Vývoj veřejných rozpočtů v České republice

Provozně ekonomická fakulta Mendelova univerzita v Brně

Vývoj veřejných rozpočtů v České republice Diplomová práce

Vedoucí práce: Ing. Jan Ostřížek

Jméno a příjmení autora Bc. Petr Svoboda Brno 2010

zadání

Rád bych na tomto místě poděkoval Ing. Janu Ostřížkovi za odborné vedení a cenné rady, které mi poskytl při zpracování diplomové práce. Rovněž bych chtěl poděkovat Ing. Dušanu Čertkovi z odboru 11/112 Ministerstva financí za poskytnutí důležitých informací týkajících se Státních závěrečných účtů státního rozpočtu České republiky.

Prohlašuji, že jsem tuto práci vyřešil samostatně s použitím literatury a zdrojů, které uvádím v seznamu.

V Brně dne 24. května 2010

Abstrakt Předkládaná diplomová práce se zabývá vývojem veřejných rozpočtů, konkrétně zkoumá státní rozpočet v České republice. Teoretická část pojednává o funkcích, principech a dalších souvislostech týkajících se veřejných financí a veřejných rozpočtů. V praktické části jsou všechny tyto oblasti aplikovány na státní rozpočet České republiky. Důraz je kladen na jeho výdajovou část, zejména na mandatorní výdaje. Cílem je podání návrhů a doporučení na zlepšení současné situace veřejných financí v České republice, které by vedly k jejich udržitelnosti. Klíčová slova: veřejné finance, státní rozpočet, mandatorní výdaje

Abstract This diploma thesis aims to provide an insight into a development of communal budgets and has a special interest in the national budget of the Czech Republic. Theoretical part of the work discusses functions, principals and other issues related to the area of public finance and communal budgets. Practical section summarises all the areas discussed in theoretical part and applies them to the Czech national budget. The emphasis is put on the expenditure part, especially a mandatory expenditure. The goal is to put forward several suggestions and recommendations of how to improve the current situation of public finance in the Czech Republic which should lead to budget deficit sustainability. Key words: public finance, national budget, mandatory expenditure

Obsah 1

ÚVOD..................................................................................................................................................................8

2

CÍL A METODIKA PRÁCE...........................................................................................................................11

TEORETICKÁ ČÁST PRÁCE .............................................................................................................................14 3

4

VEŘEJNÉ FINANCE.......................................................................................................................................14 3.1

Principy veřejných financí.....................................................................................................................17

3.2

Funkce veřejných financí .......................................................................................................................18

VEŘEJNÉ ROZPOČTY...................................................................................................................................21 4.1

Rozdělení veřejných rozpočtů ..............................................................................................................25

4.1.1

Fiskální federalismus ................................................................................................................................ 29

4.1.2

Příjmová část veřejných rozpočtů ............................................................................................................ 31

4.1.3

Výdajová část veřejných rozpočtů ............................................................................................................ 34

5

ROZPOČTOVÁ VS. FISKÁLNÍ POLITIKA STÁTU, FISKÁLNÍ PRAVIDLA...................................41

VLASTNÍ PRÁCE..................................................................................................................................................44 6

VÝVOJ STÁTNÍHO ROZPOČTU V ČESKÉ REPUBLICE .....................................................................44 6.1

Vývoj klíčových ukazatelů ovlivňujících stav veřejných financí .....................................................49

6.2

Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR.....................................................................................................57

6.2.1

Vývoj schválených a skutečných výdajů státního rozpočtu ČR ............................................................... 57

6.2.2

Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR dle závaznosti.................................................................................. 59

6.2.3

Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR dle kapitol........................................................................................ 64

6.3

Analýza hlavních problematických oblastí státního rozpočtu ČR ..................................................68

6.3.1

Rozpočtová kapitola č. 313 – Ministerstvo práce a sociálních věcí .......................................................... 69

6.3.2

Rozpočtová kapitola č. 398 – Všeobecná pokladní správa......................................................................... 72

7

8

USKUTEČNĚNÉ REFORMY VEŘEJNÝCH FINANCÍ............................................................................74 7.1

Reforma veřejných financí 2003-2006 ..................................................................................................74

7.2

Reforma veřejných financí 2007-2010 ..................................................................................................76

KOMPARACE VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČR S VYBRANÝMI STÁTY OECD.................................79 8.1

Rakousko .................................................................................................................................................80

8.2

Slovensko .................................................................................................................................................83

9

NÁVRH VLASTNÍCH OPATŘENÍ KE STABILIZACI VEŘEJNÝCH FINANCÍ V ČR....................86 9.1

Dávky důchodového pojištění..............................................................................................................89

9.2

Opatření ve státní správě ......................................................................................................................90

9.3

Další možná opatření .............................................................................................................................93

9.4

Komparace dopadu navržených opatření s nulovou variantou ......................................................94

10 DISKUZE..........................................................................................................................................................98 11 ZÁVĚR ............................................................................................................................................................101 12 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ .............................................................................................................105 12.1

Literární zdroje .....................................................................................................................................105

12.2

Zákony a předpisy................................................................................................................................108

12.3

Internetové zdroje.................................................................................................................................108

13 PŘÍLOHY........................................................................................................................................................116

1 Úvod Veřejné finance hrají podstatnou roli v hospodaření každého státu. Představují prostředek, kterým vláda ovlivňuje chod ekonomiky. Jsou rovněž vyjádřením velikosti takzvaného veřejného sektoru, jeho struktury a poměru k sektoru soukromému. Problematika veřejných financí je dlouhodobě předmětem mnoha odborných článků, studií a publikací. V současnosti, zejména díky blížícímu se termínu voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jsou veřejné finance velmi aktuálním tématem. Každá politická strana se ve svém volebním programu zabývá kvalitou a kvantitou veřejných statků, jež jsou prostřednictvím veřejných financí zabezpečovány. Veřejné finance, na rozdíl od ostatních běžných finančních transakcí, fungují na specifických principech. Jsou typické svojí nenávratností, nedobrovolností a neekvivalencí. Dané vlastnosti pociťuje každý z nás. Na jedné straně totiž veřejné finance představují výši daní, které musíme odvádět, na straně druhé pod ně spadají sociální dávky, které od státu dostáváme. Veřejné finance tedy ovlivňují naše každodenní příjmy a výdaje a jejich prostřednictvím tak dochází k rozhodování o naší budoucí spotřebě. Samotné veřejné finance jsou ovlivňovány celou řadou faktorů. Odvíjí se zejména od celkové výkonnosti ekonomiky, která je vyjádřena úrovní hrubého domácího produktu, zaměstnanosti a inflace, vyrovnaností platební bilance a dalšími významnými ukazateli. Podstatné jsou rovněž demografické faktory jako velikost populace či změny v její věkové a sociální struktuře. Důležitá je také situace na trhu práce, protože počty nezaměstnaných korespondují s výší vyplacených podpor, provedených rekvalifikací a dalších forem subvencí. Veřejné finance jsou rovněž významně ovlivňovány úrovní hrubého domácího produktu. Jeho velikost totiž významně koresponduje s objemem vládních transferů do ekonomiky. Z důvodu srovnání vývoje veřejného sektoru i pro mezinárodní srovnání se sleduje také podíl veřejných financí na celkovém HDP (ukazatel podílu veřejných výdajů na veřejný sektor k hrubému domácímu produktu). Ten v posledních letech ve většině

8

vyspělých zemí i v České republice nepřetržitě narůstá. V současnosti se v České republice pohybuje kolem 45 %. Veřejné finance jsou spravovány vládou a jejími orgány prostřednictvím soustavy veřejných rozpočtů. Tu tvoří státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí a ostatní veřejné rozpočty. Nejdůležitějším prvkem je státní rozpočet, protože se podílí na většině příjmů a výdajů celé rozpočtové soustavy. Je významným přispěvatelem do rozpočtů na nižších vládních úrovních. Důležitosti státního rozpočtu odpovídá i proces jeho sestavování a schvalování. Veškeré práce s tímto spojené podléhají složitým procedurám. Je nutné při nich vhodně naplánovat jak cílené potřeby, tak i zdroje jejich financování, tedy správně stanovit veškeré rozpočtové výdaje i příjmy. Současně musí být důsledně dodržovány rozpočtové zásady a rozpočtová skladba. V České republice má státní rozpočet podobu zákona a je sestavován na rozpočtové období, které se shoduje s kalendářním rokem. Za jeho plnění odpovídá ministerstvo financí. Prostřednictvím veřejných rozpočtů je financováno široké spektrum nejrůznějších aktivit. Nejdůležitější výdajové položky tvoří vládní nákupy zboží a služeb pro zajištění potřeb organizací ve veřejném sektoru. Dále to jsou peněžní prostředky na financování běžných i kapitálových potřeb státem zřízených veřejnoprávních neziskových organizací, prostředky na poskytování nejrůznějších dotací a peněžní transfery pro obyvatelstvo. Prostřednictvím transferů vyplácí stát svým občanům starobní důchody a dávky státní sociální podpory. Tyto výdaje představují velkou část mandatorních výdajů, jejichž vyplácení je stanovené zákonem. Veřejné rozpočty však mají i svoji příjmovou stránku, která

je

zdrojem

prostředků

pro

financování

výše

uvedených

výdajů.

Mezi

nejvýznamnější veřejné příjmy patří běžné příjmy daňové povahy, zejména pak sdílené daně jako daně z příjmů a DPH. Do státní pokladny plynou rovněž příjmy z prodeje nemovitého majetku, cenných papírů a majetkových podílů. Současná situace veřejných financí v České republice není příliš lichotivá. Stát již několik let hospodaří s deficitem státního rozpočtu, což je zapříčiněno zejména trvalým nárůstem veřejných výdajů. K významným teoriím, které tento trend zdůvodňují, patří

9

například Wagnerův zákon, Peacockova a Wisemanova analýza, či teorie státu blahobytu. Největší problém českých veřejných financí představují dlouhodobě mandatorní výdaje, jejichž objem a podíl na celkových výdajích státního rozpočtu každoročně narůstá. Dalším nebezpečím pro tuzemské veřejné finance jsou mimorozpočtové fondy. Jelikož disponují jistou nezávislostí na veřejných rozpočtech a struktura jejich financování je velmi komplikovaná, může být celkové hospodaření s jejich majetkem mnohdy neprůhledné. V minulosti došlo k velkým výkyvům na příjmové a hlavně výdajové stránce českého státního rozpočtu, což se negativně podepsalo na celkové úrovni veřejných financí. Po vstupu země do Evropské unie je však nutné dodržovat fiskální pravidla a disciplínu. Zpočátku našeho členství v EU se zdálo, že s plněním Konvergenčních kritérií nebudeme mít zásadní problémy, nynější stav je ale přinejmenším alarmující. Otázkou tedy zůstává, jak na tom bude naše země v budoucnu, zejména s přihlédnutím k plánovanému přijetí společné měny Euro. V minulosti již bylo provedeno několik reforem veřejných financí (např. v letech 20042006 týkající se důchodového systému a oblasti zdravotnictví, či v období 2007-2010 zabývající se daňovým systémem, apod.) s cílem jejich nápravy, většina však byla téměř neúčinná. Nepodařilo se zvrátit trvale nepříznivý vývoj a to ani prostřednictvím snížení veřejných výdajů, ani zvýšením veřejných příjmů. I z toho lze usoudit, že v otázce veřejných financí neplatí žádný univerzální návod, jak postupovat. Existují totiž protichůdné cíle a různé priority napříč politickým spektrem i mezi občany samotnými.

10

2 Cíl a metodika práce Práce se zaměřuje na vývoj veřejných rozpočtů v České republice. Detailně zkoumá vývoj státního rozpočtu České republiky v horizontu posledního desetiletí. Hlavním cílem je navržení dílčích opatření, která by vedla ke zlepšení současné situace a předcházela by skutečné reformě veřejných financí v zemi. Daná opatření budou implementována a pomocí vytvořeného modelu státního rozpočtu dojde ke zhodnocení jejich efektivity v porovnání s nulovou variantou. Hodnotícími kritérii budou výše deficitu veřejných financí a vývoj jednotlivých kapitol státního rozpočtu. Dílčí cíle spočívají v analýze současného stavu státního rozpočtu České republiky. Budou identifikovány jeho hlavní problematické oblasti a oblasti s nejvyšším podílem výdajů, se zaměřením na výdaje mandatorní. Práce si rovněž klade za cíl zhodnocení závažnosti růstu objemu mandatorních výdajů státního rozpočtu. Bude rovněž zkoumána úloha soustavy mimorozpočtových fondů v českých veřejných financích. K dalším cílům práce patří zhodnocení dopadu aktuální reformy veřejných financí na veřejné rozpočty. Analýza vývoje veřejných rozpočtů České republiky bude vztažena k ekonomickému a demografickému vývoji v zemi. Rovněž bude provedena komparace aktuální situace v tuzemsku s vybranými státy, kde již reforma veřejných financí proběhla. Daná komparace bude provedena na úrovni podílů jednotlivých výdajových položek na celém rozpočtu a na hrubém domácím produktu. Práce je rozdělena na dvě části. Při jejím vypracování autor vycházel zejména ze studia odborné literatury. Čerpal z odborných textů a publikací a také z ostatních zdrojů jako jsou zákony, vyhlášky, či informace dostupné na internetu. V teoretické části práce jsou uvedena základní teoretická východiska problematiky veřejných financí včetně popisu jejich hlavních cílů, principů a funkcí. Následně je detailně popsána a rozdělena soustava veřejných rozpočtů v České republice včetně uvedení do problematiky fiskálního federalismu. Práce rovněž obsahuje analýzu příjmových a výdajových částí veřejných rozpočtů, zejména jeho nejdůležitější části – státního rozpočtu. Důraz je kladen hlavně na

11

veřejné výdaje, protože zpravidla představují větší část veřejných rozpočtů nežli veřejné příjmy a jsou tedy pro jejich vývoj stěžejní. Výdaje jsou definovány a rozčleněny z různých hledisek, jsou také uvedeny hlavní výdajové položky státního rozpočtu a rozpočtů municipalit. Součástí práce je rovněž identifikace fiskální politiky, prostřednictvím které provádí vláda správu rozpočtové soustavy a základních fiskálních pravidel, které přitom využívá. Jsou zde uvedeny i klíčové aspekty, jimiž se fiskální politika odlišuje od politiky rozpočtové. Praktická část práce se již zabývá aktuálním vývojem oblasti veřejných rozpočtů v České republice. Zdrojem informací jsou zejména údaje z Ministerstva financí České republiky a Českého statistického úřadu. V první fázi je uveden vývoj státního rozpočtu České republiky za posledních deset let včetně vývoje klíčových ekonomických a dalších ukazatelů, které ovlivňují stav veřejných financí (např. HDP, nezaměstnanost, inflace, demografický vývoj apod.). Závislost vlivu jednotlivých ukazatelů na vývoji veřejných financí je ověřena pomocí regresní analýzy. Dále je popsána dynamika a souvislosti vývoje výdajové části státního rozpočtu České republiky a jejích jednotlivých rozpočtových kapitol. Rovněž jsou identifikovány a analyzovány problémové oblasti státního rozpočtu. Další část práce se věnuje analýze hlavních reforem veřejných financí uskutečněných na území České republiky v horizontu posledního desetiletí. Následně je provedena komparace struktury a podoby státního rozpočtu České republiky s vybranými zeměmi (např. Rakousko, Slovensko a další). Důraz je kladen na veřejné rozpočty unitárních států s obdobným stupněm fiskální decentralizace tak, jak to odpovídá povaze České republiky. Jsou sledovány zejména nejdůležitější výdajové položky státních rozpočtů a klíčové ukazatele veřejných financí. Výsledky těchto srovnání, společně s výsledky části práce hodnotící reformy veřejných financí, jsou využity při formulaci konkrétních doporučení pro veřejné finance v České republice. Cílem je navrhnout taková dílčí opatření, která povedou k jejich krátkodobé udržitelnosti. Jedná se o přechodné kroky předcházející skutečné komplexní reformě veřejných financí v zemi. Daná

12

doporučení jsou následně kvantifikována a je zhodnocen jejich dopad a přínos v porovnání s nulovou variantou. Rovněž je odhadnuta jejich politická průchodnost pomocí konfrontace s volebními programy hlavních politických stran v zemi. V závěru práce jsou formulovaná doporučení porovnána se stanovisky odborných textů a studií (např. OECD apod.).

13

Teoretická část práce 3 Veřejné finance Pod pojmem veřejné finance si lze představit praktickou činnost veřejné správy, která spočívá v realizaci veřejných politik. Označujeme jím také teoretickou disciplínu patřící mezi finanční vědy. Každopádně jsou veřejné finance dnes hojně diskutovaným tématem v běžném životě lidí a často se s nimi můžeme setkat také v médiích. Názory na veřejné finance se však velmi liší. Někdo v nich může vidět příležitost v podobě financování všeobecně prospěšných investic, zajišťování služeb pro občany, či vyplácení sociálních dávek. Jiný je pak chápe jako prostředek, kterým je ospravedlňováno krácení důchodů. Ostatní se mohou omezit na vnímání veřejných financí jako pouhého ekvivalentu k veřejným rozpočtům – tedy zdůvodnění státních příjmů a výdajů. Také autoři odborné literatury se k tomuto pojmu staví rozdílně. Velmi obecně definuje veřejné finance GRUBER (2007, str. 3) jako: „studii funkce vlády v ekonomice.“ V encyklopedickém slovníku ekonomie pak popisuje COLE (1991, str. 204) veřejné finance jako: „rozbor používání rozpočtového procesu k realizaci alokačních, redistribučních a stabilizačních funkcí moderního státu. Fiskálními nástroji, prostřednictvím kterých vlády naplňují tyto funkce, jsou pravomoci ve zdaňování, výdajích a výpůjčkách. Každý z těchto nástrojů pak může mít dopad na tři funkční cíle, přičemž záleží na jejich teoretickém rozsahu působení a ekonomických efektech.“ Daná pojetí zdůrazňují používání veřejných financí jako nástroje k naplňování základních funkcí státu. Uvádí rovněž, že nabývají různých forem a jejich výsledné efekty a dopady mohou být velmi rozmanité. Vedle těchto velmi širokých a obecných definic se v literatuře objevují i mnohem konkrétnější vymezení. Například podle HAMERNÍKOVÉ (2004, str. 18) jsou: „veřejné finance pojmem, sloužícím k označení specifických finančních vztahů a operací, probíhajících v rámci ekonomického systému mezi orgány a institucemi veřejné správy na jedné straně

14

a ostatními subjekty na straně druhé (tj. občany, domácnostmi, firmami, neziskovými organizacemi apod.)“ Tento pohled tedy vyzdvihuje funkci státu jako poskytovatele veřejných prostředků a služeb pro subjekty, které spadají pod jeho území. Podstatné je, že se jedná o procesy, ve kterých vždy na jedné straně figuruje stát. Fungování daného mechanismu lze demonstrovat například na zabezpečování veřejných statků či financování transferů pro obyvatelstvo. Pojem veřejné finance lze podle jiné publikace chápat hned z několika rozdílných pohledů: •

Veřejné finance jsou peněžní vztahy, vznikající při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněz,

•

Veřejné finance jsou jedním z nástrojů veřejné politiky, kde jako subjekt vyskytuje veřejná správa,

•

Veřejné finance slouží k uspokojování potřeb obyvatelstva na úrovni státu, regionů a municipalit a zabezpečují veřejné statky a naplňují tak veřejný zájem.

(PAŘÍZKOVÁ, 2008, str. 27) Na veřejné finance však můžeme nahlížet i z makroekonomického hlediska. Jsou totiž nedílnou součástí tržní ekonomiky. Fungují jako nástroj, prostřednictvím kterého může stát zásadně ovlivňovat procesy odehrávající se na trhu. Projevuje se to například velkými státními investicemi, subvencemi do vybraných oblastí hospodářství nebo naopak uvalenými sankcemi, zákazy či rozsáhlými pokutami. Toto demonstruje LIŠKA (2004, str. 479) když uvádí, že: „moderní stát jako společenská instituce plní celou řadu funkcí. Aby plnění těchto funkcí mohl stát vůbec zabezpečovat, musí disponovat vlastními finančními prostředky. Tyto prostředky označujeme jako veřejné finance.“ K veřejným financím můžeme rovněž zaujmout dva základní postoje – normativní a pozitivní. Při normativním je zdůrazňována zejména jejich společenská potřebnost, která je odvozena z předpokladu ekonomické nutnosti existence veřejného sektoru. Pozitivní

15

pojetí chápe veřejné finance jako možného původce vládních selhání. Ta se mohou následně projevit nesprávnými alokačními, redistribučními či stabilizačními opatřeními vlády. Výsledkem je pak neadekvátní hospodářská politika státu. Podle DVOŘÁKA (2008, str. 8) „se normativní přístup opírá o poznatky teorie tržního selhání a vyvozuje z nich základní fiskální funkce – alokační, redistribuční a stabilizační. Každá z těchto funkcí vyjadřuje jiné důvody pro existenci systému veřejných financí, jiné zdůvodnění veřejných výdajů. Pozitivní pohled na veřejné finance se opírá o poznatky teorie veřejné volby, která je významným příspěvkem ke kritickému pohledu na vládní zásahy obecně a samozřejmě i ve fiskální oblasti.“ Pro účely této práce se jeví jako vhodnější normativní přístup k veřejným financím, protože nabízí řešení zásadního problému ekonomiky, kterým je tržní selhání. Činí tak prostřednictvím základních fiskálních funkcí. Z výše uvedených definic však vyplývá, že existuje široká škála pohledů na veřejné finance. Žádný z nich ale nelze označit za správný ani chybný. Vychází totiž z rozdílného postavení jejich hodnotitele. Každý je posuzuje velmi subjektivně na základě toho, jak jej samotného ovlivňují. Je ale nutné uvědomit si, že ač chceme nebo ne, všichni jsme součástí státu a veřejné finance se nás tedy nutně dotýkají. Jednoduchým příkladem může být výše daní odváděných státu, nebo naopak objem důchodů, který poskytuje stát na oplátku nám. Částečně jejich výši můžeme ovlivnit nepřímo prostřednictvím institutů veřejné volby a veřejné kontroly. Tyto způsoby jsou však značně omezené a komplikované. Zejména veřejná volba, jež nabízí východisko řešení mnoha případů, skýtá mnoho obtíží a komplikací. Představuje totiž zdlouhavý proces, který je specifický různými paradoxy a principy. Rovněž samotné veřejné finance se v mnohém liší od ostatních finančních vztahů.

16

3.1

Principy veřejných financí

V oblasti veřejných financí neplatí pravidla uplatňována v rámci běžných obchodních, úvěrových nebo pojistných transakcí. U nich je obvyklý takzvaný princip „něco za něco“, kdy za svoje prostředky obdrží jejich účastníci adekvátní objem zboží či služeb. Naproti tomu u veřejných financí se vyskytují specifické vztahy a operace, pro něž jsou dle LAJTKEPOVÉ (2007b, str. 15) dominantní následující principy: •

Princip nenávratnosti – spočívá v tom, že při nezaplacení zákonem stanovené platby (např. daně či poplatku) nevzniká nárok na její vrácení či proplacení.

•

Princip neekvivalence – vychází z toho, že při vzniku konkrétního vztahu v rámci veřejných financí není znám účel platby a rovněž není zaručeno, že případné přijaté plnění formou veřejných výdajů bude ekvivalentní k výši jeho platby.

•

Princip nedobrovolnosti – spočívá v tom, že zdroje příjmů veřejných financí jsou uzákoněny legislativní cestou a lze je tedy od jednotlivých subjektů vybírat donucením.

Tento fakt je velmi důležitý pro pochopení podstaty procesů, které se v oblasti veřejných financí odehrávají. Všechny výše zmíněné principy totiž jednotlivci (či firmy nebo jiné subjekty) pociťují téměř každodenně. Jde o to, že musejí přispívat do rozpočtů státních nebo místních autorit aniž by jim bylo zaručeno, že obdrží na oplátku odpovídající objem veřejných statků či služeb. O principu ekvivalence si tedy mohou nechat jen zdát. Ba co víc - pokud by se chtěli stanoveným povinnostem vyhnout, stát může použít svých donucovacích pravomocí a v rámci zákonů tyto subjekty k nedobrovolnému přispívání donutit. Jejich jedinou možností, jak alespoň trochu ovlivnit strukturu veřejných příjmů či výdajů, je vyjádření svých preferencí skrze politický proces. Ten však podléhá silnému časovému zpoždění a stejně nemůže dotyčným subjektům zaručit, že jeho prostřednictvím dojde ke splnění jejich požadavků.

17

3.2

Funkce veřejných financí

V návaznosti na definování pojmu veřejné finance a vymezení jejich základních principů, je nutné uvést, v čem spočívají jejich hlavní funkce. Hlavním motivem je zde snaha korigovat tržní selhání pomocí fiskálních nástrojů vlády. Veřejné finance tedy fungují jako nástroj veřejných politik k realizaci jejich cílů. LIŠKA (2004, str. 480) uvádí, že „k základním funkcím státu v ekonomické oblasti náleží alokační funkce, redistribuční funkce a stabilizační funkce. Jmenované funkce jsou zároveň funkcemi veřejných financí.“ Podobně se k vymezení těchto třech základních funkcí staví i VYBÍHAL (2001, str. 10), ten je popisuje následovně: „z povahy zájmů a úkolů spadajících do okruhu kompetencí veřejných financí postupně vyplynuly základní funkce veřejných financí jako věcně-logický projev jejich vstupu do ekonomiky. Patří mezi ně funkce alokační, (re)distribuční a stabilizační. “ Při alokační funkci vláda zasahuje do ekonomiky s cílem ovlivnit umístění jejích zdrojů. Činí tak buď přímo formou koupě statků jako jsou obrana čí vzdělání, nebo nepřímo prostřednictvím daní a subvencí, které podporují určité činnosti a tlumí jiné. (STIGLITZ, 2000, str. 20) Zásadní roli při této funkci veřejných financí hraje efektivita. Úkol státu zde spočívá zejména v poskytování veřejných statků a rozhodování o jejich struktuře. Na vládě tedy je, aby stanovila v ekonomice optimální poměr mezi statky soukromými a veřejnými. Musí rovněž zajistit, aby byly veřejné statky nějak financovány. Nejčastější způsob krytí spočívá ve vynucených a nenávratných platbách od obyvatelstva - např. pomocí výběru daní. Redistribuční funkce je odvozena z nutnosti snížit nerovnoměrnost rozdělení důchodů a bohatství ve společnosti. Tuto funkci lze realizovat na výdajové (transferové platby) i na příjmové (progresivní daňový systém) straně. V každé společnosti existují jedinci, kteří z takového rozdělení profitují, ale i ti, jež na ně doplácejí. Velikost těchto skupin a jejich složení se mění v závislosti na výsledku každoročního rozpočtového boje. Schvalování státního rozpočtu je tedy komplikované a konfliktní proto, že se při něm občané cítí tímto způsobem poškození. (DVOŘÁK, 2008, str. 8)

18

Tato funkce souvisí zejména s otázkou přerozdělování. Cílem je provést takovou redistribuci příjmů a statků, která bude optimální a spravedlivá. Jako základní mechanismus, kterým stát koriguje veřejné finance, zde funguje státní rozpočet. Většina opatření pak směřuje do oblasti sociální péče. Jako příklady lze uvést rodinné přídavky, finanční výpomoci sociálně slabším skupinám obyvatelstva, podpory v nezaměstnanosti a jiné. Stabilizační funkce spočívá v používání rozpočtové politiky jako prostředku vedoucímu k zajištění vysoké zaměstnanosti, rozumné míry stability cenové hladiny a ekonomického růstu. Je rovněž nutné brát ohled na obchodní a platební bilanci. (MUSGRAVE, R., MUSGRAVEOVÁ, P., 1994, str. 6) Základním kritériem při daném využívání veřejných financí je stabilita ekonomiky. Dosahování žádoucího stavu daných ekonomických ukazatelů je do značné míry determinováno tržními silami. Roli státu však ani zde nelze zanedbávat. Státní zásahy jsou nutné, měly by být ale přiměřené a správné. Špatné státní intervence do ekonomiky totiž mohou způsobit její destabilizaci. LIŠKA (2004, str. 480) k problematice funkcí veřejných financí dále uvádí, že: „zatímco první dvě funkce veřejných financí jsou de facto součástí mikroekonomické politiky vlády, jež je zacílena na strukturální charakteristiky ekonomiky, třetí funkce je svou podstatou výrazně makroekonomická. Stabilizační funkce veřejných financí je naplňována v rámci tzv. fiskální politiky, tedy politiky využívající především státní rozpočet a jeho příjmy, resp. výdaje k ovlivňování celkové výkonnosti tržní ekonomiky.“

19

Všechny tři základní funkce veřejných financí jsou velmi důležité. Pro účely této práce je stěžejní stabilizační funkce, která je realizována prostřednictvím fiskální politiky a jejích nástrojů. Snahou veřejných financí je dosáhnout optimálního stavu ekonomiky v tržních podmínkách. Překážku mohou představovat takzvaná tržní selhání. Stát proti nim může zasáhnout výše zmíněnými funkcemi. Prostřednictvím veřejné správy a realizací fiskálních opatření tedy lze zmírnit, či úplně odstranit působení těchto škodlivých vlivů. Vztahy mezi zmíněnými fiskálními funkcemi však nejsou zcela neutrální. Prováděním jedné z nich totiž může docházet k oslabení jiné. Skloubení zvolených cílů by tedy mělo proběhnout na základě jasného stanovení priorit. Zvoleným prioritám by pak měla odpovídat prováděná opatření státu. Činitelé v oblasti hospodářské politiky rovněž musí brát v úvahu aktuální ekonomickou situaci – potřeby a preference ekonomických subjektů jsou totiž v různých fázích vývoje hospodářského cyklu značně odlišné. Kromě základních funkcí veřejných financí (alokační, stabilizační a redistribuční), nelze opomenout ještě jejich další funkce, mezi které se řadí: •

kontrolní funkce,

•

regulační funkce,

•

stimulační funkce.

Kontrolní funkce veřejných financí je nástrojem aktivního působení finančních vztahů na ekonomické procesy. Lze ji chápat jako požadavek na kontrolu všech příjmů a výdajů. Ty by měly být uplatňovány v souladu s veřejnými zájmy takovým způsobem, aby byly vyprodukované příjmy zároveň nástrojem, který prověřuje hospodárnost výdajů. Regulační funkce je uplatňována zejména v období nerovnovážného ekonomického vývoje. Působením příjmů a výdajů státního rozpočtu se podílí na tlumení nežádoucích účinků takového vývoje na výrobu, nezaměstnanost a ceny. Tímto napomáhá čelit inflaci a tudíž posouvat ekonomický systém blíže ke stavu rovnováhy. Stimulační funkce veřejných financí se uplatňovala především u státního rozpočtu v období direktivního centrálního řízení. Finanční vztahy týkající se rozpočtu byly využívány ke stimulaci tam, kde se rozpočtové příjmy a výdaje stávaly nástrojem hmotné

20

zainteresovanosti. Takto byly jednotlivé subjekty z ekonomického prostředí motivovány k úspoře rozpočtových výdajů nebo na překračování rozpočtových příjmů. (VYBÍHAL, 2001, str. 13) Výše zmíněné funkce veřejných financí jsou svojí povahou a specifičností spíše doplňkové ke třem základním. Jako nejdůležitější se jeví funkce kontrolní, která vychází zejména ze souladu s veřejnými zájmy a napomáhá ke zvýšení celkové transparentnosti veřejných financí. Regulační funkce se projevuje, pokud je v nerovnováze ekonomický vývoj, stimulační je dnes vnímána spíše jako přežitek. Úvodní kapitola této diplomové práce se zabývala veřejnými financemi. Kromě definování tohoto pojmu a popsání různých pohledů na něj, byly uvedeny základní principy, na kterých jsou veřejné finance založeny. Závěrečná část pak byla věnována popisu funkcí, které veřejné finance zastávají. V téměř každém odstavci textu se objevil pojem rozpočet, což značí jeho důležitost v této oblasti. Následující kapitola práce se proto bude zabývat veřejnými rozpočty, jejich rozdělením a popisu současného stavu. Stěžejní část bude věnována státnímu rozpočtu, který hraje v rozpočtové soustavě klíčovou roli.

4 Veřejné rozpočty Veřejné finance jsou spravovány prostřednictvím veřejných rozpočtů. Pod pojmem veřejný rozpočet si lze představit širokou škálu finančních vztahů, které zahrnují různé druhy rozpočtů od největšího (státního) až po ty nejmenší. Patří sem tedy také rozpočty jednotlivých krajů a obcí, či rozpočty neziskových a dalších státem zřízených organizací. LAJTKEPOVÁ (2007a, str. 16) uvádí, že: „veřejný rozpočet je obecné označení rozpočtu bez ohledu na to, na jaké vládní úrovni se sestavuje. Pro každou vládní úroveň je veřejný rozpočet nástrojem zabezpečení jejích cílů a úkolů.“ Pokud se zabýváme veřejnými financemi, sledujeme vlastně finanční hospodaření všech státních orgánů dohromady. Toto hospodaření se pak realizuje podle takzvané rozpočtové soustavy. Podle PAVLÁSKA (2009, str. 194) rozpočtová soustava představuje: „soustavu veřejných rozpočtů a rozpočtových vztahů existujících mezi nimi a soustavu rozpočtových

21

(finančních) orgánů a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování, užití veřejných rozpočtů a kontrolují jejich plnění.“ Toto pojetí je zaměřeno na funkci rozpočtů jako takových a vzájemnou vazbu mezi jeho jednotlivými úrovněmi. Zdůrazněno je především množství funkcí, které daná soustava vykonává. Rozpočtovou soustavu je rovněž možné vnímat v několika různých rovinách: •

Primární úroveň – rozpočtovou soustavou se rozumí soustava orgánů a institucí, které se starají o tvorbu, rozdělování a kontrolu hospodaření veřejných peněžních fondů, tzn. rozpočtů a účelových fondů,

•

Sekundární úroveň – za rozpočtovou soustavu se navíc považuje struktura peněžních fondů a vztahů mezi nimi,

•

Terciální úroveň – za rozpočtovou soustavu se označuje i soubor institucí a orgánů, peněžních fondů, jejich vzájemných vztahů a pravidel fungování.

(TOMÁŠKOVÁ, 2006, str. 24) Tato práce se zabývá především sekundární úrovní rozpočtové soustavy, konkrétně strukturou jednotlivých rozpočtů a vztahů mezi nimi. Relevantních institucí a orgánů se dotýká pouze okrajově. Uspořádání vztahů uvnitř veřejné rozpočtové soustavy závisí kromě tradic a historických zkušenosti, zejména na legislativních normách. V České republice patří mezi nejdůležitější rozpočtové právní normy rozpočtová pravidla, rozpočtové zásady a rozpočtová skladba. VYBÍHAL (2001, str. 19) definuje rozpočtová pravidla jako: „soubor právních předpisů, kterými jsou řízeny a spravovány veřejné finance. Jsou to především zákony, které upravují daňové a jiné rozpočtové určení, pravidla přesunů mezi rozpočtovými kapitolami, způsob nakládání s finančními prostředky veřejných rozpočtů a předpisy obsahující sankce za porušení rozpočtových pravidel.“ Nosnými právními předpisy v tomto směru jsou především: zákon o státním rozpočtu, zákon o rozpočtových pravidlech (rozpočtová pravidla státního rozpočtu),

22

zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, zákon o rozpočtovém určení daní, zákon o majetku České republiky, zákon o krajích (krajské zřízení), zákon o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky do majetku krajů, zákon o hlavním městě Praze a zákon o obcích (obecní zřízení). Rozpočtovými zásadami se rozumí požadavky na konstrukci státního rozpočtu. V České republice se v rozpočtovém hospodaření uplatňují následující zásady: každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, reálnosti a pravdivosti rozpočtu, úplnosti a jednotnosti rozpočtu, dlouhodobé vyrovnanosti rozpočtu, publicity, účelovosti a zásada efektivnosti a hospodárnosti. (PEKOVÁ, 2005b, str. 222) Rozpočtovou skladbu upravuje vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Umožňuje analyzovat příjmy a výdaje za celou rozpočtovou soustavu pomocí využití třídění z hlediska: odpovědnostního-kapitolního, druhového, odvětvového a konsolidačního. Efektivnost fungování veřejné rozpočtové soustavy ovlivňuje zejména způsob nakládání s veřejnými výdaji a kompetence při vybírání veřejných příjmů a soběstačnosti jednotlivých stupňů (prvků) veřejné rozpočtové soustavy. Největší váhu a význam má pro veřejnou rozpočtovou soustavu rozpočet centrální vlády (u nás státní rozpočet), neboť se od něj většinou odvíjejí přerozdělovací vztahy směrem k nižším stupňům státní správy či území samosprávy a k jejich rozpočtům (regionálním, místním apod.). (HAMERNÍKOVÁ, 2000, str. 57) Důležitosti státního rozpočtu odpovídá rovněž proces jeho sestavování, který je každoročně předmětem velkých politických debat. Rozpočtový proces se v ČR řídí především zákonem č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech, ale také jednacím řádem Poslanecké sněmovny, která jej projednává ve třech čteních.

23

Rozpočtový proces se skládá z následujících fází: •

Příprava rozpočtové prognózy (v ČR střednědobého výhledu),

•

Návrh rozpočtu,

•

Projednání rozpočtu v příslušných orgánech,

•

Schválení rozpočtu,

•

Sestavení tzv. platebního kalendáře (řízení cash flow v oblasti veřejných prostředků),

•

Úpravy rozpočtu (rozpočtová opatření),

•

Kontrola plnění rozpočtu,

•

Závěrečný účet.

(ČERVENKA, 2009, s. 38) Stejně jako veřejné finance, i veřejné rozpočty zastávají celou řadu funkcí. Kromě tří základních (alokační, redistribuční a stabilizační), plní i jiné. Řadí se k nim: •

funkce autorizační – protože úroveň příjmů a výdajů schválená zákonodárným orgánem je závazná, musí být při realizaci rozpočtu respektována mocí výkonnou,

•

funkce kontrolní a řídící – rozpočet je základem pro vnitřní řízení jednotlivých institucí (ministerstev, odborů atd.) a současně umožňuje jejich sledování a kontrolu (např. vládou, parlamentem, zastupitelstvem nebo veřejností),

•

funkce informační – rozpočet podává vyčerpávající přehled toho, co chce vláda nebo samospráva udělat v příštím roce a současně poskytuje informace pro všechny ostatní funkce, které rozpočet plní.

(HAMERNÍKOVÁ, 2007, str. 178) Z výše zmíněných funkcí jsou důležité kontrolní a informační funkce, jelikož umožňují sledování a kontrolu veřejných rozpočtů jak odbornou tak i širokou veřejností a přispívají tak ke zprůhlednění nakládání s veřejnými financemi. Využívání funkcí veřejných rozpočtů závisí na úrovni daného rozpočtu. Je jasné, že například rozpočet obce nemůže plnit stabilizační funkci ve stejné míře jako rozpočet

24

státní. Stejně tak nemůže rozpočet kraje vyčerpávajícím způsobem zastávat funkci redistribuční. Je ale nutné uvědomit si, že všechny výše uvedené funkce spolu souvisejí a navzájem se ovlivňují.

4.1

Rozdělení veřejných rozpočtů

Do soustavy veřejných rozpočtů obecně zahrnujeme: •

Nadnárodní rozpočet – v případě existence nadnárodních seskupení (např. EU),

•

Ústřední rozpočet v zemi – federální rozpočet, státní rozpočet, a to podle státoprávního uspořádání v dané zemi,

•

Rozpočty územní samosprávy – podle jejího členění, tzn. rozpočty obcí a rozpočty vyšších stupňů územní samosprávy,

•

Rozpočty veřejných podniků a veřejnoprávních neziskových organizací ve veřejném sektoru.

(PEKOVÁ, 2005a, str. 92) Tato práce se zabývá zejména státním rozpočtem České republiky, protože je nejdůležitějším prvkem rozpočtové soustavy v zemi a prochází skrze něj většina příjmů a výdajů. Rozpočty jednotlivých článků územní samosprávy se dotýká pouze okrajově. V České republice je soustava veřejných rozpočtů tvořena rozpočty centrální vlády a rozpočty místními. Mezi rozpočty centrální vlády patří státní rozpočet, včetně Národního fondu a Fond privatizace, šest státních fondů, privatizační fondy a zdravotní pojišťovny. Místní rozpočty jsou tvořeny rozpočty krajů (14), rozpočty obcí (cca 6250) a od poloviny roku 2006 rozpočty regionálních rad regionů (8). (HAMERNÍKOVÁ, 2007, str. 178) Rozdělení soustavy veřejných rozpočtů v ČR je uvedeno v následujícím schématu č. 1.

25

Schéma č. 1: Rozpočtová soustava ČR

Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. 2007, s. 179

Z daného schématu vyplývá, že soustava veřejných rozpočtů v České republice se člení na dva základní oddíly – veřejné rozpočty a mimorozpočtové fondy. Obě tyto hlavní skupiny se dále dělí na centralizované a decentralizované části. Jak je již výše několikrát zmíněno, nejdůležitější roli v celé soustavě hraje státní rozpočet. Z něj se pak odvíjí rozpočty krajů, obcí, regionálních rad regionů a rozpočty organizačních složek a příspěvkových organizací. Regulaci státního rozpočtu je věnován samostatný zákon, rozpočty obcí a krajů upravuje společný zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. V daném zákoně jsou stanovena pravidla finančního hospodaření územních samosprávných celků, proces tvorby rozpočtů, rozpočtové příjmy a výdaje a další důležité skutečnosti.

26

Nedílnou součástí veřejné rozpočtové soustavy jsou mimorozpočtové fondy, které slouží především k lepšímu zacílení státních výdajů. Mají široký záběr a zaměřují se na různé oblasti ekonomiky. Jejich funkce spočívá v zajištění dlouhodobé stability účelově vybraných veřejných výdajů s přímou vazbou na veřejné příjmy. Hospodaření mimorozpočtových fondů je schvalováno společně se státním rozpočtem a je kontrolováno Parlamentem. Pro mimorozpočtové fondy je typická přísná vazba mezi určitými druhy příjmů a výdajů, což v praxi znamená vyčlenění určitých druhů příjmů pro konkrétní fondy a nemožnost jejich použití na financování jiných potřeb. Může tedy reálně hrozit, že v některém účelovém fondu finanční prostředky přebývají a v jiném naopak chybí. Fondové hospodaření má však i své přednosti. Jsou-li prostředky z mimorozpočtových fondů určeny k financování kapitálových potřeb v některých odvětvích veřejného sektoru, je jistota, že se zabezpečování potřeb nebude odsouvat. Mimorozpočtové fondy v takových případech do jisté míry suplují kapitálový rozpočet. (PEKOVÁ, 2005a, str. 110). V České republice hrají mimorozpočtové fondy důležitou roli. Mají totiž vliv na vývoj veřejných financí. Na jednu stranu je jejich nespornou výhodou, že při hospodaření s nimi nedochází k propadávání nevyužitých prostředků. Je totiž možné použít je na danou potřebu i v následujícím roce. Na druhou stranu je však nutné brát v úvahu omezení, která vyplývají z jejich přísné účelovosti. Ta totiž brání volnosti správních orgánů v rozhodování o používání finančních prostředků podle aktuálních potřeb. Přehled současných mimorozpočtových fondů je uveden v následujícím schématu č. 2.

27

Schéma č. 2: Rozdělení mimorozpočtových fondů v ČR

Zdroj: HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. 2007, s. 180

V současnosti je v České republice zřízeno celkem 17 mimorozpočtových fondů, které jsou rozděleny do 5 základních skupin. Státní účelové fondy pokrývají rozmanité oblasti od zemědělství přes kinematografii a kulturu až po rozvoj bydlení a dopravní infrastrukturu. Státní fondy na podporu podnikání obsahují fondy sloužící k podpoře regionálního rozvoje, 3 státní banky a jiné agentury zaměřené na podnikání a obchod. Součástí státních privatizačních fondů je Pozemkový fond ČR. Státní svěřenecké fondy tvoří fondy zdravotního a sociálního pojištění. Mezi ostatní mimorozpočtové fondy se řadí Národní fond.

28

Výše uvedené informace se týkaly detailního popisu a rozdělení veřejných rozpočtů. Aby mohly správně fungovat a plnit všechny své funkce, musí mít mezi sebou vhodně přiřazeny příjmy a rozděleny kompetence. Optimalizací veškerých vztahů v rozpočtové soustavě se zabývá teorie fiskálního federalismu, které je věnována další část této práce.

4.1.1 Fiskální federalismus V drtivé většině současných států není výkon veřejné správy svěřen pouze do jediné (centrální) úrovně. Kromě ní existuje vždy minimálně alespoň jedna nižší (místní) větev, prostřednictvím které má vláda podrobnější informace o potřebách obyvatel daného území a může jim tak lépe přizpůsobit svoji činnost. A protože každá úroveň veřejné správy potřebuje ke svému hospodaření určité prostředky, platí stejné rozdělení i v rozpočtové soustavě. Je tedy jasné, že věcná decentralizace (tj. decentralizace kompetencí), musí být doprovázena alespoň částečnou decentralizací fiskální. Tento fakt je podstatou fiskálního federalismu. Důležitost věcné decentralizace zdůrazňuje i GRUBER (2007, str. 12), jenž uvádí že: „klíčovým rysem vlád je stupeň centralizace napříč místními a národními vládami, což určuje míru výdajů, které jsou koncentrovány do jejich vyšších (národních) nebo nižších (místních) úrovní.“ Teorie fiskálního federalismu pak zkoumá: •

způsob tvorby, rozdělování a užití jednotlivých veřejných rozpočtů a účelových fondů,

•

způsob optimálního přiřazení veřejných příjmů, do jednotlivých typů veřejných rozpočtů,

•

finanční vztahy v rozpočtové soustavě,

•

způsob využití funkcí veřejných financí.

(PEKOVÁ 2005, s. 172)

29

Z uvedených předmětů zkoumání vyplývá, že základním úkolem fiskálního federalismu je nalezení optimálního nastavení veřejných rozpočtů a nastolení žádoucích finančních vztahů uvnitř celé této soustavy. Rovněž by jeho prostřednictvím mělo dojít ke zvýšení efektivity funkcí veřejných financí. Důležitost fiskálního federalismu zdůrazňuje PAŘÍZKOVÁ (2008, s. 29) podle které: „problematika fiskálního federalismu patří k závažným otázkám fungování rozpočtových soustav. V důsledku nesprávného stanovení rozpočtových vztahů dochází k nárůstu ekonomických i správních nákladů.“ Teorie fiskálního federalismu rozeznává následující typy fiskálního federalismu: •

vertikální – nejsou zde vazby mezi subjekty stejné vládní úrovně, dělí se na centralizované a decentralizované typy,

•

horizontální – respektuje princip solidarity mezi subjekty stejné vládní úrovně (horizontální transfery),

•

kombinovaný – je uplatňována různá míra přerozdělování, kde každá vládní úroveň dostává dotace od vyšší vládní úrovně a disponuje i vlastními příjmy, cílem je zmírnit neodůvodněné rozdíly mezi regiony.

(ČERVENKA, 2009, str. 33) Ze všech výše uvedených informací, které se týkají fiskálního federalismu, jasně vyplývá jeho značný dopad na velikost příjmů a výdajů v soustavě veřejných rozpočtů. Pro účely této práce je stěžejní kombinovaný model, který rozděluje část příjmů do státního rozpočtu a část do rozpočtů jednotlivých prvků územní samosprávy. Tento model je uplatňován v České republice. Kromě rozdělení veřejných rozpočtů, uvedení jednotlivých orgánů, které je spravují, a vztahů, které se v celé této soustavě vyskytují, nelze opomenout popis dvou jejich hlavních částí. Další kapitoly této práce se tedy budou věnovat výčtu nejvýznamnějších příjmů a výdajů veřejných rozpočtů.

30

4.1.2 Příjmová část veřejných rozpočtů Aby mohly veřejné rozpočty plnit své funkce, potřebují disponovat určitými prostředky. Tyto prostředky se nazývají veřejné příjmy. Hlavním zdrojem veřejných příjmů jsou daně. Kromě daní však do státní pokladny směřují také prostředky z jiných pramenů. Mezi nejvýznamnější patří cla, poplatky, odvody, splátky, či sociální pojištění a jiné. PEKOVÁ (2005, str. 190) uvádí, že: „veřejné příjmy jsou základním zdrojem krytí veřejných

výdajů.

Představují

vztahy

tvorby

veřejných

rozpočtů,

případně

i mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě, a souvisejí především s nenávratným přerozdělováním hrubého domácího produktu. V případě politiky vyrovnaného rozpočtu jsou veřejné příjmy rozpočtovým omezením.“ Dle výše zmíněné definice představují veřejné příjmy hlavní zdroj financování veřejných výdajů. Podílejí se však také na tvorbě veřejných rozpočtů a přerozdělování prostředků napříč celou touto soustavou. Veřejné příjmy tedy plynou jak do rozpočtu státního, tak do rozpočtů krajů a obcí i do všech ostatních veřejných rozpočtů. Kromě rozdělení veřejných příjmů na všech úrovních rozpočtové soustavy, lze rovněž uplatnit rozdělení v rámci jejích jednotlivých částí. Je nutné uvést zejména členění aplikované na největší část - státní rozpočet. Zde se používá základní druhové členění příjmů, které rozlišuje čtyři druhy příjmů, a to daňové, nedaňové, kapitálové a přijaté dotace. V zákoně o státním rozpočtu (487/2009 sb.) je pak uplatňováno rozdělení příjmů dle jednotlivých kapitol. V současnosti čítá 41 kapitol, mezi které patří například Poslanecká sněmovna, Senát, Úřad vlády všechna ministerstva a další důležité státní úřady. Nejvýznamnějším zdrojem příjmů veřejných rozpočtů jsou příjmy daňové. Pro samotný pojem daň existuje značné množství definic. Pro účely této práce se hodí vymezení dle ŠIROKÉHO (2008, str. 9), který definuje daň jako: „povinnou, zákonem předem stanovenou částku, kterou se odčerpává na nenávratném principu část nominálního důchodu ekonomickému subjektu.“

31

U daní vyvstává všeobecně nutnost dodržovat základní principy efektivnosti a spravedlnosti. Podstatou spravedlnosti je rozdělení daňového zatížení mezi jednotlivé poplatníky tak, aby byly zohledněny jejich bohatství, důchody i celková platební schopnost. Pro efektivitu jsou pak stěžejní náklady na daňový systém, které by měly být co nejnižší. Funkce daní ovšem nespočívá pouze v obstarání příjmů do státního rozpočtu. Podle SCHILLERA (1991, str. 72): „primární úloha daní spočívá v přesunu zdrojů (kupní síly) ze soukromého do veřejného sektoru.“ Prostřednictvím daného tvrzení lze jasně demonstrovat, že i daně jsou součástí veřejných financí – plní totiž jejich základní funkce a přispívají k rovnoměrnějšímu rozdělení statků mezi veřejným a soukromým sektorem. Příjmy veřejných rozpočtů jsou rovněž podrobně definovány v relevantních legislativních normách – do jednotlivých skupin jsou rozepsány zejména příjmy státního rozpočtu a příjmy územních samosprávných celků. V následujícím textu budou uvedeny jejich hlavní zdroje. Podle § 6 zákona o rozpočtových pravidlech (č. 218/2000 Sb.) tvoří příjmy státního rozpočtu výnosy daní včetně příslušenství, pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a pojistné na úrazové pojištění včetně penálí, příjmy z činnosti organizačních složek státu a odvody příspěvkových organizací, správní a soudní poplatky, příjmy z prodeje a pronájmu majetku České republiky, výnosy z majetkových účastí státu a další. Příjmy obcí a krajů v ČR jsou uvedeny v odstavcích 7 a 8 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (č. 250/2000 Sb.) a řadí se mezi ně příjmy z vlastního majetku a majetkových práv, příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti, příjmy z hospodářské činnosti právnických osob založených (zřízených) obcí, resp. krajem, příjmy z vlastní správní činnosti včetně výkonů státní správy, výnosy z místních poplatků (u obcí), výnosy z daní, dotace ze státního rozpočtu a další. Přehled příjmů veřejných rozpočtů je uveden v následující tabulce č. 1.

32

Tabulka č. 1: Příjmy různých úrovní veřejných rozpočtů za rok 2007 Státní

Rozpočty

rozpočet

obcí a krajů

Ukazatel 1 025 882

371 483

Daňové příjmy celkem v %

87,8 %

50,4 %

Daně z příjmů

21,4 %

27,1 %

Daň z přidané hodnoty

16,4 %

18,4 %

Další daňové příjmy

50 %

4,9 %

Nedaňové příjmy

2,3 %

7,7 %

Příjmy z nakládání s veřejným majetkem

0,4 %

3,8 %

1,0 %

2,5 %

Další nedaňové příjmy

0,9 %

1,4 %

Kapitálové příjmy (prodeje majetku)

0,1 %

3,1 %

Dotace

9,8 %

38,8 %

Celkové veřejné příjmy v milionech Kč

Příjmy z vlastní činnost (správní poplatky a odvody)

Zdroj: MF ČR – Státní závěrečný účet, vlastní zpracování

Daňové příjmy jsou nejvýznamnější pro státní rozpočet – v roce 2007 tvořily téměř 88 % veškerých příjmů. V rozpočtech obcí a krajů je tento podíl výrazně nižší. Odlišná situace je pak u dotací, které veřejné rozpočty získávají, a to např. od zahraničních vlád, mezinárodních organizací nebo institucí vládního sektoru. Státní rozpočet se na tyto druhy příjmů spoléhá jen z necelých 10 %, zatímco pro rozpočty municipální je to téměř 40 % jejich příjmů. Po obecném rozdělení veškerých veřejných rozpočtů na dvě hlavní části a definici příjmů, logicky následuje rozebrání veřejných výdajů. Ty budou v následující kapitole popsány a rozděleny z mnoha hledisek. Budou uvedeny jejich definice z odborné literatury, jejich druhy dle současných právních norem a členění podle různých kritérií. Závěr tohoto oddílu bude věnován situacím, kdy veřejné výdaje převýší příjmy a dojde tak ke vzniku schodku ve veřejných financích. Bude rovněž nastíněno, jak je možné daný deficit financovat.

33

4.1.3 Výdajová část veřejných rozpočtů Veřejné výdaje hrají v ekonomice každého státu velmi důležitou roli. Představují totiž nástroj financování veškerých činností vlády. Prostřednictvím veřejných výdajů jsou zajišťovány všechny cíle, které si vláda stanovila. Patří sem například výdaje na bezpečnost, obranu, vzdělání a kulturu, ale i na ekonomické a regulační činnosti státu. Podle JACKSONA a BROWNA (2003, str. 147): „veřejné výdaje reflektují politické volby vlády. Jakmile vláda rozhodne, jaké statky a služby mají být zabezpečovány a v jaké kvantitě a kvalitě mají být produkovány, představují veřejné výdaje náklady na uskutečnění těchto plánů.“ Daná definice poukazuje na propojenost politické volby s veřejnými výdaji. Úloha vlády spočívá zejména v určení správného objemu a skladby veřejných statků. Veřejné výdaje jsou pak chápány jako částky, které se objevují v účtech veřejného sektoru a slouží k zajištění daných statků pro obyvatele. HAMERNÍKOVÁ (2007, str. 83) uvádí, že na veřejné výdaje lze nahlížet jako na: „tok finančních prostředků, které jsou v rámci veřejné rozpočtové soustavy alokovány na realizaci fiskálních funkcí státu na principu nenávratnosti a neekvivalence. Zdrojem krytí veřejných výdajů jsou v rámci veřejných rozpočtů veřejné příjmy; případně může docházet k jejich dluhovému financování.“ Autorka definice zdůrazňuje rozmanitost veřejných výdajů a jejich provázanost s příjmy v rámci veřejných rozpočtů. Podstatná je jejich důležitost v ekonomice, zejména pak ve fiskální oblasti. Principy s nimi spojené vycházejí ze všeobecných principů, jež platí u veřejných financí. Podle PAVLÁSKA (2009, str. 202): „Veřejné výdaje přestavují vztahy rozdělování a užití veřejných rozpočtů a mimorozpočtových fondů v rozpočtové soustavě. Jde převážně o nenávratné přerozdělování finančních prostředků z veřejných rozpočtů podle určitých zásad a pravidel. Při tom některé výdaje jsou právně upravené, což znamená, že je veřejné rozpočty musí zabezpečit.“

34

V tomto pojetí je zdůrazněna zejména redistribuční funkce veřejných výdajů jako klíčové součásti soustavy veřejných financí. Autor se zaměřil rovněž na jejich umístění v rámci rozpočtové soustavy. Poukázal rovněž na nutnost dodržování norem, které jsou spojeny s jejich využíváním. Veřejné výdaje jsou představovány dvěma širokými kategoriemi státní činnosti: •

Vyčerpávající veřejné výdaje,

•

Transferové výdaje.

Vyčerpávající veřejné výdaje odpovídají vládním nákupům běžných zboží a služeb (práce, spotřebního zboží atd.) a kapitálových zboží a služeb (investice do školství, nemocnic atd.). Tyto výdaje představují nákupy vstupů ze strany veřejného sektoru a jsou kalkulovány násobením objemu vstupů a jejich cen. Znamenají rovněž nároky na zdroje dané ekonomiky, přičemž použití těchto zdrojů veřejným sektorem vylučuje jejich využití ostatními sektory. Transferové výdaje jsou veřejné výdaje na penze, subvence, úroky z dluhů, dávky v nezaměstnanosti atd. Transfery nepředstavují nároky na zdroje společnosti ze strany veřejného sektoru jak je tomu u vyčerpávajících veřejných výdajů. Jejich funkce spočívá v redistribuci zdrojů mezi jednotlivci ve společnosti prostřednictvím veřejného sektoru. (JACKSON, BROWN, 2003, str. 148) Zejména transferové výdaje v sociální oblasti hrají v celé rozpočtové soustavě velmi důležitou roli. TANZI (2000, str. 32) k tomu uvádí: „růst důležitosti transferů a subvencí je výsledkem vzrůstajících povinností vlády, nebo, z jiného úhlu pohledu, také občanských požadavků v sociální oblasti. K plnému porozumění dynamiky výdajů v sociálních výdajích, je užitečné blíže rozebrat některé podkategorie a výchozí politická rozhodnutí, které ústí v jejich rapidní expanzi. Tyto kategorie zahrnují vzdělání, zdravotnictví, penze, podpory v nezaměstnanost a ostatní transferové programy.“ Z časového hlediska se skupina veřejných výdajů rozlišuje na: •

Běžné výdaje,

•

Investiční výdaje.

35

Běžné výdaje představují pravidelné, dobře odhadnutelné a tedy plánovatelné výdaje. Spadají sem výdaje na zajištění provozu a plnění úkolů jednotlivých ministerstev, na činnost organizačních složek státu, příspěvkových organizací, u nichž jsou zřizovateli a další. Investiční výdaje jsou mimořádné výdaje, které obvykle dosahují významných hodnot a bývají určeny k financování dlouhodobých potřeb. Lze si pod nimi představit například výdaje na výstavbu dálnic, nebo v případě rozpočtů obcí např. výdaje na plynofikaci. (PAVLÁSEK, 2009, str. 203) Na veřejné výdaje lze rovněž nahlížet z hlediska jejich závaznosti. Zde rozlišujeme výdaje: •

mandatorní,

•

kvazi-mandatorní,

•

ostatní.

Mandatorní výdaje jsou takové výdaje, jež jsou podložené zákonnou úpravou - tzn. není je možno omezit a vláda je povinna je uhradit. V ČR se mezi ně řadí například starobní důchody, dávky státní sociální podpory, podpory v nezaměstnanosti a další. V současné době představují více než 50 % celkových rozpočtovaných výdajů státního rozpočtu ČR. Kvazi-mandatorní výdaje tvoří přechod mezi mandatorními a ostatními výdaji. Jsou podloženy dalšími smluvními vztahy - tzn. vyplývají z jiných právních norem nebo mezinárodních smluv. Příkladem mohou být výdaje na státní záruky, transfery mezinárodním organizacím a jiné. (LAJTKEPOVÁ, 2007b, str. 45) Ostatní výdaje nejsou upraveny žádnými právními předpisy a vláda jejich prostřednictvím může operativně reagovat na vzniklé potřeby. Patří sem například výdaje na nákup zboží, služeb, úroky a jiné finanční výdaje. Podíl mandatorních výdajů ve struktuře státního rozpočtu od roku 1995 trvale stoupá. A jelikož jsou tyto výdaje podloženy zákonnými úpravami, velmi zatěžují rozpočtové

36

hospodaření. Aby bylo možné dosáhnout snižování tempa jejich růstu a postupně snižovat jejich objem, bylo by nutné změnit celou řadu zákonných norem, což se však nejeví v dohledné době příliš reálně. Pod mandatorní výdaje vyplývající ze zákona patří kromě transferů obyvatelstvu také výdaje spojené s dluhovou službou státu, transfery státním fondům, výdaje v souvislosti se soudními a mimosoudními rehabilitacemi a odškodněním, dotace do fondů kulturních a sociálních potřeb státním podnikům a organizacím a další výdaje. (PEKOVÁ, 2005a, str. 150) Stejně jako příjmy, jsou v platných zákonech rozepsány i výdaje veřejných rozpočtů. Opět tedy budou vypsány nejdůležitější skupiny činností, jež jsou hrazeny ze státního rozpočtu a z rozpočtů územně samosprávných celků. V zákoně o státním rozpočtu (487/2009 sb.) je uplatňováno rozdělení výdajů dle jednotlivých

kapitol.

V současnosti

má

nejvyšší

celkové

výdaje

kapitola

č. 313 – Ministerstvo práce a sociálních věcí, která je následována Všeobecnou pokladní správou (kapitola č. 398) a Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy (kapitola č. 333). Výdaje státního rozpočtu dle zákona o rozpočtových pravidlech (č. 218/2000 Sb.) slouží zejména k úhradě činností organizačních složek státu, činností příspěvkových organizací v jejich působnosti, výdajů na dávky důchodového pojištění, nemocenského pojištění, úrazového pojištění, dávky státní sociální podpory a ostatní sociální dávky, k úhradě výdajů na podporu v nezaměstnanosti, podporu při rekvalifikaci a na aktivní politiku zaměstnanosti, dále jako dotace územním samosprávným celkům, dotace občanským sdružením, státním fondům a k dalším účelům stanoveným zákonem. Z rozpočtů obcí a krajů v ČR jsou dle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (č. 250/2000 Sb.) hrazeny zejména závazky vyplývající pro obec (kraj) z plnění povinností uložených zvláštními právními předpisy, výdaje na vlastní činnost obce (kraje) v její samostatné působnosti, zejména pak výdaje spojené s péčí o vlastní majetek a jeho rozvoj, výdaje spojené s výkonem státní správy, ke kterým je obec (kraj) pověřena,

37

závazky vyplývající pro obec (kraj) z uzavřených smluvních vztahů v jejich hospodaření a jiné výdaje. Konkrétní výdajové

položky

včetně

jejich

absolutní výše

jsou každoročně

zveřejňovány formou státního závěrečného účtu, který je spravován Ministerstvem financí. Nejaktuálnější data jsou z roku 2007. Stejně jako u příjmů, budou v této práci uvedeny a porovnány procentní podíly nejdůležitějších výdajových položek státního rozpočtu a rozpočtu krajů a obcí. Přehled výdajů veřejných rozpočtů je uveden v následující tabulce č. 2. Tabulka č. 2: Výdaje různých úrovní veřejných rozpočtů za rok 2007 Státní

Rozpočty obcí

rozpočet

a krajů

Ukazatel Celkové veřejné výdaje v milionech Kč

1 092 274

362 069

Běžné výdaje celkem v %

89,4 %

75,4 %

Platy a ostatní platby za provedenou práci

8,7 %

7,0 %

Neinvestiční nákupy a související výdaje

9,4 %

13,9 %

0,7 %

13,1 %

4,3 %

20,4 %

Neinvestiční transfery obyvatelstvu

37,3 %

6,1 %

Další běžné výdaje

29,0 %

14,9 %

Kapitálové výdaje

10,6 %

24,6 %

Investiční nákupy a související výdaje

2,2 %

19,2 %

Nákup akcií a majetkových podílů

0,1 %

0,4 %

8,3 %

5,0 %

Neinvestiční transfery neziskovým a podobným organizacím Neinvestiční transfery příspěvkovým a podobným organizacím

Investiční transfery (podnikatelským subjektům, příspěvkovým organizacím, neziskovým a podobným organizacím) Zdroj: MF ČR – Státní závěrečný účet, vlastní zpracování

Podíl celkových běžných a kapitálových výdajů se u sledovaných rozpočtů nepatrně liší. Zatímco u státního rozpočtu představují běžné výdaje téměř 90 %, u rozpočtů obcí a krajů činí 75 % veškerých výdajů. Největší položkou státního rozpočtu jsou neinvestiční

38

transfery obyvatelstvu (necelých 38 %). Celou pětinu rozpočtů obcí a krajů pak představují neinvestiční transfery příspěvkovým a podobným organizacím. Odlišná situace je u kapitálových výdajů. Ty tvoří čtvrtinu rozpočtů obcí a krajů, naproti tomu ve státním rozpočtu zaujímají jen necelých 11 % jejich výdajů. Při zkoumání veřejných výdajů je nutné si uvědomit, že mají rovněž významné makro- a mikroekonomické aspekty a dopady. Představují totiž nezbytnou součást ekonomického

koloběhu.

Pro

účely

této

práce

jsou

stěžejní

zejména

jejich

makroekonomické souvislosti. Veřejné výdaje formou nákupu zboží a služeb jsou jedním z prvků ovlivňujících úroveň agregátní poptávky a produkci. Rovněž výdaje v podobě transferů mají důležitý vliv na dění v ekonomice – jejich prostřednictvím totiž dochází k ovlivnění chování jednotlivých subjektů. Podstatou tohoto vlivu je, že v závislosti na výši přijatých transferů se jednotliví spotřebitelé rozhodují, zda li budou více spotřebovávat či investovat. Analýze makroekonomických souvislostí veřejných výdajů se věnují různé modely a teorie. Podle HAMERNÍKOVÉ (2004, str. 132) jde o následující: •

tzv. rozvojové modely R. A. Musgraeva a W. W. Rostowa,

•

přístup A. Wagnera a jeho zákon (tzv. Wagnerův zákon),

•

přístup A. T. Peacoca a J. Wisemana.

Rozvojové modely R. A. Musgraeva a W. W. Rostowa vychází z různých vývojových stádií ekonomiky. Podstatou těchto modelů je názor, že s celkovým rozvojem společnosti a růstem její ekonomické vyspělosti dochází ke změně významu, jenž je přisuzován veřejnému sektoru a jeho podílu na celkových investicích v ekonomice. Podle těchto modelů v raném stádiu ekonomiky plynou veřejné výdaje zejména do sociální infrastruktury, ve středním fungují jako doplněk soukromých investic a ve stádiu dospělosti ekonomiky již směřují do vzdělávání, zdravotnictví a na zvýšení celkového blahobytu ve společnosti. Podle A. Wagnera je rozvoj industrializované ekonomiky doprovázen rostoucím podílem veřejných výdajů na hrubém národním produktu. Za hlavní příčiny růstu veřejných výdajů jsou považovány: růst poptávky po kulturních a sociálních

39

transferových služeb poskytovaných státem, ekonomický rozvoj doprovázený růstem průmyslových monopolů, který si vyžaduje posílení regulační funkce státu a rozvoj společnosti, jenž se pojí s relativním růstem nákladů na zabezpečení veřejné správy, zákonné moci a pořádku. (VYBÍHAL, 1995, str. 170) Přístup A. T. Peacoca a J. Wisemana vychází ze tří základních předpokladů: vlády vždy dovedou najít vhodné způsoby k vyčerpání prostředků z dostupných fondů, občané jsou obvykle neochotní k přijetí vyšších daní a vlády musí reagovat na přání svých občanů. Výdaje vlády jsou podle této teorie omezeny pouze takovým daňovým zatížením, jaké jsou její občané ochotni snést. Toto zatížení v průběhu času (v době míru, resp. při absenci závažnější krize) neustále postupně narůstá. Pokud však dojde, vlivem války (resp. jiných závažných událostí), k jeho rapidnímu (skokovému) nárůstu, občané to přijmou. Podstatou tohoto přístupu je, že po uplynutí důvodů k náhlému navýšení daní již nedojde k opětovnému poklesu na původní úroveň daňového zatížení obyvatel. (THE PEACOCK-WISEMAN HYPOTHESIS, 2010) Všechny tyto modely a teorie, které se týkají vývoje veřejných výdajů, jsou makroekonomické povahy. Kromě nich lze rovněž zkoumat substituční a důchodové efekty veřejných výdajů, které vycházejí z učení mikroekonomie. Dynamika veřejných výdajů je dále ovlivňována širokou řadou geografických, demografických, technickotechnologických a jiných faktorů. Pokud obecně dojde k tomu, že rozpočtové výdaje převýší příjmy, vzniká rozpočtový deficit. V případě státního rozpočtu, který je nejdůležitějším prvkem rozpočtové soustavy, lze vzniklý schodek financovat různými způsoby. Mezi základní formy financování rozpočtového deficitu patří: •

peněžní krytí - tj. transformace rozpočtového deficitu do nárůstu monetární báze,

•

dluhové krytí – transformace deficitu do veřejného dluhu, který mění objem emitovaných vládních obligací (zde se dále rozlišuje krytí domácím nebo zahraničním úvěrem),

40

•

daňové příjmy,

•

další formy: krytí aktivy (tzn. kompenzace rozpočtového deficitu výtěžkem z prodeje vládních aktiv) a úbytek objemu státních aktiv.

(SLANÝ, 2003, str. 144) Správu soustavy veřejných rozpočtů provádí vláda skrze svoji fiskální politiku, která je jedním ze základních nástrojů hospodářské politiky. Někdy je však tento pojem milně ztotožňován s politikou rozpočtovou. Je proto nutné definovat obě tyto funkce vlády a uvést, v čem spočívají hlavní rozdíly mezi nimi.

5 Rozpočtová vs. fiskální politika státu, fiskální pravidla Obě politiky (rozpočtová i fiskální) jsou velmi důležité pro správné hospodaření se státním majetkem. Mají mnoho společného, v mnohém se však liší. Na základě následujících definic a popisu funkcí by mělo být jasné, na jakých principech obě politiky fungují a jaké používají nástroje k plnění svých cílů. ŠIROKÝ (2008, str. 3) uvádí, že: „rozpočtová politika je definována jako soubor nástrojů, kterými se zabezpečuje finanční stránka hospodaření státu. V tomto užším pojetí se omezuje na analýzu bilancí veřejných rozpočtů, zvláště státního rozpočtu. Naproti tomu fiskální politika představuje širší pojem, který kromě rozpočtových cílů sleduje i dosažení potřebných hodnot makroekonomických agregátů.“ Je jasné, že obě politiky jsou velmi významnými nástroji v rukou vlády a jejich používání je opodstatněné. Zaměření fiskální politiky je mnohem širší a její pomocí lze ovlivnit makroekonomické veličiny. Naproti tomu rozpočtová politika se zabývá značně užším úsekem ekonomické reality – hospodařením státu. Rozdílným funkcím odpovídají rovněž rozdílné cíle těchto politik. Cílem rozpočtové politiky je eliminovat negativní důsledky mikroekonomických a mimoekonomických tržních selhání. Státní rozpočet tedy funguje jako prostředek ke kompenzaci negativních externalitních efektů, na sociálně motivovanou redistribuci důchodů, a to bez snahy ovlivnit makroekonomické reálné proměnné. Naproti tomu cílem fiskální politiky je eliminovat negativní důsledky makroekonomických tržních selhání.

41

Prioritou je tedy zajištění funkce stabilizační. Podstatný je zde předpoklad vlivu veřejných financí

na

reálné

proměnné

se

záměrem

aktivně

přispět

k dosažení

celkové

makroekonomické rovnováhy. (DVOŘÁK, 2008, str. 26) Z výše vysvětlených cílů jasně vyplývá, že rozpočtová politika se soustřeďuje na ovlivnění mikroekonomických veličin pomocí alokační a redistribuční funkce veřejných financí. Fiskální politika pak klade důraz na změnu makroekonomických agregátů pomocí stabilizační funkce veřejných financí. Pro tuto práci jsou důležitá zejména opatření fiskální politiky státu. Důvodem je její širší tematický záběr a fakt, že skrze ní je prováděna správa soustavy veřejných rozpočtů, tedy i státního rozpočtu České republiky, jehož vývoj je hlavním cílem zkoumání této práce. Fiskální politiky většiny států se většinou potýkají s problémem deficitního sklonu veřejných financí. Často totiž u nich dochází k nerespektování fiskální disciplíny a pravidel. JÍLEK (2010, str. 25) nabízí možnosti řešení tohoto problému skrze následující fiskální pravidla: •

Posílení odpovědnosti a fiskální transparentnosti – policy-makers by měli nést vyšší míru odpovědnosti za fiskální dopady svých aktivit,

•

Zkvalitnění

rozpočtových

procedur

–

uvažování

rozpočtových

dopadů

přijímaných politických rozhodnutí, rozlišuje se přístup delegováním (např. Francie, Německo, UK) a přístup kontrakční (např. Belgie, Nizozemí, ČR), •

Delegování fiskální politiky (nebo její části) na instituci oproštěnou od krátkodobých politických tlaků – svěření zajišťování specifických vstupů pro fiskální politiku nezávislé instituci,

•

Zavedení ex-ante numerických fiskálních pravidel – podstatou je stálé omezení fiskální politiky, vyjádřené některým souhrnným numerickým ukazatelem.

Pro správný chod fiskální politiky by měla být aplikována a dodržována všechna uvedená pravidla, pro současnou situaci v České republice se jeví jako použitelná zejména první dvě. Zákonodárci by měli bezpodmínečně dbát na to, aby svými aktivitami

42

nepřispívali k nestabilitě fiskální politiky. Celkově by mělo dojít ke zvýšení průhlednosti jimi prováděných úkonů. Rovněž si myslím, že současné rozpočtové procedury nejsou příliš flexibilní a kvalitní. Mělo by dojít k posílení váhy predikce budoucího vývoje a dopadů plánovaných opatření již během politického rozhodování. Každopádně je nutné uvědomit si, že existuje veliká variabilita fiskálních pravidel v různých zemích. Na základě značných rozdílů mezi zeměmi (zejména institucionálních a politických) dochází také k rozdílu v působení jednotlivých fiskálních pravidel. Nelze tedy stanovit univerzální návod, jak postupovat při odstraňování nepříznivého vývoje veřejných financí.

43

Vlastní práce 6 Vývoj státního rozpočtu v České republice Státní rozpočet je nejdůležitějším prvkem celé rozpočtové soustavy v České republice. Jeho prostřednictvím probíhá většina finančních operací v zemi. Z tohoto důvodu je vlastní část této práce zaměřena zejména na vývoj státního rozpočtu a jeho výdajové části. Cílem je charakterizovat jeho vývojové trendy v průběhu období let 1998 až 2009 a objasnit souvislosti, které k nim vedly. V následujících podkapitolách je proveden popis a analýza rozpočtových příjmů a výdajů, které jsou doplněny informacemi týkajícími se mimorozpočtových fondů. Dále je rovněž zkoumán vliv klíčových ekonomických a demografických ukazatelů, které ovlivňují vývoj veřejných financí. Při analýze vývoje státního rozpočtu je kladen důraz zejména na výdajovou část, protože nabývá zpravidla většího objemu než část příjmová a dochází tak ke vzniku rozpočtových deficitů. Součástí práce je rovněž komparace vývoje schválených a skutečných výdajů státního rozpočtu, na kterou navazuje analýza rozpočtových výdajů z hlediska jejich závaznosti. Další podkapitola se týká geneze rozpočtových výdajů dle jednotlivých rozpočtových kapitol, která je doplněna analýzou největších výdajových položek státního rozpočtu. V této části práce je popsán vývoj státního rozpočtu ČR v období let 1998 až 2009 prostřednictvím tabulky obsahující rozpočtové příjmy, výdaje i vzniklé deficity v jednotlivých letech. Pro úplnost jsou dané položky ještě rozčleněny na zákonem schválené a skutečné. Součástí tabulky je rovněž sloupec, ve kterém jsou uvedeny rozdíly mezi schválenými a skutečnými rozpočtovými deficity. Tento přehled je doplněn grafem, jenž lépe ilustruje dynamiku vývoje vybraných ukazatelů. Závěr této podkapitoly je věnován problematice mimorozpočtových fondů, jejichž důležitost v soustavě veřejných financí České republiky každoročně narůstá. V následující tabulce jsou uvedeny zákonem schválené a skutečné příjmy, výdaje a vzniklé deficity státního rozpočtu ČR v horizontu posledních 12 let.

44

Tabulka č. 3: Vývoj klíčových ukazatelů státního rozpočtu za období 1998-2009 (v tis. Kč) Příjmy

Výdaje

Rozpočtový deficit

Rok Schválené

Skutečné

Schválené

Skutečné

Schválený

Skutečný

Rozdíl

1998

536 635 000

537 410 551

536 635 000

566 741 126

0

-29 330 576

-29 330 576

1999

574 112 000

567 275 409

605 127 000

596 909 065

-31 015 000

-29 633 656

1 381 344

2000

592 156 000

586 207 553

627 336 000

632 268 251

-35 180 000

-46 060 698

-10 880 698

2001

636 197 400

626 215 614

685 177 300

693 920 300

-48 979 900

-67 704 686

-18 724 786

2002

690 399 679

704 967 068

736 622 657

750 682 697

-46 222 978

-45 715 629

507 349

2003

684 062 391

699 665 054

795 362 391

808 718 393

-111 300 000 -109 053 339

2 246 661

2004

754 080 652

769 207 444

869 050 652

862 891 675

-114 970 000

-93 684 231

21 285 769

2005

824 830 643

866 460 161

908 415 643

922 798 018

-83 585 000

-56 337 857

27 247 143

2006

889 391 799

923 059 938

973 101 765

1 020 640 224

-83 709 966

-97 580 286

-13 870 320

2007

949 477 420

1 025 882 854

1 040 777 420

1 092 274 577

-91 300 000

-66 391 723

24 908 277

2008

1 036 510 540

1 036 510 540

1 107 310 540

1 083 943 645

-70 800 000

-20 002 613

50 797 387

2009

1 114 001 697

974 614 682

1 166 181 282

1 167 009 054

-52 179 585

-192 394 372 -140 214 787

Zdroj: MF ČR – ARISweb, vlastní zpracování

Zdrojem dat pro jednotlivé roky byly údaje z Automatizovaného rozpočtového informačního systému (ARIS), jehož zřizovatelem je Ministerstvo financí. Rozdíly v rozpočtových deficitech byly dopočítány autorem práce. Pro větší přehlednost jsou skutečné hodnoty zvýrazněny tučným písmem. Z údajů v tabulce vyplývá, že rozpočtové výdaje ve všech sledovaných letech (kromě schválených položek v roce 1998) převyšovaly příjmy a docházelo tak ke vzniku deficitů. Zpravidla také byly skutečné hodnoty (příjmů a výdajů) mnohem vyšší než ty zákonem schválené. Výjimku představovaly pouze příjmy v letech 1999, 2000, 2001 a 2008 a výdaje za roky 1999, 2004 a 2008. Patrný je rovněž trend každoročního nárůstu rozpočtových příjmů i výdajů. Hodnoty rozpočtových deficitů v průběhu sledovaného období značně kolísaly. Měnila se jak jejich absolutní výše, tak i rozdíl mezi schválenými a skutečnými hodnotami. Největšího kladného rozdílu (přes 50 miliard Kč) bylo dosaženo v roce 2008, největšího záporného (více než 140 miliard) pak v roce 2009.

45

Následuje graf, který ilustruje vývoj schválených příjmů a výdajů státního rozpočtu ve sledovaném období. Pro větší přehlednost je zde zobrazena rovněž výše vzniklých deficitů v jednotlivých letech. Vývoj schválených příjmů a výdajů SR (v mld. Kč) 1 400 1 200 1 000

hodnota

800 příjmy výdaje deficit

600 400 200

-200

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 rok

Obrázek č. 1: Schválené příjmy a výdaje státního rozpočtu v letech 1998-2009 Zdroj: MF ČR – ARISweb, vlastní zpracování

Z grafu vyplývá, že každoročně docházelo ke zvyšování rozpočtových příjmů i výdajů. Patrný je rovněž trend dominance rozpočtových výdajů nad příjmy, z čehož vyplývá každoroční vznik rozpočtových deficitů. Výjimku tvořil rok 1998, kdy byly schválené rozpočtové příjmy totožné se schválenými výdaji. Od roku 1999 docházelo pravidelně k růstu rozpočtových deficitů, nejvyšší hodnotu za sledované období vykazoval rok 2004 (téměř 115 miliard Kč). Poté již docházelo, až na malé výjimky (rok 2007), k jejich postupnému snižování. Mimorozpočtové fondy jsou nedílnou součástí rozpočtové soustavy České republiky. Od ostatních veřejných rozpočtů v zemi (státního rozpočtu, rozpočtů krajů, obcí atd.) se liší zejména svojí účelovostí, která spočívá v přímé vazbě záměrně vybraných veřejných

46

výdajů na veřejné příjmy. Rozdíl mezi těmito prvky tkví rovněž v transparentnosti. Zatímco o veřejných rozpočtech existuje nepřeberné množství oficiálních informací s přesným vymezením toho, co pod ně spadá, včetně údajů o jejich hospodaření a dalších náležitostech, u mimorozpočtových fondů je situace značně odlišná. Podle informací od pracovníků Ministerstva financí České republiky existuje jediný oficiální materiál, kde je možné, alespoň zčásti, podobné údaje nalézt. Je jím Státní závěrečný účet, konkrétně jeho část F – Zpráva o hospodaření dalších složek veřejných rozpočtů a fondech organizačních složek státu. Zde jsou uvedeny Závěrečné účty státních fondů (pod které spadá šest státních účelových fondů sloužících k financování různých oblastí), Výsledky hospodaření zdravotních pojišťoven, Přehled o stavech fondů organizačních složek státu a Hospodaření rozpočtů územních a samosprávných celků za daný rok, které však svojí povahou spadají pod veřejné rozpočty a nebudou tedy v této části práce uvažovány. V textu dané zprávy tedy chybí jasné vymezení všech mimorozpočtových fondů v tuzemsku. Podrobně je zde popsáno pouze hospodaření šesti hlavních státních účelových fondů a zdravotních pojišťoven v zemi. Výčet zbylých mimorozpočtových fondů a jejich nakládání s majetkem zde naprosto chybí. Tvůrci Státních závěrečných účtů se v této problematice omezili pouze na uvedení přehledu o stavu fondů organizačních složek státu (které přestavují majetkové, finanční, peněžní a zvláštní fondy) formou výčtu jejich zůstatků a rozčlenění zůstatků rezervního fondu a fondu kulturních a sociálních potřeb mezi jednotlivé rozpočtové kapitoly. V následující tabulce je uveden přehled příjmů a výdajů mimorozpočtových fondů v České republice za období 2003-2007, který byl sestaven ze všech dostupných oficiálních informací. V současnosti jsou běžným uživatelům na oficiálních webových stránkách Ministerstva financí k dispozici pouze Státní závěrečné účty ve výše uvedeném pětiletém časovém horizontu. Starší chybí, protože v dřívějších letech nebyla zákonem stanovená povinnost Státní závěrečné účty zveřejňovat v elektronické podobě, novější nejsou dosud vypracované. Jako zdrojová data byly uvažovány celkové příjmy a výdaje státních

47

účelových fondů a zdravotních pojišťoven. V tabulce jsou rovněž uvedeny stavy fondů organizačních složek státu v jednotlivých letech. Tabulka č. 4: Příjmy a výdaje mimorozpočtových fondů v ČR za období 2003-2007 (v tis. Kč) Ukazatel/rok

2003

2004

2005

2006

2007

65 012 700

58 469 300

83 611 000

88 138 700

95 544 200

147 912 000

157 052 000

168 881 000

182 814 000

202 805 000

212 924 700

215 521 300

252 492 000

270 952 700

298 349 200

58 071 300

71 051 700

81 975 700

91 706 200

106 152 400

147 768 000

156 812 000

168 412 000

180 009 000

185 591 000

205 839 300

227 863 700

250 387 700

271 715 200

291 743 400

6 941 400

-12 582 400

1 635 300

-3 567 500

-10 608 200

144 000

240 000

469 000

2 805 000

17 214 000

7 085 400

-12 342 400

2 104 300

-762 500

6 605 800

541 704 000

538 375 000

606 564 000

723 527 000

740 432 000

PŘÍJMY Státní fondy celkem Systém zdravotních pojišťoven celkem PŘÍJMY CELKEM VÝDAJE Státní fondy celkem Systém zdravotních pojišťoven celkem VÝDAJE CELKEM SALDO/PŘEBYTEK Státní fondy celkem Systém zdravotních pojišťoven celkem S/P CELKEM Fondy organizačních složek státu úhrnem Zdroj: MF ČR – Státní závěrečné účty, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že při celkovém hospodaření mimorozpočtových fondů v České republice docházelo mezi jednotlivými lety ke značným výkyvům. V letech 2006 a 2004 došlo (zejména kvůli hospodaření státních účelových fondů) ke vzniku sald, ostatní roky byly přebytkové. Na příjmech a výdajích mimorozpočtových fondů se podílely zejména zdravotní pojišťovny, kterých bylo po celé sledované období celkem devět. Nejvíce pojištěnců bylo registrováno stabilně u Všeobecné zdravotní pojišťovny. Příjmy

48

zdravotních pojišťoven jsou tvořeny zejména inkasem pojistného po přerozdělení, výdaje spočívají hlavně ve výdajích na zdravotní péči. Hospodaření zdravotních pojišťoven bylo v mezi roky 2003 a 2007 vždy přebytkové. Odlišná byla situace u státních účelových fondů, kde došlo v letech 2004, 2006 a 2007 ke vzniku deficitů, které byly financovány zejména snížením stavu peněžních prostředků státních fondů na bankovních účtech. Příjmy spočívají zejména v přijatých dotacích (nejčastěji ze státního rozpočtu) a daních, výdaje bývají jak běžné, tak i kapitálové povahy, přičemž zpravidla převládají kapitálové. Na hospodaření státních účelových fondů mají stabilně největší vliv Státní fond dopravní infrastruktury (jenž byl založen k financování výstavby, údržby a modernizace silnic, dálnic, železničních dopravních cest a vnitrozemských vodních cest) a Státní fond rozvoje bydlení (který je určený především k podpoře výstavby a oprav nájemních bytů a k podpoře technické infrastruktury v obcích). Ve finančních zdrojích obou uvedených státních fondů mají výrazný podíl dotace od Fondu národního majetku, do SDFI kromě toho plynou rovněž příjmy ze sdílených daní. Celkový objem prostředků fondů organizačních složek státu po celé sledované období, s výjimkou roku 2004, stále narůstal. Nejvíce z nich bylo alokováno v Majetkových fondech, konkrétně Fondu dlouhodobého majetku. V další části práce bude popsán vývoj klíčových ekonomických a jiných ukazatelů, které významně ovlivňují úroveň veřejných financí v zemi. Budou sledovány následující ukazatele: HDP, inflace, nezaměstnanost a demografický vývoj. Po uvedení základních souvislostí a vývojových trendů zmíněných ukazatelů, se již bude práce věnovat výhradně výdajové části státního rozpočtu ČR.

6.1

Vývoj klíčových ukazatelů ovlivňujících stav veřejných financí

Úroveň veřejných financí je obecně ovlivňována širokou škálou nejrůznějších faktorů. V této práci však budou analyzovány pouze ty, které jsou pro vývoj veřejných příjmů a výdajů rozhodující. V první řadě se jedná o úroveň hrubého domácího produktu v zemi. Od něj se totiž odvíjí celkový objem finančních prostředků, které jsou spravovány prostřednictvím celé soustavy veřejných rozpočtů. Pokud HDP roste, roste i objem

49

daňových příjmů státu a tedy i veřejných financí v zemi. V této práci bude sledován vývoj absolutních hodnot hrubého domácího produktu v běžných cenách. Dalším důležitým ukazatelem je míra inflace. Na úrovni prostředků spravovaných státem se totiž odráží také vývoj cenové hladiny. Z ekonomické teorie vyplývá, že pokud je úroveň inflace příliš vysoká, dochází ke snížení celkové poptávky, což se negativně odrazí na úrovni reálného produktu a tedy i na veřejných financích. Nežádoucí je však také příliš nízká či nulová míra inflace. Podobné situace mají totiž důležitý vliv na trh práce, kde mírná inflace pomáhá udržovat nezaměstnanost na rozumné úrovni. Při zkoumání faktorů, jež mají vliv na úroveň veřejných financí tedy nelze opomenout ani situaci na trhu práce. Nezaměstnanost, resp. počet nezaměstnaných se do stavu veřejných financí totiž také významně promítá. Ilustruje to například objem poskytovaných transferů obyvatelstvu formou podpor v nezaměstnanosti, náklady na provedené rekvalifikace apod. Tedy čím více bude v zemi nezaměstnaných, tím větší bude taky objem veřejných výdajů a tím menší budou veřejné příjmy ve formě vybraných daní. Vývoj nezaměstnanosti bude sledován pomocí vývoje ukazatele počtu nezaměstnaných. Posledním sledovaným faktorem bude demografický vývoj. Je totiž zřejmé, že tendence ve vývoji veřejných financí musí korespondovat s trendy ve vývoji populace. Pro veřejné finance je klíčová zejména struktura obyvatelstva, protože různé věkové skupiny pro ně představují různou úroveň příjmů či výdajů. Největší výdaje stát vynakládá na obyvatele v důchodovém věku. Demografický vývoj tedy bude sledován pomocí ukazatele počtu obyvatel starších 65 let. Čím vyšší bude počet obyvatel starších 65 let, tím vyšší bude objem poskytovaných prostředků z veřejných rozpočtů. Stav veřejných financí závisí rovněž na stupni vývoje ekonomiky. Jednotlivým vývojovým stádiím ekonomiky se věnují různé teorie veřejných výdajů. Ty nejdůležitější z nich jsou popsány v kapitole 4.1.3 teoretické části této práce. V následující tabulce je uveden vývoj základních ukazatelů, které měly vliv na stav veřejných financí v České republice v období 1998-2009.

50

Tabulka č. 5: Vývoj základních ekonomických a demografických ukazatelů ČR v období 1998-2009 Ukazatel Rok HDP

Nezaměstnanost

Míra inflace

Počet obyvatel 65 +

1998

1 996 500

335 728

6,8

1 411 438

1999

2 080 800

454 109

2,5

1 418 078

2000

2 189 200

454 512

4

1 423 003

2001

2 352 200

418 266

4,1

1 414 557

2002

2 464 400

374 150

0,6

1 417 962

2003

2 577 100

399 147

1

1 423 192

2004

2 814 800

425 877

2,8

1 434 630

2005

2 983 900

410 154

2,2

1 456 391

2006

3 222 400

371 293

1,7

1 482 437

2007

3 535 500

276 325

5,4

1 512 834

2008

3 689 000

229 832

3,6

1 556 152

2009

3 627 200

352 190

1

-

Zdroj: ČSÚ – Hlavní makroekonomické ukazatele ČR, Zaměstnanost a nezaměstnanost v ČR podle výsledků PSVŠ, Demografická ročenka krajů, vlastní zpracování (HDP – absolutní hodnoty, v běžných cenách, v milionech Kč; nezaměstnanost – absolutní hodnoty počtu nezaměstnaných; míra inflace – meziroční procentní změna, přírůstek indexu spotřebitelských cen v prosinci daného roku proti prosinci předchozího roku; počet obyvatel – absolutní hodnoty počtu obyvatel starších 65 let k 31. 12. příslušného roku)

Zdrojem dat pro zkoumání vývoje základních ekonomických a demografických ukazatelů v ČR byly údaje z Českého statistického úřadu. Údaje o počtu obyvatel starších 65 let za rok 2009 nebyly doposud zveřejněny. V průběhu sledovaného období došlo u většiny ukazatelů ke značným výkyvům. Celková úroveň hrubého domácího produktu od počátku sledovaného období stabilně rostla až do roku 2008, kdy dosáhla své maximální hodnoty 3 689 000 mil Kč. Poté následoval nepatrný pokles k hodnotě 3 627 000 mil. Kč v roce 2009. Průměrný růst HDP se pohyboval kolem 5,5 %. K největšímu meziročnímu nárůstu (9,7 %) došlo mezi roky 2006 a 2007, největší pokles (- 1,7 %) nastal mezi roky 2008 a 2009. Ve vývoji počtu nezaměstnaných docházelo v průběhu

51

sledovaného období ke značnému kolísání. Mezi roky 1998 a 1999 došlo k růstu nezaměstnaných o více než 100 000, v průběhu let 1999 a 2000 se jejich počet téměř ustálil kolem hodnoty 450 000. Během dalších šesti let došlo ke kolísání kolem hodnoty 400 000. Následoval prudký propad až pod 250 000 v roce 2008. V roce 2009 počet nezaměstnaných opět vzrostl a překročil hranici 350 000. Vývoj hodnot inflace byl ze všech sledovaných ukazatelů nejrozmanitější. V průběhu sledovaných 12 let se vyskytla nejdéle tříletá období se stejnými vývojovými trendy. V inflaci došlo k růstu z 2,1 % na 4,7 % (období 1999-2001), následně k poklesu až na minimum (0,1 %) v roce 2003. Poté došlo k pozvolnému růstu mezi roky 2005 a 2007 (1,9 – 2,8 %). V ostatních letech docházelo k výrazným výkyvům mezi hodnotami (tzn. výrazný nárůst, pokles, či změna ve vývoji). Počet obyvatel starších 65 let od roku 1998 postupně narůstal až k hodnotám kolem 1 420 000 v roce 2000. Poté došlo k poklesu o 8 450 (rok 2001). Dál již následoval pravidelný každoroční nárůst počtu obyvatel starších 65 let až k hodnotě přes 1 560 000 v roce 2008. K ověření vlivu vybraných ukazatelů na vývoj výdajů státního rozpočtu bude provedena vícerozměrná regresní analýza pomocí metody nejmenších čtverců. Jejím cílem je vytvoření ekonometrického modelu, kterým by byla vysvětlena závislost vývoje vybraných proměnných na vývoji skutečných výdajů státního rozpočtu. K provedení regresní analýzy je nutné upravit některé proměnné tak, aby mohlo být jejich srovnání validní. Jedná se především o vyjádření meziročních přírůstků mezi sledovanými ukazateli a jejich převedení na stejné jednotky. V následující tabulce č. 6 jsou uvedeny vstupní hodnoty regresní analýzy po provedených nezbytných úpravách.

52

Tabulka č. 6: Vývoj přírůstků ekonomických a demografických ukazatelů ČR v období 1999-2009 (vstupní data regresní analýzy) Ukazatel Rok Výdaje SR

HDP

Nezaměstnanost

Míra inflace

Počet obyvatel 65 +

1999

30 168

84 300

118 381

6,8

6 640

2000

35 359

108 400

402

2,5

4 925

2001

61 652

163 000

-36 246

4

-8 446

2002

56 762

112 200

-44 116

4,1

3 405

2003

58 036

112 700

24 998

0,6

5 230

2004

54 173

237 700

26 730

1

11 438

2005

59 906

169 100

-15 724

2,8

21 761

2006

97 842

238 500

-38 860

2,2

26 046

2007

71 634

313 100

-94 968

1,7

30 397

2008

-8 331

153 500

-46 493

5,4

43 318

2009

30 168

-61 800

122 358

3,6

-

Zdroj: ČSÚ – Hlavní makroekonomické ukazatele ČR, Zaměstnanost a nezaměstnanost v ČR podle výsledků PSVŠ, Základní údaje o ČR, vlastní zpracování (výdaje SR – meziroční přírůstek/úbytek skutečných výdajů státního rozpočtu oproti předchozímu roku, v běžných cenách, v milionech Kč; HDP – absolutní hodnoty meziročního přírůstku/úbytku HDP oproti předchozímu roku, v běžných cenách, v milionech Kč; nezaměstnanost – absolutní hodnoty meziročního přírůstku/úbytku v počtu nezaměstnaných oproti předchozímu roku; míra inflace – meziroční procentní změna, přírůstek indexu spotřebitelských cen v prosinci daného roku proti prosinci předchozího roku; počet obyvatel – absolutní hodnoty meziročního přírůstku/úbytku v počtu obyvatel starších 65 let oproti předchozímu roku)

Vysvětlovanou proměnnou bude meziroční přírůstek, resp. úbytek skutečných výdajů státního rozpočtu v jednotlivých letech. Jako vysvětlující proměnné budou uvažovány ukazatele uvedené v tabulce č. 7, přičemž předpokládáme pozitivní vliv HDP, počtu obyvatel starších 65 let a počtu nezaměstnaných na vývoj rozpočtových výdajů. Vliv inflace je nejednoznačný. V případě, že dosahuje příliš vysokých hodnot, projeví se zvýšením míry veřejných výdajů. Pokud se její hodnoty budou pohybovat kolem běžných

53

hodnot (tj. v rozmezí 2 – 4 %), bude její vliv neutrální. V ostatních případech je očekáván záporný vliv na vývoj rozpočtových výdajů. V rámci vícerozměrného regresního modelu tedy bude analyzován následující funkční vztah:

+ + + 0- + VV= f ( HDP, N , I , PO ) Význam jednotlivých symbolů: -

meziroční přírůstky (úbytky) výdajů státního rozpočtu v milionech Kč (VV)

-

meziroční přírůstky (úbytky) hrubého domácího produktu v milionech Kč (HDP)

-

meziroční přírůstky (úbytky) v počtu nezaměstnaných (N)

-

průměrná meziroční procentní změna inflace (I)

-

meziroční přírůstky (úbytky) v počtu obyvatel starších 65 let (PO)

Získané odhady parametrů včetně odhadů standardních chyb a t-statistik pro vícerozměrný regresní model jsou VV = 31 837 + 0,379 HDP – 0,027 N – 10 292,8 I - 1,122 PO

t= n = 10

(0,0214)

(0,6483)

(0,0705) (0,0535)

3,301

-0,485

-2,292

R2 = 0,77

F = 4,309

-2,515 DW = 1,823

Při testování významnosti regresních parametrů vícenásobného regresního modelu pro n = 10 byla na 10% hladině významnosti prokázána statistická významnost všech parametrů kromě počtu nezaměstnaných. Dané výsledky potvrzují rovněž výsledné p-hodnoty u jednotlivých parametrů, kde byla nejvyšší hodnota právě u proměnné počet nezaměstnaných. Dle p-hodnot je nejvýznamnější proměnnou modelu hrubý domácí produkt. Koeficient determinace ukazuje, že se pomocí modelu podařilo vysvětlit 77 % variability mezi proměnnými, což vypovídá o vhodnosti zvoleného modelu. Celkový F-test na 10% hladině významnosti naznačuje, že model je statisticky významný. Hodnota vypočtené Durbin-Watson statistiky nepoukazuje na autokorelaci prvního řádu. Znaménka koeficientů u jednotlivých ukazatelů potvrdily jejich očekávané vlivy na rozpočtové výdaje u proměnných HDP a inflace, naopak nedošlo k potvrzení očekávaných vlivů u proměnných počet obyvatel starších 65 let a počet nezaměstnaných. Z modelu

54

vyplývá, že největší vliv na vývoj výdajů státního rozpočtu má inflace a nejmenší váhu má počet nezaměstnaných. V další analýze bylo přistoupeno k úpravě modelu formou selekce proměnných. Důvodem bylo zjištění nevýznamnosti parametru počet nezaměstnaných. V novém modelu byla tedy tato proměnná vynechána. Cílem bylo potvrzení významnosti zbylých parametrů při současném zachování celkové vhodnosti modelu. V rámci vícerozměrného regresního modelu tedy bude analyzován následující funkční vztah:

+ + 0- + VV= f ( HDP, I , PO ) Získané odhady parametrů včetně odhadů standardních chyb a t-statistik pro vícerozměrný regresní model jsou VV = 27 350,5 + 0,404 HDP – 10 140,2 I - 1,086 PO

t= n = 10

(0,0056)

(0,0517)

(0,0384)

4,211

-2,643

-2,423

R2 = 0,76

F = 6,497

DW = 1,97

Při testování významnosti regresních parametrů vícenásobného regresního modelu pro n = 10 byla na 10% hladině významnosti prokázána statistická významnost již všech parametrů. U všech parametrů došlo rovněž k poklesu výsledných p-hodnot. Na základě výsledných p-hodnot došlo k potvrzení toho, že nejvýznamnější proměnnou modelu je hrubý domácí produkt. Koeficient determinace se snížil pouze o 1 % na výsledných 76 %, což stále vypovídá o vhodnosti zvoleného modelu. Celkový F-test na 10% hladině významnosti i zde naznačuje, že model je statisticky významný. Hodnota vypočtené Durbin-Watson statistiky opět nepoukazuje na autokorelaci prvního řádu. Znaménka koeficientů u jednotlivých proměnných se nezměnily. Z modelu opět vyplývá, že největší vliv na vývoj výdajů státního rozpočtu má inflace. Nejmenší váhu má podle tohoto modelu hrubý domácí produkt. Vynechaná proměnná z druhého modelu – počet nezaměstnaných, bude zkoumána samostatně. V rámci analýzy bude posuzován vztah mezi vývojem počtu nezaměstnaných

55

a výdajů na politiku zaměstnanosti. Data týkající se počtu nezaměstnaných budou čerpány z tabulky č. 6, zdrojem údajů pro výdaje na politiku zaměstnanosti budou státní závěrečné účty, konkrétně jejich část C – Zpráva o výsledcích hospodaření státního rozpočtu. Celkové výdaje na státní politiku nezaměstnanosti v sobě zahrnují výdaje kapitoly Ministerstvo práce a sociálních věcí (konkrétně podporu v nezaměstnanosti, aktivní politiku nezaměstnanosti, ochranu zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatelů a zaměstnání zdravotně postižených občanů) a příspěvky na sociální důsledky restrukturalizace v kapitolách Ministerstvo dopravy a Ministerstvo průmyslu a obchodu. V následující tabulce jsou uvedeny celkové výdaje na státní politiku zaměstnanosti v období let 2003-2007. Tabulka č. 7: Celkové výdaje na státní politiku zaměstnanosti (v tis. Kč) a celkový počet nezaměstnaných v ČR za období 2003-2007. Ukazatel/rok

2003

2004

2005

2006

2007

13 065 000

14 131 000

14 493 000

16 416 000

17 084 000

399 147

425 877

410 154

371 293

276 325

Celkové výdaje na státní politiku zaměstnanosti Počet nezaměstnaných

Zdroj: MF ČR – Státní závěrečné účty, ČSÚ - Zaměstnanost a nezaměstnanost v ČR podle výsledků PSVŠ, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že zatímco celkový počet nezaměstnaných během celého sledovaného období kolísal, celkové výdaje na státní politiku zaměstnanosti každoročně narůstaly. Vývoj výdajů státu v oblasti nezaměstnanosti tedy nekoresponduje s vývojem počtu nezaměstnaných. Důvodem je fakt, že zatímco růst výdajů na politiku zaměstnanosti souvisí s celkovým růstem ekonomiky v zemi a odpovídá nárůstu všech výdajových kapitol, nezaměstnanost je ovlivňována širokou škálou jiných faktorů. Po počátečním růstu (mezi roky 2003 a 2004) docházelo v počtu nezaměstnaných v dalších letech pravidelně k poklesu. Důvodem bylo zejména prodloužení věku odchodu do starobního důchodu a rapidní nárůst počtu studentů středních a vysokých škol. Cílem této práce však není analyzovat citlivost výdajů na změnu podmínek ve společnosti. Další část práce se tedy soustředí na samotný vývoj výdajů státního rozpočtu.

56

6.2

Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR

Většina výše uvedených tabulek a grafů týkajících se státního rozpočtu České republiky ukazuje, že rozpočtové výdaje zpravidla každoročně převyšují rozpočtové příjmy. Z hlediska vývoje veřejných financí tedy hrají veřejné výdaje velmi důležitou roli. Z tohoto důvodu budou následující podkapitoly věnovány jejich popisu a analýze. Postupně bude analyzován vývoj schválených výdajů státního rozpočtu ČR v porovnání s výdaji skutečnými, proveden rozbor rozpočtových výdajů z hlediska jejich závaznosti a dále budou zkoumány výdaje státního rozpočtu v jednotlivých letech v členění dle kapitol. Závěr této podkapitoly bude věnován analýze největších výdajových položek státního rozpočtu.

6.2.1 Vývoj schválených a skutečných výdajů státního rozpočtu ČR V této části práce bude zkoumána dynamika a vývojové trendy veřejných výdajů a to v porovnání mezi schválenými a skutečnými položkami. Pro větší přehlednost jsou relevantní hodnoty převedeny do grafu a doplněny o vzniklé rozpočtové deficity v jednotlivých letech. V následujícím grafu je uveden vývoj schválených a skutečných výdajů a vzniklých deficitů státního rozpočtu ČR v období 1998 až 2009.

57

Vývoj výdajů a deficitů SR (v mld. Kč) 1 400 1 200

hodnota

1 000 800

V-schválené V-skutečné

600

D-schválený D-skutečný

400 200

-200

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 rok

Obrázek č. 2: Schválené a skutečné výdaje státního rozpočtu v letech 1998-2009 Zdroj: MF ČR – ARISweb, vlastní zpracování

Daný graf znázorňuje vývoj schválených a skutečných výdajů státního rozpočtu ČR ve sledovaném období, pod osou x je naznačena dynamika vzniklých deficitů. Z grafu vyplývá, že každoročně docházelo k nárůstu rozpočtových výdajů. Rovněž skutečné výdaje zpravidla překračovaly výdaje schválené. Výjimku tvořily pouze roky 1999, 2004 a 2008. K největšímu rozdílu mezi schválenými a skutečnými výdaji došlo v roce 2007 (více než 50 miliard Kč). Důvodem bylo propuknutí světové finanční krize. Podobné trendy je možné sledovat také u vzniklých rozpočtových deficitů. Jejich vývoj v čase však nebyl zcela rovnoměrný – docházelo zde k častým výkyvům v jejich velikosti a změnami mezi nárůstem a poklesem. Ve sledovaném období se objevily roky, kdy skutečně vzniklé deficity překročily ty zákonem schválené (platí pro roky 1998, 2000, 2001, 2006 a 2009). Ve zbylých letech nedošlo k naplnění odhadů, tedy schválené rozpočtové deficity překročily ty skutečné. K největší diferenci mezi schválenými a skutečnými deficity došlo v roce 2009, kdy činil rozdíl více než 140 miliard Kč. Výkyvy v rozpočtových deficitech rovněž souvisí s politickým cyklem, od něj však bude v této práci abstrahováno.

58

6.2.2 Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR dle závaznosti Při analýze vývoje výdajů státního rozpočtu České republiky nelze opomenout ani hledisko jejich závaznosti. Je totiž zcela zásadní, zda li vláda vynaloží daný objem finančních prostředků pouze na základě aktuální potřeby, nebo tak učiní z titulu zákonem stanovené povinnosti. Mandatorní výdaje sice obecně vyplývají ze zákonů, vyhlášek, či jiných právních předpisů, jejich přesné vymezení však zcela chybí. Neexistuje totiž žádný oficiální dokument typu zákona, metodiky či příručky, kde by bylo vysvětleno, co vše pod mandatorní výdaje spadá. Důvodem je fakt, že neustále dochází ke změnám stávajících, či k vydávání nových právních předpisů, jenž uhrazení takových výdajů státu předepisují. Toto potvrzuje Ing. Čertek (oddělení Státní závěrečný účet, odbor Státní rozpočet, Ministerstvo financí ČR) ve svém e-mailu z 11. 5. 2010: „Pojem mandatorní výdaje není v žádném právním předpisu definován, s výjimkou § 9 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. V tomto paragrafu se hovoří o výdajích stanovených jiným zákonem (mandatorní výdaje) v souvislosti s rozpočtovým provizoriem. Pro rozpočtové potřeby si Ministerstvo financí v roce 2003 vymezilo pojem mandatorní výdaje a od této doby tento soubor sleduje a uvádí v rozpočtové dokumentaci.“ Podobná je situace rovněž u kvazi-mandatorních výdajů. Ani zde neexistuje jednotný dokument, kde by bylo jejich přesné vymezení. Jediným zdrojem informací jsou v těchto případech Státní závěrečné účty, konkrétně jejich část C – Zpráva o výsledcích hospodaření státního rozpočtu. Zde jsou mandatorní výdaje vymezeny jako výdaje státního rozpočtu, které musí stát uhradit, protože to stanoví platní zákonné předpisy nebo mezinárodní dohody a smlouvy. Kvazi-mandatorní výdaje zde nejsou definovány vůbec. Mandatorní výdaje jsou dále rozčleněny na mandatorní výdaje vyplývající ze zákona (které jsou odvozeny z výše jednotlivé platby stanovené zákonem nebo z uplatnění zákonných nároků a podmínek, za kterých je stát musí realizovat - např. sociální transfery obyvatelstvu, platba státu do systému všeobecného zdravotního pojištění za vybrané skupiny obyvatel apod.), ostatní mandatorní výdaje vyplývající z právních norem (pro které jsou stanoveny podmínky

59

k jejich výplatě, za kterých je musí stát uhradit, ale z právního předpisu nelze přímo odvodit výši jednotlivé platby nebo výdaje – např. výdaje na podporu úvěrování) a mandatorní výdaje vyplývající ze smluvních závazků (které jsou dány mezinárodními smlouvami a dohodami nebo jsou spojeny s některými státními zárukami, vládními úvěry apod. - např. odvody do rozpočtu Evropské unie). Následuje vždy tabulka s úhrnem jednotlivých výdajových položek, kde lze rovněž nalézt jejich podíl na celkových rozpočtových výdajích a změny oproti předchozímu roku. Součástí tohoto oddílu státních závěrečných účtů je i popis čerpání mandatorních výdajů v průběhu roku. V následující tabulce č. 8 jsou uvedeny hodnoty mandatorních a kvazi-mandatorních výdajů státního rozpočtu České republiky a jejich podíl na celkových rozpočtových výdajích v období let 2000 až 2010. K tvorbě tabulky byly využity podklady od pracovníků Ministerstva financí České republiky, kteří poskytli údaje týkající se mandatorních výdajů za celé toto desetileté období. Vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu v letech 20032007 je popsán detailněji z důvodu dostupnosti státních závěrečných účtů. Pro roky 20002008 jsou použity skutečné hodnoty, pro poslední dva roky jsou uvažovány hodnoty schválených rozpočtů. Důvodem je, že skutečná data nejsou doposud známa. V tabulce jsou uvedeny pouze celkové částky mandatorních a kvazi-mandatorních výdajů a jejich podíl na celkových rozpočtových výdajích v jednotlivých letech. Kompletní přehled výdajových položek spadajících pod tento druh výdajů v jednotlivých letech je součástí příloh této práce.

60

Tabulka č. 8: Mandatorní a kvazi-mandatorní výdaje státního rozpočtu ČR v období 2000-2010 (v tis. Kč) Mandatorní výdaje

Kvazi-mandatorní výdaje

Objem

Podíl na

Objem

mandatorních

celkových

kvazi-mandatorních

výdajů SR

výdajích SR (v %)

výdajů SR

2000

335 899 000

53,13

141 142 000

22,32

2001

354 541 000

51,09

176 388 000

25,42

2002

382 501 000

50,95

175 615 000

23,39

2003

426 594 000

52,75

184 986 000

22,87

2004

453 192 000

52,52

190 776 000

22,11

2005

471 748 000

51,94

206 051 000

22,33

2006

523 194 000

51,26

217 255 000

21,29

2007

554 470 000

50,76

220 081 000

20,15

2008

581 802 000

53,67

215 752 000

19,90

2009

616 936 000

53,55

228 060 000

19,80

2010

652 836 000

55,10

214 984 000

18,14

Rok

Podíl na celkových výdajích SR (v %)

Zdroj: ČERTEK, D. 2010, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že objem mandatorních výdajů každoročně narůstá a jejich podíl na celkových výdajích státního rozpočtu přesahuje 50 %. Podíl zákonných mandatorních výdajů na celkových mandatorních výdajích se pohybuje kolem 90 %. Celkové mandatorní výdaje vzrostly od počátku sledovaného období (rok 2000) do jeho konce (rok 2010) téměř dvojnásobně. Jejich podíl na celkových výdajích se pohyboval stabilně nad 50 %, v rozpočtu pro rok 2010 představují více než 55 % celkových rozpočtových výdajů. Podíl celkových mandatorních výdajů na HDP České republiky se po celé sledované období pohyboval okolo 16 %. Objem kvazi-mandatorních výdajů státního rozpočtu rovněž v průběhu sledovaných 10 let každoročně narůstal. Výjimku tvořily roky 2002, 2008 a 2010 kdy došlo k poklesu

61

jejich absolutního stavu oproti předchozímu roku. Podíl těchto výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu České republiky se pohyboval průměrně okolo 20 %. Největší podíl na celkových rozpočtových výdajích (přes 25 %) představovaly kvazi-mandatorní výdaje v roce 2001, nejmenšího podílu (18 %) dosahují v rozpočtu pro letošní rok. Podíl kvazi-mandatorních výdajů na HDP České republiky se v průběhu posledních 10 let pohyboval kolem 6,5 %. Mandatorní výdaje mezi roky 2002 a 2003 vzrostly o 44,1 mld. Kč, tj. o 11, 5 %. Největší část výdajů směřovala na sociální transfery (322,1 mld. Kč), konkrétně na dávky důchodového pojištění (225,8 mld. Kč). Meziroční růst v dalším roce (2004 oproti 2003) činil 26,6 mld. Kč, tj. o 6,2 %. Na tomto zvýšení se poprvé projevil odvod peněžních prostředků z vlastních zdrojů Evropských společenství do rozpočtu Evropské unie ve výši téměř 16,1 mld. Kč. K růstu dalších výdajů došlo v sociální oblasti – v červnu 2004 byly vyplaceny mimořádné dávky důchodcům a dětem jako sociální opatření ve vztahu ke změnám DPH (6,5 mld. Kč), důchody vzrostly téměř o 5,1 mld. Kč. Největší část mandatorních výdajů připadala na sociální transfery, a to 330,9 mld. Kč, dávky důchodového pojištění činily 230,9 mld. Kč. Mandatorní výdaje v roce 2005 vzrostly oproti předchozímu roku o více než 18,5 mld. Kč (růst dosáhl 4,1 %). Výdaje v oblasti sociálních transferů dosáhly hodnoty 343,5 mld. Kč, z toho 247,3 mld. Kč připadalo na dávky důchodového pojištění. Meziroční růst mandatorních výdajů v porovnání let 2006 a 2005 činil 51,4 mld. Kč, tj. o 10,9 %. Důvodem tohoto růstu bylo zejména meziroční zvýšení výdajů u sociálních transferů. Ty představovaly 372,9 mld. Kč, dávky důchodového pojištění pak 272,9 mld. Kč. Čerpání mandatorních výdajů v roce 2007 dosáhlo 554,5 mld. Kč, tj. 50,8 % celkových výdajů za rok 2007 při meziročním růstu o 6,0 % (o 31,3 mld. Kč), na kterém se podílely zejména sociální transfery obyvatelstvu. Opět došlo ke značnému růstu výdajů v oblasti sociálních transferů (celkem o 10,8 %, tj. 40,3 mld. Kč), celkem činily tyto výdaje 413,2 mld. Kč, z toho 289,8 mld. Kč připadalo na dávky důchodového pojištění.

62

Pro větší přehlednost následuje graf, který zachycuje vývoj mandatorních a kvazimandatorních výdajů státního rozpočtu v horizontu posledních deseti let. Pro lepší srovnání je graf doplněn o sloupec s celkovými rozpočtovými výdaji v jednotlivých letech. Vývoj mandatorních výdajů SR (v mld. Kč) 1400 1200

hodnota

1000 kvazi-m

800

mandat. 600

celkové

400 200 0 2000 2001 2002 2003

2004 2005 2006

2007 2008 2009 2010

rok

Obrázek č. 3: Vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu ČR v letech 2000-2010 Zdroj: ČERTEK, D. 2010, vlastní zpracování

Z grafu vyplývá, že mandatorní výdaje představují stabilně více než polovinu celkových výdajů státního rozpočtu České republiky. Jejich každoroční nárůst odpovídá tendenci růstu celkových výdajů. Nejnižších hodnot dosahovaly výdaje (celkové, mandatorní i kvazi-mandatorní) v roce 2000, nejvyšší pak v roce 2010. Stabilně největší položku mandatorních výdajů tvoří zákonné mandatorní výdaje (kolem 90 %), konkrétně sociální transfery, včetně ochrany zaměstnanců a mandatorních sociálních dotací (kolem 80 % zákonných mandatorních výdajů), které jsou představovány zejména dávkami důchodového pojištění, nemocenského pojištění a dávkami státní sociální podpory. Kvazi-mandatorní výdaje tvoří zhruba pětinu výdajů státního rozpočtu a spočívají zejména ve výplatě mezd organizačním složkám státu a příspěvkovým organizacím a financování chodu Fondu kulturních a sociálních potřeb (kolem 70 %). Druhou

63

nejvýznamnější položkou tohoto typu výdajů jsou výdaje kapitoly Ministerstva obrany (cca 25 %). V součtu tvoří mandatorní a kvazi-mandatorní výdaje již 10 let po sobě více než 70 % veškerých rozpočtových výdajů. V zásadě to tedy znamená, že vláda České republiky rozhoduje pouze o využití necelých 30 % z celkových výdajů státního rozpočtu. Zbylé jsou totiž vázány zákonem či jinými právními normami. Tento stav může mít v budoucnu vážné ekonomické důsledky.

6.2.3 Vývoj výdajů státního rozpočtu ČR dle kapitol Ekonomický vývoj v zemi se neodráží pouze ve vývoji celkových rozpočtových výdajů, ale promítá se rovněž do vývoje v jednotlivých výdajových kapitolách. V této části práce bude sledován procentní podíl jednotlivých výdajových kapitol státního rozpočtu ČR na celkových výdajích. Zdrojem dat jsou údaje z Automatického rozpočtového informačního systému Ministerstva financí ČR (ARIS). Pro větší přehlednost byly zahrnuty pouze výdajové kapitoly, jejichž procentní podíl na celkových výdajích v jednotlivých letech překročil 1 %. U každého roku jsou uvedeny jak schválené tak i skutečné hodnoty. V následujícím grafu je uveden procentní podíl vybraných rozpočtových kapitol na schválených a skutečných výdajích státního rozpočtu ČR v období 1998-2009.

64

Výdaje SR (schválené/skutečné) 100% ostatní

% podíl jednotlivých kapitol

90%

398

80%

397

70%

396

60%

380 336

50%

333

40%

329

30%

327

20%

314 313

10%

307

0% 09 20 08 20 07 20 06 20 05 20 04 20 03 20 02 20 01 20 00 20 99 19 98 19

Obrázek č. 4: Procentní podíl vybraných výdajových kapitol státního rozpočtu ČR v období 1998-2009. Zdroj: MF ČR – ARISweb, vlastní zpracování (307 – Ministerstvo obrany, 313 – Ministerstvo práce a sociálních věcí, 314 – Ministerstvo vnitra, 327 – Ministerstvo dopravy, 329 – Ministerstvo zemědělství, 333 – Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, 336 – Ministerstvo spravedlnosti, 380 – Okresní úřady, 396 – Státní dluh, 397 – Operace státních finančních aktiv, 398 – Všeobecná pokladní správa, ostatní – součet procentního podílu zbylých kapitol na výdajích státního rozpočtu)

V grafu jsou uvedeny pro každý rok vždy dva sloupce – levý představuje schválené rozpočtové výdaje, pravý skutečné. Jednotlivé kapitoly jsou seřazeny vzestupně podle čísla, které jim náleží v zákoně o státním rozpočtu ČR. Z grafu lze vypozorovat určité dominantní trendy. Vývoj některých kapitol je stabilní, např. procentní podíl kapitoly 307 (Ministerstvo obrany) na celkových výdajích dosahoval ve všech sledovaných obdobích hodnot okolo 6 %. Největší část výdajů této kapitoly je určena

k zabezpečení

činnosti

Armády

České

republiky.

Rovněž

u

kapitoly

314 (Ministerstvo vnitra) se hodnoty pohybovaly konstantně kolem 5 %. Více než dvě třetiny výdajů této kapitoly tvoří společně výdaje Policie ČR (1/2 celkových výdajů)

65

a Hasičského záchranného sboru ČR. U všech zbývajících rozpočtových kapitol docházelo pravidelně k větším či menším výkyvům. Stabilně největší procentní podíl na výdajích státního rozpočtu ČR má kapitola č. 313 – Ministerstvo práce a sociálních věcí. Výdaje této kapitoly jsou tvořeny zejména dávkami důchodového pojištění, dále pak dávkami státní sociální podpory, nemocenského pojištění a transfery územním rozpočtům na dávky. Na počátku sledovaného období představovala tato kapitola okolo 35 % veškerých výdajů, ke konci (od roku 2007) se její podíl pohyboval již kolem 40 %. Důvodem tohoto nárůstu je zvýšení objemu vyplácených transferů pro obyvatelstvo, které je zapříčiněno zejména stárnutím populace ČR. Vliv na růst výdajů této kapitoly měla rovněž nepříznivá situace na trhu práce, která se projevila růstem nezaměstnanosti v důsledku propuknutí světové finanční krize. Druhou nejvýznamnější výdajovou kapitolou je dlouhodobě Všeobecná pokladní správa (č. 398), jejíž výdaje sestávají především z transferů do veřejných rozpočtů ústřední úrovně a z odvodů do rozpočtů Evropské unie. Její procentní podíl na celkových výdajích se pohyboval v letech 1998 – 2000 v rozmezí 22 – 24 %, poté došlo k výraznému poklesu až k hodnotám kolem 15 %. V roce 2003 však nastal nárůst k podobným hodnotám jako na počátku sledovaného období. Od roku 2006 začal procentní podíl této kapitoly meziročně postupně klesat z hodnot okolo 17 % až na 10% úroveň roku 2009. Pokles výdajů této kapitoly v letech 2001 a 2002 byl způsoben přesunem výdajů do kapitoly č. 380 (Okresních úřadů) z důvodů posilování jejich pravomocí. Následný nárůst zapříčinily výdaje spojené s přistoupením České republiky do Evropské unie. Pozdější pokles k současným hodnotám je důsledkem poklesu odvodů do rozpočtu EU a růstu procentního podílu ostatních rozpočtových kapitol. Protože by byl popis dynamiky vývoje všech kapitol v jednotlivých letech příliš obsáhlý, budou v dalším odstavci uvedeny pouze jejich výrazné změny (tzn. vznik či zánik kapitoly, její značný procentní nárůst nebo pokles). Podíl kapitoly 327 (Ministerstva dopravy) se pohyboval do roku 2000 v rozmezí 3 – 5 %, v letech 2001 a 2002 nedosahoval ani hranice 1 % (zákonem schválených ani skutečných rozpočtových výdajů), v následujících třech letech totéž platilo u zákonem

66

schválených výdajů, ve skutečnosti však představoval 2 % výdajů. Od roku 2006 již figuroval ve schválených i skutečných rozpočtových výdajích a jeho podíl postupně narůstal až k 5 % v roce 2009. Hlavní výdaje Ministerstva dopravy jsou tvořeny zejména dotacemi pro Státní fond dopravní infrastruktury a výdaji na financování společných programů EU a ČR. Vývoj výdajů této rozpočtové kapitoly byl způsoben zejména dynamikou provozních výdajů Státního fondu dopravní infrastruktury. V období 1998 – 2000 byly náklady na budování, provoz a opravy infrastruktury značné, v následujících pěti letech pak nedošlo k významnějším investicím – výdaje směřovaly zejména na údržbu stávající dopravní sítě. Od roku 2006 se v rozpočtu této kapitoly projevily prostředky nutné ke spolufinancování projektů dopravní infrastruktury z fondů EU, jež zapříčinily nárůst jejích celkových výdajů. Do kapitoly 333 (Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy) plyne stabilně kolem 11 % veškerých rozpočtových výdajů. K výraznému snížení podílu skutečných výdajů došlo pouze v letech 2001 (snížení na 5 %) a 2002 (7 %), které bylo způsobeno přechodem některých kompetencí na okresní úřady. Hlavními výdajovými položkami této kapitoly jsou výdaje regionálního školství a přímo řízených organizací a výdaje na vědu a vysoké školy. Výdaje na Ministerstvo spravedlnosti (kapitola 336) se v grafu vyskytují až od roku 2002 a jejich podíl se pohybuje kolem 2 %. V roce 2006 nedosáhly ani 1 %, v letech 2007 a 2008 představovaly jeho skutečné výdaje 2, resp. 3 % celkových rozpočtových výdajů a v roce 2009 opět nepřekročily hranici 1 %. Výdaje této kapitoly se člení na justiční část (zahrnující platy soudců, státních zástupců a ostatní výdaje) a vězeňskou část (pod kterou spadají sociální dávky a ostatní výdaje). Rozpočtová kapitola č. 380 (Okresní úřady) se podílela na výdajích státního rozpočtu ČR pouze v letech 2001 a 2002, poté došlo v rámci reformy veřejné správy k zániku tohoto prvku v soustavě orgánů státní správy a k přechodu jeho pravomocí na samosprávné celky (obce, kraje) nebo ústřední správní orgány. Její procentní podíl se pohyboval u schválených výdajů kolem 5 %, u skutečných kolem 10 %. Výdaje této kapitoly byly tvořeny zejména dotacemi a transfery obcím, platy zaměstnanců ve státní správě a výdaji na dopravní obslužnost v železniční a silniční dopravě. Státní dluh

67

(kapitola č. 396) se začal významněji projevovat ve výdajích státního rozpočtu ČR až od roku 2001. Jeho procentní podíl se pohyboval mezi 2 – 3 procenty. V roce 2007 podíl jeho skutečných výdajů na celku, oproti schváleným výdajům v hodnotě 3 %, nedosáhl ani hranice 1 %. Od roku 2008 vzrostlo jeho procentní zastoupení na 4 % z celkových výdajů. Výdaje této kapitoly slouží zejména k obsluze státního dluhu. Výdaje této kapitoly lze zdůvodnit trvale deficitním hospodářstvím vlády, které se následně projevuje vznikem dluhu. Jejich nárůst po roce 2008 je způsoben důsledky finanční krize. Zajímavým vývojem prošla rozpočtová kapitola č. 397 – Operace státních finančních aktiv, jejíž výdaje spočívají zejména v provádění transferů do jiných kapitol. Nejprve její procentní podíl nedosahoval ani 1 %, v rozmezí let 2001 až 2003 však došlo k výrazným výkyvům (hodnoty od 2 % skutečných výdajů v roce 2003 až po 6% podíl na skutečných výdajích v roce 2002), které souvisely s prováděnou reformou veřejné správy v ČR. Později byl podíl této kapitoly na celkových výdajích státního rozpočtu ČR, s výjimkou 2% zastoupení ve schválených výdajích roku 2006, téměř zanedbatelný. Do kategorie „ostatní“ byly zařazeny zbylé kapitoly, jejichž podíl na celkových výdajích státního rozpočtu ČR činil 1 % a méně.

6.3

Analýza hlavních problematických oblastí státního rozpočtu ČR

V této části práce budou zkoumány oblasti, které mají nejvyšší podíl na výdajích státního rozpočtu České republiky. Na základě výsledků předchozích zkoumání se jedná o položky, které spadají do dlouhodobě nejobjemnějších výdajových kapitol rozpočtu, tedy kapitol číslo 313 (Ministerstvo práce a sociálních věcí) a 398 (Všeobecná pokladní správa). Bude analyzován vývoj hospodaření těchto dvou kapitol v období let 2003-2007 se zaměřením na jejich hlavní výdajové položky. Zdrojem informací budou Státní závěrečné účty z jednotlivých let. Tento rozbor bude proveden postupně podle čísla kapitoly, které danému resortu náleží v zákoně o státním rozpočtu.

68

6.3.1 Rozpočtová kapitola č. 313 – Ministerstvo práce a sociálních věcí V průběhu celého sledovaného období se jednalo o největší výdajovou kapitolu státního rozpočtu České republiky. Její podíl na celkových výdajích se pohyboval zpočátku kolem 34 %, ke konci už tato kapitola představovala celých 40 % veškerých rozpočtových výdajů. Nejvýznamnějším zdrojem příjmů této rozpočtové kapitoly jsou příjmy z pojistného, konkrétně z pojistného na důchodové pojištění. Dále sem spadají rovněž pojistné na nemocenské pojištění a příspěvky na státní politiku nezaměstnanosti. Největší výdaje spočívají ve vyplácení dávek důchodového pojištění a dávek státní sociální podpory. Dalšími důležitými výdajovými položkami jsou aktivní politika zaměstnanosti a podpory v nezaměstnanosti (pasivní politika nezaměstnanosti). V následující tabulce č. 9 je uvedeno hospodaření rozpočtové kapitoly č. 313 za období 2003-2007.

69

Tabulka č. 9: Příjmy a výdaje Ministerstva práce a sociálních věcí v období 2003-2007 (v tis. Kč) Ukazatel/rok

2003

2004

2005

2006

2007

1 237 153

1 843 576

3 037 104

5 373 653

10 079 291

263 453 350

284 216 190

301 198 900

323 435 212

356 226 836

202 769 521

235 794 673

250 055 617

268 401 110

295 867 348

264 690 503

286 059 766

304 236 004

328 808 864

366 306 127

2 855 402

3 605 378

4 097 255

4 613 785

5 117 279

důchody

220 323 277

225 185 065

241 160 897

266 225 875

282 599 084

ostatní sociální dávky

35 953 783

62 612 376

66 443 815

68 861 092

84 228 383

6 949 250

7 030 047

7 046 846

7 307 521

7 237 310

3 190 810

3 937 927

4 172 172

5 301 682

7 752 274

ostatní výdaje celkem

8 774 431

11 592 217

14 974 414

19 819 648

48 157 459

CELKOVÉ VÝDAJE

278 046 952

313 963 010

337 895 398

372 129 603

435 091 789

SALDO/PŘEBYTEK

-13 356 450

-27 903 244

-33 659 394

-43 320 739

-68 785 662

PŘÍJMY nedaňové příjmy, kapitálové příjmy a přijaté dotace celkem příjmy z pojistného na soc. zabezpečení a příspěvku na stát. politiku zaměstnanosti z toho: pojistné na důchodové pojištění CELKOVÉ PŘÍJMY VÝDAJE platy zaměstnanců a ostatní platby za provedenou práci ve státní správě

pasivní politika zaměstnanosti aktivní politika zaměstnanosti

Zdroj: MF ČR – Státní závěrečné účty, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že celkové příjmy i výdaje této rozpočtové kapitoly v průběhu celého sledovaného období každoročně narůstaly. Rovněž je patrné, že výdaje každý rok převyšovaly příjmy a docházelo tak ke vzniku deficitů. Nejdůležitější příjmovou položkou je důchodové pojištění. Meziroční přírůstky v příjmech se pohybují kolem 8,5 %, největšího přírůstku (přes 37 490 mil. Kč) bylo dosaženo mezi roky 2006

70

a 2007. U nedaňových příjmů došlo mezi roky 2004 a 2005 k prudkému nárůstu, jehož důsledkem byly příjmy z rozpočtů Evropské unie. Tyto příjmy v následujících letech dál narůstaly. Nejvíce výdajů z této rozpočtové kapitoly směřuje na důchody. Objem takto poskytovaných prostředků každoročně narůstá. Největší meziroční přírůstek (přes 25 000 mil. Kč) nastal mezi roky 2005 a 2006. Pod ostatní sociální dávky spadají dávky státní sociální podpory (tvoří přibližně 60 % těchto výdajů), dávky nemocenské péče (necelých 40 %). Výdaje na pasivní politiku zaměstnanosti od počátku sledovaného období až do roku 2006 vždy převyšovaly výdaje na aktivní opatření státu v této oblasti. V roce 2007 došlo poprvé ke změně (rozdíl tehdy činil necelých 515 mil. Kč). Pod ostatní výdaje této rozpočtové kapitoly spadají zejména neinvestiční dotace do sociální oblasti, výdaje organizací státní správy, výdaje na programy spolufinancované z prostředků EU a další. V průběhu období let 2003-2007 docházelo k pravidelnému nárůstu ostatních výdajů. Důvodem byla zejména spoluúčast na financování projektů z EU. Významnost této rozpočtové kapitoly v rámci státního rozpočtu České republiky lze ilustrovat pomocí podílu jejího deficitu na celkovém deficitu státního rozpočtu. Následující tabulka ukazuje vývoj skutečných deficitů státního rozpočtu ČR a Ministerstva práce a sociálních věcí v letech 2003-2007. Tabulka č. 10: Deficity rozpočtové kapitoly č. 313 a státního rozpočtu ČR v období 2003-2007 (v tis. Kč) Ukazatel/rok

2003

2004

2005

2006

2007

Deficit SR ČR

-109 053 339

-93 684 231

-56 337 857

-97 580 286

-66 391 723

Deficit MPSV

-13 356 450

-27 903 244

-33 659 394

-43 320 739

-68 785 662

12,2

29,8

59,7

44,4

103,6

Procentní podíl deficitů (MPSV/SR ČR) Zdroj: MF ČR – Státní závěrečné účty, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že deficity rozpočtové kapitoly č. 313 mají dlouhodobě velký podíl na saldech státního rozpočtu. Od roku 2003, kdy tvořily přes 10 % celkových deficitů, jejich podíl každoročně narůstal až do roku 2005, kdy se na vzniku salda státního rozpočtu podílely téměř 60 %. Podle státního závěrečného účtu za rok 2007 došlo ke

71

vzniku deficitu státního rozpočtu přesahujícího 66 miliard Kč. Deficit rozpočtové kapitoly č. 313 přitom přesahoval 68 miliard Kč. Deficit rozpočtové kapitoly č. 313 tedy představoval více než 103 % celkového rozpočtového deficitu. Autorem práce byla zmíněná data za rok 2007 několikrát překontrolována v různých oficiálních zdrojích informací (Státní závěrečný účet za rok 2007: příloha H – Souhrn závěrečných účtů kapitol, příloha G – Tabulková část k návrhu státního rozpočtu, ARISweb MF ČR). Uvedené hodnoty však byly na všech místech totožné. Z výsledných čísel lze tedy usoudit, že zatímco rozpočtová kapitola č. 313 byla v roce 2007 deficitní, jiné kapitoly státního rozpočtu naopak hospodařily s přebytkem. Nejdůležitější výdajové položky této rozpočtové kapitoly (důchody a sociální dávky) jsou mandatorní povahy, musí být tedy občanům vypláceny ze zákona. V důsledku stárnutí populace budou tyto náklady každoročně narůstat. Pokud nedojde v budoucnu ke změně souvisejících právních norem, budou tyto výdaje představovat reálnou hrozbu pro stabilitu státního rozpočtu České republiky.

6.3.2 Rozpočtová kapitola č. 398 – Všeobecná pokladní správa Rozpočtová kapitola Všeobecná pokladní správa slouží především k provádění nejrůznějších transferů mezi jednotlivými rozpočtovými kapitolami, k provádění transferů do veřejných rozpočtů ústřední úrovně a odvodů do rozpočtu Evropské unie. Spadá sem i vládní rozpočtová rezerva, která slouží ke krytí nezbytných a nepředvídatelných výdajů během rozpočtového roku. Výdaje této kapitoly se dál vnitřně dělí na běžné výdaje a výdaje sloužící k financování programů (jež jsou zaměřeny zejména na podporu regionálního rozvoje). V průběhu sledovaného období došlo ke kolísání podílu této rozpočtové kapitoly na celkových výdajích státního rozpočtu. V roce 2003 představovaly schválené i skutečné výdaje této kapitoly 21 % celkových výdajů státního rozpočtu České republiky. Poté došlo k nárůstu až na 25 % (schválené výdaje roku 2004). Následoval každoroční pokles podílu této rozpočtové kapitoly až k hodnotě 12 % z celkových výdajů v roce 2007. Příjmy této rozpočtové kapitoly tvoří zejména daňové příjmy, většina výdajů je běžného typu.

72

V následující tabulce je uvedeno hospodaření rozpočtové kapitoly č. 398 za období 2003-2007. Tabulka č. 11: Příjmy a výdaje Všeobecné pokladní správy v období 2003-2007. (v tis. Kč) Ukazatel/rok

2003

2004

2005

2006

2007

daňové příjmy

394 793 202

423 364 589

459 176 800

467 884 603

532 189 779

ostatní příjmy

14 964 167

27 540 918

47 971 829

32 036 284

37 394 228

CELKOVÉ PŘÍJMY

409 757 369

450 905 507

507 148 629

499 920 887

569 584 007

48 426 577

26 419 682

19 664 161

19 812 967

19 504 884

83 698 538

84 596 436

87 163 693

96 276 301

71 389 295

5 880 364

8 962 817

5 187 314

7 602 157

4 273 159

CELKOVÉ VÝDAJE

172 493 035

179 727 826

164 732 255

180 149 518

137 702 865

SALDO/PŘEBYTEK

237 264 334

271 177 681

342 416 374

319 771 369

431 881 142

PŘÍJMY

VÝDAJE neinvestiční transfery obyvatelstvu Neinvestiční transfery a některé další platby rozpočtům kapitálové výdaje celkem

Zdroj: MF ČR – Státní závěrečné účty, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že rozpočtová kapitola č. 398 – Všeobecná pokladní správa hospodařila po celé sledované období s přebytkem. Její příjmy tedy pravidelně převyšovaly výdaje. Dokonce docházelo ke každoročnímu nárůstu rozpočtových přebytků této kapitoly. Největší příjmy této kapitoly plynou z daní, poplatků a pojistného – zejména z daní ze zboží a služeb v tuzemsku (včetně DPH) a z daní z příjmů, zisků a kapitálových výnosů (fyzických i právnických osob). Pod ostatní příjmy spadají přijaté dotace a neinvestiční transfery. Více než 95 % celkových výdajů kapitoly Všeobecná pokladní správa je běžného typu. Největší výdajovou položkou jsou neinvestiční transfery a některé další platby rozpočtům, pod které spadají převody do fondů organizačních složek státu, převody vlastním fondům a neinvestiční dotace obcím. Dalším důležitým druhem výdajů jsou neinvestiční transfery obyvatelstvu, které do roku 2004 zahrnovaly sociální dávky a náhrady obyvatelstvu. Od

73

počátku sledovaného období (rok 2003) výdaje na tento druh transferů pravidelně klesaly, od roku 2005 došlo k ustálení kolem průměrné hodnoty 19 660 mil. Kč. V důsledku vstupu České republiky do Evropské unie vzrostly výdaje na neinvestiční transfery do zahraničí – markantní byl zejména meziroční nárůst v rozmezí let 2004 a 2005 (z hodnoty 17 117 mil. Kč na 27 323 mil. Kč). Tyto výdaje spočívají v neinvestičních transferech mezinárodním organizacím a nadnárodním orgánům formou odvodu vlastních zdrojů Evropských společenství do rozpočtu Evropské unie podle hrubého národního produktu a podle daně z přidané hodnoty. Podíl kapitálových výdajů (spočívajících zejména v investičních transferech) na celkových výdajích je zanedbatelný. Celá šestá kapitola se týkala státního rozpočtu v České republice. Důraz byl kladen zejména na výdajovou část. Rozpočtové výdaje byly rozčleněny z různých hledisek a byly rovněž naznačeny jejich problematické oblasti. Další část práce se bude věnovat popisu reformních kroků, které byly v minulosti provedeny v oblasti veřejných financí.

7 Uskutečněné reformy veřejných financí Snahou veškerých reforem zaměřených na veřejné finance je dosažení jejich trvalé udržitelnosti. Z principu existují dvě základní možnosti jak při nich postupovat – buďto se zaměřit na příjmovou nebo výdajovou stránku veřejných rozpočtů. V této části práce bude proveden rozbor všech hlavních reforem veřejných financí na území České republiky, které byly provedeny v horizontu posledních deseti let. Cílem bude zhodnotit, v čem spočívala jednotlivá reformní opatření a jaký byl jejich celkový dopad na stav veřejných financí v zemi.

7.1

Reforma veřejných financí 2003-2006

Základem ke vzniku této reformy bylo předložení materiálu Ministerstva financí „Rozpočtový výhled 2003 – 2006: Koncepce reformy veřejných rozpočtů ČR“ na jednání vlády 3. ledna 2003. Jeho cílem bylo vytvořit koncept vedoucí k urychlení reformy veřejných rozpočtů tak, aby fiskální deficit v roce 2006 nepřekročil pásmo 4,9 - 5,4 % HDP. Cílem předlohy bylo navrhnout vládě scénář takové fiskální reformy, která by ve

74

střednědobém horizontu vedla ke snižování podílu schodku veřejných rozpočtů na HDP při zachování sociální soudržnosti a kvality veřejných služeb. Tato koncepce vycházela ze sumarizace celkového hospodářského vývoje v České republice od jejího vzniku v roce 1993, komparace s vybranými členskými státy Hospodářské a měnové unie (včetně kandidátských zemí) a výhledu na vývoj ekonomiky v tuzemsku v následujících třech letech. Koncepce byla schválena vládou České republiky 23. června 2003 na základě Usnesení č. 624/2003 Sb. V průběhu dalších dvou let byly jednotlivé úkoly této reformy novelizovány formou dalších legislativních norem: jednalo se o Usnesení vlády č. 928/2004 Sb. a Usnesení vlády č. 819/2005 Sb. Hlavní reformní kroky této koncepce spočívaly ve změnách: •

daňové politiky: harmonizace rozsahu zboží a služeb, na které je uvalena základní a snížená daň, implementace směrnic EU v oblasti spotřebních daní a daní z příjmu právnických osob (postupné snižování z 28 % roku 2004 až na 24 % v roce 2006), zvýšení odpočitatelné položky na dítě u daně z příjmu fyzických osob a jiné,

•

platů a personálních opatření ve veřejném sektoru: zavedení tarifního systému platů, pozastavení zvyšování počtu pracovníků ústředních orgánů státní správy, snižování celkového počtu pracovníků v ústřední státní správě, zamražení platů soudců a ústavních činitelů v období 2004-2006,

•

důchodů a sociálního pojistného: prodloužení odchodového věku do důchodu na 63 let a zvýšení sazby pojistného na důchodové pojištění o 2 % body na vrub snížení pojistného na státní politiku zaměstnanosti,

•

nemocenského pojištění: redukce vyměřovacího základu prvních 14 dní v nemoci ze 100 na 90 %, první tři kalendářní dny nemoci snížení nemocenských dávek na 25 %,

•

v politice státní sociální podpory a dávkách sociální péče: revize a rekonstrukce životního minima, přesun příspěvku na bydlení do dávek sociální péče, dávky státní sociální péče bude vyplácet stát, což bude organizačně řešeno vytvořením

75

divizí státní sociální podpory při úřadech práce, osoby pobírající déle než rok dávky sociální péče budou moci být obcí vyzvány, aby nastoupily k výkonu veřejných prací na 8 hodin týdně, pokud výzvy bezdůvodně neuposlechnou, budou jim dávky kráceny o 50 %. (MF ČR – Reforma veřejných financí 2003-2006, 2010) Dopad provedených reforem na veřejné finance v České republice byl velmi pozitivní. V průběhu let 2004-2006 se povedlo splnit stanovené cíle v oblasti rozpočtových deficitů a hospodářského růstu. Deficity veřejných financí byly ve všech letech nižší než původně vytyčené cíle Konvergenčního programu a hospodářský růst byl naopak vyšší, než se obecně předpokládalo. V roce 2004 byl plánován deficit ve výši 5,2 % HDP, skutečný však činil pouze 3,6 % HDP. V roce 2005 se očekával deficit ve výši 4,8 % HDP, skutečný dosáhl výše 2,6 % HDP. V roce 2006 byl plánovaný deficit ve výši 3,5 % HDP, skutečný činil 0,7 % HDP. Česká republika tak dva roky po sobě plnila cíl, který si vytyčila v rámci Konvergenčního programu dosáhnout až k roku 2008, totiž snížit deficit veřejných financí pod 3 % HDP. Většina opatření této reformy, která byla implementována na příjmovou stranu státního rozpočtu (změny daňového systému), byla účinná. V otázce výdajů však existuje ještě spousta problematických míst. Z hlediska výdajů lze tedy tuto reformu chápat pouze jako jeden z prvních kroků na cestě ke dlouhodobé stabilizaci veřejných financí v zemi.

7.2

Reforma veřejných financí 2007-2010

Tato reforma byla schválena v roce 2007 premiérem Mirkem Topolánkem. Jejím cílem byly zejména změny právních předpisů v daňové a sociální oblasti. Samotná reforma se skládá z pěti hlavních částí: třech pilířů reformy veřejných financí (Věcného záměru nového zákon o dani z příjmu, Návrhu daňového řádu a Jednotného inkasního místa), reformy důchodového systému a reformy daňového systému v roce 2010. Cílem reformy je pokračovat v nastolených trendech předešlé reformy veřejných financí (2003-2006), tedy udržet rozumnou výši rozpočtových deficitů současně s dosahováním hospodářského růstu. Konkrétně tato reforma usiluje zejména o snížení vládního deficitu a zastavení

76

nárůstu vládního dluhu, zvrácení neudržitelných trendů vládních výdajů a posílení jejich efektivnosti, celkové zjednodušení daňového systému, reformu důchodového systému a zdravotnictví a dodržování závazků vůči Evropské unii a maximální využití prostředků z jejich fondů. Reforma vycházela hlavně ze stavu veřejných financí v zemi v roce 2007 s přihlédnutím k predikci do dalších let. Východiskem byla situace, kdy České republice hrozil další nárůst rozpočtových deficitů v důsledku neudržitelných výdajových tendencí, jejichž hlavní příčinou jsou neudržitelné trendy v oblasti běžných, zejména mandatorních výdajů. Tento stav znamenal pro naši zemi vážné riziko v podobě nedodržení závazků vůči EU, což může vyústit v případnou ztrátu kredibility a sankce ze strany EU. Hlavní reformní kroky této koncepce spočívaly ve změnách: •

v oblasti odměňování ve státní správě: nominální nárůst prostředků na platy v rozpočtové sféře maximálně ve výši 1,5 % v letech 2008 – 2010, zmrazení platů ústavních činitelů,

soudců a státních zástupců a dalších zaměstnanců

a funkcionářů v letech 2008 – 2010 na úrovni roku 2007, •

v sociální

oblasti:

odstranění

automatických

valorizačních

schémat

(tj. zhodnocování peněžních částek) u všech sociálních transferů s výjimkou důchodů, změny v dávkách státní sociální podpory a sociální péče (změna výše přídavků na dítě a sociálního přídavku), volba čerpání rodičovského příspěvku (rychlejší, klasické, či pomalejší čerpání), změna rodičovského příspěvku, změny v porodném, pohřebném, dávkách pěstounské péče, zrušení příspěvků na školní pomůcky a na zvýšené životní náklady, •

v nemocenském pojištění: zachování redukčních hranic, zrušení nemocenské za první tři kalendářní (pracovní) dny nemoci, změna výše nemocenských dávek na základě počtu kalendářních dnů nemoci (60 % dílčího vyměřovacího základu v období 4. – 30. kalendářního dne, 66 % DVZ v období 31. – 60. kalendářního dne a 72 % DVZ od 61. kalendářního dne),

77

•

v důchodové oblasti: pokračování ve zvyšování důchodového věku na 65 let, prodloužení potřebné doby pojištění pro nárok na starobní důchod na 35 let, změny v oblasti invalidních důchodů, možnost dobrovolného přesměrování části příspěvků na důchodové pojištění na individuální účet u penzijního fondu,

•

na trhu práce: propojení trhu práce se sociálním systémem prostřednictvím podpory aktivního chování (vázání výplaty sociálních dávek ve finančním plnění na aktivní chování člověka), přísnější tresty za práci na černo, vytvoření Národního ústavu pro zaměstnanost a sociální správu,

•

v daňové oblasti: daň z přidané hodnoty – zvýšení snížené sazby z 5 % na 9 %, uplatňování snížené sazby daně na ekologická paliva, daň z příjmů právnických osob – snižování sazeb (2008 – 22 %, 2009 – 20 % a 2010 – 19 %), daň z příjmů fyzických osob – změna systému základu daně (zavedení takzvaného superhrubého příjmu), sjednocení systému srážkové daně na 15 %, zvýšení slev na dani a daňového zvýhodnění na děti, zrušení minimálního základu daně, změna zdanění majetku – osvobození zemědělských pozemků od daně, osvobození dědictví u II. skupiny od dědické daně, osvobození darů u I. a II. skupiny od daně darovací, správa daní – zrušení registračních pokladen.

(MF ČR – Reforma veřejných financí 2007-2010, 2010) Posoudit účinnost této reformy je v současné době poměrně složité, poněvadž některé její kroky byly implementovány do legislativy až 1. ledna 2010. Avšak už v době zveřejnění těchto reformních kroků bylo jasné, že se nepodaří prostřednictvím navrhovaných změn dosáhnout fiskálních cílů v podobě snížení deficitů veřejných rozpočtů. Na účinnost této reformy mají rovněž negativní dopady důsledky světové finanční krize, která propukla v roce 2007. Nesporně pozitivní je vliv změn v daňové oblasti – jejich prostřednictvím došlo k nárůstu na příjmové straně státního rozpočtu. O účinnosti úsporných opatření na výdajové straně lze pouze spekulovat, neboť se nemohla naplno projevit v důsledku projevů finanční krize v zemi.

78

8 Komparace veřejných financí v ČR s vybranými státy OECD V této části práce bude porovnáván stav veřejných financí v České republice s celkovou úrovní veřejných financí ve vybraných zemích OECD. Bude se jednat o státy s obdobným stupněm fiskální decentralizace jako v České republice. Na základě úvahy autora byly vybrány Slovensko a Rakousko. Důvodem je nejenom jejich blízká geografická poloha, ale rovněž možnost komparace se zemí s vyspělejší ekonomikou (Rakousko) a se zemí, jejíž situace je srovnatelná (Slovensko). V této analýze bude zkoumán vývoj státních rozpočtů a klíčových makroekonomických ukazatelů (vládní deficit v poměru k HDP, dluh vlády v poměru k HDP a míra inflace) v jednotlivých zemích v horizontu let 2005-2009. Poměrové ukazatele byly zvoleny záměrně z důvodu lepší vypovídací schopnosti a kvůli snadnějšímu srovnávání úrovní veřejných financí mezi zeměmi. U každého státu bude uvedena jeho základní charakteristika, vývoj příjmů a výdajů státního rozpočtu, na kterou bude navazovat vývoj klíčových ukazatelů veřejných financí. Konec bude věnován srovnání jednotlivých charakteristik se situací v České republice. Před provedením komparace je nutné uvést základní ukazatele týkající se veřejných financí České republiky. Informace o státním rozpočtu jsou součástí dřívějších kapitol této práce a vyplývá z nich, že největší část rozpočtových výdajů tvoří mandatorní výdaje a největší výdajovou kapitolou je Ministerstvo práce a sociálních věcí. Hodnoty deficitů a dluhů vlády v poměru k HDP jsou uvedeny v následující tabulce. Tabulka č. 12: Vývoj vládního deficitu a dluhu k HDP v České republice v období 2005-2009. Ukazatel/rok

2005

2006

2007

2008

2009

Vládní deficit/HDP

-3,6

-2,6

-0,7

-2,1

-6,6

Dluh vlády/HDP

29,7

29,4

29,0

30,0

35,6

Zdroj: MF ČR – Vývoj veřejných financí, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že vládní deficit v ČR se od počátku sledovaného období do roku 2007 snižoval. V dalších letech již docházelo k jeho růstu. V důsledku projevení finanční krize došlo v roce 2009 k jeho nárůstu až na hodnotu 6,6 % HDP. Dluh vlády byl

79

v letech 2005-2008 konstantně pod hranicí 30 % HDP, v roce 2009 došlo k jeho zvýšení na 35,6 % HDP. Podle Maastrichtských kritérií by výše deficitu státního rozpočtu neměla překročit 3 % HDP a podíl vládního dluhu k HDP by neměl být vyšší než 60 %. V tomto ohledu Česká republika, s výjimkou roku 2009, obě tato kritéria po celé sledované období plnila.

8.1

Rakousko

Rakousko je jedním ze sousedních států České republiky. K 1. lednu 2009 mělo 8 355 260 obyvatel. Člení se na 9 spolkových zemí a na 99 politických okresů s 2 359 obcemi. Od 1. března roku 2003 je oficiální měnou v zemi Euro. Rakousko patří mezi nejvyspělejší a nejbohatší státy na světě. HDP na obyvatele v běžných cenách dle parity kupní síly dosahoval v r. 2008 119 % průměru EU 27 a Rakousko tak bylo na čtvrtém místě za Lucemburskem, Irskem a Nizozemskem. Rozhodující podíl v národním hospodářství má sektor služeb (terciární). Struktura průmyslu je podobná s průměrem EU 27, kde se sekundární sektor podílí na HDP 26 % a terciární 72 %. Rakouský ekonomický systém lze označit jako sociálně tržní hospodářství, s poměrně vysokými daněmi a státními výdaji. Podíl veřejných výdajů na HDP se dlouhodobě postupně snižuje, čemuž výrazně napomohla daňová reforma z let 2004-2005. Podíl státu nicméně i nadále patří k nejvyšším na světě, v roce 2009 dosáhl 50,9 %. (BUSINESSINFO – Rakousko, 2010) V následující tabulce je uveden vývoj příjmů a výdajů rakouského státního rozpočtu v období let 2005-2009.

80

Tabulka č. 13: Příjmy a výdaje rakouského státního rozpočtu v období 2005-2009 (v milionech Eur) Ukazatel/rok

2005

2006

2007

2008

2009

35 525

36 326

38 166

39 914

40 415

31 345

33 211

36 533

39 507

35 149

Sociální příspěvky

39 500

41 209

42 959

44 899

45 649

Ostatní příjmy celkem

11 533

11 972

12 672

12 235

12 594

CELKOVÉ PŘÍJMY

117 903

122 717

130 332

136 555

133 808

Výrobní spotřeba

10 678

11 137

11 590

12 840

12 855

Zaměstnanecké náhrady

22 884

23 999

24 783

25 963

27 056

Dotace (subvence)

8 245

8 689

8 917

9 882

10 194

Sociální transfery

13 060

13 888

14 760

15 588

16 254

Ostatní sociální dávky

45 865

47 431

48 716

50 969

54 117

Ostatní výdaje celkem

21 460

21 761

23 046

22 748

22 887

CELKOVÉ VÝDAJE

122 192

126 904

131 813

137 990

143 364

SALDO/PŘEBYTEK

-4 289

-4 186

-1 481

-1 435

-9 557

PŘÍJMY Daně z výroby a dovozu Běžné daně z příjmů, majetkové daně apod.

VÝDAJE

Zdroj: Statistik Austria – Expenditure and revenue of government, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že v období let 2005 až 2009 výdaje státního rozpočtu každoročně převyšovaly příjmy a docházelo ke vzniku deficitů. Největší deficit vznikl v roce 2009 a činil 9 557 milionů Eur. Příjmy státního rozpočtu jsou tvořeny zejména sociálními příspěvky (zhruba 1/3) a daněmi (více než 1/2). Největší část celkových výdajů tvoří v Rakousku sociální dávky, které spolu se sociálními transfery různých druhů představují téměř polovinu celkových rozpočtových výdajů. Dalšími důležitými výdajovými položkami jsou zaměstnanecké náhrady, výdaje na výrobní spotřebu a státní subvence. Mezi ostatní výdaje se řadí důchody z vlastnictví, kapitálové transfery a různé druhy běžných transferů. V následující tabulce je uveden vývoj klíčových ukazatelů veřejných financí v Rakousku.

81

Tabulka č. 14: Vývoj klíčových ukazatelů veřejných financí v Rakousku v období 2005-2009 Ukazatel/rok

2005

2006

2007

2008

2009

Vládní deficit/HDP

-1,65

-1,50

-0,42

-0,44

-3,43

Dluh vlády/HDP

63,9

62,2

59,5

62,6

66,5

Míra inflace

2,3

1,5

2,2

3,2

0,5

Zdroj: Statistik Austria – Government deficit, Government debt, Consumer price index, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že vládní deficit v poměru k HDP se v letech 2005 a 2006 pohyboval kolem 1,6 %. V dalších dvou letech došlo k jeho poklesu až k hodnotám okolo 0,4 %. V roce 2009 díky důsledkům světové finanční krize došlo k jeho zvýšení až na 3,4 % HDP. Vládní dluh v relaci k HDP se po celou dobu (s výjimkou roku 2007) pohyboval stabilně nad hranicí 60 % HDP, což pro Rakousko znamená nedodržení jednoho z Maastrichtských kritérií. Míra inflace v Rakousku v průběhu sledovaného období kolísala kolem 2 %. K nejnižšímu nárůstu (0,5 %) došlo mezi roky 2008 a 2009. Struktura příjmů rakouského státního rozpočtu se podobá té české. Hlavními příjmovými položkami jsou v obou zemích daně a sociální příspěvky. Ve výdajích lze však najít značné odlišnosti. Zatímco v České republice jsou největší výdajovou položkou dávky důchodového pojištění a nemocenská, v Rakousku jsou tyto sociální transfery až druhou nejdůležitější skupinou výdajů po ostatních sociálních dávkách. Významnými výdaji rakouského státního rozpočtu jsou i zaměstnanecké náhrady a subvence, jejichž podíl na celkových rozpočtových výdajích v České republice není až tak podstatný. Zásadní rozdíly mezi zeměmi naznačují i hodnoty ukazatelů dluhu vlády k HDP v průběhu posledních pěti let. Zadlužení rakouské vlády je ve srovnání s českou konstantně dvojnásobné větší. Naproti tomu z porovnání výše vládních deficitů zemí k HDP zase vychází dlouhodobě lépe Rakousko. Markantní je i rozdíl ve výši rozpočtových schodků v obou zemích. Zatímco v Rakousku činí salda odhadem necelá 3 % rozpočtových výdajů, v České republice už představují téměř 6 %. Míry inflace v obou zemích během pětiletého referenčního období neustále kolísaly. Lze však tvrdit, že v České republice je obecně míra inflace každoročně o něco vyšší než v Rakousku.

82

8.2

Slovensko

Slovensko je rovněž jedním ze sousedních států České republiky. Do roku 1993 byly tyto dvě země součástí jednoho státu. K 31. prosinci 2009 mělo 5 424 925 obyvatel. Slovensko se člení na 8 krajů, pod které spadá 79 okresů, 138 měst a 2883 obcí. Od roku 2004 je členem Evropské unie a od 1. ledna 2009 je jeho oficiální měnou Euro. (ÚRAD VLÁDY SLOVENSKEJ REPUBLIKY – Slovensko, 2010) Ekonomická situace na Slovensku je téměř srovnatelná se situací v České republice. Jediným významným rozdílem je, že se Slovensko stalo v roce 2009 členem Evropské a měnové unie. Získání relevantních dat pro vytvoření tabulky s přehledem hlavních příjmových a výdajových položek slovenského státního rozpočtu za období 2005-2009 bylo obtížnější než v případě Rakouska. Důvodem byla již zmíněná změna oficiální měny v zemi (do roku 2008 to byla Slovenská koruna, od roku 2009 Euro). Zdrojem dat byly nakonec údaje ze Slovenského statistického úřadu, kde bylo možné pomocí webové aplikace získat hodnoty rozpočtových ukazatelů v jednotlivých letech přímo přepočítané v Eurech. V následující tabulce je uveden vývoj příjmů a výdajů slovenského státního rozpočtu v období let 2005-2009.

83

Tabulka č. 15: Příjmy a výdaje slovenského státního rozpočtu v období 2005-2009 (v milionech Eur) Ukazatel/rok

2005

2006

2007

2008

2009

1 714

1 739

2 019

1 908

1 792

781

889

1 011

1 166

1 023

1 806

1 756

1 989

2 247

1 990

595

992

879

727

970

4 896

5 376

5 898

6 047

5 776

946

1 089

1 023

1 238

1 195

1 261

1 423

1 454

1 461

1 635

100

392

253

388

449

1 535

1 646

1 856

1 960

2 267

Běžné sociální transfery

597

670

726

780

895

Ostatní běžné transfery

227

152

160

208

315

Kapitálové transfery

434

137

145

378

204

Ostatní výdaje celkem

610

580

646

527

602

CELKOVÉ VÝDAJE

5 709

6 089

6 264

6 939

7 563

SALDO/PŘEBYTEK

-813

-714

-366

-891

-1 787

PŘÍJMY Daně z produkce a dovozu Běžné daně z příjmů, majetkové daně apod. Sociální příspěvky Ostatní příjmy celkem CELKOVÉ PŘÍJMY VÝDAJE Výrobní spotřeba (mezispotřeba) Odměny zaměstnanců Dotace (subvence) Sociální dávky bez transferů

Zdroj: Štatistický úřad Slovenskej republiky – Explorer štatistických ukazateĺov, vlastní zpracování

Z údajů v tabulce vyplývá, že slovenská vláda hospodařila po celé sledované období s deficitním státním rozpočtem. Nejmenšího salda bylo dosaženo v roce 2007 (přes 356 mil. Eur), k největšímu rozdílu mezi rozpočtovými příjmy a výdaji došlo v roce 2009 (více než 1 785 mil. Eur) – důvodem byla opět světová finanční krize. Příjmy slovenského státního rozpočtu jsou tvořeny zejména daněmi a sociálními příspěvky. Nejvíce daňových příjmů pochází z daní z produkce a dovozu. Objem výdajů státního rozpočtu na Slovensku po celé sledované období narůstal. Největšími výdajovými položkami jsou stabilně sociální dávky. V součtu s ostatními sociálními a běžnými výdaji představují více

84

než polovinu celkových výdajů státního rozpočtu. Důležitými výdaji jsou rovněž výdaje na odměny zaměstnanců a mezispotřebu. V následující tabulce je uveden vývoj klíčových ukazatelů veřejných financí v Rakousku. Tabulka č. 16: Vývoj klíčových ukazatelů veřejných financí na Slovensku v období 2005-2009 Ukazatel/rok

2005

2006

2007

2008

2009

Vládní deficit/HDP

-2,8

-3,5

-1,9

-2,3

-6,3

Dluh vlády/HDP

34,2

30,5

29,3

27,7

36,4

Míra inflace

2,7

4,5

2,8

4,6

4,0

Zdroj: Ministerstvo financií Slovenskej republiky – Makroekonomické štatistiky, Fiškálne indikátory, vlastní zpracování

Ačkoliv je Slovensko již od roku 2004 členem Evropské unie, stále musí splňovat Maastrichtská konvergenční kritéria. V průběhu sledovaného období se jim dařilo plnit bez větších problémů kritérium dluhu vlády. Hodnoty tohoto ukazatele se v průběhu let 2005-2009 pohybovaly kolem hranice 30 % HDP. Kritérium vládního deficitu se dařilo plnit v letech 2005, 2007 a 2008. V roce 2006 došlo k překročení této podmínky o 0,5 %. „Krizový“ rok 2009 přinesl prohloubení vládního deficitu přes 6 % DPH. Inflace na Slovensku byla v průběhu sledovaného období poměrně vysoká – s výjimkou let 2005 a 2007 dosahovala hodnot kolem 4 %. Struktura příjmů státního rozpočtu na Slovensku je podobná rakouské a odpovídá tedy i té české. Z hlediska výdajů však lze i zde pozorovat jisté rozdíly mezi Českou republikou a Slovenskem. Na Slovensku jsou nejvýznamnějšími výdajovými položkami sociální dávky bez transferů, které jsou následovány výdaji na výrobní spotřebu a odměny zaměstnanců. V České republice naopak nejvíce výdajů plyne na dávky důchodového pojištění a nemocenskou. Jednou z výrazných položek státního rozpočtu na Slovensku jsou i kapitálové transfery, zatímco jejich podíl na celkových výdajích českého státního rozpočtu je téměř zanedbatelný. Z hlediska vládního dluhu k HDP jsou na tom obě země téměř shodně – u obou se zadlužení vlády pohybovalo po celé sledované období konstantně okolo 30 % HDP. Česká republika však dosahovala většinou nižších hodnot

85

vládního deficitu, výjimku tvořily roky 2005 (rozdíl 0,8 % HDP) a 2009 (rozdíl 0,3 % HDP). Česká republika je na tom lépe i v porovnání rozpočtových deficitů s celkovými výdaji. U Slovenska činí jejich podíl odhadem téměř 10 %, zatímco u České republiky je to odhadem 6 %. Z porovnání vývoje měr inflace v obou zemích lze usuzovat, že na Slovensku dochází každoročně k vyššímu nárůstu indexu spotřebitelských cen než v České republice. Předchozí kapitoly této práce se zabývaly analýzou vývoje státního rozpočtu České republiky, popisu provedených reforem veřejných financí a komparaci s vybranými zeměmi OECD. V následující kapitole budou dílčí výsledky práce využity k formulaci vlastních opatření a doporučení, která by vedla ke stabilizaci veřejných financí v České republice.

9 Návrh vlastních opatření ke stabilizaci veřejných financí v ČR Hospodaření

státního

rozpočtu

České

republiky

je

dlouhodobě

deficitní.

Z provedených analýz vyplývá, že největší objem rozpočtových výdajů tvoří výdaje mandatorní. V součtu s kvazi-mandatorními pak představují více než 70 % veškerých rozpočtovaných výdajů. Tyto výdaje spočívají zejména v sociálních transferech typu dávek důchodového pojištění, nemocenské či dávek státní sociální podpory. Vedle těchto mandatorních sociálních dotací jsou významnými výdajovými položkami státního rozpočtu rovněž výdaje kvazi-mandatorní povahy, které jsou představovány zejména výplatami mezd organizačním složkám státu. Další velkou oblastí, do které proudí výdaje ze státního rozpočtu, jsou mimorozpočtové fondy. Díky jejich specifičnosti, která spočívá v postavení mimo soustavu veřejných rozpočtu a v jisté míře nezávislosti na státním aparátu,

je

jejich

hospodaření

se

svěřenými

prostředky

značně

neprůhledné

a netransparentní. Navrhovaná opatření a doporučení se tedy budou zaměřovat zejména na výše zmíněné problematické oblasti výdajové stránky státního rozpočtu České republiky.

86

Opatření a doporučení, která se týkají výdajové stránky státního rozpočtu, jsou následující: •

Snížení podílu mandatorních výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu prostřednictvím: o zastavení valorizace dávek důchodového pojištění,

•

Snížení podílu kvazi-mandatorních výdajů na celkových výdajích státního rozpočtu prostřednictvím: o redukce počtu pracovníků ve státní správě, o a zrušení tarifního systému jejich odměňování.

U navržených opatření bude posuzována účinnost jejich dopadu na státní rozpočet v porovnání s nulovou variantou, tedy schválenými rozpočtovými výhledy. Ke kvantifikaci budou využita dostupná relevantní data, predikce z oficiálních zdrojů a odhady autora práce. Bude uvažován časový horizont následujících pěti let. V následující tabulce je uveden předpokládaný vývoj výdajů státního rozpočtu České republiky na položky, kterých se týkají navrhované změny v letech 2009 až 2015. Pro větší přehlednost obsahuje tabulka i indexy meziročních změn jednotlivých rozpočtových položek. Pro rok 2009 jsou uvedeny skutečné hodnoty všech položek. Za roky 2010-2012 jsou pro položky sociálních mandatorních výdajů uvedeny návrhy rozpočtových výhledů podle Ministerstva financí ČR, vývoj zbylých položek byl odhadnut autorem práce na základě vývojových tendencí z předchozích let. Hodnoty výdajových položek v letech 2013-2015 byly odhadnuty na základě vývoje indexů meziročních změn z předchozích let a predikce jejich vývoje autorem práce.

87

Tabulka č. 17: Předpokládaný vývoj vybraných ukazatelů státního rozpočtu ČR v období 2009-2015 (v mil. Kč) Ukazatel/rok Starobní důchody Index v % Mzdy ve státní správě Index v %

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

254 841

260 417

276 076

291 669

306 252

319 115

329 327

108,7

102,2

106,0

105,6

105,0

104,2

103,2

137 072

133 097

135 759

139 017

143 188

146 767

150 143

105,4

97,1

102,0

102,4

103,0

102,5

102,3

Zdroj: ČERTEK, D. 2010, HEJDUK, B. 2010, vlastní zpracování

Pro výpočet výdajů na důchodové pojištění v letech 2013-2015 byly využity odhady indexů meziročních změn. Budou uvažovány pouze celkové výdaje na starobní důchody. Důvodem je jejich důležitost v rámci celé ekonomiky společně s obtížnosti predikce počtu osob pobírajících invalidní a pozůstalostní důchody. Podle výročních zpráv České správy sociálního zabezpečení (ČSSZ – Výroční zprávy, 2010) představují částky vyplacené na starobní důchody stabilně kolem 75 % z celkových vyplacených dávek důchodového pojištění. Z údajů v tabulce je patrný trend postupného snižování indexu meziročních přírůstků. Výchozím bodem je návrh rozpočtového výhledu v roce 2012, kdy došlo k jeho poklesu o 0,4 % oproti předchozímu roku. Předpokladem je, že index meziročního růstu výdajů se bude každoročně snižovat o dalších 0,2 % oproti snížení, ke kterému došlo v předchozím roce. Důvodem je pokračování v nastoleném trendu úsporných rozpočtových opatření. Hodnoty celkových výdajů na mzdy ve státní správě byly stanoveny, na základě údajů z Českého statistického úřadu (ČSÚ – Příjmy a výdaje organizačních složek státu, územních samosprávných celků a příspěvkových organizací podle odvětví, 2009) ve výši 80 % z celkových výdajů na mzdy organizačních složek státu. Předpokládá se, že po výrazném snížení výdajů, ke kterému došlo mezi roky 2009 a 2010 dojde k ustálení a výdaje na mzdy se budou, podle Baumolova zákona, dál vyvíjet proporcionálně k celkovému vývoji v ekonomice. V průběhu dalších let jsou tedy očekávány hodnoty indexů meziročních přírůstků pohybující se v rozmezí 102 - 103 %. Důvodem je predikce pravidelného růstu reálných mezd o 2 – 3 % dle odhadů na základě

88

analýzy Českého statistického úřadu (ČSÚ – Analýza vývoje průměrných mezd zaměstnanců, 2010). V další části textu budou postupně popsány všechny navrhované změny včetně kvantifikace jejich dopadu na státní rozpočet. Na závěr bude provedeno zhodnocení dopadů navrhovaných změn na výdaje státního rozpočtu ČR v porovnání s nulovou variantou.

9.1

Dávky důchodového pojištění

Největší riziko pro dlouhodobou udržitelnost veřejných financí představuje očekávaný demografický vývoj populace, se kterým je spojeno zvýšení podílu osob v důchodovém věku na ekonomicky aktivní populaci. Zvyšující se počet osob v postproduktivním věku totiž zvyšuje nároky na objem vyplácených starobních důchodů. Při dodržování současných každoročních valorizačních schémat důchodových dávek by došlo vzhledem k očekávanému demografickému vývoji v budoucnosti ke státnímu

bankrotu.

Je

tedy

nezbytné

přijmout

reformní opatření v souvislosti

s důchodovým systémem. Podle současné platné právní normy - zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, se mají důchody pravidelně valorizovat v případě, že index růstu spotřebitelských cen v součtu se třetinou růstu reálné mzdy činí alespoň 2 %. Navrženým opatřením je posunutí této hranice na 4 %. Za předpokladu, že v následujících pěti letech nedojde k neočekávanému ekonomickému vývoji v zemi, což znamená, že inflace bude dosahovat hodnot v rozmezí 1,5 – 2,5 % dle predikce Ministerstva financí ČR (MF ČR – Ceny zboží a služeb) a reálné mzdy budou růst o 2 – 3 % dle odhadů na základě analýzy Českého statistického úřadu (ČSÚ – Analýza vývoje průměrných mezd zaměstnanců), tedy nedojde k překročení stanovené hranice a následně ani k valorizaci důchodových dávek. Stát tak uspoří velkou část předpokládaných výdajů. Následují výpočty konkrétní úspory v jednotlivých letech.

89

Na základě demografické projekce Českého statistického úřadu (ČSÚ – Demografická projekce z roku 2008, 2010) byl vypočítán počet osob, které budou pobírat důchodové dávky v letech 2010-2015. Podle údajů České správy sociálního zabezpečené (ČSSZ – Důchodová statistika, 2010) byla v roce 2009 průměrná výše měsíčního starobního důchodu 9 441 Kč. V případě, že v dalších letech nedojde k valorizaci důchodů, celkové výdaje na důchodové pojištění se budou zvyšovat pouze díky nárůstu počtu starobních důchodců. Předpokládané počty důchodců a celkové výdaje na vyplácení starobních důchodů v jednotlivých letech jsou uvedeny v následující tabulce. Tabulka č. 18: Předpokládaný vývoj veličin týkajících se důchodového pojištění v období 2010-2015 Ukazatel/rok

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2 192

2 226

2 239

2 299

2 359

2 365

2 372

9 441

9 441

9 441

9 441

9 441

9 441

9 441

248 336

252 188

253 672

260 436

267 233

267 936

268 729

Počet starobních důchodců (v tisících) Průměrný měsíční starobní důchod Objem vyplacených starobních důchodů (v mil. Kč) Zdroj: ČSÚ – demografická projekce 2008, ČSSZ – důchodová statistika, vlastní zpracování

Objem vyplacených starobních důchodů v jednotlivých letech byl vypočítán vynásobením počtu starobních důchodců daného roku s dvanáctinásobkem průměrného měsíčního starobního důchodu. Z údajů v tabulce je patrné, že zatímco výše průměrného měsíčního starobního důchodu byla po celé období neměnná, počty důchodců, i objem jim vyplácených důchodů každoročně narůstal.

9.2

Opatření ve státní správě

Navrhovaná personální a mzdová opatření ve veřejném sektoru mají za úkol snížit vysoké náklady ve veřejné správě současně se zachováním úrovně veřejných služeb. Cílem je pomocí snížení počtu pracovníků ústředních orgánů státní správy dosáhnout celkového zefektivnění jejich práce.

90

Podle údajů Českého statistického úřadu (ČSÚ – Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy, 2010) pracovalo v roce 2009 ve všech správních institucích 415 400 osob a náležela jim průměrná měsíční mzda ve výši 26 559 Kč. Návrhem je snižovat celkový počet pracovníků státní správy o 3 % v průběhu následujících tří let. Horizont tří let je stanoven v souladu s východisky z krize stanovenými vládou České republiky (VLÁDA ČR – Východiska z krize, 2010). Podobné opatření bylo navrženo i Ministerstvem financí České republiky v roce 2007 (BUKAČ, P. – Co přinese snížení počtu státních zaměstnanců?, 2007), k jeho realizaci však nedošlo. Paralelu s navrženým opatřením lze shledat i v doporučení irské expertní komise pro irskou vládu, která mají pomocí razantních úsporných opatření přispět ke snížení rozsáhlých rozpočtových deficitů v zemi. Jedním z navrhovaných opatření výsledné zprávy bylo snížení počtu pracovních míst ve státní správě o 5,5 %. (BUSINESSINFO.CZ – Další krok na cestě k úspoře výdajů irského státu, 2009).

Při

kvantifikaci vlivu opatření na státní rozpočet bude uvažováno s růstem reálných mezd o 2 – 3 % dle odhadů na základě analýzy Českého statistického úřadu (ČSÚ – Analýza vývoje průměrných mezd zaměstnanců, 2010). Předpokládané počty pracovníků ve státní správě, jejich průměrné mzdy a celkové mzdové výdaje jsou uvedeny v následující tabulce. Tabulka č. 19 Předpokládaný vývoj veličin týkajících se mezd ve státní správě v období 2010-2015 Ukazatel/rok

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

415,4

415,4

402,9

390,8

379,1

379,1

379,1

26 559

27 063

27 604

28 267

29 115

29 843

30 529

132 391

134 904

129 849

132 561

132 450

135 762

138 883

Počet zaměstnanců ve státní správě (v tisících) Průměrná měsíční mzda Objem vyplacených mezd ve státní správě (v mil. Kč) Zdroj: ČSÚ – Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy, data z MF ČR, vlastní zpracování

91

Objem vyplacených mezd ve státní správě v jednotlivých letech byl vypočítán vynásobením počtu zaměstnanců ve státní správě daného roku s dvanáctinásobkem průměrné měsíční mzdy. Ta byla stanovena na základě predikovaného růstu reálných mezd s použitím totožných hodnot přírůstků jako u výpočtů indexů meziročních přírůstků mezd ve státní správě v tabulce č. 16 (úvod kapitoly č. 9 této práce). Z údajů v tabulce vyplývá, že počet zaměstnanců státní správy z původních 415 400 v průběhu let 2011-2013 postupně klesal o navrhovaná 3 % ročně a poté se ustálil na hodnotě 379 100. Průměrná měsíční mzda rostla proporcionálně s odhadovaným růstem reálných mezd v ekonomice v rozmezí 2 – 3 %. Celkový objem vyplácených mezd během sledovaného období nejprve rostl do roku 2010, poté v následujícím roce poklesl a od roku 2012 opět narůstal až do svého maxima (138 883 mil. Kč) v roce 2015. Alternativou ke 3% snížení počtu pracovníků státní správy je zrušení tarifního systému jejich odměňování. Díky přechodu na nový systém odměňování by byli pracovníci státní správy více motivování k výkonům a jejich práce by tedy byla mnohem efektivnější. Možností jak navrhnout nový systém existuje mnoho, autor práce by však doporučil reformní krok v podobě zavedení hodnocení pracovníků státní správy na základě jejich pracovních výkonů. Jako jedno z možných řešení nastavení tohoto systému se jeví způsob uvedený na serveru Demokracie on-line (DEM-ON – On-line referendum, 2010). Kde se uvádí, že výplata volených zástupců na úrovni státní správy, ale i jejich podřízených by měla obsahovat dvě složky – základní mzdu a část odměn. Část odměn by však neměla být pouze symbolická. Odměny by byly stanovovány na základě názoru vedoucího pracovníka, ale také na základě on-line hodnocení od veřejnosti. Občané by tak mohli pomocí internetu jednou za měsíc „oznámkovat“ fungování dané instituce (např. vedení obce, či ministerstva) a souběžně s tím i konkrétního úředníka. Na základě takto udělených známek a hodnocení vedoucího pracovníka by byla následně stanovena část odměn s přičtením, resp. odečtením X % z předem známé výše průměrné odměny na základě kladných, resp. záporných známek. Samozřejmostí je, že například ministra by mohli známkovat všichni občané, starostu pak pouze občané (voliči) z dané obce.

92

Takto nastavený systém by jistě dokázal zefektivnit práci státních zaměstnanců, jeho aplikace do praxe by však byla velmi problematická, ne-li neuskutečnitelná. Sporné body tohoto složitého mechanismu by spočívaly například ve stanovení poměru mezi základní mzdou a částí odměn, ve stanovení váhy známek občanů v porovnání s hodnocením nadřízeného pracovníka, v míře jeho subjektivity, v celkovém zajištění systému hlasování (regulérnost, relevance hlasujících, jejich motivace hlasovat apod.) a mnohých dalších skutečnostech. Jde tedy pouze o možný podmět, kterým by se museli zabývat personalisté a jiní odborníci. Kvantifikace přínosu tohoto návrhu by tedy byla velmi obtížná, proto od ní bude upuštěno.

9.3

Další možná opatření

Z analýz reforem veřejných financí (uvedených v kapitolách 7.1 a 7.2 této práce), které proběhly v obdobích 2003-2006 a 2007-2010 vyplývá, že pro celkovou úspěšnost reforem nelze pouze škrtat na výdajové straně, ale je potřeba posílit i stranu příjmovou. Opatření na příjmové stránce státního rozpočtu by mohla být následující: •

Progresivní zvýšení sazeb daní z příjmů právnických osob,

•

Zvýšení DPH a spotřebních daní z alkoholu a cigaret.

Výhodami těchto opatření by bylo zvýšení celkových příjmů státního rozpočtu. Je však nutné uvědomit si i jejich možné dopady. Přílišný nárůst daňové progrese by mohl snížit atraktivitu působení firem v České republice, což by mohlo vyústit k ohrožení budoucího růstu. Navíc by mnozí plátci daní využili možnosti optimalizace svých daňových základů, tudíž by se snížily celkové efekty těchto opatření na státní rozpočet. Rovněž zvýšení přílišné zvýšení DPH by mohlo vést k horší konkurenceschopnosti českého zboží na trzích. V otázce zvýšení daní z alkoholu a cigaret je potřeba brát v úvahu existenci nelegálního obchodu. Lze totiž očekávat, že se zvýšením spotřebních daní by došlo ke zvýšení pašování tohoto zboží. Další navrhovaná opatření by se týkala oblasti mimorozpočtových fondů. U nich je nutné celkově zvýšit jejich transparentnost a zprůhlednit hospodaření. Současný stav, kdy není

93

v žádném oficiálním dokumentu jasně definováno, které subjekty mezi mimorozpočtové fondy patří, natož jaké jsou jejich příjmy a výdaje, je zcela nedostačující. Podobný názor zastává i Transparency International, která v publikaci Průhledný státní rozpočet (TRANSPARENCY.CZ – Průhledný státní rozpočet?, 2006) na straně 190 uvádí: „Z

hlediska

kontroly

veřejných

financí je

existence

mimorozpočtových fondů

kontraproduktivní. V obecné rovině vede k znepřehlednění toků finančních prostředků.“ Návrhem je, aby byla zákonem stanovena povinnost vypracovávat každoročně dokument typu Státního závěrečného účtu mimorozpočtových fondů, kde by bylo detailně rozepsáno hospodaření všech mimorozpočtových fondů v České republice za daný rok. Tento krok by přispěl ke zvýšení celkové transparentnosti mimorozpočtových fondů pro obyvatele České republiky. Byl by rovněž podstatným zdrojem informací při tvorbě ratingů České republiky jednotlivými ratingovými agenturami a napomohl by též k lepšímu pochopení ekonomické situace v tuzemsku z pohledu orgánů Evropské unie a dalších mezinárodních společenství.

9.4

Komparace dopadu navržených opatření s nulovou variantou

V této části práce bude zhodnocen dopad navrhovaných opatření na výdaje státního rozpočtu ČR v porovnání s nulovou variantou, jež je reprezentována očekávanými výdaji státního rozpočtu na dané rozpočtové položky v období 2009-2015. Budou uvažována pouze hlavní navrhovaná opatření, u kterých byla provedena kvantifikace dopadů. V následující tabulce jsou uvedeny očekávané výdaje státního rozpočtu ČR na starobní důchody a mzdy ve veřejné správě a tytéž položky se zohledněním navrhovaných změn.

94

Tabulka č. 20: Komparace očekávaných výdajů státního rozpočtu ČR s předpokládaným vývojem se zohledněním navrhovaných změn v období 2009-2015 (v mil. Kč) Ukazatel/rok

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

254 841

260 417

276 076

291 669

306 252

319 115

329 327

137 072

133 097

135 759

139 017

143 188

146 767

150 143

248 336

252 188

253 672

260 436

267 233

267 936

268 729

132 391

134 904

129 849

132 561

132 450

135 762

138 883

Úspora – důchody

6 505

8 229

22 404

31 233

39 019

51 179

60 598

Úspora – mzdy

4 681

-1 807

5 910

6 456

10 738

11 005

11 260

Celkem

11 186

6 422

28 314

37 689

49 757

62 184

71 858

Starobní důchody Mzdy ve státní správě Starobní důchody Mzdy ve státní správě

Zdroj: vlastní práce

V prvních dvou řádcích tabulky jsou uvedeny očekávané výdaje státního rozpočtu České republiky, následující řádky obsahují předpokládaný vývoj veličin s aplikací navržených opatření. Z údajů v tabulce vyplývá, že provedením navrhovaných změn by došlo k podstatným úsporám rozpočtových výdajů. V součtu všech sedmi let by celkové úspory činily 267 410 mil. Kč. Tabulka ukazuje, že výše úspor rozpočtových výdajů na vybrané položky by s postupem času, s výjimkou mezd ve státní správě v roce 2010, každoročně narůstala. Z tabulky rovněž vyplývá, že většího úsporného efektu by bylo dosahováno pomocí aplikace opatření ve starobních důchodech. V návaznosti na kvantifikaci dopadu navržených opatření na výdaje státního rozpočtu a komparací s nulovou variantou je třeba ještě zhodnotit reálnost jejich aplikace do praxe, tedy jejich současnou politickou průchodnost. K provedení tohoto úkolu budou využity volební programy hlavních politických stran v zemi. V následující tabulce jsou uvedena hlavní navrhovaná opatření a k nim náležící stanoviska aktuálně nejvýznamnějších politických stran v České republice. Strany byly vybrány podle aktuálních stranických preferencí Centra pro výzkum veřejného mínění (CVVM – Stranické preference a volební model v květnu 2010, 2010). Politické strany jsou v tabulce uvedeny v abecedním pořadí.

95

Pokud se navrženým opatřením ve svém volebním programu nezabývaly, nejsou u něj uvedeny. Tabulka č. 21: Srovnání navržených opatření s politickými programy hlavních politických stran v ČR Navrhované opatření

Stanovisko politických stran ČSSD: Garance důchodů ve výši minimálně 55 % čisté mzdy, zavedení 13. důchodů z výnosů elektrárenské společnosti ČEZ. KDU-ČSL: Počítáme se zákonnou valorizací důchodů.

Zastavení valorizace důchodových dávek

KSČM: Žádná tolerance k omezování sociálních jistot všech generací – pravidelná valorizace důchodů podle růstu životních nákladů domácností důchodců, inflace a vývoje mezd a platů. ODS: Podpora valorizace důchodů dané zákonem. TOP 09: Důchody v roce 2011 ponechat bez valorizace, v následujících letech valorizovat dle stávajícího mechanismu. VV: Provedení důchodové reformy, cílem mimo jiné zavedení minimálních jednotných starobních dávek s vyšším podílem individuálního spoření, užívání investičních nástrojů k zajištění se na stáří.

Redukce počtu pracovníků státní správy

ČSSD: Zpracování revize kompetenčního zákona s cílem racionalizace a snížení ústředních orgánů státní správy. KDU-ČSL: Státním úředníkům je třeba zajistit nejen řádné ohodnocení, perspektivu a odborný růst, ale rovněž zákonem přesně definovanou disciplinární odpovědnost. Samozřejmostí budou personální audity. KSČM: Zjednodušení systému výkonu státní správy včetně počtu a rozsahu činnosti státních orgánů. ODS: Snížíme počet ministerstev o tři a zrušíme nebo sloučíme některé další státní instituce. VV: Snížení státních úředníků o 10 %.

Zrušení tarifního systému odměňování pracovníků státní správy

TOP 09: Snížení objemu mezd vyplácených ze státního rozpočtu o 10 % a tento objem ponechat po tři roky bez navyšování. Současně s tímto krokem musí být zrušen současný tarifní systém odměňování a nahrazen novou normou, umožňující mnohem větší motivaci k výkonu.

Zdroj: ČSSD – Volební program, KDU-ČSL – Volební program, KSČM – Volební program 2010-2014, ODS – Programové dokumenty, TOP09 – Volební program TOP 09, Věci veřejné – Politický program, vlastní zpracování

Na základě stanovisek hlavních politických stran v České republice zveřejněných v tabulce lze konstatovat, že zastavení valorizace důchodových dávek by bylo nejspíš

96

politicky neprůchodné. Částečně přijatelné by bylo pouze pro stranu TOP 09. Redukce počtu pracovníků ve státní správě se jeví jako velmi reálné – bylo totiž podporováno celým politickým spektrem. Naopak zrušení tarifního systému odměňování pracovníků státní správy bylo prosazováno pouze stranou TOP 09. Cílem navrhovaných opatření bylo zejména snížit výdaje státního rozpočtu České republiky v podobě mandatorních a kvazi-mandatorních výdajů. Prostřednictvím jejich aplikace do praxe by došlo v průběhu následujících pěti let k úsporám na výdajové straně státního rozpočtu v přesahujícím 28 miliard Kč v roce 2011, 37 miliard Kč v roce 2012, 49 miliard Kč v roce 2013, 62 miliard Kč v roce 2014 a 71 miliard Kč v roce 2015. Celkem by tedy úspory činily téměř 250 miliard Kč. Z hlediska politické přijatelnosti se jeví jako nejprůchodnější navrhované opatření zaměřené na snížení počtu pracovníků ve státní správě. Je však nutné podotknout, že kvantifikace dopadu navržených opatření byla provedena na základě výpočtů z dostupných oficiálních dat a odhadů autora práce. Jejich reálný dopad na státní rozpočet České republiky tedy může být odlišný. Také se v žádném případě nejedná o reformu veřejných financí, jde pouze o přechodné kroky, na které by mohla v budoucnu komplexní reforma veřejných financí navazovat.

97

10 Diskuze Účelem diskuze této práce je posoudit relevantnost navržených opatření, která mají napomoci stabilizovat veřejné finance v České republice pomocí jejich konfrontace s odbornými texty a studiemi. Budou uvažovány pouze navržené reformní kroky na výdajové straně a doporučení týkající se mimorozpočtových fondů, tedy zastavení valorizace dávek důchodového pojištění, snížení počtu pracovníků ústředních orgánů státní správy, zrušení tarifního systému jejich odměňování a zavedení Státních závěrečných účtů mimorozpočtových fondů. Všechny tyto návrhy a doporučení budou porovnány se stanovisky s odbornými studiemi Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). Každý reformní krok bude konfrontován s odbornou studií separovaně od zbylých. Na konci diskuze budou nejpodstatnější závěry shrnuty v přehledné tabulce. V otázce zastavení valorizace důchodových dávek dochází k mírnému rozporu s materiálem OECD, který se zabývá konceptem tvorby penzijního systému (QUEISSER, M., WHITEHOUSE, E. Neutral or fair?, 2006). V této studii je zastáván názor, že valorizace je výhradně ve shodě s vývojem cen a příjmů a musí být tedy nutně provedena i u penzí. Jedinou možností, kdy k valorizaci dojít nemusí, je situace při které stát čelí vážným fiskálním problémům. Dočasné pozastavení valorizace je zde jednou z alternativ jak lze pomoci danou situaci vylepšit. Podmínkou je však budoucí vyrovnání vzniklé ztráty příjemcům dávek. Podle publikace OECD zaměřené na veřejné rozpočtování a účetní reformy (CHAN, J. Models of Public Budgeting and Accounting reform, 2002) neexistuje univerzální model struktury efektivní správy veřejného sektoru. Zkušenosti stále více zemí však ukázaly, že posilováním vládních struktur dochází k většímu čerpání hospodářských a sociálních výhod globální ekonomiky. Je však nutné zohledňovat aktuální situaci a možnosti dané země. Navržené opatření doporučující redukci počtu pracovníků ve státní správě se tedy s touto studií mírně rozchází.

98

Opatření týkající se platů zaměstnanců ústředních orgánů státní správy byla srovnávána s navrženými koncepcemi v rámci studie platového systému ve veřejné správě (TRAUMÜLLER, H. The example of Austria, 2009). Základním motivem veřejného sektoru by dle dané studie mělo být dosahování účinnosti a efektivnosti při všech činnostech. K těmto hodnotám by měli být motivováni rovněž zaměstnanci, kteří zde působí. Základní možností jak toho dosáhnout, je zavedení výkonově-stanoveného platu. Podle studie problém spočívá pouze ve správné definici jednotlivých výkonů a následném nastavení parametrů pro jich platové ohodnocení. Navržená opatření této práce se tedy s danou studií plně shodují. Pro rozbor navržených opatření týkající se mimorozpočtových fondů se jako vhodná jeví například publikace Řízení veřejných financí, která byla vydána pod záštitou OECD. Její překlad je dostupný na stránkách Ministerstva financí ČR (MF ČR – Překlad publikace Řízení veřejných financí OECD, 2010). Součástí knihy je i tzv. Kodex dobré praxe zpracovaný MMF pro transparentní nakládání s veřejnými prostředky. V jeho druhém oddílu se uvádí, že: „Veřejnost musí mít k dispozici úplné informace o minulých, současných a zamýšlených vládních aktivitách v oblasti veřejných financí.“ Podle této publikace by rovněž v rozpočtových dokumentech a účetních výkazech vlády měly být zahrnuty také mimorozpočtové činnosti. Tento požadavek je v tedy plně v souladu s navrženým opatřením týkajícím se zvýšení transparentnosti mimorozpočtových fondů v České republice. V následující tabulce jsou pro přehlednost uvedeny hlavní navrhované změny a doporučení včetně jejich očekávaného dopadu na veřejné finance v České republice a stanoviska k nim v odborných textech a studiích.

99

Tabulka č. 22: Srovnání navržených změn a doporučení pro veřejné finance v ČR s odbornými studiemi Navrhované opatření včetně jeho očekávaného

Stanovisko k navrhovanému opatření v odborném

dopadu na veřejné finance v ČR

textu/studii

Zastavení valorizace dávek důchodového pojištění,

Valorizace je ve shodě s vývojem příjmů a cen,

což povede k úspoře rozpočtových výdajů.

u penzí je běžná. Je však nutné brát ohled na aktuální fiskální situaci vlády.

Snížení počtu pracovníků ve státní správě, což

Neexistuje univerzální model struktury efektivní

povede k úspoře rozpočtových výdajů.

správy veřejného sektoru.

Posilováním vládních

struktur dochází k většímu čerpání výhod globální ekonomiky. Je však nutné zohledňovat aktuální situaci a možnosti dané země. Zrušení tarifního systému odměňování pracovníků

Veřejné služby musí být účinné a efektivní, jejich

ústředních orgánů státní správy, což povede ke

pracovníci musí být motivováni. Jednou z možností

zvýšení efektivity jejich práce.

je zavedení platu na základě výkonnosti.

Zavedení Státních závěrečných účtů

Veřejnost musí mít k dispozici úplné informace

mimorozpočtových fondů, což povede ke zvýšení

o vládních aktivitách v oblasti veřejných financí.

transparentnosti v hospodaření s majetkem fondů Zdroj: vlastní práce

Z údajů v tabulce vyplývá, že polovina navrhovaných opatření pro veřejné finance v České republice je ve shodě se stanovisky uvedenými v odborných publikacích OECD. K odchýlení došlo v případě opatření týkajícího se pozastavení valorizace důchodových dávek, které však bylo navrženo pouze jako dočasné a vychází z aktuální špatné fiskální situace v České republice. Mírný rozpor nastal rovněž u opatření zaměřeného na redukci pracovníků ve státní správě. Zbylá navržená opatření jsou z pohledu OECD relevantní a v českém prostředí použitelná.

100

11 Závěr Tématem této práce byl vývoj veřejných rozpočtů v České republice. Práce byla zaměřena na popis a analýzu hlavních vývojových tendencí státního rozpočtu České republiky v posledním desetiletí, zejména na jeho výdajovou část a mandatorní výdaje. Hlavním cílem bylo na základě zjištěných informací navrhnout vlastních opatření vedoucí ke zlepšení současné situace a kvantifikovat jejich dopad na udržitelnost veřejných financí v České republice. V úvodní kapitole teoretické části byly uvedeny základní informace a souvislosti týkající se veřejných financí včetně popisu jejich principů, funkcí a cílů. Následoval rozbor veřejných rozpočtů, prostřednictvím kterých jsou veřejné finance spravovány. Po základním popisu tvorby a funkcí veřejných rozpočtů následovala analýza rozpočtové soustavy v České republice se zaměřením na státní rozpočet. Důraz byl kladen na jeho výdajovou část. Postupně byly uvedeny různá hlediska klasifikace veřejných výdajů včetně jejich aplikace na státní rozpočet v tuzemsku. Závěr teoretické části byl věnován teoriím zkoumajícím makroekonomické souvislosti veřejných výdajů a fiskální politice, prostřednictvím které je prováděna správa veřejných rozpočtů. Vlastní práce se věnovala analýze vývoje státního rozpočtu České republiky. Zdrojem informací byly zejména státní závěrečné účty Ministerstva financí a data z Českého statistického úřadu. Nejprve byl uveden vývoj klíčových ukazatelů státního rozpočtu za posledních deset let. Z něj vyplynulo, že každoročně docházelo k nárůstu rozpočtových příjmů i výdajů a rozpočtové výdaje pravidelně převyšovaly příjmy. Dále byla provedena analýza hospodaření mimorozpočtových fondů, která ukázala, že je prováděno značně neprůhledným a netransparentní způsobem. V následující podkapitole práce byla provedena regresní analýza, která zkoumala vliv vývoje klíčových ekonomických a dalších ukazatelů na vývoj výdajů státního rozpočtu. Bylo zjištěno, že na genezi veřejných výdajů má ze všech zkoumaných proměnných největší vliv inflace.

101

Další kapitoly této práce se již týkaly výhradně výdajové části státního rozpočtu a její analýze. Postupně byl zkoumán vývoj výdajů státního rozpočtu České republiky z hlediska schválených a skutečných položek, podle jejich závaznosti a nakonec podle jednotlivých rozpočtových kapitol. Bylo zjištěno, že objem skutečných výdajů státního rozpočtu zpravidla každoročně převyšoval množství schválené zákonem. Z provedených analýz dále vyplynulo, že mandatorní výdaje tvoří více než polovinu celkových výdajů státního rozpočtu, kvazi-mandatorní představují zhruba pětinu. V součtu činí tyto položky přes 70 % celkových výdajů státního rozpočtu, což znamená, že vláda v zásadě rozhoduje pouze o necelých 30 % rozpočtovaných výdajů. Největšími výdajovými kapitolami státního rozpočtu České republiky jsou stabilně Ministerstvo práce a sociálních věcí (jejíž podíl na celkových výdajích v současnosti přesahuje 40 %) a Všeobecná pokladní správa (s přibližně 13% podílem). Z detailní analýzy těchto dvou kapitol vyplynulo, že hospodaření Všeobecné pokladní správy je zpravidla přebytkové a největší výdajovou položkou jsou neinvestiční transfery a další platby rozpočtům. Naproti tomu Ministerstvo práce a sociálních věcí hospodaří s permanentním saldem, které tvoří podstatnou část celkového deficitu státního rozpočtu. Hlavní výdaje spočívají ve vyplácení důchodů a sociálních dávek. Obsahem další kapitoly byl popis a zhodnocení hlavních uskutečněných reforem veřejných financí v České republice za posledních deset let. V tomto období byly provedeny hlavní reformní kroky v oblasti daňové politiky, důchodech a sociálním pojistném, nemocenském pojištění a politice státní sociální podpory v letech 2003-2006. V průběhu reforem v dalších třech letech došlo ke změnám zejména v daňové, důchodové a sociální oblasti. Dopad reformních opatření provedených v první reformní vlně na příjmové straně státního rozpočtu byl pozitivní, efekty na výdajové straně nebyly příliš výrazné. Účinnost reformních kroků z období 2007-2010 nelze prozatím kompletně zhodnotit, neboť některá opatření byla implementována až počátkem roku 2010. Navíc je účinnost celé této reformy do velké míry zkreslena důsledky světové finanční krize.

102

Cílem osmé kapitoly práce bylo provést komparaci veřejných financí v České republice s vybranými státy OECD. Pro srovnání vývoje nejdůležitějších položek státního rozpočtu a hlavních ukazatelů veřejných financí (dluh vlády/HDP, deficit vlády/HDP a inflace) byly vybrány Rakousko a Slovensko, tedy sousední země s obdobným stupněm fiskální

decentralizace.

Odlišnosti

mezi

veřejnými

financemi

v České

republice

a Rakousku spočívají ve výdajové stránce státního rozpočtu. Zatímco u nás jsou jeho největší výdajovou položkou dávky důchodového pojištění a nemocenská, v Rakousku jsou tyto sociální transfery až druhou nejdůležitější skupinou výdajů po ostatních sociálních dávkách. Významné rozdíly mezi zeměmi jsou i v zadlužení vlády v poměru k HDP. V Rakousku tento ukazatel dosahuje hodnoty kolem 60 %, naproti tomu v České republice je zadlužení vlády v porovnání s Rakouskem poloviční. Struktura hlavních položek státního rozpočtu na Slovensku je obdobná jako v Rakousku, podobné jsou tedy i rozdíly oproti České republice. Zadlužení slovenské vlády se pohybuje kolem 30 % stejně jako v České republice. Vládní deficity v porovnání s HDP jsou však dlouhodobě o něco vyšší než u nás. Závěrečná kapitola byla věnována návrhu vlastních opatření ke stabilizaci veřejných financí v České republice. Na základě dílčích výsledků předchozích analýz byla navržena opatření týkající se hlavních problémových oblastí státního rozpočtu v tuzemsku, tedy mandatorních výdajů, kvazi-mandatorních výdajů a mimorozpočtových fondů. Konkrétní návrhy spočívaly v zastavení valorizace dávek důchodového pojištění, snižování počtu pracovníků státní správy o 3 % v průběhu následujících tří let, zrušení tarifního systému jejich odměňování a zavedení Státních závěrečných účtů mimorozpočtových fondů. Celková úspora rozpočtových výdajů při zohlednění navrhovaných změn v období 2011-2015 v porovnání s nulovou variantou (očekávanými výdaji státního rozpočtu) byla vyčíslena na 250 miliard korun. U navržených změn byla rovněž odhadována jejich politická průchodnost. Z konfrontace navržených opatření s volebními programy hlavních politických stran v zemi vyplynulo, že většinou tuzemské politické reprezentace by bylo podpořeno snížení počtu pracovníků ve státní správě.

103

Na závěr je nutno podotknout, že kvantifikace dopadu navržených opatření byla provedena na základě výpočtů provedených z dostupných oficiálních dat a odhadů autora práce. Jejich reálný dopad na veřejné finance v České republice tedy může být odlišný. Navržená opatření jsou pak pouze přechodnými kroky před potenciální budoucí komplexní reformou veřejných financí.

104

12 Seznam použitých zdrojů 12.1 Literární zdroje [1]

COLE, D. The encyclopedic dictionary of economics, fourth edition. Guilford: Dushkin Publishing Group, Inc., 1991, 270 s. ISBN 0-87967-884-4.

[2]

ČERVENKA, M. Soustava veřejných rozpočtů. Praha: Leges, 2009, 208 s. ISBN 978-8087212-11-0.

[3]

DVOŘÁK, P. Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008. 343 s. ISBN 978-80-7400-075-1.

[4]

GRUBER, J. Public finance and public policy. 2. vyd. New York: Worth Publishers, 2007, 756 s. ISBN 978-0-7167-6631-5.

[5]

HAMERNÍKOVÁ, B. Financování ve veřejném a neziskovém nestátním sektoru. Praha: EUROLEX BOHEMIA, s.r.o., 2000, 213 s. ISBN 80-902752-3-0.

[6]

HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance: učebnice. 2. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2004. 355 s. ISBN 80-86432-88-2.

[7]

HAMERNÍKOVÁ, B., MAAYTOVÁ, A. a kol. Veřejné finance. 1. vyd. Praha: ASPI, 2007. 364 s. ISBN 978-80-7357-301-0.

[8]

JACKSON, P. M., BROWN, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. Praha: Eurolex Bohemia, 2003. 733 s. ISBN 80-86432-09-2.

105

[9]

JÍLEK, M. Deficitní sklon veřejných financí a fiskální pravidla. In Diskusní příspěvek ekonomického kroužku Výzkumného centra PEF. Brno: Mendelova univerzita v Brně, Provozně ekonomická fakulta, 2010. s. 25-26.

[10] LAJTKEPOVÁ, E. Veřejné finance. Brno: Akademické nakladatelství Cerm, s.r.o., 2007. 151 s. ISBN 978-80-7204-495-5. (a)

[11] LAJTKEPOVÁ, E. Veřejné finance v České republice. Brno: Akademické nakladatelství Cerm, s.r.o., 2007. 151 s. ISBN 978-80-86342-74-0. (b)

[12] LIŠKA, V. a kol. Makroekonomie. 2. vyd. Praha: Professional publishing, 2004. 628 s. ISBN 80-86419-54-1.

[13] MUSGRAVE, R. A., MUSGRAVEOVÁ, P. B. Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management press, 1994. 581 s. ISBN 80-85603-76-4.

[14] PAŘÍZKOVÁ, I. Finance územní samosprávy. 1. vyd. Brno: TRIBUN EU s.r.o., 2008. 238 s. ISBN 978-80-210-4511-8.

[15] PAVLÁSEK, V., KUNEŠOVÁ, H., HEJDUKOVÁ, P. Veřejné finance a daně. Plzeň: NAVA – Nakladatelská a vydavatelská agentura, 2009. 224 s. ISBN 978-80-7211-3293.

[16] PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha: ASPI, a.s., 2005, 528 s. ISBN 80-7357-049-1. (a)

[17] PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. 2. vyd. Praha: ASPI, a.s., 2005. 556 s. ISBN 80-7357-052-1. (b)

106

[18] SLANÝ, A. a kol. Makroekonomická analýza a hospodářská politika. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003. 375 s. ISBN 80-7179-738-3.

[19] SCHILLER, B. R. The macro economy today. 5. vyd. New York: McGraw-Hill, 1991. 597 s. ISBN 0-07-056168-0.

[20] STIGLITZ, J. Economics of the public sector. 3. vyd. New York: W. W. Norton & Company, Inc., 2000. 823 s. ISBN 0-393-96651-8.

[21] ŠIROKÝ, J. a kol. Daňová teorie – s praktickou aplikací. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008. 301 s. ISBN 978-80-7400-005-8.

[22] TANZI, V., SCHUKNECHT, L. Public spending in the 20th century: a global perspective. 1. vyd. Cambridge: Cambridge university press, 2000. 291 s. ISBN 0-521-66410-1.

[23] TOMÁŠKOVÁ, E. Veřejné finance. Brno: Masarykova univerzita, 2006. 115 s. ISBN 80210-4177-3.

[24] VYBÍHAL, V. Veřejné finance. 1. vyd. Brno: B.I.B.S., a.s., 2001. 105 s. ISBN 80-86575-039.

[25] VYBÍHAL, V. Veřejné finance. Hradec Králové: E.I.A. – Ekonomická a informační agentura, 1995. 218 s. ISBN 80-85490-45-5.

107

12.2 Zákony a předpisy [26] Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění.

[27] Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech.

[28] Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

[29] Vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě.

[30] Zákon 487/2009 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2010.

12.3 Internetové zdroje [31] ADEMA, W., LADAIQUE, M. How Expensive is the Welfare State? In OECD Social, Employment and Migration Working Papers: Gross and Net Indicators in OECD Social Expenditure Database [online]. 2009 [cit. 2010-05-20]. Dostupné z WWW: .

[32] ARISweb [online]. 2001 [cit. 2010-04-19]. Bilance příjmů a výdajů státního rozpočtu v druhovém členění rozpočtové skladby. Dostupné z WWW: .

[33] BUKAČ, P. Co přinese snížení počtu státních zaměstnanců? [online]. 2007 [cit. 2010-0522]. Dostupné z WWW: .

108

[34] BusinessInfo.cz - Oficiální portál pro podnikání a export [online]. 2010 [cit. 2010-05-22]. Další krok na cestě k úspoře výdajů irského státu: 17 000 propuštěných. Dostupné z WWW: < http://www.businessinfo.cz/cz/clanek/irsko/irsko-statni-rozpocetuspory/1000785/53854/>.

[35] BusinessInfo.cz - Oficiální portál pro podnikání a export [online]. 2010 [cit. 2010-05-15]. Rakousko - BusinessInfo.cz. Dostupné z WWW: .

[36] Centrum pro výzkum veřejného mínění - Sociologický ústav AV ČR [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Stranické preference a volební model v květnu 2010. Dostupné z WWW: .

[37] ČERTEK, D. Mandatorní výdaje [online]. 11. května 2010 7:41; [cit. 2010-05-15]. Osobní komunikace.

[38] Česká správa sociálního zabezpečení [online]. 2010 [cit. 2010-05-19]. ČSSZ – Důchodová statistika za rok 2009. Dostupné z WWW: .

[39] Česká správa sociálního zabezpečení [online]. 2010 [cit. 2010-05-22]. Výroční zprávy. Dostupné z WWW: .

[40] Česká strana sociálně demokratická [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Volební program. Dostupné z WWW: .

109

[41] Český statistický úřad [online]. 2010 [cit. 2010-05-18]. Analýza vývoje průměrných mezd zaměstnanců. Dostupné z WWW: .

[42] Český statistický úřad [online]. 2009 [cit. 2010-05-22]. Demografická projekce 2008. Dostupné z WWW: .

[43] Český statistický úřad [online]. 2009 [cit. 2010-05-07]. Demografická ročenka krajů. Dostupné z WWW: .

[44] Český statistický úřad [online]. 2010 [cit. 2010-05-19]. Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy. Dostupné z WWW: .

[45] Český statistický úřad [online]. 2010 [cit. 2010-05-02]. Hlavní makroekonomické ukazatele ČR. Dostupné z WWW: .

[46] Český statistický úřad [online]. 2009 [cit. 2010-05-22]. Příjmy a výdaje organizačních složek státu, územních samosprávných celků a příspěvkových organizací podle odvětví. Dostupné z WWW: .

110

[47] Český statistický úřad [online]. 2010 [cit. 2010-04-23]. Základní údaje o České republice. Dostupné z WWW: .

[48] Český statistický úřad [online]. 2010 [cit. 2010-05-02]. Zaměstnanost a nezaměstnanost v ČR podle výsledků VŠPS - časové řady. Dostupné z WWW: .

[49] Dem-On [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. On-line referendum. Dostupné z WWW: .

[50] HEJDUK, B. Kapitoly státního rozpočtu, státní fondy a mandatorní výdaje. [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Dostupné z WWW: .

[51] CHAN, J. Models of public Budgeting and Accounting reform. In OECD Journal on budgeting Volume 2/Supplement 1. [online]. 2009 [cit. 2010-05-23]. Dostupné z WWW:.

[52] KDU-ČSL – Oficiální stránky [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Volební program. Dostupné z WWW: .

[53] KSČM – Naše strana [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Volební program 2010-2014. Dostupné z WWW: .

111

[54] Ministerstvo financí České republiky [online]. [cit. 2010-04-30]. Ministerstvo financí České republiky: Archiv. Dostupné z WWW: .

[55] Ministerstvo financí České republiky [online]. 2005 [cit. 2010-05-18]. Ministerstvo financí České republiky: C.2 Ceny zboží a služeb. Dostupné z WWW: .

[56] Ministerstvo financí České republiky [online]. 2005 [cit. 2010-05-17]. Ministerstvo financí České republiky - Překlad publikace OECD Řízení veřejných výdajů. Dostupné z WWW: .

[57] Ministerstvo financí České republiky [online]. 2005 [cit. 2010-05-14]. Ministerstvo financí České republiky: Reforma veřejných financí 2003-2006. Dostupné z WWW: .

[58] Ministerstvo financí České republiky [online]. 2005 [cit. 2010-05-14]. Ministerstvo financí České republiky: Reforma veřejných financí 2007-2010. Dostupné z WWW: < http://www.mfcr.cz/cps/rde/xchg/mfcr/xsl/ref_verej_financ.html>.

[59] Ministerstvo financí České republiky [online]. [cit. 2010-03-14]. Ministerstvo financí České republiky: Státní závěrečný účet. Dostupné z WWW: .

[60] Ministerstvo financií Slovenskej republiky [online]. 2005 [cit. 2010-05-15]. Fiškálne indikátory. Dostupné z WWW: .

112

[61] Ministerstvo financií Slovenskej republiky [online]. 2005 [cit. 2010-05-15]. Makroekonomické štatistiky. Dostupné z WWW: .

[62] ODS – Volby 2010 [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Programové dokumenty – Volby 2010. Dostupné z WWW: < http://www.ods.cz/volby2010/programovedokumenty.html>.

[63] Research institute of industiral economics [online]. 2010 [cit. 2010-05-13]. The PeacockWiseman Hypothesis. Dostupné z WWW: .

[64] Statistik Austria [online]. 2010 [cit. 2010-05-15]. Expenditure and revenue of government. Dostupné z WWW: .

[65] Statistik Austria [online]. 2010 [cit. 2010-05-15]. Government deficit. Dostupné z WWW: .

[66] Statistik Austria [online]. 2010 [cit. 2010-05-15]. Government debt. Dostupné z WWW: .

113

[67] Statistik Austria [online]. 2010 [cit. 2010-05-15]. Consumer price index. Dostupné z WWW: .

[68] Štatistický úřad Slovenskej republiky [online]. 2010 [cit. 2010-05-16]. Explorer štatistických ukazateĺov. Dostupné z WWW: .

[69] TOP 09 [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Volební program TOP 09 – TOP 09. Dostupné z WWW: .

[70] Transparency International CR [online]. 2006 [cit. 2010-05-23]. Průhledný státní rozpočet?. Dostupné z WWW: .

[71] TRAUMÜLLER, H. The example of Austria. In Fair salary systems in public administration: Conditions, reform goals and strategies. [online]. 2009 [cit. 2010-0520]. Dostupné z WWW: .

[72] Úrad vlády Slovenskej republiky [online]. 2010 [cit. 2010-05-16]. Slovnensko. Dostupné z WWW: .

[73] Věci veřejné [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Politický program Věci veřejné. Dostupné z WWW: .

114

[74] Východiska z krize (Exit strategy) [online]. 2010 [cit. 2010-05-23]. Vláda ČR. Dostupné z WWW: .

[75] QUEISSER, M., WHITEHOUSE, E. Neutral or fair? In OECD Social, Employment and Migration Working Papers: Acturial Concepts and Pension-System Design [online]. 2006 [cit. 2010-05-20]. Dostupné z WWW: .

115

13 Přílohy 1. Vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu České republiky v letech 2000-2010 2. Vývoj mandatorních výdajů státního rozpočtu České republiky v letech 2000-2010 – podílové ukazatele 3. Vývoj kvazi-mandatorních výdajů státního rozpočtu České republiky v letech 2000-2010 4. Vývoj kvazi-mandatorních výdajů státního rozpočtu České republiky v letech 2000-2010 – podílové ukazatele

116