Vrijheid in verbondenheid

MASTERSCRIPTIE

Vrijheid in verbondenheid Verzelfstandiging van Rijksmusea

Auteur: Marjolein Vos S1738089 [email protected] 06-81753096

Begeleider: Dr. T. de Vries Master Geschiedenis Rijksuniversiteit Groningen Juni 2014

Voorwoord Voor u ligt de scriptie Vrijheid in Verbondenheid: over de verzelfstandiging van rijksmusea. Deze scriptie is geschreven in het collegejaar 2013-2014 ter afsluiting van de Master Geschiedenis Vandaag, afstudeerrichting Politiek, Bestuur en Beleid aan de Rijksuniversiteit Groningen. Mijn keuze voor dit onderwerp kwam in eerste instantie voort uit een zoektochtje op Google. Toen ik hier visitatierapporten van verzelfstandigde rijksmusea aantrof, kwamen bij mij een groot aantal vragen op, vooral over de combinatie van verzelfstandiging en verbondenheid met de overheid. Deze vragen bleven door mijn hoofd gaan en mijn interesse was zodanig gewekt dat ik besloot van dit onderwerp, op het uiterst interessante snijvlak van politiek en cultuur, mijn scriptieonderwerp te maken. Mijn scriptieonderzoek voerde over het internet, maar ook langs vele bibliotheken, archieven en overheidsinstellingen. Telkens weer vond ik kleine stukjes die de puzzel steeds verder aanvulden. Daarnaast waren vele mensen bereid met mij gesprekken te voeren over de verzelfstandiging van rijksmusea of daarmee samenhangende onderwerpen. Soms waren deze gesprekken oriënterend van aard, terwijl ik op andere momenten de gevonden informatie aan het geheugen van de geïnterviewde kon toetsen. Op deze plaats zou ik dan ook graag Tjeerd Bakkeren, Caroline Bunnig, Valentijn Byvanck, Carel van Eijkelenburg, Willemien ’t Hooft, Henk Kuenen, Charlotte van Rappard-Boon, Kees Reichardt, Henk Settels, Saskia J. Stuiveling, Cees van ’t Veen, Dick Verroen, Wouter van der Vet en Gea Wold willen bedanken voor de gesprekken die zij met mij voerden in de aanloop naar of tijdens het schrijven van deze scriptie. Daarnaast dank ik Manus Brinkman voor de ter beschikking stelling van zijn boek en alle andere personen en instellingen die door de ter beschikking stelling van informatie het schrijven van deze scriptie mogelijk hebben gemaakt. En natuurlijk dr. Tity de Vries voor de enthousiaste begeleiding van de masterscriptie, en voor haar opbouwende feedback. Mijn ouders en partner zou ik tenslotte willen danken voor de onvoorwaardelijke steun tijdens het schrijven van mijn scriptie. Dan rest mij nu slechts u veel plezier te wensen met het lezen van deze scriptie. Hopelijk evenveel plezier als waarmee ik hem geschreven heb.

Marjolein Vos

Den Haag, juni 2014

1

Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................. 1 Inleiding ..................................................................................................................................... 4 1. Het grotere verhaal ............................................................................................................... 10 1. Een economisch omslagpunt, een verandering in denken en doen .................................. 10 2. Privatisering & Verzelfstandiging .................................................................................... 13 3. Inspiratie uit het buitenland en doorwerking in Nederland .............................................. 14 4. Cultuurbeleid en de rijksmusea ........................................................................................ 17 5. Theorie en het toetsingskader ........................................................................................... 20 6. De casusmusea geïntroduceerd ........................................................................................ 21 2. Van Museumnota tot Museumnota ...................................................................................... 23 1. Naar een nieuw Museumbeleid ........................................................................................ 23 2. Een vooronderzoek naar privatisering.............................................................................. 24 3. De nota Museumbeleid..................................................................................................... 25 4. Algemene Rekenkamer: rapport Rijksmusea ................................................................... 26 5. Vooronderzoek naar verzelfstandiging ............................................................................ 29 6. Vervolgonderzoek naar verzelfstandiging ....................................................................... 32 6.1 Externe verzelfstandiging: OEVeR ............................................................................ 33 6.2 Interne verzelfstandiging: PMZ .................................................................................. 35 7. Museumnota: Kiezen voor Kwaliteit ............................................................................... 36 3. Verzelfstandiging van rijksmusea ........................................................................................ 39 1. Extern verzelfstandigen .................................................................................................... 39 2. Interne verzelfstandiging als doorgangshuis en het wetsvoorstel .................................... 41 3 Kamerdebatten en invoering ............................................................................................. 45 4. Vrijheid van Handelen I: Voor de verzelfstandiging ........................................................... 49 1. Bedrijfsvoering ................................................................................................................. 49 2

2. Financiën .......................................................................................................................... 50 3. Personeel .......................................................................................................................... 53 4. Huisvesting ....................................................................................................................... 56 5. Tussenconclusie I ............................................................................................................. 58 5. Vrijheid van Handelen II: de PMZ-periode ......................................................................... 61 1. Bedrijfsvoering ................................................................................................................. 61 2. Financiën .......................................................................................................................... 62 3. Personeel .......................................................................................................................... 64 4. Huisvesting ....................................................................................................................... 67 5. Tussenconclusie II ............................................................................................................ 68 6. Vrijheid van Handelen III: Verzelfstandigde musea ........................................................... 71 1. Bedrijfsvoering ................................................................................................................. 71 2. Financiën .......................................................................................................................... 72 3. Personeel .......................................................................................................................... 75 4. Huisvesting ....................................................................................................................... 76 5. Tussenconclusie III .......................................................................................................... 78 Conclusie.................................................................................................................................. 81 Bibliografie .............................................................................................................................. 85

3

Inleiding ‘Wegens rijkdom gesloten’. Dat stond er op het bord dat op 1 november 2013 op de deur van het Geldmuseum in Utrecht was bevestigd. Nadat de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en de Minister van Financiën kort achter elkaar besloten om de subsidie respectievelijk te verminderen en geheel stop te zetten, zag het museum zich genoodzaakt de deuren te sluiten.1 Nog geen twintig jaar na de verzelfstandiging van de rijksmusea in 19941995, bleek een zelfstandig bestaan niet voor alle musea weggelegd. De geschiedenis van rijksmusea in Nederland begon al in 1800. Toen opende in Den Haag de Nationale Kunstgalerij, het eerste museum dat door de Rijksoverheid werd gesticht.2 Dit museum was niet het enige museum waar de Rijksoverheid al vroeg in de negentiende eeuw bij betrokken was. In 1816 opende Het Koninklijk Penningkabinet – de eerder genoemde voorganger van het Geldmuseum – en in 1822 het Koninklijk Kabinet van Schilderijen.3 Terwijl de negentiende eeuw vorderde, groeide het aantal rijksmusea gestaag. In tegenstelling tot landen als Frankrijk en Groot-Brittannië waar de rijkscollectie werd gecentraliseerd op één plaats4, werd het Nederlandse rijksbezit verdeeld over de verschillende musea. Dat de museale wereld in de negentiende eeuw niet te vergelijken is met de hedendaagse, blijkt wel uit het volgende voorbeeld: In de tweede helft van de negentiende eeuw werd het Muiderslot opengesteld voor publiek. Terwijl het publiek door het vrijwel lege kasteel liep – dit leidde overigens tot een verzoek van de bewaker L.D. Tauney om ‘enig ameublement en enkele oude schilderijen te plaatsen’ – waren enkele kelders nog in gebruik als bewaarplaats voor ontplofbare stoffen van het toenmalige Ministerie van Oorlog.5 De situatie in het Muiderslot was in ernst niet uniek in de negentiende-eeuwse rijkmuseale context. Victor de Stuers – toenmalig chef van de afdeling Kunsten en Wetenschappen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken – schreef hierover het artikel ‘Holland op z’n smalst’ dat in 1873 in het algemeen cultureel en literair tijdschrift De Gids werd gepubliceerd. In dit artikel stelde hij dat ‘De regering tekort schoot in haar zorg voor de aan het Rijk

1

ANP, 1 november 2013; Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Brief aan de Tweede Kamer der Staten Generaal betreffende ‘beantwoording vragen van de leden Keijzer (CDA) en Bergkamp (D66) aan de ministers van OCW en Financiën over de toekomst van het Geldmuseum met kenmerk 2013Z14701’ (16 augustus 2013). 2 Kamerstukken II, 1976/77, 14290 Nota <>, 1-2, p. 13. 3 F.J. Duparc, Een eeuw strijd voor Nederlands cultureel erfgoed (Den Haag 1975) 56-58. 4 Kamerstukken II, 1976/77, 14290, 1-2, p. 13. 5 Duparc, Een eeuw strijd, 143.

4

toebehorende musea’.6 Deze mening was hij toegedaan over de gehele breedte van het museale werkveld, inclusief de ter beschikking stelling van aankoopkredieten. De Stuers was van mening dat de (ontbrekende) zorg van de Rijksoverheid ook zo zijn invloed had op het verkrijgen van bruiklenen en legaten van particulieren.7 Toch beletten deze veronderstelde wantoestanden de stichting van nieuwe rijksmusea niet, want begin twintigste eeuw zagen de rijksmusea Hendrik Willem Mesdag en Huis Lambert van Meerten het levenslicht. Beide musea kwamen tot stand na een schenking van de collectie aan de staat.8 In de eerste decennia van de twintigste eeuw kwamen achtereenvolgens nog vijf rijksmusea tot stand. Het betreft hier allereerst Van BilderbeekLiason, het rijksmuseum dat nimmer voor het publiek opengesteld zou worden.9 En daarnaast de rijksmusea G.M. Kam te Nijmegen, Twenthe te Enschede, Kröller-Müller te Otterlo en het Rijksmuseum voor Volkenkunde: het Nederlands Openluchtmuseum in Arnhem. In de tweede helft van de twintigste eeuw neemt het aantal rijksmusea nog forser toe. In de periode vanaf de Tweede Wereldoorlog tot en met het jaar 1975 kwamen er maar liefst zes rijksmusea bij, en was er nog één in oprichting, te weten Rijksmuseum het Catharijneconvent in Utrecht. Hoewel het Rijk in de twintigste eeuw ook een steeds groter aantal nietrijksmusea subsidie verleende,10 zal in deze scriptie slechts ingegaan worden op die musea die door het rijk als ‘rijksmuseum’ werden aangeduid. Kort gezegd komt het er op neer dat deze musea ‘geheel en al onderdeel van de Rijksdienst waren, inclusief ondersteunende diensten’.11 In 1975 verscheen Een eeuw strijd voor Nederlands cultureel Erfgoed, geschreven door F.J. Duparc op verzoek van de toenmalige Directeur Generaal Culturele Zaken Hotke. In deze publicatie werd voor het eerst uitgebreid teruggekeken naar, zoals de auteur zelf stelde, ‘de bemoeienis van het Rijk in de laatste 100 jaar met het behoud van het cultureel erfgoed, zoals dat voornamelijk in onze musea en archieven wordt bewaard’.12 Na het terugkijken door Duparc, stuurde in 1976 toenmalig Minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) Harry van Doorn de eerste museumnota naar de Tweede Kamer. Van Doorn wilde met deze nota een ‘raamwerk bieden voor toekomstige

6

Duparc, Een eeuw strijd,51. Idem. 8 Ibidem, 185-186. 9 Ibidem, 223. 10 Kamerstukken II, 1976/77, 14290, 1-2, p. 16. 11 P.J.C.M. van der Velden, Verzelfstandiging van de Rijksmusea. Literatuurrapport nr. 57 (Rijswijk 1990) 42. 12 Duparc, Een eeuw strijd, V-VI. 7

5

ontwikkeling’.13 Toch viel deze nota niet bij iedereen in goede aarde, zo bleek uit een artikel in De Telegraaf waarin de nota wordt omschreven als ‘een lijvig werkstuk vol vage plannen over het functioneren van de musea’.14 De Museumnota van 1976 kan worden gezien als het begin van een nieuw tijdperk voor de rijksmusea. In deze zelfde periode was er een omslag gaande in het denken over de rol van de overheid in de samenleving. Dit resulteerde erin dat de overheid zich langzamerhand terugtrok uit organisaties en dat ‘verzelfstandiging’ en ‘privatisering’ niet alleen modewoorden maar ook de praktijk waren. Al in 1983 waren de rijksmusea één van de onderwerpen die concreet werden onderzocht voor privatisering.15 Uiteindelijk kwam het tot verzelfstandiging van de rijksmusea in 1994 en 1995. In de memorie van toelichting bij het Wetsvoorstel ‘Verzelfstandiging Rijksmusea’ werden drie motieven genoemd tot verzelfstandiging: een beleidsmatig motief, een beheersmatig motief en een bestuurlijk motief. Het beheersmatige motief komt mede voort uit het feit dat de Algemene Rekenkamer in 1988 had geconstateerd dat het bedrijfsmatig functioneren van de rijksmusea in vele opzichten gebrekkig was.16 Verder onderzoek leverde daarbij de conclusie op dat de vele regels, voorschriften en loketten, vooral op het gebied van financiën, organisatie, personeel en gebouwen, de bedrijfsvoering van de rijksmusea belemmerden.17 Verzelfstandiging zou hiervoor een oplossing zijn omdat een groot deel van de regels, voorschriften en loketten immers zouden vervallen als de rijksmusea geen integraal onderdeel meer zouden uitmaken van de Rijksoverheid. Of de verzelfstandiging inderdaad heeft gezorgd voor mogelijkheden tot een efficiëntere bedrijfsvoering, en daarbij specifieker de vraag of de musea zelf meer vrijheid hebben gekregen in hun handelen, zal in deze scriptie centraal staan. Dit onderzoek zal worden gedaan aan de hand van de vraag: ‘In hoeverre heeft de verzelfstandiging van de rijksmusea gezorgd voor een grotere handelingsvrijheid van deze musea in de periode 19952000?’. Deze periode is gekozen omdat het hier de eerste vijf jaar na de verzelfstandiging betreft. Hoewel middels dezelfde wet ook enkele rijksmuseale (ondersteunende) instellingen zijn verzelfstandigd, zullen deze instellingen in het kader van deze scriptie niet onderzocht worden.

13

Kamerstukken II, 1976/77, 14290, 1-2, p. 6. De Telegraaf, 3 september 1977. 15 Kamerstukken II, 1982/83, 17938 Privatisering, 1, p. 4. 16 Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging Rijksmusea Diensten, 3, p. 2-3. 17 Ibidem, 3. 14

6

De verzelfstandiging van rijksmusea is om meerdere redenen de moeite van het bestuderen waard. Allereerst valt de verzelfstandiging van rijksmusea binnen het grotere kader van privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten; een onderwerp dat zo belangwekkend werd geacht dat de Eerste Kamer in 2012 voor het eerst in haar geschiedenis een parlementaire onderzoekcommissie in het leven heeft geroepen om hier onderzoek naar te verrichten18. Ook is het onderwerp uiterst actueel omdat in november 2013 het eerder genoemde geldmuseum als eerste verzelfstandigde rijksmuseum, haar deuren heeft moeten sluiten. En als laatste – maar beslist niet de minste – reden is er het feit dat het onderwerp tot op heden nog niet vanuit deze invalshoek bestudeerd is. Tot nu toe is de verzelfstandiging van rijksmusea primair vanuit juridisch en bestuurskundig perspectief bestudeerd.19 Manus Brinkman publiceerde in 2012 in eigen beheer Waarom en hoe de rijksmusea zelfstandig werden. Met deze publicatie wilde hij het handelen van de betrokkenen en het effect daarvan op het proces blootleggen, maar had hij niet tot doel om een ‘nauwkeurige en gedetailleerde, zo U wilt wetenschappelijke weergave van de gebeurtenissen te geven’.20 Daarnaast heeft de Rijksoverheid zelf twee publicaties over rijksmusea geïnitieerd. Het Ministerie van WVC heeft in juni 1994, nog voor het eerste museum zelfstandig was, Verzelfstandiging Rijksmusea c.a.: achtergronden en documenten uitgegeven. In deze publicatie geeft het Ministerie van WVC op hoofdlijnen aan hoe de aanloop naar verzelfstandiging is verlopen.21 Ten slotte heeft Organisatieadviesbureau Twynstra Gudde, op verzoek van de Rijksoverheid, een evaluatie uitgevoerd van de verzelfstandiging van rijksmusea. Het bijbehorende rapport verscheen op 29 april 1999.22 Het onderzoek van Twynstra Gudde gaat niet over het proces van verzelfstandiging, maar enkel over de effecten van de verzelfstandiging. Bovendien worden voornamelijk conclusies getrokken over de nieuwe situatie ten opzichte van de beoogde situatie en wordt

18

Kamerstukken I, 2012/13, C Parlementair onderzoek Privatisering / Verzelfstandiging overheidsdiensten, A. Brief van de Parlementaire onderzoekscommissie, p. 1. 19 Zie bijvoorbeeld: J.L.C. Duyvensteijn, Naar een nieuw Rijksmuseaal Model (Amsterdam 2010); C.W. Adank, Verantwoordelijkheid: kunst of kunstje: Een onderzoek naar de privaatrechtelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de rijkscollectie aanwezig in de Nederlandse musea (Amsterdam 2013); C.A. Schreuder, Publiekrechtelijke taken, private rechtspersonen: verzelfstandiging en privatisering in de vorm van vennootschappen en stichtingen (Deventer 1994). 20 M. Brinkman, De verzelfstandiging. Waarom en hoe de rijksmusea zelfstandig werden (Chiangmai 2012) 11. 21 W. Bloemberg, ed., Verzelfstandiging Rijksmusea c.a.: achtergronden en documenten (Rijswijk 1994). Onder de titel Autonomy for the National Museums and Museum Services in the Netherlands: Background and documentation verscheen in december 1994 een licht bewerkte Engelstalige versie van deze brochure. 22 N. Bertollo e.a., Evaluatie effecten verzelfstandiging Rijksmusea (Amersfoort 1999).

7

de oude situatie nauwelijks belicht. Twynstra Gudde trekt daarnaast slechts conclusies over de groep als geheel en niet over individuele instellingen.23 Mogelijke verschillen tussen instellingen worden in dit onderzoek benoemd noch verklaard. Er is dus weinig gepubliceerd wat betreft de verzelfstandiging van rijksmusea en in hetgeen tot nu toe is gepubliceerd is het historische perspectief onderbelicht gebleven. In deze scriptie zal het historisch perspectief centraal staan. De zes hoofdstukken die deze scriptie telt, zijn verdeeld in twee delen. In het eerste deel – de hoofdstukken 1 tot en met 3 – zal de context van en de aanloop naar de verzelfstandiging van rijksmusea aan de orde komen. Hoofdstuk 1 biedt niet alleen inzicht in de maatschappelijke en politieke omstandigheden waarin Nederland verkeerde vanaf het begin van de jaren tachtig, maar geeft ook een toelichting op de gebruikte methodiek, de gehanteerde begrippen en de gebruikte casusmusea. In hoofdstuk 2 zal worden ingezoomd op de ontwikkelingen in het rijksmuseale veld. Binnen dit hoofdstuk dient de Museumnota van minister Van Doorn uit 1976 als vertrekpunt en zal uiteindelijk de vooravond van de verzelfstandiging worden bereikt. Het eigenlijke proces van verzelfstandiging zal centraal staan in hoofdstuk 3. Aan het eind van dit eerste deel heeft de lezer een indruk van de politieke en maatschappelijke situatie in Nederland vanaf het begin van de jaren tachtig en een overzicht van het rijksmusea veld en de ontwikkelingen die zich in aanloop naar en tijdens de verzelfstandiging van de rijksmusea op hoofdlijnen hebben voortgedaan. In het tweede deel wordt algemeen verruild voor specifiek en staat de praktische uitwerking van de verzelfstandiging in de eerste vijf jaar centraal. Dit deel zal worden ingestoken door te kijken in hoeverre de handelingsvrijheid is toegenomen op drie geselecteerde aspecten, te weten: financiën, personeel en huisvesting. Hiermee wordt aangesloten bij het beheersmatige motief voor verzelfstandiging en het eerder genoemde feit dat uit onderzoek is gebleken dat voor de verzelfstandiging de vele regels, voorschriften en loketten vooral op het gebied van financiën, personeel en gebouwen de bedrijfsvoering van de rijksmusea belemmerden. Was de verzelfstandiging hier inderdaad de oplossing voor deze problemen in de bedrijfsvoering of bleek er in de praktijk helemaal niet zo veel veranderd te zijn? Deze drie aspecten worden onderzocht door de oude situatie, de tussenliggende en de nieuwe situatie betreffende de vrijheid van handelen op het betreffende aspect tegen elkaar af te zetten. Om eventuele veranderingen in vrijheid van handelen te kunnen toetsen wordt 23

Bertollo, Evaluatie effecten verzelfstandiging Rijksmusea , Bijlage 2 Blad 4.

8

aangesloten bij de methodiek die Jesse Elisabeth Bos gebruikte in haar dissertatie ‘Openbare Schatkamers in verandering: musea in Nederland in een tijd van verzelfstandiging en privatisering’. Zij hanteerde bij de beoordeling van de autonomie van de door haar bestudeerde musea een vijf puntsschaal, lopend van één: geen zeggenschap over dit aspect tot vijf: volledig autonoom.24 Deze schaal zal in aangepaste vorm gebruikt worden om de vrijheid van handelen op verschillende deelaspecten te kunnen beoordelen. Omdat deze autonomieschaal vooral gaat om de rijksmusea zelf, en minder om de verschillende systemen waarin de rijksmusea zich bevonden zal daarnaast per periode en aspect worden gekeken naar enkele beslissende criteria binnen die systemen: de formele verantwoordelijkheid, afhankelijkheid van andere organisaties en geldende wet- en regelgeving. Als bronmateriaal zal onder meer gebruik worden gemaakt van diverse rapporten betreffende de stand van zaken van de rijksmusea. Zo wordt er gebruik gemaakt van het rapport van de Werkgroep Privatisering podiumkunst en rijksmusea uit 1984, het rapport Rijksmusea van de Algemene Rekenkamer uit 1988 en de publicatie Zoeklicht op Zelfstandigheid van het Ministerie van WVC uit 1989.25 Om het beeld te completeren wordt gebruik gemaakt van voorbeelden uit vier ‘casusmusea’ die gezamenlijk een zo compleet mogelijk beeld geven van de groep verzelfstandigde rijksmusea. Het gaat hier om het Rijksmuseum, het Van Gogh Museum, Het Muiderslot en Museum Catharijneconvent. Deze musea zullen worden bestudeerd aan de hand van onder meer jaarverslagen, (tijdschrift)artikelen en interviews. Na de uitwerking van de veranderde vrijheid van handelen op de aspecten financiën, personeel en huisvesting in het tweede deel, komen in de conclusie beide delen van de scriptie samen en zal een antwoord worden gegeven op de hoofdvraag: ‘In hoeverre heeft de verzelfstandiging van de rijksmusea gezorgd voor een grotere handelingsvrijheid van deze musea in de periode 1995-2000?’. In aansluiting daarop zal voor zover mogelijk worden gekeken in hoeverre de problematiek waaruit het beheersmatige motief voortkwam daadwerkelijk is opgelost. Ten slotte zullen de uitkomsten van het onderzoek binnen het bredere kader van rijksbrede verzelfstandiging en privatisering worden geplaatst.

24

J.E. Bos, Openbare Schatkamers in verandering: musea in Nederland in een tijd van verzelfstandiging en privatisering (Amsterdam 2001) 114. 25 Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC), Rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek podiumkunsten en rijksmusea (Rijswijk 1984) ; Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2. ; Ministerie van WVC, Zoeklicht op Zelfstandigheid: Een verkenning van de mogelijkheden tot verzelfstandiging van de rijksmusea en overige museale instellingen (Rijswijk 1989).

9

1. Het grotere verhaal Dit hoofdstuk zal de brede context schetsen waarbinnen de verzelfstandiging van de rijksmusea zich voltrok. Hierbij speelde de politieke en maatschappelijke situatie in Nederland vanaf halverwege de jaren zeventig een belangrijke rol omdat hierin een veranderende kijk optrad van de rol die de overheid zou moeten vervullen in de economie. Voortkomend uit dit denkbeeld van een kleinere overheid kwamen de verschijnselen privatisering en verzelfstandiging op. Wat deze verschijnselen inhielden, welke buitenlandse inspiratie er bestond en op welke manier privatisering en verzelfstandig zich in Nederland manifesteerden zal hier dan ook de revue passeren. Daarna zal worden ingegaan op het veranderende cultuurbeleid en op de vraag wat een rijksmuseum is en welke rol deze musea innamen binnen de veranderende maatschappij en de in beweging zijde Rijksoverheid. De laatste twee paragrafen zijn meer methodologisch van aard. Hierin zal kort worden stilgestaan bij bestaande theorieën over de verzelfstandiging van (rijks)musea en het toetsingskader dat in de tweede helft van deze scriptie zal worden gehanteerd, daarnaast zullen de vier casusmusea kort worden geïntroduceerd. 1. Een economisch omslagpunt, een verandering in denken en doen Vanaf de jaren vijftig ging het Nederland economisch voor de wind. Er was sprake van stijgende productiecijfers, een steeds hogere welvaart en een steeds uitbreidende verzorgingsstaat. In 1973 brak de eerste oliecrisis uit en daarmee begon ook een economische crisis in Nederland. Vanaf 1975 moest voor het eerst in decennia weer bezuinigd worden. Het kabinet Den Uyl (1973-1977) besloot dit te doen middels de 1%-operatie. Hierbij mocht de publieke sector maximaal één procent per jaar groeien.26 Door het eerste kabinet Van Agt werd in 1978 een ombuigingsnota gepubliceerd waarmee zij het financieringstekort van de overheid terug wilde dringen, de groei van de collectieve sector wilden stoppen, de positie van het bedrijfsleven wilde versterken en het aantal werklozen wilde verlagen. Deze plannen hielden onder meer in dat salarissen en uitkeringen gekort zouden worden en dat nieuwe overheidsuitgaven alleen mogelijk zouden zijn als elders in de begroting compensatie kon worden gevonden. De plannen uit de ombuigingsnota van het Kabinet Van Agt I stuitten op 26

H. De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ in: R. Aerts e.a. ed., Land van kleine gebaren: een politieke geschiedenis van Nederland 1780-1990 (Nijmegen/Arnhem 1999) 265-342, aldaar 311.

10

hevige protesten en ook het parlement liet van zich horen. Talloze keren werd de regering gedwongen haar bezuinigingsvoorstellen te herzien, waardoor van bezuinigingen weinig terecht kwam.27 Terwijl de bezuinigingsvoorstellen op tegenstand stuitten en de collectieve lasten niet daalden maar juist stegen, brak in 1979 de tweede oliecrisis uit waardoor de economische crisis verergerde. De combinatie van de crisis en het uitgebreide sociale zekerheidstelsel de grote verzorgingsstaat dat Nederland kende, zorgde ervoor dat ‘in 1980 van elke in Nederland verdiende gulden 55 cent bij de overheid terechtkwam, die daarvan bijna de helft uitkeerde aan bejaarden, werklozen en andere uitkeringsgerechtigden’.28 De economische achteruitgang ging gepaard met een flinke groei voor de VVD, die al vanaf de jaren vijftig de groei van de verzorgingsstaat had bekritiseerd en die het ingrijpen van de overheid in de economie als onwenselijk ervoer. Waar de standpunten van de VVD in tijden van welvaart slechts een kleine groep van de Nederlandse kiezers had aangetrokken, deed het uitbreken van de eerste oliecrisis in 1973 en de daaropvolgende economische crisis zowel het electoraat van de VVD als het geloof in een andere rol voor de overheid groeien.29 Begin jaren tachtig leefde er in Nederland dus breed gedragen beeld dat de Nederlandse economie en de rol die de overheid hierin speelde aan verandering toe was. In 1980 verscheen: ‘Plaats en Toekomst van de Nederlandse Industrie’

van de

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Dat vervolgens door de commissie Wagner werd omgezet in aanbevelingen voor de politiek. Deze commissie pleitte onder meer voor een marktconform overheidsbeleid, gedecentraliseerde loonmatiging en minimale subsidiering van het bedrijfsleven.30 Het idee dat de overheid een andere rol moest gaan vervullen leefde overigens niet alleen in Nederland maar in vrijwel de gehele westerse wereld, waarbij het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten een voortrekkersrol vervulden, en bij diverse internationale organisaties zoals de Wereldbank en het Internationaal Monetair Fonds. 31 Vanaf het begin van de jaren tachtig vond dan ook een heroverweging plaats van die terreinen waarop de overheid in de maatschappij ingreep. In plaats van sturing op details en

27

De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ 317-318. Ibidem, 316. 29 Ibidem, 315. 30 Ibidem, 319. 31 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking (Amsterdam 2012) 21. 28

11

in de uitvoering, zoals de overheid tot op dat moment vaak deed, zou de sturing in het vervolg steeds meer beperkt blijven tot de hoofdlijnen.32 Dit veranderende beleid werd ingezet door de eerste twee kabinetten Lubbers. Het eerste kabinet Lubbers I vatte haar doelstellingen in het regeerakkoord samen met de woorden deregulering, privatisering, vermindering van de overheidsbemoeienis en decentralisatie.33

Deze

‘grote

operaties’

–

decentralisatie,

afslanking

van

het

overheidapparaat, heroverwegingen (welke taken moeten wel en welke niet door de Rijksoverheid worden uitgevoerd), deregulering en privatisering – werden door het tweede kabinet Lubbers voortgezet. Het derde kabinet Lubbers sprak niet meer van privatisering, maar wilde de rijksdienst nog wel reorganiseren, waarbij het uitgangspunt was dat het rijk er was voor het beleid en dat de uitvoering werd overgedragen aan andere overheden of werd opgedragen aan Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) of te verzelfstandigen rijksdiensten.34 Op verschillende manieren gaven de drie elkaar opeenvolgende kabinetten Lubbers invulling aan het economisch beleid van sturing op hoofdlijnen en een kleinere overheid. Maar niet alleen de economische situatie en het economische beleid veranderden in de jaren tachtig, ook de politiek zelf veranderde. Historicus Jouke Turpijn stelde dat de jaren tachtig in het hart lagen van een grote politieke transformatie in Nederland. Na de jaren zeventig die volgens hem intens politiek waren en waarin iedereen over alles mocht meepraten, waren de jaren tachtig een geleidelijke ontwikkeling richting de jaren negentig waarin alle politieke partijen op elkaar leken en de wezenlijke kwesties onbesproken bleven.35 Turpijn’s standpunt werd gedeeld door historicus Herman De Liagre Böhl, die stelde dat de grote politieke partijen ideologisch steeds meer op elkaar gingen lijken.36 De periode halverwege jaren zeventig tot eind jaren tachtig werd dus gekenmerkt door veranderingen op een groot aantal terreinen. Niet langer zou de overheid op detailniveau in moeten grijpen op een groot aantal terreinen. Maar zij zou zich meer bezig moeten houden met sturing op hoofdlijnen. De overheid zou zich waar mogelijk terug moeten trekken uit de markt, beleid en uitvoering moesten op twee gescheiden plaatsen belegd worden. Voortkomend uit dit denkbeeld van een kleinere overheid kwamen de verschijnselen privatisering en verzelfstandiging op.

32

M.A.P. Bovens e.a., Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek (Alphen aan de Rijn 2001) 40-41. Kamerstukken II, 1982/83, 17555 Kabinetsformatie 1982, 9, p. 68. 34 Kamerstukken II, 1989/90, 21132 Kabinetscrisis en formatie 1989, 8 Herdruk, p.48. 35 J. Turpijn, 80’s dilemma: Nederland in de jaren 80 (Amsterdam 2011) 13. 36 De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ 320. 33

12

2. Privatisering & Verzelfstandiging Privatisering en verzelfstandiging brachten met zich mee dat er een scheiding optrad tussen beleid en uitvoering. Dit sloot aan bij het voorgestane economische beleid, waarbij de overheid zich meer bezig ging houden met het beleid op hoofdlijnen en niet zozeer met het detailniveau en/of de uitvoering. Daarnaast sloot het aan bij het idee van de kleinere overheid. Aan het begin van de jaren tachtig werd gesproken over privatisering als kapstokbegrip wanneer er over enige vorm van verzelfstandiging werd gesproken.37 Een decennium later was privatisering niet langer het kapstok begrip, maar werd gesproken over het overkoepelende begrip verzelfstandiging.38 Deze begripsverandering hing deels samen met het in Nederland gevoerde beleid met betrekking tot verzelfstandiging en privatisering. Onder de Kabinetten Lubbers I en II was het beleid primair gericht op privatiseren. In het regeerakkoord van Lubbers II stond zelfs: ‘alle diensten welke niet noodzakelijk door de overheid behoeven te worden uitgevoerd in beginsel voor privatisering in aanmerking komen’. Terwijl aan het begin van de jaren negentig het beleid vooral gericht was op verzelfstandiging.39 Een – niet limitatief – overzicht van mogelijke verschijningsmogelijkheden van verzelfstandiging is opgenomen in tabel 1. Tabel 1 Vormen van Verzelfstandiging40 Interne verzelfstandiging

Externe verzelfstandiging

Zelfbeheer

Zelfstandig Bestuursorgaan

Agentschap

Privatisering: uitbesteding

Publieke taak

Privatisering: afstoting Private Taak

Er bestond dus een groot aantal mogelijkheden om diensten en organisaties op een grotere afstand van de (rijks)overheid te plaatsen. Het was mogelijk om intern te verzelfstandigen waarbij een dienst meer vrijheid kreeg binnen het ministerie, maar de uiteindelijke verantwoording bij de betreffende minister bleef.41 Daarnaast was het mogelijk om extern te verzelfstandigen waarbij een dienst buiten het ministerie werd geplaatst en de verantwoordelijkheid van de minister werd ingeperkt of zelf opgeheven.

37

De Liagre Böhl, ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ 12. Ibidem, 41-42. 39 WRR, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, 39. 40 Bovens, Openbaar Bestuur, 40-41. 41 Ibidem, 196. 38

13

Extern verzelfstandigen kon drie hoofdvormen aannemen: een zelfstandig bestuursorgaan,

privatisering:

uitbesteding en

privatisering:

afstoting.

Zelfstandige

bestuursorganen voerden een publieke taak uit, bij privatisering: uitbesteding werd een contract aangegaan met een commercieel bedrijf voor het produceren van een goed of een dienst, terwijl bij privatisering: afstoting een overheidstaak naar de markt werd gebracht.42 Het is goed hierbij op te merken dat de in tabel 1 genoemde verzelfstandigingsvormen niet limitatief zijn. Zoals de Eerste Kamer constateerde in haar onderzoek Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten is er een breed spectrum aan verzelfstandigde organisaties. Er was sprake van uitzonderingen en overlap en ‘er bestaat geen compleet en volledig overzicht van alle vormen van verzelfstandiging en privatisering in Nederland’.43 3. Inspiratie uit het buitenland en doorwerking in Nederland Nederland was niet het enige land waar vanaf het begin van de jaren tachtig sprake was van een golf van privatisering en verzelfstandiging. De oorsprong van verzelfstandigen van overheidsinstellingen lag in Nieuw Zeeland. Vanaf het begin van de jaren zeventig werd hier een groot aantal verzelfstandigingen en privatiseringen doorgevoerd om de recessie te bestrijden en de economie weer op te laten bloeien.44 Ook in Groot-Brittannië werd vanaf het begin van de jaren tachtig op een groot aantal terreinen verzelfstandigd. Het betrof hier vooral genationaliseerde- en staatsbedrijven die naar de markt werden gebracht.45 Niet primair bezuinigingsdoelstellingen, maar vooral het terugdringen van de overheid in de markt lag hier ten grondslag aan de verzelfstandigingen.46 Nadat in de jaren tachtig de privatisering en verzelfstandiging in Groot-Brittannië en andere West-Europese landen was ingezet, werd na de val van het communisme in het begin van de jaren negentig ook in Oost Europa op grote schaal geprivatiseerd. In de voormalige DDR bestond een groot aantal staatsbedrijven, dat na de val van de muur werd geprivatiseerd.47 Naast privatisering werden in vele landen – soms als tussenvorm in aanloop 42

Bovens, Openbaar Bestuur, 196. Kamerstukken I, 2012/13, C Parlementair onderzoek Privatisering / Verzelfstandiging overheidsdiensten, B. Rapport, 24. 44 J. de Koning, F. Peters en J. Meyer, Succesvol verzelfstandigen: de processen in beeld (Alphen aan den Rijn 2000) 11. 45 H.J. Hamer en A.T.L.M. van de Ven, ‘Verzelfstandiging nationaal en internationaal’ in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 163-176, aldaar 165. 46 De Koning e.a., Succesvol verzelfstandigen, 11. 47 Hamer en Van de Ven, ‘Verzelfstandiging nationaal en internationaal’, 167. 43

14

naar privatisering – ook overheidsdiensten en bedrijven verzelfstandigd. Dit gebeurde bijvoorbeeld in Japan bij de nationale spoorwegen en in verschillende Oost-Europese landen bij de voormalige staatsbedrijven.48 In tegenstelling tot veel andere landen, was er in Nederland niet alleen sprake van het naar de markt brengen van (staats)bedrijven, maar werden ook veel overheidsdiensten in meer of mindere mate zelfstandig. Ondermeer de Postbank, de Rijkspsychiatrische Inrichting, het Facilitair bedrijf van de NOS, het Bureau vernietiging overheidsarchieven, het Openluchtmuseum, het Jeugdwerk en de Rijksdienst voor het Wegverkeer kwamen op een grotere afstand van de Rijksoverheid te staan. In het parlement bestond in de jaren tachtig en negentig brede steun voor het beleid van privatiseringen en verzelfstandigingen.49 Maar niet bij alle ministeries kwamen de privatiseringen en verzelfstandigingen even snel van de grond. Bij sommige ministeries werd verzet geboden tegen privatiseringsoperaties, terwijl andere ministeries – bijvoorbeeld Verkeer & Waterstaat onder minister Kroes – voortvarend aan de slag gingen met mogelijke verzelfstandigingen en privatiseringen.50 Toch was het juist dit ministerie waar een aantal ‘controversiële’ privatiseringen werd ingezet. Het betrof hier bijvoorbeeld de privatisering van het loodswezen. Deze privatisering werd in 1983 door toenmalig minister Kroes aangekondigd in een brief aan het parlement. Na een verzelfstandigingsproces van enkele jaren en een periode van ruim een jaar waarin werd proefgedraaid als zelfstandige organisatie, werd het loodswezen op 1 september 1988 geprivatiseerd.51 Hoewel het loodswezen voor de verzelfstandiging jaarlijks een winst opleverde van ongeveer 29 miljoen gulden, kostte het de overheid na de privatisering 25 miljoen gulden per jaar alles bij elkaar dus een verliespost van 54 miljoen gulden.52 Daarnaast waren ook de verzelfstandiging en de daarop volgende privatisering van de Nederlandse Spoorwegen en de PTT geen onverdeeld succes. Toch waren het juist deze privatiseringen die veel publieke aandacht kregen.53 Dit wil overigens niet zeggen dat privatiseringen in Nederland per definitie niet succesvol waren. Een voorbeeld van een succesvolle privatisering was die van 48

Ibidem, 161. Kamerstukken I, 2012/13, C,B, p. 49. 50 WRR, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, 32. 51 J.F.T. Van Erpers Royaards, ‘Verzelfstandiging van het Loodswezen’, in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 129-140, aldaar 130. 52 WRR, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking, 35. 53 Kamerstukken I, 2012/13, C,B, p.6. 49

15

DeStaatsMijnen (DSM), al was deze privatisering dan weer zo succesvol dat het voor veel mensen niet meer voor te stellen is dat dit bedrijf ooit onderdeel geweest is van de Rijksoverheid.54 Het aantal privatiseringen – al dan niet succesvol – werd in aantal zeker overtroffen door het aantal verzelfstandigingen waarbij de overheid op een of andere wijze verbonden blijft met de verzelfstandigde organisatie. Zo was er de verzelfstandiging van het Kadaster die deel uitmaakte van een langer lopend proces. In de periode 1982-1988 werd het Kadaster fasegewijs kostendekkend gemaakt. Vanaf 1990 kreeg het Kadaster de status van ‘zelfbeheer’ ten opzichte van het Ministerie van VROM, terwijl later dat jaar een onderzoek naar de wenselijkheid van verzelfstandiging werd uitgevoerd. Na afronding van dit onderzoek eind 1990 nam de ministerraad in november 1991 een principebesluit tot verzelfstandiging.55 Uiteindelijk werd het Kadaster op 1 mei 1994 verzelfstandigd in de vorm van een ZBO. De verzelfstandiging werd beschouwd als een groot succes; zodanig dat in de literatuur werd gesteld dat ‘Het kadaster haar publieke taak op grotere afstand van het ministerie met een efficiency en doelmatigheid verrichte die voorheen niet mogelijk werd geacht’.56 Een andere verzelfstandiging die betrekkelijk soepel en succesvol verliep was die van de Dienst van het IJkwezen. Na een proces van meer dan vier jaar werd deze dienst op 1 mei 1989 verzelfstandigd tot het Nederlands Meetinstituut NV, het NMI. 57 Zoals uit het voorgaande blijkt zijn verzelfstandigings- en privatiseringsprocessen vaak langdurig van aard. Deze langdurige procedures zijn zowel terug te vinden bij succesvolle als minder succesvolle voorbeelden van privatisering en verzelfstandiging. Het waren vooral de excessen die de politieke en publieke aandacht kregen. Uit onderzoek van de Telderstichting bleek dat in de beeldvorming over privatisering ‘de geslaagde ervaringen te zijn verdrongen door de mislukte’.58 Het parlement dat het privatisering en verzelfstandigingbeleid doorgaans steunde, was vaak slechts zijdeling bij dit beleid betrokken zo bleek uit het parlementaire onderzoek Verbinding verbroken van de Eerste Kamer.59 54

Telderstichting, Vertrouwen in de Markt: naar een liberaal privatiseringsbeleid (Den Haag 2007) 1. V.E. van Dijk, ‘Verzelfstandiging van het Kadaster’ in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 141-152, aldaar 143-144. 56 De Koning e.a., Succesvol verzelfstandigen, 222. 57 G.J. Faber, ‘De geboorte van het NMI’ in: R.H. Coops e.a. ed., Van overheid naar markt: theorie, praktijk en analyse (Den Haag), 71-76, aldaar 71. 58 Telderstichting, Vertrouwen in de Markt, 1. 59 Kamerstukken I, 2012/13, C,B, p. 61. 55

16

4. Cultuurbeleid en de rijksmusea In het voorgaande is duidelijk geworden dat vanaf het begin van de jaren tachtig het beleid in Nederland gericht was op een scheiding van beleid en uitvoering. De voorbeelden in de voorgaande paragraaf betroffen primair bedrijven en organisaties die goederen en/of diensten leverden, maar ook in de cultuursector vertaalde de overheid haar beleidsvoornemens naar de praktijk. De bemoeienis van de overheid met cultuur strekte zich eerst uit tot het onderwijs, het bibliotheekwezen en de musea; maar in de tweede helft van twintigste eeuw kwamen hier ook andere terreinen van het culturele en maatschappelijke leven bij. 60 Vanaf de jaren zestig nam de bemoeienis van de overheid met kunsten en cultureel erfgoed toe; zowel het aantal instellingen als het niveau van de bekostiging werd verhoogd. Culturele activiteiten en instellingen werden beschouwd als voorzieningen van algemeen belang en deze moesten door de gemeenschap worden bekostigd. 61 Cultuur werd in deze tijd onderdeel van het welzijnsbeleid.62 Hierdoor werd er een breed scala aan culturele activiteiten gesubsidieerd, niet alleen om de kwaliteit maar ook – vooral - om de diversiteit en verscheidenheid. Ten tijde van economische welvaart was deze insteek goed verdedigbaar, maar toen de economische stagnatie aan het begin van de jaren tachtig haar intrede deed, moest de overheid zich heroriënteren op haar rol op het terrein van de cultuur. Het veranderende cultuurbeleid, in lijn met het gehele veranderende overheidbeleid, zorgde voor een golf aan decentralisaties binnen de culturele sector. Onder meer het bibliotheekwerk en de monumentenzorg werden aan lagere overheden gedelegeerd. Bij subsidieaanvragen werd kwaliteit een belangrijker criterium, in tegenstelling tot diversiteit, bij de rijksmusea en de podiumkunsten kwam sponsoring van het bedrijfsleven op en over de gehele linie werd gekeken of er tot een kleinere afhankelijkheid van de overheidsbijdrage kon worden gekomen. Cultuur was vanaf de jaren tachtig niet langer een onderdeel van het welzijnsbeleid, maar een op zichzelf staande sector van het overheidsbeleid.63 Binnen dit veranderende cultuurbeleid, voltrok zich de verzelfstandiging van de rijksmusea. Om een goed begrip te hebben van de rijksmusea en de plaats die zij innamen

60

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), Cultuurbeleid in Nederland (Den Haag 2002) 57. Ibidem, 58. 62 Ibidem, 62. 63 Ibidem, 64-65. 61

17

binnen de Rijksoverheid zullen de volgende twee vragen beantwoord moeten worden: ‘Wat was een rijksmuseum’ en ‘Welke plaats namen de rijksmusea in binnen de Rijksoverheid’. Uit de inleiding bleek dat de Rijksoverheid zich al ruim tweehonderd jaar bezighield met de museale sector. Het Rijk stichtte zelf musea, kreeg collecties uit legaten en schenkingen en werd gaandeweg verantwoordelijk voor een steeds grotere groep ‘rijksmusea’. Dit waren musea waar het rijk niet alleen als financier optrad, maar deze musea ook beheerde en exploiteerde.64 Deze rijksmusea waren daardoor integraal onderdeel van de rijksdienst. Een overzicht van welke musea dit betrof aan het eind van de jaren zeventig is te vinden in tabel 2. Hoewel ieder museum een directeur had, was de minister – eerst van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM), later die van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) – eindverantwoordelijk voor de gang van zaken in alle afzonderlijke rijksmusea. Dit bracht met zich mee dat de verantwoordelijke minister voor ‘elke gebeurtenis in een willekeurig museum’ kon worden aangesproken.65 Deze situatie had vele andere praktische consequenties, die bemoeilijkt werden door het feit dat de musea niet alleen met de verantwoordelijke Minister van WVC te maken hadden, maar ook met de ministers van Financiën (voor onder meer financiële zaken), Binnenlandse Zaken (voor personele zaken) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieu, (voor de gebouwen en het bijbehorende onderhoud).66 Het betrof hier een verbondenheid met vier ministeries, die elk hun eigen prioriteiten, financiële middelen en planning hadden. Deze werkwijze, waarbij vier ministers verantwoordelijk waren, werd meer dan eens omschreven als: ‘omslachtig, tijdrovend en onduidelijk’.67 Tabel 2 Onder CRM ressorterende rijksmusea in 197668 Rijksmuseum Amsterdam

Koninklijk Kabinet van Schilderijen (Mauritshuis)

Rijksmuseum Vincent van Gogh

Rijksmuseum Hendrik Willem Mesdag

Rijksmuseum ‘Nederlands Scheepvaart Museum’.

Rijksmuseum Meermanno-Westreenianum en Museum van het Boek

Rijksmuseum Paleis het Loo

Rijksmuseum voor de Geschiedenis van de Natuurwetenschappen en van de Geneeskunde ‘Museum Boerhaave’

Rijksmuseum voor Volkenkunde: het Nederlands

Rijksmuseum voor Natuurlijke Historie

64

Velden, Verzelfstandiging van de Rijksmusea, 42. Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea: nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 1. (z.p. 1989). 66 Idem. 67 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea. Nr. 1. 68 Kamerstukken II, 1976/77, 14290, 1-2, p.88. 65

18

Openluchtmuseum Volkenkundig Museum Justinus van Nassau

Rijksmuseum van Oudheden

Rijksmuseum Huis Lambert van Meerten

Rijksmuseum voor Volkenkunde

Rijksmuseum Zuiderzeemuseum

Rijksmuseum G.M. Kam

Rijksmuseum Twenthe

Rijksmuseum Kröller-Müller

Koninklijk Kabinet van Munten, Penningen en Gesneden Steden (Koninklijk Penningkabinet)

Rijksmuseum het Catharijneconvent

De plaats die de rijksmusea in het gehele museale veld innamen in het jaar 1989 is te vinden in tabel 3. Hieruit volgt dat er op dat moment 21 rijksmusea, 192 publieke musea (waar de rijksmusea ook onder vallen) en 475 zogenaamde particuliere musea waren. Van de 667 musea die Nederland in 1989 kende, had slechts 3% de status van rijksmuseum. Deze relatief kleine groep rijksmusea had verhoudingsgewijs veel personeel (11% van het gehele personeelsbestand in de museale wereld), kende veel bezoeken (18% van het totaal aantal museumbezoeken) en kreeg relatief veel overheidsgeld (41,5% van het totale bedrag dat de overheid aan musea uitgaf). Tabel 3 Relatieve positie van de rijksmusea in de museale markt in 198969 Rijksmusea(a)

Publieke musea (incl. Rijksmusea) (b)

Particuliere musea

Abs.

% van het totaal

Abs.

% van het totaal

Abs.

% van het totaal

Aantal

21

3

192

29

475

71

667

Medewerkers

1.156

11

4220

40

6250

60

10.470

Bezoeken (mln.)

3,6

18

9,1

45

11

55

20,1

Overheidsuitgaven (mln. Gld.)

132

41,5

248

78

70

22

318

Totale uitgaven (mln. Gld.)

151

35

302

69

137

31

440

Subsidieratio (c)

69

87%

82%

Totaal

51%

(a)

Het betreft hier alleen die rijksmusea die onder het beheer van het Ministerie van WVC vallen

(b)

Inclusief rijksmusea

(c)

Subsidieratio is aandeel overheidsuitgaven in totale uitgaven

R. Laan en H. Vollebergh, ‘Verzelfstandiging van de rijksmusea’, Openbare Uitgaven 3 (1994) 3-12, aldaar

4.

19

Na de verzelfstandiging waren de stichtingen geen rijksmusea meer, maar rijksmuseale instellingen. Deze instellingen maakten geen deel meer uit van de Rijksoverheid maar beheerden nog steeds een deel van de rijkscollectie en waren nog vaak gevestigd in een rijksgebouw. Het begrip rijksmuseum was noch voor, noch na de verzelfstandiging wettelijk omschreven, waardoor het de instellingen vrij stond om na de verzelfstandiging eventueel het voorvoegsel rijk te blijven gebruiken.70 5. Theorie en het toetsingskader Er is veel geschreven over verzelfstandiging en privatisering in het algemeen, maar weinig gepubliceerd over de verzelfstandiging van culturele instellingen en rijksmusea.71 Binnen de publicaties die wel verschenen is niet tot nauwelijks sprake van theorievorming; en ook van algemene theorievorming over musea als organisaties is nauwelijks sprake.72

Om

een

theoretisch houvast te hebben voor de beoordeling van de veranderende vrijheid van handelen van de rijksmusea, wordt gebruik gemaakt van de vijf puntsschaal die Jesse Elisabeth Bos gebruikt om de autonomie van musea in te delen.73 1. Het museum heeft geen zeggenschap over dit aspect 2. Er is vooraf toestemming vereist 3. In onderling overleg 4. Slechts achteraf verantwoording schuldig 5. Volledige autonomie Deze vijf categorieën bieden een goede basis om de vrijheid van handelen op verschillende deelaspecten te kunnen beoordelen. Omdat er voor de verzelfstandiging en tijdens de PMZ periode sprake was van een hiërarchische relatie tussen het rijksmuseum en het Ministerie van WVC was bij ‘in onderling overleg’ sprake van een onevenwichtigheid tussen beide partijen. Daarom is gekozen om de derde categorie in de eerste twee tijdsperiodes in deze scriptie niet te benoemen tot ‘in onderling overleg’ maar ‘zelf uitvoeren onder voorwaarden opgesteld door het ministerie'. Het gaat hierbij dus primair om het handelen van het museum zelf. Bij de vierde categorie ‘Slechts achteraf verantwoording schuldig’ wordt in deze scriptie

70

Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1994-1995 (Den Haag 1995). Bijlage 4 Modelstatuten Museale Stichting. 71 B. de Jong,’Afstoten en verzelfstandigen van culturele instellingen – een theoretisch kader’, Vakblad management kunst en cultuur 1 (1995) 4-9, aldaar 4. 72 Bos, Openbare Schatkamers in verandering, 27. 73 Ibidem, 114.

20

gebruik gemaakt van ‘Enkel achteraf verantwoording schuldig’ om te voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat hier sprake is van een impliciet waardeoordeel. Omdat de rijksmusea daarnaast functioneerden in verschillende systemen, zijn drie aanvullende meetinstrumenten gekozen om de vrijheid van handelen te bepalen. Allereerst de formele verantwoordelijkheid; waarbij het erom gaat wie de uiteindelijke definitieve beslissing zou mogen nemen. Ten tweede de geldende wet- en regelgeving; waarbij wordt gekeken aan welke wetten, regels, voorschriften een museum onderworpen is. En als derde de afhankelijkheid van andere organisaties. Oftewel van welke andere – externe – organisaties is een museum afhankelijk bij de beslissingen die zij neemt. Door de combinatie van de schaal van autonomie en de drie aanvullende meetinstrumenten los te laten op de musea op de diverse aspecten in de verschillende periodes wordt inzichtelijk welke veranderingen er optraden in de vrijheid van handelen tussen deze periodes. 6. De casusmusea geïntroduceerd Binnen de groep rijksmusea zijn in deze scriptie vier musea geselecteerd als casusmuseum. Deze musea zijn verschillend in omvang, locatie, achtergrond en collectie en geven zo gezamenlijk een zo compleet mogelijk beeld van de gehele groep rijksmusea. Het gaat hier om het Rijksmuseum te Amsterdam, een museum dat haar oorsprong kende vroeg in de negentiende eeuw en dat in 2011 ruim 1 miljoen bezoekers trok. De collectie van het Rijksmuseum, die grotendeels in eigendom was van de Nederlandse staat, bestond onder meer uit de afdeling geschiedenis, het Rijksprentenkabinet en drie afdelingen beeldende kunst. Zowel het personeel als de directie van het museum was in het begin tegen de verzelfstandiging. Uiteindelijk werd het Rijksmuseum op 1 juli 1995 in de laatste groep musea verzelfstandigd. Het Van Gogh Museum daarentegen vervulde een voortrekkersrol in de aanloop naar de verzelfstandiging en werd in de eerste groep op 1 juli 1994 verzelfstandigd.74 Dit museum was gevestigd in Amsterdam en bestond sinds de jaren zeventig. De collectie die tentoon werd gesteld bestond uit een groot aantal schilderijen en tekeningen van Vincent van Gogh en een diversiteit aan negentiende-eeuwse kunstwerken. Deze collectie was in eigendom van een stichting en werd aan de Rijksoverheid in bruikleen gegeven.

74

Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1994-1995, ongenummerd.

21

Ook bij het Catharijneconvent, dat pas in 1979 haar deuren openende, was de Rijksoverheid geen eigenaar van de museale collectie. De collectie van dit museum voor christelijke cultuur in Nederland was afkomstig van een groot aantal stichtingen en musea en werd via een bruikleenconstructie met een stichting aan de staat in onderbruikleen gegeven.75 Museaal inhoudelijk directeur Henri Defoer was aan het eind van de jaren tachtig tegen de verzelfstandiging. Mede als reactie hierop en om de verzelfstandiging, die uiteindelijk op 1 januari 1995 een feit werd, voor te bereiden werd zakelijk adjunct-directeur Kees Reichardt vanuit het Ministerie van WVC als het ware in het museum geparachuteerd.76 Het laatste museum is Rijksmuseum het Muiderslot, dat tot de verzelfstandiging deel uitmaakte van de Rijksdienst Kastelenbeheer. Dit slot, waarbij het gebouw zelf al een belangrijk museaal object was, was al eeuwenlang in het bezit van de Rijksoverheid. Op 1 januari 1995 werd dit museum verzelfstandigd. Kortom vier musea die, ieder op hun eigen manier, als casus gebruikt kunnen worden om de verzelfstandiging van rijksmusea te illustreren.

75 76

H.L.M. Defoer, Beleidsnota van de directeur van het Rijksmuseum het Catharijneconvent (Utrecht 1983) 7. Interview met Kees Reichardt op 23/04/2014 door auteur in het kader van deze masterscriptie.

22

2. Van Museumnota tot Museumnota In dit tweede hoofdstuk zal de aanloop naar de verzelfstandiging worden besproken vanaf de museumnota van minister Harry van Doorn in 1976, via het onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 1988 dat insloeg als een bom en het gehele proces in een stroomversnelling bracht naar de beslissing tot verzelfstandiging in 1989 en de museumnota van minister D’Ancona in het daaropvolgende jaar. Er gebeurde veel in de periode 1976 – 1990, waarin de basis voor de verzelfstandiging werd gelegd. 1. Naar een nieuw Museumbeleid Over de stand van zaken in het gehele museale veld en de mogelijkheden voor de toekomst stuurde toenmalig minister van CRM Harry van Doorn op 8 december 1976 de nota Naar een nieuw Museumbeleid naar de Tweede Kamer. Hierin maakte de minister zijn beleidsvoornemens kenbaar, namelijk de onderlinge afstemming van de musea en de overige voorzieningen van het welzijnsbeleid en een verdeling van verantwoordelijkheden tussen de verschillende overheden ten aanzien van de musea.77 De nota was geen kant-en-klaar plan, maar een eerste aanzet waarin hij zijn beleidsvoornemens schetste die hij vervolgens gefaseerd en in de vorm van experimenten wilde gaan uitwerken.78 Zelf zei de minister dat de nota ‘zo niet een discussiekarakter, dan toch een ontwikkelkarakter’ kende.79 Juist dat feit maakte dat de museumnota, zoals eerder genoemd, in een artikel in De Telegraaf ‘een lijvig werkstuk vol vage plannen over het functioneren van de musea’ werd genoemd en dat Kamerlid Wolf (CPN) tijdens de commissievergadering over de nota zei: ‘De museumwereld is nogal rommelig, de nota is nog rommeliger’. Hoewel hij daar direct aan toevoegde dat de discussies in de Tweede Kamer over de nota waarschijnlijk de rommeligheid van zowel de museumwereld als die van de nota zou overtreffen.80 Waar de nota in ieder geval wel voor zorgde was dat er een commissievergadering gewijd werd aan het onderwerp rijksmusea. Kamerlid van Leijhorst (CHU) zei hierover: ‘het voordeel van zo’n stuk (de museumnota red.) is dat het de rijksmusea weer eens in de politieke belangstelling plaatst’.81 Normaliter kwamen de rijksmusea slechts in de Tweede Kamer ter sprake als de begroting van het Ministerie van CRM werd behandeld, of als de 77

Kamerstukken II, 1976/77, 14290 Nota <>, 1-2, p. 6. Ibidem, 10. 79 Idem. 80 Vaste Commissie voor Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Openbare Commissievergadering 21 februari 1977 ‘Museumbeleid’ 455-456. 81 Ibidem, 452. 78

23

minister naar de Tweede Kamer werd geroepen vanwege diefstal of andere calamiteiten bij een van de rijksmusea. De museumnota van 1976 plaatste de rijksmusea dus weer in de politieke belangstelling, daarnaast werd een eerste aanzet gegeven tot een mogelijke herverdeling van taken en verantwoordelijkheden over de verschillende overheidslagen. Dit werd in de praktijk gebracht middels enkele kleinschalige experimenten met contractmanagement. In 1983 werden de rijksmusea tevens op een rijksbrede lijst geplaatst, met daarop de eerste veertien te onderzoeken onderwerpen met betrekking tot privatisering.82 2. Een vooronderzoek naar privatisering In 1984 verscheen het rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek Podiumkunst en Rijksmusea.83 In dit rapport werd de gang van zaken betreffende rijksmusea beschreven en werden de eerste conclusies getrokken met het oog op een mogelijke verzelfstandiging of privatisering. De werkgroep achtte algehele privatisering van de rijksmusea ondenkbaar en vreesde zelfs voor de ondergang van de rijksmusea mocht deze beslissing worden genomen.84 De werkgroep concludeerde dat er een aantal belemmeringen waren in de dagelijkse gang van zaken bij de rijksmusea. Zo stelden zij dat een efficiënte en bedrijfsmatige exploitatie

van

de

rijksmusea

werd

bemoeilijkt

door

de

scheiding

tussen

85

verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Immers, zoals als bleek uit hoofdstuk 1 waren de musea niet alleen afhankelijk van het Ministerie van WVC, maar ook van de ministeries van Binnenlandse Zaken, VROM en Financiën. Het feit dat de bevoegdheden, de bijbehorende taken en budgetten over vier ministeries verdeeld waren leverde problemen op. Deze problemen waren gedeeltelijk financieel van aard, doordat de rijksmusea niet konden schuiven tussen de budgetten die bij de verschillende ministeries waren ondergebracht en bovendien niet op de hoogte waren van het geheel aan budgetten dat aan de rijksmusea werd besteed. Zo waren de rijksmusea in 1984 niet op de hoogte van de kosten die het Ministerie van VROM maakte voor het onderhoud van de gebouwen, noch voor de kosten die de Ministeries van WVC en Binnenlandse Zaken maakten voor het personeelsbestand.86

82

Kamerstukken II, 1982/83, 17938, 1, p. 4. Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Rapport van de werkgroep privatiseringsonderzoek podiumkunsten en rijksmusea (Rijswijk 1984). 84 Ibidem, V. 85 Ibidem, VI. 86 Idem. 83

24

In 1984 legde de werkgroep Privatiseringsonderzoek in haar onderzoek naar mogelijkheden tot privatisering dus al een groot aantal knelpunten bloot met betrekking tot het functioneren van de rijksmusea binnen het Ministerie van WVC, maar was zij van mening dat van gehele privatisering geen sprake kon zijn. 3. De nota Museumbeleid Op 28 juni 1985 ontving de Tweede Kamer van minister Elco Brinkman van WVC de Nota Museumbeleid. In deze museumnota werden voorstellen gedaan voor (nieuwe) bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen de overheden op het museale vlak.87 Niet langer zouden musea gesubsidieerd moeten worden door verschillende overheidslagen, maar per museum zou slechts één bestuurslaag zich bezig moeten houden met financiering en het uitvoeren van het eigen museumbeleid. Dat deze afschaffing van koppelsubsidies nu juist in deze museumnota was opgenomen, kwam voort uit een voorziene wijziging van de provincie en gemeentewet, waardoor koppelsubsidies – zonder wettelijke basis – niet langer mogelijk zouden zijn.88 Naast de verdeling van taken en verantwoordelijkheden over de verschillende bestuurslagen, werd specifiek ingegaan op de verschillende taken en verantwoordelijkheden die de Rijksoverheid had in het museale veld. Hierbij werd een onderscheid gemaakt tussen enerzijds een generale verantwoordelijkheid die de Rijksoverheid had voor het hele museale bestel89 en een instellingsverantwoordelijkheid die slechts gold voor de rijksmusea en rijksmuseale

instellingen.90

Tot

de

musea

waarvoor

de

Rijksoverheid

een

instellingsverantwoordelijkheid kende, werden niet alleen die musea gerekend die in 1976 in de museumnota waren opgenomen, maar ook het Rijksmuseum voor Geologie en Mineralogie – dat eerst tot het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen behoorde – en de Rijksdienst Kastelenbeheer.91 De taken van de rijksmusea waren niet veranderd in de negen jaar die verstreken tussen het verschijnen van beide museumnota’s, alleen de formulering was anders. Waar in 1976 nog werd gesproken over conservering en publieksgerichte taken, sprak men in 1985

87

Kamerstukken II, 1984/85, 19066 Museumbeleid, 2, p. 4. Ibidem, 2-3. 89 Onder het museale bestel wordt verstaan: het geheel van musea en ondersteunende instellingen die samen op landelijk, regionaal en lokaal niveau het culturele erfgoed verzamelen, bewaren, bestuderen en aan het publiek presenteren. (Museumnota, pagina 7). 90 Kamerstukken II, 1984/85, 19066, 2, p. 7. 91 Ibidem, 6 – 23. 88

25

over de behoudstaak en de publiekstaak.92 De samenhang tussen beide taken bleef onverminderd belangrijk. In de museumnota werd – zoals hierboven reeds genoemd – gesproken over nieuwe verhoudingen tussen de overheden op het museale veld. Voor wat betreft de Rijksoverheid betrof het voorstellen om musea die geen ‘nationale taak’ vervulden, over te dragen aan lagere overheden. 93 Ook verzelfstandiging kwam in deze nota aan de orde. Er werd namelijk expliciet gesteld dat het ministerie het voornemen had om – op termijn – over te gaan tot een overdracht van verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar de rijksmusea. Hierbij werden wel drie voorwaarden genoemd die belangrijk waren voor de slagingskans van een verzelfstandiging. Deze voorwaarden waren: de versterking van het zakelijk management, een grotere mogelijkheid tot het commercieel exploiteren van museumfaciliteiten en de versterking van de publiekstaak van de rijksmusea.94 Halverwege de jaren tachtig bestonden er dus plannen voor een hernieuwde taakverdeling tussen de verschillende bestuurslagen met betrekking tot musea, onderscheidde de Rijksoverheid een generale en een instellingsspecifieke verantwoordelijkheid voor het museale veld en stonden de plannen voor mogelijke verzelfstandiging in de kinderschoenen. In de Tweede Kamer stond het onderwerp Rijksmusea nog steeds zelden op de agenda. Alleen bij de verschillende begrotingsbehandelingen werd over de groep rijksmusea gesproken. Gerrit Veeneman, directeur van het Rijksmuseum Boerhaave, zei hierover: ‘Het viel me op dat je als individueel museum nooit in de Kamer aan de orde kwam. Het waren altijd de musea.’95 Dit zou spoedig veranderen, want in 1988 verscheen het rapport Rijksmusea van de Algemene Rekenkamer. Dit rapport sloeg in als een bom en zou de rijksmusea in de politieke schijnwerpers en het hele proces van verzelfstandigen in een stroomversnelling brengen. 4. Algemene Rekenkamer: rapport Rijksmusea Dit rapport was het resultaat van een onderzoek dat de Algemene Rekenkamer in de periode eind 1987 tot begin 1988 uitvoerde met de vraag ‘Functioneren de rijksmusea zodanig dat zij een goede invulling kunnen geven aan de hoofdtaken die in de nota Museumbeleid zijn

92

Kamerstukken II, 1984/85, 19066, 2, p. 5. Ibidem, 27. 94 Ibidem, 23-24. 95 Brinkman, De verzelfstandiging, 23. 93

26

genoemd?’96 Vanwege de voorgenomen verzelfstandiging werd niet alleen gekeken naar de vervulling van de behoudstaak en de publiekstaak, maar naar de algehele bedrijfsvoering van de rijksmusea. De resultaten werden op 19 september 1988 naar de Tweede Kamer gestuurd en waren op de drie hoofdpunten als volgt: allereerst concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de behoudstaak niet bij alle musea goed werd ingevuld. Dit kwam onder meer tot uiting in achterstanden in de registratie en conservatie van museale objecten, maar ook in depotruimtes die niet voldeden aan de eisen van conservering. Daarnaast bleek de beveiliging in diverse musea niet op orde te zijn. Bij de publiekstaak bleek dat de aandacht die musea hieraan besteedden erg uiteen liep en bovendien lang niet in alle gevallen voldoende was.97 Ook bij de bedrijfsvoering plaatste de Rekenkamer kritische kanttekeningen. Hierbij gaf zij aan dat zij betwijfelde of de musea op korte termijn goed zouden functioneren in een situatie met meer zelfbeheer, zoals dat door het ministerie beoogd werd. Hiervoor noemde de Rekenkamer de sterke financiële afhankelijkheid van het Ministerie van WVC, een tekort aan (geschoold) personeel en de onervarenheid van de musea wat betreft commerciële exploitatie als voornaamste oorzaken.98 De Rekenkamer stelde dat verzelfstandiging van rijksmusea alleen een positief effect zou kunnen hebben als tegelijkertijd voor de belangrijke knelpunten (een richting voor) een oplossing is gevonden’. Deze oplossing zag de Rekenkamer niet slechts in een extra toekenning van middelen, maar meer in een mentaliteitsverandering.99 Dat er bij de rijksmusea sprake was van diverse knelpunten en problemen, was op het ministerie bekend en kwam in 1984 ook al naar voren in het rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek Podiumkunsten en Rijksmusea. De constateringen van de Algemene Rekenkamer betreffende bedrijfsvoering en de financiële administratie werden door het Ministerie van WVC zelfs gezien als een bevestiging van de eigen analyses.100 Maar dat de problemen op bepaalde vlakken zo groot waren als de Rekenkamer constateerde, was ook op het ministerie nieuws, zo vertelde Cees van ’t Veen (vanaf 1984 werkzaam bij het Ministerie van WVC en later hoofddirecteur Cultuurbeheer).101 Hij vertelde dat er op het ministerie al een verzelfstandigingsgedachte leefde, en dat het rapport van de Rekenkamer als ‘breekijzer’

96

Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2, p. 5. Ibidem, 29. 98 Ibidem, 29-30. 99 Ibidem, 34. 100 P. van Woerkom, ‘Rijksmusea op weg naar maximale zelfstandigheid’, Museumvisie 16 (1992) 1-3, aldaar 2. 101 Interview met Cees van ’t Veen op 15/11/2013 door auteur in het kader van deze masterscriptie. 97

27

fungeerde. Het rapport kwam goed van pas om die verzelfstandiginggedachte ook naar buiten te brengen.102 De minister gaf in reactie op het rapport van de Rekenkamer aan dat hij reeds een begin had gemaakt om de huidige situatie te verbeteren. Hierbij was hij wel gebonden aan de wetten en regels die golden voor rijksmusea omdat deze deel uitmaakten van de Rijksoverheid. Op grond van zijn ervaringen met het verbetertraject dat hij reeds in gang had gezet, concludeerde de minister, zoals hij eerder had aangekondigd in de museumnota van 1985, dat een vorm van verzelfstandiging voor de rijksmusea noodzakelijk leek.103 De krantenkoppen die verschenen naar aanleiding van het rekenkamerrapport logen er niet om. Het Nieuwsblad van het Noorden kopte: ‘Chaos bij Rijksmusea’104, terwijl De Telegraaf opende met ‘Open Deur bij Miljarden Collectie – Rekenkamer kraakt beveiliging musea’.105 De kritiek van de Rekenkamer op de situatie in de rijksmusea werd door beide kranten vernietigend genoemd. De dag na het verschijnen van het rekenkamerrapport, verscheen een artikel in Het Vrije

Volk

waarin

Robert

Zijp,

waarnemend

voorzitter

van

de

Nederlandse

Museumvereniging en conservator van het Catharijneconvent, aan het woord was. Hij ontkende hierin ‘met volle kracht’ dat er sprake zou zijn van een grote bende in de rijksmusea. Wel gaf hij aan dat er natuurlijk verbeterpunten waren, maar dat de ‘financiële wurggreep van het Ministerie van Financiën en een groot personeelstekort’ oplossingen in de weg stonden. Zijp gaf aan dat het rapport bij hem geen schok te boven bracht, omdat veel problemen en knelpunten – mogelijk met uitzondering van de beveiligingsproblematiek – in de museale wereld reeds bekend waren.106 Waar de reactie van de minister, de museale wereld, media en politici al snel na uitgave van het rapport verschenen, liet de behandeling van het rapport in de Tweede Kamer ruim anderhalf jaar op zich wachten. Dit kwam mede voort uit de Val van het Kabinet Lubbers II in mei 1989. Uiteindelijk werd het rapport van de Algemene Rekenkamer pas op 12 maart 1990 tijdens een gecombineerde vergadering van de vaste commissies voor Rijksuitgaven en Welzijn en Cultuur besproken. Samen met het rapport van de Algemene Rekenkamer stond tijdens deze vergadering ook een brief van de Minister van WVC met als

102

Interview met Cees van ’t Veen op 15/11/2013 door auteur in het kader van deze masterscriptie. Kamerstukken II, 1987/88, 20697, 2, p 33. 104 Nieuwsblad van het Noorden, 19 september 1988. 105 De Telegraaf, 20 september 1988. 106 Het Vrije Volk: democratisch-socialistisch dagblad, 20 september 1988. 103

28

onderwerp ‘de ontwikkelingen op het museale terrein sinds het verschijnen van het rekenkamerrapport Rijksmusea’ op de agenda.107 Ontwikkelingen waren er tussen de uitgave van het rapport van in 1988 en de commissievergadering in maart 1990 volop. Het onderwerp rijksmusea en de bestaande knelpunten stonden in de publieke en politieke belangstelling. De behoudsproblemen konden worden aangepakt doordat het Kabinet Lubbers III, middels haar regeerakkoord uit 1989, structureel 40 miljoen gulden voor cultuur beschikbaar stelde. Met deze geldsom werd het Deltaplan voor het Cultuurbehoud bekostigd dat tot doel had de achterstanden wat betreft de registratie in te lopen en verbeteringen aan te brengen in de conservatie van museale objecten.108 Terwijl naar aanleiding van de problemen in de bedrijfsvoering werd besloten om een vooronderzoek uit te voeren naar de mogelijkheden voor een eventuele verzelfstandiging van de rijksmusea. 5. Vooronderzoek naar verzelfstandiging Op 15 december 1988 kondigde minister Brinkman aan een onderzoek te gaan doen naar de mogelijkheden en voorwaarden voor de verzelfstandiging van de rijksmusea. Hierbij was het primaire doel niet verkoop van de collecties of financiële afslanking maar juist het vinden van een oplossing voor het gebrekkige functioneren van de rijksmuseale diensten.109 Het ministerie gaf bij de presentatie van dit onderzoek aan dat ongeacht of en op welke manier er verzelfstandigd zou worden het Rijk op ten minste vier punten verantwoordelijk zou blijven. Er zou geen overdracht plaatsvinden van nationaal erfgoed, collecties noch gebouwen. Daarnaast zou de overheid verantwoordelijk blijven voor de instandhouding en het toegankelijk maken van het cultuurbezit en tevens voor de verwerving van objecten en de bevordering van het bruikleenverkeer. Als laatste gaf de minister de garantie dat het huidige niveau van het rijksbudget gehandhaafd zou blijven.110 Uit deze woorden van de minister werd inderdaad duidelijk dat het hier niet draait om een bezuinigingsoperatie, noch om een totale terugtrekking uit de (rijks)museale sector. Bovendien werd door deze voorwaarden al direct duidelijk dat de vorm van verzelfstandiging geen privatisering zou gaan betreffen omdat de staat eigenaar zou blijven van de gebouwen en de rijkscollecties.

107

Kamerstukken II, 1989/90, 20697 Rijksmusea, 8. Kamerstukken II, 1990/91, 21965 Bedreigd Cultuurbezit, 1, p. 1-3. 109 Idem. 110 Kamerstukken II, 1988/89, 19066 Museumbeleid, 22, p.2. 108

29

Dat de overheid bemoeienis zou blijven houden met de musea, privatisering door de randvoorwaarden was uitgesloten, en er alleen onderzoek gedaan zou worden naar mogelijkheden tot verzelfstandiging werd in de pers als positief ervaren.111 De museumdirecties waren positief over het plan dat de band tussen het ministerie en de musea losser zou worden, maar waren wel wat gereserveerd ten opzichte van enkele aspecten van de verzelfstandiging, primair de financiële consequenties.112 Een woordvoerder van het Rijksmuseum in Amsterdam stelde in Het Vrije Volk dat ‘Als straks de ambtelijke leiband wegvalt, er wel garanties moeten komen dat de musea echt op eigen benen kunnen staan, anders zakken ze bij het zelfstandig worden direct door hun benen’.113 Het vooronderzoek naar verzelfstandiging bestond uit drie delen. Allereerst werden door de 21 betrokken rijksmusea en rijksmuseale instellingen ondernemingsplannen opgesteld, die een situatie van zelfstandigheid simuleerden. Daarnaast werd in drie verschillende werkgroepen vooronderzoek gedaan naar de mogelijkheden en beperkingen van externe verzelfstandiging. En ten slotte heeft één werkgroep zich gebogen over de mogelijkheden van interne verzelfstandiging.114 Dit onderzoek werd begin mei 1989 afgerond en de resultaten van dit driesporenonderzoek zijn op 14 augustus 1989 in de publicatie Zoeklicht op Zelfstandigheid wereldkundig gemaakt.115 Deze publicatie ging in op het perspectief van het Rijk wat betreft het museale beleid. Het gaf een kort overzicht van de uitgangssituatie van de rijksmusea en rijksmuseale instellingen, en deed verslag van het programma van eisen voor verzelfstandiging en de verschillende mogelijkheden tot verzelfstandiging. Wat betreft de uitgangssituatie van het beleid werd onder meer de situatie rondom de verantwoordelijkheden wat betreft de Rijksmusea geproblematiseerd. Dit werd gedaan aan de hand van de situatie van de hoofddirecteur Cultuurbeheer. De hoofddirecteur was verantwoordelijk voor het integrale beleid en beheer dat de rijksmusea uitvoerden, maar had hiervoor slechts de beschikking over het ‘materiële’ budget en de aankoopkredieten. Voor

111

Onder meer: Het vrije volk: democratisch-socialistisch dagblad 21 december 1988; Nederlands Dagblad 21 december 1988. 112 Dagblad van het Noorden, 19 december 1988. 113 Het vrije volk: democratisch-socialistisch dagblad, 19 december 1988. 114 Kamerstukken II, 1988/89, 19066 Museumbeleid, 22, p. 2-3. 115 Kamerstukken II, 1988/89, 19066 Museumbeleid, 23, p.1.; Ministerie van WVC, Zoeklicht op Zelfstandigheid: Een verkenning van de mogelijkheden tot verzelfstandiging van de rijksmusea en overige museale instellingen (Rijswijk 1989).

30

alle andere zaken – belangrijke voorbeelden zijn huisvesting en personeelszaken – was hij afhankelijk van andere afdelingen binnen en buiten het ministerie van WVC.116 Naast deze problematisering werd stilgestaan bij de experimenten met onder meer contractmanagement die in de jaren tachtig plaats hadden gevonden in de rijksmuseale sector. Hoewel er aan enthousiasme geen gebrek was, bleken deze ‘proeftuinen’ niet het gewenste resultaat op te leveren, mede vanwege de moeizame overdracht van bevoegdheden, de enorm gedetailleerde rapportages die het ministerie wenste en de blijvende problematiek van een veelvoud aan loketten.117 Deze experimenten bleken dus niet de oplossing te zijn voor de problematiek die speelde binnen de rijksmusea. Andere maatregelen, bijvoorbeeld in de vorm van de beoogde verzelfstandiging, zouden wellicht wel een oplossing kunnen bieden. Op 5 juni 1989 werd de Tweede Kamer geïnformeerd over de resultaten van het onderzoek en de consequenties die de minister hieraan verbond; op grond van de uitkomsten uit het vooronderzoek werd besloten over te gaan tot een vervolgonderzoek naar de verzelfstandiging van rijksmusea. Dit vervolgonderzoek zou een haalbaarheidsstudie zijn, waarbij zowel naar mogelijkheden tot interne als externe verzelfstandiging zou worden gekeken.118 In het vervolgonderzoek zouden 21 rijksmusea en rijksmuseale instellingen worden betrokken. Een overzicht van de betrokken instellingen is te vinden in tabel 4. Tabel 4 Rijksmusea en rijksmuseale instellingen betrokken bij vervolgonderzoek119 Rijksmuseum

Rijksmuseum Hendrik Willem Mesdag

Rijksmuseum Kröller-Müller

Rijksmuseum Vincent van Gogh

Rijksmuseum Meermanno Westreenianum

Rijksmuseum het Catharijneconvent

Rijksmuseum het Nederlands

Rijksmuseum Boerhaave

Rijksmuseum* Kastelenbeheer

Rijksmuseum Paleis het Loo

Rijksmuseum van Oudheden

Rijksmuseum* Beeldende Kunst

Rijksmuseum het Zuiderzeemuseum

Rijksmuseum het Koninklijk

Rijksmuseum* voor Kunsthistorische

Penningenkabinet

Documentatie

Rijksmuseum voor Volkenkunde, waartoe

Centraal Laboratorium voor onderzoek van

behorend het museum Justinus van Nassau

voorwerpen van kunst en wetenschap

Scheepvaartmuseum

Rijksmuseum Twenthe

in Breda Rijksmuseum Het Mauritshuis

Rijksmuseum voor Geologie en Mineralogie

Opleidingrestauratoren

en van Natuurlijke Historie

*Hoewel het hier Rijksdiensten voor Kastelenbeheer, Beeldende Kunst en Kunsthistorische Documentatie betrof, werd in deze Kamerbrief de benaming rijksmusea gebruikt.

Het Openluchtmuseum in Arnhem ontbrak omdat de voorbereiding voor privatisering hier al in volle gang was. Uiteindelijk zou dit museum vanaf 1 januari 1990 zelfstandig 116

Ministerie van WVC, Zoeklicht op Zelfstandigheid, 9. Ibidem, 11-12. 118 Kamerstukken II, 1988/89, 19066 Museumbeleid, 22, p.3. 119 Ibidem, 4. 117

31

verder gaan.120 De privatisering van het Openluchtmuseum maakte deel uit van de Afslanking Rijksoverheid 1988-1990 en had daarmee een kostenbesparend karakter.121 Dit in tegenstelling tot de hier besproken verzelfstandiging van rijksmusea, waarbij de minister kostenneutraliteit als randvoorwaarde had gesteld. Het besluit tot verzelfstandiging van rijksmusea en rijksmuseale instellingen leidde tot gemengde reacties in het veld. Directeur Henri Defoer van het Rijksmuseum het Catharijneconvent in Utrecht sprak over ‘terug naar af’ moeten. Zijn museum vluchtte aan het eind van de jaren zeventig in de armen van de overheid voor bescherming en zekerheid. Als er dan toch verzelfstandigd moet worden, had Defoer voor zijn eigen museum een absolute voorkeur voor interne verzelfstandiging, bij externe verzelfstandiging zette hij vraagtekens.122 Directeur Gerrit Veeneman van Museum Boerhaave in Leiden was veel positiever over de mogelijke verzelfstandiging. Hij vond deze mogelijk en zelfs wenselijk. Toch zag hij ook risico’s, vooral in de nieuwe relatie tussen museum en ministerie die niet te gedetailleerd zou mogen worden. Hij zag de overheid zelf dan ook als de grootste bedreiging voor de mogelijkheden tot verzelfstandiging. Ook Ronald de Leeuw, directeur van Rijksmuseum Vincent van Gogh, was positief gestemd. Hij stelde wel dat de ‘echtheid’ van verzelfstandiging voor het succes doorslaggevend zou zijn. Daarnaast vond hij een blijvende samenhang tussen de verschillende rijksmusea erg belangrijk.123 6. Vervolgonderzoek naar verzelfstandiging Het vervolg onderzoek naar verzelfstandiging zou twee sporen kennen, zo blijkt uit de brief die de minister op 11 december 1989 naar de Tweede Kamer stuurde. Allereerst het haalbaarheidsonderzoek, dat primair de mogelijkheden tot externe verzelfstandiging zou onderzoeken. Daarnaast zou op 1 januari 1990 het Project Maximale Zelfstandigheid (PMZ) worden opgestart, waarbij zes rijksmusea en rijksmuseale instellingen voor een periode van twee jaar een maximale zelfstandigheid kregen binnen het ministerie om hiermee de mogelijkheden voor interne verzelfstandiging te onderzoeken.124 Naast deze twee onderzoeken werd inspiratie opgedaan in het buitenland. Een groep medewerkers van het Ministerie van WVC bracht in januari 1990 een studiebezoek aan Groot Brittannië, dat sinds 1983 ervaring op had gedaan met de verzelfstandiging van de nationale 120

Kamerstukken II, 1989/90, 19827 Afslanking Rijksoverheid 1988-1990, 74, p1-2. Kamerstukken II, 1986/87, 19827 Afslanking Rijksoverheid 1988-1990, 1, p.1. 122 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea, Nr. 1. 123 Idem. 124 Kamerstukken, II, 1989/90, 19066 Museumbeleid, 24, p.1. 121

32

musea. In Groot-Brittannië waren, anders dan in Nederland de bedoeling was, ook de museale collecties en de gebouwen waarin de musea gevestigd waren in eigendom overgedragen. Toch bleek tijdens dit studiebezoek dat de verzelfstandiging veel minder vergaand was, dan de wetteksten deden geloven. Dit laatste kwam vooral door de inputfinanciering en de ambtelijke controle hierop.125 Na het bezoek aan Groot Brittannië werd in april van hetzelfde jaar ook Zweden bezocht.126 6.1 Externe verzelfstandiging: OEVeR

Het eerste vervolgonderzoek naar verzelfstandiging werd verricht door de Overleggroep Extern Verzelfstandigingsonderzoek Rijksmusea en overige museale instellingen (OEVeR). Deze overleggroep werd gevormd door ambtenaren van de Ministeries van Binnenlandse Zaken Financiën, VROM en WVC.127 De ministeries die direct betrokken waren bij de rijksmusea. Op 4 september 1990 publiceerde de overleggroep het rapport Externe verzelfstandiging belicht waarin zij verslag deed van de resultaten van het onderzoek naar externe verzelfstandiging. Het onderzoek werd ingestoken met de vraag of door de (externe) verzelfstandiging van rijksmusea een goede verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden zou kunnen ontstaan tussen de Rijksoverheid en de rijksmusea. In dat geval zou de overheid zich meer kunnen gaan richten op een voorwaardenscheppend beleid, in plaats van de intensieve bemoeienis met de uitvoering. Daarnaast zouden de instellingen onder meer hun activiteiten meer op de markt kunnen richten.128 De overleggroep constateerde dat de gewenste positie van een overheid die beleidsmatig is en de instellingen die beheersmatige activiteiten verrichten, in de praktijk vrijwel omgekeerd was. In de praktijk hadden de musea een geringe vrijheid wat betreft de beheersmatige activiteiten, terwijl er beleidsmatig nauwelijks sprake was van een inkadering.129 De overleggroep stelde dat in een situatie van verzelfstandiging de musea meer verantwoordelijkheid zouden moeten krijgen voor de integrale sturing van hun instelling, 125

W. Bloemberg, Verzelfstandiging van de nationale musea in Groot-Brittannië: verslag van een studiegezoek aan Londen op 11 en 12 januari 1990 (Rijswijk 1990) 3. 126 Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea : nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 3. (z.p. 1990) 3-4. 127 Overleggroep Extern Verzelfstandigingsonderzoek Rijksmusea en overige museale instellingen, Externe verzelfstandiging belicht (z.p. 1990) 3. 128 Ibidem, 2. 129 Ibidem, 8.

33

zowel

inhoudelijk

als

beheersmatig,

binnen

door

het

ministerie

geformuleerde

beleidskaders.130 De musea zouden een grote mate van zeggenschap moeten hebben over de inzet van mensen en middelen. Daarnaast zou er ruimte moeten zijn voor een collectiebeleid op instellingsniveau en zouden de mogelijkheden tot het ontplooien van commerciële activiteiten en een verbreding van de financieringsmogelijkheden mogelijk moeten worden.131 De overleggroep stelt hier dus feitelijk dat de rijksmusea na verzelfstandiging een grotere vrijheid van handelen zou moeten krijgen wat betreft onder andere financiën, personeel en middelen. Op basis van de onderzoeksresultaten en de wenselijke situatie wat betreft beleidsmatige en beheersmatige sturing van de musea werd door de overleggroep een afzonderlijke verzelfstandiging per instelling voorgesteld.132 Hierover is achter de schermen een grote discussie gevoerd, vertelde Cees van ’t Veen. Het uiteindelijke voorstel van verzelfstandiging per instelling zorgde ervoor dat het ministerie veel sterker zou staan in het verzelfstandigingsproces en ook daarna. Want het ministerie versus één directeur, dan wel de minister versus één museumblok van twintig directeuren, dat bracht wel andere verhoudingen met zich mee.133 De overleggroep gaf aan dat de voor de hand liggende vormen van verzelfstandiging het Zelfstandig Bestuursorgaan, de Naamloze Vennootschap en de Stichting zijn, zij zouden elkaar nauwelijks ontlopen in de mogelijkheden wat betreft verzelfstandiging.134 Hoewel de verschillen tussen de drie mogelijkheden dus vooral in de nuances lagen, sprak de overleggroep haar voorkeur uit voor de Naamloze Vennootschap. Deze keuze kwam voort uit het meer ‘bedrijfsmatige’ karakter van deze vorm en de mogelijkheid van de overheid om als (enig) aandeelhouder en met een stem in de Raad van Commissarissen direct invloed uit te oefenen op in het bijzonder de benoeming en ontslag van de directie.135 Hierdoor zou het Rijk een belangrijk sturingselement behouden bij de verzelfstandigde rijksmusea.

130

OEvER, Externe verzelfstandiging, 11. Idem. 132 Idem. 133 Interview met Cees Van ’t Veen, 15/11/2013. 134 OEVeR, Externe Verzelfstandiging, 14-17. 135 Ibidem, 17. 131

34

6.2 Interne verzelfstandiging: PMZ

Naast het onderzoek naar externe verzelfstandiging deden zes rijksmuseale instellingen mee aan het Project Maximale Zelfstandigheid. Zij zouden voor een periode van twee jaar een maximale zelfstandigheid binnen het Ministerie van WVC krijgen, om zo de mogelijkheden tot interne verzelfstandiging te onderzoeken. Voor dit onderzoek waren de rijksmusea Vincent van Gogh, Twenthe, Boerhaave en het Rijksmuseum van Oudheden en de ondersteunende instellingen Opleiding Restauratoren en de Rijksdienst Beeldende Kunst geselecteerd.136 Op het ministerie was een apart projectteam ingesteld, onder leiding van projectleider Cees van ’t Veen, die de eerder genoemde hoofddirecteur Cultuurbeheer zou ondersteunen en adviseren in het Project Maximale Zelfstandigheid.137 Dit projectteam zou uiteindelijk het Projectbureau voor Verzelfstandiging van Rijksmuseale Instellingen worden. De zes deelnemende instellingen waren geselecteerd door het ministerie van WVC, waarbij de factoren: definieerbare output, geen grote achterstanden in ontsluiting, registratie en conservering van de collectie, de mate van earning capacity, de bereidheid van het management van de instelling om te participeren in Project Maximale Zelfstandigheid en de mate van ontwikkeling van bestuurlijke informatievoorziening een belangrijke rol hadden gespeeld. Daarnaast moest de groep representatief zijn voor de totale groep van rijksmusea en rijksmuseale instellingen.138 Deze randvoorwaarden en de maximale grootte van zes deelnemers zorgden ervoor dat andere instellingen die ook interesse hadden niet konden participeren in PMZ.139 Willemien van ’t Hooft, ten tijde van PMZ directeur van de Opleiding Restauratoren, en tevens eerste directeur van het verzelfstandigde Muiderslot, vertelde dat het een aangename verrassing was dat de instelling waarvan zij directeur was mee mocht doen aan het Project Maximale Zelfstandigheid. Hieraan voegde zij toe dat meedoen geen keuze was voor de instelling, het was niet mogelijk te bedanken, het was een dienstopdracht.140 Op 12 september 1990 verscheen Vierende Teugels: de eerste tussentijdse rapportage van het Project Maximale Zelfstandigheid. Hierin werd verslag gedaan van de

136

Kamerstukken, II, 1989/90, 19066 Museumbeleid, 24, p.1. Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea: nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 2 (z.p. 1990). 138 Ministerie van WVC, Vierende Teugels: tussentijdse rapportage van het Project Maximale Zelfstandigheid (’s Gravenhage 1990) 5. 139 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea, Nr. 2. 140 Interview met Willemien ’t Hooft op 30/03/2014 door auteur in het kader van deze masterscriptie. 137

35

uitgangssituatie, de voorlopige ervaringen van de deelnemende instellingen en werden bovendien de eerste conclusies getrokken. De uitgangssituatie, voorafgaand aan Project Maximale Zelfstandigheid, was die van de rijksmusea die een onderdeel vormen van de rijksdienst. Volgens de rapportage Vierende Teugels, was er sprake van lange en trage besluitvormingsprocedures en was het besluitvormingsproces bovendien als centralistisch, bureaucratisch en fragmentarisch te karakteriseren. Net als in de rapportage van het overlegorgaan OEVeR sprak ook Vierende Teugels van een sterke betrokkenheid van het ministerie met het beheer, terwijl de voorbereiding en formulering van het museale beleid niet sterk ontwikkeld was.141 Hieruit bleek dat er op dit punt consensus bestond over de huidige wijze van het functioneren van de musea en het ministerie en hun onderlinge relatie. Want zowel door de Overleggroep, gevormd door ambtenaren van vier verschillende ministeries, als in het Project Maximale Zelfstandigheid, waarin zes instellingen participeerden en waarin het Ministerie van WVC een rol speelde, werd deze uitgangssituatie beschreven. Na een halfjaar looptijd konden de eerste conclusies worden getrokken. Zo bleek er binnen PMZ een spanning te bestaan tussen de verantwoordelijkheden van de directeuren van de instellingen en die van de minister: mede gelet op de eindverantwoordelijkheid van de minister die gelijk was gebleven. Het beleid van de minister werd nog niet als helder ervaren, terwijl dit voor verzelfstandiging wel van groot belang werd geacht. De meerjarenafspraken en de overgedragen bevoegdheden bleken als zeer positief te worden ervaren. De instellingen zagen deze graag gehandhaafd, ook na afloop van de twee jaar die het Project Maximale Zelfstandigheid zou duren. Naast de reeds overgedragen bevoegdheden, wilden de instellingen ook graag zeggenschap krijgen over de gebouwen. Op veel plekken bleken de grenzen van de regelgeving als nauw te worden ervaren. Bovendien bleef het ministerie erg dicht op de instellingen zitten. Zoals de instellingen stelden in Vierende Teugels: ‘er is nog steeds een grote brievenbus nodig om departementale circulaires ongekreukt te kunnen bestuderen’.142 Dit project – en daarmee de interne verzelfstandiging – leverde niet die zelfstandigheid op, die de instellingen wensten. 7. Museumnota: Kiezen voor Kwaliteit In navolging van de ministers Van Doorn in 1976 en Brinkman in 1985 stuurde minister van WVC D’Ancona op 21 december 1990 de museumnota Kiezen voor Kwaliteit: over de 141 142

Ministerie van WVC, Vierende Teugels, 6. Ibidem, 3.

36

toegankelijkheid van het museale erfgoed naar de Tweede Kamer.143 In deze nota gaf zij een overzicht van haar beleidsvoornemens, omdat zij naar eigen zeggen ‘nieuwe wegen wilde gaan bewandelen’.144 Zij zag drie redenen waarom het nodig was om van de huidige paden af te gaan. Allereerst zag de minister ontwikkelingen die om een nadere invulling of zelfs aanpassing van het museumbeleid vroegen. Ten tweede wilde de minister een verantwoording geven voor de intensivering van het beleid in het kader van het Deltaplan voor het Cultuurbehoud. Als laatste wilde de minister haar beleid niet meer primair richten op het beheren van de kleine groep rijksmusea, maar op het totale museale bestel. Hiermee sloot zij aan bij de levende opvatting dat het Ministerie van WVC zich bezig moest houden met de hoofdlijnen van het beleid en dat het beheer en de uitvoering aan de verschillende instellingen overgelaten zou moeten worden.145 Deze veranderende visie op de rol (en de verantwoordelijkheden) van de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur had onder meer te maken met de ontwikkelingen op het terrein van de verzelfstandiging van rijksmusea.146 Immers, voor een geslaagde verzelfstandiging was het nodig dat de relaties, het beleid en de verantwoordelijkheden van de Minister van WVC helder en duidelijk geformuleerd waren. Net zoals in de Museumnota van 1985 werden ook in deze nota twee soorten verantwoordelijkheid onderscheiden. Allereerst de specifieke verantwoordelijkheid, die gold voor de rijksmusea, de rijksmuseale instellingen en een aantal musea dat gesubsidieerd werd vanwege de nationale betekenis van hun collectie/functie.147 Daarnaast was er de generale verantwoordelijkheid voor het gehele museale bestel. In dit laatste geval ging het dus niet om beheer en exploitatie van musea.148 D’Ancona stelde dat er een wijziging moest komen in de verhouding tussen de Rijksoverheid en de rijksmusea en vooral in de wijze waarop deze verhouding doorwerkt in het beheer en het beleid. Hierdoor zou het onderscheid tussen rijksmusea en niet-rijksmusea, bijvoorbeeld bij subsidies, minder strikt worden.149 Dit sloot bovendien aan bij de wens om een beleid te voeren dat meer inspeelde op de generale verantwoordelijkheid van de minister. 143

Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 1 Herdruk, p.1. Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 2 Herdruk, p.2. 145 Idem. 146 Idem. 147 Het betreft hier het Nederlands Openluchtmuseum, het Afrika Museum, het Joods Historisch Museum en het Tylersmuseum. 148 Kamerstukken II, 1990/91, 21973, 2 Herdruk, p.2. 149 Ibidem, 8. 144

37

De minister stelde dat ze ‘haar betrokkenheid bij het museale bestel wilde verbreden en daarbij minder goed een gedetailleerde beheersverantwoordelijkheid voor de beperkte groep rijksmusea paste’.150

150

Kamerstukken II, 1990/91, 21973, 2 Herdruk, p. 11.

38

3. Verzelfstandiging van rijksmusea In de museumnota Kiezen voor Kwaliteit heeft minister d’Ancona aangegeven zich meer te willen richten op haar generale verantwoordelijkheid voor het gehele museale veld. Aansluitend hierop, en op de eerder gevoerde vooronderzoeken en vervolgonderzoeken, stuurde zij op 6 maart 1991 een voorstel naar de Tweede Kamer over de verzelfstandiging van de rijksmusea en rijksmuseale instellingen.151 Met dit voorstel begint dit derde hoofdstuk van deze scriptie waarin de verzelfstandiging zelf centraal zal staan. 1. Extern verzelfstandigen In de brief van 6 maart 1991 presenteerde de Minister van WVC het voorstel om de rijksmusea en rijksmuseale instellingen extern te verzelfstandigen, waarbij de instellingen elk een eigen rechtspersoonlijkheid toegekend kregen. In dezelfde brief waarin de minister dit voorstel presenteerde, werd ook teruggekeken naar het rapport van OEVeR en de ervaringen met PMZ. De minister stelde vast dat het Project Maximale Zelfstandigheid positief verliep. Toch concludeerde zij dat PMZ, en dus interne verzelfstandiging, de problemen wat betreft het beheer van de musea slechts gedeeltelijk op kon lossen. Daarnaast concludeerde de minister dat interne verzelfstandiging niet aansloot bij de beleidsmatige motieven die zij in de museumnota had opgesteld.152 De minister concludeerde, op basis van de rapportage van OEVeR, dat externe verzelfstandiging wel voldeed aan de randvoorwaarden. Daarom wilde zij op deze weg verder en een onderzoek doen hoe effectief extern verzelfstandigd kon worden.153 De voorkeuren van de rijksmuseale wereld betreffende de vorm van verzelfstandiging zijn te vinden in tabel 5. Tabel 5 Voorkeur voor Verzelfstandigingsvorm154 Museale directies

Museale dienstcommissies

Voorkeur voor externe verzelfstandiging

11

4

Voorkeur voor interne verzelfstandiging

3

6

Geen uitspraak

6

10

Uit deze tabel blijkt dat een meerderheid van de museale directies een voorkeur heeft voor extern verzelfstandiging, terwijl enkele musea een voorkeur hebben voor interne verzelfstandiging. Van de dienstcommissies, een medezeggenschapsorgaan binnen de

151

Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 3, p.1. Ibidem, 5-8. 153 Ibidem, 8-9. 154 Ibidem, 9. 152

39

rijksmusea vergelijkbaar met een ondernemingsraad, had de helft geen voorkeur doorgegeven, terwijl de commissies die wel een duidelijk standpunt hebben verdeeld zijn. Er was hier sprake van twintig instellingen, in plaats van de eerdergenoemde 21. Dit komt door het feit dat vanaf 1990 het Rijksmuseum Mesdag onder het Rijksmuseum Vincent van Gogh valt. Deze beide rijksmusea hadden daarom een gezamenlijke reactie opgesteld.155 Conform haar wens, en naar de voorkeur van de meerderheid van de museale directies stelt de minister voor om te besluiten tot externe verzelfstandiging van de rijksmusea. Hiermee heeft het Kabinet reeds op 22 februari 1991 ingestemd.156 Onder externe verzelfstandiging verstond de minister het volgende: -

De rijksmuseale diensten krijgen een eigen verantwoordelijkheid in de vorm van stichtingen, naamloze vennootschappen, zelfstandige bestuursorganen of agentschappen;

-

De collecties en gebouwen blijven rijkseigendom;

-

Het zittende personeel gaat over met behoud van rechten en met een zogenaamde, wellicht in de tijd beperkte, netto-netto garantie;

-

De museale instellingen worden in staat gesteld tot het voeren van een bedrijfseconomische huishouding, een flexibel personeelsbeleid en een huisvestigingsbeleid dat is afgestemd op de doelstellingen van het museaal beleid.157

Toch waren er ook onderwerpen die volgens de minister nog een extra onderzoek vereisten. Dit had vooral te maken met de rechtsvorm, een eventuele intermediair en de financiële relatie tussen het ministerie en de verzelfstandigde rijksmusea.158 In de museumnota had de minister al een aanzet gegeven tot de verschillende verantwoordelijkheden die zij voorstond ten opzichte van het (rijks)museale veld. In een brief van 13 mei 1991 gaf zij, specifiek met het oog op de voorgenomen verzelfstandiging, aan welke verantwoordelijkheden zij voor ogen had. Als minister bleef zij verantwoordelijk voor die collecties en museumgebouwen die onderdeel zijn van het nationale culturele erfgoed en voor het in standhouden en toegankelijk maken van de collecties. De instellingen krijgen een

155

Kamerstukken II, 1990/91, 21973, 3, p.9. Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 3, p.1. 157 Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 3, p. 7-8. 158 Idem. 156

40

eigen verantwoordelijkheid voor het beheer, de bedrijfsvoering en de uitvoering van het beleid.159 Op 27 mei 1991 stemde de Tweede Kamer in met het voorstel van minister D’Ancona om de rijksmusea te verzelfstandigen.160 De Kamerleden wilden wel meer duidelijkheid over de rechtsvorm die de rijksmusea na de verzelfstandiging zouden krijgen. Het kabinet besloot op 21 november 1991 om de rijksmusea te verzelfstandigen als rechtspersonen in het privaatrecht, meer specifiek in de vorm van stichtingen of naamloze vennootschappen. Vanwege het heterogene karakter van de groep rijksmusea werd gekozen voor deze twee mogelijke opties. Per museum zou worden bezien welke vorm het beste past.161 In haar brief stelde de minister dat zij de uiteindelijke verzelfstandiging in drie tranches wou laten plaatsvinden. Een eerste groep rijksmusea op 1 januari 1993, een tweede groep op 1 januari 1994 en een derde groep op 1 januari 1995.162 De Tweede Kamer stemde in met het voorstel van de minister voor externe verzelfstandiging in de vorm van een rechtspersoon van het privaatrecht. De Kamerleden waarschuwden minister D’Ancona er wel voor niet te dicht op de musea te blijven zitten. Of zoals Kamerlid Van Heemskerck Pillis – Duvekot stelde: ‘Waak ervoor dat de bevoegdheden die bij de verzelfstandiging uit handen worden gegeven, niet door de achterdeur weer teruggehaald worden door een te grote zeggenschap van de Rijksoverheid’.163 2. Interne verzelfstandiging als doorgangshuis en het wetsvoorstel Terwijl in 1991 het wetgevingstraject voor externe verzelfstandiging werd ingezet, werd tegelijkertijd een voorbereidingstraject voor de musea op touw gezet. Dit was een intern verzelfstandigingtraject van ten minste twee jaar per museum waarbij op een groot aantal terreinen de bevoegdheden vanuit het ministerie naar de verschillende musea werden gedelegeerd.164 Voor deze interne verzelfstandiging werd gebruik gemaakt van de structuur van het Project Maximale Zelfstandigheid dat van proefproject werd omgetoverd naar PMZ een ‘doorgangshuis’ voor rijksmusea in aanloop naar verzelfstandiging.165 In 1991 en 1992 159

Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 4 p. 3. Kamerstukken II, 1991/92, 22771, 3, p.2. 161 Kamerstukken II, 1991/92, 21965 Bedreigd Cultuurbezit / 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 5, p. 3. 162 Ibidem, 11. 163 Kamerstukken II, 1991/92, 21965 Bedreigd Cultuurbezit, 8, p. 1. 164 Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmusea instellingen, Jaarverslag 1994-1995 (Den Haag 1995) 2. 165 Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1991 (Den Haag 1992) ongenummerd. 160

41

werden de instellingen die niet hadden geparticipeerd in het Project Maximale Zelfstandigheid groepsgewijs bij PMZ aangesloten. Om deze rechtspersonen die de rijksmusea na de verzelfstandiging zouden zijn op te kunnen richten en de verzelfstandiging wettelijk te verankeren was een wet nodig. Dit werd de Wet Verzelfstandiging Rijksmuseale Diensten. Het wetsvoorstel hiervoor stuurde minister d’Ancona op 7 september 1992 naar de Tweede Kamer.166 De artikelen twee en vier van deze wet regelden het eigendom van de collecties en machtigen de minister tot het oprichten van de rechtspersonen voor de te verzelfstandigen rijksmusea. Artikel 2 luidt: ‘Onze minister wordt gemachtigd tot de oprichting van stichtingen die tot doel hebben de uitoefening van museale en museaal ondersteunende functies als voortzetting van de diensten, vermeld in de bij deze wet behorende bijlage.167 Het betrof hier dus een machtigingswet die, nadat de Kamer dit wetsvoorstel heeft goedgekeurd, de minister de bevoegdheid gaf om stichtingen op te richten die de huidige functies van de in tabel 6 genoemde instellingen voort gaan zetten. Tabel 6 Te verzelfstandigen Rijksmusea en Rijksmuseale instellingen Museum Boerhaave

Rijksmuseum het Koninklijk Penningkabinet

Rijksmuseum het Catharijneconvent Rijksdienst Kastelenbeheer

168

Rijksmuseum Rijksmuseum Nederlands Scheepvaartmuseum

Rijksmuseum Kröller-Müller

Rijksmuseum Twenthe

Koninklijk Kabinet van Schilderijen het Mauritshuis

Rijksmuseum Vincent van Gogh Rijksmuseum voor Volkenkunde

Rijksmuseum Meermanno-Westreenianum

Rijksmuseum Het Zuiderzeemuseum

Rijksmuseum Hendrik Willem Mesdag

Centraal Laboratorium

Nationaal Natuurhistorisch Museum

Opleiding Restauratoren

Rijksmuseum van Oudheden

Rijksbureau Kunsthistorische Documentatie

Rijksmuseum Paleis het Loo

Rijksdienst Beeldende Kunst

Oorspronkelijk zou per instelling worden bezien welke rechtsvorm het meest geëigend zou zijn. Toch werd er in het wetsvoorstel de keuze gemaakt voor de stichting, en dus niet voor de naamloze vennootschap. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel lichtte de minister deze keuze toe. Zij stelde dat er in het geval van de stichting veel vrijheid was bij de inrichting van de statuten, waardoor per instelling maatwerk geleverd kon worden. Bovendien werd de stichtingsvorm, die een ideële doelstelling moest hebben, verkozen boven

166

Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 1-2, p.1. Ibidem, 2. 168 Hieronder vielen: Rijksmuseum de Gevangenpoort, Rijksmuseum het Muiderslot, Slot Loevestein, Kasteel Randboud, De Ruïne van Bredererode, Ruïne van de Jacobaburcht, Ruïne van Strijen, Ruïne van Teylingen. 167

42

de NV die meer bekend stond om de commerciële mogelijkheden. Bij alle musea zou binnen de stichting worden gekozen voor een commissarissenmodel. Hierbij werd in de statuten het feitelijk bestuur van de stichting opgedragen aan de directie, terwijl een Raad van Toezicht werd ingesteld die supervisie uitoefende.169 Artikel 4 van het wetsvoorstel luidde: Onze minister is belast met het privaatrechtelijke beheer van de museale verzamelingen of museale voorwerpen die eigendom zijn van de Staat dan wel aan de zorg van de staat zijn toevertrouwd.170 Uit dit artikel volgde dat de minister verantwoordelijk bleef voor het privaatrechtelijke beheer van de rijkscollectie en de collecties die aan de staat in bruikleen zijn gegeven. Op welke manier deze verantwoordelijkheid vorm zal krijgen, is in de wet niet gespecificeerd. Daarnaast werden in de wet de rechten van het personeel vastgelegd, zij zouden na de verzelfstandiging namelijk geen ambtenaar meer zijn. De ingangsdatum van de wet zou de dag zijn nadat deze in het staatsblad was geplaatst.171 Doordat het een machtigingswet betrof, was de ingangsdatum van de wet niet direct ook de verzelfstandigingsdatum van de instellingen. In de Memorie van Toelichting gaf de minister aan dat zij voornemens was op 1 januari 1993 de instellingen Boerhaave, Oudheden, Twenthe en Van Gogh te verzelfstandigen, en de overige rijksmusea in de jaren 1993 en 1994 te laten volgen.172 Het betrof dus een machtigingswet die handvatten gaf voor de verdere invulling. Deze invulling werd gegeven in bijvoorbeeld de statuten, de beheersovereenkomst, de bruikleenovereenkomst en het inspectiereglement. De modellen hiervoor werden met het wetsvoorstel meegezonden.173 Het was dan ook niet de wet die de minister primair mogelijkheden bood om invloed uit te oefenen op de verzelfstandigde rijksmusea, maar de eerder genoemde reglementen en overeenkomsten waarbij het Rijk niet als overheid optrad maar als financier of als eigenaar van de collectie of de gebouwen. Dit is ook de conclusie die juriste Caroline Schreuder trok in haar proefschrift Publiekrechtelijke taken, private rechtspersonen: verzelfstandiging en privatisering in de vorm van vennootschappen en stichtingen.174

169

Kamerstukken II, 1991/92, 22771, 3, p. 4-6. Kamerstukken II, 1991/92, 22771, 1-2, p.2. 171 Ibidem, 1-5. 172 Kamerstukken II, 1991/92, 22771, 3, p. 4-6. 173 Ibidem, 19-27. 174 C.A. Schreuder, Publiekrechtelijke taken, private rechtspersonen: verzelfstandiging en privatisering in de vorm van vennootschappen en stichtingen (Deventer 1994) 332. 170

43

Naast het wetsvoorstel en de modellen ontving de Tweede Kamer ook de Memorie van Toelichting, waarin het wetsvoorstel uitgebreid werd toegelicht. In de Memorie van Toelichting werden de randvoorwaarden voor verzelfstandiging definitief vastgesteld.175 Deze randvoorwaarden waren:  De collecties, waar van het Rijk eigenaar is, of die aan de zorg van het rijk zijn toevertrouwd zullen niet vervreemd dan wel bezwaard worden;  De gebouwen die tot het nationale erfgoed behoren blijven rijkseigendom;  De minister blijft verantwoordelijk voor de bekostiging van museale functies;  Het zittende personeel gaat over met behoud van rechten en een, wellicht in de tijd beperkte, netto-netto garantie;  De verzelfstandigingoperatie moet budgettair neutraal worden uitgevoerd. Deze meeste randvoorwaarden kwamen overeen met de randvoorwaarden die de minister stelde in de brief van 6 maart 1991 om te beslissen tot externe verzelfstandiging met toekenning van een eigen rechtspersoonlijkheid per rijksmuseum of rijksmuseale instelling. Alleen waar de minister toen nog zei: ‘De museale instellingen worden in staat gesteld tot het voeren van een bedrijfseconomische huishouding, een flexibel personeelsbeleid en een huisvestigingsbeleid dat is afgestemd op de doelstellingen van het museaal beleid’ 176 ontbrak deze voorwaarde in het wetsvoorstel. Een voorwaarde die in 1988 al werd gesteld door minister Brinkman bij het eerste vooronderzoek naar verzelfstandiging, namelijk de kostenneutraliteit, kwam wel terug in dit wetsvoorstel. Naast de randvoorwaarden, ging de Memorie van Toelichting ook in op de motieven voor verzelfstandiging. Deze motieven waren beleidsmatig, bestuurlijk en beheersmatig van aard.177 Het bestuurlijke motief kwam voort uit de heersende opvattingen in de jaren negentig dat het ministerie zich richtte op het beleid op hoofdlijnen, terwijl de instellingen verantwoordelijk waren voor de uitvoering. Het beleidsmatige motief kwam voort uit het feit dat de minister zich meer wilde gaan richten op haar algemene verantwoordelijkheid voor het gehele veld en veel minder met het beheer van de instellingen die onder haar specifieke verantwoordelijkheid vallen. Deze sterk samenhangende motieven had de minister eerder genoemd in de museumnota en de brief over verantwoordelijkheden na verzelfstandiging. Het derde motief was beheersmatig. Het gaat hier om het functioneren van de verschillende 175

Kamerstukken II, 1991/92, 22771, 3, p. 3-4. Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 3, p. 7-8. 177 Kamerstukken II, 1991/92, 22771, 3, p. 2-3. 176

44

rijksmusea. Het bleek dat de grote hoeveelheid regelgeving van het Rijk, en de vele loketten binnen en buiten het Ministerie van WVC in het bijzonder op het gebied van financiën, organisatie, personeel en gebouwen een ernstige belemmering vormde voor efficiënte en doelmatige bedrijfsvoering. Door te verzelfstandigen zou een deel van rijksregelgeving niet meer van toepassing zijn.178 Dit motief hing samen met het bestuurlijke en beleidsmatige motief omdat de overheid zich niet meer bezig zou houden met het beheer en de uitvoering waardoor de regelgeving zou veranderen. De musea zouden dus op afstand van het Rijk komen te staan als onafhankelijke stichtingen met eigen personeel, een directie en een Raad van Toezicht. De musea zouden wel verbonden blijven met het Rijk, onder meer doordat het Rijk eigenaar blijft van de gebouwen en de collecties en doordat de musea twee wettelijke functies - de in de museumnota van 1985 genoemde Behoudstaak en Publiekstaak - uitoefenden die door de minister werden bekostigd. 3 Kamerdebatten en invoering Vrij snel na de indiening van het Wetsvoorstel trad de Raad voor Cultuurbeheer in de openbaarheid. Dit adviesorgaan, dat in 1990 was ontstaan door de samenvoeging van de monumentenraad, de archiefraad en de commissie van advies voor de natuurhistorische musea, had als wettelijke taak de Minister van Cultuur van advies te voorzien.179 De Raad voor Cultuur sprak in een brief aan de Minister van WVC haar teleurstelling uit over het feit dat het wetsvoorstel niet voor advies was voorgelegd en besloot hierop een ongevraagd advies uit te brengen. In dit advies werd ingegaan op de verhouding tussen de rijksmusea en het ministerie na de verzelfstandiging. De Raad voor Cultuurbeheer was van mening dat de rijksbetrokkenheid na de verzelfstandiging tot een minimum beperkt moesten blijven, maar zij vreesde op basis van het voorliggende wetsvoorstel en de bijbehorende memorie van toelichting op een te grote bemoeienis van de minister met de verzelfstandigde musea.180 Ondanks de kritische kanttekeningen van de Raad voor Cultuur werd het wetsvoorstel in eerste instantie niet behandeld in een commissiedebat, maar werd een schriftelijke ronde

178

Kamerstukken II, 1991/92, 22771, 3, p. 2-3. Ministerie van WVC, Subsidie-informatie museale activiteiten: incidentele subsidies aan musea en verwante instellingen (Rijswijk 1989) 3. 180 Raad voor Cultuurbeheer, Brief aan de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur betreffende ‘advies nr. 32 inzake voorstel van wet verzelfstandiging rijksmuseale diensten’ (20 mei 1992). 179

45

met slechts vragen en opmerkingen gehouden. Vrijwel alle fracties spraken in deze schriftelijke ronde de steun uit voor de verzelfstandiging van rijksmusea.181 Het afrondende debat in de Tweede Kamer over de verzelfstandiging van rijksmusea vond plaats op 23 maart 1993. minister D’Ancona blikte in dit debat terug op het proces van verzelfstandigen. De overleggen met het parlement, zo stelde zij, had zij altijd met genoegen gevoerd; hierbij speelde natuurlijk een rol dat parlement en minster ‘Op hoofdpunten niet met elkaar van mening verschilden’ aldus D’Ancona in haar inbreng.182 Aad Nuis, Tweede Kamerlid voor D66, kwam in zijn inbreng terug op het ‘zorgvuldig voorbereide’ proces van de verzelfstandiging. Een proces dat zich volgens Nuis over het algemeen had gekenmerkt door ‘een beeld van serene helderheid en overeenstemming’.183 Toch was het geen ‘ceremoniële afronding’, want het waren onder meer de convenanten, waarin de bekostiging van de instellingen werd geregeld, en andere overeenkomsten die nog onderwerp van discussie waren tijdens dit debat. De minister werd verzocht nog eens goed naar de overeenkomsten te kijken en deze ‘te ontdoen van onnodige franje’ zo sprak PvdA-kamerlid Valk.184 Als voorbeeld noemde Valk een convenant waarin een museum zich ertoe verplichte de ‘beteksting’ in het hoofdgebouw te verbeteren en vuurwerk af te steken bij een publiekswervende activiteit.185 Het GPV-Kamerlid Van Middelkoop sloot zich hierbij aan en stelde dat het niet zo mag zijn dat ‘via de achterkant van het convenant dat wordt dichtgemaakt wat via de voordeur van de wet wordt vrijgegeven’.186 De Tweede Kamer had over de gehele linie vraagtekens bij het detailniveau van de diverse convenanten en overeenkomsten. minister D’Ancona nam de waarschuwing van de Kamerleden over de convenanten ter harte, maar gaf ook aan dat deze opgesteld waren in overeenstemming met de directeuren van de instellingen.187 Aangezien de oorspronkelijke verzelfstandigingsplanning niet gehaald zou worden, mede door de nog lopende CAO onderhandelingen, deelde minister D’Ancona een nieuw tijdspad mee aan de Tweede Kamer. De eerste groep zou worden verzelfstandigd zo snel als de CAO afgesloten was en de laatste zaken geregeld waren. De tweede groep trachtte men volgens planning op 1 januari 1994 te laten verzelfstandigen en de derde groep zou dan op 1 januari 1995 moeten volgen. Op 181

Kamerstukken II, 1992/93, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 4, p.1. Handelingen II, behandeling van het wetsvoorstel Verzelfstandiging rijksmuseale diensten (Wet verzelfstandiging rijksmuseale diensten) TK 57 (23 maart 1993) 4113. 183 Ibidem, 4108. 184 Ibidem, 4105. 185 Idem. 186 Ibidem, 4108. 187 Ibidem, 4114-4115. 182

46

diezelfde datum zouden ook de vier ondersteunende instellingen moeten volgen net als de Rijksdienst Kastelenbeheer.188 Ook deze planning haalde het uiteindelijk niet. Op 25 oktober 1993 berichtten de kranten over de pensioenproblematiek.189 Doordat de medewerkers in de verzelfstandigde rijksmusea geen ambtenaar meer zouden zijn, konden de pensioenen niet langer bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds (ABP) worden ondergebracht. Tot op dat moment was het echter nog niet gelukt om een overdracht naar een ander pensioenfonds te regelen. Ook de CAO onderhandelingen liepen op dat moment nog. Op 29 december 1993 berichtte Trouw dat de verzelfstandiging opnieuw uitgesteld was.

190

Het projectbureau verzelfstandiging rijksmuseale instellingen liet in Trouw weten dat

geen nieuwe datum werd voorgesteld, omdat ‘we onszelf de afgang willen besparen, als we die weer niet halen’.191 Uiteindelijk was het dan op 1 juli 1994 zover. De eerste groep van 7 rijksmusea werd verzelfstandigd.192 Het betrof hier Rijksmuseum Vincent van Gogh en Museum Mesdag, die in één stichting werden verzelfstandigd, het Rijksmuseum Twenthe, het Kröller-Müller Museum, Museum Boerhaave, Rijksmuseum Paleis het Loo en het Zuiderzeemuseum. Op 1 januari 1995 werd de tweede groep musea zelfstandig, namelijk het Mauritshuis, het Scheepvaartmuseum, Rijksmuseum Meermanno-Westreenianum, Het Koninklijk Penningkabinet, Rijksmuseum voor Volkenkunde en Rijksmuseum het Catharijneconvent. Daarnaast werden ook de eerste drie onderdelen van de Rijksdienst Kastelenbeheer zelfstandig per 1 januari 1995, het betrof hier de Gevangenpoort, Rijksmuseum Het Muiderslot en Slot Loevestein.193 Op 1 juli 1995 volgden de laatste drie musea: het Rijksmuseum in Amsterdam, het Nationaal Historisch Museum en het Rijksmuseum van Oudheden.194 De ondersteunende instellingen, die volgens planning ook op 1 juli 1995 verzelfstandigd zouden worden, volgen pas later in de jaren negentig.

188

Handelingen II, behandeling van het wetsvoorstel Verzelfstandiging rijksmuseale diensten (Wet verzelfstandiging rijksmuseale diensten) TK 57 (23 maart 1993) 4119. 189 NRC Handelsblad, 25 oktober 1993. 190 Trouw, 29 december 1993. 191 Trouw, 29 december 1993. 192 ANP, 30 juni 1994. 193 ANP, 17 december 1994. 194 ANP, 30 juni 1995.

47

Zoals uit het bovenstaande blijkt hebben zich niet alleen in de data van verzelfstandiging,

maar

ook

in

de

omvang

en

samenstelling

van

de

diverse

verzelfstandigingsgroepen wijzigingen voorgedaan. De verzelfstandiging van rijksmusea was een langdurig proces. Een eerste aanzet hiertoe, in de vorm van decentralisatie van bevoegdheden, werd al gegeven in de Museumnota van 1976 maar een exacte begindatum is niet te geven. Na een periode van experimenten en een kritisch rapport van de Algemene Rekenkamer werd in december 1988 het eerste vooronderzoek voor verzelfstandiging aangekondigd. Via de stappen wel of niet verzelfstandigen, intern of extern verzelfstandigen, de keuze van de rechtspersoonlijkheid en het wetsvoorstel waren uiteindelijk op 1 juli 1995 alle rijksmusea zelfstandig. De vraag ‘In hoeverre heeft de verzelfstandiging van de rijksmusea gezorgd voor een grotere handelingsvrijheid van deze musea in de periode 1995-2000?’ zal in de volgende drie hoofdstukken worden behandeld, aan de hand van de aspecten financiën, personeel en huisvesting.

48

4. Vrijheid van Handelen I: Voor de verzelfstandiging Zoals uit de inleiding bleek kende Nederland al sinds de negentiende eeuw rijksmusea. Aan het begin van de jaren tachtig maakten deze rijksmusea deel uit van de Rijksoverheid en waren zij onderdeel van het Ministerie van WVC. De directeuren van de musea waren ambtenaren die hiërarchisch onder de hoofddirecteur Cultuurbeheer vielen. Rijksmuseum Het Muiderslot maakte, samen met enkele andere instellingen, deel uit van de Rijksdienst Kastelenbeheer. 1. Bedrijfsvoering Aan het hoofd van een rijksmuseum stond een directeur die vaak een grote museale expertise had maar niet financieel-economisch geschoold was. Deze inhoudelijke directeur gaf leiding aan de museaal inhoudelijke staf. Het was deze directeur die in het museum formeel de prioriteiten vaststelde. Deze legde hij vooraf voor aan het Ministerie van WVC door middel van het vierjaarlijkse beleidsplan en het jaarlijkse activiteitenplan.195 Naast de algemeen - museaal inhoudelijke - directeur kenden de diverse rijksmusea elk een hoofd algemene zaken die leiding gaf aan de overige afdelingen, zoals interne zaken, financiën en beveiliging.196 Vanaf halverwege de jaren tachtig deden zich in diverse rijksmusea wijzigingen voor in de structuur van de organisatie. Vaak waren dit langdurige processen die van veel partijen goedkeuring behoefden, zowel binnen het museum als binnen het Ministerie van WVC als daarbuiten bijvoorbeeld van het voor personeel verantwoordelijke Ministerie van Binnenlandse Zaken.197 In 1984 begon de reorganisatie van Rijksmuseum Vincent van Gogh. Ruim vier jaar later kon deze reorganisatie als afgerond worden beschouwd toen Ton Boxma als zakelijk adjunct-directeur werd aangesteld.198 Dit was voor de eerste maal dat een rijksmuseum naast een museaal inhoudelijke directeur – in het geval van het Rijksmuseum Vincent van Gogh: Ronald de Leeuw – ook een zakelijk directeur kreeg. Terwijl in 1988 de reorganisatie van Rijksmuseum Vincent van Gogh ten einde kwam, was even verderop bij het Rijksmuseum een reorganisatie in voorbereiding. 199 Deze reorganisatie, die in 1991 werd afgerond, leidde tot een verandering van de

195

Kamerstukken II, 1988/89, 20697 Rijksmusea, 6, p. 9. Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2, p. 7. 197 Kamerstukken II, 1988/89, 20697, 6, p. 4. 198 Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1988 (Amsterdam 1989) 4. 199 Rijksmuseum, Verslag van de hoofddirecteur over het jaar 1988 (Den Haag 1989) 42. 196

49

organisatiestructuur. Waar de oude organisatie volgens het Rijksmuseum ‘werd gekenmerkt door een vlakke structuur onder eenhoofdige leiding die verkokering in de hand werkte’, kende de nieuwe structuur een algemeen directeur, een directeur beheer en behoud en een directeur presentatie. Samen vormden deze drie directeuren het directieteam. Naast de twee afdelingen met elk een eigen directeur bestond er ook nog een operationele staf – waarin onder meer de bewakingsdienst was opgenomen – en drie beleidsstafafdelingen, namelijk het algemeen directiesecretariaat, de afdeling personeelszaken en de financieel-economische afdeling.200 Terwijl in 1991 de reorganisatie bij het Rijksmuseum in Amsterdam werd afgerond luidde in datzelfde jaar de komst van zakelijk adjunct-directeur Kees Reichardt, naast de al zittende algemeen en museaal inhoudelijke directeur Henri Defoer, bij het Rijksmuseum Het Catharijneconvent ook daar het begin van een reorganisatie in. Deze reorganisatie, die pas in de PMZ tijd werd afgerond, was er op gericht om grotere afdelingen te creëren die slagvaardiger zouden kunnen werken.201 Nog voor het begin van het Project Maximale Zelfstandigheid was de rijksmuseale wereld dus volop in beweging. Niet alleen op het departement – waar de eerder genoemde vooronderzoeken naar verzelfstandiging werden uitgevoerd – maar ook in de diverse rijksmusea waren grote veranderingen gaande. 2. Financiën De rijksmusea maakten voor de verzelfstandiging onderdeel uit van de Rijksoverheid. Dit betekende dat de musea vielen onder de financiële regels die in de comptabiliteitswet waren opgenomen.202 Hieruit volgde onder meer dat het niet mogelijk was om geld te lenen op de kapitaalmarkt, dat er niet afgeschreven kon worden op kapitaalgoederen en dat er niet gespaard of gereserveerd kon worden. Voor de rijksmusea bestond een zogenaamde voorgeschreven begrotingscyclus op basis waarvan de financiering door het Ministerie van WVC tot stand kwam. Deze bekostiging bestond niet uit subsidie maar uit kredieten. Deze kredieten werden vastgesteld

200

Rijksmuseum, Zorg voor de Nationale Schatkamer: beleidsnota van het rijksmuseum 1991-1999 (Amsterdam 1991) 57. 201 H.L.M. Defoer, Jaarverslag 1991 1992 1993 1994 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1995) 1991 / 4 – 9. 202 Laan en Vollebergh, ‘Verzelfstandiging van de rijksmusea’, 6.

50

op basis van de begroting van de verschillende rijksmusea, er was sprake van inputfinanciering.203 De bekostiging van rijksmusea bestonden uit drie hoofdcomponenten. De hoogte van de eerste twee componenten: de huisvestings- en personeelskosten, waren de directie van het museum niet of slechts gedeeltelijk bekend.204 Deze bestedingen werden gedaan door respectievelijk de Rijksgebouwendienst en het Ministerie van WVC. Wat betreft het personeel kreeg men de beschikking over een vooraf vastgestelde formatie van medewerkers in diverse functieschalen. Over de derde component: het materiële krediet – dat zowel structureel als incidenteel kon zijn – kreeg het rijksmuseum wel rechtstreeks de beschikking. De verstrekking hiervan gebeurde door de directie MMA van het Ministerie van WVC.205 Hieruit werd de dagelijkse exploitatie betaald, bijvoorbeeld de kosten voor gas, water en licht maar ook de kosten die gepaard gingen met het maken van een nieuwe tentoonstelling.206 Deze materiële middelen moesten maandelijks achteraf verantwoord worden door het museum, en een eventueel resterend bedrag moest aan het eind van het jaar aan het ministerie terug worden betaald.207 In de eerste helft van de jaren tachtig was het zo dat alle inkomsten die het museum ontving, bijvoorbeeld vanuit de entreekaarten, maar ook door de verkoop van goederen en diensten aan het ministerie moesten worden afgestaan.208 Vanaf 1988 werden de regels ietwat versoepeld. Een gedeelte van de inkomsten uit de entreegelden mochten de rijksmusea vanaf dat jaar zelf houden. Deze inkomsten kwamen echter met enige vertraging beschikbaar voor het rijksmuseum. De ‘eigen inkomsten’ uit jaar 1, werden in jaar 2 aan het krediet van het museum toegevoegd.209 Ook wanneer een rijksmuseum een schenking ontving, mocht zij deze niet zelf houden. Dit geld moest over worden gemaakt naar het Ministerie van WVC, die het dan toevoegde aan het aankoopbudget van het desbetreffende museum.210 Binnen de regels bestond een mogelijkheid om enige eigen inkomsten (zowel uit verkopen van goederen en diensten, als uit de verpachting van ruimten als museum) te behouden. Namelijk door te werken met een steunstichting of vriendenvereniging. Door 203

J. Dohmen en M. Kapteijns, ‘Verzelfstandiging rijksmusea: de overheid als klant’, Museumvisie 16 (1992) 100-103, aldaar 100. 204 Ministerie van WVC, Rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek podiumkunsten en rijksmusea (Rijswijk 1984) VI. 205 Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2, p. 20. 206 Ministerie van WVC, Rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek, 49-50. 207 Ibidem, 53. 208 Ibidem, VI. 209 Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2, p. 11-12. 210 Ibidem, 9.

51

bijvoorbeeld het museumrestaurant te laten uitbaten door een steunstichting of de vriendenvereniging museumboeken of reproducties te laten verkopen hoefden deze inkomsten niet te worden afgedragen aan het Ministerie van WVC. Door de verschillende rijksmusea werd op grote schaal gebruik gemaakt van vriendenverenigingen en steunstichtingen. Zo was bij Rijksmuseum Vincent van Gogh sprake van een samenwerking tussen de Stichting Vincent van Gogh en de BV ‘t Landhuys, die zich gezamenlijk bezig hielden met collectieverwerving, de verkoop van reproducties, de tentoonstellingen buiten het Rijksmuseum Vincent van Gogh en het exploiteren van de museumwinkel. De Stichting Vincent van Gogh hield zich daarnaast bezig met bevordering van algemene commerciële belangen. Bij het Rijksmuseum hielden het F.G. Wallerfonds en het Fonds Edwin von Rath zich bezig met collectieverwerving en de Stichting de Staalmeesters met fondsenwerving terwijl de Rijksmuseumstichting zich bezig hield met de verkoop van reproducties en foto’s wederom met het oog op collectieverwerving. Bij Rijksmuseum Het Muiderslot was de Stichting Vrienden van het Muiderslot verantwoordelijk voor de organisatie van de Muiderkringbijeenkomsten en hield de ‘Stichting Inwendige Restauratie het Muiderslot’ zich bezig met de inrichting en stoffering van het slot en daarnaast met de exploitatie van besloten ontvangsten en het museumrestaurant. Bij Rijksmuseum Het Catharijneconvent ten slotte hield de Vereniging Vrienden zich bezig met collectieverwerving en het behartigen van algemene belangen, terwijl de Stichting Catharijneconvent de belangen van de eigenaars van de collectie behartigde.211 Regels en voorschriften in de praktijk Hoe het stelsel van regels en voorschriften betreffende de financiën in de praktijk doorwerkte is onder meer op te maken uit de jaarverslagen van diverse Rijksmusea. Zo is bij het Rijksmuseum Vincent van Gogh in 1989 duidelijk zichtbaar dat er een post structureel materieel krediet bestond en dat er diverse incidentele kredieten werden verstrekt. Onder meer een incidenteel krediet voor de nachtbewaking en één voor een kassa-pc, een krediet voor de eigen inkomsten die in 1988 waren verdiend boven op de taakstelling en het krediet voor het klein onderhoud dat het museum vanaf 1988 zelf moest verrichten. Ook volgde uit het jaarverslag dat de personeelskosten – die rechtstreeks door het Ministerie van WVC werden betaald – bij benadering bekend waren bij dit museum en dat deze onder het kopje

211

Kamerstukken II, 1988/89, 20697 Rijksmusea, 7, p. 2. & Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1990 (z.p. z.j.) 6.

52

‘uitgaven op het departement’ in de jaarrekening waren opgenomen.212 Ook bij het Rijksmuseum was in het jaar 1988 sprake van een groot aantal posten van kredieten. Zo werd het structurele krediet ontvangen, was er sprake van incidenteel krediet en van vergoedingen voor onder meer automatisering, beveiliging en opleidingen. In 1988 overschreed het Rijksmuseum het beschikbaar gestelde krediet met 0,05%.213 Ook Rijksmuseum Het Catharijneconvent kende in 1988 een kleine kredietoverschrijding.214 Aangezien de musea integraal onderdeel uitmaakten van de Rijksoverheid werden deze exploitatietekorten aan het eind van het jaar opgevangen door het Ministerie van WVC. Hier stond tegenover dat toen in 1990 het Rijksmuseum Het Catharijneconvent een kredietoverschot kende, dit aan het eind van het jaar terug moest worden gestort aan het ministerie.215 Doordat het Muiderslot onder de Rijksdienst Kastelenbeheer viel, werd geen separaat krediet verleend voor dit museum, maar alleen voor de gehele Rijksdienst Kastelenbeheer. De uitgaven van het materiële krediet werden wel per instelling verantwoord en opgenomen in het jaarverslag. Zo leerde het jaarverslag over 1988 ons dat de materiële uitgaven voor Rijksmuseum Het Muiderslot onder meer de posten: ‘onderhoud gebouwen, terreinen en installaties’, ‘verwarming, verlichting, gas en water’, ‘bureau en tekenbehoeften’, ‘dienstkleding’ en ‘bewaking’ betroffen.216 Vanaf 1991 werd tevens een overzicht opgenomen van het totale personeelsbudget per instelling vallende onder de Rijksdienst Kastelenbeheer.217 3. Personeel Gezien het feit dat de rijksmusea integraal onderdeel uitmaakten van de Rijksdienst, waren de medewerkers van deze musea voor de verzelfstandiging rijksambtenaren. Zij werden aangenomen en ingeschaald op basis van het Algemeen Rijksambtenaren Reglement (ARAR) en het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA 1984). Het personeelsbeleid en de personeels- en salarisadministratie gebeurde niet door de rijksmusea zelf, maar door het Ministerie van WVC. In de eerste helft van de jaren tachtig gold dat de rijksmusea ‘geen geld, noch bevoegdheden hadden om zelfs maar een

212

Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1989 (Amsterdam 1990) 11-12. Rijksmuseum, Verslag van de hoofddirecteur over het jaar 1988 (Den Haag 1989) 5. 214 H.L.M. Defoer, Jaarverslag 1988 1989 1990 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1993) 1988 11. 215 Ibidem, 1990 69. 216 Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1988 (’s-Gravenhage 1989) 1;14. 217 Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1991 (’s-Gravenhage 1992) 20. 213

53

uitzendkracht aan te nemen’.218 Wanneer een rijksmuseum een nieuw personeelslid wilde aannemen, iemand wilde promoten naar een hogere functie of een medewerker wilde ontslaan moest een verzoek worden ingediend bij de Centrale Directie Personeelszaken van het Ministerie van WVC. Deze directie was afhankelijk van de formatieomvang zoals deze per rijksmuseum was vastgesteld door het Ministerie van Binnenlandse Zaken.219 Dat ministerie stelde niet alleen de omvang van de formatie vast maar nam ook de beslissingen wat betreft inhoud en functiewaardering.220 Hoewel het op papier mogelijk was om een verzoek te doen tot formatie-uitbreiding, bleek uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat deze verzoeken in de praktijk niet tot nauwelijks werden toegekend.221 In de periode 1987 – 1989 was zelfs helemaal geen uitbreiding van de formatie mogelijk op grond van de door het Ministerie van WVC ingestelde vacaturestop.222 Vanaf 1985 kregen drie museumdirecteuren tijdelijke bevoegdheden op het terrein van personeel op grond van de kaderregeling experimenten contractmanagement WVC. Deze directeuren kregen een personeelsbudget toegewezen op basis waarvan zij zelf een formatieplan op mochten stellen en werving, selectie en aanstelling van personeel tot en met salarisschaal 11 mochten uitvoeren.223 Eind jaren tachtig werd de bevoegdheid tot werving en selectie van ‘lager ingeschaald

personeel’,

bijvoorbeeld beveiligers, technici en

ondersteunende medewerkers, voor alle rijksmusea van kracht.224 Hierbij waren de rijksmusea overigens wel gebonden aan de salarisschalen en functieomschrijvingen zoals vastgelegd in het ARAR en het BBRA. De totale personeelsadministratie en de werving, selectie en aanstelling van het overige personeel bleef de bevoegdheid van het Ministerie van WVC. Doordat het Ministerie van WVC vrijwel het gehele personeelsbeleid uitvoerde en de bevoegdheid had om – binnen de rijksregels en de beslissingen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken – de personeelszaken van de rijksmusea te regelen, ontbraken personeelsafdelingen aan het eind van de jaren tachtig bij de meeste rijksmusea. Zelfs het

218

Ministerie van WVC, Rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek, 49. Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2, p. 32. 220 Ministerie van WVC, Zoeklicht op Zelfstandigheid, 9. 221 Kamerstukken II, 1987/88, 20697, 2, p. 18. 222 Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1988 (Amsterdam 1989) 11. ; Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1989 (Amsterdam 1990) 39-40. 223 Kamerstukken II, 1987/88, 20697, 2, p. 23. 224 Ibidem, 12. 219

54

Rijksmuseum in Amsterdam kende anno 1988 geen eigen personeelsbeleid, noch een eigen personeelsafdeling.225 In de praktijk leverde de gebondenheid aan het Minister van WVC (en op bepaalde terreinen tevens aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken) diverse problemen op. Zo stelde Geeke Bosch (Directeur van het Zuiderzeemuseum) in een interview met het blad Museumvisie in 1988 dat zij grote beperkingen ervoer op het gebied van personeel en dat zij als museumdirecteur volstrekt afhankelijk was van de regels van het ministerie.226 Marian Foronier (voorzitter van de Dienstcommissie van Museum Boerhaave) vertelde in 1990 dat de vacaturevervulling over het algemeen erg langzaam verliep: ‘zolang zij zich nog kon herinneren, had zij nog nooit meegemaakt dat een vacatureplaats korter dan een maand onbezet bleef, meestal was iemand een jaar weg, voordat er een opvolger werd gevonden’.227 Niet alleen de werving & selectie en aanstelling van nieuw personeel, maar ook het opnieuw inschalen of promoten van bestaand personeel kende een lange doorlooptijd. In 1986 diende de Rijksdienst Kastelenbeheer bij het Ministerie van WVC een verzoek in om diverse medewerkers opnieuw – hoger – in te schalen. Pas twee jaar later, zo blijkt uit het jaarverslag van 1988, werd dit verzoek gedeeltelijk goedgekeurd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en doorgevoerd door het Ministerie van WVC.228 De laatste vier medewerkers waarvoor in 1986 een verzoek tot herinschaling werd ingediend kregen pas in 1989 te horen dat een hoger functieniveau was toegewezen.229 Uit het jaarverslag van het Rijksmuseum Vincent van Gogh uit 1988 bleek dat het museum problemen ervoer als gevolg van de door het Ministerie van WVC ingestelde vacaturestop. Hierdoor moesten tijdelijk 65+ uitzendkrachten worden ingehuurd voor de bewaking, in plaats van een uitbreiding van het eigen beveiligingsteam.230 Ook bij de technische dienst ervoer het museum problemen in de personeelsbezetting.231 Creatief omgaan met de regels De rijksmusea waren gebonden aan de – beperkte – formatieve ruimte en het formatieve budget dat goed was gekeurd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en door het 225

Kamerstukken II, 1987/88, 2069, 2, p. 36. H. Maurits en M. Meijer, ‘Musea en Management – Met museum als culturele attractie’, Museumvisie 12 (1988), 66-71, aldaar 70. 227 Ministerie van WVC, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea ,Nr. 2. 228 Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1988 (Den Haag 1989) 2. 229 Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1989 (Den Haag 1990) 1. 230 Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1988 (Amsterdam 1989) 11. 231 Ibidem, 32. 226

55

Ministerie van WVC beschikbaar werd gesteld aan het museum. Om het personeelsbestand toch wat aan te vullen waren diverse oplossingen mogelijk. De eerste mogelijkheid was het aantrekken van tijdelijk personeel ten laste van het materiële budget, dit behoefde dan wel de goedkeuring van het Ministerie van WVC.232 Dit gebeurde bijvoorbeeld in 1988 bij het Rijksmuseum Vincent van Gogh. Op dat moment was er een vacaturestop ingesteld door het Ministerie van WVC en werden tijdelijk ‘externe’ medewerkers aangetrokken door het museum. De kosten die het museum hiervoor maakte werden vervolgens door het Ministerie van WVC vergoed.233 Ook het Rijksmuseum maakte in 1988 op grote schaal gebruik van personeel ten laste van het materiële krediet. Maar liefst 10% van het totale materiële krediet werd in dat jaar gebruikt voor het aantrekken van extra personeel.234 Daarnaast was er de mogelijkheid om te werken met stagiaires en vrijwilligers. Ook de hulp inroepen van een vriendenvereniging of steunstichting was mogelijk. Zo koos de Rijksdienst Kastelenbeheer eind jaren tachtig voor de oplossing om een wetenschappelijk medewerker aan te stellen. Deze werd betaald door de Stichting de Commissie voor de Inwendige restauratie van het Muiderslot.235 4. Huisvesting De Rijksmusea hadden in 1989 gezamenlijk ongeveer 110 gebouwen in gebruik. Het ging hierbij niet alleen om grote museale gebouwen maar ook om onder meer depotruimtes en dependances. Vrijwel alle gebouwen waren monumenten in rijkseigendom. 236 Net als wat betreft het personeel, lag de verantwoordelijkheid voor de huisvesting niet bij de rijksmusea zelf. Voor de huisvesting was de verantwoordelijkheid verdeeld over de Ministeries van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (als ministerie waaronder de musea ressorteerden), VROM (de Rijksgebouwendienst) en Financiën (De Dienst der Domeinen). Binnen het Ministerie van WVC was de centrale afdeling gebouwen, huisvesting en veiligheid verantwoordelijk voor de gebouwen van de rijksmusea. De Rijksgebouwendienst (RGD) was namens de Rijksoverheid verantwoordelijk voor de bouw (verhouw, aanbouw en nieuwbouw), de restauratie en het onderhoud van de gebouwen waarin de rijksmusea waren gevestigd. Terwijl de Dienst der Domeinen (Domeinen) verantwoordelijk was voor de aan-

232

Laan en Vollebergh, ‘Verzelfstandiging van de rijksmusea’, 7. Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1988 (Amsterdam 1989) 7. 234 Rijksmuseum, Verslag van de hoofddirecteur over het jaar 1988 (Den Haag 1989) 6. 235 Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1987 (’s-Gravenhage 1988) 7. 236 Ministerie van WVC, Zoeklicht op Zelfstandigheid, 16. 233

56

en verkoop, het betalen van de zakelijke lasten en het sluiten van contracten met pachters en (onder)huurders.237 Als een rijksmuseum (klein) onderhoud wilde laten verrichten, bijvoorbeeld het aanleggen van een nieuw stopcontact, dan moest een verzoek worden ingediend bij het Ministerie van WVC. Het ministerie zocht op haar beurt contact met de RGD, dat vervolgens een extern bedrijf (bijvoorbeeld een aannemer) de opdracht gaf om het stopcontact te plaatsen.238 Een en ander kende een lange doorlooptijd en ging niet zelden gepaard met een budgettair tekort bij de RGD en met tegengestelde prioriteiten bij de verschillende verantwoordelijken. Vanaf 1988 konden de rijksmusea het kleine onderhoud zelf laten verrichten, waarvoor zij een beperkt budget ter beschikking kregen.239 Voor alle overige zaken, waaronder renovatie en verbouwingen, bleven de rijksmusea afhankelijk van de Rijksgebouwendienst. Het groot onderhoud dan wel de uitvoer van renovaties was afhankelijk van de gelden die de RGD hiervoor ter beschikking had. In de jaren tachtig bestond veel achterstallig onderhoud, wat bij enkele rijksmusea zelfs problemen opleverde in de bedrijfsvoering.240 In de praktijk resulteerde de prioriteitsstelling in combinatie met een beperkt budget dus in achterstallig onderhoud: bijvoorbeeld bij het Rijksmuseum Vincent van Gogh dat hiervan – en van een ingezette inhaalactie - melding maakte in haar jaarverslag 1988 en hierin tevens vermeldde dat de buitenkant van het museum voor de eerste maal in tien jaar weer geschilderd was.241 In 1989 stelde het museum in haar jaarverslag dat – mede vanwege financiële steun van WVC – het interieur gerenoveerd kon worden, waarbij primair de klimaattechnische en beveiligingsvoorzieningen up to date konden worden gemaakt.242 Ook bij het Rijksmuseum in Amsterdam was de krapte van het budget bij de Rijksgebouwendienst merkbaar. In het verslag van de hoofddirecteur over het jaar 1988 verklaarde deze dat voor een aantal in zijn ogen essentiële werkzaamheden in dat jaar de financiële middelen ontbraken.243 In het beleidsplan 1991-1999 werd melding gemaakt van het feit dat het beperkte budget van de RGD een negatief effect had op het Rijksmuseum en

237

W. Bloemberg ed., Verzelfstandiging Rijksmusea c.a.: achtergronden en documenten (Rijswijk 1994) 64. Ministerie van WVC, Rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek 50. 239 OEvER, Externe verzelfstandiging belicht ,Bijlage 4. 240 Idem. 241 Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1988 (Amsterdam 1989) 32. 242 Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1989 (Amsterdam 1990) 4. 243 Rijksmuseum, Verslag van de hoofddirecteur over het jaar 1988 (Den Haag 1989). 238

57

dat er aanzienlijke achterstanden waren ontstaan in het onderhoud en renovatie van het museuminterieur en de luchtbehandelingsinstallatie.244 De Dienst der Domeinen tenslotte verpachtte ruimtes in de rijksmusea aan exploitanten van horeca voorzieningen en winkels. Het betreffende rijksmuseum was geen contractpartner in deze overeenkomst, maar kon wel inspreken bij het opstellen van het pachtcontract.245 De pachtinkomsten vloeiden rechtstreeks naar het Ministerie van Financiën. 5. Tussenconclusie I Voor de verzelfstandiging maakten de rijksmusea integraal deel uit van de Rijksoverheid. De musea vielen onder het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, terwijl voor het personeel het Ministerie van Binnenlandse Zaken en voor de gebouwen de Ministeries van Financiën en VROM (mede) eindverantwoordelijk waren. De rijksmusea waren wat betreft financiële zaken gebonden aan de comptabiliteitswet en de daaruit voortvloeiende regels en voorschriften. Terwijl ze voor personele zaken gebonden waren aan de formatiebesluiten van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de regels zoals opgenomen in het ARAR en het BBRA. Daarnaast waren ze voor de verpachting van ruimten gebonden aan de regels en beslissingen van de Dienst der Domeinen en voor onderhoud, renovaties en verbouwingen aan de Rijksgebouwendienst. De rijksmusea kregen in de jaren tachtig een materieel krediet ter beschikking van het Ministerie van WVC. Over de uitgaven hiervan moest maandelijks gerapporteerd worden; hierover was men dus enkel achteraf verantwoording schuldig. Over het personeelsbudget hadden de rijksmusea in de jaren tachtig over het algemeen nog geen beschikking. Vaak waren de personeelskosten dan ook niet – geheel – bekend bij de musea. Over dit aspect had het museum geen zeggenschap. Ook het huisvestingsbudget lag bij het Ministerie van VROM en ook hierover had het rijksmuseum geen zeggenschap. Wat betreft de financiën waren de rijksmusea dus gebonden aan de regels en voorschriften die waren opgenomen in of voortvloeiden uit de comptabiliteitswet. Over de budgetten varieerde de vrijheid tussen geen zeggenschap tot enkel achteraf verantwoording schuldig. Wat betreft formatie was het mogelijk om vooraf een aanvraag in te dienen tot uitbreiding van de formatie. Voor uitbreiding was dus vooraf toestemming vereist. Doordat 244

Rijksmuseum, Zorg voor de Nationale Schatkamer: beleidsnota van het rijksmuseum 1991-1999 (Amsterdam 1991) 75-76. 245 Kamerstukken II, 1987/88, 20697, 2, p. 32.

58

echter in de praktijk deze toestemming niet tot nauwelijks werd verleend kan er gesproken worden over geen zeggenschap over dit aspect. Wat betreft werving en selectie was er aan het begin van de jaren tachtig geen zeggenschap over dit aspect. Doordat de musea aan het eind van de jaren tachtig de bevoegdheden kregen om zelf werving en selectie uit te voeren voor het lagere personeel – met inachtneming van de binnen de geldende Rijksoverheid regels, en binnen het beschikbaar gestelde budget – was hier sprake van in onderling overleg, oftewel zelf uitvoeren onder voorwaarden gesteld door de minister. Over de werving en selectie van het hogere personeel hadden de musea nog steeds geen zeggenschap. Voor de aanstelling en inschaling moest uit worden gegaan van de regels zoals vastgesteld in het ARAR en het BBRA. Hierover had men dus geen zeggenschap. Op het gebied van personeel was dus voor de verzelfstandiging sprake van een vrijheid van handelen die varieerde van geen zeggenschap over dit aspect, tot zelf uitvoeren, onder voorwaarden opgesteld door de minister. Op het gebied van huisvesting waren de rijksmusea voor nieuwbouw, verbouw, aanbouw en renovatie afhankelijk van het budget en de prioriteiten van de Rijksgebouwendienst. Op dit aspect hadden de musea geen zeggenschap. Dit zelfde gold voor het onderhoud. Vanaf 1988 kregen de musea wel de mogelijkheden – en het budget - om zelf klein onderhoud uit te voeren, zij het binnen de regels van de Rijksgebouwendienst, hierbij was dus sprake van in onderling overleg. De verhuur en verpachting geschiedden door de Dienst der Domeinen, waarbij de enige beïnvloedingsmogelijkheid lag in de mogelijkheid tot inspraak bij het opstellen van de pachtovereenkomst, deze inspraakmogelijkheid was echter niet bindend. Het museum had over dit aspect dus geen zeggenschap. Op het gebied van huisvesting was dus voor de verzelfstandiging sprake van een vrijheid van handelen die varieerde van geen zeggenschap over dit aspect, tot zelf uitvoeren, onder voorwaarden opgesteld door de Rijksgebouwendienst. In tabel zeven staan de conclusies wat betreft vrijheid van handelen van de rijksmusea voor de verzelfstandiging grafisch weergegeven.

59

Tabel 7 Vrijheid van Handelen voor de verzelfstandiging 1. Geen zeggenschap over dit aspect

Financiën Materieel krediet Personeelsbudget Huisvestingsbudget Personeel Formatie Werving&Selectie – algemeen Werving & Selectie – lager ingeschaald personeel Aanstelling & Inschaling Huisvesting Nieuwbouw, verbouw, aanbouw en renovatie Groot onderhoud Klein onderhoud Verhuur/verpachting

2. Vooraf toestemming vereist

3. In onderling overleg (voor verzelfstandiging: zelf uitvoeren onder voorwaarden opgesteld door anderen

4. Enkel achteraf verantwoording schuldig

5. Totaal autonoom

X X X X (praktijk) X

X (theorie)

X

X

X

X X X

60

5. Vrijheid van Handelen II: de PMZ-periode Ook tijdens het Project Maximale Zelfstandigheid maakten alle rijksmusea deel uit van de Rijksoverheid. Rijksmuseum Het Muiderslot maakte hierbinnen nog steeds deel uit van de Rijksdienst Kastelenbeheer. Project Maximale Zelfstandigheid begon als proefproject wat betreft maximale interne zelfstandigheid van de rijksmusea binnen de rijksdienst. Nadat de beslissing tot externe verzelfstandiging was genomen veranderde het Project Maximale Zelfstandigheid in PMZ een doorgangshuis voor de rijksmusea in aanloop naar de verzelfstandiging, waarbij de musea eerst een traject van interne verzelfstandiging doorliepen. Hoewel sprake was van een delegatie van bevoegdheden, was geen sprake van een wijziging in de formele relatie tussen de hoofddirecteur Cultuurbeheer en de rijksmusea. De hiërarchische relatie bleef bestaan. Niet alle rijksmusea traden tegelijkertijd toe tot PMZ, dus niet alle musea bereikten gelijk dezelfde fase waarin meer vrijheden werd verkregen. Tijdens de PMZ periode werden op basis van het PMZ statuut een groot aantal taken gedelegeerd aan de individuele rijksmusea. Aangezien Rijksmuseum Het Muiderslot als zelfstandige eenheid verzelfstandigd zou worden, werd een groot aantal taken dat door het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) aan de Rijksdienst Kastelenbeheer gedelegeerd was doorgedelegeerd aan Rijksmuseum Het Muiderslot. 1. Bedrijfsvoering Ook tijdens de PMZ periode vonden nog enkele ontwikkelingen plaats in de organisatiestructuren van de diverse musea. De reorganisatie van Rijksmuseum Het Catharijneconvent, die in 1991 was ingezet, werd in 1992 voltooid. Vanaf 1 juli van dat jaar werd de nieuwe structuur in de praktijk gebracht. Vanaf dat moment was er sprake van een algemeen directeur die tevens hoofd was van de sector museale zaken en een zakelijk directeur die tevens hoofd was van de sector middelen en bedrijfsvoering. Terwijl de algemeen directeur de museaal inhoudelijke afdelingen aanstuurde, was de zakelijk directeur verantwoordelijk voor de aansturing van de afdelingen Interne Zaken en Financiën & Managementondersteuning.246

246

H.L.M. Defoer, Jaarverslag 1991 1992 1993 1994 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1995) 1992 / 31.

61

Bij Rijksmuseum Vincent van Gogh vond een kleine wijziging plaats in de organisatiestructuur. De bewaking werd vanaf 1991 een zelfstandige afdeling, in plaats van onderdeel uit te maken van de interne dienst.247 Tijdens de PMZ periode vonden er dus kleine wijzigingen plaats in de organisatiestructuur en werden lopende reorganisaties uitgevoerd. Grote nieuwe wijzigingen in de organisatiestructuur vonden in deze periode, in de bestudeerde musea, niet plaats. 2. Financiën Ten tijde van PMZ bleven de rijksmusea integraal onderdeel uitmaken van de rijksdienst. De minister bleef eindverantwoordelijk, maar binnen de grenzen van de rijksregels – inclusief de comptabiliteitswet – kregen de rijksmusea zoveel mogelijk vrijheid om geleidelijk te wennen aan een nieuwe zelfstandige situatie. Doordat de comptabiliteitswet van toepassing bleef, was het nog steeds onmogelijk om geld te lenen op de kapitaalmarkt en om af te schrijven op kapitaalgoederen. Ook bleef het kasstelsel in werking en kenden sparen en reserveren nog steeds beperkingen. Wel was het zo dat een mogelijk exploitatieoverschot mee mocht worden genomen naar het volgende jaar, terwijl een exploitatietekort moest verplicht in het daarop volgende jaar gecompenseerd worden.248 De bekostiging werd geregeld door middel van een convenantbedrag. De hoogte van dit bedrag hing af van afspraken die de diverse rijksmusea met het Ministerie van WVC hadden gemaakt in een convenant. In dit convenant, dat voortkwam uit onderhandelingen, was sprake van outputfinanciering. Hierbij werd afgesproken welke prestaties behaald zouden moeten worden en welk budget daar tegenoverstond.249 Kees Reichardt vertelde dat het convenant dat het ministerie met Rijksmuseum Het Catharijneconvent had gesloten erg globaal was en uiterst kwantitatief. Het ging hier bijvoorbeeld om afspraken als het aantal te halen bezoekers, het aantal benodigde openingsuren en het aantal uit te geven educatieve pakketten.250 Nieuw tijdens de PMZ periode was dat het convenantbedrag – zowel het materiële als het personeelsbudget – als één geldsom ter beschikking kwam. De rijksmusea konden hierin betrekkelijk vrijelijk schuiven, waarbij bestaande (personele) verplichtingen moesten worden nagekomen. Niet langer hoefden de rijksmusea maandelijks verantwoording af te leggen over

247

Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1991 (Amsterdam 1992) 28. Ministerie van WVC, Vierende Teugels, 10 -11; Bijlage: het statuut. 249 Bloemberg, Verzelfstandiging Rijksmusea c.a.: achtergronden en documenten, 78. 250 Interview met Kees Reichardt op 23/4/2014 door auteur in het kader van deze masterscriptie. 248

62

de besteding van de kredieten. Tijdens PMZ volstond het om een financiële jaarverantwoording op te stellen.251 Ook aan de inkomstenkant kwamen er enkele nieuwe mogelijkheden. Zo mochten de directeuren van de diverse rijksmusea zelf tarieven en entreeprijzen vaststellen. Hierbij was wel de harde eis dat het ‘moest stroken met de doelstelling van de instelling en dat het moest bijdragen aan een gezonde financiële basis’.252 De toegangsprijzen astronomisch hoog laten worden of juist massale gratis toegangsverlening werden hierdoor uitgesloten. Er kwamen nieuwe mogelijkheden om inkomsten als museum te behouden. Hier werd vanaf het begin gebruik van gemaakt, zo blijkt uit het jaarverslag 1994 van het Rijksmuseum. Dit jaarverslag maakte melding van een grote stijging van de sponsorinkomsten tot maar liefst 2,5 miljoen gulden.253 Een deel van de inkomsten uit entreekaarten moest ook tijdens PMZ worden afgestaan aan het Ministerie van Financiën. In de jaarverslagen van Rijksmuseum Vincent van Gogh vanaf 1991 tot en met de eerste helft van 1994 was de nieuwe situatie goed zichtbaar. Hierin was te zien dat er inderdaad niet langere verschillende kredieten op de jaarrekening stonden maar dat slechts één post convenantbedrag was opgenomen. Ook was te zien dat vanaf dat jaar aan de inkomstenkant een verschil werd gemaakt tussen de post middelen algemeen (algemene inkomsten) en de post beschikbaar gestelde middelen (het convenant bedrag).254 Bij Rijksmuseum Het Muiderslot bracht PMZ niet alleen een grotere vrijheid voor de besteding van middelen, maar ook een aantal nieuwe taken. Zo werd de financiële administratie niet langer verricht op het hoofdbureau van de Rijksdienst Kastelenbeheer, maar bij het museum zelf. Ditzelfde gold voor het interne personeelsbeleid – waarover meer te

lezen

zal

zijn

in

paragraaf

personeel

–

de

marketing

en

de

externe

informatievoorziening.255 Vanaf 1993 werden de kosten en opbrengsten niet enkel voor de gehele Rijksdienst Kastelenbeheer getoond in het jaarverslag, maar werd een balans en exploitatierekening per instelling opgenomen. Hieruit bleek ondermeer dat er in 1993 een convenantbedrag voor Rijksmuseum Het Muiderslot was afgesproken, dat er sprake was van

251

Ministerie van WVC, Vierende Teugels, Bijlage: het statuut. Ministerie van WVC, Project Maximale Zelfstandigheid: het verkennen van de grenzen van de Rijksdienst (Rijswijk 1989) 15. 253 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1994 (Amsterdam 1995) 15. 254 Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1992 (Amsterdam 1993) 24-25. 255 Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1992 (’s-Gravenhage 1993) 1;7. 252

63

een groot bedrag aan eigen inkomsten, maar dat er ook een hoog bedrag aan huisvestingskosten werd betaald.256 De verdere afstand van het ministerie – waarbij exploitatietekorten niet meer vanzelfsprekend aan het eind van het jaar werden bijgelegd door het ministerie – bracht niet enkel positieve effecten met zich mee. Zo stelde het Rijksmuseum in haar jaarverslag over 1993 dat de financiële uitgangspositie van het museum uitermate slecht was.257 Ook tijdens PMZ werd er op grote schaal gewerkt met vriendenverenigingen en steunstichtingen. In 1994 werd zelfs nog een nieuwe steunorganisatie opgericht. Het Rijksmuseum Fonds zou dienen als bestemming voor giften en legaten en de jaarlijkse opbrengsten hiervan zouden inkomsten voor het museum genereren.258 3. Personeel Ten tijde van de PMZ periode waren er ongeveer 1200 formatieplaatsen bij de musea, die door zo’n 1500 ambtenaren werden bezet. Daarnaast waren er nog vrijwilligers en stagiairs werkzaam in de musea en werkten er honderden mensen bij de verschillende pachters van winkels en restaurants die in de musea gevestigd waren.259 Tijdens de PMZ periode werden vrijwel alle bevoegdheden en taken op het terrein van personeelszaken overgedragen aan de rijksmusea. Zo mochten de musea zelf de formatieve ruimte vaststellen, medewerkers inschalen – tot schaal 13 – en de werving en selectie uitvoeren.260 Om in de aanloop naar de verzelfstandiging niet meer gebonden te zijn aan de door het Ministerie van Binnenlandse Zaken vastgestelde formatieruimte werden de rijksmusea vanaf 1 januari 1992 buiten de reguliere personeelsramingen geplaatst.261 Uiteraard moest het door de rijksmusea gevoerde personeelsbeleid wel passen binnen de budgetten die beschikbaar waren gesteld en worden uitgevoerd met inachtneming van onder meer het BBRA en het ARAR. Uit de tussentijdse rapportage van Project Maximale Zelfstandigheid Vierende Teugels bleek dat er daarnaast nog vijftig regelingen waren (zowel van het Ministerie van WVC als rijksbreed) waaraan de instellingen moesten voldoen bij het voeren van hun personeelsbeleid.262 Het ging bijvoorbeeld om de regel dat vacatures eerst 256

Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1993 (’s-Gravenhage 1994) 16. Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1993 (Amsterdam 1994) 9. 258 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1994 (Amsterdam 1995) 16. 259 Bloemberg, Verzelfstandiging Rijksmusea c.a., 46. 260 Ministerie van WVC, Vierende Teugels, 11. 261 I. Van den Berg, ‘Verzelfstandiging van de Nederlandse Rijksmusea’, Boekmancahier 12 (1992) 273-281, aldaar 276. 262 Ministerie van WVC, Vierende Teugels, 11. 257

64

vrijgegeven moesten worden binnen de vacaturebanken van de Rijkspsychologische Dienst en het Ministerie van WVC; en dat pas wanneer daarin geen enkele geschikte kandidaat gevonden werd, extern geworven mocht worden. Overigens wel met een gelijktijdige openstelling voor alle interne kandidaten van het Ministerie van WVC.263 Alle personele wijzigingen die veranderingen met zich meebrachten wat betreft salaris en functieniveau moesten schriftelijk gemeld worden bij de Centrale Directie Personeelszaken van het Ministerie van WVC.264 Daarnaast gebeurde de personeels- en salarisadministratie nog steeds op het ministerie, wat inhield dat alle wijzigingen op het personele terrein moesten worden doorgegeven aan deze personeels- en salarisadministratie.265 Hierbij speelde de bijzondere situatie dat de afdeling die binnen het ministerie verantwoordelijk was voor de personeels- en salaris administratie in 1993 zelf werd verzelfstandigd. De verzelfstandigde afdeling bleef onder de naam RCC Assist BV de personele en salarisadministratie verzorgen voor de rijksmusea.266 De administratieve verwerking kende in ieder geval aan het begin van PMZ – toen de personeels- en salarisadministratie nog niet verzelfstandigd was – lange doorlooptijden en dit werd door de eerste zes PMZ instellingen gezien als een functionele belemmering.267 Rijksmuseum Vincent van Gogh behoorde tot de eerste groep van zes instellingen die in 1990 toetraden tot het Project Maximale Zelfstandigheid. Na twee jaren geheel, en één jaar gedeeltelijk te maken gehad te hebben met een vacaturestop van het Ministerie van WVC kreeg dit museum in 1990 door toetreding tot PMZ veel meer vrijheden in de formatieomvang. Doordat – zoals al bleek uit de paragraaf financiën – in de projectperiode vrijelijk geschoven mocht worden tussen het materiële en het personele budget, kreeg het museum de mogelijkheid over te gaan tot het aantrekken van nieuwe medewerkers. In het jaarverslag 1990 geeft het Rijksmuseum Vincent van Gogh aan dat van deze mogelijkheid gebruik is gemaakt om enkele capaciteitsproblemen op te lossen, dat daarnaast een halve formatieplaats was toegevoegd aan de afdeling Financieel Economische Zaken en dat de functies van directiesecretaris en hoofd bewaking werden gecreëerd en ingevuld. 268 In 1992

263

Ministerie van WVC, Vierende Teugels, Bijlage bij het Statuut Project Maximale Zelfstandigheid. Idem. 265 P. van Woerkom, ‘Rijksmusea op weg naar maximale zelfstandigheid’, Museumvisie 16 (1992) 1-3, aldaar 2. 266 Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmuseale instellingen., Jaarverslag 1993 (Den Haag 1994). 267 Ministerie van WVC, Vierende Teugels, 14. 268 Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1990 (Amsterdam 1991) 43-44. 264

65

werd tevens de functie van personeelsfunctionaris toegevoegd aan de formatie.269 Vanaf 1991 werkte dit rijksmuseum in ieder geval binnen de afdeling bewaking met een differentiatie in taken en bevoegdheden, en een daarbij behorende differentiatie in beloning.270 Ook bij Rijksmuseum Het Catharijneconvent werd gebruik gemaakt van de extra vrijheden op het gebied van personeelsbeleid en werd een extra functie toegevoegd aan de afdeling financiën.271 Bij Rijksmuseum Het Muiderslot, dat onder de Rijksdienst Kastelenbeheer viel, was het verschil tussen de oude en de nieuwe situatie wellicht het grootst. Waar voorheen niet alleen de departementale regels gevolgd moesten worden, maar ook de Rijksdienst Kastelenbeheer een belangrijk rol speelde op het terrein van personeel, werden de bevoegdheden die door het ministerie gedelegeerd werden aan de Rijksdienst Kastelenbeheer, grotendeels doorgedelegeerd aan de beheerder van het Muiderslot. Hoewel de formele eindverantwoordelijkheid bleef liggen binnen de RKB.272 Hoe de nieuwe situatie in de praktijk doorwerkte blijkt uit het voorbeeld afkomstig uit het Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea:273 De nieuwe bevoegdheden een geval uit de praktijk: Op 1 maart komt de functie medewerk(st)er bibliotheek vacant. Nog in dezelfde maand verschijnen er advertenties in de zaterdagedities van de Volkskrant, in De Week en in INFRO. De volkskrantadvertentie is opgemaakt in Boerhaave-huisstijl. Er komen 85 reacties. In april en mei worden sollicitatiegesprekken gehouden. De aanstellingsbrief voor de gelukkige gaat eind mei op de post. Personeelszaken krijgt een kopie, zodat het salaris netjes en op tijd uitbetaald kan worden; dat doen wij nog niet zelf. Deze snelheid is ongekend; het vrijgeven van de vacature, plaatsen van de advertenties, vinden van data waarop betrokkenen van binnen en buiten het museum aanwezig konden zijn voor de gesprekken, de afronding nadat deze beslissing is genomen. In het oude tijdperk was deze vaart zelfs met onze vroegere personeelsconsultant onmogelijk. Vooruitgang dus! Duidelijkheid. De aanstellingsbrief voor de nieuwe bibliothecaresse is geprint op briefpapier van het museum en ondertekend door de directeur. Zij verkeert dan ook absoluut niet in het ongewisse over wie haar heeft aangesteld. Mocht zij – bijvoorbeeld door contacten met de ambtenarij – twijfels hebben over de vraag of zo’n museumdirecteur dat allemaal wel mag, dan is dat ook opgelost. De brief bestaat namelijk voor de helft uit een plechtige ondertekeningsformule: De minister van WVC, namens deze de Directeur-generaal voor Culturele Zaken, voor deze de Directeur van het Museum Boerhaave. Toch vreemd eigenlijk: het is net of deze nieuwe bevoegdheden alleen bestaan als elke keer dat er gebruik van wordt gemaakt, ook nog even gezegd wordt via welke kanalen ze verkregen zijn. Zouden de mensen het anders niet geloven? Of is het nog een kwestie van onwennigheid? (door Steven Engelsman, Directeur Boerhaave). 269

Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1989 (Amsterdam 1992) 23. Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1991 (Amsterdam 1992) 28. 271 H.L.M. Defoer, Jaarverslag 1991 1992 1993 1994 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1995) 1992 / 33. 272 Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1992 (Den Haag 1993) 1.; Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1993 (Den Haag 1994) 1. 273 Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea : nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 3. (z.p. 1990) 2. 270

66

De nieuwe bevoegdheden – binnen de rijksregels – zorgden in dit geval voor een snellere doorlooptijd bij de vervulling van vacatures. Het was mede die doorlooptijd die in de oude situatie ervoor zorgde dat functies weken- zo niet maandenlang onvervuld bleven. Niet alleen het project Maximale Zelfstandigheid zorgde voor extra mogelijkheden betreffende het aantrekken van personeel. Ook door de beschikbaarheid van de deltaplan gelden was het mogelijk extra medewerkers aan te trekken voor registratie- en conservatiefuncties. Het Rijksmuseum in Amsterdam sprak in 1993 van een behoorlijk aantal tijdelijke medewerkers, maar moest helaas constateren dat vanwege de regels omtrent wachtgeld het enkel mogelijk was deze medewerkers voor periodes van maximaal zes maanden in dienst te nemen.274 Toch betekende de mogelijkheid om zelf het personeelsbeleid te voeren en vrijelijk over een personeelsbudget te kunnen beschikken niet dat direct alle problemen konden worden opgelost en alle wensen konden worden vervuld. Het Rijksmuseum in Amsterdam zag zich in de jaren 1993 en 1994 zelfs genoodzaakt een vacaturestop in te stellen om budgettaire redenen.275 4. Huisvesting Hoewel de PMZ-periode op een groot aantal gebieden een verschuiving van de bevoegdheden met zich meebracht, werden voor de gebouwen geen andere regelingen getroffen.276 De bestaande situatie waarin de rijksmusea – niet betalende – gebruikers waren van de gebouwen, in plaats van huurders bleef in stand. Voor onderhoud en renovatie bleven de rijksmusea afhankelijk van de RGD, terwijl de Dienst der Domeinen verantwoordelijk bleef voor de verpachting van de museale ruimtes.277 Uit de tussentijdse rapportage van Project Maximale Zelfstandigheid bleek dat er een behoefte bestond vanuit de musea om inzicht te verkrijgen in de kosten die gemoeid gingen met het onderhoud en de bouw van rijksmusea en de uitgaven die daadwerkelijk gedaan werden.278 De eerste zes deelnemende instellingen aan PMZ zagen de ongewijzigde situatie wat betreft de huisvesting als een structurele belemmering in het project.279 In 1993 werd door de Rijksgebouwendienst aan de rijksmusea voor het eerst een overzicht gegeven in de

274

Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1993 (Amsterdam 1994) 27. Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1994 (Amsterdam 1995) 15. 276 Van Woerkom, ‘Rijksmusea op weg naar maximale zelfstandigheid’, 2. 277 Ministerie van WVC, Vierende Teugels, 12. 278 Ibidem, 3. 279 Ibidem, 13. 275

67

werkzaamheden die gepland stonden en de kosten die daaraan verboden waren. Dit betekende overigens niet dat de musea meer invloed hadden op welke werkzaamheden zouden worden uitgevoerd.280 In het jaarverslag 1993/1994 van Rijksmuseum Vincent van Gogh werd melding gemaakt van diverse interne verbouwingen, almede een ingrijpende verbetering van het exterieur van het museum. Dit laatste werd mede mogelijk gemaakt door een grote financiële bijdrage van de Rijksgebouwendienst.281 Ook bij het Rijksmuseum in Amsterdam werd in 1993 een begin gemaakt met het renoveren van een deel van het gebouw. Het betrof hier de in zeer slechte staat zijnde Zuidvleugel. Noviteit was dat de verbouwing niet geheel werd betaald door de Rijksoverheid, maar dat een deel van de kosten werden betaald door KPN (als officiële sponsor), terwijl het overige bedrag via acties door het Rijksmuseum zelf bij elkaar werd gebracht.282 Het waren vooral de budgettaire vrijheden die ervoor zorgden dat Rijksmuseum Het Catharijneconvent in staat was haar huisvesting uit te breiden. Toen een aangrenzend pand op de markt kwam werd alles op alles gezet om het pand te verwerven. In de zomer van 1993 werd, mede door een lening van het K.F. Heinefonds, een geslaagde poging gedaan om het pand aan te kopen. Hiermee ging ‘een lang gekoesterde wens in vervulling. 283 Kees Reichardt vertelde dat dit voor de PMZ periode beslist niet mogelijk zou zijn geweest. Voordeel van aankoop in de PMZ periode was dat het onderhoud ondergebracht kon worden bij de Rijksgebouwendienst, die ook het onderhoud – uit hun eigen budget – voor hun rekening namen.284 5. Tussenconclusie II Tijdens de PMZ periode maakten de rijksmusea nog steeds integraal deel uit van de Rijksoverheid. Hoewel steeds meer taken gedelegeerd werden naar de diverse rijksmusea gebeurde dit alles nog steeds onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van WVC waar de rijksmusea hiërarchisch deel van uitmaakten. De financiële regels van de Rijksoverheid, zoals vastgesteld in of gebaseerd op de comptabiliteitswet bleven ook in de PMZ periode van kracht.

280

Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1993 (Den Haag 1994) 6. Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1993-eerste helft 1994 (Amsterdam 1994) 8. 282 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1993 (Amsterdam 1994) 5. 283 H.L.M. Defoer, Jaarverslag 1991 1992 1993 1994 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1995) 1993 / 54. 284 Interview met Kees Reichardt op 23/04/2014 door auteur in het kader van deze masterscriptie. 281

68

Wat betreft personeel vervielen de bevoegdheden van het Ministerie van Binnenlandse Zaken wat betreft omvang en samenstelling van de formatie. Het ARAR, het BBRA en ruim vijftig andere regelingen en voorschriften op het gebied van personeelsbeleid bleven wel van kracht. Ook voor de personeels- en salarisadministratie bleven de rijksmusea afhankelijk van het Ministerie van WVC. Wat huisvesting betreft vonden er geen wijzigingen plaats in de PMZ periode. De rijksmusea bleven voor de verpachting van ruimten gebonden aan de regels en de beslissingen van de Dienst der Domeinen, terwijl voor het onderhoud, de renovaties en de verbouwingen de Rijksgebouwendienst de beslissende partij bleef. Tijdens PMZ kregen de rijksmusea één convenantbedrag voor exploitatie en personeel. Hiertussen kon worden geschoven en over het totaalbedrag was men enkel achteraf verantwoording schuldig. De huisvestingskosten bleven op de begroting van het Ministerie van VROM / de Rijksgebouwendienst, hierover hadden de rijksmusea geen zeggenschap. Op het gebied van financiën was dus sprake van een vrijheid van handelen die varieerde van geen zeggenschap over dit aspect tot enkel achteraf verantwoording schuldig. Tijdens PMZ waren de musea vrij om de formatieruimte vast te stellen en de werving en selectie van personeel uit te voeren. Voor de aanstelling en inschaling moest men nog steeds gebruik maken van het ARAR en het BBRA. Daarnaast waren er nog vijftig andere regels en voorschriften waaraan de rijksmusea zich moesten houden op het gebied van personeelsbeleid. Op het gebied van personeelsbeleid was dus sprake van zelf uitvoeren onder voorwaarden opgesteld door de minister. Op het gebied van huisvesting was de vrijheid voor de musea ook tijdens de PMZ periode klein. Voor nieuwbouw, verbouw, aanbouw en renovatie bleef men afhankelijk van het budget en de prioriteiten van de Rijksgebouwendienst. Op dit aspect hadden de musea geen zeggenschap. Dit zelfde gold voor het onderhoud, behalve voor het kleine onderhoud. De musea hadden wel de mogelijkheden – en het budget – om zelf klein onderhoud uit te voeren, zij het binnen de regels van de Rijksgebouwendienst, hierbij was dus sprake van in onderling overleg. De verhuur en verpachting geschiedden ook tijdens PMZ door de Dienst der Domeinen, waarbij de enige beïnvloedingsmogelijkheid lag in de mogelijkheid tot inspraak bij het opstellen van de pachtovereenkomst, deze inspraakmogelijkheid was echter nog steeds niet bindend. De musea hadden over dit aspect dus geen zeggenschap. Op het gebied van huisvesting was tijdens PMZ sprake van een vrijheid van handelen die varieerde van geen zeggenschap over dit aspect, tot zelf uitvoeren, onder voorwaarden opgesteld door de Rijksgebouwendienst. 69

In tabel acht staan de conclusies wat betreft vrijheid van handelen van de rijksmusea tijdens de PMZ periode grafisch weergegeven. Tabel 8 Vrijheid van Handelen tijdens de PMZ periode 1. Geen zeggenschap over dit aspect

Financiën Materieel krediet Personeelsbudget Huisvestingsbudget Personeel Formatie Werving&Selectie Aanstelling & Inschaling Huisvesting Nieuwbouw, verbouw, aanbouw en renovatie Groot onderhoud Klein onderhoud Verhuur/verpachting

2. Vooraf toestemming vereist

3. In onderling overleg (voor verzelfstandiging: zelf uitvoeren onder voorwaarden opgesteld door anderen

4. Enkel achteraf verantwoording schuldig

5. Totaal autonoom

X X X X X X

X

X X X

70

6. Vrijheid van Handelen III: Verzelfstandigde musea De verzelfstandiging van rijksmusea vond plaats in drie tranches. De eerste groep verzelfstandigde op 1 juli 1994, de tweede groep op 1 januari 1995 en de derde groep op 1 juli 1995. Na de verzelfstandiging maakten de rijksmusea niet langer deel uit van de Rijksoverheid, maar werden zij zelfstandige stichtingen. Bij de meeste rijksmusea ging de verzelfstandiging gepaard met een naamswijziging. Rijksmuseum Vincent van Gogh ging voortaan door het leven als het Van Gogh Museum, Rijksmuseum het Muiderslot als Het Muiderslot en Rijksmuseum Het Catharijneconvent als Museum Catharijneconvent. Het bestaan als verzelfstandigde organisatie leverde vooral positieve reacties op binnen de diverse museumdirecties. Kees Reichardt stelde in 1995, enkele maanden voor de verzelfstandiging van het Catharijneconvent, dat hij vanuit de reeds verzelfstandigde musea ‘geen enkel signaal had opgevangen waaruit een verlangen naar vroegere tijden kon worden gedestilleerd’.285 Ronald de Leeuw, oud-directeur van het Van Gogh Museum en het Rijksmuseum ging zelfs nog iets verder. Hij stelde: ‘Ieder museum zou schrikken als je weer terug zou moeten naar afhankelijkheid van het ministerie’.286 Daarnaast is ook in de jaarverslagen van de verschillende verzelfstandigde musea geen enkele aanwijzing te vinden dat de musea terugverlangden naar de oude situatie. 1. Bedrijfsvoering De organisatiestructuur van de diverse verzelfstandigde musea wijzigde door het feit dat voor ieder museum een raad van toezicht werd ingesteld. Het Muiderslot, dat tot de verzelfstandiging deel uitmaakte van de Rijksdienst Kastelenbeheer, kreeg vanaf 1995 een eigen directeur met daaronder een aantal medewerkers waaronder een slotbewaarder, een managementassistent en een hortulanus.287 In de periode 1995 – 2000 groeide het aantal medewerkers, en de bestaande functies, bij het Muiderslot. Zo waren in 2000 onder meer een hoofd bedrijfsvoering, een conservator en een project medewerker educatie toegevoegd aan het personeelsbestand van Het Muiderslot.288 Bij het Rijksmuseum werd het directieteam uitgebreid met een zakelijk directeur, terwijl de functie van directeur presentaties vanaf juli

285

C.C. Reichardt, ‘Van Rijksmuseum Het Catharijneconvent naar Museum Catharijneconvent: de verzelfstandiging per 1 januari 1995, Catharijnebrief 48 (1994) 2-7, aldaar 3. 286 Brinkman, De verzelfstandiging, 161. 287 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1999 (Amsterdam 2000) 106. 288 Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 2000 (Muiden 2001) 17.

71

1998 verviel.289 Bij Museum Catharijneconvent bleven beide directeuren werkzaam, maar na de verzelfstandiging werd de zakelijk directeur Algemeen Directeur en tevens hoofd van de sector middelen en bedrijfsvoering terwijl de museaal inhoudelijk directeur de titel Inhoudelijk Directeur kreeg en tevens hoofd museale zaken was.290 Na de verzelfstandiging was het niet langer nodig om te werken met steunstichtingen en vriendenverenigingen om commerciële activiteiten te ontplooien in de diverse rijksmusea. Toch bleven deze steuninstellingen bestaan en werden nieuwe steunorganisaties opgericht. Zo koos het Van Gogh Museum er in 2000 voor om al haar commerciële activiteiten onder te brengen in de Van Gogh Museum Enterprises BV.291 Het Rijksmuseum fuseerde na de verzelfstandiging met diverse – voormalige – steunstichtingen. Zo fuseerden in 1998 het Rijksmuseum en de stichting die voor de verzelfstandiging de winkel in het Rijksmuseum exploiteerde.292 En fuseerde het museum in 1999 ook met de Stichting de Staalmeesters.293 Ook het Rijksmuseum koos ervoor om haar commerciële activiteiten onder te brengen in BV’s. Zo werd er een Holding BV opgericht, die een 100% deelneming was van de Stichting het Rijksmuseum, en werden daarnaast twee dochter BV’s opgericht: de Rijksmuseum Merchandising BV en de Rijksmuseum Ecommerce BV.294 2. Financiën Na de verzelfstandiging maakten de rijksmusea niet langer deel uit van de Rijksoverheid. Hierdoor waren de voorschriften uit de comptabiliteitswet niet langer van toepassing. Het werd dus mogelijk om op kapitaalgoederen af te schrijven, geld te sparen of te reserveren en middels leningen extern kapitaal aan te trekken. Daarnaast hoefde er niet langer gewerkt te worden met het kasstelsel. Hoewel de formele band met de Rijksoverheid met de externe verzelfstandiging deels werd verbroken bleef de verbondenheid op financieel vlak zeker wel bestaan. Ook na de verzelfstandiging zou de Rijksoverheid een belangrijke financier blijven, al zou dit voor het ene museum een grotere rol spelen dan voor het andere.

289

Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1998 (Amsterdam 1999) 92. H.L.M. Defoer, Jaarverslag 1991 1992 1993 1994 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1995) 1994 / 85. 291 Stichting van Gogh Museum, Inhoudelijk jaarverslag 2000 (Amsterdam 2001) 20. 292 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1997 (Amsterdam 1998) 24. 293 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1999 (Amsterdam 2000) 30. 294 Ibidem, 30-31. & Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 2000 (Amsterdam 2001) 127. 290

72

De verantwoording van de gelden, die jaarlijks door middel van de jaarrekening geschiedde, geschiedde nog wel volgens een opgelegd model van het Ministerie van OCW.295 Na de verzelfstandiging moesten de rijksmusea huur gaan betalen aan de Dienst der Domeinen voor de panden waarin zij gevestigd waren. Deze totale huursom kregen zij echter via de bekostiging vergoed van het Ministerie van OCW.296 Door deze constructie ontstond een formele band tussen huurder en verhuurder. De financiering van de verzelfstandigde rijksmusea vond plaats op basis van de regeling subsidiering museale instellingen uit juli 1994. Deze regeling was gebaseerd op de Wet Specifiek Cultuurbeleid. Voor de rijksmusea betrof het een vierjarige subsidie op basis van een beleidsplan, activiteitenplan en begroting. De rijksmusea waren in principe vrij in de besteding

van

het

subsidiegeld

(een

exploitatiesubsidie),

al

gold

wel

een

maximumreservering van 10% van het subsidiebedrag gedurende de gehele vier jaar. 297 Er was sprake van een verplichte jaarlijkse verantwoording van het subsidiegeld en een afrekening na afloop van de vierjaarlijkse subsidieperiode.298 De Rijksoverheid zorgde niet langer voor een extra bijdrage bij een exploitatietekort, maar daarentegen gold ook dat een exploitatieoverschot aan het museum zelf toe kwam. Zowel een exploitatietekort als een exploitatieoverschot kon een rol spelen bij het toe te kennen subsidiebedrag voor de nieuwe vierjarige periode. Naast de bekostiging vanuit de Rijksoverheid kregen de diverse rijksmusea ook andere mogelijke bronnen van inkomsten. Allereerst uit de entreeheffing, het was namelijk niet langer noodzakelijk om een deel van de inkomsten uit deze entreeheffing af te dragen aan het Ministerie van Financiën.299 Na de verzelfstandiging kregen de musea bovendien zelf de kans om museumrestaurants en -winkels te verpachten en behoefden ze inkomsten die hieruit voortvloeiden niet langer af te dragen aan het Ministerie van Financiën. Constructies met vriendenverenigingen of stichtingen die als verpachter optraden om de afdracht van pachtinkomsten te ontlopen waren dan ook niet langer nodig.

295

Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1996 (Amsterdam 1996) 82. Bloemberg, Verzelfstandiging Rijksmusea c.a., 64-65. 297 Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1994-1995 (Den Haag 1995) Bijlage 8: regeling subsidiering museale instellingen, juli 1994. 298 Bertollo, Evaluatie effecten verzelfstandiging Rijksmusea, ongenummerd. 299 Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging Rijksmuseale Diensten, B, p.5. 296

73

Uit de evaluatie van organisatieadviesbureau Twynstra Gudde in 1999 bleek dat financiering nog steeds grotendeels geschiedde op basis van historische gegevens en niet sterk afhankelijk was van de beleids- en activiteitenplannen.300 Het feit dat de regels en voorschriften die onder meer voortvloeiden uit de comptabiliteitswet niet langer van kracht waren voor de verzelfstandigde rijksmusea bleek in 1995 direct uit onder meer het jaarverslag van het Rijksmuseum. Hieruit bleek een batenlastenstelsel – in plaats van het bij de Rijksoverheid gehanteerde kasstelsel – ook waren hierin een post bestemmingsreserves, een post voorzieningen en een post langlopende schulden opgenomen. Daarnaast bleek dat het Rijksmuseum diverse effecten bezat.301 Dat ook de inkomsten toenamen bleek uit het jaarverslag van 1998. Bestonden voor de verzelfstandiging de inkomsten uit de diverse kredieten van het toenmalige Ministerie van WVC, in 1988 verkreeg het Rijksmuseum onder meer inkomsten uit entreegelden, horeca exploitatie, winkelopbrengsten, sponsoring, uit de exploitatiesubsidie van het ministerie en uit diverse andere subsidiepotten.302 Uit het jaarverslag van Het Muiderslot volgde dat men in 1995 begon met het afschrijven van kapitaalgoederen, dat er naast de subsidie van het Ministerie van OCW ook andere inkomstenbronnen bestonden – zoals rondleidingen op aanvraag en opbrengsten uit de verhuur van ruimten – dat het positieve resultaat aan het eind van het jaar werd toegevoegd aan het eigen vermogen en dat daarnaast werd gestart met de opbouw van reserveringen.303 Ook bij Museum Catharijneconvent werd vanaf 1995 gewerkt met een batenlastenstelsel en werd er actief afgeschreven op inventaris en hardware en werden voorzieningen opgebouwd.304 Al vanaf het begin van de verzelfstandigde periode werd bij de diverse rijksmusea dus actief gebruik gemaakt van de mogelijkheden die geboden werden nu de regels en voorschriften van de Rijksoverheid niet meer van toepassing waren. In de praktijk bleek dat er grote verschillen zaten tussen de verschillende rijksmusea, en de mate waarin zij nog een financiële verbondenheid kenden met de Rijksoverheid. Bij het Rijksmuseum nam de verhouding subsidie en eigen inkomsten af van 70% subsidie in 1996 naar 57% subsidie in 1999.305 Het Muiderslot was in 1997 al voor 50% afhankelijk van de 300

Bertollo, Evaluatie effecten verzelfstandiging Rijksmusea, ongenummerd. Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1995 (Amsterdam 1996) 80. 302 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1998 (Amsterdam 1999) 118. 303 Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 1995 (Muiden 1996) ongenummerd. 304 Museum Catharijneconvent, Jaarverslag 1995 Het verzelfstandigde Catharijneconvent in vogelvlucht (Utrecht 1996) 53-54. 305 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 2000 (Amsterdam 2001) 119. 301

74

eigen inkomsten.306 Terwijl bij het Van Gogh Museum de afhankelijkheid nog kleiner was. De totale inkomsten van het Van Gogh Museum bestonden in het jaar 2000 voor slechts 20% uit subsidie.307 3. Personeel Met de verzelfstandiging van de rijksmusea verviel voor het personeel de aanstelling door de Rijksoverheid en daarmee de status van ambtenaar. De personeelsleden kwamen in dienst van de diverse stichtingen, die daarmee de formele werkgevers werden. Tussen het individuele personeelslid en de stichting werd een arbeidsovereenkomst opgesteld.308 Deze arbeidsovereenkomst vloeide voort uit de Collectieve Arbeidsovereenkomst (CAO)

die

tussen

de

werkgevers

(de

stichtingen

verenigd

in

de

Vereniging

Rijksgesubsidieerde Musea) en de werknemers (vertegenwoordigd door de vakbonden) was afgesloten.309 Niet langer werd voor de functiewaardering aangesloten bij het BBRA zoals gold voor rijksambtenaren. In plaats daarvan werd gekozen voor het systeem ORBA.310 In de CAO onderhandelingen was de minister geen partij. Wel was het zo dat op basis van de Wet Verzelfstandiging Rijksmusea de zittende medewerkers recht hadden – zij het op individuele basis – op een netto-netto garantie.311 Het was dus niet mogelijk om het personeel lukraak in te schalen, er moest in de individuele situaties rekening gehouden worden met de situatie zoals deze voor de verzelfstandiging bestond. De verzelfstandigde Rijksmusea waren verplicht om de eerste vijf jaar gebruik te maken van de diensten van RCC Assist – de verzelfstandigde afdeling personeels- en salarisadministratie van het Ministerie van WVC.312 Doordat de stichtingen de werkgevers werden, waren zij formeel verantwoordelijk voor het gehele personeelsbeleid en het personeelsmanagement. Het museum was vrij om de omvang en samenstelling van de formatie te bepalen. Ook konden zij zelf de werving, selectie, aanstelling en waar nodig het ontslag van personeelsleden regelen. Ronald de Leeuw (voormalig directeur van het Van Gogh Museum en het Rijksmuseum) zei hierover: ‘vroeger waren personeelszaken de verantwoordelijkheid van een consulent op het ministerie in

306

Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Beleidsplan 1997-2000 (Muiden 1997) voorwoord. Van Gogh Museum, Ondernemingsraad Van Gogh Museum: Jaarverslag 2000 (Amsterdam 2001) 7. 308 Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 1-2, p. 2. 309 Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 3, p. 7. 310 Museum Catharijneconvent, Jaarverslag 1995 Het verzelfstandigde Catharijneconvent in vogelvlucht (Utrecht 1996) 47. 311 Bloemberg, ed., Verzelfstandiging Rijksmusea c.a., 47. 312 Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmuseale instellingen, Jaarverslag 1993 (Den Haag 1994) 7. 307

75

Rijswijk (…) de directeur kon zich daarachter verschuilen: hij kon zeggen dat hij er niet over ging. Dat is nu anders. Als ik mensen overplaats of ontsla ben ik verantwoordelijk’.313 Hoewel de verzelfstandigde rijksmusea de gehele verantwoordelijkheid kregen voor het personeelsbeleid, bleven er in de praktijk enkele – primair financiële – beperkingen in de personeelsformatie. Zo koos het Rijksmuseum in Amsterdam ervoor om in 1997 terughoudend te zijn met het vervullen van vacatures en vele tijdelijke contracten niet te verlengen.314 4. Huisvesting Met de verzelfstandiging zouden de gebouwen niet worden overgedragen aan de verzelfstandigde rijksmusea. Zij zouden eigendom blijven van de Rijksoverheid. Dit kwam voort uit het feit dat vele gebouwen monumenten waren en/of tot het nationale culturele erfgoed behoorden. In de memorie van toelichting op het wetvoorstel Verzelfstandiging Rijksmusea Instelling werd uiteengezet dat de gebouwen door de Staat (Dienst der Domeinen) aan de verzelfstandigde musea zouden worden verhuurd, dat onderhuur mogelijk werd en dat het eigenaarsonderhoud door de Rijksgebouwendienst zou worden uitgevoerd. Ook werd hierin gesteld dat de kleine onderhoudswerkzaamheden – conform de situatie sinds 1988 – door de rijksmusea zelf zou kunnen worden uitgevoerd en dat voor nieuw- en verbouw de reeds in gebruik zijde meerjaren procedure van het meerjarenplan Rijkshuisvesting van kracht zou blijven.315 Tussen de Staat der Nederlanden en de Rijksmuseale stichtingen werd een huurovereenkomst opgesteld voor de gebouwen en terreinen voor een periode van dertig jaar316, hierin werden de wederzijdse verplichtingen vastgelegd.317 De stichting betaalde een reële huurprijs – afgeleid van de marktwaarde – aan het Ministerie van Financiën maar kreeg deze, zoals reeds vermeld werd in de paragraaf financiën, via de bekostiging vergoed van het Ministerie van WVC.318 Doordat de musea huurders werden, in plaats van gebruikers, kregen zij meer verplichtingen wat betreft de gebouwen. Voorbeelden daarvan waren de 313

Brinkman, De verzelfstandiging, 145. Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1997 (Amsterdam 1998) 24. 315 Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 3, p. 9. 316 De duur van de huurovereenkomst was gekoppeld aan de duur van de beheersovereenkomst van de collecties. Bij het Rijksmuseum in Amsterdam is de Huurovereenkomst, afwijkend van de standaard, voor twintig jaar afgesloten en de huurovereenkomst van het Catharijneconvent ging niet in op het moment van verzelfstandiging, maar pas vanaf 1 januari 1998. 317 Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1994-1995 (Den Haag 1995) Bijlage protocol van overdracht. 318 Ibidem, Bijlage 6: Model-huurovereenkomst museale gebouwen en terreinen. 314

76

verzekerings’plicht’ die bij de musea kwam te liggen en het feit dat de musea zelf de onroerendgoedbelasting moesten gaan betalen.319 Bij Museum Catharijneconvent zat de situatie net een tikkeltje complexer in elkaar. De Rijksgebouwendienst huurde het gebouwencomplex van de Gemeente Utrecht en verhuurde het op zijn beurt weer aan het Museum. Het Catharijneconvent had dus feitelijk de rol van onderhuurder, hoewel zij op haar beurt – binnen de regels van de huurovereenkomst – ook weer onder mocht verhuren. 320 Uit artikel 6 lid 1 van de modelhuurovereenkomst volgt dat de stichting de gebouwen moest gebruiken voor museale doeleinden. Voor het onderverhuren van museale ruimten voor doeleinden die samenhingen met de doelstellingen van het museum, zoals een restaurant,

een

museumwinkel, congres

of

evenement,

werd het

museum

zelf

verantwoordelijk. Dit moest echter wel achteraf gemeld worden – met een afschrift van de onderhuurovereenkomst – aan de Dienst der Domeinen.321 Voor verhuur die niet samenhing met de museale bestemming, moest in alle gevallen vooraf toestemming worden gevraagd aan de Dienst der Domeinen.322 Voor het onderhoud was een gezamenlijke regeling met de RGD van kracht. Het huurdersonderhoud

moest

door

de

musea

zelf

worden

verricht,

terwijl

de

Rijksgebouwendienst verantwoordelijk was voor het eigenaarsonderhoud. Deze verdeling was gebaseerd op de Regeling Taakverdeling Rijkshuisvesting (RTR ’91).323 Vanaf 1998 begon het Rijksmuseum met het opbouwen van een voorziening groot onderhoud en huisvesting om de kosten van het huurderonderhoud te kunnen dekken. Dit gebeurde mede in het licht van het achterstallige onderhoud.324 Voor de aanbouw, verbouw en nieuwbouw moest vooraf toestemming worden verkregen van de Rijksgebouwendienst en de Dienst der Domeinen. De Rijksgebouwendienst was vervolgens verantwoordelijk voor de (begeleiding van het) uitvoeren van de gewenste aan-, ver- of nieuwbouw. Niet alle directeuren waren even gelukkig met het feit dat de stichtingen de gebouwen niet in eigendom verkregen. Rinus Vonhof, zakelijk directeur van het Kröller-Müller museum had graag gezien dat de stichting de gebouwen in eigendom hadden gekregen. Dit werd mede 319

Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmuseale instellingen, Jaarverslag 1992 (Den Haag 1993) 6. Museum Catharijneconvent, Jaarverslag 1995 Het verzelfstandigde Catharijneconvent in vogelvlucht (Utrecht 1996) 22. 321 Projectbureau voor verzelfstandiging van Rijksmusea Instellingen, Jaarverslag 1994-1995 (Den Haag 1995) Bijlage 6: Model-huurovereenkomst museale gebouwen en terreinen. 322 Bloemberg,, Verzelfstandiging Rijksmusea c.a., 65. 323 Idem. 324 Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1998 (Amsterdam 1999) 103-105. 320

77

ingegeven door het feit dat de gebouwen van het Kröller-Müller Museum in uitstekende staat waren en dat de onderhoudskosten daardoor relatief laag waren. Veel van zijn collegadirecteuren – die vaak in minder goed onderhouden panden vertoefden – waren het echter niet met hem eens.325 Uit de evaluatie die in 1999 werd uitgevoerd door Twynstra Gudde bleek dat de verzelfstandiging op het gebied van huisvesting in de praktijk anders uitpakte dan was voorzien. Het bleek dat de samenwerking met de Rijksgebouwendienst – mede door de beperkte budgetten – vaak als moeizaam werd ervaren. En dat aan de formele verhouding tussen de stichting (als huurder) en de Rijksoverheid (als verhuurder) niet altijd recht werd gedaan.326 Kees Reichardt, oud zakelijk directeur van Museum Catharijneconvent, noemde de huisvesting ‘de Achilleshiel van de verzelfstandiging, niet altijd was even duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk was’.327 Als voorbeelden van deze problematiek noemde Twynstra Gudde het feit dat diverse stichtingen mee werden geacht te betalen aan het in stand houden of verbeteren van de huisvesting. Daarnaast bleek dat aanpassingen aan het gebouw veel voeten in de aarde hadden, vaak werden verzoeken van de musea pas na een langere periode en maar ten dele uitgevoerd.328 Dit gold overigens niet voor alle musea. Willemien ’t Hooft, oud-directeur van Het Muiderslot, vertelde dat in de periode dat zij directeur was ( 1995 – 1999 ) ‘er bij Het Muiderslot nooit één probleem is geweest met de RGD, het museum heeft altijd alles gekregen wat zij nodig had’. Hoewel zij zich bewust was van de problematiek bij andere instellingen, verliep de samenwerking tussen de Rijksgebouwendienst en Het Muiderslot buitengewoon goed.329 5. Tussenconclusie III Na de verzelfstandiging waren de voormalige rijksmusea stichtingen geworden en vielen zij hiërarchisch niet langer onder het Ministerie van WVC. Doordat de rijksmusea niet langer onderdeel uitmaakten van de Rijksoverheid behoefden de regels uit de comptabiliteitswet niet langer gevolgd te worden. Aangezien de medewerkers van de musea niet langer de status van ambtenaar hadden, waren de voorschriften van de Rijksoverheid noch het ARAR of het BBRA nog langer van kracht. Omdat de rijksmusea hun gebouwen huurden van de 325

Brinkman, De verzelfstandiging, 95. Bertollo, Evaluatie effecten verzelfstandiging Rijksmusea ,11. 327 Interview met Kees Reichardt op 23/04/2014 door auteur in het kader van deze Masterscriptie. 328 Bertollo, Evaluatie effecten verzelfstandiging Rijksmusea, 11-12. 329 Interview met Willemien ’t Hooft op 30/04/2014 door de auteur in het kader van deze masterscriptie. 326

78

Rijksoverheid bleven zij voor nieuwbouw, verbouw, aanbouw en renovatie, alsmede voor de verhuur van ruimten nog wel afhankelijk van respectievelijk de Rijksgebouwendienst en de Dienst der Domeinen. De verzelfstandigde rijksmusea waren vrij in de besteding van al hun inkomsten. Hierin waren zij volledig autonoom, oftewel zij hadden een volledige vrijheid van handelen. Bij de uitgaven die werden gedaan vanuit de subsidie die werd versterkt door de Rijksoverheid moest jaarlijks verantwoording worden afgelegd. Hierbij was dus enkel achteraf verantwoording schuldig. Op het gebied van financiën varieerde de vrijheid van handelen tussen enkel achteraf verantwoording schuldig, wanneer het ging om overheidssubsidie, tot volledig autonoom, bij alle overige inkomsten en uitgaven. De rijksmusea waren na de verzelfstandiging vrij in het bepalen van de omvang en samenstelling van de formatie. Ook de werving en selectie mochten zij zelf regelen. Zij waren op deze twee aspecten volledig autonoom. De rijksmusea werden na de verzelfstandiging de formele werkgever van hun personeel en daardoor zelf verantwoordelijk voor aanstelling, inschaling en zo nodig ook voor ontslag. Ook op dit aspect waren zij volledig autonoom. Op het gebied van personeel was na de verzelfstandiging sprake van volledige autonomie oftewel een volledige vrijheid van handelen. Doordat de musea na de verzelfstandiging de panden waarin zij gevestigd waren huurden van de Rijksoverheid, was de vrijheid van handelen op dit aspect beperkter. Voor nieuwbouw, verbouw, aanbouw en renovatie kon een verzoek worden ingediend, maar was men voor de uitvoering nog altijd afhankelijk van het budget en de prioriteitsstelling van de Rijksgebouwendienst. Dit gebeurde dus in onderling overleg. Voor het kleine onderhoud waren de rijksmusea zelf verantwoordelijk, al moesten hierbij wel de regels van de Rijksgebouwendienst worden gevolgd. Ook hier was sprake van een handeling in onderling overleg. Bij de verhuur van ruimten werd een scheiding gemaakt tussen verhuur om museale redenen of verhuur om niet museale redenen. Bij verhuur om museale redenen moest na afsluiting van het onderhuurcontract een afschrift naar de Dienst der Domeinen worden gezonden. Hierbij was men dus enkel achteraf verantwoording schuldig. Bij verhuur om nietmuseale redenen moest een museum op voorhand toestemming vragen. Hierbij was dus vooraf toestemming vereist. Op het gebied van huisvestiging was na de verzelfstandiging sprake een vrijheid van handelen die per aspect verschilde en zich bevond tussen vooraf toestemming vereist en enkel achteraf verantwoording schuldig.

79

In tabel negen staan de conclusies wat betreft vrijheid van handelen van de rijksmusea na de verzelfstandiging grafisch weergegeven. Tabel 9 Vrijheid van handelen na de verzelfstandiging 1. Geen zeggenschap over dit aspect Financiën Financiering Rijksoverheid Financiering NietRijksoverheid Personeel Formatie Werving&Selectie Aanstelling & Inschaling Huisvesting Nieuwbouw, verbouw, aanbouw en renovatie Groot onderhoud Klein onderhoud Verhuur/verpachting – museaal Verhuur / verpachting – niet museaal

2. Vooraf toestemming vereist

3.In onderling overleg

4. Enkel achteraf verantwoording schuldig

5. Totaal autonoom

X X

X X X

X

X X X X

80

Conclusie Na jaren van voorspoed en economische groei, sloeg de economie in de jaren zeventig van de twintigste eeuw om en kwam terecht in een recessie. Deze recessie zorgde ervoor dat in Nederland de grenzen van de verzorgingsstaat zichtbaar werden en dat wereldwijd een herbezinning optrad over de rol die de overheid moest spelen in de maatschappij en de economie. Niet langer werd de overheid geacht op detailniveau te sturen en zich bezig te houden met de uitvoering van het beleid. Vanaf het begin van de jaren tachtig leefde het idee dat de overheid zich enkel moest bezig houden met de hoofdlijnen van het beleid en werd er een scheiding voorzien tussen beleid en uitvoering. Deze scheiding resulteerde in een groot aantal gevallen van verzelfstandiging en privatisering verdeeld over een breed scala aan sectoren in de Nederlandse maatschappij. Ook binnen de culturele sector moest de overheid zich herbezinnen op haar rol, binnen dit grotere geheel voltrok zich de verzelfstandiging van rijksmusea. Hoewel geen duidelijk beginpunt van de verzelfstandiging was te markeren, werden de rijksmusea in 1983 op een rijksbrede lijst geplaatst met instellingen die eventueel voor privatisering in aanmerking kwamen. Pas in 1988, toen een onderzoek van de Algemene Rekenkamer werd gepubliceerd en het onderwerp rijksmusea opnieuw in de publieke en politieke belangstelling kwam, kwamen de verzelfstandigingsplannen – als oplossing voor onder meer de bedrijfsvoeringproblematiek bij de diverse rijksmusea – in een stroomversnelling. Via het onderzoek Zoeklicht op Zelfstandigheid (1989, met de vraag wel of niet verzelfstandigen), het onderzoek OEvER en het Project Maximale Zelfstandigheid (1990, met de vraag intern of extern verzelfstandigen) en discussies over de rechtsvorm van de te verzelfstandigen instellingen werden in de periode 1 juli 1994 – 1 juli 1995 in drie tranches de rijksmusea verzelfstandigd in afzonderlijke stichtingen. Het proces van verzelfstandiging was langdurig – zoals vele verzelfstandigingen en privatiseringen – maar verliep over het algemeen soepel. Hevige debatten in de politiek of de media waren bij dit proces vrijwel geheel afwezig. Hierbij kan het een rol hebben gespeeld dat de Rijksoverheid ook na de verzelfstandiging – zij het op een ander niveau – op verschillende manieren betrokken bleef bij de rijksmusea. Een van de doelen van de verzelfstandiging was het wegnemen van de belemmeringen in het bedrijfsmatig functioneren van de rijksmusea. Door de verzelfstandiging maakten de musea niet langer deel uit van de Rijksoverheid waardoor vele regels, voorschriften en loketten die belangrijke belemmeringen vormden voor de musea zouden vervallen. 81

In deze scriptie is onderzocht of de verzelfstandiging inderdaad heeft gezorgd voor mogelijkheden tot een efficiëntere bedrijfsvoering, en meer specifiek of de musea meer vrijheid hebben kregen in hun handelen. Hierbij is de hoofdvraag ‘In hoeverre heeft de verzelfstandiging van de rijksmusea gezorgd voor een grotere handelingsvrijheid van deze musea in de periode 1995-2000?’ gehanteerd. Om deze vraag goed te kunnen beantwoorden is het goed om te realiseren dat er voor de rijksmusea betreffende de verzelfstandiging drie perioden zijn te onderscheiden: de periode voor de verzelfstandiging, de PMZ periode en de verzelfstandigde periode. Deze tijdsindeling kan per museum lichtelijk verschillen door de verschillende toetredingsdata tot PMZ en de drie tranches van verzelfstandiging. Voor de verzelfstandiging maakten de rijksmusea integraal onderdeel uit van de Rijksoverheid. Hiërarchisch vielen ze onder de Minister van WVC die ook de formele eindverantwoordelijke was op een groot aantal terreinen. Daarnaast waren de Ministers van Binnenlandse Zaken, Financiën en VROM (mede)eindverantwoordelijk voor de rijksmusea. Van al deze partijen waren de musea dan ook op één of andere wijze afhankelijk bij het nemen van beslissingen en in de dagelijkse bedrijfsvoering. Daarnaast hadden de rijksmusea te maken met het stelsel van rijksregels, wettelijke bepalingen en (inter)departementale voorschriften die de vrijheid van handelen inperkten. Hoewel er in de PMZ periode veel taken en bevoegdheden naar de rijksmusea werden gedelegeerd bleven de musea onderdeel van de Rijksoverheid en bleven de Ministers van WVC, VROM en Financiën op een groot aantal terreinen eindverantwoordelijk. Ook een groot deel van het stelsel van wet en regelgeving bleef voor de rijksmusea gelden. Na de verzelfstandiging waren de rijksmusea onafhankelijke stichtingen die geen deel meer uitmaakten van de Rijksoverheid. Hierdoor viel het stelsel van wet en regelgeving, dat gold voor de Rijksoverheid, maar ook vele (inter)departementale voorschriften weg. De rijksmusea bleven gehuisvest in panden van de Rijksoverheid en werden nog steeds gesubsidieerd door het Ministerie van WVC, hierdoor bleven de banden met de Rijksoverheid op bepaalde terreinen wel bestaan. Het systeem waarbinnen de rijksmusea hun vrijheid van handelen kenden, veranderde dus drastisch door de verzelfstandiging. Doordat de rijksregels – grotendeels – wegvielen, de eindverantwoordelijkheid op veel terreinen bij de musea zelf kwam te liggen en de afhankelijkheid van externe partijen afnam, nam de vrijheid waarbinnen de musea konden handelen toe. Binnen deze vrijheid traden de volgende verschuivingen op. 82

Financiën Op het aspect financiën is er sprake van een duidelijk toename van vrijheid van handelen over de gehele linie. Voor de verzelfstandiging was er bij het materieel krediet sprake van een verantwoording achteraf, terwijl er geen zeggenschap was over het personele budget en het huisvestingsbudget. In de PMZ periode is een groot aantal bevoegdheden wat betreft financiële zaken gedelegeerd en hoefde er voor het gehele budget – exclusief de huisvesting – enkel achteraf verantwoording worden afgelegd aan de minister. Wat speelde was dat de rijksmusea nog onderdeel uitmaakten van de Rijksoverheid dus dat zowel de besteding van de budgetten als de verantwoording achteraf en binnen het geheel van geldende rijksregels geschiedde. Na de verzelfstandiging is een onderscheid te maken tussen financiering van de Rijksoverheid, waarover achteraf verantwoording moest worden afgelegd, en financiering die afkomstig was vanuit andere bronnen en waarbij het museum over een totale autonomie beschikte. Personeel Op het aspect personeel is er sprake van een duidelijk toename van vrijheid van handelen over de gehele linie. Deze toename begon al tijdens de PMZ periode waarin een groot aantal bevoegdheden werd gedelegeerd naar de rijksmusea. Bij het gebruik van deze bevoegdheden moesten echter de rijksregels en (inter)departementale voorschriften in acht worden genomen, op het gebied van personeel waren dat er ruim vijftig. Na de verzelfstandiging bestond er een volledige vrijheid van handelen op het gebied van personeel. Op dit aspect was de band tussen de Rijksoverheid en de musea verbroken. Huisvesting Op het aspect huisvesting is er sprake van een toename van de vrijheid van handelen over vrijwel de gehele linie. Deze verandering trad nog niet op tijdens de PMZ periode, maar pas na de verzelfstandiging toen de status van de rijksmusea veranderde van gebruiker naar huurder. Doordat de rijksmusea hun gebouwen huurden van de Rijksoverheid en voor het onderhoud afhankelijk bleven van de Rijksgebouwdienst, bleef de band met de Rijksoverheid op dit punt bestaan. Deze band en de daaruit voortvloeiende regels en voorschriften zorgden voor een minder grote toename van de vrijheid van handelen dan op andere gebieden, waar de band met de overheid minder sterk of zelfs verdwenen was.

83

Dit waren de veranderingen die plaatsvonden tussen de verschillende formele periodes. In de praktijk kan echter sprake zijn geweest van een geleidelijkere overgang en een meer geleidelijke verandering in de vrijheid van handelen. De vrijheid van handelen is over de gehele linie toegenomen. Uit de jaarverslagen bleek dat de nieuwe bevoegdheden die in de verschillende periodes en op de verschillende aspecten aan de musea werden gedelegeerd, en de vrijheid van handelen die dit met zich meebracht, op de diverse terreinen direct en actief werd benut. Waarbij de vrijheid van handelen het sterkst steeg op die aspecten waarbij het museum onafhankelijk was van de Rijksoverheid en het minst sterk steeg op die terreinen waarbij de band met de overheid behouden bleef. De lokettenproblematiek en de beperkingen in de bedrijfsvoering zijn over de gehele linie afgenomen. Hierbij is het wel zo dat op de gebieden waarbij de band met de overheid nog het meest hecht is, en de vrijheid van handelen het kleinst, dat daar de problematiek nog het allergrootst is. En dat op die punten waar de band met de overheid is verdwenen en de vrijheid van handelen het grootst is, de lokettenproblematiek en belemmeringen in de bedrijfsvoering vrijwel geheel zijn verdwenen. Op de onderzochte punten is de verzelfstandiging van rijksmusea dan ook een succes te noemen. De directies van de verschillende rijksmusea waren over het algemeen dan ook positief over de verzelfstandiging, en verlangens naar vroegere tijden en hechtere banden met de Rijksoverheid waren na de verzelfstandiging vrijwel geheel afwezig. Ik merk ten slotte op dat het, in het licht van deze succesvolle verzelfstandigingen, spijtig is dat het juist de minder succesvolle privatiseringen zijn die hun stempel hebben gedrukt op de heersende gedachten ten opzichte van verzelfstandiging en privatisering. Dit terwijl de verzelfstandiging van rijksmusea past in een succesvol patroon van externe verzelfstandigingen van overheidsinstellingen zoals dat zich in de jaren tachtig en negentig in de gehele breedte van de Nederlandse overheid voltrok. Een zorgvuldig en langdurig proces, een positieve houding van de betrokken instellingen, proefdraaien als verzelfstandigde organisatie, een parlement dat achter het beleidsvoornemen van verzelfstandiging stond, maar in het proces van verzelfstandiging zelf slechts een bijrol vervulde: het waren allemaal factoren die meespeelden voor zowel de succesvolle verzelfstandiging van de rijksmusea als van die van vele andere organisaties.

84

Bibliografie Gedrukte bronnen Defoer, H.L.M., Jaarverslag 1988 1989 1990 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1993). Defoer, H.L.M., Jaarverslag 1991 1992 1993 1994 Rijksmuseum Het Catharijneconvent (Utrecht 1995). Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Brief aan de Tweede Kamer der Staten Generaal betreffende ‘beantwoording vragen van de leden Keijzer (CDA) en Bergkamp (D66) aan de ministers van OCW en Financiën over de toekomst van het Geldmuseum met kenmerk 2013Z14701’ (16 augustus 2013). Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Cultuurbeleid in Nederland (Den Haag 2002). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Project Maximale Zelfstandigheid: het verkennen van de grenzen van de Rijksdienst (Rijswijk 1989). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Rapport van de Werkgroep Privatiseringsonderzoek podiumkunsten en rijksmusea (Rijswijk 1984). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Subsidie-informatie museale activiteiten: incidentele subsidies aan musea en verwante instellingen (Rijswijk 1989). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Vierende Teugels: tussentijdse rapportage van het Project Maximale Zelfstandigheid (’s Gravenhage 1990). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea: nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 1. (z.p. 1989). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea: nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 2 (z.p. 1990). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Voorlichtingsbulletin verzelfstandiging rijksmusea: nieuwsbrief bedoeld voor de medewerkers van de rijksmusea, de Rijksdienst Kastelenbeheer, de Rijksdienst Beeldende Kunst, het Rijksbureau voor Kunsthistorische Documentatie, het Centraal Laboratorium en de Opleiding Restauratoren. Nr. 3. (z.p. 1990). Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, Zoeklicht op Zelfstandigheid: Een verkenning van de mogelijkheden tot verzelfstandiging van de rijksmusea en overige museale instellingen (Rijswijk 1989). 85

Museum Catharijneconvent, Jaarverslag 1995 Het verzelfstandigde Catharijneconvent in vogelvlucht (Utrecht 1996). Museum Catharijneconvent, Jaarverslag 1998 Een nieuwe presentatie in vogelvlucht (Utrecht 1999). Overleggroep Extern Verzelfstandigingsonderzoek Rijksmusea en overige museale instellingen, Externe verzelfstandiging belicht (z.p. 1990). Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmuseale instellingen, Jaarverslag 1991 (Den Haag 1992). Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmuseale instellingen, Jaarverslag 1992 (Den Haag 1993). Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmusea instellingen, Jaarverslag 1993 (Den Haag 1994). Projectbureau voor verzelfstandiging van rijksmusea instellingen, Jaarverslag 1994-1995 (Den Haag 1995). Raad voor Cultuurbeheer, Brief aan de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur betreffende ‘advies nr. 32 inzake voorstel van wet verzelfstandiging rijksmuseale diensten’ (20 mei 1992). Rijksarchiefdienst/PIVOT en Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Cultuurbeheer: een institutioneel onderzoek naar het cultuurbeheer van de Rijksoverheid in de periode 1945-2000 (’s-Gravenhage 2001). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1986 (’s-Gravenhage 1987). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1987 (’s-Gravenhage 1988). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1988 (’s-Gravenhage 1989). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1989 (’s-Gravenhage 1990). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1990 (’s-Gravenhage 1991). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1991 (’s-Gravenhage 1992). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1992 (’s-Gravenhage 1993). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1993 (’s-Gravenhage 1994). Rijksdienst Kastelenbeheer, Jaarverslag 1994 (’s-Gravenhage 1995). Rijksmuseum, Verslag van de hoofddirecteur over het jaar 1988 (Den Haag 1989). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1991 (zp. zj.). 86

Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1993 (Amsterdam 1994). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1994 (Amsterdam 1995). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1995 (Amsterdam 1996). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1996 (Amsterdam 1997). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1997 (Amsterdam 1998). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1998 (Amsterdam 1999). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 1999 (Amsterdam 2000). Rijksmuseum, Verslag van de directie over het jaar 2000 (Amsterdam 2001). Rijksmuseum, Zorg voor de Nationale Schatkamer: beleidsnota van het Rijksmuseum 19911999 (Amsterdam 1991). Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1988 (Amsterdam 1989). Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1989 (Amsterdam 1990). Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1990 (Amsterdam 1991). Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1991 (Amsterdam 1992). Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1992 (Amsterdam 1993). Rijksmuseum Vincent van Gogh, Jaarverslag 1993 / eerste helft 1994 (Amsterdam 1994). Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Beleidsplan 1997-2000 (Muiden 1997). Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 1995 (Muiden 1996). Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 1996 (Muiden 1997). Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 1997 (Muiden 1998). Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 1998 (Muiden 1999). Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 1999 (Muiden 2000). Stichting Rijksmuseum Muiderslot, Jaarverslag 2000 (Muiden 2001). Stichting Van Gogh Museum, Inhoudelijk jaarverslag 1999 (Amsterdam 2000). Stichting Van Gogh Museum, Inhoudelijk jaarverslag 2000 (Amsterdam 2001). Van Gogh Museum, Ondernemingsraad Van Gogh Museum: Jaarverslag 2000 (Amsterdam 2001). 87

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Cultuurpolitiek: het mogen en het moeten. De juridische en politiek-ideële aspecten van de bemoeienis van de Nederlandse Rijksoverheid met de cultuur (’s-Gravenhage 1992). Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en marktwerking (Amsterdam 2012). Literatuur Bertollo, N., e.a., Evaluatie effecten verzelfstandiging Rijksmusea (Amersfoort 1999). Bloemberg, W. ed., Autonomy for the National Museums and Museum Services in the Netherlands: Background and documentation (Rijswijk 1994). Bloemberg, W. ed., Verzelfstandiging Rijksmusea c.a.: achtergronden en documenten (Rijswijk 1994). Bloemberg, W., Verzelfstandiging van de nationale musea in Groot-Brittannië: verslag van een studiegezoek aan Londen op 11 en 12 januari 1990 (Rijswijk 1990). Bos, J.E., Openbare Schatkamers in verandering: musea in Nederland in een tijd van verzelfstandiging en privatisering (Amsterdam 2001). Bovens, M.A.P. e.a., Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek (Alphen aan de Rijn 2001). Brinkman, M., De verzelfstandiging. Waarom en hoe de rijksmusea zelfstandig werden (Chiangmai 2012). De Liagre Böhl, H., ‘Consensus en polarisatie. Spanningen in de verzorgingsstaat’ in: R. Aerts e.a. ed., Land van kleine gebaren: een politieke geschiedenis van Nederland 1780-1990 (Nijmegen/Arnhem 1999) 265-342. Defoer, H.L.M., Beleidsnota van de directeur van het Rijksmuseum het Catharijneconvent (Utrecht 1983). Dijk, V.E. van, ‘Verzelfstandiging van het Kadaster’ in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 141-152. Dohmen, J. en M. Kapteijns, ‘Verzelfstandiging rijksmusea: de overheid als klant’, Museumvisie 16 (1992) 100-103. Duparc, F.J., Een eeuw strijd voor Nederlands cultureel erfgoed (Den Haag 1975). J.F.T. Van Erpers Royaards, ‘Verzelfstandiging van het Loodswezen’ in: W.J.M Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 129-140. 88

Faber, G.J., ‘De geboorte van het NMI’ in: R.H. Coops e.a. ed., Van overheid naar markt: theorie, praktijk en analyse (Den Haag) 71-76. Hamer, H.J. en A.T.L.M. van de Ven, ‘Verzelfstandiging nationaal en internationaal’ in: W.J.M. Kickert, N.P. Mol en A. Sorber e.d., Verzelfstandiging van overheidsdiensten Geschriften van de Vereniging voor Bestuurskunde Congrespublicatie 1992 (’s-Gravenhage 1993) 163-176. Jong, B, de, ’Afstoten en verzelfstandigen van culturele instellingen – een theoretisch kader’, Vakblad management kunst en cultuur 1 (1995) 4-9. Kapteijns, M. en J. Vriezen, ‘Verzelfstandiging Rijksmusea geen nieuws?’, Vakblad management kunst & cultuur 1 (1995) 10-12. Koning, J. de, F. Peters en J. Meyer, Succesvol verzelfstandigen: de processen in beeld (Alphen aan den Rijn 2000). Laan, R. en H. Vollebergh, ‘Verzelfstandiging van de rijksmusea’, Openbare Uitgaven 3 (1994) 3-12. Maurits, H. en M. Meijer, ‘Musea en Management – Het museum als culturele attractie’, Museumvisie 12 (1988) 66-71. Maurits, H. en M. Meijer, ‘WVC-topman Riezenkamp: Privatisering is geen gefingeerde truc om bezuinigingen door te voeren’, Museumvisie 13 (1989) 1-9. Reichardt, C.C., ‘Van Rijksmuseum Het Catharijneconvent naar Museum Catharijneconvent: de verzelfstandiging per 1 januari 1995, Catharijnebrief 48 (1994) 2-7. Schreuder, C.A., Publiekrechtelijke taken, private rechtspersonen: verzelfstandiging en privatisering in de vorm van vennootschappen en stichtingen (Deventer 1994). Telderstichting, Vertrouwen in de Markt: naar een liberaal privatiseringsbeleid (Den Haag 2007). Turpijn, J., 80’s dilemma: Nederland in de jaren 80 (Amsterdam 2011). Velden, van der P.J.C.M., Verzelfstandiging van de Rijksmusea. Literatuurrapport nr. 57 (Rijswijk 1990). Woerkom, P. van, ‘Rijksmusea op weg naar maximale zelfstandigheid’, Museumvisie 16 (1992) 1-3. Kamerstukken en handelingen Handelingen II, behandeling van het wetsvoorstel Verzelfstandiging rijksmuseale diensten (Wet verzelfstandiging rijksmuseale diensten) TK 57 (23 maart 1993).

89

Kamerstukken I, 2012/13, C Parlementair onderzoek Privatisering / Verzelfstandiging overheidsdiensten, A. Brief van de Parlementaire onderzoekscommissie. Kamerstukken I, 2012/13, C Parlementair onderzoek Privatisering / Verzelfstandiging overheidsdiensten, B. Rapport. Kamerstukken II, 1976/77, 14290 Nota <>, 1-2. Kamerstukken II, 1982/83, 17555 Kabinetsformatie 1982, 9. Kamerstukken II, 1982/83, 17938 Privatisering, 1. Kamerstukken II, 1984/85, 19066 Museumbeleid, 2. Kamerstukken II, 1985/86, 19066 Museumbeleid, 4. Kamerstukken II, 1985/86, 19066 Museumbeleid, 5. Kamerstukken II, 1986/87, 19827 Afslanking Rijksoverheid 1988-1990, 1. Kamerstukken II, 1987/88, 20697 Rijksmusea, 2. Kamerstukken II, 1988/89, 19066 Museumbeleid, 22. Kamerstukken II, 1988/89, 19066 Museumbeleid, 23. Kamerstukken II, 1988/89, 20697 Rijksmusea, 6. Kamerstukken II, 1988/89, 20697 Rijksmusea, 7. Kamerstukken II, 1989/90, 19066 Museumbeleid, 24. Kamerstukken II, 1989/90, 19827 Afslanking Rijksoverheid 1988-1990, 74. Kamerstukken II, 1989/90, 20697 Rijksmusea, 8. Kamerstukken II, 1989/90, 21132 Kabinetscrisis en formatie 1989, 8 Herdruk. Kamerstukken II, 1990/91, 21965 Bedreigd Cultuurbezit, 1. Kamerstukken II, 1990/91, 21965 Bedreigd Cultuurbezit, 2. Kamerstukken II, 1990/91, 21965 Bedreigd Cultuurbezit, 3. Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 1 Herdruk. Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 2 Herdruk. Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 3. 90

Kamerstukken II, 1990/91, 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 4. Kamerstukken II, 1991/92, 21965 Bedreigd Cultuurbezit / 21973 Toegankelijkheid en behoud van het museale erfgoed, 5. Kamerstukken II, 1991/92, 21965 Bedreigd Cultuurbezit, 6. Kamerstukken II, 1991/92, 21965 Bedreigd Cultuurbezit,7. Kamerstukken II, 1991/92, 21965 Bedreigd Cultuurbezit, 8. Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, B. Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 1-2. Kamerstukken II, 1991/92, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 3. Kamerstukken II, 1992/93, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 4. Kamerstukken II, 1992/93, 22771 Verzelfstandiging rijksmuseale diensten, 5. Kamerstukken II, 1993/94, 23715 Kabinetsformatie 1994, 11 Herdruk. Vaste Commissie voor cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Openbare Commissievergadering 21 februari 1977 ‘Museumbeleid’ 457-459. Websites http://www.parlement.com (geraadpleegd 20 januari 2014).

91