unie van Waterschappen (2011). Nederlandse waterschappen en het buitenland. Inventarisatie van internationale activiteiten van waterschappen 2010. Den Haag, Unie van Waterschappen. United Nations Commission on Human Rights (2005). Economic, social and cultural rights. Realization of the right to drinking water and sanitation. Report of the Special Rapporteur, El Hadji Guissé. New York: United Nations. United Nations World Water Assessment Programme (2006). The United Nations World Water Development Report 2: Water, a shared responsibility. Executive Summary. Barcelona, UNESCO/Berghahn Books. United Nations World Water Assessment Programme (2009). The United Nations World Water Development Report 3: Water in a Changing World. Paris: UNESCO, London: Earthscan. United Nations General Assembly (2010). Resolution 64/192.The Human Right to water and sanitation. New York: United Nations. Vereniging Nederlandse Gemeenten (2009). Mondiaal op eigen schaal. Gemeentelijk Internationaal Beleid anno 2009. Den Haag, VNG International. Vewin (2011). Position Paper Focusbrief Ontwikkelingssamenwerking. Rijswijk. Waterleidingmaatschappij Drenthe (2011). WMD brengt water verder. 2011-2015 beleidsplan. Assen. Wester, F. , V. Peters (2004). Kwalitatieve analyse. Uitgangspunten en procedures. Bussum, Coutinho. Weiss, T.G. (2000). Governance, good governance and global governance: conceptual and actual challenges. Third World Quarterly, Vol 21, no. 5, pp 795-814. World Health Organisation (2003). The Right to Water. Geneve, WHO. Internet European Centre for Development Policy Management, Maastricht.[www.ecdpm.org] Officiële website van de EU (NL-talig). [http://europa.eu/index_nl.htm] Global Water Partnership, Stockholm. [www.gwp.org] Goodgovernance.nl. [www.goodgovernance.nl] International Monetary Fund (IMF), Washington, over good governance. [www.imf.org/external/np/gov/guide/eng/index.htm] Ministerie van Buitenlandse Zaken over ontwikkelingssamenwerking. [www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ontwikkelingssamenwerking] VNG International, Den Haag. [www.vng-international.nl] [87]


UNDP Water Governance Facility van het Stockholm International Water Institute (SIWI), Stockholm. [www.watergovernance.org] UN Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP), Bangkok. [www.unescap.org/about/index.asp] Water Governance Centre, Den Haag. [www.watergovernancecentre.nl] Waterwikipedia. Link naar onderdeel Water Governance. [http://waterwiki.net/index.php/Water_governance] Wereldbank, Washington. [www.worldbank.org]

[88]


Bijlage 1 – Interviewhandleiding Inleiding - inleidend gesprek over doel en opzet van dit afstudeeronderzoek - uitleg over het doel van het interview: onderzoeken van water governance aspecten in het project/programma van de respondent - melden van de reden om deze respondent te selecteren - uitleg gang van zaken tijdens het interview - interviewer geeft aan welke documentatie al is doorgenomen t.a.v. de organisatie/het project Vraag 1 Wat was uw rol bij het voorbereiden en/of uitvoeren van het project/programma ? Hiermee kan de invloed van de respondent op, en het belang bij, het project worden ingeschat. Doorgevraagd kan worden naar de reden om bij het project betrokken te zijn (geweest). Vraag 2 Wie waren/zijn nog meer betrokken bij de uitvoering van het project ? Dit kan worden gespecificeerd in organisaties en personen. Check of alle partijen genoemd worden: - burgers - overheid - bedrijfsleven - maatschappelijke organisaties Doorgevraagd moet worden naar invloed en belang van de verschillende betrokkenen; ook de opdrachtgever(s) moet(en) genoemd worden. Hierbij onderscheid maken tussen ontwerp van het project en mening van de respondent. Vraag 3 Wat was/is volgens u het belangrijkste doel van het project ? Meerdere doelen zijn mogelijk. Doorgevraagd kan worden om doelen SMART te krijgen. Doorgevraagd moet worden naar de reden waarom dat het belangrijkste doel was/is. Vraag 4 Welke doelgroep(en) had/heeft het project en waarom deze ? Dit kunnen doelgroepen in het ontvangende land maar ook in NL zijn. Doorgevraagd kan worden naar de relatie van doelgroep(en) met doel van het project. Vraag 5 Op welke manier is in het project rekening gehouden met de wensen en verwachtingen van de doelgroep(en) ? Welke waren die wensen en verwachtingen ? Dit is een check op participatie van de doelgroep (en) bij het project. Zie antwoord op vraag 4 en differentieer per doelgroep. Doorgevraagd kan worden om die wensen en verwachtingen SMART te krijgen. Vraag 6 Op welke manier is in het project rekening gehouden met de wensen en verwachtingen van de andere betrokkenen ? Welke waren die wensen en verwachtingen ? Dit is een check op participatie van de andere betrokkenen bij het project; hier kunnen ook eisen en voorwaarden worden genoemd die de betrokkenen vanuit hun positie stelden. Zie antwoord vraag 5. Doorgevraagd kan worden om die wensen, verwachtingen, eisen en voorwaarden SMART te krijgen.

[89]

Water in ontwikkelingssamenwerking: veel meer dan techniek Vraag 7 Welke bijdragen hebben doelgroep(en) en andere betrokkenen geleverd aan het project ? Geïnventariseerd moet worden welke betrokkenen materiële en/of financiële bijdragen hebben geleverd en in welke mate, en of de andere partijen hier ook een rol spelen. Doorgevraagd moet worden of dit vrijwillige of verplichte bijdragen zijn (geweest). Vraag 8 Is naar uw mening tijdens het project voldoende met alle betrokkenen gecommuniceerd en samengewerkt ? Hier kan de respondent de bovenstaande vragen en antwoorden samenvatten in een eigen conclusie. Doorgevraagd moet worden naar de reden voor deze mening. Vraag 9 Hoe zijn management, onderhoud en beheer van de gerealiseerde voorziening opgezet ? Wanneer en hoe is deze opzet tot stand gekomen ? Belangrijk is om te onderzoeken welke relatie er is tussen gebruikers, beheerder en overheid en hoe die tot stand is gekomen. Uit de antwoorden op voorgaande vragen is bekend geworden wie de betrokkenen zijn en welke positie ze hebben. Doorgevraagd moet worden naar de onderdelen: - communicatie - besluitvorming - regels, sancties en controle - positie van gebruikers (bijzondere groepen) Vraag 10 Hoe is hierbij rekening gehouden met de bestaande politieke, bestuurlijke, economische en sociale systemen ? Onderzocht wordt hier of het water management past bij de genoemde systemen, of dat er juist van is afgeweken, of helemaal niet over is nagedacht. Indien geen rekening is gehouden met bestaande systemen, moet doorgevraagd worden naar de reden daarvan. Doorgevraagd kan worden naar de bestaande systemen en hun relatie met watervoorziening. Vraag 11 Hoe is de financiering van het voortbestaan van de gerealiseerde voorziening georganiseerd ? Hier gaat om de relatie met het economische systeem, of het opzetten van een nieuw systeem. Doorgevraagd moet worden naar de mening van alle betrokkenen over deze opzet. Vraag 12 Wat is uw mening over de kwaliteit van de gerealiseerde watervoorziening, in termen van techniek, organisatie en duurzaamheid (= houdbaarheid van de voorziening) ? Hier kan de respondent zijn eigen mening geven, op het spoor gezet door de voorgaande vragen (ook weer check op politieke, economische, sociale en bestuurlijke systemen). Tevens geeft deze vraag een indicatie over de belangstelling van de respondent c.q. de projectuitvoerder voor hetzij techniek, organisatie of duurzaamheid (of combinaties daarvan). Doorgevraagd kan worden over de mening van de respondent over techniek, organisatie of duurzaamheid. Vraag 13 Wilt u nog dingen toevoegen over het project of het land waar het plaatsvond in relatie tot het onderwerp water governance ?

[90]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Een open vraag waar de respondent, reflecterend, nog dingen kwijt kan of verbanden leggen die niet aan de orde zijn geweest. Afronding De respondent wordt bedankt voor het gesprek en het beschikbaar stellen van zijn/haar tijd. De afspraak wordt gemaakt dat het concept verslag aan hem/haar zal worden voorgelegd, waarna hij/zij binnen een week zal reageren teneinde het verslag definitief vast te stellen.

[91]


Bijlage 2 – Water in de MJSP’s van de Nederlandse ambassades In Bangladesh wordt samen met de Bengaalse regering gewerkt aan een Deltavisie 2100 – een lange termijn ontwikkelingsplan. De Nederlandse ambassade in Bangladesh heeft als speerpunten in haar MJSP 2012-2015 watermanagement, voedselzekerheid en seksuele & reproductieve rechten, met de doorsnijdende thema’s vrouwen, transparantie en verantwoording. Op watergebied wordt dan o.a. melding gemaakt van participatief polderbeheer en institutionele versterking op nationaal niveau. Het MJSP voor Indonesië (2012-2015) constateert dat het decentralisatieproces in Indonesië de politieke en bestuurlijke besluitvorming dichter bij de bevolking heeft gebracht en vindt dat een verbetering, evenals het ingevoerde mensenrechtenbeleid. Water wordt genoemd als belangrijk resultaatsgebied maar er wordt geen richting aan gegeven behalve het benoemen van drie technische hoofdthema’s en twee “daarin geïntegreerde dwarsdoorsnijdende thema’s”, namelijk water governance en klimaatadaptatie/mitigatie. De juridische samenwerking richt zich met name op rechtsstaatontwikkeling, verbeterd bestuur om corruptie tegen te gaan en om het decentralisatie- en democratiseringsproces verder vorm te geven en dit wordt gerelateerd aan alle resultaatsgebieden. Verder wordt kort het dwarsdoorsnijdende thema gender aangestipt: participatie van vrouwen in besluitvormingsprocessen en tevens bij planning, uitvoering, monitoring en evaluatie hiervan. De samenwerking tussen Nederland en Indonesië op watergebied wordt vormgegeven door een Memorandum of Understanding (4p-MoU), afgesloten in 2007 en vernieuwd in 2012. Als één van de vele samenwerkingsgebieden wordt water governance genoemd. Dit wordt omschreven als: beleid, management, wetgeving, handhaving, financiering en aanbestedingsprocedures. Met Vietnam heeft Nederland in 2010 een Strategic Partnership Arrangement on Climate Change Adaptation and Water Management afgesloten. Deze overeenkomst voor samenwerking over een lange periode bevat ook kennisuitwisseling en capaciteitsversterking op het gebied van governance en dit begrip wordt omschreven als: institutionele regelingen inclusief wetgeving en financiën. Ook zal een lange termijn Mekong Deltavisie worden opgesteld, waarbij interacties worden voorzien met andere sectoren zoals ruimtelijke ordening, landbouw & visserij en energie. Er was geen MJSP voor Vietnam opgesteld omdat het een transitieland betreft; ook een jaarplan was niet beschikbaar ten tijde van dit onderzoek. Het MJSP 2012-2015 voor Mozambique geeft drie speerpunten aan, waarvan één water is. In het MJSP worden good governance en sociale veiligheid als dwarsdoorsnijdende thema’s aangegeven vanwege het belang van transparantie, inclusiviteit, duurzaamheid en rechtvaardigheid. Deze zullen worden toegepast in elk van de speerpunten, o.a. een anti-corruptie strategie in de water sector. Verder zal aandacht geschonken worden aan gender en aan duidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden in de water sector. Het MJSP 2005-2008 voor Egypte richtte zich op de watersector (circa 60% van de portefeuille) en op de thema’s goed bestuur/mensenrechten (circa 20%), gender (circa 10%) en ondernemingsklimaat (circa 10%). Beleidsuitvoering op de thema’s goed bestuur en mensenrechten was echter niet beperkt tot themaspecifieke activiteiten maar liep ook via mainstreaming van dit thema in andere activiteiten zoals die in de watersector (Kamerbrief van minister Verhagen, 4 juni 2007). Er was geen nieuw MJSP Egypte beschikbaar ten tijde van dit onderzoek. In het voorlaatste MJSP voor Benin (2008-2011) ging het op het thema water, naast realisatie van projecten, onder meer om decentralisatie van bevoegdheden en fondsen en bij goed bestuur ging het o.a. om corruptiebestrijding. Eén van de drie speerpunten in het nieuwe MJSP (2012-2015) is water & sanitatie, waar meer dan de helft van het budget aan zal worden besteed. Daarin wordt de ondersteuning van decentralisatie voortgezet, en tevens ingezet op verantwoording en corruptie-

[92]

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden bestrijding, met een grotere rol voor vrouwen in de besluitvorming en de (controle van de) uitvoering. Op die goed bestuur onderwerpen worden zowel de overheid als maatschappelijke organisaties ondersteund, op centraal en lokaal niveau. Het MJSP 2012-2015 voor Ghana steekt de loftrompet over de snelle ontwikkeling van Ghana in zowel democratisch als economisch opzicht. Nederland was tot dit jaar betrokken bij ontwikkelingssamenwerking in diverse sectoren waaronder water & sanitatie en governance. In het MJSP wordt een overgang van ontwikkelingssamenwerking naar economische samenwerking aangekondigd en dat is te zien aan de voorgenomen activiteiten in het MJSP. Eén van de speerpunten van het MJSP is water, waarbij investeringsprojecten, financiering en water management activiteiten worden voorzien. Geen water governance. In het MJSP 2012-2015 voor Kenia wordt teruggekeken op een roerige periode na de laatste verkiezingen. Nederland heeft bijgedragen aan projecten op het gebied van drinkwateren sanitatievoorziening. Er zijn reeds institutionele hervormingen doorgevoerd in de water sector in Kenia. Het MJSP constateert dat er drie gebieden zijn waar Nederland bij kan dragen, namelijk veiligheid & rechtsstaat, voedselzekerheid & de private sector, en duurzame toegang tot water. En voor alle drie wordt gesteld dat governance heel belangrijk is, te verbeteren via het eerste speerpunt. Het water en sanitatieprogramma van de ambassade focust op investeringsprojecten en betrokkenheid van de private sector daarbij. In het nieuwe MJSP voor Mali wordt een koppeling gelegd tussen water en voedselzekerheid, waardoor er vooral aandacht is voor geïntegreerd waterbeheer en stroomgebiedbeheer. Aandacht wordt gegeven aan het functioneren van de rechtsstaat (o.a. accountability en maatschappelijke rollen en relaties), gender (o.a. toegang tot water voor vrouwen), en aan transparantie, efficiëntie, duurzaamheid en rechtvaardigheid. Dit moet doorwerken in alle gekozen thema’s van het MJSP. Het voorgaande MJSP voor Rwanda kende twee thema’s, waarvan de ene ‘Justice & Good Governance’ was, vooral gericht op de ‘Rule of Law’. In het nieuwe MJSP worden vier doorsnijdende thema’s benoemd: democratic governance, milieu, capaciteit en gender. Eén van de speerpunten is waterbeheer, waar zal worden gewerkt aan IWRM met technische assistentie en water governance als een doorsnijdend thema. Dit laatste wordt verder niet uitgewerkt. Op het gebied van water is één van de drie doelen van het nieuwe MJSP voor Zuid-Soedan : verbeterd waterbeheer t.b.v. een beter levensonderhoud, efficiëntere riviersystemen en vergrote toegang tot drinkwater. Water, voedselzekerheid en veiligheid worden aan elkaar gekoppeld in dit MJSP. Voor water wordt aandacht gegeven aan de positie van vrouwen en aan good governance. Voor Ethiopië was het vorige MJSP o.a. gericht op governance & mensenrechten en gender. Onder milieu was er ook aandacht voor waterbeheer en drinkwater en sanitatie. In het nieuwe MJSP wordt onder het speerpunt Veiligheid en Recht o.a. aandacht gegeven aan betere verantwoording en transparantie t.b.v. meer burgerparticipatie in besluitvorming, en aan vrouwenrechten en corruptie. Drinkwater en sanitatie krijgt een beetje aandacht onder het speerpunt SRGR.

[93]

Bijlage 3 – Overzicht beleidsnota’s internationale samenwerking van waterschappen


Bijlage 4 – Overzicht van waterprojecten van NL overheden in ontwikkelingssamenwerking Land (*)

Activiteit/project

Betrokken NL overheden (**)

Indonesië (WM, WS)

WOP drinkwatervoorziening

AGV/Waternet

Noodhulp & wederopbouw drinkwatervoorziening

Stichting H2O Partners (vele actoren uit de NL water sector)

X

Governance van polderbeheer (watersysteem)

Schieland Krimpenerwaard, VNG International, Rijkswaterstaat

Sanitation, Hygiene and Water for East Indonesia

Vietnam (WM, TR, WS)

Partners in het land

Looptijd

Perpamsi Banten

1975 ->

PDAM’s op Aceh

2005-2009

X

Banger Polderbestuur & inwoners

2010-2012

Vallei & Veluwe, Zuiderzeeland

X

Overlegplatform van negen districten en NGO’s

2011-2014

Poldermanagement (waterbeheer)

Delfland, Gemeentewerken Rotterdam

X

X

Gemeente Jakarta

2012->


Dunea, VNG International, PWN

X

X

PDAM Kabupaten Bogor

2006-2010

Twinning & training drinkwater

Oasen

X

PDAM Pontianak en andere PDAM’s

2006-2012

PPP drinkwaterbedrijven

WMD (als private partij)

X

Zes drinkwaterbedrijven: Jayapura, Manado, Ambon, Biak, Sorong, Merauke

2005->

BOT-diensten en voorfinanciering aan drinkwaterbedrijven Deltaplan voor de Mekong rivier

Water Fund Holland (WMD, PWN, Dunea, Brabant Water, WRK) Regge en Dinkel

X

Meer dan tien verschillende drinkwaterbedrijven Deltacommissie Mekong Delta

2001-> 2010->


Vitens Evides International

X

Steden Ho Chi Minh en Danang

2007

BOT-diensten en voorfinanciering aan drinkwaterbedrijven

Water Fund Holland (WMD, PWN, Dunea, Brabant Water, WRK)

X

Dowasen drinkwaterbedrijf

2008->

W

D

G

X

[4]

X

X

X

Water governance in ontwikkelingssamenwerking door Nederlandse overheden Egypte (WM, WS)

Mozambique (WM, WS)

WOP t.b.v. afvalwaterzuivering

Aa en Maas, AGV/ Waternet, Stichtse Rijnlanden, Brabant Water

WOP drinkwater en afvalwater

AGV/Waternet

Rehabilitatie irrigatiesysteem (watersysteembeheer) Water governance assistentie

Aa en Maas, AGV/Waternet Aa en Maas



Stroomgebiedbeheer / WG

De Dommel, Aa en Maas

X

X

Min Water Resources Irrigation, HC Water & Wastewater

2010 ->

X

Beheira Water Drainage Company, Fayoum W&C Company

2011–2015

X

Min Water Resources Irrigation (Plan)

2012->

X

Min Water Resources Irrigation – IWM Districts Chokwe, Inhambane, Maxixe, Xai Xai, Chimoio, Gondola, Manica, Moatize, Tete

2012->

X

X

2006->

2012-> ARA Zambezi (waterschap)

Ondersteuning waterschap (watersysteembeheer) Schoon water en sanitatie

Benin (OS) Ghana (OS)

Kenia (OS) Rwanda (OS)

WS Fryslân

X

WS Fryslân, Vitens, provincie Friesland, Friese gemeenten

X

2012-> ARA Sul (waterschap) X

X

2010-2013


Brabant Water

X

Steden Chokwe, Inhambane, Maxixe en Xai Xai, FIPAG, steden Chimoio, Gondola, Manica, Moatize, Tete. SONEB (nationaal waterbedrijf)

Management contract stedelijke drinkwatervoorziening


X

Meer dan 50 steden

2006->

Sanitatie en terugwinning grondstoffen uit afvalwater Drinkwater & sanitatie, wateroverlast

Regge en Dinkel

X

Wijken in Accra

2009->

Stichtse Rijnlanden, Vitens Evides International

X

Aa en Maas

X

Waterbeheer (oriëntatiefase)

[5]

X

2013-2018

Gemeente Kisumu, KIWASCO (drink/afvalw.bedrijf), Lake Victoria South W&S Board, SANA International 2012 ->


Ethiopië (OS, WS)

PPP drinkwaterbedrijf (51%) IWRM door rainwater harvesting (zanddammen voor waterbeheer)

PWN Hollandse Delta, Hunze en Aa’s, Velt en Vecht, gemeente Hardenberg

Vitens Evides International, Vallei & Veluwe, Zuiderzeeland AGV/Waternet, Waterbedrijf Groningen

X

Zuid-Afrika (TR)

Waterkwaliteit en water governance t.b.v. drinkwatervoorziening MoU met DWA & gemeenten voor drinkwater en irrigatie Capacity Building waterschap (watersysteembeheer)

WS Fryslân, Gemeente SúdwestFryslân

X

X

Breede Overberg CMA, gemeenten Breede Overberg en Overstrand

<-2011

Kennisuitwisseling met waterschap (sanitatie, internl. rivierbeheer)

Groot Salland, Velt en Vecht, Gemeenten Zwolle en Dalfsen

X

X

Inkomati CMA & inliggende gemeenten, Swaziland CMA i.o.

<-2012

Proefproject afvalwaterzuivering

Hollands Noorderkwartier

X

Gemeente Makana

2011->

Integrale zuiveringsstrategie Rurale drinkwater, afvalwater & sanitatie

Rijnland, Gemeente Leiden De Dommel, Stichtse Rijnlanden

X X

Gemeente Buffalo City Gemeente Matagalpa

2008-2011

Drinkwater, hoogwaterbescher-ming en waterafvoer (waterbeheer)

De Dommel, Stichtse Rijnlanden, Brabant Water, gemeente Tilburg

X

X

X

Gemeente Matagalpa, ENACAL (drinkw.bedrijf)

2012-2014

Schoon water voor La Libertad (drinkwater) WOP drinkwater

Rijn en IJssel, Vitens Evides International, gemeente Doetinchem AGV/Waternet, Vitens Evides Internl

X

X

X

Gemeente La Libertad

2008-2012

X

Min Natuurlijke Hulpbronnen, SWM

2011->

Rurale drinkwater & sanitatie

AGV/Waternet

X

Min Natl Hulpb, Min Volksgezondheid, SWM

Watersysteembeheer

AGV/Waternet, Rijn & IJssel

Nicaragua (WS)

Suriname

[6]

X X

X

X X

X

X

Aquarwanda, drie districten Twee Ethiopische gemeenten, HCSRiPPLE (ngo)

2006-> 2011->

Oromia Water Mineral Energy Bureau, Adama University Dept. Water Affairs, Tschwane University, drie gemeenten, CMA

2011-2015

WS MCP, Min Regionale Ontwikkeling

2011->

2008-2015


Sudan Malawi Namibië Filippijnen Mongolië Marokko Mauritanië Haïti Burkina Faso Tanzania

Senegal

Afwatering Paramaribo (w.beheer) Twinning drinkwatervoorziening

AGV/Waternet Dunea, Waternet, VNG International

X

Management/service contract drinkwatervoorziening WOP drinkwatervoorziening WOP drinkwatervoorziening WOP drinkwatervoorziening WOP t.b.v. drinkwater & sanitatie WOP drinkwatervoorziening Integraal waterbeheer, drinkwater en sanitatie Ondersteuning waterschap (waterbeheer) Waterkwaliteit, drinkwater en afvalwater

Vitens Evides International, WML

X

Brabant Water, gemeente Heusden Vitens Evides International Vitens Evides International AGV/Waternet AGV/Waternet Reest en Wieden, Stichtse Rijnlanden, VNG International Reest en Wieden, Vitens Evides International Rijnland, Dunea

X X X X X

Drinkwater & sanitatie

Velt en Vecht, A4A

X

Rurale drinkwatervoorziening Onderhoudsmanagement watersysteem

WMD Rivierenland, Havenbedrijf Rotterdam, Rijkswaterstaat

X

X

X

X

2006-2010 2010->

Gemeente Otjiwarongo Davao city Meerdere waterbedrijven ONEP SNDE, ONEP Vier gemeenten in regio Les Palmes

2011-2013 2010-> 2007-2011 2009-> 2011->

X

X

WS Nakanbé i.o., Min Water, EU

2012-2016

X

X

Drinkwaterbedrijf Mwanza, Lake Victoria Basin Office

2012-2016

Mtwara District & inwoners

2009-2011

34 Masai-dorpen Organisation pour la Mise en Valeur de fleuve Senegal (OMVS)

2003-> 2004-2014

X

* WM = Water Mondiaal, OS = Water OS, TR = OS transitieland, WS = focusland waterschappen ** W = waterschap, D = drinkwaterbedrijf, G = gemeente

[7]

Min Openbare Werken Waterbedrijven Gedaref en Red Sea States Steden Lilongwe en Blantyre

X

X

Water in Ontwikkelingssamenwerking: Veel Meer dan Techniek Over de auteur: Michaël Cornelisse (1959) is een allround waterexpert met 26 jaar werkervaring, waarvan de helft in ontwikkelingslanden. In 1986 is hij afgestudeerd aan de TU Delft op civiele gezondheidstechniek. Hij heeft daarna gewerkt als specialist, adviseur, teamleider, afdelingshoofd en projectleider in Nederland en diverse ontwikkelingslanden. Zijn werkgevers waren achtereenvolgens DHV raadgevend ingenieursbureau (in Nederland), SNV/Ministerie van Natuurlijke Hulpbronnen van Guinee-Bissau, Waterleidingmaatschappij Noord-West Brabant, ICCO/ Christian Service Committee in Malawi, en DHV Water (in vele ontwikkelingslanden en in Nederland). Momenteel werkt hij voor waterschap Aa en Maas als senior beleidsadviseur.

Water in Ontwikkelingssamenwerking: Veel Meer dan Techniek

Recommend Documents