Komise Evropských společenství
Brusel 21.12.1998 COM (1998) 795 final
Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru pro regiony
K INTEROPERABILITĚ SYSTÉMŮ ELEKTRONICKÉHO VYBÍRÁNÍ POPLATKŮ V EVROPĚ
Úvodní poznámka
Po mnoho let probíhají jednání o nalezení konsenzu v otázkách harmonizace podmínek silniční a železniční dopravy. Spočívají ve stejném rozsahu přenesení dosud externích nákladů dopravy na její provozovatele a uživatele. V největší míře jde o dopravu silniční, v níž je rozsah dosud neinternalizovaných externalit největší. Postupně byla přijata příslušná ustanovení komunitárního práva, upravující společně zásady pro zdanění vozidel a současně zpoplatnění vybraných komunikací (dálnic a j.). Obecnou tendencí je postupně zreálnit náklady pro uživatele co nejtěsnějším přiřazením druhu a výše položek nákladů těm, kdož náklady vyvolali. V silniční dopravě to znamená přesun od dalšího plošného zpoplatňování k poplatkům za používání vybraných komunikací podle parametrů provozu a přepravy. Výše poplatků by měla přihlédnout k parametrům zpoplatňovaných vozidel s přímým vlivem na vyvolané externí náklady (ujetá vzdálenost, hmotnost, rozměry, rozsah emisí, také ale na kolísání dopravních toků v různých obdobích aj.). Takovéto systémy je ovšem zapotřebí celoevropsky harmonizovat, především proto, že jsou relativně nákladné. Je tedy snazší je přednostně zavádět pro těžká silniční nákladní vozidla, dálkové autobusy a autokary, kde s ohledem na cenu příslušných vozidel nebude vozidlové palubní zařízení relativně tak nákladné. Nadto právě tato vozidla provádějí pravidelnou silniční dopravu přes hranice států či oblastí s často jedinečnými systémy zpoplatnění. Proto je potřeba zpoplatnění u nich nejnaléhavější. Posléze se na tato vozidla zavádí zpoplatnění nad mez postihovanou obecným daňovým systémem. Na druhé straně je ovšem zapotřebí vytvářet otevřené systémy, do nichž by mohli postupně vstupovat další uživatelé, další typy a kategorie vozidel. Poplatky za použití systémů by se tak zlevnily a současně by se rozšířil rozsah jejich uplatnění. Na problematice se v EU intenzívně pracuje. Není ovšem tajemstvím, že některé členské země EU nejsou s tempem prací v této oblasti v EU příliš spokojeny (zejména země tranzitní). Zavádějí nebo chtějí zavádět vlastní systémy, buď méně nákladné, nebo s kratší dobou realizace. Ty by však měly respektovat alespoň minimální počet prvků, zajišťujících přenositelnost dat. Toto sdělení Komise má zajistit práce ve prospěch unifikace základních parametrů a tím jejich slučitelnost alespoň v hlavních rysech; tím se usnadní budoucí celoevropské řešení.
2
SHRNUTÍ 1. Elektronické systémy vybírání poplatků EFC (EFC - Electronic Fee Collection) nabízejí možnost zpoplatňování silničních vozidel vysoce pružným způsobem. Tím umožňují realizaci metod zpoplatňování používání dopravní infrastruktury k zvýšení efektivnosti dopravy, k úhradě nákladů a/nebo řízení dopravy. Je důležité, aby byly takovéto systémy interoperabilní přes hranice států, aby se zabránilo vytváření nových překážek přepravním tokům v Evropě, v souladu s ustanoveními smlouvy o ES k jednotnému trhu. 2. Interoperabilita systémů by měla umožnit uživatelům s palubním vybavením pro platby mýtného platby tak, aby platili mýtné bez výměny svého vozidlového zařízení nebo návratu zpět k manuální platbě, když překročí hranice různých oblastí EFC. V současné době však je EFC v různých evropských státech na velmi rozmanité úrovni realizace a Rada si vyžádala strategii konvergence systémů EFC v EU k dosažení přiměřené úrovně interoperability. 3. V mezietapě období konvergence může být stupeň interoperability mezi systémy EFC v jednotlivých zemích různý. Právě tak mohou být různé metody, jejichž pomocí se dosahuje tento etapový stupeň interoperability a různé mohou být také odpovídající náklady. Avšak dlouhodobým cílem je, aby všechny evropské systémy EFC umožnily využití interoperabilních palubních zařízení pro přepravu, prováděnou od jednoho systému k druhému. 4. Navíc mnozí posuzují využití EFC pro zpoplatňování komunikací nebo přístup ke kontrole při řízení provozu jako možný příspěvek k řešení narůstajících dopravních kongescí v evropských městských aglomeracích. Je tedy také zapotřebí vzít při rozvoji a realizaci systémů EFC v úvahu interoperabilitu mezi městskými a meziměstskými aplikacemi. To bude znamenat úzkou spolupráci mezi těmi, kdož jsou odpovědni za dosažení interoperability přes hranice a těmi, kdož se zabývají systémy pro města. 5. Toto sdělení posuzuje problémy, spojené s rozvíjením rámce pro včasné rozšiřování interoperabilních systémů EFC v Evropě tak, aby byly schopny podpořit realizaci současné a budoucí dohodnuté politiky zpoplatnění, umožňující národní a regionální variace. Navrhuje nejlepší pojetí řešení těchto problémů a umožňuje zejména realizaci návrhů Komise z Bílé knihy „Správné placení za použití infrastruktury“ k zpoplatňování, s diferenciací sazeb podle vozidel a geografických charakteristik. a) Prvním velkým problémem je technická interoperabilita. Existující systémy pro mýtné na dálnicích využívají určenou úzkospektrální komunikaci DSRC (DSRC Dedicated Short Range Communication) mezi zařízením podél silnice a vozidlem. Proveditelnost techniky DSRC byla již prokázána a byly dohodnuty předběžné evropské normy (zárodky norem), které nejsou vždy slučitelné s existujícími systémy. Alternativní zvažovaný systém využívá družicové lokalizace GNSS (GNSS - Global Navigation Satellite System) a technika mobilních telefonů GSM. Individuální základní technika pro družicovou lokalizaci a mobilní telefonní technika jsou vysoce ověřené, ale jejich uplatnění na mýtné, spočívající na jejich kombinaci, není rozvinuté. Zvolená technika bude posléze záležet na specifických požadavcích, zvoleném časovém rozvrhu a úrovni technického rozvoje.
3
První úlohou by měla být definice společné minimální úrovně funkčnosti pro systémy, umožňující řidičům využívat svých zařízení pro placení na palubě na sítích všech provozovatelů v systému. Rozsah funkčnosti pro rozvoj zařízení schopného využití obou technik je zapotřebí posoudit. b) Druhým velkým problémem je nakontrahovaná interoperabilita. Dostupnost techniky pro interoperabilitu zařízení je nutno doprovodit uzavřenými dohodami mezi provozovateli a také mezi provozovateli a ostatními možnými emitenty platebních prostředků. Všechny příslušné problémy se posuzují v rámci projektů, sponzorovaných EU s ohledem na závěry memoranda porozumění příslušných aktérů. c) Nevybavení uživatelé: problémem zvláštního významu je péče o uživatele, kteří nejsou vybaveni nezbytným elektronickým palubním systémem placení. V rámci realistických vyhlídek na nediskriminaci vyžadují návrhy systémů EFC, aby nebyly pro tyto uživatele těžkopádnou a časově náročnou alternativou postupů placení nebo cenové penalizace. V rámci těchto omezení mohou členské státy, zavádějící systémy EFC, při zacházení s uživateli nevybavenými zařízením uplatnit volbu nejlépe vyhovující jejich okolnostem. d) Klasifikace: třídy vozidel, používaných v každé zemi, nepožadují samy o sobě k dosažení interoperability harmonizaci, i když by taková harmonizace usnadnila srovnatelnost a zjednodušila pochopení poplatků ze strany uživatelů. Přijatelná sada přídavných částí vozidel, kterou je možno využít pro účely klasifikace, je zásadní a je zapotřebí ji dohodnout. Práce na těchto otázkách již začala v rámci sponzorovaných projektů ve 4. rámcovém programu rozvoje výzkumu a vývoje a v rozpočtu na transevropské sítě. Práce na navrhování norem klasifikačních parametrů v evropských normalizačních orgánech již dosti pokročila. Aby se umožnilo naplnění těchto pravděpodobných požadavků v systémech EFC pro budoucí legislativu k zpoplatňování a stanovení cen, měla by tato sada zahrnovat navíc k obvyklým charakteristikám vozidla ekologické atributy, jako jsou charakteristiky emisí a hluku. Protože některé tyto atributy není možno měřit dynamicky, je zapotřebí uchovávat je na palubě ve vozidlovém zařízení a interoperabilní systémy EFC musí být s to je zvládat. Členské státy mohou zvolit zpoplatnění vozidel s využitím jakékoliv kombinace těchto vyhlášených atributů a/nebo obvykle měřených charakteristik. e) Vynucení: nedostatek vynutitelnosti provedení plateb neguje politické cíle a ústí ve ztrátu důvěryhodnosti pro provozovatele, jakož i ve ztrátu příjmů. V současnosti představuje technická integrace systémů, umožňující plně automatizované vynucení plateb v systému více jízdních pruhů, výzvu pro uspokojování požadavků provozní spolehlivosti. Efektivní výměna informací přes hranice a postihování narušitelů vyžaduje dohodu o formě sledování a postupů. Měl by se prozkoumat potenciál pro úspěšné prosazení vytvořením úzkých vazeb a spoluprací mezi celními agenturami a registračními bázemi dat států. f)
Podvody: výskyt podvodů se může zvýšit, jakmile se interoperabilní systémy rozšíří v širších geografických oblastech. Dokud se nezajistí přijatelný systém zabezpečení, provozovatelé si nemusí přát vstoupit do smluvních dohod, které jsou nezbytné pro interoperabilitu systémů. Na druhé straně je zapotřebí, aby uživatelé měli zaručenu
4
přijatelnou úroveň ochrany dat a soukromí; ta se však může měnit podle národních pojetí a tradic, jakož i podle požadavků jednotlivých uživatelů nebo jejich skupin. 6. Cílem je stanovit strategii a akce, které by byly uspokojivými odpověďmi k výše uvedeným problémům: cílem je, aby se systémy EFC v Evropě přeměnily tak, aby dosáhly „přiměřenou úroveň interoperability“. Při stanovení toho, co lze pokládat za přiměřené, je nezbytné vzít v úvahu mnoho faktorů. Zahrnují požadavky politiky EU a států, požadavky provozovatelů na odolnost systémů proti podvodům, požadavek určitých uživatelů na anonymitu, rozsah rozšíření současných systémů, náklady na změny těchto systémů a dohodnuté časové rozvrhy. 7. Tato strategie se rozvine při respektování legislativy EU a států a zásad, jako je nediskriminace mezi uživateli a ochrana dat a soukromí. Ve střednědobém období se zdá nejpravděpodobnější, že bude každá země podle svých vlastních požadavků rozšiřovat vlastní systém EFC, ale s uspokojivou společnou funkčností, aby se umožnilo řidičům používat jejich palubní zařízení při nejmenším v několika zemích. 8. Priority pro realizaci je zapotřebí provázat s politickými prioritami pro zavádění/rozvíjení systémů zpoplatnění. To znamená, že by se měla podniknout bezprostřední akce k realizaci takových systémů pro určité třídy vozidel, např. těžká nákladní vozidla (HGV), pro něž již platí pravidla zpoplatnění, a také pro dálkové autobusy. To je kategorie, pro kterou jednotný trh vyžaduje v největší možné míře společné pojetí zpoplatnění a mezinárodní interoperabilitu. Další výhoda zahájení s HGV je ve vynucení ochrany soukromí a otázka uživatelů nevybavených zařízením může být snadno vyřešena. Avšak při udělení priority HGV a dálkovým autobusům by neměly být položeny překážky pro širší interoperabilitu systémů. 9. Strategie k dosažení interoperability systémů EFC, umožňující konvergenci současných a budoucích systémů, bude vyžadovat nafázované pojetí. To je v souladu s nafázovaným pojetím zpoplatňování infrastruktury, předloženým Komisí v její Bílé knize. 10. Hlavní akce v první etapě (1998 až 2000) bude spočívat na následujících klíčových předpokladech: i)
priorita se poskytne systémům EFC pro HGV a dálkové autobusy, používané na transevropské silniční síti (TERN). To bude vyžadovat prostředky pro realizaci rozhodnutí o širší politice zpoplatňování v EU. Bílá kniha Komise navrhuje uplatnění většího zpoplatnění pro komerční provozovatele, diferencovaného podle doby, charakteristik vozidla, trasy atd., do roku 2004.
ii)
prioritu v rozvoji a realizaci systémů EFC vyžaduje také interoperabilitu mezi městskými a meziměstskými aplikacemi.
iii) Bude nezbytná otevřená architektura systému, aby byla schopná reagovat na politiku (opatření), rozvinutou na úrovni EU nebo států a integrující další provozní a technický vývoj, umožňující komerční příležitosti. Taková architektura by měla vyžadovat úvahu o duálním nebo multimodálním vybavení, které by umožnilo použití nejen techniky DSRC, ale také systémů spočívajících na GNSS, nebo kde to přichází v úvahu, na jiné technice, v reakci na politickou potřebu nebo provozní příhodnost. Architektura by také měla umožnit potenciální využití technik,
5
spočívajících na EFC, pro řízení provozu (přepravy) a poskytování služeb, přidávajících hodnotu. Dosažení těchto cílů bude vyžadovat akce Komise, členských států, místních a regionálních orgánů, koncesionářů a normalizačních orgánů. Tyto akce budou spočívat v tom, že a) budou definovat a sjednávat dohodou společný minimální stupeň funkčnosti na úrovni EU (tj. základní rysy, potřebné k dosažení interoperability, tj. kapacity k rozlišení typů vozidla, metody a uspořádání k efektivnímu placení atd.), odrážejícím politiku a provozní požadavky. To bude založeno na práci, provedené v rámci projektů sponzorovaných EU podle 4. rámcového programu výzkumu a vývoje, zejména dopravních telematických aplikací a programu transevropské dopravní sítě. Jakékoliv doplňkové akce se provedou v 5. rámcovém programu. b) Aby se umožnila realizace těchto společných funkcí, CEN (CEN - Comité European de Normalisation) by měl dokončit svoji práci k EFC na základě mandátu 270 Evropské komise - rozvoj, ohodnocení a přijetí norem pro DSRC a kde je to zapotřebí, také pro jiné oblasti. Tyto normy by měly umožnit provozování na komunikacích s více jízdními pruhy a zavedení řízení provozu a jiných služeb, přidávajících hodnotu, s využitím stejné techniky. c) Komise napomůže všem zainteresovaným stranám dokončit práci na kontraktační interoperabilitě podporou podpisu memoranda porozumění mezi nimi, spočívajícím na rámcové dohodě EU, uzavřené v rámci projektů. d) Komise prozkoumá cesty k usnadnění prosazení přes hranice a přiměřenému pokrytí problémů soukromí a ochrany dat. e) Komise bude spolupracovat se skupinami městských nebo regionálních orgánů posuzujících zavedení systému cen za použití komunikací, aby se nabídlo koordinované pojetí mezi místními systémy a mezi těmito systémy a meziměstskými službami. 11. Komise předloží návrhy na akce v následujících etapách na základě výsledků získaných v první etapě a v pokračujícím vývoji opatření (politiky). Záměrem bude dosáhnout strategii konvergence pro interoperabilitu systémů EFC, jak požadovala Rada. Chyba z nedosažení interoperability systémů EFC by způsobila znevýhodnění pro evropské občany, zejména řidiče dálkové dopravy, kteří budou čelit umělým hranicím mezi různými systémy a umělým hranicím mezi různými členskými státy. Ty je budou zavazovat, aby používali odlišné karty nebo palubní jednotky, anebo zastavili a platili v místech výběru mýtného v hotovosti. Evropský průmysl ztratí konkurenční výhodu na světovém trhu s ohledem na rychlé množení vlastnických systémů a z toho plynoucí nedostatek úspor z rozsahu. Konečně budou provozovatelé silniční dopravy trpět také s ohledem na narůstající náklady na vybavení a omezení jejich svobody volby. 12. Komise doporučuje, aby rozhodnutí národních a místních správních orgánů nebo soukromých koncesionářů byla zatím založena na tomto sdělení.
6
Komise proto žádá Radu a parlament, aby schválily tuto první etapu strategie konvergence systémů EFC v Evropě a předpoklady, na nichž tato strategie spočívá. 1. ÚVOD 13. Mnoho orgánů správy silnic a dálnic nyní hledá, jak uhradit náklady na výstavbu, provoz a údržbu pozemních komunikací prostřednictvím cla nebo jiných poplatků za užívání silnic. Navíc mnoho vládních a městských orgánů také zvažuje určité formy stanovení cen za silnice a městské komunikace k řízení poptávky po přepravě a k snížení záporných vlivů dopravy z hlediska kongescí, nehod a znečištění, aby se tím zvýšila bezpečnost a efektivnost používání současné silniční infrastruktury. 14. Tyto trendy ve spojení s podstatnými nárůsty silničního provozu vedou k úvahám o systémech zpoplatnění, které jsou schopny vybírat poplatky za užití silnic a dálnic automaticky a bez potřeby toho, aby řidiči prováděli jakékoliv doplňkové akce nad ty činnosti, které se vztahují k normálním činnostem řízení. Tyto systémy by měly umožnit výběr takových poplatků při normálních rychlostech na silnicích a bez vytváření překážek tokům dopravy, odstraněných v důsledku segregace jízdních pruhů. 15. V některých zemích s dlouho vytvářenou tradicí mýtného na dálnicích byly již zavedeny systémy elektronického vybírání mýtného (EFC) vedle ručních metod placení s využitím budek výběrčích. To byla reakce na přání motoristů mít rychlejší a efektivnější služby a provozovatelů mít nákladově efektivnější provoz. S rozšířením systémů EFC - buď nově zaváděných nebo nahrazujících předchozí manuálně provozované systémy mýtného - se stává potřeba interoperability stále naléhavější. 16. Interoperabilita z hlediska uživatelů je schopnost cestovat (jet) Unií bez přijetí jiných postupů než těch, které jsou v jejich vlastních zemích, a bez instalace zvláštního zařízení při změně jedné oblasti zpoplatnění za jinou. Interoperabilita je také důležitým faktorem při obsluze společného trhu a pro dosažení cíle trvale udržitelné dopravní politiky, přispívá k vytvoření vnitřního trhu pro průmysl a k rozvoji informační společnosti. To opravňuje k akcím pro dosažení interoperability mezi systémy EFC na úrovni EU. 17. V roce 1993, kdy se vytvořil první harmonizovaný přístup Společenství k zdanění vozidel a stanovení mýta pro HGV, požádala Rada členské státy, které zamýšlely zavést systémy elektronického mýta, aby vzaly v úvahu žádoucnost interoperability mezi systémy. Aby se řešily problémy, vyplývající z těchto požadavků, vytvořil se CRADME na podporu konsenzu o mediích pro dlouhodobé strategie konvergence k dosažení plné interoperability systémů EFC na evropských silnicích a dálnicích. 18. Později, a ve světle stále narůstajících dopravních kongescí, znečišťování životního prostředí a nehodovosti v dopravě předložila Komise v roce 1995 svoji Zelenou knihu „K správnému a efektivnímu stanovení cen v dopravě“. V ní Komise zveřejnila svůj názor, že by měly být ceny placené za jednotlivé cesty lépe propojeny s jejich reálnými náklady. Protože se náklady liší v čase, prostoru a podle druhů dopravy, vyžaduje to větší diferenciaci a průhlednost; tu lze dosáhnout jen některou z forem elektronického zpoplatnění silnic. Avšak Zelená kniha říká, že je nutno vzít ohled na to, aby se předešlo rozšiřování nekompatibilních systémů a aby se vytvořila celoevropská pravidla interoperability. Komise nyní předložila mnohem konkrétnější návrhy v Bílé knize k zpoplatnění dopravní infrastruktury. Ta nabývá formu koherentního rámce k zpoplatnění infrastruktury v různých druzích dopravy. Její hlavní relevance ve vztahu 7
k EFC je, že stanoví časový rozvrh pro realizaci a dává jasnou prioritu akci pro HGV, vedoucí k diferencovanému kilometrickému systému zpoplatnění. 19. Poslední rok přijala Evropská komise sdělení Radě a Evropskému parlamentu k strategii Společenství a k rámci pro rozvíjení telematiky v silniční dopravě v Evropě. Ve svých návrzích pro počáteční akce stanovila Komise EFC jako jednu z prioritních oblastí v telematice silniční dopravy, kde je zapotřebí akce na úrovni EU. 20. Rada ministrů přijala rezoluci o rozšiřování silniční dopravní telematiky se zvláštním důrazem na systémy EFC. To opět podtrhuje význam rozvoje strategie pro konvergenci systémů EFC v Evropě v souladu s již existujícími systémy a prací evropských normalizačních orgánů, aby se dosáhla přiměřená úroveň interoperability na evropské úrovni. Toto sdělení posuzuje překážky interoperability systémů EFC a stanoví doporučený přístup k dosažení přiměřené úrovně interoperability na evropské úrovni. Jeho cílem není posoudit jakýkoliv aspekt vztahující se z opatřením (politikám) zpoplatnění členských států nebo Unie v silniční dopravě, jako jsou např. rozdíly v poplatcích podle typů silnic nebo doby zpoplatnění. Předpokladem je, že by systémy interoperability měly umožnit všechna dohodnutá opatření, která se mají realizovat. Mezinárodní dimenze silniční nákladní dopravy v EU, logika společného trhu, která vylučuje překážky uvnitř Společenství v dopravě a obchodu po silnici, plány nových meziměstských systémů EFC, jakož i návrhy Komise na zpoplatňování silnic a dálnic, počítající s komerční dopravou, to vše ukazuje na potřebu poskytnout priority naší práci na evropské úrovni systémům EFC, zamýšleným pro použití na TERN a uplatněným na HGV a autobusovou a autokarovou dopravu na dlouhé vzdálenosti. 21. V souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality je navrženo pojetí, zajišťující nezbytný pokrok dosažený v EFC, který by umožnil realizaci současných a v budoucnu dohodnutých opatření ve zpoplatňování, včetně národních a regionálních variací.
2. VÝVOJ SYSTÉMŮ 22. Původní systémy mýta na silnicích počítají s tím, že řidiči vozidel zastaví u závor a po zaplacení mýta zaměstnanci tento zaměstnanec otevře závory. Takový jednoduchý postup byl nejvhodnější při nízké intenzitě dopravního provozu. Měl výhodu v zajištění, že za všechna vozidla se platí podle jejich klasifikace, zatím co je současně zachováno soukromí řidiče. 23. Před nástupem trvale udržitelných telematických technik a technologií byly platby manuální a byla vystavěna velká prostranství, dimenzovaná k prevenci front, když řidič zastavil k zaplacení. Systémy mýta mohou být „otevřené“, když je prostranství přímo bodem placení na stanoveném místě, nebo „uzavřené“, když se monitoruje přesný vjezd a výjezd z dálnice a platí se na výjezdu. Oba systémy mají výhody a nevýhody v závislosti na obecné politice, tocích přepravy, na disponibilních pozemcích a jiných možných okolnostech a provozovatelé studií pozorně posuzují typ nejlépe používaný pro každou sekci. S narůstajícími intenzitami dopravy a technickým pokrokem byly zavedeny elektronické systémy mýta na silnicích a dálnicích, které používají mikrovlnných spojení 8
mezi vozidlem a okrajem komunikace na místech mýtného pro jeden nebo několik jízdních pruhů. I když jsou závory často zachovány, aby se zajistilo placení, umožňuje to zvýšit na těchto místech větší toky vozidel a zkrátit průměrné čekací doby pro řidiče. Řidiči bez vybavení musí stále platit ručně. Navrhovatelé ploch pro výběr mýtného obvykle určují několik pruhů pro tyto elektronické systémy, aby se plně využily výhody techniky, jakmile je dostatečný počet předplatitelů. Takové systémy se označují jako „systémy s jedním jízdním pruhem“. S ohledem na nedostatek jakékoliv normy je možno rozvinout je bez jakýchkoliv ustanovení pro interoperabilitu koncesí přesahujících hranice. 24. Některé členské státy EU neuplatňují v současné době na svých dálnicích mýto a nepřejí si z mnoha důvodů stavět plochy pro výběr mýtného. Namísto toho uvažují o zavedení volných toků vozidel na „systémech s více jízdními pruhy“, v nichž řidiči, projíždějící body výběru mýtného, nepotřebují snížit rychlost a mají volnost ve výběru jízdních pruhů. Vícepruhové aplikace nevyžadují plochy pro výběr mýtného, ale potřebují většinou jen specifická zařízení, namontovaná na branách na místech výběru mýtného, aby se zajistila funkce mýtného: určení typu vozidla, klasifikace, placení a vynucení zaplacení. Požadovaná infrastruktura je minimální. Systémy EFC, které uvažují s těmito požadavky, byly již předváděny, zůstaly však některé otázky, pokud se týká celkové spolehlivosti s ohledem na potřebu klasifikace vozidel a vynucení zaplacení. 25. Byly vyvinuty dvě techniky elektronického výběru poplatků: jedna, spočívající na mikrovlnné technice (DSRC) a druhá, spočívající na stanovení polohy vozidla pomocí družice (GNSS) a mobilních telefonů (GSM). Dostupnost techniky, využívající frekvenční pásmo 5,8 GHz, již byla předvedena a v roce 1997 byly vypracovány předběžné evropské normy. I když bylo toto základní frekvenční pásmo formálně navrženo ERC (Evropským výborem pro radiokomunikace) rozhodnutím z 22. října 1992 pro koordinované zavádění telematických systémů v silniční dopravě, může být nezbytné přehodnotit v blízké budoucnosti požadavek na odpovídající šíři pásma, aby se umožnily jiné služby než EFC. V současné době probíhají další práce k zabezpečení toho, aby bylo nové průmyslové zařízení (vybavení) různých poskytovatelů služeb vzájemně slučitelné. To by mělo být dokončeno do konce roku 2000. Na druhé straně, i když je základní technika a technologie družicové lokalizace dobře prověřena a otevírá další možnosti (nabídky), uplatnění v oblasti mýtného, spočívající na kombinaci těchto technik nepokročilo. Technika lokalizace pomocí družic bude využita k stanovení, zda vozidlo je nebo není na zpoplatňované komunikaci, a k platbám, založeným na ujeté vzdálenosti; vypočítá na počítači ujetou vzdálenost. Technika GSM bude použita pro výběr mýtného. V případě uplatnění těchto technik pro placení mýtného, spočívajícího na ujeté vzdálenosti, bude případně nutné zařízení ve funkci rozhraní k digitálnímu tachografu, pokud by se mělo posuzovat jako možnost opce pro HGV. K prověření integrované koncepce se požadují další práce ve výzkumu a vývoji. 26. Některé země EU již vyvinuly nebo vyvíjejí vnitřní opatření, využívající mikrovlnné techniky s malým dosahem, umožňující řidičům používat stejná palubní zařízení po celé síti jejich států. Ale řidiči musí přejít na manuální placení, když jedou mimo svoje domovské státy, protože v současné době není v Evropě interoperabilita systémů EFC.
3. VÝZVA INTEROPERABILITY
9
3.1 Všeobecně 27. Interoperabilita znamená, že řidiči, vybavení pro placení mýta systémem EFC v jedné zemi nebo oblasti koncese, jsou schopni platit mýto v jakékoliv jiné zemi nebo oblasti koncese, aniž by museli použít odlišná palubní zařízení. To neznamená, že by byl jeden dodavatel, ale že by tu mělo být dostatek technické slučitelnosti mezi různými systémy, opírající se o kontrahované dohody mezi provozovateli tak, aby řidičům, platícím mýto na různých úsecích silnic v Unii, šlo o hladkou operaci. Druhým cílem je, aby palubní zařízení (vybavení - OBE), instalované k proplacení mýta na dálnici, bylo v případě potřeby vhodné pro použití v městských oblastech pro řízení provozu a pokud možno pro ostatní aplikace placení. 28. Členské státy se dohodly, že je žádoucí interoperabilita a prohlásily, že „musí být dosažena přiměřená úroveň interoperability, aby se poskytla optimální služba pro uživatele za rozumných ekonomických podmínek a bez vytvoření nikoliv nezbytné byrokracie“. Nedefinovaly tyto koncepce způsobem, který by mohl umožnit srovnání mezi čistými přínosy a dodatečnými náklady, které by musely vzniknout. Uživatelé budou mít prospěch z interoperability s ohledem na pohodlí, zkrácení cestovní doby a provozní náklady, jakož i příležitost pro služby s přidanou hodnotou. 29. Všeobecně vzato se provozovatelé soustřeďují na maximalizaci příjmu a budou využívat finanční přínosy z interoperability, pokud vyústí v nižší náklady, nebo větší počet vozidel používajících dálnice, než by tomu bylo jinak. Jestliže dosažení panevropské interoperability vyžaduje zahrnutí problémů jiných vydavatelů platebních prostředků, než vlastních provozovatelů je to možno pokládat za nevýhodu, která může mít záporný efekt na bezprostřední hotovostní toky provozovatelů dálnic. Tyto platby, provedené s využitím finančních domů jednajících jako emitenti platebních prostředků, musejí být dostatečně nízké, aby zajistily dostupnost pro uživatele a provozovatele. 30. Výrobci budou mít pravděpodobně přínos z využívání normalizovaného interoperabilního zařízení, zejména když je dosažena konvergence mezi novými a provozovanými systémy. Jejich penetrace na trh by mohla být významně zvýšena, kdyby zařízení poskytovalo navíc jiné souvztažné služby k mýtnému, jako je platba parkovného, kontrola přístupu plus služby s přidanou hodnotou. 31. Práce provedená CARDME dospěla k závěru, že interoperabilita je možná, jen když budou uzavřeny příslušné dohody na úrovni technické, procedurální a kontraktační. Široce řečeno to znamená: fyzikální charakteristiky spojení mezi vozidlem a zařízením podle silnice, organizace a zpracovávání dat, která se mají přenášet (včetně kroků a algoritmů transakčního procesu), a vztahy mezi uživateli a provozovateli a mezi nimi a potenciálními třetími stranami, jako jsou finanční instituce. 32. Na nejzákladnější technické úrovni musí být schopno palubní vozidlové zařízení, spočívající na technice DSRC, komunikovat se zařízením na okraji silnice nebo pozemním zařízením v každé zemi nebo koncesní oblasti. Předběžné normy CEN pro DSRC, které byly před nedávnem přijaty, spíše umožňují než zaručují komunikaci, protože prvky systému, spočívající na různých povolených volbách technických parametrů, nebudou nezbytně schopné komunikovat. Proto jsou zapotřebí v součinnosti s průmyslem další dohody o parametrech komunikace mezi národními orgány a provozovateli, aby se zabezpečila technická interoperabilita. Protože tato předběžná 10
norma CEN není slučitelná s některými existujícími provozovanými systémy v Evropě, je zapotřebí strategie konvergence pro panevropskou interoperabilitu. 33. Skutečnost, že se systémy, užívající družicové navigace a techniky mobilních telefonů posuzují v některých zemích, přidává interoperabilitě na komplexnosti. Jak již bylo zmíněno, lokalizace vozidel využívá družicovou techniku lokalizace, zatím co k placení dochází prostřednictvím buněčné komunikace mezi vozidlem a ústředním systémem. Je zapotřebí interoperability nejen mezi různými systémy tohoto druhu, ale také mezi těmito systémy a DSRC. Avšak interoperabilita může poskytnout spíše kontraktační a procedurální řešení, než řešení technická. 34. Takovéto techniky, tj. DSRC a GNSS/GSM, by mohly být použity i pro jiné aplikace než elektronické vybírání poplatků, jako je cestovní průvodce, řízení provozu, ochrana proti zlodějům aut, logistické řízení vozidlového parku... Systémy byly již rozvíjeny a testovány v některých členských státech, jakož i v cizině. Tyto služby zvýší potenciální počet do systému předplacených vozidel a potřeby technické interoperability. Mohou ovlivnit technickou konstrukci zařízení, ne ale práce provedené již v normalizačních orgánech, které posuzují aplikace, přesahující EFC. Zařízení pro tyto služby by mělo být zpětně kompatibilní se systémy EFC, které byly vyvinuty. 35. Na procedurální úrovni musí být zajištěna funkčnost palubního zařízení, která je požadována v aplikacích pro placení mýta. To znamená, že informace, procházející mezi palubním zařízením a zařízením podél silnice v průběhu transakce, musí poskytnout potřebné informace, umožňující zaručit platby provozovateli. 36. Vyvinul se návrh předběžné normy pro definici uplatnění. Rozhraní mezi palubním zařízením a zařízením na okraji silnice se zdá nabízet požadovaný rámec pro procedurální interoperabilitu systémů DSRC a obdobná je definice interface pro systémy užívající družicové lokalizace. Avšak některá palubní zařízení mohou být v souladu s normou, ale stále nemusejí mít požadovanou funkčnost pro specifickou aplikaci, protože jsou možné volby mezi normami. Proto se požaduje dohoda o minimální společné funkčnosti palubního zařízení, které se požaduje pro interoperabilitu. Dohoda o společné minimální úrovni funkčnosti by měla umožnit uživatelům s příslušným palubním zařízením provedení plateb pro všechny provozovatele, přistoupivší k dohodě. 37. Na kontraktační úrovni se požadují dohody mezi provozovateli a možnými emitenty, umožňujícími provozovatelům dostat garantované platby. Uživatelé musí být s to využívat platební prostředky, které jsou přijatelné pro provozovatele pro každou koncesní oblast, kterou projedou. Současně tato interoperabilita závisí na jednotlivých bilaterálních dohodách mezi provozovateli, což je komplexní proces. Je nepravděpodobné dosáhnout evropské interoperability výlučně prostřednictvím dohod tohoto druhu. Prvky rámce pro rozvoj interoperabilních metod placení nyní začínají dostávat svůj tvar. Budou ale vyžadovat další práci, aby se vzal v úvahu rozdíl mezi zákony a nařízeními v členských státech, jakož i stanovené zásady pro zúčtování mezi provozovateli a finančními institucemi. Avšak zavedení euro by mohlo učinit elektronické zúčtování snazší a v této oblasti průhlednější. Potřeby spotřebitele nutno vzít při rozvíjení těchto dohod plně v úvahu a mohly by být konzultovány zájmové skupiny uživatelů.
3.2 Definice společné minimální funkčnosti 11
38. Požadavek, aby všechny národní systémy měly stejnou úroveň funkčnosti, aby se dosáhla interoperabilita by mohl znamenat, že budou některé země nuceny přijmout vyšší úroveň, než by požadovaly pro své vnitřní potřeby, nebo jiné země budou nuceny snížit své požadavky. Pro dosažení interoperability je zapotřebí dospět k určitému vybilancování. Při plánování nových systémů budou potřebovat provozovatelé vzít ohled na cíle, požadavky a omezení svých systémů, zajišťující, že se všem potenciálním uživatelům nabídnou přijatelné možnosti volby placení. Ty by mohly zahrnout např. otevření úvěrových účtů, deklarovaných do centrální báze dat nebo platby za hotové, kdykoliv by to bylo nejatraktivnější pro uživatele. Konečně by měly poskytnout těm uživatelům, kteří si přejí mít interoperabilitu s příležitostí instalovat palubní zařízení, navržené na podporu společných metod placení a společných transakcí EFC. Takové interoperabilní zařízení bude potřebovat mít minimální společnou funkčnost, která by měla jen minimální vyšší nebo nižší úroveň. než se požaduje v některých národních systémech. Provozovatelé by mohli zpoplatňovat uživatele, kdyby zahrnuli dodatkové náklady, ale úspory z rozsahu na panevropském trhu by mohly učinit takové zpoplatnění nikoliv nezbytným. 39. Podle obecné definice zahrne společná minimální úroveň funkčnosti všechny technické a kontraktační prvky, umožňující elektronické placení mýtného oprávněnými předplatiteli, se stejnými platebními prostředky a vybavením (zařízením) kdekoliv na síti provozovatelů v systému.
40. Doporučený přístup Projekty EU by měly být zpracovávány v úzké součinnosti s provozovateli na základě definice společné minimální funkčnosti s přihlédnutím jako k první prioritě k přepravě přes hranice HGV a dálkových autobusů a autokarů. CARD ME bude forem pro koordinaci mezi nimi na tomto problému. Definice společné minimální funkčnosti by měla představovat základ memoranda porozumění, využitého pro kontraktační dohody mezi provozovateli, přejícími si dosáhnout interoperability. CEN by měla vzít v úvahu ve svých běžných úkolech práci na společné minimální úrovni funkčnosti elektronických systémů vybírání poplatků. Strategie dosažení společné minimální funkčnosti by měla umožnit provozovatelům existujících nikoliv interoperabilních systémů, aby migrovaly do interoperabilního systému způsobem, umožňujícím jim odepsat přijatelným způsobem jejich investice. Evropské a národní normalizační orgány by měly dokončit a potvrdit současnou práci na systémech elektronického placení mýtného, včetně normalizace spojení DSRC, a ostatních systémů, jako těch, které umožňují družicové stanovení polohy buněčnou komunikací, jak to jen bude možné. Všechny akce navržené CEN a ostatními evropskými normalizačními orgány v tomto dokumentu budou podníceny mandátem Evropské komise číslo 270, jejichž výsledky budou zhodnoceny k ověření jejich přiměřenosti s doporučeními v tomto sdělení. Další akce mohou požadovat pro dosažení těchto cílů nový mandát.
12
3.3 Interoperabilita systémů mýta na silnicích a dálnicích s aplikacemi ve městech a jiných oblastech schémat mýta
41. Koncepce zpoplatnění používání městských komunikací jako potenciální prostředek řízení poptávky získává v Evropě na významu. I když je žádoucí zajistit, aby byly místní městské systémy EFC interoperabilní s dálničními systémy EFC, mohou vznikat pro dosažení tohoto cíle v cestě významné těžkosti. Podřazené cíle, požadavky a omezení obou systémů mohou být odlišné a vést k vzniku rozdílů v různých řešeních; důraz na mýtné na dálnicích byl až dosud na úhradě nákladů v porovnání se soustředěním se na řízení poptávky zpoplatňováním městských komunikací u městských systémů. Avšak zásady společného trhu vyžadují určitou společnou funkčnost a interoperabilitu zařízení, používaného v obou systémech. 42. Oblasti systémů mýtného, využívajících družicovou lokalizaci a techniky mobilních telefonů, se mohou zdát atraktivní pro městské aplikace s ohledem na omezenou infrastrukturu, požadovanou podél městské komunikace a schopnost pracovat bez ploch pro vybírání mýtného. Jsou však relativně neprověřené a stále by se měla dosáhnout interoperabilita s dálničními systémy, spočívajícími na DSRC. Jestliže se některé členské státy rozhodly pro použití družicové lokalizace a techniku mobilních telefonů, bude téměř vždy zapotřebí vybavení duálního charakteru. Pro systémy zamýšlené pro HGV a dálkové autokary se schématem zpoplatnění, spočívajícím na ujeté vzdálenosti, by se mělo posoudit použití rozhraní k digitálnímu tachografu. 43. Ve většině zemí se věnovala malá pozornost harmonizaci požadavků různých měst na interoperabilitu mezi systémy mýta ve městech a na dálnicích. Jako minimum budou vyžadovat vývojáři městských systémů zpoplatnění zajistit, že se použije nově vzniklý rámec pro projektování systémů EFC, spočívající na práci provedené v CEN. Jak stanovila Bílá kniha k zpoplatnění infrastruktury, bude Komise spolupracovat s nadnárodními skupinami městských nebo regionálních orgánů, které se vážně zabývají realizací zpoplatnění komunikací, aby se nabídlo koordinované pojetí mezi lokálními systémy a mezi těmito systémy a meziměstskými systémy, a také zajistit, že tyto skupiny mohou plně využít výzkumné a technické práce na EFC, provedené na úrovni EU. 44. Doporučený přístup Vývojáři městských systémů zpoplatnění budou potřebovat zajistit, že se nově vznikající rámec pro navrhování systémů EFC využije k usnadnění interoperability. Měla by se např. použít definice uplatnění rozhraní norem CEN. CEN by měl zahrnout v harmonizaci systémů využívajících techniku družicové lokalizace požadavek na obnovu (znovupořízení) dat, přenášených na dálku. CEN by měl také zahrnout v definici normalizace uplatnění rozhraní DSRC vstup dat pořízených na dálku z měření otáček nebo družice.
13
CEN ve spolupráci s ETSI by měl také zajistit a ověřit elektromagnetickou slučitelnost mezi různými systémy uplatněnými kolem infrastruktury. Měla by se upřesnit rozhraní pro data přenášená na dálku mezi záznamovým zařízením ujeté vzdálenosti.
4. PROBLÉMY 4.5 Uživatelé nevybavení zařízením 45. V tomto sdělení se do uživatelů bez zařízení zahrnují ti, kdož nemají zařízení vůbec a ti, kteří mají zařízení nikoliv interoperabilní se systémem v oblasti koncese, v níž jezdí. 46. Existující provozovatelé mýtného poskytují EFC jako volitelnou službu pro ty, kteří si nepřejí platit manuálně. Avšak penetrace trhu těmito systémy je v současné době malá. V typickém případě má zařízení EFC 5 % všech uživatelů dálnic s mýtným, přičemž číslo je výrazně vyšší v Norsku a Portugalsku. 47. Země, které mají plochy pro výběr mýtného, nabízejí množství metod placení. Řidiči mohou použít hotovost, úvěrové nebo dlužní karty, různé platební karty vydané provozovatelem pro pravidelně jezdící a v některých případech budou schopni platit spíše s využitím automatu než budek pro výběr mýtného. Mohou také používat při různých příležitostech různé platební metody. 48. Jeden z vážných problémů, jimž čelí země zavádějící systém mýta poprvé, je jak uspokojit ty uživatele, kteří nemají přijatelnou EFC metodu placení. Většina zemí soudí, že mají uživatelé právo platit v hotovosti a ze zkušenosti se předpokládá, že mají uživatelé právo použít tento způsob, i když jsou vybaveni pro elektronické platby. 49. Kde se již zavedl systém mýta pro specifický sektor trhu, jako jsou těžká nákladní vozidla (HGV), vznikají různé problémy. Je možné a jednoduché zavést EFC jako mandatorní pro HGV, protože jsou předmětem regulace a inspekce. U HGV se již požaduje, aby byla vybavena tachografem a legislativa EU je navržena pro upřesnění budoucích digitálních záznamových zařízení ujeté vzdálenosti. V tomto případě, protože vozidla, která mají být podrobena mýtnému, představují jen malý podíl celkové přepravy, dojde k tomu, že většina uživatelů dálnic s mýtem zůstane mimo proces a nebude vyžadovat vybavení palubním zařízením. Může také určit typ používaného systému EFC. 50. Posléze je důležité, zejména z hlediska pohledu na vynucení, že by systémy EFC měly být schopny rozlišovat mezi uživateli bez vybavení, po nichž se také požaduje platit, a těmi uživateli, kteří jsou vyjmuti (viz dále). Je tu možnost, že by členský stát mohl požadovat, aby byla všechna vozidla vybavena palubním zařízením. Vyjmou se uživatelé, kteří by měli mít vozidla vybavena vozidlovým platebním zařízením, které sděluje statut vyjmutí. Nevybavení uživatelé by pak byli narušiteli. 51. Doporučený přístup Neměla by být přímá nebo nepřímá diskriminace mezi uživateli na základě jejich země původu. V rámci celkových omezení, plynoucích z legislativy EU, by měla každá země volnost realizovat svoji vlastní volbu nabídky pro jednání s nevybavenými uživateli podle svých specifických okolností, včetně silniční sítě a charakteristik provozu.
14
Základ pro zpoplatňující poplatky by měl být stejný pro všechny uživatele, i když je možno diskontovat nabídky, které snižují náklady provozovatelů. Informace o volitelných nabídkách placení dostupných pro nevybavené uživatele musí být k dispozici pohotově, tj. cestou normalizovaných znaků před vstupem do oblasti s mýtem a také prostřednictvím telefonní informační služby. Požadovaná doba pro uspořádání používání možnosti volby bez vybavení k placení by nemělo být v porovnání s dobou jízdy nadměrné.
4.2 Problémy klasifikace 52. Systémy EFC vyžadují klasifikovat vozidla, aby se uplatnil přiměřený tarif za použití silnice s mýtem. Většina současných systémů silničního mýta využívá pro klasifikaci vozidel automatické vybavení. Současné klasifikační systémy instalované v systémech EFC s jedním jízdním pruhem jsou přesné a spolehlivé. Měří fyzikální charakteristiky vozidel, jako je počet náprav a výška a délka vozidla, na jejichž základu provozovatel určuje třídu a tím i tarif. Vyvinuté klasifikační systémy vyvinuté pro měření charakteristik pro provoz na komunikacích s více jízdními pruhy vykazují zatím chabou výkonnost. 53. Klasifikační systémy spočívající na měřených charakteristikách mohou poskytnout jen omezené rozpětí parametrů, jako je délka, výška a šířka, které neuspokojují plně vznikající potřeby definování tříd. K řešení tohoto problému se zkoumá využití deklarovaných charakteristik, které by byly uloženy ve vozidlovém palubním zařízení. Navíc k fyzikálním charakteristikám by bylo možno ukládat jiné parametry, jako je emise, charakteristiky odpružení nebo nákladu,které jsou mnohem obtížněji přímo měřitelné nebo dokonce vůbec přímo neměřitelné, ale mohou představovat v budoucnu mnohem větší závažnost. 54. V současné době jsou třídy používané pro tarifování výlučně věcí každého provozovatele a nevyžadují interoperabilitu. Do dohody o interoperabilitě bude zapotřebí zahrnout společnou sadu vyhlášených charakteristik ukládaných v palubním vybavení. V současné době je dosažena dohoda zahrnující proces normalizace sady charakteristik, které je možno používat pro interoperabilní systémy jako součást návrhu CEN na normalizovanou aplikaci definice interface. 55. Doporučený přístup Klasifikační systémy spočívající výlučně na délce, šířce a výšce vozidla, by nemohly přiměřeně zabezpečovat požadavky všech zemí, ani pravděpodobné budoucí požadavky efektivní zpoplatňovací politiky EU. Důsledkem toho je, že je zapotřebí dohodnout společný soubor deklarovaných parametrů v průběhu projednávání mezi provozovateli. To by mělo být zahrnuto do jejich memoranda porozumění. Systémy EFC pro interoperabilní využití v prostředí více jízdních pruhů vyžadují schopnost ukládaní a zpracovávání požadovaných charakteristik bez dotčení funkčnosti systémů využívajících naměřené charakteristiky.
15
CEN by měl navrhnout normu ke klasifikačním parametrům schopným plnit požadavky provozovatelů.
4.3 Problémy vynucení 56. Vynucování představuje integrální součást každého systému mýta. Nedostatek ve vynucení platby mýtného vyúsťuje ve ztrátu důvěryhodnosti systému a nedosažení cílů ve vybírání příjmů nebo řízení provozu. Zde jsou dva hlavní problémy: 57. Za prvé technická výkonnost vynucování v systémech DSRC, kterou nabízí provoz v jednom jízdním pruhu, je všeobecně přijatelná, zatím co není dosud přiměřená u systémů s více jízdními pruhy. U těchto systémů se vyžaduje, aby se provedla zkouška průjezdu a poplatku, zaplaceného podle všech přepravních a ekologických podmínek. Úkol vyznačení, klasifikace a registrace vozidel, jedoucích v podmínkách volného provozu, představuje složitou technickou výzvu. Vynucování může být odděleno od zpoplatňování v závislosti na požadavcích na soukromí a celkové architektuře systému. Možné procesy vynucování zahrnují využívání báze dat. V případě chyby transakcí s mýtem musí být možné identifikovat vozidlo jako výsledek fotografování fyzické číslice na tabulce, nebo odečtením dat elektronicky napsané tabulky. 58. Odvozeným problémem je, že budou systémy podél silnic registrovat průjezd jakéhokoliv vozidla, které bylo identifikováno jako neplatící. Mnoho uživatelů nebude povinno platit a tito uživatelé nesmějí být k placení donucováni. Systémy EFC musejí mít proto schopnost rozlišovat mezi uživateli nezavázanými platit mýto a ostatními uživateli, kteří mýto musejí platit, aby se ti, kdož jsou pod placení osvobozeni, vyhnuli neoprávněnému vynucování. Jakýkoliv z těchto uživatelů buď má, nebo nemá vybavení. 59. Druhým velkým problémem je, že bude postihování narušovatelů přes hranice možné jen prostřednictvím mezinárodních (všeobecných nebo bilaterálních) dohod, které dosud nejsou uzavřeny. Příkladem bilaterální dohody jsou systémy platné mezi Nizozemím, Belgií a Německem o výměně dat o řidičích, podílejících se na dopravních přestupcích. Dohody jsou zapotřebí pro vzájemné uznávání osvědčení o zaplacení splatných poplatků, vyvolaných při provádění těchto administrativních procesů. Výše nákladů s tím spojených v poměru k příjmu, který může být dosažen, je pravděpodobně také problémem. Používají -li se náhodné prověrky, pravděpodobnost být kontrolován musí být stejná pro všechny uživatele a musí být dostatečně vysoká, aby působila jako dostatečný odpudivý prostředek pro všechny neplatiče. 60. Systémy, které používají družicovou lokalizaci a techniku mobilních telefonů pro výběr mýta, mají specifické požadavky na vynucení. Zatímco v systémech DSRC se technický proces detekce neplatičů realizuje současně s procesem výběru mýtného a je integrální součástí transakce, toto není možné, když je poloha vozidla určována jeho vlastním palubním vybavením a placení se provádí s využitím techniky mobilních telefonů. V systémech tohoto typu je zapotřebí oddělený systém vynucování. 61. Doporučený přístup
16
Obecný rámec na úrovni Společenství pro usnadnění postihování narušitelů EFC přes hranice států by měla posoudit Komise buď jako komplementární, nebo jako základ pro bilaterální dohody. Národní orgány by měly být vyzvány k tomu, aby vytvořily další spojení mezi agenturami pro vynucování mýta a národními registračními bázemi dat k usnadnění vynucování plateb přes hranice a identifikaci narušitelů z jiných členských států. Provozovatelé mýta spolu s agenturou k jeho vynucování by měli být podníceni k přijetí společných postupů pro výměnu evidence o přestupcích a datech, vztahujících se k vynucování. Vyměňované údaje by měly být v souladu s nařízeními a požadavky na ochranu soukromí. (viz 4.5 ). Měla by být zlepšena elektronická oprávněnost tabulek s licencí. Jejich výzkum by mohl být součástí 5. rámcového programu výzkumu a vývoje. Nakupující systému mýta a výhledoví nakupovatelé by měli být podníceni k podpoře dalšího výzkumu, vývoje a testování systémů mýta, se zvláštním důrazem na vynucování podsystémů pro mýto při více jízdních pruzích. To by mělo vyvolat příslušné práce v rámci programů výzkumu a vývoje EU.
4.4 Problémy, které se týkají ochrany dat a systému bezpečnosti 62. Protože se uživatelům nabízí možnost jezdit napříč Evropou s využitím interoperabilních metod a palubních vozidlových zařízení, riziko podvodu se nevyhnutelně zvyšuje. Uživatelé se budou těšit z jízd bez překážek na delších cestách s různými oblastmi koncesí, ale to samo o sobě poskytuje větší příležitosti pro organizované podvody. Bezpečnostní mechanizmy navržené k ochraně provozovatelů a pravidelných uživatelů osobních aut v místní oblasti nemusí být přiměřené pro transevropský provoz. 63. Fundamentální práce v rámci MOVE, CARDME a pracovní skupiny 1 technického výboru CEN 278 rozvinuly rámec zabezpečení, požadovaný na podporu těchto interoperabilních systémů. Pro zarámování kontraktačních dohod je zapotřebí vzít v úvahu problémy jako přijatelnost systémů na ochranu dat z ostatních členských států, povinnosti v případě chyby, spory a břemena důkazů, certifikace vybavení. Je důležité, aby se úsilí soustředilo na definování a dosažení dohody o přístupech k společné doméně ochrany dat a trasách migrace. Tyto trasy by měly vést k obecné dohodě o potřebě minimalizace rizika z toho, že interoperabilita nebude z odlišných požadavků jednotlivých provozovatelů na bezpečnost. Jakákoliv rozhodnutí o aspektech soukromí a bezpečnostních aspektech interoperabilních systémů EFC bude zapotřebí uvést do souladu s obecnými zásadami informační techniky, bezpečnosti dat a ochrany osobních dat, jakož i národní legislativy a směrnice EU o ochraně dat. 64. Doporučený přístup Měl by platit předpoklad, že se uplatní obecná pravidla o bezpečnosti dat a jejich ochraně a že tato pravidla budou pokládána za dostatečná, pokud tu nebude přesvědčivý jiný případ.
17
Národní orgány a provozovatelé mýta budou nicméně podněcováni posoudit, zda jsou zapotřebí jakákoliv dodatečná (doplňková) opatření. Do kontraktů mezi stranami by se měla začlenit ustanovení o závazcích, pojištění a přijatelnosti rizika, plynoucího z chyb v ochraně dat. V hloubkových studiích je nutno podpořit právní a praktická uplatnění ochrany soukromí a data, která mohou vzniknout z použití telematických aplikací v systémech EFC.
4.5 Problémy soukromí 65. Platí obecný předpoklad, že je nutno chránit v systému mýta soukromí uživatelů. Obecné požadavky na soukromí jsou zahrnuty do existující národní legislativy a evropské legislativy, ale zvláštní požadavky uživatelů v poměru k systémům EFC nejsou dosud předmětem specifické legislativy a jsou stále ještě otevřeny k diskusi. Může být velmi nákladné, dokonce i když je to možné, uspokojit všechny požadavky na soukromí všech členských států. 66. Například odložené platby se předpokládaly jako způsob odbavování nevybavených uživatelů v systémech mýta pro více jízdních pruhů. Uživatelům by se mělo dovolit platit mýta ve vymezené časové lhůtě, jako je 24 hodin před nebo po použití dálnice. To by znamenalo, že by provozovatel potřeboval ukládat totožnost uživatelů, kteří neplatili v době opuštění dálnice pro toto časové období, buď před potvrzením platby nebo spuštěním procesu vynucování. Legálnost takového schématu ještě nebyla soudy otestována, jsou tu ale důkazy (skutečnosti) z jiných aplikací a jiných lokalizací, že je zásada takového pojetí proveditelná. 67. Někteří uživatelé mohou požadovat anonymní metodu placení. To znamená, že nejen že se identita uživatele neprozradí třetí straně, ale také, že je provozovatel neschopen identifikovat uživatele s výjimkou případu, kdy jde o součást vynucení neplatících uživatelů. Platba v hotovosti běžně zajišťuje anonymitu. Elektronické peníze se brzy stanou dostupnými a mohly by nabídnout obdobnou anonymitu, kdyby byly přijaty provozovateli jako prostředek placení. Problémy elektronických peněz pro všeobecné účely by musely být emitovány finančními institucemi, ale mnoho provozovatelů není ochotno přijmout zapojení finančních institucí, protože emitent manipuluje s velkými částkami peněz, které jsou rozhodující pro podnikání provozovatele. Možný kompromis přijatelný pro provozovatele, ale méně vhodný pro uživatele, by bylo použití elektronických peněz specifických pro sektor, které by bylo možno použít jen pro placení služeb poskytovaných provozovatelem mýta a pro které by oni sami mohli být emitenty. Účast v zájmových skupinách spotřebitelů by mohla pomoci při hledání vhodného řešení a zajistit jejich všeobecnou přijatelnost. 68. Doporučený přístup Komise posoudí směrnici ES o soukromí (ochraně osobních dat) k prověření, zda přiměřeně pokrývá aspekty ochrany osobních dat, nebo zda se vyžaduje specifická legislativa. V hloubkových studiích právních a praktických důsledků ochrany soukromí, které může vyplynout z používání EFC, by se ochrana měla podpořit také.
18
5. PŘEDBĚŽNÉ PODMÍNKY KONVERGENCE 69. S ohledem na rozdíly v technikách systémů, v úrovni rozšiřování a v pilotních schématech v EU, musí strategie konvergence k panevropské interoperabilitě předvídat několik etap migrace od současné pozice: systémy EFC jsou rozšiřovány v některých zemích ve větším nebo menším rozsahu, zatím co systémy nejsou šířeny v ostatních zemích a několik zemí má experimentální systémy, nebo je aktivně plánují.Existence těchto různých etap znamená, že migrace možností volby musí umožnit přiměřenou úroveň interoperability. Tato úroveň se dosáhne postupnými změnami vybavení a procedurálními a kontraktačními dohodami, vedoucími k interoperabilitě narůstající funkčností a pokrýváním rozšířené geografické oblasti za minimální náklady pro provozovatele a uživatele. Prvním stupněm bude dokončení práce na projektech financovaných EU, které by měly umožnit existující předběžné normy CEN k spojení DSRC, aby se přeměnily v úplnou normu. 70. Z teoretického pohledu je zapotřebí říci něco k definici cílového systému pro budoucnost a pak to přeměnit co nejhospodárnějším způsobem, ale krátkodobě se očekává, že každá země bude mít svůj vlastní národní systém s postačitelnou společnou funkčností, umožňující řidičům platit mýto elektronicky v nejméně několika zemích bez potřeby měnit vybavení. 71. Země, které mají existující dálnice s mýtem, ať s ručním nebo automatickým placením, postavily plochy pro mýtné s mnoha jízdními pruhy. Normálně jsou jen jeden nebo dva pruhy vybaveny pro automatické vybírání mýta. Zčásti může být technická interoperabilita umožněna instalací jiného systému v jednom z existujících jízdních pruhů, jestliže oba systémy jsou slučitelné a nezpůsobují vzájemnou interferenci. 72. Situace v zemích, kde neexistují plochy pro mýto, je zcela jiná. Chybějící plocha znamená, že ve většině případů budou základní operace s více jízdními pruhy a problém se stává jedním z těch, které zajišťují interoperabilitu s palubním vybavením pro jednotlivý jízdní pruh používaný v ostatních zemích. Technické problémy nesmějí být nepřekonatelné, ale provozní problémy zajišťování anonymity, pokud se požaduje, a vyhnutí se finanční ztrátě z podvodu jsou přinejmenším tak obtížné, jako pro existující systémy. 73. Anonymnost je nejsnazší dosáhnout placením v hotovosti jako v současných systémech a jestliže je toto řešení obhajováno pro nové systémy s více jízdními pruhy, znamená to, že se platba v hotovosti pro dálnice bez ploch pro výběr mýtného musí vymyslet. Rozdíl mezi anonymitou, když nejsou pohyby vozidla známy komukoliv jinému než řidiči, a soukromím, když jsou pohyby vozidla známy provozovateli systému, ale mohou být právně chráněny před dalšími osobami, je důležitý. 74. Vyhnutí se podvodu představuje narůstající problémy, protože se počet uživatelů a počet vzájemně propojených provozovatelů nabízejících interoperabilitu zvyšuje. Z těchto důvodů by mohlo být efektivní stanovit krok za krokem interoperabilita provoz počínající u určitých skupin provozovatelů a emitentů v omezené oblasti. 75. Při rozvíjení strategií konvergence bude nezbytné přijmout nafázované pojetí (etapové pojetí). Doporučuje se, abychom se v první etapě soustředili na interoperabilitu pro HGV a dálkové autokary, u nichž může být vybavení méně cenově citlivé než u soukromých uživatelů a u kterých jsou problémy k řešení, pokud jde o soukromí a vynucování, snazší. 19
Jiní se soustředí na koncepci minimální funkčnosti na základě uznání, že většina soukromých vlastníků vozidel bude zřídka cestovat mimo svoji vlastní zemi. Projekt CESARE a euroregionální projekty jako VIKING a CENTRICO pomohou definovat tuto strategii. CARDME bude forem pro koordinaci tohoto problému mezi nimi.
6. ZÁVĚRY 76. Systémy EFC poskytují pružný nástroj k realizaci opatření na úrovni EU, států, regionální a místní k zpoplatňování silničních vozidel za využití infrastruktury buď na úhradu nákladů nebo pro účely řízení provozu. Rada se dohodla, že musí být dosaženo přiměřené úrovně interoperability mezi systémy EFC, a vyzvala Komisi a členské státy, aby zrychlily práci na stanovení a odstranění překážek interoperability systémů EFC. Vyzvala také členské státy, aby při nahrazování, modernizaci nebo zavádění systémů EFC postupovaly v souladu se strategií konvergence. To bude vyžadovat nafázované pojetí. Toto sdělení stanoví první fázi (etapu) takové strategie konvergence. 77. Hlavní akce v první etapě (1998 až 2000) budou spočívat na následujících klíčových předpokladech: i) prioritu dostane interoperabilita systémů EFC pro HGV a dálkové autokary, používané na transevropské síti silnic (TERN). To bude potřebovat poskytnout prostředky k realizaci rozhodnutí o politice zpoplatnění v celé EU. Bílá kniha Komise navrhuje aplikace pro komerční provozovatele relativně nákladnějšího zpoplatnění, diferencované v čase, podle charakteristik vozidla, trasy atd., do roku 2004; ii) interoperabilita mezi městskými a meziměstskými aplikacemi potřebuje prioritu také při rozvoji a realizaci systémů EFC; iii) bude nezbytný otevřený systém, schopný odpovídat opatřením vyvinutým v EU nebo na úrovni států, integrující další technický rozvoj a umožňující komerční příležitosti. Taková architektura by vyžadovala úvahu o duálním nebo vícepruhovém vybavení, které by mohlo dovolit využití nejen techniky DSRC, ale také systémů spočívajících na GNSS, nebo tam kde to přichází v úvahu, na jiné technice, která by také měla umožnit potenciální využití technik spočívajících na EFC pro řízení provozu a služby přidávající hodnotu. Dosažení těchto cílů bude vyžadovat akci Komise, členských států, místních a regionálních orgánů, koncesionářů a normalizačních orgánů. Tyto akce budou: a) definovat a sjednávat společnou minimální úroveň funkčnosti na úrovni EU (např. základní rysy potřebné k tomu, aby se dosáhlo interoperability, tj. kapacity pro rozlišování typů vozidla, metod a uspořádání k efektivním platbám atd., odrážející opatření (politiky) a provozní požadavky. To bude spočívat na práci provedené na projektech sponzorovaných EU ze 4. rámcového programu výzkumu
20
a vývoje, zejména k uplatněním dopravní telematiky a transevropské dopravní sítě - dopravního programu. Podniknou se doplňkové akce v 6. rámcovém programu; b) aby se umožnilo provádět tyto společné funkce, CEN by měla dokončit svoji práci na EFC na základě mandátu 270 Evropské komise - rozvíjení, hodnocení, a přijímání norem k DSRC - a kde to přichází v úvahu, i pro jiné oblasti. Tyto normy by měly umožnit provoz na více jízdních pruzích a zavedení řízení provozu a jiných služeb přidávajících hodnotu s využitím téže techniky; c) Komise napomůže všem zainteresovaným stranám dokončit práci na kontraktační interoperabilitě podporou memoranda porozumění mezi nimi, spočívajícího na rámcové dohodě EU; d) Komise prozkoumá cesty k usnadnění vynucování přes hranice a k přiměřenému pokrytí soukromí a problémů ochrany dat; e) Komise bude spolupracovat s nadnárodními skupinami městských nebo regionálních orgánů, posuzujících zavedení principu stanovení cen za užití silnic, aby se nabídlo koordinované pojetí mezi místními systémy a mezi nimi a meziměstskými službami. 78. Komise zpracuje podrobné návrhy spočívající na tomto pojetí a výsledky práce probíhající průběžně na úrovni EU, států a regionální. Předloží pak na základě výsledků získaných v první etapě návrhy na akce v následujících etapách. 79. Mezitím doporučuje Komise, aby rozhodnutí, přijatá národními nebo místními správami nebo soukromými koncesionáři k systémům EFC, spočívala na tomto sdělení. 80. Chyba v dosažení interoperability systémů EFC by způsobila nevýhody pro evropské občany, zejména řidiče dálkové dopravy, kteří budou konfrontováni s umělými hranicemi mezi různými členskými státy, zavazujícími je používat různé karty nebo palubní vozidlové jednotky, nebo zastavit a platit v hotovosti u budek pro výběr mýta. Evropský průmysl ztratí konkurenční výhodu na světovém trhu, s ohledem na rychlý rozvoj vlastnických systémů a z toho vyplývající nedostatek úspor. Posléze budou provozovatelé silnic také trpět s ohledem na zvyšující se náklady na vybavení a omezení jejich svobody volby. 81. Komise proto žádá Radu a Parlament, aby podpořily tuto první etapu strategie konvergence systémů EFC v Evropě a předpoklady, na nichž spočívá.
21
