februari 2003
Wanneer vallen de klontjes? Het Europees suikerbeleid op de korrel!
Het suikerdossier van
>
Inhoud
verantwoordelijke uitgever Marc Bontemps, Ververijstraat 17, 9000 Gent website www.oww.be drukkerij Druk in de Weer, Gent
colofon Dit dossier werd geschreven door
An Lambrechts Eindredactie: Ben Schokkaert foto’s: Oxfam-Wereldwinkels lay-out Pier
Gedrukt op Cyclus Print (100% post-consumer kringlooppapier)
Inleiding 3 De internationale suikermarkt 4 Riet is geen biet Alternatieve zoetstoffen knagen aan suikerverbruik Prijs van suiker is elastiek Het paradoxale suikerbeleid van de Europese Unie 8 Het WTO-Landbouwakkoord: dumpen mag (nog eventjes) De Verenigde Staten: another way of dumping De spelers op de Europese suikermarkt 11 De winnaars: De raffinaderijen De bietenverbouwers Suikerlobby vindt beleid “model van goede praktijk” Suiker in België De verliezers: De verbruikers Het milieu Andere spelers op de Europese suikermarkt: De ACP-landen De minst ontwikkelde landen Efficiënte exportlanden: de niet-Europese spelers op de suikermarkt Euro- en ander jargon: verklarende begrippenlijst De gevolgen van het Europees suikerbeleid voor het Zuiden 18 Mozambique: ACP-land zonder voordelen Cuba: zeer efficiënte producent op zijn retour Fiji: de teloorgang van een bevoorrechtsinvoerder De Filippijnen: een niet-efficiënte producent Tijd voor een ander beleid: de suikereisen van Oxfam-Wereldwinkels 26
Inleiding Dankzij jou gaan de suikerboeren in het Zuiden failliet Maar voel je vooral niet schuldig: het gebeurt grotendeels buiten je wil om en onbewust. Als goede burger en belastingbetaler spijs je immers de kas van de Europese Unie, ’s werelds grootste exporteur van witte suiker. Het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de EU steunt op subsidies en tariefbarrières; ze drukken de prijs voor nietEuropese producenten aanzienlijk en leveren de grote boeren en de suikerverwerkende nijverheid in Europa omvangrijke winsten op. Bovendien dumpt Europa zijn aanzienlijke overproductie op de wereldmarkt. Kleine boeren en landarbeiders in arme landen dragen de gevolgen van het Europees suikerbeleid. De EU draagt bij tot een lage prijs voor suiker op de wereldmarkt, houdt efficiënte suikerproducenten buiten haar grenzen en kortwiekt de vooruitzichten voor enkele minst ontwikkelde landen. Hoe dat allemaal in zijn werk gaat, daarover handelt dit suikerdossier van Oxfam-Wereldwinkels. Dubbele standaard Na de Tweede Wereldoorlog wilden de Europese beleidsmakers er voor zorgen dat hun continent niet meer door hongersnood zou geteisterd worden. Daarom moesten de Europese boeren, via allerlei ondersteuningsmechanismen, kunnen voorzien in de behoeften van de Europese bevolking. In deze context kwam in 1967 het perfide suikerbeleid tot stand als een onderdeel van het gemeenschappelijk Europees landbouwbeleid. De praktijk van het Europees landbouwbeleid was echter veel minder rooskleurig dan de nobele doelstelling die het voor ogen had. Het suikerbeleid is misschien de beste illustratie van de dubbele standaard waarmee in de wereldhandel wordt gemeten. Rijke landen zetten arme landen aan tot vrijhandel en gebruiken hun invloed bij het Internationaal Monetair Fonds en de Wereldbank om vrijhandel op te leggen. Maar als puntje bij paaltje komt voeren ze zelf het protectionisme hoog in het vaandel.
Lijst van afkortingen die in dit dossier gebruikt worden EU VS IMF WTO ACP GATT
Europese Unie Verenigde Staten International Monetary Fund (Internationaal Monetair Fonds of Muntfonds) World Trade Organisation (Wereldhandelsorganisatie) Africa Caribbean Pacific General Agreement on Tariffs and Trade
En dus produceert Martinique niets anders dan suiker, rum en bananen. Zouden ze zelfs niet hun eigen kokosolie kunnen maken voor de margarinefabriek die zeven mensen aan werk helpt? Op Martinique kunnen toch wel kokospalmen groeien? “Onmogelijk”, zegt de een. “Die man is gek. Luister maar niet naar hem”, zegt een ander. En zo kibbelt men voort en wordt de kokosolie geïmporteerd, en de melk wordt uit Frankrijk overgevlogen, uit de Vogezen, met het melkvliegtuig van Air France. En omdat Martinique deel uitmaakt van Frankrijk, kan de unieke rum van het eiland niet rechtstreeks naar Noord- of Zuid-Amerika worden geëxporteerd: eerst moet de drank de Atlantische Oceaan oversteken naar Parijs, en vandaar vindt de export plaats, waardoor allerlei tussenpersonen heel rijk worden. Assimilatie heeft Martinique niet tot integraal onderdeel van het welvarende Frankrijk gemaakt, maar heeft het eiland gereduceerd tot een hulpeloze kolonie waar de commissionair meer dan ooit koning is. V.S. Naipaul, Caribische reis, 1962. Nederlandse vertaling: Uitgeverij De Arbeiderspers, Amsterdam, 1993, blz. 229-230
De internationale suikermarkt
De nationale en internationale suikermarkten worden gekenmerkt door grootschalige overheidsinterventie. Dat protectionisme houdt de prijs op de wereldmarkt laag en onstabiel.
4
De suikerproductie en –handel in de wereld Suiker kan overal ter wereld geproduceerd worden (in tegenstelling tot de tropische gewassen koffie, cacao of bananen). Er is hier sprake van rechtstreekse concurrentie tussen noord en zuid. Wereldwijd zijn er 121 suikerproducerende landen, die in 1999-2000 ongeveer 135 miljoen ton suiker produceerden. De grootste producenten zijn Brazilië (bijna 21 miljoen ton) en de Europese Unie (18 miljoen ton). Hét suikercontinent is echter Azië, met grote producenten als India (17 miljoen ton), China (9 miljoen ton) en Thailand (5,5 miljoen ton). Twee derde van de totale suikerproductie is afkomstig uit ontwikkelingslanden. De meeste landen produceren suiker voor de eigen markt. Amper een derde van de globale productie wordt verhandeld op de wereldmarkt. China bijvoorbeeld exporteert nauwelijks suiker. Sinds 1995 is Brazilië de grootste exporteur van ruwe suiker, met een marktaandeel van ongeveer 22 procent. Het marktaandeel van de Europese Unie (jarenlang op de eerste plaats) bedraagt momenteel 15 procent. Maar
voor witte suiker is de Europese Unie veruit de grootste uitvoerder, met 40 procent van de markt. Andere belangrijke exporterende landen van ruwe suiker zijn Australië (12,6 procent), Cuba (7,2 procent), Thailand (7,1 procent), Guatemala (3,8 procent) en Zuid-Afrika (3,1 procent). De ontwikkelingslanden hebben samen een marktaandeel van 60 tot 70 procent. Daarbij zitten een heleboel landen die niet behoren tot de belangrijkste exporteurs, maar voor wie suiker wel een voorname bron van buitenlandse deviezen betekent. Protectionisme regeert suikermarkt De meeste suikerproducerende landen schermen hun eigen markt af met behulp van hoge importtarieven en andere protectionistische maatregelen. Zo vergroten ze hun eigen suikerproductie en kunnen binnenlandse producenten prijzen hanteren die hoger liggen dan op de wereldmarkt. Dit mechanisme geldt evengoed voor ontwikkelings- als voor industrielanden. Op deze manier slagen India, China, Japan en de Verenigde Staten erin groten-
deels zelfvoorzienend te zijn. Dankzij haar protectionistische houding is de Europese Unie zelfs de grootste producent en exporteur van witte suiker in de wereld geworden. Slechts een handvol landen (Australië, Canada en - sinds kort - Cuba) stellen hun suikerhandel bloot aan de vrije markt. De gevolgen voor de Cubanen zijn rampzalig. En ze dreigen dat ook te worden voor een heleboel andere landen als binnenkort het Landbouwakkoord van de Wereldhandelsorganisatie van kracht wordt.
Riet is geen biet Uit twee gewassen kan suiker worden gewonnen: suikerriet en suikerbiet. Suikerriet ligt aan de oorsprong van meer dan twee derde van de wereldproductie en wordt hoofdzakelijk gekweekt in ontwikkelingslanden, de VS en Australië. De overige suiker is afkomstig van suikerbieten, een typisch gewas voor meer gematigde klimaatzones: Europa en in mindere mate de VS, Japan en Chili. Kwalitatief is er geen verschil tussen beide suikervarianten, want hun scheikundige formule is dezelfde. Er is echter wél een verschil in flexibiliteit. Suikerriet oogsten kan pas na zeven jaar. Bij suikerbiet is oogsten al na één jaar mogelijk (zie ook ‘De prijselasticiteit van suiker’) Suikerriet heeft evenwel andere voordelen:
• Na het kappen van het riet blijven de wortels zitten, zodat het riet opnieuw aangroeit. Je moet dus niet elk jaar nieuwe aanplantingen planten. Pas na een aantal jaren vermindert de hoeveelheid suiker in het riet. • Het afval van verwerkt suikerriet wordt als brandstof gebruikt. Zo voorzien de suikermolens in hun eigen energiebehoeften en leveren ze nog energie aan anderen. • Aangezien de productie van rietsuiker gestaag toeneemt en die van bietsuiker stagneert, wordt rietsuiker naar verhouding steeds belangrijker. Bovendien is het twee tot drie keer zo duur om suiker te extraheren uit suikerbiet dan uit suikerriet. Men kan zich dus de vraag stellen hoe de EU erin slaagt de grootste producent van witte suiker te zijn.
Alternatieve zoetstoffen knagen aan suikerverbruik Er zijn twee soorten suikervervangers: natuurlijke en kunstmatige. De bekendste natuurlijke zoetstof is isoglucose, dat bekomen wordt uit maïs, tarwe en aardappelen. De belangrijkste kunstmatige zoetstoffen zijn aspartaam en saccharine, die je vooral terugvindt in dieetvoeding en frisdranken. Tot 1980 lag de wereldprijs voor suiker vrij hoog. De VS en Japan begonnen daarom met de productie van (goedkopere) alternatieve zoetstoffen. Deze alternatieven werden al snel erg populair bij de consumenten, ook al omdat ze in frisdranken met een laag caloriegehalte kunnen gebruikt worden. Het suikerverbruik daalde in de VS van 10,4 miljoen ton in 1973 naar gemiddeld 8,5 miljoen ton daarna en
in Japan van 3,3 miljoen ton in de jaren zeventig naar 2,8 miljoen ton in de jaren tachtig en negentig. In de EU is het verbruik van alternatieve zoetstoffen echter blijven steken op drie procent van het wereldtotaal, daar er ook quota voor de productie van isoglucose bestaan. Het is duidelijk dat de EU altijd alles in het werk heeft gesteld om de eigen suikerindustrie zo weinig mogelijk te schaden. Anderzijds heeft de beperking van suikervervangers geen boom in de consumptie van suiker veroorzaakt: de Europese suikerconsumptie zweeft al een hele tijd rond 12 miljoen ton per jaar. De Europese consument stelt zich blijkbaar steeds meer vragen over het effect van suiker op de gezondheid.
•
Tussen 1953 en 1984 hebben internationale Suikerovereenkomsten geprobeerd de suikerprijs hoog en stabiel te houden door middel van afspraken over exportquota en mechanismen om bij lage prijzen suiker van de markt te halen. In 1984 liep de voorlopig laatste Suikerovereenkomst af. De Europese Unie had geweigerd deze overeenkomst te ondertekenen, maar had wel handig gebruik gemaakt van de exportbeperkingen die de ondertekenende landen zichzelf hadden opgelegd om een grotere afzetmarkt te veroveren. Sinds het einde van de laatste internationale Suikerovereenkomst is de prijs fel gezakt.
6
• •
•
De evolutie van de suikerprijs op de wereldmarkt: hoog, lager, laag Maar er is nog een tweede reden voor de prijsdaling: het aanbod aan suiker in de wereld heeft sinds de jaren tachtig bijna steeds de vraag naar suiker overtroffen. De oorzaken zijn een toenemende export vanuit Europa, een productiestijging in een aantal landen die vroeger belangrijke afnemers waren (zoals India en China), de opkomst van nieuwe exporteurs (zoals Brazilië en Thailand) en een toenemend gebruik van alternatieve zoetstoffen (vooral in Japan en de Verenigde Staten). Momenteel is de prijs gezakt tot minder dan vijf dollarcent per pond, het laagste niveau sinds 1990. De aanhoudend lage prijzen op de wereldmarkt zijn voor de voornaamste exporterende landen duidelijk geen reden om hun productie in te krimpen, ook al vertonen de importerende landen steeds meer de neiging hun eigen markten tegen de invoer van goedkope suiker te beschermen.
De prijzen op de internationale markt liggen vaak lager dan de productiekosten van de meeste producerende en exporterende landen. De prijs kan laag worden gehouden omdat de vaste kosten van verschillende producenten (machines, raffinaderijen, …) reeds gedekt zijn door de hoge (want gesubsidieerde) inkomsten op de binnenlandse markten. De wereldmarktprijs moet alleen nog hun variabele kosten dekken (lonen, huur, energie, …). Daar komt nog bij dat regeringen, zoals ook de Europese Unie, de suikerexport subsidiëren om hun land een concurrerende positie op de wereldmarkt te bezorgen.
De prijs is niet alleen laag, maar ook instabiel. De instabiliteit wordt veroorzaakt door het relatief kleine aantal kopers en verkopers op de suikermarkt. Daardoor heeft een productieverandering bij één of twee grote exporteurs een sterke weerslag op de prijs. De Internationale suikermarkt is daarenboven een typische ‘restmarkt’: veel landen gebruiken de markt om hun overschotten, geproduceerd tijdens jaren met gunstige weersomstandigheden, kwijt te geraken, ongeacht de prijs. Maar dat houdt evenzeer in dat misoogsten in landen die normaal zelfvoorzienend zijn, kunnen leiden tot een plotse stijging van de vraag naar (geïmporteerde) suiker en dus tot prijsstijgingen.
Grafiek met evolutie suikerprijs (bron FO Licht)
Prijs van suiker is elastiek Tot 1980 waren industrielanden zoals Canada, Japan en de Verenigde Staten goed voor twee derde van de suikerinvoer. Er was een lage prijselasticiteit: de landen voerden in wat ze nodig hadden, ongeacht de prijs. Vooral de frisdrankindustrie wilde verzekerd blijven van haar suikertoevoer. Als er een tekort aan suiker ontstond, werd de prijs heel erg opgedreven. Sinds de jaren negentig zijn de ontwikkelingslanden de grootste importeurs van suiker, omdat het verbruik er aanzienlijk gestegen is. Door hun hoge prijselasticiteit - als de suiker duur is, kopen ze minder hebben ze gezorgd voor een iets stabielere prijs. Ook het feit dat rietsuiker een minder flexibel gewas dan bietsuiker is, heeft een invloed op de prijs. Het duurt ongeveer zeven jaar voor de eerste keer suiker uit nieuw aangeplant suikerriet kan getrokken worden. Daardoor kunnen suikerriettelers zich maar langzaam aanpassen aan een prijsstijging. Tegen de tijd dat ze een groter volume geproduceerd hebben, is de prijs vaak al opnieuw gezakt. Door de extra hoeveelheid suiker die zij op de markt brengen, wordt hij nog verder naar beneden gehaald
Het paradoxale suikerbeleid van de Europese Unie
Eerste paradox De productiekosten voor suiker liggen in de Europese Unie zeer hoog. De productie van één ton witte suiker kost in Europa ongeveer 673 euro. In landen met een comparatief voordeel, zoals Brazilië en Colombia, bedraagt de kostprijs slechts 286 euro. Toch beheerst Europa de wereldmarkt van witte suiker: in 2000-2001 voerde Europa bijna zeven miljoen ton uit.
8
Drie beleidsinstrumenten veroorzaken deze scheeftrekking – en houden ze ook in stand. Ze zijn uitvoerig omschreven in de ‘Gemeenschappelijke Marktordening voor suiker’, kortweg ‘het suikerbeleid of regime’ genoemd. (Zie ook ‘Verklarende begrippenlijst’) De interventie- en exportsubsidies Suiker is het enige afgewerkte landbouwproduct waarvoor in Europa nog een interventieprijs geldt. De Europese Unie garandeert de boeren een minimumprijs: de EU betaalt een hoge prijs waartegen ze hun bieten aan de raffinaderijen kunnen verkopen. Maar ook de raffinaderijen hebben de garantie dat ze een hoge prijs voor hun suiker krijgen. Boeren en raffinaderijen betalen allebei heffingen - zowat 800 miljoen euro per jaar - maar rekenen die vlotjes door aan de consument. Dat maakt suiker voor de Europese consument meer dan drie maal zo duur dan de wereldmarktprijs. Daarnaast zijn er de exportsubsidies.
De productiekosten in de Europese Unie liggen veel hoger dan de marktprijs. Als het Europese suikeroverschot geëxporteerd wordt, zouden boeren en raffinaderijen bijna steeds geconfronteerd worden met een marktprijs die hun kosten niet dekt. Als ze dus aan de marktprijs zouden verkopen, zouden ze zware verliezen lijden. De exportsubsidies zorgen ervoor dat dit niet gebeurt: Europa past het verschil tussen de interventieprijs en de wereldmarktprijs bij. Op deze manier wordt de Europese suiker uitgevoerd tegen een prijs die maar één derde tot de helft bedraagt van de prijs op de interne Europese markt. Dit is dumping. Het mechanisme zorgt ervoor dat de internationale prijzen nog meer naar beneden worden geduwd gemiddeld met 12 à 17 procent zodat de meeste producenten in ontwikkelingslanden hun productiekosten niet eens terugbetaald zien.
De productiequota Quota zorgen ervoor dat de hoge prijs die de producenten voor hun suiker krijgen niet leidt tot een enorme overproductie. Elke lidstaat heeft een suikerquotum. Dat wordt toegekend aan de raffinaderijen. Via contracten met boeren bepalen de raffinaderijen hoeveel suiker elke boer mag produceren. Een deel van deze quotaproductie wordt geëxporteerd. Daarvoor bestaan er exportsubsidies. De meeste boeren telen echter meer suikerbieten dan ze zouden mogen volgens het quotum. “We bouwen een reserve op voor als de volgende oogst zou mislukken”, luidt het. Met deze extra productie zou de raffinaderij verschillende dingen kunnen aanvangen. Ze kan ze inderdaad stockeren. Maar zekan de extra productie ook overdragen naar het quotum van het daaropvolgende jaar. Of ze kan ze exporteren. Weliswaar zonder officiële exportsubsidies. Maar daar maalt de raffinaderij niet om. De (vaste) kosten om de extra suikerbieten te kweken zijn al grotendeels gedekt door de hoge prijs die hij voor de quotumproductie krijgt. In de praktijk is het best winstgevend
om een overschot te produceren. De productie buiten de quota ligt zelfs vrij hoog. In 2001 ging het om vier miljoen ton (op een totale productie van een kleine 18 miljoen ton en een totale export van zeven miljoen ton). Het quotasysteem legt dus de productie onvoldoende aan banden. Frankrijk en Duitsland zijn de grootste producenten van suiker buiten de quota. Frankrijk is, samen met Groot-Brittannië, ook de grootste dumper op de wereldmarkt; de afgelopen vijf jaar hebben ze met hun tweetjes bijna één vierde van hun productie buiten het quotum op de wereldmarkt afgezet. De invoertarieven De hoge suikerprijs in Europa betekent dat goedkopere suiker uit andere landen op de Europese markt een makkelijke afnemer zou moeten vinden. Om te voorkomen dat dit gebeurt, heeft de Europese Unie invoertarieven ingesteld. Ze kunnen tot 140 procent bedragen. De invoertarieven op andere producten bedragen doorgaans niet meer dan vijf procent, wat duidelijk aantoont dat suiker één van de meest beschermde Europese producten is.
Tweede paradox De Europese Unie is de op één na grootste exporteur ter wereld. Tegelijk importeert de Unie ook suiker. De EU voert ongeveer 1,5 miljoen ton ruwe rietsuiker in uit een handvol ACP-landen. Die landen ontvangen daarvoor de hoge Europese prijs. Een vergiftigd geschenk, zo blijkt uit het voorbeeld van Fiji in hoofdstuk 4. De import ‘aan Europese prijzen’ kost de EU ongeveer 800 miljoen euro per jaar, rechtstreeks uit het landbouwbudget betaald. Met andere woorden: volledig op kosten van de Europese belastingbetaler, zonder aan de portemonnee van de suikerbaronnen te raken.
Het WTO-Landbouwakkoord: dumpen mag (nog eventjes) Het Landbouwakkoord van de Wereldhandelsorganisatie wil de handel in landbouwproducten vrijmaken. Protectionistische maatregelen moeten worden afgeschaft. Het akkoord voorziet onder andere in een afbouw van de invoertarieven op landbouwproducten en in een vermindering van de exportsteun (zowel de exportsubsidies als de hoeveelheid uitgevoerde gesubsidieerde landbouwproducten). Het Landbouwakkoord zou voor het Europese suikerbeleid dus verstrekkende gevolgen kunnen hebben. Maar er is meer. Het Landbouwakkoord van de WTO is immers de voortzetting van het GATTakkoord. En dat stelt: “Als een bedrijf een product exporteert tegen een prijs die lager ligt dan de prijs die het op de binnenlandse markt aanrekent, dumpt het zijn product.” De suikerexport van de EU is overduidelijk dumping: hij wordt uitgevoerd tegen een derde tot de helft van de prijs op de Europese markt.
10
Medio 2002 was er een gegarandeerde prijs van 632 euro per ton witte suiker, terwijl de wereldmarktprijs slechts 184 euro per ton bedroeg. Het Landbouwakkoord van de WTO voorziet echter in de nodige uitzonderingen en technische trucjes om de Europese suikerexport toch niet als dumping te moeten beschouwen. Overigens is in het akkoord een ‘vredesclausule’ opgenomen: WTO-leden zullen mekaar niet aanklagen in verband met de dumping van landbouwproducten. De clausule laat het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot eind 2003 quasi onaangeroerd. Zo hebben Europa en de Verenigde Staten een systeem van multilaterale regels tot stand gebracht dat exportsubsidies en dumping toch verder toelaat. Andere landen worden gedwongen met de gevolgen daarvan te leven, terwijl ze zelf, volgens het WTO-akkoord, hun markten moeten opengooien.
De Verenigde Staten: another way of dumping Ook de Verenigde Staten geven steun aan hun binnenlandse suikerproducenten. De basis van het ondersteuningssysteem zijn de leningen die boeren van de overheid kunnen krijgen om de prijsschommelingen tussen de verschillende seizoenen ongedaan te maken. Een boer die een lening krijgt, geeft zijn stocks als waarborg. Maar om te vermijden dat de overheid zou blijven zitten met al te veel stocks van boeren die hun lening niet kunnen terugbetalen, zorgt ze ervoor dat de binnenlandse prijs steeds hoger dan de prijs van een lening ligt, zodat de boeren liever verkopen op de eigen markt dan een overheidslening aan te gaan. De Amerikaanse overheid besteedt jaarlijks ongeveer 1,7 miljard euro aan het opkopen en stockeren van het teveel aan suiker om de hoge binnenlandse prijs te kunnen behouden. Een andere in het oog springende maatregel is het systeem van variabele importquota. Elk jaar worden het totale quota en het
deel dat elk land toegewezen krijgt opnieuw bepaald. Landen die geen quotum toegewezen krijgen, hebben in de praktijk nauwelijks toegang tot de Amerikaanse markt. Zo zorgt de Amerikaanse overheid ervoor dat er niet ongecontroleerd goedkope suiker binnenkomt. Door het systeem van leningen en importquota is de suikerbietproductie in de VS tot 1993 met ongeveer drie procent per jaar gestegen. Sinds 1993 is het volume stabiel gebleven (1,8 miljoen ton). Tegelijkertijd is er een terugval in de suikerconsumptie, omdat de suikervervangende zoetmiddelen het zeer goed doen in de VS. De consumptiedaling is met behulp van het systeem van variabele importquota vooral afgeschoven op de rug van de importerende landen, vooral ontwikkelingslanden. Schattingen geven aan dat ze elk jaar ongeveer 1,53 miljard euro aan inkomsten verliezen door de markttoegang die ze onder het huidige regime niet krijgen in de VS.
De spelers op de Europese suikermarkt: de winnaars De Europese Unie telt 300.000 bietenkwekers (een kleine vier procent van alle landbouwbedrijven). Het suikerareaal is twee miljoen hectare groot (zowat drie procent van het totale landbouwareaal). Daarnaast zijn er 160.000 werknemers in de suikerindustrie. Het zijn bescheiden cijfers en aandelen op Europees niveau. Toch halen de Europese suikerraffinaderijen en bietenverbouwers veel voordeel uit het bestaande suikerbeleid en bemoeilijken ze de hervorming ervan ernstig.
De raffinaderijen De raffinaderijen kennen contracten toe aan de boeren, kopen hun suikerbieten op, verwerken ze tot witte suiker en verkopen deze tegen een (genereuze) gegarandeerde minimumprijs. In de praktijk ligt de prijs doorgaans hoger dan deze minimumprijs, zodat ze in staat zijn nog meer winst te maken. Maar de grote raffinaderijen kopen niet alleen suikerbieten op. Ze deinzen er ook niet voor terug andere (kleinere) suikerverwerkers op te kopen. Dit heeft een concentratie van de suikerverwerkende industrie teweeg gebracht onder de vleugels van enkele zeer grote bedrijven. In acht lidstaten van de Europese Unie heeft één bedrijf het monopolie op de verwerking van suiker. De vier grootste Land Oostenrijk België Denemarken Finland Frankrijk Duitsland Griekenland Ierland Italië Nederland Portugal Spanje Zweden Verenigde Staten
De bietenverbouwers onder hen controleren samen ongeveer de helft van de Europese suikerproductie: Südzucker (Duitsland), Danisco (Denemarken), Eridania BeghinSay (Frankrijk en Italië) en British Sugar (Groot-Brittanië). Geen enkele onder hen wint er iets bij om de prijzen te verlagen of aan het quotasysteem te peuteren. Een lagere prijs zou normaal gezien tot een grotere vraag moeten leiden. Maar de quota zorgen ervoor dat er niet méér geproduceerd mag worden en het aanbod dus niet in verhouding tot de vraag kan evolueren. Daarom doen ze hun best om de prijs zo hoog mogelijk te houden. Onder het huidige systeem realiseren ze hoge en betrouwbare winsten. Zij vooral zijn de grote winnaars.
Grootste suikerproducent Agrana Trilemont Danisco Danisco Beghin-Say Südzucher HIS Greencore Eridania Consun QAI Az. Ebro Agricolas Danisco Britisch Sugar
Marktaandeel % 100 71 100 100 31 41 100 100 31 62 100 80 100 100
De bietenverbouwers vertegenwoordigen slechts vier procent van de Europese boerenbevolking. Suikerbiet is één van de meest rendabele gewassen in Europa. Door de quota en de gegarandeerde prijs worden suikerbieten vaak geteeld in de minst efficiënte landen of regio’s. Maar het zijn zeker niet de kleine of middelgrote boeren die het meest baat hebben bij de ondersteuningsmechanismen.
De grote agrobedrijven gaan doorgaans met het merendeel van de subsidies lopen, omdat ze meer kunnen produceren. Kleine boeren ontvangen gemiddeld maar een tiende (9.600 euro per jaar) van de bijdrage die de grote agrobedrijven ontvangen. Bovendien zijn de bietenverbouwers rechtstreeks afhankelijk van de raffinaderijen. Van hen moeten ze een contract krijgen om hun suikerbieten kwijt te geraken.
Suikerlobby vindt beleid “model van goede praktijk” Het landbouwbudget van de Europese Unie is de laatste jaren goed voor meer dan 40 miljard euro per jaar (bijna de helft van het totale Europese budget). De uitgaven voor het suikerbeleid bedragen slechts 0,9 procent ervan. Een peulenschil, zegt de machtige suikerlobby van suikerhandelaars en bietenverbouwers. De lobby gebruikt het kleine budgettair aandeel van suiker als een sterk argument om elke grondige wijziging van het suikerbeleid tegen te houden. En hij is daar tot nu toe wonderwel in geslaagd. Dat het suikerbeleid alle crisissen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid heelhuids doorstaan heeft, is inderdaad een klein mirakel. Het gaat immers om een bescheiden industrie, zoals de cijfers in de inleiding aangeven. De suikerbaronnen zien het huidige beleid als een model van goede praktijk. Ze stellen dat het beleid conform is aan de WTO-
12
regels en geen dumping inhoudt. Bovendien claimen ze dat het systeem zichzelf terugbetaalt. Dit is je reinste onzin: zonder subsidies zou het huidige systeem als een kaartenhuisje in mekaar storten. Want zonder subsidies zouden de Europese producenten moeten verkopen aan een prijs die ver onder hun productiekosten ligt. De suikerlobby gebruikt ook graag het argument dat de Europese Unie de grootste afnemer van suiker uit ontwikkelingslanden is. Toch was deze import in 2001 slechts goed voor negen procent (2,3 miljoen ton) van de totale suikerhoeveelheid die via de Europese markt passeert. De industrie heeft zware druk uitgeoefend om ervoor te zorgen dat er niet meer binnenkomt, zelfs niet uit de minst ontwikkelde landen. Zonder het suikerbeleid zou de EU ongeveer zeven miljoen ton suiker moeten importeren.
Suiker in België De suikerindustrie in België is goed voor een jaarlijkse omzet van ongeveer 991,5 miljoen euro en 18.000 directe en indirecte jobs. 70 procent van de omzet en 68 procent van de aan België toegekende quota komen toe aan één groot bedrijf: de Tiense Suikerraffinaderij. Drie kleintjes verdelen de rest: Suikergroep uit Moerbeke-Waas (18 % van de quota), Sucrerie Fontenoy (7 %) en Veurnese Suikerfabriek (7 %). De bedrijfsconcentratie bij ons valt dus nog mee, als je weet dat in acht van de vijftien EU-lidstaten de suikerproductie het monopolie van één enkel bedrijf is. Sinds 1989 is de Tiense Suikerraffinaderij eigendom van het Duitse Südzucker. Door dergelijke overnames is het bedrijf uit Mannheim de nummer één op de Europese suikermarkt geworden. Het is goed voor een jaarproductie van ongeveer 3,6 miljoen ton en neemt 16,4 procent van de Europese quota voor zijn rekening. De Belgische suikerindustrie behoort samen met de Nederlandse en de Britse tot de productiefste van Europa. Volgens een rapport van
Netherlands Economic Institute (NEI) uit 2000 lagen de productiekosten in deze drie landen in de jaren negentig rond de 490 euro per ton, terwijl die in de rest van de Unie meer dan 700 euro bedroegen. De verkoopprijs in België, Nederland en Groot-Brittannië lag in die periode tussen 780 en 818 euro per ton. De winstmarge in de drie landen was dus bijzonder groot: 45 tot 50 procent per ton. De Europese Rekenkamer verwijt de Europese Commissie dat ze bij het berekenen van de interventieprijs alleen werkt met gegevens die afkomstig zijn van belangenbehartigers van de suikerindustrie. De Commissie vindt dan ook dat de huidige regeling niet langer houdbaar is. Maar een aantal lidstaten, zoals België, is allerminst geneigd het nationaal belang van hun suikerindustrie in het gedrang te laten komen. Subel (de Algemene Maatschappij der Suikerfabrikanten van België) is oppermachtig. Ook de Confederatie van Belgische Bietenplanters loopt de deur van de bevoegde ministers plat.
De spelers op de Europese suikermarkt: de verliezers
Het milieu
De verbruikers De kloof tussen de hoge prijs die Europa garandeert en de lage prijs op de wereldmarkt wordt overbrugd via subsidies. Deze worden gefinancierd door heffingen die boeren en raffinaderijen op hun quotaproductie betalen. Daarom stelt de industrie dat het regime zichzelf financiert. Maar de industrie rekent de kost van deze heffingen – 800 miljoen euro per jaar – wel door in de consumentenprijs. Uiteindelijk betalen de Europese consumenten dus de subsidies in de vorm van de hoge prijs voor suiker en suikerproducten. We kunnen hier spreken van een regelrechte verbruikersheffing. Daarnaast importeert de EU rietsuiker uit enkele ACP-landen ‘aan Europese prijzen’. Ook deze import kost de EU ongeveer 800 miljoen euro per jaar. En jawel, ook deze 800 miljoen euro wordt rechtstreeks uit het landbouwbudget betaald. De jaarlijkse rekening voor de Europese belastingbetalers bedraagt dus 1,6 miljard euro. Verwaarloosbaar, vindt de suikerlobby.
Overigens nemen individuele consumenten en gezinnen maar 13 procent van het totale suikerverbruik voor hun rekening. De grote afnemers zijn de industriële consumenten, de chocoladefabrikanten en de frisdrankenbrouwers. Onder hen neemt Coca-Cola een bijzondere plaats in: het bedrijf verbruikt tien procent van de Europese suiker. Het kost de gigant miljarden. Ondanks een groot lobbyoffensief is ook deze ‘multi’ er niet in geslaagd de macht van de suikerbaronnen te breken.
De Europese boeren kunnen dan wel voordeel bij de huidige regelingen hebben, voor hun akkers geldt dit alleszins niet. De intensieve teelt van suikerbieten veroorzaakt bodemerosie en vereist een grote hoeveelheid pesticiden. De teelt van suiker vergt gemiddeld dubbel zoveel pesticiden als de graanteelt. Bij het oogsten gaat daarenboven veel grond verloren doordat hij in de wortels blijft hangen. Wind- en watererosie verhogen de schadelijke effecten. De suikerlobby voert ter verdediging aan dat suikerbietvelden een goede biotoop voor een aantal vogelsoorten vormen. Maar dit zijn neveneffecten van het beleid. Als Europa vogels belangrijk vindt, moet het belastinggeld meteen investeren in het bevorderen van biotopen voor vogels in plaats van in de suikerbietenteelt.
De spelers op de Europese suikermarkt: andere
De ACP-landen Sinds 1975 hebben de ACP-landen (ex-kolonies van de lidstaten van de Europese Unie) via de Akkoorden van Lomé belangrijke voordelen voor het invoeren van een hele reeks producten en grondstoffen in Europa. Een belangrijk onderdeel van het eerste Verdrag van Lomé is het Suikerprotocol. Het voorziet in een jaarlijkse Europese invoer van 1,5 miljoen ton suiker uit de ACPlanden tegen de hoge prijs van de interne Europese markt. De invoer is weliswaar ook onderhevig aan het quotasysteem. En alleen ruwe rietsuiker mag ingevoerd worden. Het raffineren gebeurt in Europa, voornamelijk in Groot-Brittannië, Portugal en Frankrijk. Het ging aanvankelijk om een aanvulling op de eigen Europese productie, die in 1975 nog niet aan de vraag op de eigen markt kon voldoen. Vooral de Britse suikerraffinaderijen, sterk aangemoedigd op aanvraag van het Gemenebest, moesten door dit systeem van een voldoende aanvoer verzekerd zijn. Maar het quota van de ACP-landen is al die jaren onveranderd gebleven, ook al is de productie van suiker in de Europese Unie intussen fors toegenomen en is 14
Europa een belangrijke suikerexporteur geworden. ‘De ACP-landen’ is wat fors uitgedrukt. In de praktijk gaat het maar om 17 ACP-landen plus India. Het voorziet deze landen van een stabiele bron van inkomsten, zeker sinds de wereldprijs gezakt is. De uitvoer is van vitaal belang, want de suikerindustrie in een aantal van deze landen is absoluut niet concurrentieel op de wereldmarkt. Van de lucky seventeen behoren er slechts vier ook tot de groep van de minst ontwikkelde landen: Madagascar, Malawi, Tanzania en Zambia. Onder de zeventien zijn de quota dan nog zeer ongelijk verdeeld. Het gezamenlijke aandeel van de vier minst ontwikkelde landen bedraagt slechts vier procent. Mauritius, Fiji, Guyana, Swaziland en Jamaica schrijven 80 procent van de quota op hun rekening. Eigenlijk is er geen enkele reden om uitgerekend deze 18 landen meer rechten dan andere ontwikkelingslanden te geven. Een heleboel andere suikerproducerende ACP-landen, die ook behoren tot de minst ontwikkelde, zoals
Soedan, Ethiopië, Mozambique en Senegal, heeft weinig of geen toegang tot de Europese markt. Op het eerste zicht gaat het dus om een gulle gift ten opzichte van enkele ex-kolonies. Maar door de veranderde situatie op de wereldsuikermarkt en de buitenissige toename van de eigen Europese productie, heeft het systeem een vrij perverse gedaante aangenomen: de suiker die uit de ACPlanden wordt ingevoerd, wordt daarna - samen met de productieoverschotten die Europa zelf voortbrengt - gedumpt op de wereldmarkt. Met behulp van exportsubsidies. Zonder exportsteun zouden Europese suikerproducenten er niet in slagen ook maar één gram suiker uit te voeren. Nu zorgen de exportsubsidies voor oneerlijke concurrentie en ontzeggen ze een aantal exportmarkten, zoals het Midden-Oosten en NoordAfrika, aan veel efficiëntere suikerproducenten. Het afschaffen van de exportsubsidies zou een positieve invloed op de wereldsuikerprijs hebben. De koude, puur economische berekening die Europese overheden en suikerproducenten niet graag
opstellen voor de eigen bietenverbouwers, mogen ze ook niet maken voor suikerrietboeren in ontwikkelingslanden. Het Suikerprotocol is een flagrant voorbeeld van de gebrekkige samenhang tussen het Europese landbouw- en ontwikkelingsbeleid. De Europese Unie en de Europese suikerlobby zeggen dat de voorkeursbehandeling voor de ACP-landen een vorm van ontwikkelingshulp is. Het voordeel dat deze landen uit het systeem halen is groter dan het voordeel dat ze zouden hebben bij het afschaffen van het suikerbeleid, omdat de prijs op de wereldmarkt nooit zo hoog zal zijn als de prijs die de Europese Unie aan haar handelspartners biedt, beweren ze. Maar eigenlijk is deze visie uit de lucht gegrepen: het protectionisme van Europa ontzegt mogelijkheden aan competitieve suikerproducenten in landen die geen voorkeursbehandeling krijgen en duwt de wereldprijs de dieperik in. De ‘preferentiële markttoegang’, zoals het eurojargon deze voorkeursbehandeling gemeenzaam omschrijft, maakt landen ook in hoge mate afhankelijk van de
De minst ontwikkelde landen (MOL’s) export van ruwe suiker en contesteert de mogelijkheden een eigen verwerkende industrie te ontwikkelen en de landbouwproductie te diversifiëren. Want alleen ruwe suiker mag Europa binnen, kwestie van de raffinaderijen in de EU een hand boven het hoofd te houden. Een aantal landen heeft geprobeerd om een eigen suikerverwerkende voedingsindustrie op te starten. Swaziland bijvoorbeeld heeft tien jaar gezwoegd om een eigen chocolade- en snoepgoedindustrie van de grond te krijgen. Maar de (ongesubsidieerde) producten zijn niet competitief bij de huidige lage prijzen. De toekomst van de jonge bedrijfjes staat op de helling. Swaziland heeft de pech dat het quasi verplicht is zijn markten open te gooien, waardoor het zijn eigen producenten niet kan beschermen. Iets wat de EU wél kan en doet.
Ten opzichte van de minst ontwikkelde landen nam de Europese Unie in 2001 het Everything But Arms Initiative: alle producten uit de MOL’s, behalve wapens, krijgen vrije toegang tot de Europese markt. Maar toen het initiatief gelanceerd werd, hadden de gevestigde belangen hun slag al thuis gehaald: voor rijst, bananen en suiker - belangrijke producten van de ontwikkelingslanden - zal er pas in 2008-2009 een volledig vrije markttoegang zijn. Tot dan worden alleen erg beperkte quota’s toegekend, die slechts langzamerhand worden verhoogd. Dit gebeurt ten koste van de productiequota die aan de ACP-landen zijn toegewezen. Zij ervaren het initiatief dan ook als een regelrechte bedreiging. Overigens geldt ook deze overeenkomst alleen voor onverwerkte suiker. Dit verhindert deze landen dat ze hun producten een hogere toegevoegde waarde kunnen meegeven.
De manier waarop Europa met het Everything But Arms Initiative omgaat, geeft duidelijk aan waar de prioriteiten liggen. De Europese Unie is niet geïnteresseerd in ‘ontwikkelingshulp’, maar in het bevorderen van haar eigen landbouwproductie. Om plaats te maken voor de import uit de minst ontwikkelde landen, heeft Europa niet zozeer haar eigen productie verminderd, wel de import uit de ACP-landen met ongeveer 107 miljoen euro gekortwiekt.
Efficiënte exportlanden: de niet-Europese spelers op de suikermarkt
Efficiënte exportlanden: de niet-Europese spelers op de suikermarkt Brazilië, Thailand en Australië hebben een zeer efficiënte suikerproductie (erg lage productiekosten). Zonder protectionisme zouden zij de vraag op de internationale markt probleemloos beantwoorden. India, Colombia, Cuba en ZuidAfrika zijn iets minder efficiënt, maar zouden toch ruimschoots meegenieten van een afbouw van het protectionisme. Ook verschillende landen die het dubieuze voorrecht genieten om deel uit te maken van de club van de minst ontwikkelde landen, zoals Mozambique, Malawi en Zambia, produceren suiker tegen een lage kostprijs. Maar veel voordeel hebben zij daar niet bij. Het Europese beleid houdt de prijs die deze landen voor hun suiker krijgen zo laag dat ze er soms niet eens hun productiekosten mee terugbetalen. Daarbovenop pikt de Europese Unie een aantal markten in die anders logischerwijze aan hen zouden toekomen, zoals het Midden-Oosten en NoordAfrika. De hoeveelheid Europese suiker die ontstaat door de productie buiten de quota en die op de internationale markt gedumpt wordt, is onvoorspelbaar. Dat draagt zeker niet bij tot een stabilisatie van de wereldmarkt.
16
Brazilië brouwt alcohol uit suiker In het midden van de jaren negentig werd Brazilië, een van de efficiëntste suikerproducenten in de wereld, de grootste exporteur van ruwe rietsuiker. Dat dit al niet eerder gebeurde, heeft alles te maken met de oliecrisis van 1973. Brazilië reageerde op de crisis met het pro-alcoholprogramma. Het land wilde alle auto’s op ethanol laten rijden, een product dat uit suikerriet kon gewonnen worden. Grote stukken land veranderden van bestemming en werden suikerrietplantages. De Brazilianen produceerden 250 ton suikerriet op vier miljoen hectare grond. Maar het overgrote deel ging naar de productie van ethanol. Slechts één derde werd gebruikt voor de productie van suiker. Buitenissig veel suiker kon het land dan ook niet exporteren, ook al omdat de binnenlandse suikerconsumptie
aan de hoge kant lag. In 1989 brak echter een alcoholcrisis uit. De kosten van de subsidies die de overheid aan de ethanolsector toekende, werden te hoog. De overheid snoeide in de subsidies en de vraag naar ethanol verminderde. Dat viel samen met een paar recordoogsten van suiker in het begin van de jaren negentig. Meer export van suiker kon een oplossing zijn. Maar de internationale vraag was gering. De toename van Braziliaanse suiker op de wereldmarkt had negatieve gevolgen voor de wereldsuikerprijs, vooral ook omdat de Europese Unie en de Verenigde Staten hun eigen markt bleven beschermen en Europa de productie nog opvoerde. Een devaluatie van de Braziliaanse munt (de real) in 1998 zorgde voor nóg goed-
kopere Braziliaanse suiker. Sommigen beweren dat Brazilië ook suiker op de wereldmarkt dumpt. De iets hogere prijs die de Braziliaanse boeren op de binnenlandse markt voor hun suiker krijgen, zorgt er inderdaad voor dat ze aan een lagere prijs exporteren. Dumping dus, volgens de gangbare definitie in het GATT-akkoord. Maar in tegenstelling tot de Europese Unie is het land perfect in staat om ook tegen de gewone wereldmarktprijzen suiker te produceren en te verhandelen. De productiekosten bedragen er immers nog niet half zoveel als in Europa. Het hangt er dus maar van af hoe dumping gedefinieerd wordt.
Euro- en ander jargon: verklarende begrippenlijst ACP-landen In 1975 sloot de toenmalige Europese Gemeenschap het eerst Verdrag van Lomé met 68 landen (nu zijn het er 77) in Afrika, het Caribische gebied en de Stille Oceaan, allemaal voormalige kolonies, de zogenaamde ACP-landen. ACP staat voor Africa, Carribbean, Pacific (de Stille Oceaan). Het verdrag zou nog vijf keer hernieuwd worden. Het laatste verdrag (uit 2000) draagt een andere naam: het Verdrag van Cotonou. De naamswijziging geeft aan dat het om een ander soort overeenkomst gaat. Het Verdrag van Lomé was immers niet meer in overeenstemming met de voorschriften van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). De Europese Unie wil vrijhandelszones creëren binnen de verschillende regionale groeperingen van ACP-landen. De EU zou daarvan telkens lid zijn. De ontwikkelingslanden krijgen markttoegang in Europa, maar moeten tegelijk ook hun markten voor Europese producten openen, wat nu nog niet het geval is. Vanaf nu worden de vrijhandelsakkoorden onderhandeld met de ACP-landen. Zie ook: preferentiële markttoegang Human Development Index (HDI) De ontwikkelingsgraad van een land wordt door UNDP (United Nations Development Programme), het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties, aangeduid door middel van de HDI (Human Development Index). De HDI gebruikt zowel sociale als economische variabelen (zoals bnp, alfabetiseringsgraad, levensverwachting, …). Elk jaar brengt UNDP een rapport uit waarin alle landen ter wereld volgens hun HDI gerangschikt worden.
Quota Kwantitatieve beperking op in- of uitvoer. Het instellen van quota is een niet-tarifaire maatregel, die het GATT-akkoord expliciet verbiedt. De bedoeling is dat quota vervangen worden door meer doorzichtige importtarieven. Deze tarieven moeten dan weer verlaagd worden. Alle landen die nu nog met quota werken, zoals de Europese Unie, hebben een uitzondering van de WTO gekregen. Dumping Dumping is gedefinieerd in het GATT-akkoord (sinds 1995 opgenomen in het WTOakkoord): Als de exportprijs van een product lager ligt dan de verkoopprijs van dat product in het land van herkomst, spreekt men van dumping. Importtarief of invoerheffing Een taks die de douane heft bij de import van goederen. Voor suiker wordt deze procentueel uitgedrukt in verhouding tot de invoerwaarde van het product. Bijvoorbeeld een invoerheffing van 120 procent op een product van 2 euro/kg bedraagt 2,4 euro/kg). Door de hoge tarieven is de invoer van suiker op de Europese markt heel duur voor landen die geen voorkeursbehandeling krijgen. WTO De World Trade Organisation of Wereldhandelsorganisatie, sinds 1995 de opvolger van de GATT. De WTO is het permanente orgaan voor alle multilaterale onderhandelingen en geschillenbeslechtingen die te maken hebben met internationale handel. MOL’s De minst ontwikkelde landen, zijnde de 49 armste landen ter wereld, voor het merendeel Afrikaanse en Aziatische landen. De criteria om een land als MOL te boekstaven zijn zowel sociaal als economisch van aard.
Preferentiële markttoegang De voorkeursbehandeling die een aantal ontwikkelingslanden genieten met betrekking tot de toegang op de Europese markt. Het GATT-akkoord geeft aan geïndustrialiseerde landen de toestemming om aan ontwikkelingslanden speciale concessies te doen, zonder dat zij verplicht zijn deze te beantwoorden. Dit systeem heet GSP, General System of Preferences. Men is echter ook verplicht alle ontwikkelingslanden gelijk te behandelen. En dat doet de Europese Unie niet, want ze doet aan sommigen meer concessies dan aan anderen. Het is een belangrijke reden waarom de Europese Unie via het Verdrag van Cotonou op zoek gaat naar de creatie van vrijhandelszones met de ACP-landen, waar concessies alleen gelden voor de contracterende partijen en anderen er dus geen aanspraak op kunnen maken. Witte suiker De suiker die bekomen worden uit het raffinageproces. Het gaat in feite om een afgewerkt product, in tegenstelling tot de ruwe, ongeraffineerde suiker die ontwikkelingslanden naar de Europese Unie mogen exporteren. Witte suiker is het enige afgewerkte landbouwproduct in Europa dat nog met een interventieprijs gekoesterd wordt. Interventieprijs De gewaarborgde Europese minimumprijs voor de landbouwer. Indien zijn producten deze prijs niet halen op de markt, intervenieert de Europese Unie via nationale aankoopbureaus en haalt ze de voorraden weg van de markt. De exportsubsidie is het verschil tussen deze interventieprijs en de prijs op de wereldmarkt.
De gevolgen van het Europese suikerbeleid voor het Zuiden Mozambique Bevolking: 18,3 miljoen Bnp/persoon: €200,00 Ranglijst HDI: 170 Bevolking onder de armoedegrens: 70 % Totale export: €354 miljoen, waarvan 22,9 % landbouwproducten Totale import: €1,128 miljard , waarvan 14 % landbouwproducten (cijfers 2000)
Jaarlijks brengt de Europese Unie miljoenen tonnen goedkope (want gesubsidieerde) suiker op de wereldmarkt. Dat duwt de wereldmarktprijzen naar beneden (naar schatting met zo’n 12 tot 17 procent). Op die manier lopen verschillende ontwikkelingslanden een aanzienlijk marktaandeel mis. Een onderzoek van de Wereldbank raamt de jaarlijkse verliezen op 160 miljoen dollar voor Australië en Brazilië, 72 miljoen voor Thailand, 50 miljoen voor de Filippijnen en Zuid-Afrika en 20 miljoen voor de Dominicaanse Republiek. Drie gevalstudies van landen in het Zuiden lichten de verschillende gevolgen van het Europese suikerbeleid nader toe. Het vierde voorbeeld illustreert dat niet alleen de Europese Unie de suikerindustrie van landen in het Zuiden om zeep helpt.
18
Mozambique: ACP-land zonder voordelen Enorm potentieel Mozambique is één van de armste landen ter wereld en één van de landen die het meest te lijden heeft onder het Europese suikerregime. Meer dan 70 procent van de mensen op het platteland heeft een inkomen van minder dan één euro per dag. Landbouw is zo goed als de enige bron van inkomsten op het platteland, waar 80 procent van de bevolking leeft. Het Afrikaanse land beschikt wél over een enorm landbouwpotentieel. 36 miljoen hectare is cultiveerbaar, maar daar wordt nu maar één vierde van gebruikt. De grote diversiteit aan bodemtypes laat bovendien toe dat er veel verschillende gewassen gekweekt kunnen worden. Mozambique heeft het potentieel om één van de grootste voedselproducenten van Afrika te worden. Op dit moment wordt er min of meer genoeg voedsel geproduceerd om aan de binnenlandse behoeften te voldoen.
Herstel na burgeroorlog De burgeroorlog tussen 1976 en 1992 heeft echter enorme schade aan de landbouwproductie en –infrastructuur berokkend - ook aan de suikerproductie. Het herstel van de suikerindustrie is een beleidsprioriteit omwille van het belang ervan voor de export. De productiekosten van suiker in Mozambique liggen immers erg laag, net als in de buurlanden Malawi en Zambia. Als de suikerproductie in het land op volle toeren zou draaien, zouden de productiekosten iets minder dan 286 euro per ton suiker bedragen. Minder dan de helft van de productiekosten in Europa (673 euro per ton). Naar schatting zal het herstel van de suikersector zo’n 290 miljoen euro kosten. Om de productie weer van de grond te krijgen, slaagde de Mozambikaanse regering erin in 1999 - ondanks de tegenwerking van het IMF de sector tijdelijk te beschermen via een invoerheffing. De heffing zal minstens vijf jaar blijven bestaan, maar wordt jaarlijks herzien.
In 2002 produceerde het land ongeveer 200.000 ton suiker, een stijging van meer dan 200 procent ten opzichte van 2001. De stijging is voornamelijk te danken aan het weer in gebruik nemen van vier suikermolens. Deze productie volstaat min of meer om aan de vraag op de binnenlandse markt te voldoen. Vanaf 2003 wil het land jaarlijks 300.000 ton suiker produceren. De suikersector is de grootste bron van officiële werkgelegenheid. In 2002 werkten er 25.000 mensen in de suikerproductie. Daarbij komen nog de 8.000 tot 10.000 extra jobs in sectoren zoals transport, verpakking en opslag.
Export gekortwiekt Tot 2002 was Mozambique uitgesloten van de preferentiële markttoegang die de Europese Unie voor 17 ACP-landen hanteert. Sinds de lancering van het Everything But Arms Initiative heeft het land het ‘geluk’ bij de minst ontwikkelde landen ter wereld te behoren en dus een zekere mate van toegang tot de Europese markt te verwerven. De Europese Unie wees Mozambique in 2001 een invoerquota van 8.000 ton toe. Dat quota mag elk jaar met 15 procent stijgen in afwachting van een volledig vrije markttoegang vanaf 2008-2009. Indien dit uitstel van markttoegang er niet zou zijn, zou Mozambique vanaf 2004 meer dan 106 miljoen dollar kunnen verdienen. Dat is bijna drie vierde van de jaarlijkse Europese ontwikkelingshulp aan het land.
Overigens mag alleen ruwe suiker geëxporteerd worden (ook na 2008-2009). De mogelijkheden om aan de geëxporteerde suiker een toegevoegde waarde mee te geven, worden serieus gekortwiekt. Terwijl Mozambique wel degelijk over de faciliteiten beschikt om zijn eigen suiker te raffineren. Nog andere elementen temperen de exportverwachtingen van de Mozambikanen. Europa strooit roet in het eten door nog steeds haar overproductie op de internationale markten te dumpen en op die manier vele afzetmarkten in andere landen te domineren. En de import van suiker uit zijn buurlanden ondermijnt de vraag naar eigen suiker op de Mozambikaanse markt. Zo ligt de suikerprijs in Zimbabwe erg laag (minder dan 58,5 euro per ton), waardoor er een ware smokkelhandel is ontstaan naar Malawi, Zambia en Mozambique. Men schat dat op deze manier zo’n 80.000 ton suiker in Mozambique wordt binnengeloodst.
Onze conclusie: lot in handen van Europa De combinatie van al deze gegevens maakt dat de suikerindustrie in Mozambique het erg moeilijk heeft om opnieuw van de grond te raken. Voor het land in zuidelijk Afrika is het Everything But Arms Initiative van de Europese Unie cruciaal. Dat de volledige markttoegang nog enkele jaren wordt uitgesteld, brengt het ontwikkelingspotentieel van het land en zijn inwoners ernstige schade toe. Daarnaast hebben de Mozambikanen veel te winnen bij het afschaffen van de Europese exportsubsidies en het stoppen van de dumping van Europese suiker. In dat geval zou Mozambique, en niet de Europese Unie, de suikerbehoeften van een aantal Noord- en West-Afrikaanse landen kunnen bevredigen. De toekomst van de plantages en de kleine producenten hangt af van de hervorming van het Europese suikerregime.
Cuba Bevolking: 11,2 miljoen Bnp/persoon: €2.240 Ranglijst HDI: 55 Bevolking onder de armoedegrens: onbekend Totale export: €1,575 miljard Totale import: €4,351 miljard (cijfers 2000)
Zeer efficiënte producent op zijn retour Dankzij VS de grootste Sinds koloniale tijden neemt de suikerproductie een vooraanstaande rol in op het grootste van de Caribische eilanden. 52 procent van de landoppervlakte van Cuba is cultiveerbaar. Er kan gedurende het grootste deel van het jaar aan landbouw worden gedaan. Eén van de meest winstgevende teelten in zo’n geval is suikerriet. Cuba was lange tijd één van de grootste producenten en exporteurs van ruwe rietsuiker ter wereld. (In de jaren 1920 was het zelfs de grootste.) De lokale consumptie in Cuba was laag. Ongeveer alle suiker werd uitgevoerd. Enkele factoren verklaren de dominante rol van Cuba. De natuurlijke omstandigheden, zoals bodem en klimaat, zijn uitstekend. De landbouwsector, ook de suikerindustrie, is goed georganiseerd en zeer competitief. Het land beschikt over uitstekende industriële capaciteiten. Cuba genoot ook van een bijzonder omvangrijk quota op de Amerikaanse markt. Drie miljoen ton (60 procent van de pro20
ductie) werd daar verkocht tegen de hoge protectionistische prijs van dat moment. Deze impliciete Amerikaanse subsidie liet de Cubaanse producenten toe grote stocks te produceren. Cuba was een zeer efficiënte marktleider. Maar tegelijkertijd was het land sterk afhankelijk van de schommelingen van de suikerprijs in de VS en op de wereldmarkt en van de export die het kon genereren via een gegarandeerde markttoegang. Sovjetsuiker De handelsrelaties met de grote broer in het noorden gingen teloor na de socialistische revolutie in 1960. Ondanks het handelsembargo van de VS behield Cuba toch een aanzienlijke, zij het minder efficiënte productie via de subsidies die het van de Sovjets ontving. Eén derde van de productie werd verhandeld op de wereldmarkt (vooral Canada en Japan) – belangrijk genoeg om voor buitenlandse deviezen te zorgen. Maar de Cubaanse suiker werd voortaan overwegend verkocht aan de Sovjet-Unie zelf, de landen van het Oostblok, China, Noord-
Korea en Noord-Vietnam. Ook de socialistische vrienden betaalden een veel hogere prijs dan de wereldmarkt. Cuba stond echter bijna constant onder druk om zijn door de Sovjets opgelegde exporttoezeggingen aan de bondgenoten ook waar te maken. Bij slechte oogsten moest er dus suiker ‘geleend’ worden om de doelstelling te bereiken. De doelstelling bereiken werd steeds moeilijker. Ondanks de mechanisering van de productie ging het geleidelijk aan bergaf met de Cubaanse suikerindustrie. De suikermolens waren niet meer in staat om de productie bij te houden. Het oogstproces en de transportinfrastructuur begonnen serieuze mankementen te vertonen. Na de val van de Sovjet-Unie en de socialistische regimes in Centraal- en Oost-Europa stortte de suikerproductie helemaal in: van zeven à acht miljoen ton naar 3,2 miljoen ton. Cuba hinkt nu qua efficiëntie stevig achterop ten opzichte van landen als Australië, Brazilië en Thailand. Nog altijd zijn Rusland en de landen van de voormalige Sovjet-
Unie de belangrijkste exportmarkten. En al is de toeristische sector de belangrijkste bron van inkomsten geworden, nog steeds is suiker het voornaamste Cubaanse exportproduct. Alleen exporteert het land nu tegen de (beduidend lagere) wereldmarktprijs en wordt er alleen nog ruwe suiker uitgevoerd; geen witte suiker meer. Dat heeft veel te maken met de teloorgang in de verwerkende industrie. Toekomstkansen De Cubaanse suikerindustrie is op zoek naar investeringen uit het buitenland en tracht de productie van eigen afgewerkte producten te stimuleren. Cuba heeft de mogelijkheden om 21 verschillende soorten suiker (inclusief een biologische versie) en nevenproducten (zoals alcohol en suikerdrankjes) te produceren. Technische expertise zou echter zeer welkom zijn – veel kennis is gevlucht naar het kapitalistische buitenland. De Cubanen zijn zich bewust van hun potentiële machtspositie. Als zij er zouden in slagen hun productie opnieuw op te drijven en competitief te maken, zal dit een neerwaarts effect op de
wereldmarktprijs hebben. Daarom zoeken ze naar mogelijkheden en middelen om aan diversificatie te doen. Een heleboel werknemers moet herschoold worden: er zijn 500.000 mensen werkzaam in de suikersector en ongeveer twee miljoen anderen verdienen er onrechtstreeks hun geld mee. Onze conclusie: genekt door Europa? Zonder de dumping van suikeroverschotten door de Europese Unie zou Cuba een billijk marktaandeel kunnen heroveren. Het land zou de concurrentie kunnen aangaan met de landen die nu het efficiëntst produceren en toegang kunnen verwerven tot markten die nu door de goedkope Europese suiker overspoeld worden. Cuba is hard getroffen door het verlies van de preferentiële markttoegang tot het Sovjetblok en de onderdompeling in de ‘vrije’ markt. Het eiland exporteert 85 procent van zijn suiker en is dus in zeer hoge mate afhankelijk van de situatie op de internationale markt, waar het Europese suikerregime zijn almacht ten toon spreidt.
Fiji Bevolking: 0,8 miljoen Bnp/ persoon: €1,789 Ranglijst HDI: 72 Bevolking onder de armoedegrens: 25,5 % Totale export: €513 miljoen, waarvan 41,9 % landbouwproducten Totale import: €659 miljoen, waarvan 14,6 % landbouwproducten (cijfers 2000)
Fiji: de teloorgang van een bevoorrecht invoerder Landrechten De suikerteelt in Fiji heeft al een geschiedenis van bijna 130 jaar achter de rug. Toen Fiji in 1874 een Britse kolonie werd, begonnen de Britten Indische werkkrachten voor de suikerrietplantages te ‘importeren’. Toen het land in 1970 onafhankelijk werd, bleven veel Indiërs actief op de suikerrietplantages. Zij produceren 90 procent van de Fijische suiker. Maar ze zijn wel verplicht hun land te leasen van de inheemse Melano-Fijische bevolking. Fiji kent immers een bijzonder systeem van landeigendom. 83 procent van de gronden is eigendom van de traditionele clans van Melanesische oorsprong. Ongeveer 30 procent van deze gronden wordt geleasd voor landbouwdoeleinden. De administratie van het systeem is in handen van de Native Land Trust Board. Veel andere landbouwgrond is er niet. De tien procent ‘staatsgrond’ wordt vooral geleasd voor de industriële sector. De resterende zeven procent van de landoppervlakte is in handen van privé-eigenaars, die met hun bezit kunnen aanvangen wat ze willen. 22
Dat zulke landverdeling een bron van conflicten is, hoeft geen betoog. Overigens is de relatie tussen de autochtone en de Indische Fijiërs ook op heel wat andere maatschappelijk-economische terreinen en in de politiek uiterst gespannen. Het duurde bijvoorbeeld tot de jaren vijftig alvorens de Indische Fijiërs een politieke vertegenwoordiging die naam waardig verkregen. Dat de Indiërs het land mogen bewerken maar niet kunnen bezitten, is voor velen van hen een reden om te emigreren: in de jaren 1980-1990 verlieten jaarlijks 4.000 à 5.000 IndoFijiërs het land. Geen goede zaak voor de economische welvaart van het land, aangezien het grotendeels om geschoolde en gegoede mensen ging. De nieuwe grondwet van 1998 proclameert daarom gelijke rechten voor alle inwoners van het land, ongeacht hun afstamming of ras. Het landrechtenprobleem is nog verre van opgelost. Van een constructieve dialoog tussen de twee grootste bevolkingsgroepen is vooralsnog geen sprake. Voor de inheemse bevolking staat een herverdeling van de
gronden gelijk met een regelrechte onteigening, die ze vergelijken met wat de Australische Aborigines en de NieuwZeelandse Maori hebben moeten ondergaan onder het juk van hun koloniale bezetters. Investeerders kijken in deze onstabiele omgeving liever de kat uit de boom dan mee te werken aan de opbouw van de economische competitiviteit in het land. Quota-export Landbouw is, naast toerisme, de belangrijkste economische activiteiten in Fiji. Meer dan 75 procent van alle huishoudens is er minstens deeltijds in werkzaam. Toch is slechts 16 procent van de totale landoppervlakte geschikt om gecultiveerd te worden. De 22.500 kleine boeren haalden in 1998 een gezamenlijke opbrengst van 215.000 ton. 90 procent van de ruwe rietsuiker wordt geëxporteerd. Meer dan de helft hiervan gaat onder preferentiële voorwaarden naar de Europese Unie, Australië en Nieuw-Zeeland. Het quota van Fiji onder het Suikerprotocol van de Europese Unie bedraagt 175 000 ton, het grootste na Mauritius
Het staatsbedrijf Fiji Sugar Corporation heeft het monopolie op de aankoop van suikerriet en de verwerking ervan tot ruwe suiker. De vier suikermolens in het land zijn haar eigendom. Er wordt in Fiji zo goed als geen suiker geraffineerd. Dat gebeurt in de landen van bestemming. De suikerindustrie is goed voor een bijdrage van elf procent in het bnp en zorgt voor 40 procent van de exportinkomsten van het eilandenrijk. Zo’n 40.000 mensen zijn werkzaam in de sector. Onze conclusie: een vogel voor de kat Op het moment dat voor de Fijiërs de preferentiële markttoegang in Europa zal wegvallen, is de suikerproductie van het eiland op de internationale markt een vogel voor de kat. Het land - ooit een van de meest efficiënte producenten van kwalitatief erg hoogstaande rietsuiker krijgt nu de rekening van zijn zelfgenoegzaamheid gepresenteerd: doordat de afzetmarkt gegarandeerd was, heeft het altijd nagelaten in de suikersector te investeren. Het besef daarvan zou een goeie reden moeten zijn om werk te maken van een echte multiraciale samenleving, ook al omdat het
eilandenrijk weinig andere mogelijkheden dan suikerteelt heeft. En dat besef begint inmiddels te dagen. De suikerindustrie heeft een reddingsplan bij de regering ingediend. Ze vraagt een vermindering van de productie, de verbetering van productiemethodes, biologische teelt, meer verwerkende industrie en privatisering van het staatsverwerkingsbedrijf. Maar zulke initiatieven lopen vast in de bureaucratie. Daarnaast blijven de etnische spanningen en de problemen rond het leasen van grond zwaarden van Damocles boven het suikerhoofd van Fiji. Deels uit angst en deels uit etnisch ressentiment zijn vele landleasecontracten die de voorbije jaren afliepen, niet meer verlengd. Zonder preferentiële markttoegang en Europese productiequota zou Fiji niet met deze diepgaande herstructurering te maken hebben. Want in dat geval zou de suikerproductie van het land even competitief zijn als ze altijd al geweest is. Als Fiji er niet in slaagt om zich tegen 2006 klaar te stomen voor de vrije markt en in staat te zijn om ook maar een beetje competitief uit te pakken, dan gaat het suikerschip roemloos ten onder.
De Filippijnen Bevolking: 75,7 miljoen Bnp/persoon: €962,00 Ranglijst HDI: 77 Bevolking onder de armoedegrens: 36,8 % Totale export: €38,744 miljard, waarvan 4,8 % landbouwproducten Totale import: €32,921 miljard, waarvan 7,7 % landbouwproducten (cijfers 2000)
De Filippijnen: een niet-efficiënte producent Belangrijk, maar weinig efficiënt De Filippijnen hebben een lange traditie van suikerrietteelt. Vanaf 1796 is er export naar de Verenigde Staten, het koloniale moederland. De Amerikanen leverden een belangrijke bijdrage aan de modernisering van de suikerrietteelt en –verwerking en zorgden voor een gegarandeerde afname via hun quotasysteem. Suikerriet is nog steeds het vierde voedingsgewas in de Filippijnen en één van de belangrijkste exportgewassen. In 1995 produceerden de Filippino’s gemiddeld twee miljoen ton suiker (twee procent van de wereldproductie) op een oppervlakte van 400.000 hectare (tien procent van het nationale landbouwareaal). Bijna de helft van het suikerriet wordt gekweekt op het eiland Negros. Een half miljoen mensen verdienen hun inkomen in de suikersector: 40.000 landeigenaars en ruim 400.000 kleine boeren en arbeiders (van wie 85 procent werkzaam is op de plantages en 15 procent in een van de 38 raffinaderijen).
24
De Filippijnen zijn niet de meest efficiënte producent: de gemiddelde jaarproductie ligt met 4,9 ton suiker per hectare ruim onder het wereldgemiddelde (6,68 ton per hectare). Dat heeft zowel te maken met de verouderde suikermolens en raffinaderijen als met de kwaliteit van de Filippijnse rietsuiker. Het grootste gedeelte van de suikerproductie is in handen van kleine boeren die geen meststoffen of irrigatiestructuren kunnen betalen. Slechts één procent van de plantages wordt geïrrigeerd. Het feodaal aandoende systeem van landeigendom maakt ook dat grote boerderijen zeldzaam zijn: 83 procent van de boeren beschikt over minder dan tien hectare grond. Daarnaast is de arbeidskost hoog wegens een gebrekkige mechanisering van de plantages. De gemiddelde kostprijs van de suikerproductie bedroeg in 1998 16,5 dollarcent per pond, terwijl de wereldmarktprijs amper zes tot acht dollarcent per pond bedroeg. Geen bescherming De Filippijnse overheid heeft de suikerindustrie nooit
beschermd. Dat was ook niet nodig, aangezien de Verenigde Staten een goeie afnemer en betaler waren. Toen de toegang tot de Amerikaanse markt steeds kleiner werd, groeide de export naar andere landen - weliswaar tegen de minder gunstige wereldmarktprijs. Begin jaren tachtig maakten de Amerikanen een einde aan de quotaovereenkomst om druk uit te oefenen op het Marcos-regime. De wereldmarktprijs daalde tot ver onder de productieprijs. Er volgden massale ontslagen en hongersnood, vooral op Negros. Na de val van Marcos in 1986 verbeterde de toegang tot de Amerikaanse markt opnieuw. Tegen 1990 was ook de wereldprijs opnieuw gestegen. Vanaf 1991 klom de suikerindustrie langzaam uit een diep dal. Rijk zullen de arbeiders er nooit worden, zeker niet op Negros, waar er nauwelijks een alternatief voor de suikerrietplantages is. Dat geeft aan wie er het hardst getroffen zal worden bij een volledige liberalisering van de Filippijnse suikermarkt.
Onze conclusie: geen toekomst met de WTO Het Landbouwakkoord van de WTO beslist dat alle niet-tarifaire importbeperkingen moeten weggewerkt zijn tegen 2004. Voor de Filippijnen bedragen deze tarieven momenteel tussen 50 procent en 100 procent. Veel lager dan die van buurlanden Thailand en Indonesië (minimaal 94 procent) en Mexico (minimaal 156 procent). Als de Filippijnse regering in 2004 de import van suiker volledig dereguleert, is dat een regelrechte ramp voor de 500.000 Filippino’s die afhangen van de suikerindustrie: hun ‘dure’ suiker kan zelfs nu - met een maximaal importtarief - amper concurreren met de goedkope geïmporteerde suiker. De kleine boeren en de landarbeiders hangen marginalisering en armoede boven het hoofd. Tenzij het Landbouwakkoord wordt aangepast, de Fillipino’s het recht verwerven hun suikerboeren te beschermen en er een einde aan de dumping van gesubsidieerde suiker wordt gemaakt. De geleidelijke opening van de Filippijnse markt die er momenteel bij wijze van overgangsmaatregel al is, verjaagt nu al het eigen product van de markt. De 70.000 ton goedkope suiker die de Filippijnen jaarlijks invoeren uit Australië en Europa hebben een aanzienlijke daling in het inkomen, de werkzekerheid en de levenskwaliteit van de suikerboeren en –arbeiders tot gevolg.
Alter Trade De enige suiker uit de Filippijnen die momenteel op de Europese markt verhandeld wordt, is suiker van eerlijke handel, namelijk de mascobado van onze partner Alter Trade. Deze organisatie koopt zijn suiker rechtstreeks bij kleine producenten (gemiddeld perceel: 0,5 tot één hectare oppervlakte) en elf coöperaties (met elk ongeveer 400 leden) in het westen van Negros. Alter Trade geeft hen een deel van de prijs als voorfinanciering en betaalt de rest bij de levering van het suikerriet. Dankzij de hogere prijs die de eerlijke handel betaalt, konden de boeren overschakelen op biologische teelt en de kwaliteit van het product gaandeweg verbeteren. Dat leidde dan weer tot een nóg hogere prijs. Per ton suiker ontvangt Alter Trade nu 600 euro. Het traditioneel gekweekte suikerriet van de kleine boeren en coöperaties is bovendien resistenter tegen ziektes dan de commerciële variant. Daardoor zijn minder bestrijdingsmiddelen nodig - mooi meegenomen, aangezien de boeren er toch geen geld voor hebben.
Tijd voor een ander beleid: onze suikereisen
Het suikerbeleid van de Europese Unie treft de ontwikkelingslanden op vier manieren. 1 Hoge invoerrechten en importquota beperken de toegang van de ontwikkelingslanden tot de Europese markt. De succesvolle lobby van de suikerindustrie draagt er toe bij dat zelfs de allerarmste landen hiervan het slachtoffer blijven. 2 De Europese Unie ontzegt exportmogelijkheden aan de ontwikkelingslanden door goedkope Europese suiker op de wereldmarkt te dumpen en op die manier andere uitvoerders van de markten van derde landen te houden. 3 Suikerproducten met een hogere toegevoegde waarde in de ACP-landen komen niet van de grond. 4 De prijs van suiker op de wereldmarkt wordt gedestabiliseerd en verlaagd.
26
Het suikerbeleid van de Europese Unie werd meer dan dertig jaar geleden uitgedokterd. Het is nooit echt betekenisvol gewijzigd. Ook het voorbije decennium ontsprong suiker telkens de dans van de landbouwhervormingen. Tot 2006 zijn de overlevingskansen van het suikerbeleid verzekerd. Een grondige hervorming ervan is niet mogelijk zonder de ontwikkelingslanden te betrekken. Als de preferentiële markttoegang voor ACP-landen en de minst ontwikkelde landen wordt afgeschaft, zal een aantal ontwikkelingslanden ondersteuning nodig hebben. Ze moeten in staat zijn om alternatieve teelten en een eigen verwerkende industrie op te starten, zodat ze een alternatief voor hun afhankelijkheid van de export van ruwe suiker hebben. Maar ook binnen de Wereldhandelsorganisatie, waar de Europese Unie en de Verenigde Staten de lakens uitdelen, is er nog werk aan de winkel. Oxfam-Wereldwinkels eist zowel een herziening van het Landbouwakkoord van de WTO als een hervorming van het suikerbeleid van de Europee Unie. Een herziening van het
Landbouwakkoord van de Wereldhandelsorganisatie Oxfam-Wereldwinkels pleit al langer dan vandaag voor een herziening van het Landbouwakkoord van de WTO. (Zie de dossiers ‘De woorden van Seattle’ in september 1999 en ‘De dumping van kleine boeren’ in februari 2001.) De dumping van gesubsidieerde producten uit de geïndustrialiseerde landen vormt immers één van de grootste bedreigingen voor het overleven van kleine boeren in ontwikkelingslanden. Een antidumpingprogramma in het Landbouwakkoord moet exportsubsidies volledig verbieden. De vredesclausule, die er nu voor zorgt dat de Europese Unie van bestraffing gevrijwaard blijft, moet worden opgeheven. Het Landbouwakkoord moet ontwikkelingslanden de kans geven om hun binnenlandse markt te beschermen en ervoor zorgen dat de voedselzekerheid van hun bevolking en de rurale tewerkstelling niet in het gedrang komen.
Een hervorming van het suikerbeleid van de Europese Unie Suiker biedt verschillende ontwikkelingslanden een waardevolle kans op de wereldmarkt. Er moet dan wel internationaal worden samengewerkt om de competitie tussen productielanden te beheersen en de prijzen te stabiliseren. De dumping van de Europese overproductie valt immers niet te rechtvaardigen. Om een nog grotere instabiliteit op de wereldmarkt te voorkomen en te vermijden dat verschuivingen aan de aanbodzijde tot een nog grotere neerwaartse druk op de prijs leiden, pleit Oxfam-Wereldwinkels voor een volledige hervorming van de Europese suikersector. Tot 2006 zal er echter weinig veranderen. Tot dan ligt het suikerbeleid van de EU vast. In afwachting van een volledige hervorming ijvert OxfamWereldwinkels voor de volgende maatregelen:
• De productiequota van de Europese suikerindustrie moeten met 25 procent naar omlaag. • De heffingen die de Europese boeren en de verwerkende industrie aan de EU betalen, moeten gebruikt worden voor de financiering van de herstructurering van de suikersector door zowel kleine Europese boeren als producenten in de ACPlanden. • Suikerraffinaderijen in ontwikkelingslanden moeten zorgen voor goede werkomstandigheden en fatsoenlijke lonen voor hun werknemers. Alleen zo kan de suikerproductie in ontwikkelingslanden bijdragen tot een beter bestaan voor de boeren. Dat zal drie belangrijke gevolgen hebben:
- Er komt een einde aan de dumping van suiker, want er komt een einde aan de export van quotasuiker en de opslag van alle suiker die buiten de quota geproduceerd wordt. - Er komt onmiddellijke en volledige markttoegang voor alle minst ontwikkelde landen via het Everything But Arms Initiative (zoals oorspronkelijk was afgesproken). - De quota voor de preferentiële markttoegang van de ACPlanden blijven behouden, zodat deze landen tijdens een overgangsperiode hun landbouwproductie kunnen diversifiëren.
Ongetwijfeld zullen hervormingen van deze aard ook herstructureringskosten in Europa met zich meebrengen. Ze verzinken echter in het niets in vergelijking met de last die de Europese Unie nu op de schouders van de ontwikkelingslanden legt. De Europese beleidsmakers vertegenwoordigen een van de machtigste handelsblokken ter wereld. Ze hebben daarom een grote verantwoordelijkheid ten opzichte van de ontwikkelingslanden. Ze moeten ervoor zorgen dat globalisering iets kan betekenen voor arme mensen in arme landen. Met andere woorden: ze dragen de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de internationale handel eerlijk verloopt. Het huidige suikerbeleid is geen voorbeeld van eerlijke handel. Het behoud van het beleid betekent een verlies voor zowel ontwikkelingslanden als Europa.
Oxfam-Wereldwinkels vraagt aan de Belgische regering en de Europese Unie om effectief werk te maken van de hervorming van het suikerbeleid (zodat ontwikkelingslanden de markttoegang krijgen waarop ze onder eerlijke voorwaarden recht hebben) en om de eisen van de landen uit het zuiden met betrekking tot het Landbouwakkoord van de WTO mee te ondersteunen.
Dichtbij de stad gekomen, zagen zij een neger, die op de grond lag uitgestrekt; hij had nog slechts de helft van zijn kledij aan, namelijk een blauw-linnen broek; de arme man miste het linkerbeen en de rechterhand. “Ach God!” zei Candide in ’t Hollands tot hem, “wat doe je daar, vriendje, in die verschrikkelijke toestand?” “Ik wacht hier op mijn meester, de heer Vanderdendur, de bekende koopman”, antwoordde de neger. “Heeft meneer Vanderdendur je zo toegetakeld?” vroeg Candide.“Ja, mijnheer”, zei de neger, “dat is zo het gebruik. Wij krijgen als enige kleding twee maal per jaar een linnen broek. Als we werken in de suikerfabrieken en de molensteen onze vinger te pakken krijgt, snijden ze ons onze hand af; willen wij ontvluchten, dan zetten ze ons een been af; voor mij is het allebei het geval geweest. Dat is de prijs die wij betalen om jullie in Europa suiker te laten eten. (…)”
Voltaire, Candide of het optimisme, 1759 (!). Nederlandse vertaling: Uitgeverij De Arbeiderspers, Amsterdam, 1956 (1979, zede druk), blz. 82.
