Voorwoord. 1 De gedroomde samenleving : W. Schinkel

.MCDQYNDJª HMSDFQ@SHDADKDHC

1DJDMJ@LDQª5DMKNªCDBDLADQª

Voorwoord “Integratiebeleid werkt averechts” was de titel van een boekbespreking in het blad Binnenlands Bestuur van 26 september 2008 1. Dat is even schrikken voor een rekenkamercommissie die op ambitieuze wijze bezig is met een onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het lokale integratiebeleid in de gemeente Venlo. Wij gaan er toch van uit dat het gemeentelijk integratiebeleid in meer of mindere mate bijdraagt aan integratie en niet dat het juist averechts werkt. Voor ons was en is duidelijk dat het onderzoeksthema gevoelig ligt en veel lokale en zelfs landelijke ‘meekijkers’ heeft. Bij ons onderzoek hebben wij niet alleen de ‘papieren’ werkelijkheid van gemeentelijke ambities, projecten, inspanningen, resultaten en effecten bekeken, maar nadrukkelijk ook naar factoren, gegevens en beelden van buiten die ‘papieren’ werkelijkheid. Meningen over succes- en faalfactoren over het gemeentelijk integratiebeleid zijn via groepsgesprekken gepeild bij allochtone en autochtone Venlonaren. Statistische gegevens over onderwijs, arbeidsparticipatie, woonomgeving en dergelijke hebben wij verzameld en geanalyseerd. De trends en ontwikkelingen op het gebied van het integratiebeleid zijn verkend aan de hand van de mening van landelijke deskundigen. Als rekenkamercommissie zijn we in dit onderzoek verder gegaan dan het bieden van inzicht in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het integratiebeleid dat de gemeente Venlo voert. Wij hebben ook geprobeerd een brug te slaan tussen het papieren beleid inclusief de resultaten ervan en de praktijk van de Venlose samenleving. Deze - nieuwe - rol van de rekenkamercommissie in dit onderzoek heeft ons kwetsbaar gemaakt in het onderzoeksproces, maar heeft naar onze mening belangrijke informatie opgeleverd. In eerste instantie voor de gemeenteraad van Venlo maar ook voor andere betrokkenen bij het onderzoeksonderwerp leveren de onderzoeksresultaten voldoende stof tot nadenken. Om weer terug te komen bij de bovengenoemde boekbespreking. Uit ons onderzoek blijkt ook dat begrippen die worden gehanteerd in de gesprekken over integratiebeleid niet zo duidelijk zijn als ze lijken. Participatie en integratie lijken op zich niet te misvatten begrippen. Toch blijkt dat deze begrippen verschillende dimensies kennen (sociaalcultureel én sociaal-economisch), die in samenhang bijdragen aan een beter zicht op de wens tot samenleven. Tijdens ons onderzoek hebben wij optimaal gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van een heleboel mensen die in hun dagelijkse praktijk te maken hebben met integratie. Niet alleen degenen die er zich op lokaal of nationaal niveau professioneel mee bezig houden, maar ook veel allochtone en autochtone betrokken Venlonaren. Via deze weg willen wij allen die geheel vrijwillig een bijdrage aan ons onderzoek hebben geleverd van harte bedanken. Respect en dank aan iedereen die aan dit onderzoek heeft meegewerkt is op zijn plaats: zonder al deze waardevolle bijdragen hadden wij niet dit eindresultaat kunnen presenteren. Binnen de rekenkamercommissie hebben de heren Geerts en Willemse vele uren gestoken in de begeleiding van het onderzoek, dat in eigen beheer door onze ambtelijk secretaris/ onderzoeker de heer Lamberts is uitgevoerd.

1

‘De gedroomde samenleving’: W. Schinkel

Het onderhavige rapport hebben wij gesplitst in twee gedeelten. Allereerst treft u het bestuurlijk rapport aan waarin de (bestuurlijke) samenvatting van het onderzoek is opgenomen, alsmede de reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamer. Dit bestuurlijk rapport is als zodanig zelfstandig leesbaar voor degene die weinig tijd beschikbaar heeft. De lezer die zich wil verdiepen in de uitgangspunten, bevindingen, conclusies en aanbevelingen treft in deel 2 het integrale onderzoeksrapport aan inclusief de bijlagen.

De rekenkamercommissie Venlo,

P. Houtsma, voorzitter

!D RST TQK HIJ ª

Q@O ON

QSª CD DKª(

Inhoudsopgave bestuurlijk rapport I

Bestuurlijke samenvatting integratieonderzoek ............................................................. 1

II

Bestuurlijk wederhoor (reactie college van B&W)........................................................ 10

III

Nawoord rekenkamer ...................................................................................................... 14

I

Bestuurlijke samenvatting integratieonderzoek

Conclusie De rekenkamer heeft de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijke integratiebeleid onderzocht. Op basis van haar onderzoek heeft de rekenkamer niet feitelijk kunnen vaststellen dat het gemeentelijke integratiebeleid over de periode 2003-2007 doeltreffend en doelmatig is geweest. Volgens de rekenkamer ontbreken enkele belangrijke ‘schakels’ in de beleidsketen. Er is niet voldaan aan een aantal randvoorwaarden om te kunnen vaststellen in hoeverre het Venlose beleid doeltreffend en doelmatig is geweest.

Subconclusies Beleidsvoorbereiding De belanghebbenden van het integratiebeleid zijn door de gemeente op een interactieve wijze betrokken bij de beleidsvoorbereiding. Het niet expliciet benoemen van hetgeen de gemeente onder ‘integratie’ verstaat, beschouwt de rekenkamer als een gemiste kans. Eenzelfde conclusie gaat op voor het niet uitvoeren van een nulmeting bij de aanvang van het beleid in 2003 en het niet systematisch verzamelen en gebruiken van relevante gegevens. Deze factoren belemmeren een zinvolle resultaatmeting. Er is niet of nauwelijks gebruik gemaakt van feitelijkheden en relevante (kwantitatieve) cijfers. Het gemeentelijke integratiebeleid is voor een belangrijk deel gericht op de sociaal-culturele dimensie en in mindere mate op de sociaal-economische.

Beleidsvaststelling Bij de beleidsvaststelling van het integratiebeleid is de samenhang tussen hetgeen de gemeente wil bereiken, wat ze daarvoor gaat doen en wat dat mag kosten niet op een overzichtelijke wijze aan de raad gepresenteerd. Het antwoord op deze zgn. 3W-vragen heeft de rekenkamer uit de verschillende beleidsdocumenten moeten distilleren (raadsbesluit, raadsinformatiebrief en programmabegroting). De beleidsdoelen zijn onvoldoende specifiek, meetbaar en realistisch geformuleerd. Het antwoord op de vraag “Wanneer is het integratiebeleid geslaagd?” kan niet uit de onderzochte beleidsdocumenten worden gegeven.

Beleidsuitvoering De rekenkamer concludeert dat er nauwelijks gebruik wordt gemaakt van kengetallen en indicatoren om de mate van doelbereik te meten. Het gebruik van indicatoren is bovendien niet consistent. In de gemeentelijke verantwoordingsdocumenten is nauwelijks informatie aangetroffen over de mate van doelbereik. Ook ontbreekt verantwoordingsinformatie over de daadwerkelijke kosten per project of activiteit. Een koppeling tussen de geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten is niet gegeven.

Effectiviteit De rekenkamer concludeert dat de beleidsmakers van de gemeente Venlo goed luisteren naar de problematiek die binnen de doelgroepen speelt, maar de oplossingen worden grotendeels zelf bedacht. Het rekenkameronderzoek heeft indicaties opgeleverd op basis waarvan geconcludeerd kan worden dat de integratie van allochtonen in de periode 2003-2007 weinig vooruitgang heeft geboekt; alleen op het terrein van de kwaliteit van de woonomgeving is duidelijk sprake van

Bestuurlijk rapport - Onderzoek integratiebeleid

1

vooruitgang en de inburgering geeft eveneens positieve uitkomsten te zien (hoewel dit slechts een momentopname betreft). Aan de andere kant is er ook geen sprake van achteruitgang. Daarnaast zijn er onvoldoende gegevens beschikbaar om aannemelijk te kunnen maken of, en zo ja hoeveel de door de gemeente ingezette instrumenten hebben bijgedragen aan de bevordering van integratie. Ook willen wij hier nog de kanttekening plaatsen dat met name de indicatoren op sociaaleconomisch terrein, zoals onder andere wonen, werken en uitkeringen sterk beïnvloed worden door externe factoren waar het gemeentelijk (integratie-)beleid weinig invloed op heeft, zoals de algehele toestand van de economie.

Aanbevelingen De rekenkamer is van mening dat het moment is aangebroken om het integratiebeleid te heroverwegen. Ter ondersteuning hiervan wil de rekenkamer op basis van dit onderzoek de volgende richtinggevende aanbevelingen aan het gemeentebestuur meegeven:

1.

duidelijke afbakening en prioriteitenstelling De inhoud van het integratiebeleid vereist een duidelijke afbakening. Deze afbakening betekent in eerste instantie definiëren van het begrip ‘integratie’ en het vastleggen van termijnen van realisatie. Verder vereist het beleid consistentie, een langdurige aanpak en het stellen van prioriteiten. Zonder deze afbakening is het integratiebeleid inderdaad nooit af, zoals door het gemeentebestuur gesteld.

2.

integraal en samenhangend beleid Het integratiebeleid vraagt om een integrale benadering (programmaoverstijgend), naar het voorbeeld van het programma Achilles. Maak daarbij de samenhang inzichtelijk in de beleidsketen tussen de definitie van integratie, de doelstellingen van het beleid, de uit te voeren projecten en activiteiten met daaraan gekoppeld de kosten. Expliciteer de samenhang tussen beleid en uitvoering.

3.

samenspraak en coproductie Maak gebruik van het maatschappelijk kapitaal dat in de samenleving aanwezig is om de integratiedoeleinden te realiseren. Verbind, initieer en regisseer, zodat processen van onderop ingebed kunnen worden in een overkoepelende structuur die zowel ruimte biedt als kaders stelt. Probeer daarbij een samenwerking tussen de betrokken partners te creëren die het vertrouwen schept om verder te kijken dan alleen het belang van de eigen organisatie.

4.

periodieke beleidsevaluatie De effecten van het integratiebeleid dienen periodiek geëvalueerd te worden en zonodig moet het beleid daarop worden bijgesteld.

5.

stellen van beleidskader De overheid bepaalt ‘Wat’ mogelijk is (kaderstellend) en laat de ‘Hoe’-vraag vervolgens over aan de samenleving. De gemeente moet het maatschappelijke kapitaal mobiliseren door te faciliteren, stimuleren en verbinden: de ketens moeten op elkaar aansluiten. Een periodieke beleidsevaluatie (zie aanbeveling 4) moet inzicht bieden in de ‘strakheid’ van het beleidskader. Dat de gemeente een beleidskader hanteert voor het toetsen van de bijdrage van activiteiten aan de integratiedoelstelling juicht de rekenkamer toe. Maar het verdient aanbeveling om de pragmatische waarde van het beleidkader met enige regel-

2


maat ‘tegen het licht te houden’. Moet de gemeente een ‘strak’ kader hanteren of kan zij de teugels wat meer laten vieren? Naast deze min of meer ‘beleidsmatige’/richtinggevende aanbevelingen zijn in het onderzoek enkele concrete factoren geïnventariseerd die de integratie van allochtonen effectief bevorderen. De rekenkamer stelt voor dat het gemeentebestuur bij de uitwerking van de ‘beleidsmatige’ aanbevelingen rekening houdt met deze ‘cruciale’ factoren: x de lokale overheid moet investeren in onderwijs en werkgelegenheid om de achterstand in te halen; x de term ‘allochtoon’ kan stigmatiserend werken en dient alleen in die gevallen te worden toegepast wanneer het functioneel is; x sleutelwoord voor een succesvol integratiebeleid is verbinding. Een optimale integratie wordt bewerkstelligd door zowel in te zetten op sociaal-culturele integratie als op sociaal-economische integratie; x de gemeente moet zelf ook het goede voorbeeld geven, bijvoorbeeld bij haar eigen personeelsbeleid.

Het onderzoek Aanleiding en probleemstelling De integratie van allochtonen staat zowel landelijk als lokaal met grote regelmaat in de belangstelling. Ook op lokaal niveau is het belang van het integratiebeleid evident. Het huidige integratiebeleid van de gemeente Venlo is tot stand gekomen en vastgesteld in 2003. Participatie en integratie kunnen worden beschouwd als paraplubegrippen waarbij ieder individu een eigen beeld kan hebben. De rekenkamer vroeg zich af of de relevante beleidsdocumenten van de gemeente Venlo eenduidige en heldere definities voor deze begrippen bevatten en of deze ‘Venlose begrippen’ sporen met landelijke (algemeen geldende) definities. In 2006 heeft de gemeente Venlo de effecten van de beleidmaatregelen van het beleidsprogramma ‘Veelkleurige participatie’ gemonitord. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de rapportage ‘Stadspeiling’. Op basis van dit onderzoek is onder meer geconstateerd dat de allochtone burgers ten opzichte van de autochtone inwoners van Venlo minder deelnemen aan het sociale en maatschappelijke leven in de stad en minder deelnemen aan het arbeidsproces en aan het onderwijs. De politieke aandacht voor (de resultaten van) het integratiebeleid is de afgelopen tijd er ook niet minder op geworden. Bij de begrotingsbehandeling van de gemeenteraad in november 2007 werd uitvoerig door de verschillende fracties gedebatteerd over het al dan niet succesvol zijn van het integratiebeleid. Gerelateerd aan de selectiecriteria die de rekenkamer hanteert voor de afweging van onderwerpen, ‘scoort’ het integratiebeleid hoog op de criteria maatschappelijk belang en mate van geschiktheid voor rekenkameronderzoek. Ook het leereffect voor de toekomst schatten wij hoog in. Uit het vorenstaande hebben wij afgeleid dat het op dit moment zinvol is om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde integratiebeleid voor de gemeenteraad van Venlo inzichtelijk te maken middels dit rekenkameronderzoek.

Doel- en vraagstelling Door middel van dit onderzoek wilde de rekenkamer een oordeel vormen over de effectiviteit van het integratiebeleid. Van belang was om inzicht te krijgen in de mate waarin de in 2003 geformuleerde doelstellingen van het integratiebeleid anno 2007 gerealiseerd zijn. Kernpunt


3

bij dit onderzoek was de vraag of de gemeente met het integratiebeleid op koers zit: halen we de (lange termijn) doelstellingen met het ingezette beleid? De Stadspeiling 2006 geeft inzicht in een aantal belangrijke factoren met betrekking tot de mate van integratie van allochtonen. Er is echter geen inzicht geboden in het verhaal achter de cijfers, de redenen waarom bepaalde scores naar onze mening laag zijn, de oorzaken. Met dit rekenkameronderzoek beoogden wij inzicht te verkrijgen in de verklaringen voor deze scores. De doelstelling van dit onderzoek hebben wij geformuleerd als: “het verkrijgen van kennis en inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het integratiebeleid in de gemeente Venlo over de periode 2003-2007.” De centrale vraagstelling is als volgt gedefinieerd: “In hoeverre is het integratiebeleid van de gemeente Venlo over de periode 2003-2007 doeltreffend en doelmatig?”

Werkwijze De aanpak van het onderzoek is in hoofdlijn in twee delen onder te verdelen, te weten het onderzoeken van de ‘papieren werkelijkheid’ door middel van documentenanalyse enerzijds en het in beeld brengen van de praktijkervaringen van het ‘interne en externe onderzoeksveld’ anderzijds. Juist omdat de beleving van mensen een belangrijke rol speelt bij integratie hebben wij het ‘externe onderzoeksveld’ nadrukkelijk in het onderzoek betrokken. Dit hebben wij gedaan door middel van acht groepsinterviews met in totaal meer dan vijftig personen (zowel allochtonen als autochtonen en zowel individuen als vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties). Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van december 2007 tot en met oktober 2008. Een belangrijk ankerpunt in het onderzoek vormt de raadpleging van een aantal onafhankelijke experts op het gebied van integratie, die kritische feedback op ons onderzoek en de onderzoeksresultaten hebben gegeven. Na het opstellen van de rapportage van bevindingen heeft een feitencheck plaatsgevonden in de vorm van ambtelijk wederhoor. De open aanmerkingen van dit wederhoor zijn verwerkt in het onderzoeksrapport. Daarna heeft de rekenkamer haar conclusies en aanbevelingen opgesteld. Het concept rapport met conclusies en aanbevelingen is tenslotte aan het college van B&W voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd. De reactie van het college is integraal opgenomen in deze bestuurlijke nota.

Integratiebeleid in Nederland Handreiking VNG In december 2005 heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een handreiking aan alle gemeenten aangeboden met als doel om aan de slag te gaan met integratiebeleid of om het bestaande integratiebeleid kritisch te bekijken. De handreiking bevat de bouwstenen voor een volledig integratiebeleid. Enkele belangwekkende onderdelen van de handreiking zijn de volgende: x Specifiek op het terrein van integratie is het van groot belang om het begrip ‘integratie’ te definiëren. x De definitie van integratie is de basis om de doelstellingen van het beleid te bepalen. x Doelgroepen: iedere gemeente is anders van grootte en samenstelling. Er zijn grote verschillen in gemeenten voor wat betreft bijvoorbeeld de sociaal-economische positie van de inwoners, het opleidingsniveau, de gezinssamenstelling en de etnisch-culturele achtergrond. Deze verschillen moet de gemeente meenemen in het vormen van gemeentelijk beleid.

4


x

x

Rol van de gemeente: gemeenten zijn op een groot aantal beleidsterreinen de regisseur. Ook als het gaat om integratiebeleid kunnen zij die rol op zich nemen. Welke term ook gebruikt wordt, het is van belang om expliciet te maken welke taken de gemeente uit wil voeren. Bestaande situatie. Bij het opstellen van beleid is het van belang om een beschrijving van de huidige situatie te geven. Hiervoor zijn demografische gegevens van belang: hoeveel allochtonen zijn er? Wat is hun land van herkomst? Hoe is de leeftijdsverdeling? Hoe is de verdeling van de doelgroepen over de wijken?

De handreiking van de VNG bevat de bouwstenen voor het vormgeven van een volledig integratiebeleid op lokaal niveau. Deze adviezen heeft de rekenkamer daarom opgenomen in het toetsingskader.

Definitie In januari 2004 presenteerde de parlementaire onderzoekscommissie ‘Blok’ het eindrapport van haar onderzoek naar het integratiebeleid in Nederland. Op basis van dit onderzoek heeft de Commissie onder andere een definitie van integratie opgesteld. Deze luidt als volgt: “Een persoon of groep is geïntegreerd in de Nederlandse samenleving wanneer er sprake is van gelijke juridische positie, gelijkwaardige deelname op sociaaleconomisch terrein, kennis van de Nederlandse taal en wanneer gangbare waarden, normen en gedragspatronen worden gerespecteerd. Integratie is een tweezijdig proces: enerzijds wordt van nieuwkomers verwacht dat zij bereid zijn te integreren, anderzijds moet de Nederlandse samenleving die integratie mogelijk maken. Kennis van de taal dient van dien aard te zijn dat participatie in de samenleving mogelijk is”. De definitie van het begrip ‘integratie’ die door de commissie Blok is opgesteld, beschouwt de rekenkamer als richtinggevend voor het opstellen van een definitie op lokaal niveau.

Beleidsonderzoek (Commissie ‘Blok’) De Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid deed in 2003 onderzoek naar het Nederlandse integratiebeleid. Doel van dit onderzoek was om het integratiebeleid in de afgelopen 30 jaar in beeld te brengen, de doelstellingen en resultaten op belangrijke deelterreinen zoals te onderzoeken en aan te geven in hoeverre dit beleid als succesvol is te kwalificeren. In januari 2004 presenteerde de commissie haar eindrapport met als aanbeveling de versterking van het integratiebeleid te bewerkstelligen onder meer door verbetering van inburgeringscursussen en door betere spreiding van migranten in wijken en in het onderwijs. De door de commissie gedefinieerde cruciale factoren voor wat betreft vooruitgang op de kernterreinen werken, wonen, onderwijs, emancipatie en kwaliteit van de woonomgeving, beschouwt de rekenkamer als maatgevend.

Twee dimensies In het Jaarrapport Integratie 2005 van het SCP staat dat aan de integratie van allochtone groepen twee dimensies te onderscheiden zijn: x De term ‘structurele integratie’ (ook wel sociaal-economische integratie) verwijst naar de positie van allochtone groepen in de sociale stratificatie en naar de wijze waarop deze positie zich verhoudt met die van de autochtone bevolking. De onderwijs-, arbeidsmarkten inkomenspositie zijn de bepalende maatstaven waaraan de structurele integratie wordt afgemeten.


5

x

De term ‘sociaal-culturele integratie’ verwijst naar de mate waarin allochtone groepen deel uitmaken van de ontvangende samenleving of zich daarvan (blijven) onderscheiden. Gemeenschappelijk in de definities van sociaal-culturele integratie is de aandacht voor de mate waarin allochtonen sociale contacten onderhouden met de autochtone bevolking. De veranderingen in de eigen cultuur en de oriëntatie op de ontvangende samenleving verwijzen naar het culturele element van sociaal-culturele integratie.

Ook lokaal integratiebeleid wordt gekenmerkt door dezelfde dimensies. De rekenkamer heeft in dit onderzoek de termen ‘sociaal-ecomische’ en ‘sociaal-culturele’ dimensie van integratie van allochtonen gehanteerd om het onderscheid te duiden.

Integratiebeleid in Venlo Interactieve voorbereiding “Integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving is een belangrijk vraagstuk”. Met die zin opende het initiatiefraadsvoorstel van januari 2003, waarin de raad het initiatief nam om het integratiebeleid in de gemeente Venlo (opnieuw) vorm te geven. Op basis van het raadsbesluit van februari 2003 stelde de gemeenteraad een raadswerkgroep in. Deze bereidde op een interactieve wijze het integratiebeleid voor door het organiseren van drie integratiedebatten met een brede samenstelling van vertegenwoordigers van organisaties en individuen, zowel allochtonen als autochtonen. Deze debatten mondden uit in leermomenten en aanbevelingen, beleidskeuzes en aandachtspunten voor de toekomst en zijn vervat in een slotdocument.

Beleidskader In het slotdocument van de raadswerkgroep van december 2003 zijn 17 aanbevelingen voorgelegd voor aanpassing of intensivering van het integratiebeleid. Dit document wordt beschouwd als bijdrage tot nadere invulling van het programma ‘Veelkleurige Participatie’ in de programmabegroting en als opdracht aan het college om een en ander uit te werken en uit te voeren. Het raadsbesluit van december 2003 geeft de beleidsuitgangspunten voor het integratiebeleid. De raad streeft naar een samenleving waarin iedereen meetelt, maar waarin ook iedereen zijn verantwoordelijkheid neemt. De 17 aanbevelingen die de raad heeft vastgesteld, beschouwt de rekenkamer als het beleidskader waarin de ambities van de raad zijn vastgelegd.

Beleidsformulering In de loop van 2004 heeft het college de concretisering van de aanbevelingen van de raad uitgewerkt in uitvoeringsvoorstellen. Het college gaf aan dat prioriteit wordt gegeven aan die uitvoeringsvoorstellen die er aan bijdragen om de negatieve beeldvorming die er onder de autochtone bevolking van Venlo heerst met betrekking tot de Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen om te buigen naar een positiever imago. In augustus 2004 zijn de 17 aanbevelingen uitgewerkt in 19 concrete activiteiten en projecten en is de regierol van de gemeente uitgewerkt. Andere belangwekkende beleidsuitgangspunten in deze informatiebrief zijn: x Bij de uitwerking van de activiteiten staat de zelfredzaamheid en de eigen verantwoordelijkheid van de mensen voorop. Integratie is een tweezijdig proces. x Het ingroeien in de samenleving en het komen tot wederzijdse acceptatie is een proces dat tijd vergt. Dit proces zal eerder tien jaar vergen dan vier jaar.

6


x x x

De hoofddoelstelling heeft verder invulling gekregen door drie subthema’s: toerusting, toenadering en toegankelijkheid. Het programma Veelkleurige Participatie is geen programma wat op zichzelf staat, want participatie en integratie zijn integraal onderdeel van ieder ander beleidsterrein en programma. De gemeente heeft vooral een aanjaagfunctie aangenomen waarin zij stimulerend en faciliterend opereert.

Definitie integratie De rekenkamer heeft in de geanalyseerde beleidsstukken van de gemeente Venlo geen definitie aangetroffen van wat in Venlo onder ‘integratie’ verstaan wordt. Uit de formulering van het Venlose integratiebeleid kan wel worden afgeleid dat het bij integratie gaat om de participatie van allochtone burgers aan de samenleving en het zich thuis voelen van allochtonen in de samenleving. Verder wordt duidelijk gesteld dat integratie een tweezijdig proces is en zich dus niet alleen richt op de allochtonen maar ook op de autochtonen, met onder meer als doel de beeldvorming over allochtonen (en dan met name Turken en Marokkanen) te verbeteren. Tenslotte staan de begrippen zelfredzaamheid, ontmoeting en laagdrempeligheid centraal in het lokale integratiebeleid.

Onderzoeksbevindingen Totstandkoming en vaststelling van het integratiebeleid De rekenkamer constateert dat het integratiebeleid in Venlo vooral gericht is op de sociaalculturele dimensie. Het accent in de ambities ligt op ontmoeting, dialoog, participatie en emancipatie. Dit heeft zich vervolgens ook vertaald in de projecten en activiteiten. De sociaal-economische kant van integratie heeft daardoor minder aandacht gekregen. Op zich is dit goed verklaarbaar door de wijze waarop het integratiebeleid destijds is voorbereid en door het ontbreken van essentiële feitelijke gegevens waar de raad om gevraagd had. Daarnaast hebben de interactieve sessies een dermate grote hoeveelheid knelpunten opgeleverd, dat het aantal ambities en projecten om het beleid vorm te geven eveneens niet beperkt was: maar liefst 17 ambities die zijn vertaald in 19 projecten en activiteiten.

Uitvoering van het integratiebeleid De rekenkamer neemt een discrepantie waar tussen beleid en uitvoering. Deze uitspraak baseren wij op het gegeven dat in de onderzochte documenten geen duidelijke verbinding is weergegeven tussen de (17) ambities en de daaruit voortvloeiende (19) projecten en activiteiten. De andere wijze van subsidiëren van zelforganisaties heeft in 2006 en 2007 geleid tot minder subsidieaanvragen en dientengevolge tot lagere kosten. Subsidieaanvragen worden met behulp van een beslisboom getoetst, voornamelijk op hun bijdrage aan de integratie.

Resultaten De raad is op de hoogte gehouden over de voortgang en resultaten van het integratiebeleid via de reguliere p&c-documenten (programmarekening) en door middel van enkele (ad hoc) informatiebrieven. De verantwoordingsinformatie geeft in algemene zin vooral inzicht in de uitgevoerde projecten en activiteiten. De geleverde prestaties zijn in ongeveer de helft van de gevallen gekwantificeerd. Over drie van de 19 projecten heeft de rekenkamer in de onderzochte documenten geen verantwoordingsinformatie aangetroffen. Veel informatie is beschrijvend van aard, sommige gegevens worden niet of nauwelijks onderbouwd met kengetallen of prestatiegegevens en de informatie geeft vooral inzicht op uitvoeringsniveau. Verder constateert de rekenkamer dat er geen verantwoording is afgelegd over de daadwerkelijke kosten per project of activiteit, alleen in een totaalbedrag en afgezet tegen de


7

geraamde projectkosten in een percentage. Een koppeling tussen de geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten is niet gegeven en er is nauwelijks gebruik gemaakt van kengetallen en indicatoren om de mate van doelrealisatie te meten.

Effecten In de verantwoordingsdocumenten is nauwelijks teruggegrepen naar de mate waarin de beoogde doelstellingen zijn bereikt, met uitzondering van de raadsinformatiebrief (nr. 42) van april 2007. x Inburgering. Het in 2006 uitgevoerde onderzoek naar de resultaten van inburgering geeft een positief beeld te zien. Ruim tweederde van de deelnemers behaalt tenminste één niveauverhoging van de Nederlandse taal en ruim driekwart van de respondenten beoordeelt het maatschappelijk effect van de trajecten op henzelf positief. De inburgeringtrajecten leiden ook tot een toename van contacten tussen allochtonen en Nederlandssprekenden. x Werken. De arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen ligt lager dan de deelname van autochtonen aan het arbeidsproces. Over de periode 1999 tot en met 2005 is de arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen blijkens gegevens van het CBS zowel in Venlo als landelijk licht gedaald. De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo vertonen relatief een veel hoger aandeel uitkeringsgerechtigden dan de autochtone Venlonaren. De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo laten over de periode 1999-2005 een daling van het aandeel uitkeringsgerechtigden zien, terwijl het aandeel uitkeringsgerechtigde autochtonen in Venlo nagenoeg gelijk blijft over die periode. Deze tendens is ook landelijk te zien. x Wonen. In de wijken waar in 2001 relatief de meeste niet-westerse allochtonen woonden, is hun relatieve aandeel in 2006 verder gegroeid. De wijken waar relatief de minste niet-westerse allochtonen wonen, hebben zich over de periode 2001-2006 gestabiliseerd. x Onderwijs. De gegevens over onderwijsparticipatie geven over de periode 2003-2006 geen significante vooruit- of achteruitgang zien van allochtonen ten opzichte van autochtonen. x Kwaliteit woonomgeving. De gegevens met betrekking tot de woonsituatie geven aan dat in Venlo alle groepen niet-westerse allochtonen (inclusief Turken en Marokkanen) een grotere vooruitgang te zien geven in de kwaliteit van de woonomgeving dan de autochtonen over de periode 2002-2007. x Emancipatie. Op basis van de stadspeiling 2006 kan worden geconstateerd dat minder allochtonen in Venlo lid zijn van een plaatselijke vereniging en minder hebben deelgenomen aan de gemeenteraadsverkiezingen dan de autochtone Venlonaren. Het aantal personen dat vaak contact heeft met mensen uit andere herkomstlanden is bij autochtonen aanzienlijk lager dan bij allochtonen. De rapportcijfers in de stadspeiling 2006 over integratie zijn laag.

Beelden en ervaringen uit de praktijk Uit de vele groepsgesprekken en interviews die de rekenkamer heeft gehouden, is een groot aantal belangwekkende constateringen gedistilleerd. De voornaamste zijn hier samengevat. Ten eerste valt het op dat de meningen en visies van de problematiek van integratie nogal uiteenlopen: het is niet eenduidig welk probleem opgelost moet worden. Door de verschillende groepen is in de gesprekken een grote verscheidenheid aan problemen genoemd.

8


Sommige van deze problemen werden door (nagenoeg) alle groepen genoemd, bijvoorbeeld de Nederlandse taal, de verharding van de samenleving in het algemeen, de negatieve beeldvorming die vooral door de media is aangezwengeld en de sociaal-economische achterstand van veel groepen allochtonen op het gebied van onderwijs en arbeid. Ook de kloof tussen autochtonen en allochtonen als gevolg van mondiale en landelijke gebeurtenissen, de geslotenheid van de Venlose bevolking samen met het struikelblok van het dialect, is een veelgehoord probleem. Verder is duidelijk dat ‘de allochtoon’ niet bestaat; er is sprake van een grote diversiteit. De problemen die door de doelgroepen zijn benoemd en de problemen die door de gemeenteambtenaren en bestuurders worden onderkend, wijken niet veel van elkaar af. Daarnaast maakt de verharding van de maatschappij de laatste jaren de ruimte om integratie mogelijk te maken kleiner. Volgens ambtenaren en bestuurders van de gemeente maakt de negatieve beeldvorming in de media de ruimte om integratieproblemen te beteugelen erg lastig. De invloed van de gemeente op de beeldvorming is volgens hen beperkt. De doelgroepen zijn over het algemeen van mening dat de gemeente Venlo de geboekte resultaten onvoldoende etaleert. De meningen over de behoeften van de doelgroepen zijn nogal verdeeld. Tegelijkertijd realiseerde men zich dat het ook maar de vraag is of het inlossen van de wensen en behoeften van de doelgroepen de integratie bevordert. De overheid zit met het dilemma tussen het luisteren naar de doelgroep en het bevorderen van integratie. Men was het er duidelijk wel over eens dat het integratiebeleid niet ‘van bovenop opgelegd’ moet worden. Dit realiseren de betreffende gemeentelijke functionarissen zich ook goed. Vandaar dat zij doelbewust contact hebben met de verschillende groepen. Er wordt geïnvesteerd in netwerkcontacten, zoals met het project ‘Kleurrijk Venlo’. De intentie bij de gemeente bestaat om het integratiebeleid op interactieve wijze tot stand te brengen. Het maatschappelijk kapitaal dat aanwezig is bij verschillende instanties en organisaties wordt blijkens de groepsinterviews onvoldoende benut, omdat de gemeente te weinig stuurt op een belangenoverstijgende samenwerking tussen die organisaties. Volgens de deelnemers aan de groepsgesprekken is er weinig veranderd op het gebied van integratie in de periode 2003-2007. Een veelgehoorde opmerking is dat de integratie een kwestie van lange adem is dat vaak maar met kleine stapjes vooruit gaat. Bovendien zijn veel factoren van invloed op de integratie van allochtonen, niet alleen het overheidsbeleid, zo werd gesteld. Tegelijkertijd was het besef aanwezig dat niet goed zou zijn als de gemeente geen integratiebeleid zou voeren. Men is van mening dat de integratieproblematiek zich niet vanzelf zal oplossen.


9

II

10

Bestuurlijk wederhoor (reactie college van B&W)



11

12



13

III

Nawoord rekenkamer

Wij danken het college voor de tijdige en – in grote lijn – bevestigende reactie op ons onderzoek. Wij stellen het op prijs dat het college zijn waardering uitspreekt voor ons onderzoeksrapport waarmee B&W een “flinke stap verder kan zetten met hetgeen hem voor ogen staat met het Venloos integratiebeleid”. Dat het college daarmee reeds een aanvang heeft gemaakt door de nauwe betrokkenheid bij de gemeenschappelijke integratieagenda, met aandacht voor thema’s op beide integratieassen (sociaal-economisch en sociaal-cultureel), ondersteunt onze opvatting dat de tijd rijp is voor een heroverweging van het integratiebeleid. Ter bevordering van een goed inhoudelijk debat in de gemeenteraad over dit onderzoek, wil de rekenkamer hieronder kort ingaan op een aantal essentiële punten van de reactie. Het college stelt dat ondanks het ontbreken van een eenduidige definitie van het begrip ‘integratie’ er impliciet weinig ruis bestond ten aanzien van de betekenis van dit begrip. De rekenkamer vraagt zich af waarop het college deze uitspraak baseert. Ons onderzoek, en dan met name de gesprekken die wij met de verschillende groepen hebben gevoerd, geeft daarvan een ander beeld. Verder is B&W van mening dat de gemeente ten aanzien van het proces van integratie slechts een bescheiden rol kan spelen omdat dit proces op velerlei manieren wordt beïnvloed. Het rekenkameronderzoek heeft echter enkele inzichten opgeleverd die de bovenstaande opvatting (deels) tegenspreken. Te noemen zijn bijvoorbeeld de uitspraken die zijn gedaan over het ‘verkopen’ van goede resultaten, het voorbeeldgedrag bij het gemeentelijke personeelsbeleid en de beperktheid van het zelfoplossend vermogen van de samenleving. Blijkens de conclusies uit het onderzoek heeft de lokale overheid een regisserende, kaderstellende en voorwaardenscheppende rol die niet onderschat moet worden. In dit kader willen wij de aanbevelingen genoemd onder punt 3 en 5 (in hoofdstuk 13 van het onderzoeksrapport) expliciet onder de aandacht brengen. Als argumentatie om de eindsituatie van het integratiebeleid niet te beschrijven voert het college aan dat het proces van integratie de komende jaren nog lang niet afgerond zal zijn. De rekenkamer stelt vast dat door het ontbreken van een concrete en tijdgebonden streefsituatie het antwoord op de vraag wanneer het integratiebeleid geslaagd is, niet gegeven kan worden. Het integratieproces hoeft niet per se binnen afzienbare tijd afgerond te worden; een streefsituatie kan ook een gewenste maatschappelijke situatie beschrijven die aangeeft waar de gemeente binnen een afgebakende periode wil staan. Het college stelt de vraag in hoeverre het mogelijk is om de maatschappelijke effecten van preventieve maatregelen te kwantificeren, met name waar het gaat om de beleving van mensen, gevoelens en beeldvorming en persoonlijke ervaring. Wij zijn van mening dat het onderhavige onderzoek aantoont dat het niet onmogelijk is om naast kwantitatieve gegevens ook kwalitatieve aspecten van integratie te ‘meten’. Zoals wij in onze aanbeveling onder punt 4 (hoofdstuk 13 van het onderzoeksrapport) aangeven, dient de gemeente veel meer dan nu het geval is gebruik te maken van relevante kengetallen en indicatoren. Bij het samenstellen van deze kengetallen en indicatoren is de rekenkamer van mening dat goed geluisterd moet worden naar de samenleving. In zijn zoektocht naar zinvolle kengetallen en indicatoren zou de gemeente bijvoorbeeld gebruik kunnen maken van landelijk toegepaste gegevens waarvan bewezen is dat deze ‘werken’ (bijvoorbeeld de rijksbegroting van VROM). Het periodiek monitoren van deze kwantitatieve en kwalitatieve gegevens stelt de gemeente in staat om het beleid te evalueren en zonodig bij te sturen.

14


“Het programma Veelkleurige Participatie heeft in zijn looptijd resultaten geboekt” aldus het college. B&W noemt enkele voorbeeldprojecten daarvan, maar onderbouwt deze niet met kwantitatief en/of kwalitatief feitenmateriaal. Het college onderschrijft de aanbevelingen van de rekenkamer en geeft aan op welke manier hij met de concretisering ervan aan de slag gaat. Hieruit maken wij op dat ons onderzoek - in ieder geval voor het college - een ondersteunende meerwaarde biedt bij de heroverweging van het gemeentelijke integratiebeleid voor de komende jaren. En daarmee stellen wij vast dat de doelstelling van ons onderzoek voor een belangrijk deel is gerealiseerd. Nu is de raad aan zet. Wij gaan ervan uit dat het door ons geboden inzicht over de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid voor de gemeenteraad voldoende houvast zal bieden voor een goede inhoudelijke discussie over het gevoerde en te voeren integratiebeleid. Afsluitend stellen wij vast dat de reactie van het college onze conclusies en aanbevelingen bevestigt. Wij zien de behandeling van ons rapport in de raad alsmede de uitwerking daarvan door het college met belangstelling tegemoet.


15

.M CD QY N DJ

RQ@

OO

NQS

ªC DDK ª(

(

Inhoudsopgave onderzoeksrapport 1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.5

Inleiding............................................................................................................................ 17 Aanleiding en probleemstelling.......................................................................................... 17 Doelstelling en vraagstelling onderzoek ............................................................................ 18 Afbakening ........................................................................................................................ 19 Onderzoeksvragen ............................................................................................................ 19 Gehanteerde normen ........................................................................................................ 21 Werkwijze onderzoek ........................................................................................................ 22 Uitgangspunten en methodiek........................................................................................... 22 Aanpak .............................................................................................................................. 22 Uitvoering .......................................................................................................................... 23 Een enkele kanttekening…................................................................................................ 24 Leeswijzer ......................................................................................................................... 25

2 2.1.1

Wet- en regelgeving ........................................................................................................ 26 Wet inburgering ................................................................................................................. 26

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

Korte verkenning integratie in Nederland ..................................................................... 28 (Rijks-) beleid en doelen.................................................................................................... 28 Handreiking VNG............................................................................................................... 28 Definitie integratie.............................................................................................................. 29 Jaarrapporten integratie .................................................................................................... 30 Dimensies integratie .......................................................................................................... 31 Onderzoek......................................................................................................................... 32 Bevindingen rekenkamer................................................................................................... 33

4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.3 4.4 4.5

Integratiebeleid in Venlo ................................................................................................. 34 Visie op integratie in 2003 ................................................................................................. 34 De aanleiding: een initiatiefraadsvoorstel .......................................................................... 34 Probleemanalyse: interactieve voorbereiding.................................................................... 35 Beleid en doelen, ‘Wat willen we bereiken?’...................................................................... 36 Beleidskader...................................................................................................................... 36 Beleidsformulering............................................................................................................. 36 Beleidsprogramma (Veelkleurige) participatie ................................................................... 37 Definitie integratie.............................................................................................................. 40 Rollen en verantwoordelijkheden....................................................................................... 41 Bevindingen rekenkamer................................................................................................... 41

5 5.1 5.1.1 5.2 5.3 5.4

Uitvoering integratiebeleid Venlo................................................................................... 43 Activiteiten en projecten, ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ .................................................. 43 Inburgering ........................................................................................................................ 43 Budget, ‘Wat mag het kosten?’.......................................................................................... 44 Bevolking........................................................................................................................... 45 Bevindingen rekenkamer................................................................................................... 46

6 6.1

Resultaten integratiebeleid Venlo 2003-2007 ................................................................ 47 Verantwoording over resultaten: wijze van rapporteren..................................................... 47

6.2 6.3 6.4

Uitgevoerde activiteiten en projecten, Wat hebben we gedaan? ....................................... 47 Wat heeft het gekost?........................................................................................................ 48 Bevindingen rekenkamer................................................................................................... 49

7 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.2.5 7.2.6 7.3 7.4

Effecten van het integratiebeleid ................................................................................... 51 Bereikte resultaten, Wat heeft het opgeleverd?................................................................. 51 Feiten & cijfers................................................................................................................... 52 Arbeidsparticipatie............................................................................................................. 52 Uitkeringsgerechtigden...................................................................................................... 52 Samenstelling per wijk....................................................................................................... 53 Deelname aan onderwijs ................................................................................................... 53 Emancipatie....................................................................................................................... 54 Kwaliteit woonomgeving .................................................................................................... 54 Beleidsmonitor 2006.......................................................................................................... 55 Bevindingen rekenkamer................................................................................................... 56

8 8.1 8.1.1 8.1.2 8.2 8.2.1 8.2.2 8.3 8.3.1 8.3.2 8.4 8.4.1 8.4.2 8.5

Beelden uit de praktijk .................................................................................................... 58 Integratieproblematiek ....................................................................................................... 58 Beleving doelgroepen........................................................................................................ 58 Visie gemeente.................................................................................................................. 59 De samenleving................................................................................................................. 60 Beleving doelgroepen........................................................................................................ 60 Visie gemeente.................................................................................................................. 60 Beeldvorming en de rol van de media ............................................................................... 60 Beleving doelgroepen........................................................................................................ 61 Visie gemeente.................................................................................................................. 61 Kennis van behoefte doelgroep......................................................................................... 62 Beleving doelgroepen........................................................................................................ 62 Visie gemeente.................................................................................................................. 62 Bevindingen rekenkamer................................................................................................... 63

9 9.1 9.1.1 9.1.2 9.2 9.2.1 9.2.2 9.3

Effectiviteit in de praktijk ................................................................................................ 64 Integratiebeleid gemeente Venlo effectief? ....................................................................... 64 Beleving doelgroepen........................................................................................................ 64 Visie gemeente.................................................................................................................. 65 Integratiebeleid lokale overheid noodzakelijk? .................................................................. 66 Beleving doelgroepen........................................................................................................ 66 Visie gemeente.................................................................................................................. 67 Bevindingen rekenkamer................................................................................................... 67

10 10.1 10.2 10.3 10.4

Samenvatting van bevindingen...................................................................................... 68 Beleidsformulering: hoe is het integratiebeleid allochtonen gedefinieerd? ........................ 68 Doelgroepen en leerpunten: aansluiting integratiebeleid uitvoering op (maatschappelijk) belang integratie................................................................................................................ 70 Doelmatige uitvoering, beheersing en verantwoording...................................................... 71 Effectiviteit: in hoeverre is anno 2007 sprake van doelrealisatie? ..................................... 72

11 11.1 11.2

Conclusies ....................................................................................................................... 76 Beleidsvoorbereiding ......................................................................................................... 76 Beleidsvaststelling ............................................................................................................. 79

11.3 11.4 11.5

Beleidsuitvoering ............................................................................................................... 82 Effectiviteit in de praktijk .................................................................................................... 83 Slotconclusie ..................................................................................................................... 88

12 12.1 12.2

Succes- en faalfactoren .................................................................................................. 92 Beleving doelgroepen........................................................................................................ 92 Visie gemeente.................................................................................................................. 94

13

Aanbevelingen................................................................................................................. 96

Bijlage 1

Begrippenlijst en afkortingen......................................................................................... 99

Bijlage 2

Uitgewerkt normenkader .............................................................................................. 101

Bijlage 3

Onderzoeksverantwoording ......................................................................................... 104

Bijlage 4

Deelnemers groepsgesprekken ................................................................................... 106

Bijlage 5

Geïnterviewde personen gemeente Venlo................................................................... 108

Bijlage 6

Geraadpleegde experts................................................................................................. 109

Bijlage 7

Ambities, resultaten en effectiviteit ............................................................................. 110

Bijlage 8

Activiteiten, prestaties en doelmatigheid.................................................................... 115

Bijlage 9

Arbeidsparticipatie ........................................................................................................ 121

Bijlage 10 Uitkeringsgerechtigden ................................................................................................ 124 Bijlage 11 Niet-westerse allochtonen per woonwijk..................................................................... 127 Bijlage 12 Deelname aan onderwijs............................................................................................... 128 Bijlage 13 Woonsituatie.................................................................................................................. 131 Bijlage 14 Bloemlezing uit groepsgesprekken ............................................................................. 133

1

Inleiding

1.1

Aanleiding en probleemstelling

Integratie van allochtonen is zowel landelijk als op lokaal niveau een thema dat met grote regelmaat in de belangstelling staat. De in 2006-2007 gevoerde integratiecampagne van het Kabinet2, de invoering van de Wet Inburgering per 1 januari 2007 en de jaarlijkse rapportages aan de Tweede Kamer over de stand van zaken met betrekking tot de integratie van allochtonen3 zijn slechts enkele voorbeelden hiervan op rijksniveau. Ook op lokaal niveau is het belang van het integratiebeleid evident. Het huidige integratiebeleid van de gemeente Venlo is tot stand gekomen en vastgesteld in 2003. Het raadsbesluit van december 2003 met de titel ‘Integratiedebat Venlo, leven we met elkaar of naast elkaar’ 4 geeft de beleidsuitgangspunten voor het integratiebeleid. Participatie en integratie kunnen worden beschouwd als paraplubegrippen waarbij ieder individu een eigen beeld kan hebben. De rekenkamer vraagt zich af of de relevante beleidsdocumenten van de gemeente Venlo eenduidige en heldere definities voor deze begrippen bevatten en of deze ‘Venlose begrippen‘ sporen met landelijke (algemeen geldende) definities. In 2006 heeft de gemeente Venlo de effecten van de beleidmaatregelen van het beleidsprogramma ‘Veelkleurige participatie’ gemonitord. De resultaten daarvan zijn neergelegd in de rapportage ‘Stadspeiling’, waaruit indicatoren kunnen worden afgeleid met betrekking tot de maatschappelijke participatie en integratie van diverse bevolkingsgroepen. Op basis van dit onderzoek is onder meer geconstateerd dat de allochtone burgers ten opzichte van de autochtone inwoners van Venlo minder deelnemen aan het sociale en maatschappelijke leven in de stad, minder deelnemen aan het arbeidsproces en aan het onderwijs. Voorts zijn de rapportcijfers voor de mate van integratie in de Venlose samenleving naar het oordeel van de rekenkamer laag. Tenslotte is de bevolking niet echt tevreden over de inspanningen van de gemeente om de integratie van allochtonen in de gemeente te bevorderen. Zie onderstaande tabel, ontleend aan de Stadspeiling 2006. Overzicht indicatoren

Gemiddeld rapportcijfer dat men geeft voor de mate van integratie van de allochtonen in Venlo (0-10). Aandeel personen dat vindt dat de gemeente voldoende doet om de integratie van allochtonen in Venlo te bevorderen.

Autochtonen

Turken en Marokkanen

Allochtonen Totaal

4,5

6,4

5,1

Totaal autochtonen en allochtonen 4,6

22%

18%

19%

21%

Bron: Stadspeiling 2006 gemeente Venlo, augustus 2006.

2

3

4

Doel van de zgn. ‘&-campagne’ (januari 2006 - mei 2007) was het bevorderen van de samenwerking tussen mensen van verschillende culturen. De Jaarnota Integratiebeleid 2006 van het Ministerie van VROM is een middel om de Tweede Kamer te informeren over integratie en integratiebeleid over de periode 2003–2006. Over 2007 is in opdracht van de minister van Wonen, Wijken en Integratie het ‘Jaarrapport integratie 2007’ door het Sociaal Cultureel Planbureau opgesteld. Raadsbesluit nr. 2003-172 d.d. 17-12-2003.

Onderzoeksrapport - Onderzoek integratiebeleid

17

Er zijn geen verklaringen gegeven voor de relatief lage scores en waarderingen. Ook de politieke aandacht voor (de resultaten van) het integratiebeleid is de afgelopen tijd niet minder geworden. In het Collegeprogramma 2006-2010 (gepresenteerd in juni 2006) geeft het college van B&W aan dat “integratie en participatie voortdurende punten van aandacht blijven”. In april 2007 heeft de gemeenteraad een informatiebrief (RIB nr. 42) ontvangen waarin de stand van zaken van het integratiebeleid is beschreven. Deze informatiebrief geeft voornamelijk inzicht op uitvoeringsniveau. En bij de begrotingsbehandeling van de gemeenteraad in november 2007 werd uitvoerig door de verschillende fracties gedebatteerd over het al dan niet succesvol zijn van het integratiebeleid. In vervolg daarop zijn door de VVD-fractie eind 2007 schriftelijke vragen gesteld om inzicht te verkrijgen in de integratieprojecten, waarop het college antwoord heeft gegeven aan de gemeenteraad. Gerelateerd aan de selectiecriteria die de rekenkamer hanteert voor de afweging van onderwerpen5, ‘scoort’ het integratiebeleid hoog op de criteria maatschappelijk belang (met name vanwege de grote groep burgers die met integratie te maken heeft en de politieke aandacht) en mate van geschiktheid voor rekenkameronderzoek (vanwege de beleidsperiode van 4 jaar waarin het integratiebeleid in Venlo nu gewerkt heeft). Ook het leereffect voor de toekomst schatten wij hoog in, mede ingegeven vanwege het argument van de achterliggende beleidsperiode van 4 jaar. Uit het vorenstaande leiden wij af dat het op dit moment zinvol is om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde integratiebeleid voor de gemeenteraad van Venlo inzichtelijk te maken middels dit rekenkameronderzoek.

1.2

Doelstelling en vraagstelling onderzoek

De rekenkamer wil door middel van dit onderzoek een oordeel vormen over de effectiviteit van het integratiebeleid. Van belang is om inzicht te krijgen in de mate waarin de in 2003 geformuleerde doelstellingen van het integratiebeleid anno 2007 gerealiseerd zijn. Kernpunt bij dit onderzoek is de vraag of de gemeente met het integratiebeleid op koers zit: halen we de (lange termijn) doelstellingen met het ingezette beleid? De Stadspeiling 2006 geeft inzicht in een aantal belangrijke factoren met betrekking tot de mate van integratie van allochtonen. Er wordt echter geen inzicht geboden in het verhaal achter de cijfers, de redenen waarom bepaalde scores naar onze mening laag zijn, de oorzaken. Met dit rekenkameronderzoek beogen wij inzicht te verkrijgen in de verklaringen voor deze scores. Naast het vraagstuk met betrekking tot de effectiviteit van het beleid wil de rekenkamer ook een oordeel vormen over de doelmatigheid van de uitvoering van het integratiebeleid.

5

18

Deze selectiecriteria zijn financieel belang, maatschappelijk belang, mate van twijfel over het functioneren van de uitvoering, mate van risico voor doeltreffendheid en/of doelmatigheid, leereffect voor de toekomst en mate van geschiktheid voor rekenkameronderzoek.


De doelstelling van dit onderzoek formuleren wij als volgt: Doel van het onderzoek is kennis en inzicht verkrijgen in de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het integratiebeleid in de gemeente Venlo over de periode 2003-2007. Wij willen met de resultaten uit dit onderzoek inzicht verschaffen aan de gemeenteraad over de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het integratiebeleid van de gemeente Venlo. Het onderzoek beoogt voldoende houvast te bieden voor een goede inhoudelijke discussie in de gemeenteraad over dit onderwerp, in het belang van een succesvol integratiebeleid voor de komende jaren.

1.2.1

Afbakening

Het integratievraagstuk is complex en beslaat meerdere beleidsvelden (onderwijs, arbeidsmarktbeleid, sport, welzijn enz.). Daarom hebben wij ervoor gekozen om het integratiebeleid vanuit een breed perspectief te onderzoeken. Dat wil zeggen dat verschillende aspecten met betrekking tot de integratie van allochtonen aan bod zijn gekomen en ook het beleid en de uitvoering met betrekking tot de inburgering in het onderzoek zijn betrokken. Deze brede benadering sluit overigens ook aan op de uitgangspunten van het Venlose integratiebeleid. Het gemeentelijke beleidsprogramma Veelkleurige Participatie opereerde vanuit een brede visie en waarin alle aspecten van de integratie werden benaderd. De gemeente Venlo heeft zich bij de uitgangspunten van het integratiebeleid niet alleen gericht op allochtone bevolkingsgroepen6 maar ook op de autochtone burgers. Bij de vaststelling van het beleid in 2003 is prioriteit gegeven aan de Turkse en Marokkaanse groepen. De rekenkamer sluit zich in ieder geval aan bij de door de gemeente Venlo in 2003 gekozen prioritering, maar we hebben ook andere bevolkingsgroepen (zowel niet-westerse als westerse allochtonen) in het onderzoek betrokken. Daar waar wij in dit onderzoeksrapport spreken van ‘allochtonen’, bedoelen wij de doelgroepen van het gemeentelijke integratiebeleid, tenzij anders in de tekst beschreven. Het beleidsprogramma Veelkleurige participatie7 is in 2003 opgesteld. Inmiddels heeft dit programma zo’n vier jaar gedraaid. Dat is naar onze mening een goed moment om terug te kijken naar die beleidsperiode en te evalueren in hoeverre dit beleid gewerkt heeft. De onderzoeksperiode hebben wij afgebakend tot de jaren 2003 tot en met 2007.

1.2.2

Onderzoeksvragen

De centrale vraagstelling van dit onderzoek definiëren wij als volgt: In hoeverre is het integratiebeleid van de gemeente Venlo over de periode 2003-2007 doeltreffend en doelmatig?

6

7

Ruim een kwart van de Venlose bevolking valt onder de definitie allochtoon (men is zelf of één van de ouders in het buitenland geboren, CBS). 11,2% van de totale bevolking is van niet-westerse afkomst (voornamelijk Turken en Marokkanen). Bron: afdeling Onderzoek & Statistiek gemeente Venlo, stand per 31-12-2006. Sinds 2007 geïntegreerd in het beleidsprogramma Participatie.


19

Hoofd- en deelvragen Van de centrale onderzoeksvraag leiden wij de volgende hoofd- en subvragen af, waarop het onderzoek antwoord moet genereren. 1.

Beleidsformulering: hoe is het integratiebeleid allochtonen gedefinieerd? Wat zijn de doelstellingen van het integratiebeleid, zoals deze zijn vastgesteld? Is bij het formuleren van het beleid (in 2003) inzicht gegeven in de 3W-vragen: - Wat willen we bereiken? - Wat gaan we daarvoor doen? - Wat mag het kosten? Binnen welke termijn moeten deze doelstellingen zijn gerealiseerd? Zijn de in 2003 geformuleerde doelstellingen anno 2007 nog actueel? Wat wordt in de gemeente Venlo onder integratie verstaan? - Is beschreven wanneer het integratiebeleid succesvol is? Wanneer zijn we tevreden? Welke mate van integratie wordt nagestreefd? - In hoeverre sluit de Venlose definitie van ‘integratie’ aan bij de definitie van de rijksoverheid?

2.

Doelgroepen en leerpunten: in hoeverre sluit het gemeentelijk integratiebeleid en de uitvoering daarvan aan op het (maatschappelijke) belang van de integratie van doelgroepen? Op welke wijze heeft de gemeente het integratiebeleid voorbereid? Is het beleid tot stand gekomen in samenspraak met belangengroeperingen / allochtonenorganisaties? Heeft de gemeente eenduidig afgebakend waar ieders verantwoordelijkheden liggen? Hebben de ervaringen uit het verleden op het gebied van integratie van allochtonen (met bepaalde doelgroepen) geleid tot een heroverweging van het integratiebeleid in 2003?

3.

Doelmatige uitvoering, beheersing en verantwoording. Wat zijn de (oorspronkelijke) prestaties die in 2003 zijn gedefinieerd? Welke instrumenten worden ingezet om het integratiebeleid te realiseren? Welke resultaten levert dit op? Op welke wijze vindt beheersing van kosten plaats? Vindt een kosten-batenanalyse plaats? Op welke wijze wordt de raad op de hoogte gehouden van de resultaten van het integratiebeleid?

4.

Effectiviteit: in hoeverre is anno 2007 sprake van doelrealisatie? Is er bij de formulering van het beleid (in 2003) een nulmeting gehouden? Wat zijn de resultaten daarvan? Worden gegevens verzameld met betrekking tot het realiseren van de beoogde maatschappelijke effecten? Welke doelen zijn bereikt, deels bereikt of niet bereikt? Waarom zijn deze niet (of niet geheel) bereikt? Is hierover aan de raad gerapporteerd? Wordt de mate van slagen van het integratiebeleid gemeten aan de hand van indicatoren? Wordt de beleving van de doelgroep gemeten? In hoeverre leidt het integratiebeleid van de gemeente tot daadwerkelijke integratie van allochtonen?

20


1.3

Gehanteerde normen

De bevindingen die uit het rekenkameronderzoek volgen, worden getoetst aan een normenkader om een oordeel te vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Bij de start van het onderzoek in december 2007 heeft de rekenkamer een globaal normenkader vastgesteld, waarvan u hieronder een beknopte beschrijving aantreft. Gedurende het onderzoek heeft de rekenkamer dit globale normenkader geoperationaliseerd in concrete maatstaven waaraan de bevindingen zijn getoetst. In bijlage 2 treft u de uitwerking van dit normenkader aan. Vanwege de brede onderzoeksfocus heeft het normenkader betrekking op de wettelijke en lokale regelgeving op het gebied van integratie en inburgering. De volgende weten regelgeving is in dit kader relevant: x Artikel 1 van de Grondwet; x Algemene wet gelijke behandeling (2 maart 1994); x Rijkswet op het Nederlanderschap (19 december 1984); x Wet inburgering en Wet inburgering buitenland (1 januari 2007). In hoofdstuk 2 van dit rapport gaan wij nader in op deze weten regelgeving. Naast deze weten regelgeving ontlenen wij maatstaven aan: x Eindrapport ‘bruggen bouwen’, parlementair onderzoek integratiebeleid 2002-2004, commissie Blok, januari 2004. x Handreiking kernbeleid integratie van de VNG, december 2005 8. In hoofdstuk 3 van dit rapport worden deze onderwerpen nader uitgewerkt. Verder is het van belang - teneinde een oordeel te kunnen vormen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid - dat dit beleid helder en eenduidig geformuleerd is en in tijd is afgebakend (ofwel: voldoet het aan de SMART-criteria). Overeenkomstig het Besluit Begroten en verantwoorden (BBV) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) van 2003 dienen gemeentelijke beleidsprogramma’s inzicht te bieden in de zogenaamde ‘3W-vragen’, te weten: Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen en Wat mag het kosten (artikel 8, lid 3). Als algemene norm voor doelmatigheid hanteren wij de definitie dat gewaarborgd moet zijn dat met zo min mogelijk inzet van middelen een zo groot mogelijke prestatie wordt geleverd. Voor het bepalen van een doelmatige beleidsuitvoering nemen wij het lokale beleidskader als uitgangspunt. Dit is ontleend aan de volgende beleidsdocumenten: x Raadsbesluit ‘Integratiedebat Venlo: leven we met elkaar of naast elkaar?’ (raadsbesluit nr. 172 van 17-12-2003). x ‘Spoorboekje integratiebeleid’, als concretisering van het beleidskader van het raadsdebat (raadsinformatiebrief nr. 2004-41, april 2004). x Het integrale beleidsprogramma Participatie9 als onderdeel van de programmabegroting. Meer hierover vindt u in hoofdstuk 4 van dit rapport.

8

9

Hoewel deze handreiking dateert van december 2005 terwijl het integratiebeleid in Venlo in 2004 tot stand is gekomen, zijn wij van mening dat deze handreiking als norm kan worden toegepast. Het integratiebeleid is immers geen status quo en zou onderhevig kunnen zijn aan (maatschappelijke) ontwikkelingen. Tot en met het begrotingsjaar 2006 bestond het beleidsprogramma ‘Veelkleurige participatie’ met als hoofddoelstelling het bevorderen van participatie en integratie. Vanaf het begrotingsjaar 2007 is dit opgenomen in het beleidsprogramma ‘Participatie’.


21

1.4

Werkwijze onderzoek

1.4.1

Uitgangspunten en methodiek

Het onderhavige onderzoek is een karakteristiek rekenkameronderzoek, namelijk een terugblikkende beleidsevaluatie met het accent op de effectiviteit van het gevoerde beleid over een aantal (recente) jaren. Omdat wij met dit onderzoek inzicht willen verkrijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het integratiebeleid, hebben wij zowel kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksmethoden toegepast. Kwalitatief onderzoek kenmerkt zich door het verkrijgen van inzicht (meestal in de reden waarom). Dit in tegenstelling tot kwantitatieve methoden, waarbij het vooral gaat om het verkrijgen van kennis over de hoeveelheid (statistische gegevens). Vanwege de brede onderwerpkeuze (zie paragraaf 1.2.1) zijn wij niet de ‘diepte’ ingegaan om een diepgaand inzicht te krijgen in specifieke onderdelen van het integratiebeleid. Daarvoor was de onderzoeksfocus en het beleidsterrein te breed. De thema’s met betrekking tot het gemeentelijke integratiebeleid waren leidend voor de keuze van onderwerpen van ons onderzoek.

1.4.2

Aanpak

De aanpak van het onderzoek is in hoofdlijn in twee delen onder te verdelen, te weten het onderzoeken van de ‘papieren werkelijkheid’ enerzijds en het in beeld brengen van de praktijkervaringen van het ‘interne en externe onderzoeksveld‘ anderzijds.

Bureauonderzoek De ‘papieren werkelijkheid’ hebben we onderzocht door middel van een documentenanalyse. We zijn gestart met een bureauonderzoek, hetgeen inhoudt dat wij relevante literatuur, dossiers en documenten met betrekking tot het integratiebeleid allochtonen (inclusief inburgering) hebben bestudeerd, zowel materiaal van de gemeente Venlo alsook relevante landelijke publicaties en artikelen aangaande dit onderwerp. Naast een selectie van beleidsdocumenten, hebben we tevens de beschikbare kwantitatieve, financiële en statistische10 gegevens geanalyseerd. Een overzicht van geraadpleegde documenten treft u aan in bijlage 3. Met deze documentenanalyse hebben we in beeld gebracht wat de gemeente Venlo wil bereiken met het integratiebeleid, wat de voornemens waren (beoogde doelen en activiteiten) en met welk budget. Vervolgens hebben we inzichtelijk gemaakt wat de gemeente Venlo in de afgelopen 4 jaar heeft bereikt met de uitvoering van het integratiebeleid, welke prestaties zij daarvoor heeft geleverd en wat dat gekost heeft.

Onderzoek praktijkervaringen Een belangrijk deel van het onderzoek had betrekking op het in beeld brengen van de praktijkervaringen van de bij het integratiebeleid betrokken personen en functionarissen.

10

22

Een groot aantal statistische gegevens was niet zonder meer aanwezig binnen de gemeente, maar is op verzoek van de rekenkamer door de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente verzameld en bewerkt.


Juist omdat de beleving van mensen een belangrijke rol speelt bij integratie hebben wij het ‘externe onderzoeksveld’ nadrukkelijk in het onderzoek betrokken. Dit hebben wij gedaan in de vorm van groepsinterviews. In totaal hebben we acht groepsgesprekken gevoerd in wisselende samenstelling. Voor de selectie van uitgenodigde personen hebben wij gebruik gemaakt van een bestand van allochtone en autochtone contactpersonen van de gemeente Venlo, dat eveneens wordt gebruikt voor de uitnodiging van personen voor het project ‘Kleurrijk Venlo’11. Dit bestand hebben wij uitgebreid met personen uit ons eigen ‘netwerk’ die interesse toonden voor dit onderzoek en mensen die zich ‘spontaan’ bij ons meldden. Naast vertegenwoordigers van de allochtone belangenorganisaties hebben wij allochtone sleutelfiguren en individuen in de samenleving uitgenodigd die kennis hebben van het integratiebeleid en die in hun dagelijkse praktijk met integratie te maken hebben. Daarnaast hebben wij ook autochtone burgers van Venlo bij het onderzoek betrokken, voornamelijk vertegenwoordigers van het ‘maatschappelijk middenveld’. Dit betrof vertegenwoordigers en functionarissen van wijkoverleggen, woningbouwverenigingen, welzijns- en gezondheidsinstellingen, het onderwijs, jeugd- en jongereninstanties en dergelijke. In totaal hebben wij 118 personen uitgenodigd. Om ervoor te zorgen dat deze groepsgesprekken zoveel mogelijk bruikbare informatie zouden opleveren, hebben we onderscheid gemaakt tussen autochtone groepen en allochtone groepen. Op basis van aanmelding hebben wij vier gesprekken gevoerd met in totaal 20 autochtone vertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld. We hebben drie groepen allochtonen van niet-westerse afkomst gesproken (25 personen) en één groep van 7 Westerse allochtonen. In totaal 52 personen. In bijlage 4 is een overzicht van deelnemers van de groepsgesprekken weergegeven. Daarnaast hebben we in juni 2008 interviews gehouden met de verantwoordelijke bestuurder(s), ambtelijk manager(s) en medewerkers van de gemeente Venlo. In bijlage 5 treft u een overzicht hiervan aan.

1.4.3

Uitvoering

Het onderzoek is in eigen beheer uitgevoerd door de secretaris/onderzoeker van de rekenkamer. Vanuit de rekenkamer is een begeleidingscommissie ingesteld die de voortgang van het onderzoek heeft bewaakt, mede sturing heeft gegeven aan de uitvoering van het onderzoek en de eerste lezingen van concept verslagen en rapportages heeft verricht. Deze commissie bestond uit dhr. M. Geerts (extern lid rekenkamer) en dhr. M. Willemse (raadslid rekenkamer). Eind 2007 hebben wij een beknopt vooronderzoek verricht op basis waarvan wij op 11 december 2007 de onderzoeksopzet hebben vastgesteld. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van december 2007 tot en met oktober 2008.

Expertmeeting Een belangrijk ankerpunt in het onderzoek vormt de raadpleging van een aantal experts op het gebied van integratie. 11

Kleurrijk Venlo is een project dat sinds eind 2007 door de gemeente wordt geïnitieerd met 3 doelen: a) dialoog en discussie, b) bijdrage leveren aan beleidsontwikkeling op het terrein van integratie en participatie, c) contacten leggen en onderhouden die kunnen bijdragen aan praktische oplossingen van integratievragen en –problemen.


23

Doel van de expertmeeting is om kritische en onafhankelijke feedback te ontvangen op ons onderzoek en de onderzoeksresultaten. Daarnaast om het inwinnen van advies en informatie over trends en ontwikkelingen op het gebied van de integratie van allochtonen, zowel op landelijk als op lokaal niveau. Deze experts hebben wij geselecteerd op basis van hun deskundigheid en ervaring (gebaseerd op de functie van de betreffende persoon) en achtergrond (de organisatie waar de persoon werkzaam is). Uiteraard zijn deze deskundigen onafhankelijk van de gemeente Venlo. De experts hebben waardevolle feedback op ons onderzoek geleverd en zeer bruikbare aanvullingen gegeven op de door ons geformuleerde conclusies en aanbevelingen. Gezien het aantal experts (7) hebben wij in september 2008 twee sessies georganiseerd. De input van deze experts hebben wij gebruikt om ons concept rapport op onderdelen aan te vullen en onze conclusies en aanbevelingen te formuleren. De geraadpleegde experts zijn weergegeven in bijlage 6 van dit rapport.

Wederhoor Na het opstellen van de rapportage van bevindingen heeft een feitencheck plaatsgevonden in de vorm van ambtelijk wederhoor. De open aanmerkingen van dit wederhoor zijn verwerkt in het onderhavige onderzoeksrapport. Conform het gestelde in de verordening op de gemeentelijke rekenkamer is het concept onderzoeksrapport met conclusies en aanbevelingen voorgelegd aan het college van B&W ten behoeve van een bestuurlijk wederhoor. De reactie van het college is integraal weergegeven in dit onderzoeksrapport. Na ontvangst van de reactie van het college heeft de rekenkamer zoals gebruikelijk een nawoord opgesteld.

1.4.4

Een enkele kanttekening…

Bij de uitvoering van dit rekenkameronderzoek zijn enkele kanttekeningen op zijn plaats. De conclusies en aanbevelingen in dit rapport zijn gebaseerd op de onderzoeksbevindingen, die op hun beurt gebaseerd zijn op het gebruikte onderzoeksmateriaal dat afkomstig is van verschillende bronnen en de toepassing van meerdere methoden van onderzoek. De complexiteit van het onderwerp alsook de brede aanpak van dit onderzoek heeft ons genoodzaakt om gebruik te maken van diverse bronnen van onderzoek en de toepassing van verschillende onderzoeksmethoden, zowel kwantitatief als kwalitatief. Mede door deze complexiteit heeft de uitvoering van het onderzoek meer tijd gevergd dan vooraf was voorzien. Daar komt nog bij dat de gemeente niet over al het benodigde onderzoeksmateriaal beschikte, zodat de rekenkamer divers materiaal uit andere (soms externe) bronnen heeft moeten putten. Het gaat dan met name om de feitelijkheden en statistische en vergelijkende gegevens. Verder willen wij benadrukken dat deze terugblikkende beleidsevaluatie heeft plaatsgevonden in 2008, terwijl het Venlose integratiebeleid in 2003/2004 tot stand is gekomen. De maatschappelijke situatie, inzichten en ervaringen met betrekking tot de integratie van allochtonen in 2008 zullen ten opzichte van 2003/2004 naar alle waarschijnlijkheid zijn veranderd. Uitspraken, conclusies en oordelen zullen dan ook in deze context moeten worden beschouwd.

24


Tenslotte willen wij nog opmerken dat de rekenkamer Venlo op lokaal niveau onderzoek heeft verricht naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het integratiebeleid van de gemeente Venlo. Wij hebben niet de pretentie dat we wetenschappelijk onderzoek uitvoeren, waarmee algemene en fundamentele maatschappelijke problemen worden onderzocht.

1.5

Leeswijzer

De tweedeling in de aanpak van ons onderzoek (paragraaf 1.4.2) is terug te vinden in de opbouw van dit onderzoeksrapport. De hoofdstukken 2 tot en met 7 geven de bevindingen weer zoals wij die gedistilleerd hebben uit het bureauonderzoek, ofwel de ‘papieren werkelijkheid’. Hoofdstuk 2 bevat een beknopte opsomming van de weten regelgeving op het gebied van integratie, waarbij specifieke aandacht voor de recent ingevoerde Wet Inburgering. In hoofdstuk 3 geven wij een kort overzicht van enkele belangrijke aspecten van het landelijke integratiebeleid en gaan wij in op het parlementaire onderzoek van de commissie ‘Blok’. Aan de bevindingen uit hoofdstuk 3 ontlenen wij een aantal belangrijke onderzoeksnormen. Hoofdstuk 4 gaat vervolgens in op het integratiebeleid van de gemeente Venlo, waaronder het beleidsprogramma (Veelkleurige) participatie, en de beleidsdoelen. De uitvoering van het integratiebeleid staat in hoofdstuk 5 beschreven. Dit hoofdstuk bevat tevens financiële gegevens. De resultaten van het integratiebeleid over de jaren 2003-2007 zoals deze door het college aan de raad zijn verantwoord, en de werkelijke kosten zijn samengevat in hoofdstuk 6 van dit rapport. In hoofdstuk 7 zijn de effecten van het integratiebeleid weergegeven, waarin een veelheid statistische gegevens en vergelijkende gegevens zijn opgenomen. In de hoofdstukken 8 en 9 zijn de bevindingen opgenomen die uit het praktijkonderzoek naar voren zijn gekomen. In deze beide hoofdstukken geven wij de bevindingen weer zoals die enerzijds zijn voortgekomen uit de groepsinterviews die de rekenkamer heeft gehouden (zie paragraaf 1.4.2 voor wat betreft de groepsinterviews). Anderzijds zijn in dit hoofdstuk de bevindingen opgenomen uit de interviews die wij met de ‘interne sleutelfiguren’ (bestuurlijk en ambtelijke betrokkenen) hebben gehouden. De rekenkamer is van mening dat deze bevindingen uit de praktijk een belangrijk aandeel leveren voor het beeld van de effectiviteit van het Venlose integratiebeleid. Het rapport van bevindingen sluit af met een samenvatting van de antwoorden op de onderzoeksvragen in hoofdstuk 10. De conclusies die de rekenkamer uit het onderzoek trekt staan in hoofdstuk 11. Omdat zowel in de groepsinterviews als de interne interviews een groot aantal succes- en faalfactoren van het gemeentelijke integratiebeleid zijn benoemd, hebben wij hierover een apart hoofdstuk opgenomen in dit rapport. Dit treft u aan in hoofdstuk 12. Tenslotte staan in hoofdstuk 13 de richtinggevende aanbevelingen van de rekenkamer.


25

2

Wet- en regelgeving

In paragraaf 1.3 is aangegeven dat wij het normenkader ontlenen aan de wettelijke en lokale regelgeving op het brede terrein van integratie van allochtonen en inburgering. In dit hoofdstuk gaan wij kort in op de bepalingen in de weten regelgeving die een rol spelen bij het integratiebeleid. Artikel 1 van de Grondwet zegt dat allen die zich in Nederland bevinden, in gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan. De Algemene wet gelijke behandeling (van 2 maart 1994) bevat algemene regels ter bescherming tegen discriminatie op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat. De wet dient ter bevordering van de deelneming op gelijke voet aan het maatschappelijk leven en verbiedt het om op deze gronden onderscheid te maken. Enkele bepalingen in deze wet zijn onder andere:

Arbeid en vrij beroep: x

Onderscheid is verboden bij de aanbieding van een betrekking en de behandeling bij de vervulling van een openstaande betrekking en bij het aangaan en beëindigen van een arbeidsverhouding. x Onderscheid is verboden met betrekking tot de voorwaarden voor en de toegang tot het vrije beroep en de mogelijkheden tot uitoefening van en ontplooiing binnen het vrije beroep. x Onderscheid is verboden bij het laten volgen van onderwijs, scholing en vorming tijdens of voorafgaand aan een arbeidsverhouding. Voor de handhaving van deze wettelijke verboden is bij wet een Commissie gelijke behandeling ingesteld. De Rijkswet op het Nederlanderschap (van 19 december 1984) bepaalt wie zich Nederlander mag noemen en op welke wijze een persoon het Nederlanderschap kan verkrijgen. Deze wet dient ter voorkoming van staatloosheid en meervoudige nationaliteit.

2.1.1

Wet inburgering

De Nederlandse overheid beschouwt inburgering als een voorwaarde om te kunnen integreren. Recentelijk is het inburgeringsstelsel in Nederland drastisch herzien. Middels twee nieuwe wetten beoogt de regering de integratie van minderheden in Nederland te bevorderen door eisen te stellen aan de kennis van de Nederlandse taal en samenleving. De Wet inburgering (1 januari 2007) beschrijft wie moet inburgeren en op welke manier dat gaat. Inburgering wil zeggen dat immigranten12 die langdurig in Nederland komen wonen de taal spreken, op de hoogte zijn van de Nederlandse samenleving en een aantal belangrijke normen en waarden kennen. Immigranten hebben voldaan aan de inburgeringsplicht wanneer ze geslaagd zijn voor het inburgeringsexamen (resultaatverplichting). 12

26

Immigreren betekent verhuizen uit het buitenland naar Nederland met als doel om hier te blijven wonen. De immigratieregels horen bij het Ministerie van Justitie en worden uitgevoerd door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).


Gemeenten krijgen in de Wet inburgering een aantal belangrijke taken toebedeeld. Zo hebben gemeenten de opdracht om de inburgeringsplichtigen in de gemeente goed te informeren over de rechten en plichten die voortvloeien uit deze wet. Daarnaast hebben gemeenten de taak aan bepaalde groepen inburgeringsplichtigen een inburgeringsvoorziening aan te bieden. Een inburgeringsvoorziening leidt inburgeringsplichtigen toe naar het inburgeringsexamen. Ook moeten gemeenten de inburgeringsplicht van inburgeringsplichtigen handhaven. Het college moet een bestuurlijke boete opleggen als een inburgeringsplichtige zich verwijtbaar niet houdt aan de verplichtingen die voor hem gelden. In verband met deze taken draagt de Wet inburgering gemeenten op om bij verordening regels op te stellen. Bij het invulling geven aan de inburgeringsverplichting staat de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige centraal. De inburgeringsplichtige kan naar eigen inzicht bepalen hoe hij zich wil voorbereiden op het inburgeringexamen. In maart 2007 heeft de gemeenteraad van Venlo de Verordening inburgering vastgesteld (raadsbesluit nr. 2007-20 d.d. 28-3-2007). Naast de Wet inburgering bestaat de Wet inburgering buitenland (Wib). Deze wet legt de plicht op voor sommige categorieën vreemdelingen om al in het buitenland te beginnen met inburgeren door middel van het basisexamen inburgering.


27

3

Korte verkenning integratie in Nederland

De integratie van etnische minderheden is een onderwerp dat de laatste jaren volop de aandacht heeft van de samenleving als geheel13. Het is dan ook niet verwonderlijk dat op rijksniveau jaarlijks diverse (beleid-)nota’s, adviesrapporten en jaarverslagen over dit onderwerp verschijnen. Tegen de achtergrond van de doelstelling en vraagstelling van het rekenkameronderzoek is een selectie gemaakt uit deze publicaties en in dit hoofdstuk kort samengevat weergegeven.

3.1

(Rijks-) beleid en doelen

Het Ministerie van VROM is onder meer verantwoordelijk voor het integratiebeleid op rijksniveau 14. Het dossier ‘Integratie en inburgering’ van VROM (zie: www.vrom.nl ) geeft uitsluitsel over de beoogde doelstelling van het integratiebeleid: Integratiebeleid is gericht op de bevordering van integratie van allochtonen. Het integratiebeleid draait om de woorden ‘modern burgerschap’ en ‘economische participatie’. Hiermee bedoelt de overheid dat burgers zich betrokken en verbonden voelen met elkaar en de maatschappij. Ongeacht afkomst en geloofsovertuiging. Het doel van het integratiebeleid is een samenleving waaraan iedereen actief en volwaardig meedoet en waarin mensen allemaal op dezelfde manier worden behandeld. Gelijke behandeling is een belangrijk uitgangspunt van het integratiebeleid.” De hoofdlijnen van het integratiebeleid voor de komende jaren staan beschreven in de Integratienota 2007-2011, ‘Zorg dat je erbij hoort!’ (november 2007). In deze integratieambitie is vastgelegd op welke speerpunten het ministerie zich wil richten. Het is tevens een handreiking voor gemeenten.

3.2

Handreiking VNG

In december 2005 heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een handreiking aan alle gemeenten aangeboden met als doel om aan de slag te gaan met integratiebeleid of om het bestaande integratiebeleid kritisch te bekijken. De handreiking bevat de bouwstenen voor een volledig integratiebeleid, met als ultieme doel de hele bevolking in de gemeente te stimuleren tot participatie en actief burgerschap. Enkele belangwekkende onderdelen van de handreiking zijn de volgende: x Specifiek op het terrein van integratie is het van groot belang om het begrip ‘integratie’ te definiëren. Er werd en wordt namelijk op heel diverse manieren naar integratie gekeken. Dit hangt nauw samen met de vraag wie er moet integreren: zijn dit de mensen die ‘nieuw’ in een samenleving komen of moet ook de bestaande samenleving zich aanpassen? x De betrokkenen moeten in grote lijnen dezelfde definitie hanteren of in ieder geval weten wat ieders definitie van integratie is.

13

14

28

Uit het in 2006 gehouden Nationaal Kiezersonderzoek blijkt dat de Nederlandse bevolking de immigratie en integratie van allochtonen het vaakst als het belangrijkste probleem in ons land beschouwt. Bron: Jaarrapport Integratie 2007, Sociaal en Cultureel Planbureau, november 2007. De minister voor Wonen, Wijken en Integratie is mevr. drs. C.P. Vogelaar.


x

x

x

x

3.3

De definitie van integratie is de basis om de doelstellingen van het beleid te bepalen. In de VNG-publicatie ‘de Lokale integratieagenda’ worden de volgende mogelijke doelstellingen genoemd: - Het bevorderen van participatie; - Het bestrijden van achterstanden; - Het voorkomen van tegenstellingen tussen autochtonen en allochtonen. Een andere veelgebruikte indeling zijn de drie ‘T’s: Toerusting, Toegankelijkheid en Toenadering. In veel gemeenten is een verschuiving zichtbaar van achterstandenbeleid naar een breder integratiebeleid, waarin participatie en burgerschap het doel is en het tegengaan van achterstanden en uitsluiting één van de instrumenten. Doelgroepen: iedere gemeente is anders van grootte en samenstelling. Er zijn grote verschillen in gemeenten voor wat betreft bijvoorbeeld de sociaal-economische positie van de inwoners, het opleidingsniveau, de gezinssamenstelling en de etnisch-culturele achtergrond. Deze verschillen moet de gemeente meenemen in het vormen van gemeentelijk beleid. Daarom is het van belang inzicht te krijgen in de bevolkingssamenstelling wat betreft allochtonen en autochtonen. De diversiteit onder de groep allochtonen is in het algemeen zo groot, dat de term ‘allochtoon’ zelden voldoet om een bepaalde groep aan te duiden. Aan de ene kant wordt vaak aangegeven dat integratie een tweezijdig proces is, en dat integreren een activiteit is die zowel allochtonen als autochtonen aangaat. Aan de andere kant hebben gemeenten vaak de behoefte om een aantal specifieke allochtone doelgroepen expliciet te benoemen binnen het integratiebeleid, omdat deze mogelijk extra aandacht vragen. Rol van de gemeente: gemeenten zijn op een groot aantal beleidsterreinen de regisseur. Ook als het gaat om integratiebeleid kunnen zij die rol op zich nemen. Welke term ook gebruikt wordt, het is van belang om expliciet te maken welke taken de gemeente uit wil voeren. Bestaande situatie. Bij het opstellen van beleid is het van belang om een beschrijving van de huidige situatie te geven. Hiervoor zijn demografische gegevens van belang: hoeveel allochtonen zijn er? Wat is hun land van herkomst? Hoe is de leeftijdsverdeling? Hoe is de verdeling van de doelgroepen over de wijken? Andere kwantitatieve gegevens hebben bijvoorbeeld betrekking op opleidingsniveau, arbeidsmarktpositie en werkloosheid, onderwijsachterstanden, schooluitval, criminaliteit en slachtofferschap, deelname aan inburgeringscursussen en lidmaatschap van zelforganisaties. Vervolgens dient kwalitatieve informatie verzameld te worden over de knelpunten die gesignaleerd worden en waar het integratiebeleid een oplossing voor zou kunnen bieden. Door het systematisch verzamelen van kwantitatieve en kwalitatieve gegevens kunnen trends en ontwikkelingen geconstateerd worden. Het verdient aanbeveling om een uitgebreide nulmeting uit te voeren als basis voor het aanwijzen van ontwikkelingen en om een goede evaluatie mogelijk te maken.

Definitie integratie

In januari 2004 presenteerde de parlementaire onderzoekscommissie ‘Blok’ het eindrapport van haar onderzoek naar het integratiebeleid in Nederland (rapport ‘bruggen bouwen’, zie paragraaf 3.6 van dit rapport).


29

Op basis van dit onderzoek heeft de Commissie onder andere een definitie van integratie opgesteld. Deze luidt als volgt: “Een persoon of groep is geïntegreerd in de Nederlandse samenleving wanneer er sprake is van gelijke juridische positie, gelijkwaardige deelname op sociaal-economisch terrein, kennis van de Nederlandse taal en wanneer gangbare waarden, normen en gedragspatronen worden gerespecteerd. Integratie is een tweezijdig proces: enerzijds wordt van nieuwkomers verwacht dat zij bereid zijn te integreren, anderzijds moet de Nederlandse samenleving die integratie mogelijk maken. Kennis van de taal dient van dien aard te zijn dat participatie in de samenleving mogelijk is”.

3.4

Jaarrapporten integratie

Op verzoek van de verantwoordelijk minister voor integratie brengt het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) in samenwerking met het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) tweejaarlijks een jaarrapport integratie uit. In deze jaarlijkse publicatie wordt voor diverse terreinen van de integratie een overzicht gegeven van de positie van allochtonen in de Nederlandse samenleving. Het bevat een grote hoeveelheid feiten. Het Jaarrapport Integratie 2007 bevat gegevens met betrekking tot de demografie, inburgering, de Nederlandse taal, onderwijs, arbeid, sociaal-culturele integratie, wonen, criminaliteit en beeldvorming. Hoofdconclusie uit het rapport van 2007 (dat getiteld is ‘Achterstand en vooruitgang’) is dat er zowel sprake is van grote achterstanden als ook positieve ontwikkelingen. Blijkens dit jaarrapport waren er begin 2007 volgens de bevolkingsstatistiek van het CBS in ons land ruim 1,7 miljoen niet-westerse allochtonen. Dit zijn personen van wie ten minste één van de ouders geboren is in een niet-westers land. Bij een totale bevolking van ruim 16 miljoen personen is hun bevolkingsaandeel iets meer dan 10 procent, 10,6 procent om precies te zijn. Turken, Surinamers, Marokkanen en Antillianen-Arubanen zijn de vier grootste niet-westerse groepen. Samen vormen zij tweederde van de niet-westerse bevolking van Nederland. De definitie van bevolkingsgroepen op basis van het geboorteland van de ouders brengt met zich dat ook in Nederland geboren personen tot de niet-westerse bevolking kunnen worden gerekend. Zij worden aangeduid als de tweede generatie15. Hun aandeel in de totale nietwesterse bevolking neemt snel toe en bedraagt inmiddels 42 procent. Het aandeel westerse allochtonen in Nederland is 9%.

15

30

Van belang is om te melden dat de tweede generatie allochtonen niet altijd als zodanig door organisaties worden geregistreerd.


3.5

Dimensies integratie

In het Jaarrapport Integratie 2005 van het SCP staat dat aan de integratie van allochtone groepen twee dimensies te onderscheiden zijn. De term ‘structurele integratie’ (ook wel sociaal-economische integratie) verwijst naar de positie van allochtone groepen in de sociale stratificatie en naar de wijze waarop deze positie zich verhoudt met die van de autochtone bevolking. De onderwijs-, arbeidsmarkten inkomenspositie zijn de bepalende maatstaven waaraan de structurele integratie wordt afgemeten. De term ’sociaal-culturele integratie’ verwijst naar de mate waarin allochtone groepen deel uitmaken van de ontvangende samenleving of zich daarvan (blijven) onderscheiden. Gemeenschappelijk in de definities (o.a. Veenman 1995; Vermeulen en Penninx 1994; Dagevos 2001) van sociaal-culturele integratie is de aandacht voor de mate waarin allochtonen sociale contacten onderhouden met de autochtone bevolking. De veranderingen in de eigen cultuur en de oriëntatie op de ontvangende samenleving verwijzen naar het culturele element van sociaal-culturele integratie. Ook lokaal integratiebeleid wordt gekenmerkt door dezelfde dimensies16. De twee theoretische dimensies van integratie van allochtonen verdient nadere uitleg. Met mentale integratie doelen wij op de zogenaamde zachte kant van de integratie van minderheden. Deze mentale integratie impliceert een niet-fysieke aanpassing van zowel het object van integratie (‘de allochtoon’), als de ontvangende partij (de bestaande Nederlandse samenleving en met name: ‘de autochtoon’). Deze aanpassing uit zich bijvoorbeeld in de mate van beheersing van de Nederlandse taal of de mate waarin allochtonen en autochtonen onderling contact hebben. Een optimale mentale integratie uit zich enerzijds in een wilbereidheid van de te integreren allochtoon om zich aan te passen aan zijn/haar nieuwe (leef)omgeving. Anderzijds uit die zich in een zekere mindset van de bestaande, autochtone omgeving om de desbetreffende allochtoon ook daadwerkelijk in haar gemeenschap op te nemen. ‘Fysieke integratie’ is een voortvloeisel van sociaal-economische participatie van allochtonen, voorheen beter bekend als de drie W’s: Wonen, Werken en Weten. Kenmerkend voor een optimale fysieke, of: harde integratie is een hoge participatie van allochtonen aan het arbeidsproces, dan wel aan het onderwijs en een zekere mate van diversiteit in wonen (geen gettovorming). Binnen het concept van fysieke integratie ligt de nadruk op de productieve en structurele participatie van allochtonen aan het maatschappelijke leven. Deze vorm van participatie is door de bank genomen tevens goed zicht- en tastbaar.

16

Bron: ‘Lokaal integreren’, opzet benchmark gemeentelijk integratiebeleid, PriceWaterhouseCoopers Connected thinking, september 2006.


31

Onderstaand model is een uitwerking van de gedachte dat voor actief, gedeeld burgerschap zowel ‘mentale’ als ‘fysieke’ integratie nodig is.

Bron: ‘Lokaal integreren’, opzet benchmark gemeentelijk integratiebeleid, PriceWaterhouseCoopers Connected thinking, september 2006

De figuur geeft aan hoe de diverse vormen van integratie getypeerd kunnen worden. Er zijn in totaal vier velden in terug te vinden, waaronder ook die van fysieke en mentale integratie. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het hier gaat om extreme vormen van de typering van de mate van integratie.

3.6

Onderzoek

Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid onder leiding van dhr. Stef Blok in 2003 onderzoek uitgevoerd naar het Nederlandse integratiebeleid. Doel van dit onderzoek was om het integratiebeleid in de afgelopen 30 jaar in beeld te brengen, de doelstellingen en resultaten op belangrijke deelterreinen zoals wonen en recreëren, inkomen en werk en onderwijs te onderzoeken en aan te geven in hoeverre dit beleid als succesvol is te kwalificeren. In januari 2004 presenteert de commissie haar eindrapport ‘bruggen bouwen’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28 689, nrs. 8-9). Enkele belangrijke conclusies en aanbevelingen die dit onderzoek heeft opgeleverd zijn: x Integratie van veel allochtonen is geheel of gedeeltelijk geslaagd. x Vooruitgang op de kernterreinen werken, wonen, onderwijs, emancipatie en kwaliteit van de woonomgeving zijn cruciaal voor de integratie. x Om de wederzijdse vrijblijvendheid te doorbreken moet het integratiebeleid bindend en verbindend zijn.

32


x x x x x x x

x

x x

Gesubsidieerde arbeid kent een relatief hoge deelname van allochtonen. Voor allochtonen is het een belangrijk instrument om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Negatieve beeldvorming wordt vooral bestreden door het versterken van de sociaaleconomische positie en (arbeids)participatie. De vraagstukken van integratie en immigratie vertalen zich rechtstreeks in het onderwijs. Zowel voor autochtone als allochtone kinderen is het opleidingsniveau van de ouders de sterkst bepalende factor voor hun onderwijskansen. In de periode 1988 tot 2003 zijn de onderwijsachterstanden van allochtone leerlingen duidelijk verminderd. Voor de huisvestingspositie van etnische minderheden zijn de woningkwaliteit en de mate van concentratie van belang. De aard en de relatie tussen woningkwaliteit en integratie is vooralsnog onduidelijk. Concentratie van etnische minderheden verkleint de kansen op contact met autochtonen, maar concentratie heeft geen duidelijke invloed op opleidingsniveau of arbeidsmarktpositie. Het is niet ondenkbaar dat verminderde sociaal-culturele integratie (en specifieker minder informele contacten tussen autochtonen en allochtonen) vervolgens leidt tot verminderde sociaal-economische integratie. Onderzoek hiernaar toont aan dat vooral voor laagopgeleide eerste generatie allochtonen sociaal-culturele integratie een rol speelt bij sociaal-economische integratie. Op sociaal-economisch gebied hebben allochtone vrouwen in het onderwijs inmiddels hun achterstand op allochtone mannen ingelopen. In vergelijking met autochtone vrouwen hebben allochtone vrouwen (met uitzondering van de Surinaamse) een ongunstiger onderwijspositie. Op het terrein van arbeid maken allochtone vrouwen vorderingen, maar zij slagen er niet in de achterstand op allochtone mannen en autochtonen in te lopen. Het belang van een goede beheersing van de Nederlandse taal dient nadrukkelijk onder de aandacht gebracht te worden van vrouwen die niet tot de prioritaire doelgroepen behoren (opvoeders en uitkeringsafhankelijken). Hierdoor kan participatie worden bevorderd. Oudkomers moeten actief benaderd worden.

Kort samengevat beveelt de Commissie aan de versterking van het integratiebeleid te bewerkstelligen onder meer door verbetering van inburgeringscursussen en door betere spreiding van migranten in wijken en in het onderwijs.

3.7 x

x

x

x

Bevindingen rekenkamer De handreiking van de VNG bevat de bouwstenen voor het vormgeven van een volledig integratiebeleid op lokaal niveau. Deze adviezen neemt de rekenkamer daarom op in het toetsingskader (zie bijlage 2). De definitie van het begrip ‘integratie’ die door de commissie Blok is opgesteld, beschouwt de rekenkamer als richtinggevend voor het opstellen van een definitie op lokaal niveau. Daarom hebben wij deze definitie als uitgangspunt genomen in het door ons gehanteerde normenkader (bijlage 2). Het lokale integratiebeleid wordt gekenmerkt door twee dimensies. De rekenkamer hanteert in dit onderzoek de termen ‘sociaal-ecomische’ en ‘sociaal-culturele’ dimensie van integratie van allochtonen om het onderscheid te duiden. De door de commissie Blok gedefinieerde cruciale factoren voor wat betreft vooruitgang op de kernterreinen werken, wonen, onderwijs, emancipatie en kwaliteit van de woonomgeving, beschouwt de rekenkamer als maatgevend. Daarom hebben wij deze kernterreinen opgenomen in het door ons gehanteerde normenkader (bijlage 2).


33

4

Integratiebeleid in Venlo

Het huidige integratiebeleid van de gemeente Venlo is voorbereid en tot stand gekomen in 2003 en door de raad vastgesteld in 2004.

4.1

Visie op integratie in 2003

4.1.1

De aanleiding: een initiatiefraadsvoorstel

“Integratie van allochtonen in de Nederlandse samenleving is een belangrijk vraagstuk”. Met die zin opent het initiatiefraadsvoorstel17 van januari 2003, waarin de raad het initiatief neemt om het integratiebeleid in de gemeente Venlo (opnieuw) vorm te geven. Uit dit initiatiefraadsvoorstel kan verder worden opgemaakt, dat de fracties in de gemeenteraad het open en eerlijk voeren van een integratiedebat op alle politieke niveaus van groot belang achten bij het zoeken naar oplossingen. Ook is gesteld dat de samenleving daarbij nadrukkelijk de mogelijkheid moet krijgen een rol te spelen. De raad heeft op basis van dit voorstel in februari 2003 besloten om een raadsdebat te houden omtrent het thema ‘integratie’ met als doel lessen te trekken uit het verleden en gezamenlijk oplossingen en draagvlak te zoeken voor een succesvolle aanpak in de toekomst. Verder besloot de raad om het college de feitelijkheden, beleid en cijfers rondom integratie te laten verzamelen en aan de raad mee te geven om zo de stand van zaken in Venlo op dit punt mee te kunnen nemen in de voorbereidingen. De rekenkamer constateert dat in het initiatiefraadsvoorstel geen beschrijving is opgenomen van de analyse van de problematiek die op dat moment de aanleiding vormde om dit besluit te nemen. Uit de raadsnotulen van de vergadering van 19 februari 2003 waarin het initiatiefvoorstel is besproken, hebben wij enkele parafrasen gedistilleerd die ingaan op de aanleiding en achtergrond voor dit initiatief: x “Het laatste jaar, sinds de opkomst van Pim Fortuyn, is landelijk gezien enorm veel te doen geweest op het gebied van integratie. Maar er is vooral voorbijgegaan aan het feit dat integratie met name een lokaal probleem of een lokale uitdaging is.” x “Het besef bestaat dat de politiek haar verantwoordelijkheid moet nemen voor grote vragen van deze tijd. Lokale politiek moet zich bezighouden met één van de centrale vragen van leefbaarheid, ook in onze gemeente.” x “Het zou goed zijn om een grondige analyse te maken waarom het minderhedenbeleid tot nu toe niet geslaagd is als het gaat om gelijke kansen. Het mag niet alleen een debat over minderheden zijn, maar ook over meerderheden.” x “Er tikt hier een maatschappelijke tijdbom.” x “Het niet benoemen van de thema’s en het niet aan de orde durven stellen van de thema’s is iets dat de politiek in z’n algemeenheid, en misschien de lokale politiek in het bijzonder, te lang heeft gedaan.” x “Onderkend is dat er problemen in de samenleving zijn door het feit dat er allochtonen in de gemeenschap leven. Als voorbeeld zijn communicatieproblemen, cultuurproblemen en inburgeringsproblemen genoemd.” x “Er wordt extreem verschillend in de samenleving over integratie gedacht en gesproken, hetgeen de politiek aangaat.”

17

34

Initiatiefraadsvoorstel en -besluit nr. 2003-36 d.d. 19 februari 2003.


4.1.2

Probleemanalyse: interactieve voorbereiding

Op basis van het raadsbesluit van februari 2003 heeft de gemeenteraad een raadswerkgroep ingesteld. Deze heeft op een interactieve wijze het integratiebeleid voorbereid door het organiseren van een drietal integratiedebatten met een brede samenstelling van vertegenwoordigers van organisaties en individuen, zowel allochtonen als autochtonen. Deze debatten zijn uitgemond in leermomenten en aanbevelingen, beleidskeuzes en aandachtspunten voor de toekomst en zijn vervat in een slotdocument dat in december 2003 aan de raad is aangeboden in de vorm van een raadsvoorstel18. In dit raadsvoorstel is op basis van de interactieve voorbereiding een aantal problemen en knelpunten met betrekking tot de integratie gesignaleerd. Deze vatten wij hieronder samen: x De gemeente en instellingen hebben onvoldoende beeld van de zogenoemde oudkomers: het is niet duidelijk om hoeveel mensen het gaat, of ze de Nederlandse taal machtig zijn, of ze werken of in een scholingstraject zitten, of dat ze op een of andere manier maatschappelijk betrokken zijn. x Het is een knelpunt dat er geen goede gegevens zijn over de allochtonen bevolking in Venlo en er tot nu toe geen regie is gevoerd in het afstemmen van projecten en activiteiten voor integratie en participatie. x In Venlo bestaat een negatief beeld over de allochtonen. Dit hangt samen met de criminaliteit (drugshandel) in de stad. Het beeld dat in de stad leeft is dat de drugshandel in handen is van allochtonen en hier worden alle allochtonen op aangekeken, zeker als er zich dan ook nog incidenten voordoen. x De negatieve beeldvorming maakt dat zowel individuele allochtonen als groepen allochtonen aangesproken worden op het gedrag van bepaalde allochtonen. Dit kan discriminatie tot gevolg hebben in bijvoorbeeld bejegening en bij sollicitaties. x Het thema integratie is slechts in beperkte mate aanwezig als uitgesproken beleidsthema in belangrijke beleidsdocumenten als de Stadsvisie en de Sociale Structuurschets en in beleidsprogramma’s. x Op diverse deelterreinen zijn er projecten en activiteiten voor jongeren opgezet. Deze deelterreinen vullen elkaar niet goed aan, waardoor jongeren door de gaten in de regelgeving vallen. x De meeste zelforganisaties vervullen niet de rol die van ze verwacht wordt in het kader van integratiebeleid. x Voorzieningen zijn niet toegesneden op de interculturele vraag die er vanuit de samenleving aan hen wordt gesteld. x Er zijn onvoldoende stage- en werkervaringsplaatsen binnen het bedrijfsleven, maar ook bij de eigen gemeentelijke organisatie. De uitdaging waar de gemeente in 2003 voor stond, is samengevat als het voorkomen van een ‘multicultureel drama’ zoals zich dat in wijken van steden als Rotterdam, Den Haag en Amsterdam heeft gemanifesteerd, vanuit het besef dat ook in Venlo stelselmatig door verschillende bevolkingsgroepen naast elkaar wordt geleefd.

18

Raadsbesluit nr. 2003-172 d.d. 17-12-2003 met de titel ‘Integratiedebat Venlo, leven we met elkaar of naast elkaar?’.


35

4.2

Beleid en doelen, ‘Wat willen we bereiken?’

4.2.1

Beleidskader

In het slotdocument van de raadswerkgroep van december 2003 is een 17-tal aanbevelingen voorgelegd voor aanpassingen of intensivering van het integratiebeleid. Dit document wordt beschouwd als bijdrage tot nadere invulling van het programma ‘Veelkleurige participatie’ in de programmabegroting en als opdracht aan het college om een en ander uit te werken en uit te voeren. Het raadsbesluit van december 2003 geeft de beleidsuitgangspunten voor het integratiebeleid. De raad streeft naar een samenleving waarin iedereen meetelt, maar waarin ook iedereen zijn verantwoordelijkheid neemt. Gesteld is dat een succesvolle integratie daarvoor een buitengewoon belangrijke voorwaarde is. Daarnaast is in het raadsvoorstel aangegeven dat de integratie van allochtone inwoners van Venlo ons de komende jaren voor een enorme uitdaging stelt. “De uitdaging die we ons zelf hebben gesteld, is het bevorderen van de integratie en het daadwerkelijk samenleven van alle bevolkingsgroepen, vanuit het besef dat wanneer we niet met elkaar leven, we onvermijdelijk tegen elkaar gaan leven. Dit is een uitdaging naar zowel allochtone als ook naar de autochtone gemeenschap.” De 17 aanbevelingen die de raad heeft vastgesteld, beschouwt de rekenkamer als het beleidskader waarin de ambities van de raad zijn vastgelegd. In bijlage 7 hebben wij de 17 aanbevelingen in samenvattende zin weergegeven met daarbij de beoogde doelen zoals die zijn af te leiden uit het raadsbesluit van december 2003.

4.2.2

Beleidsformulering

In de loop van 2004 heeft het college de concretisering van de aanbevelingen van de raad (van december 2003) uitgewerkt in uitvoeringsvoorstellen en informeert de raad hierover in april en in augustus 2004. De beide raadsinformatiebrieven dienen als complementair aan elkaar beschouwd te worden. In april wordt de raad op de hoogte gesteld van de voortgang van de concretisering door middel van het ‘Spoorboekje integratiebeleid’. In deze raadsinformatiebrief geeft het college aan dat prioriteit wordt gegeven aan die uitvoeringsvoorstellen die er aan bijdragen om de negatieve beeldvorming die er onder de autochtone bevolking van Venlo heerst met betrekking tot de Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen om te buigen naar een positiever imago. In de raadsinformatiebrief ‘Veelkleurige Participatie’ van augustus 2004 zijn de 17 aanbevelingen (van december 2003) uitgewerkt in 19 concrete activiteiten en projecten en is de regierol van de gemeente uitgewerkt. Op de activiteiten en projecten wordt nader ingegaan in paragraaf 5.1 van dit rapport.

36


In de raadsinformatiebrief is de volgende doelstelling van Veelkleurige Participatie geformuleerd: “Het doel van Veelkleurige Participatie is het bevorderen van participatie en integratie. Het beleid is erop gericht dat meer allochtone burgers participeren en zich thuis voelen in de Venlose/Nederlandse samenleving en dat meer autochtone burgers en instellingen zich openstellen voor hun allochtone medeburgers en hen positief bejegenen.” Andere belangwekkende beleidsuitgangspunten in deze informatiebrief zijn: x Bij de uitwerking van de activiteiten staat de zelfredzaamheid en de eigen verantwoordelijkheid van de mensen voorop. Dat betekent dat de gemeente zo veel mogelijk stuurt op deelname aan en gebruik maken van algemene voorzieningen en het tegengaan van segregatie. Integratie is een tweezijdig proces. x Het ingroeien in de samenleving en het komen tot wederzijdse acceptatie is een proces dat tijd vergt. Dit proces zal eerder tien jaar vergen dan vier jaar. x De hoofddoelstelling heeft verder invulling gekregen door drie subthema’s: toerusting, toenadering en toegankelijkheid. Deze vormen de kaders die richtinggevend zijn voor de invulling van beleid en uitvoering. De kern van toerusting is het zich eigen maken van de Nederlandse taal, kennis hebben van het Nederlandse rechtsbestel, maar vooral ook het beschikken over vaardigheden om actief te kunnen participeren in de Nederlandse samenleving. Kortweg: zelfredzaamheid. De kern van toenadering is dat bevolkingsgroepen elkaar op ongedwongen manier ontmoeten. Op deze manier ontstaat er dialoog en kan er begrip en respect ontstaan voor elkaars achtergronden. Kort gezegd: dialoog en ontmoeting. In het licht bezien van toerusting en toenadering betekent toegankelijkheid dat maatschappelijke organisaties en instellingen een lage drempel hebben en makkelijk benaderbaar zijn. Interculturalisatie speelt hierbij een belangrijke rol. x Het programma Veelkleurige Participatie is geen programma wat op zichzelf staat, want participatie en integratie zijn integraal onderdeel van ieder ander beleidsterrein en programma.

4.2.3

Beleidsprogramma (Veelkleurige) participatie

De vertaling van de vastgestelde beleidsnota’s in 2003 en 2004 heeft (voor het eerst) zijn beslag gekregen in de programmabegroting 2005. In de programmabegroting 2005 is het doel van het programma Veelkleurige Participatie geformuleerd als: “het bevorderen van participatie en integratie. Zelfredzaamheid is één van de belangrijkste uitgangspunten bij het vormgeven van beleid.”


37

In de programmabegroting 2006 is bij Veelkleurige Participatie een negental prestatieindicatoren benoemd. Deze zijn: 1.

- Jaarlijkse monitor inburgering t.b.v. nieuwkomers en oudkomers. - Aantal allochtone vrouwen dat deelneemt aan taallessen aan huis.

2.

- Percentage allochtonen dat werkt in loondienst of als zelfstandig ondernemer. Stijging t.o.v. nulmeting. - Aantal voorlichtingsbijeenkomsten over gezondheid. Stijging t.o.v. nulmeting. - Aantal allochtone vrouwen dat deelneemt aan taallessen aan huis.

3.

- Percentage allochtone meisjes dat kiest voor een zorgberoep. Stijging t.o.v. nulmeting.

4.

- Aantal bijeenkomsten dat plaatsvindt tussen allochtone en autochtone vrouwen. Stijging t.o.v. nulmeting.

5.

- Vragen in Stadpeiling naar een “rapportcijfer” van autochtonen over allochtonen. Verhoging van het “rapportcijfer” t.o.v. nulmeting.

6.

- Aantal bijeenkomsten dat plaatsvindt tussen allochtone en autochtone inwoners. Stijging t.o.v. nulmeting.

7.

- Stijging van het aantal allochtone ouderen dat woont in een verzorgingstehuis. Stijging t.o.v. nulmeting.

8.

- Percentage allochtonen dat een beroep doet op de professionele thuishulp. Stijging t.o.v. nulmeting.

9.

- Aantal allochtonen dat deelneemt aan bevolkingsonderzoeken. Stijging t.o.v. nulmeting. - Aantal hulpverleners dat deelneemt aan voorlichtingsbijeenkomsten.

De rekenkamer constateert dat deze indicatoren niet gekwantificeerd zijn in een streefwaarde en ook niet zijn voorzien van een nulmeting. De projecten en activiteiten zijn benoemd en voorzien van een budget (per project c.q. activiteit). Per project zijn verder de verwachte looptijd en een toelichting gegeven.

38


In de programmabegroting 2007 zijn de volgende streefwaardes als effectindicator en prestatieparameters gedefinieerd: Beoogd maatschappelijk effect

Streefwaarde effectindicator (outcome)

Beschrijving aanpak

Prestatieparameter (output)

Terugdringen aantal geïsoleerde allochtone vrouwen

10% sociale participatie

Taallessen aan huis

50 deelnemers

Vergroten eigen verantwoordelijkheid

Vergroten deelname bevolkingsonderzoeken

10% extra deelname

Vergroten eigen verantwoordelijkheid

Deelname aan diabetes proj. door allochtone ouderen Marokkaanse schoolcontactpersonen Coaches

10% all. ouderen

Meer kennis van elkaars cultuur

Vergroten aantal actieve bruggenbouwers

50 bruggenbouwers/ rolmodellen

Afkeuring vanuit de groep zelf

Vergroten aantal structurele ontmoetingsbijeenkomsten

10x bevorderen dialoog en ontmoeting

Meer betrokkenheid bij de club en vergroten sportdeelname

Vergroten aantal kaderleden sport / meer sportdeelname

10% bij voetbalclubs

Terugdringen schooluitval Mar. Jongeren Meer all. vrouwen naar werk Vergroten van diversiteit in de sport

In ontwikkeling

Collegeprogramma 2006-2010 In het in juni 2006 gepresenteerde Collegeprogramma 2006-2010 geeft het college van B&W aan dat “integratie en participatie voortdurende punten van aandacht blijven”. Hierbij staat de eigen verantwoordelijkheid voor inburgering en het wegwerken van achterstanden centraal – de gemeente zal hierbij een ondersteunende en activerende rol vervullen. De resultaten van het integratiedebat zullen wij daarbij als uitgangspunt hanteren. Het programma ‘Veelkleurige Participatie’ moet ertoe leiden dat ook allochtonen Venlo als hun ‘thuis’ zien”, aldus het collegeprogramma.


39

Beleidsprogramma Participatie (2007) Het beleidsprogramma ‘Veelkleurige participatie’ heeft tot en met het begrotingsjaar 2006 bestaan. Vanaf het begrotingsjaar 2007 is dit opgenomen in het integrale beleidsprogramma ‘Participatie’ 19. De hoofddoelstelling van het programma Participatie luidt (volgens de Programmabegroting 2007): “Venlose burgers moeten de mogelijkheid hebben om zich sociaal, economisch en maatschappelijk gezond te kunnen ontwikkelen en daar zelf binnen de eigen mogelijkheden maximaal aan bij te dragen”. Verder vermeldt dit programma, dat de sociale, economische en maatschappelijke situatie voor de Venlose allochtone bevolking zodanig achtergesteld is, dat een brede sociale emancipatie noodzakelijk is. Uitgangspunt is dat deze bevolkingsgroep in staat moet worden gesteld de eigen problemen aan te pakken en de kansen te grijpen. Voor de allochtonen ligt het accent op brede participatie, de eerstelijns zorg, de hogere werkloosheid en betrokkenheid bij de drugshandel. Tenslotte wordt gerefereerd aan het collegeprogramma 2006-2010, waarin gesproken wordt over Venlo als een participatiestad met een sociaal gezicht. Ook integratie van burgers is een belangrijk aandachtspunt waarbij de doelgroep zelf medeverantwoordelijk wordt gesteld voor het verkleinen van achterstanden. In raadsinformatiebrief nr. 42 van april 2007, stelt het college dat: “het feit dat het programma Veelkleurige Participatie onderdeel is geworden van het programma Participatie, geen gevolgen heeft voor de uitgangspunten die we hanteren voor het integratiebeleid. De algemene doelstelling van het programma sluit volledig aan bij de visie van Veelkleurige Participatie”. De indicatoren die in de programmabegroting 2006 bij het programma Veelkleurige Participatie waren opgenomen zijn in de programmabegroting 2007 bij het programma Participatie niet of nauwelijks terug te vinden.

4.3

Definitie integratie

De rekenkamer heeft in de geanalyseerde beleidsstukken20 van de gemeente Venlo geen definitie aangetroffen van wat in Venlo onder ‘integratie’ verstaan wordt. Uit de formulering van het Venlose integratiebeleid (zie paragraaf 4.2) kan wel worden afgeleid dat het bij integratie gaat om de participatie van allochtone burgers aan de samenleving en het zich thuis voelen van allochtonen in de samenleving. Verder wordt duidelijk gesteld dat integratie een tweezijdig proces is en zich dus niet alleen richt op de allochtonen maar ook op de autochtonen, met onder meer als doel de beeldvorming over allochtonen (en dan met name Turken en Marokkanen) te verbeteren. Tenslotte staan de begrippen zelfredzaamheid, ontmoeting en laagdrempeligheid centraal in het lokale integratiebeleid.

19

20

40

Voor de programmabegroting 2007 en volgende jaren heeft de raad het aantal beleidsprogramma’s bijgesteld van negen naar vijf. Tegen deze achtergrond is het nieuwe programma Participatie gevormd dat bestaat uit de voormalige programma’s Veelkleurige Participatie en Vitalis (Ouderenbeleid) en is verbreed naar participatie van Venlose burgers in brede zin. Voor een overzicht: zie bijlage 3.


4.4

Rollen en verantwoordelijkheden

In het raadsvoorstel met betrekking tot het integratiedebat van december 2003 lezen wij: “De gemeente stelt zich op het standpunt dat er een tendens is dat een steeds groter beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van burgers en hun organiserend vermogen. Burgers dienen daarom actief te worden bij het functioneren van instellingen. De overheid gaat zich meer bemoeien met beleid op hoofdlijnen en het stellen van kaders. Deze zouden ruimte moeten laten aan instellingen, professionals en burgers, maar dienen tevens streng te worden bewaakt. Dit zou ertoe moeten leiden dat instellingen en burgers zich meer op elkaar gaan richten dan op de overheid. De gemeente heeft hierbij een voorwaardenscheppende rol.” Hieruit leidt de rekenkamer af dat de gemeente Venlo de verantwoordelijkheid voor het integratiebeleid voor een belangrijk gedeelte bij de burgers en instellingen neerlegt en zichzelf vooral een kaderstellende rol aanmeet. Bij de uitwerking van de ambities in projecten en activiteiten21 heeft de gemeente per onderdeel aangegeven welke rol de gemeente zal innemen. De rekenkamer heeft ‘geturfd’ welke onderscheidende rollen de gemeente daarin heeft aangegeven: x aanjagend, stimulerend, faciliterend: 10x; x verantwoordelijkheid gemeente: 4x; x regierol: 3x; x kaderstellen en controleren: 2x; In dit document geeft de gemeente ook aan wat zij in dit kader verstaat onder regie voeren: “Onder regie verstaan we een bijzondere vorm van sturing. Het gaat daarbij om situaties waarin de gemeente over verschillende beleidsterreinen heen en in samenspel met meerdere organisaties (met uiteenlopende belangen) tot beleidsvorming en –uitvoering komt.” De rekenkamer constateert dat de gemeente vooral een aanjaagfunctie heeft aangenomen waarin zij stimulerend en faciliterend opereert.

4.5

Bevindingen rekenkamer

Op basis van de uitgevoerde documentenanalyse komt de rekenkamer tot de volgende constateringen ten aanzien van het integratiebeleid: x Het beleid is in 2003 op interactieve wijze tot stand gekomen en in 2004 geconcretiseerd. x Voorafgaand aan de beleidsformulering heeft de gemeente een probleemanalyse uitgevoerd, die met name inging op de knelpunten die in de praktijk zijn gesignaleerd door de deelnemers aan de integratiedebatten. x In de documenten met betrekking tot de vaststelling van het integratiebeleid is nauwelijks gebruik gemaakt van de feitelijkheden, beleid en cijfers rondom integratie om zo de stand van zaken in Venlo op dit punt mee te kunnen nemen in de voorbereidingen. De raad heeft hier het college wel om verzocht bij de start van de voorbereidingen. x De gemeenteraad heeft 17 aanbevelingen vastgesteld waarbij een groot aantal beoogde doelstellingen is beschreven. x De rekenkamer is van mening dat bij de vaststelling van het beleid onvoldoende expliciet is aangeduid welke (ultieme) doelstelling de gemeente nastreeft met het integratiebeleid. Wanneer is het integratiebeleid geslaagd? 21

Bron: raadsinformatiebrief ‘Veelkleurige participatie’, nr. 2004-96, augustus 2004.


41

x

x x

x

x

x

Bij de vaststelling van het beleid in 2003/2004 werd reeds ingeschat dat het integratieproces veel tijd vergt. Dit proces zal eerder tien jaar vergen dan vier jaar. De projecten en activiteiten hebben een tijdshorizon tot en met 2007 in aansluiting op de programmaen GSB-periode. De doelstellingen van het integratiebeleid zijn in de programmabegroting 2007 opgenomen in het beleidsprogramma ‘Participatie’. Ondanks het advies van de VNG (zie paragraaf 3.2) is in Venlo geen eenduidige definitie van het begrip ‘integratie’ vastgesteld en er is geen nulmeting uitgevoerd. Bij het vaststellen van het integratiebeleid zijn enkele andere adviezen van de VNG wél in acht genomen; de doelstellingen zijn bepaald, de doelgroepen zijn benoemd, de rol van de gemeente is expliciet gemaakt en de bestaande situatie is deels beschreven. Tussen de strekking van de definitie van integratie die Venlo hanteert en de landelijke definitie signaleert de rekenkamer enkele verschillen. Verschillen die ons zijn opgevallen betreffen met name: In de Venlose definitie staat participatie aan de samenleving en het zich thuis voelen voorop. Op landelijk niveau is participatie primair gericht op sociaal-economische deelname. Bij de landelijke definitie staan gelijke juridische positie en gelijkwaardigheid (sociaal-economisch, taalkennis en normen en waarden) centraal. Deze terminologie wordt in de Venlose definitie niet aangetroffen. In Venlo zijn de groepen Turken en Marokkanen specifiek benoemd als prioritaire doelgroepen. Er is een overeenkomst voor wat betreft de tweezijdigheid: er zijn bepaalde verwachtingen ten aanzien van de ontvangende samenleving. Kort samengevat komt het verschil er in wezen op neer dat in Venlo vooral gefocust is op de sociaal-culturele dimensie van integratie (zie paragraaf 3.5), terwijl de landelijke definitie zich meer richt op de sociaal-economische dimensie. In de programmabegroting 2006 zijn negen prestatie-indicatoren benoemd. Deze zijn echter niet gekwantificeerd in een streefwaarde en ook niet voorzien van een nulmeting. In de programmabegroting 2007 zijn voor enkele onderdelen van het integratiebeleid streefwaarden voor de outcome geformuleerd. De rekenkamer constateert dat van deze streefwaarden er één is die geconcretiseerd is, namelijk “10% sociale participatie” bij het terugdringen van het aantal geïsoleerde allochtone vrouwen. Andere streefwaarden zijn aangeduid met termen als “vergroten” of “meer”. De gemeente Venlo legt de verantwoordelijkheid voor het integratiebeleid voor een belangrijk gedeelte bij de burgers en instellingen neer en neemt zelf vooral een stimulerende en faciliterende rol in.

Tegen de achtergrond van de in paragraaf 3.5 beschreven dimensies van integratie constateert de rekenkamer dat het integratiebeleid in Venlo vooral gericht is op de sociaalculturele dimensie. Het accent in de ambities ligt op ontmoeting, dialoog, participatie en emancipatie. Dit heeft zich vervolgens ook vertaald in de projecten en activiteiten die voornamelijk gericht zijn op de eigen verantwoordelijkheid van mensen (bruggenbouwers) en de zelforganisaties. De sociaal-economische kant van integratie heeft daardoor minder aandacht gekregen. Op zich is dit goed verklaarbaar door de wijze waarop het integratiebeleid destijds is voorbereid en door het ontbreken van essentiële feitelijke gegevens waar de raad om gevraagd had. Daarnaast hebben de interactieve sessies een dermate grote hoeveelheid knelpunten opgeleverd, dat het aantal ambities en projecten om het beleid vorm te geven eveneens niet beperkt was: maar liefst 17 ambities die zijn vertaald in 19 projecten en activiteiten. De rekenkamer is van mening dat het programma Veelkleurige Participatie dan ook eerder getypeerd kan worden als een ‘projectenprogramma’ dan als een beleidsprogramma.

42


5

Uitvoering integratiebeleid Venlo

5.1

Activiteiten en projecten, ‘Wat gaan we daarvoor doen?’

Het door de raad vastgestelde beleidskader van december 2003 is in 2004 uitgewerkt in 19 concrete activiteiten en projecten. Per project / activiteit zijn de volgende aspecten ingevuld: x doel; x te behalen resultaat; x realisatietermijn; x activiteiten; x financieringsbron; x ambtelijk verantwoordelijke; x rol van de gemeente. In bijlage 8 zijn de 19 projecten en activiteiten in samenvattende zin weergegeven, waarbij per project / activiteit het beoogde doel, het te behalen resultaat en de streeftermijn is weergegeven. De gegevens heeft de rekenkamer ontleend aan raadsinformatiebrief nr. 96 van augustus 2004. Het valt de rekenkamer op dat de realisatietermijn van al deze projecten en activiteiten destijds niet langer is ingeschat dan tot en met 2007, behoudens enkele continu doorlopende activiteiten. Deze periode betreft de toenmalig vastgestelde programmaperiode, die aansloot bij de GSB-periode.

5.1.1

Inburgering

De wet inburgering (zie paragraaf 2.1.1) schrijft regels en richtlijnen aan gemeenten voor om de integratie van minderheden in Nederland te bevorderen. Eén van de gemeentelijke taken betreft het aanbieden van inburgeringsvoorzieningen aan bepaalde groepen inburgeringsplichtigen. Ter uitvoering van deze wet heeft de gemeente Venlo in 2007 de inburgeringstrajecten opnieuw aanbesteed. Daarbij is vooral gekeken naar de ervaringen die de gemeente in het verleden heeft opgedaan. Het uitgangspunt voor de aanbesteding was een kwalitatief goed aanbod, waarbij gekeken is naar wat de klant nodig heeft. Inburgering wordt in grote mate bepaald door weten regelgeving. De beleidsruimte voor de gemeente zelf ligt onder andere in de wijze van aanbesteding van de inburgeringstrajecten. De gemeente kan daarbij zelf prioriteiten aangeven, bijvoorbeeld gericht op werk of op opvoeding, gezondheid en onderwijs. Venlo heeft de keuze gemaakt om beide aan te bieden en om alle trajecten duaal aan te bieden. Dat houdt in dat er altijd een gedeelte praktijkgericht is, d.m.v. taalstage of werkstage. Hiervoor is gekozen om de mensen te laten oefenen met de Nederlandse taal in praktijksituaties. Bij de aanbesteding waren tien bedrijven die hebben ingeschreven. Daaruit zijn drie aanbieders geselecteerd op basis van het criterium economisch meest voordelige. In de verordening liggen de prioritaire doelgroepen vast die een traject aangeboden krijgen. De trajecten zijn zowel voor nieuwkomers als voor oudkomers. De nieuwe wet inburgering maakt het ook mogelijk om trajecten aan te bieden aan westerse allochtonen. Venlo doet dat ook, maar niet actief: mensen die zich melden krijgen wel de mogelijkheid aangeboden.


43

Bij de aanbesteding van de inburgeringstrajecten in 2007 zijn maatregelen getroffen die ervoor moeten zorgen dat de drie aanbieders een kwalitatief goed aanbod doen. Na het eerste jaar worden de resultaten beoordeeld en als er sprake is van ontevredenheid krijgt de desbetreffende aanbieder minder trajecten in het tweede jaar. De drie aanbieders leggen per kwartaal middels rapportages verantwoording af over de vorderingen.

5.2

Budget, ‘Wat mag het kosten?’

De financiële vertaling van al deze projecten en activiteiten is opgenomen in de programmabegroting.

Begroting 2006 Minderhedenbeleid (beleidstaak 620): x

Lasten: € 741.000 In de productenraming 2006 is aan structurele lasten t.b.v. het minderhedenbeleid een bedrag geraamd van € 234.000. Dit bedrag is in de productenraming niet gespecificeerd of toegelicht. Een toelichting of specificatie in de programmabegroting ontbreekt eveneens. Daarnaast is voor incidentele projectkosten een totaal budget opgenomen van € 507.000 (gespecificeerd per project). Het totale budget voor 2006 komt hiermee op € 741.000.

x

Indirecte kosten (overhead): € 79.200 Uit een overzicht uit de financiële administratie van de gemeente kan verder worden afgeleid dat de indirecte kosten geraamd zijn op € 79.200. Deze zijn begrepen in het structurele budget van € 234.000.

x

Baten: € 369.000. Er is een rijksbijdrage geraamd (GSB-middelen, BDU-sociaal) van € 369.000.

Inburgering (beleidstaak 482): x

Lasten: € 1.929.000. De kosten van de uitvoering van de Wet inburgering nieuwkomers en de uitvoering van de oudkomersregeling zijn in de begroting geraamd op totaal € 1.929.000.

x

Indirecte kosten (overhead): € 118.530. Uit een overzicht uit de financiële administratie van de gemeente kan verder worden afgeleid dat de indirecte kosten geraamd zijn op € 118.530. Deze zijn begrepen in het structurele budget van € 1.929.000.

x

Baten: € 1.810.000. De rijksbijdrage hiervoor is begroot op € 1.810.000.

Kort samengevat zijn de totale kosten voor integratie en inburgering in 2006 samen begroot op totaal bijna € 2,7 miljoen (741.000 + 1.929.000). Hiervan wordt bijna € 2,2 miljoen (369.000 + 1.810.000) gedekt door rijksmiddelen. De indirecte kosten (overhead) bedragen in totaal bijna € 198.000, dit is bijna 7,5% van het totale budget van € 2,7 miljoen.

44


Begroting 2007 Minderhedenbeleid (beleidstaak 620.60): x

Lasten: € 567.000. In de productenraming 2007 is een totaal budget opgenomen van € 567.000. Dit bedrag is in de productenraming niet gespecificeerd of toegelicht. Ook in de programmabegroting ontbreekt een toelichting of specificatie. De impulsactiviteiten zijn begroot op € 307.000 (per project gespecificeerd).

x

Indirecte kosten (overhead): € 90.600. Uit een overzicht uit de financiële administratie van de gemeente kan verder worden afgeleid dat de indirecte kosten geraamd zijn op € 90.600. Deze zijn begrepen in het budget van € 567.000.

x

Baten: € 322.000. Er is een rijksbijdrage geraamd (GSB-middelen, BDU-sociaal) van € 322.000.

Inburgering (beleidstaak 482): x

Lasten: € 1.567.000. De kosten van de uitvoering van de Wet inburgering nieuwkomers en de uitvoering van de oudkomersregeling zijn in de begroting geraamd op totaal € 1.567.000.

x

Indirecte kosten (overhead): € 134.000. Uit een overzicht uit de financiële administratie van de gemeente kan verder worden afgeleid dat de indirecte kosten geraamd zijn op € 134.000. Deze zijn begrepen in het budget van € 1.567.000.

x

Baten: € 1.432.000. De rijksbijdrage hiervoor is begroot op € 1.432.000.

Kort samengevat zijn de totale kosten voor integratie en inburgering in 2007 samen begroot op totaal ruim € 2,1 miljoen (567.000 + 1.567.000). Hiervan wordt € 1,75 miljoen (322.000 + 1.432.000) gedekt door rijksmiddelen. De indirecte kosten (overhead) bedragen in totaal € 224.600, dit is 10,5% van het totale budget van € 2,1 miljoen. Bij de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling van de gemeente is voor 0,6 fte een beleidsmedewerker direct ‘belast’ met het integratiebeleid. De afdeling Economische Zaken & Cultuur is onder andere verantwoordelijk voor educatie en inburgering. Hier is 0,8 fte directe capaciteit mee gemoeid.

5.3

Bevolking

Blijkens het statistisch jaarboek “Venlo in cijfers 2007” waren er per 31-12-2006 10.272 nietwesterse allochtonen. Hun bevolkingsaandeel in Venlo is 11,2 procent. Turken en Marokkanen vormen de grootste niet-westerse groepen. In 2001 (per 31 december) was het aandeel niet-westerse allochtonen 9,7% zodat sprake is van een relatieve toename van deze bevolkingsgroep.


45

Het aandeel westerse allochtonen in Venlo per ultimo 2006 is 14,6%. Dit percentage bestaat voor het grootste deel (8,4%) uit Duitsers.

5.4


Op basis van de uitgevoerde documentenanalyse komt de rekenkamer tot de volgende constateringen met betrekking tot de uitvoering van het integratiebeleid: x De in 2003 door de raad vastgestelde aanbevelingen zijn in 2004 door het college uitgewerkt in 19 concrete projecten en activiteiten waarbij per activiteit invulling is gegeven aan de beoogde doelen, te behalen resultaten, realisatietermijnen, e.d. Er zijn geen kostenramingen per onderdeel aangegeven. x De financiële vertaling van de projecten en activiteiten is opgenomen in de programmabegroting. x Hoewel bij de vaststelling van het beleid duidelijk is vastgesteld dat integratie een tweezijdig proces is en zich niet alleen richt op allochtonen maar ook op autochtonen, is het de rekenkamer opgevallen dat het merendeel van de projecten en activiteiten zich richt op de inspanningen die de allochtonen moeten leveren. x De structurele budgetten voor integratie en inburgering zijn noch in de programmabegroting noch in de productenraming toegelicht of gespecificeerd. x De indirecte kosten (overhead) in relatie tot het totale budget bedroegen in 2006 7,5%. In 2007 was dit 10,5%. x De bevolkingssamenstelling in Venlo wijkt voor wat betreft het aandeel niet-westerse allochtonen nauwelijks af van het landelijk beeld: 11,2% in Venlo ten opzichte van 10,6% landelijk. Het aandeel niet-westerse allochtonen in Venlo is ten opzichte van 2001 licht gestegen (1,5%). Het aandeel westerse allochtonen in Venlo is aanzienlijk hoger dan landelijk (Venlo 14,6% ten opzichte van 9% landelijk) hetgeen verklaard kan worden door het relatief groot aantal Duitsers (8,4% van de bevolking). Alles overziend neemt de rekenkamer een discrepantie waar tussen beleid en uitvoering. Deze uitspraak baseren wij op het gegeven dat in de onderzochte documenten geen duidelijke verbinding is weergegeven tussen de (17) ambities en de daaruit voortvloeiende (19) projecten en activiteiten.

46


6

Resultaten integratiebeleid Venlo 2003-2007

6.1

Verantwoording over resultaten: wijze van rapporteren

Bij de vaststelling van het integratiebeleid in december 2003 heeft de raad tevens besloten dat hij jaarlijks over de voortgang gerapporteerd wil worden. Voor het afleggen van verantwoording over de bereikte resultaten van het integratiebeleid maakt het college gebruik van de reguliere instrumenten van de gemeentelijke planning & controlcyclus. De jaarlijkse programmarekening is bij uitstek het document om aan de raad verantwoording af te leggen over de mate waarin de doelstellingen zijn bereikt, welke inspanningen daarvoor zijn geleverd en wat dat gekost heeft. Naast deze p&c-instrumenten heeft het college in de periode van 2003 tot en met 2007 op de volgende momenten (ad hoc) verantwoording afgelegd over de uitvoering of realisatie van integratieprojecten en -activiteiten: x Project veelkleurige Vrouwen in Venlo, raadsinformatiebrief nr. 2005-152, november 2005. x Onderzoek naar de resultaten van inburgering, raadsinformatiebrief nr. 2006-37, mei 2006. x Stand van zaken integratiebeleid, raadsinformatiebrief nr. 2007-42, april 2007. Daarnaast zijn eind 2007 door een raadsfractie schriftelijke vragen gesteld over de stand van zaken van de integratieprojecten. In december 2007 heeft het college hierop schriftelijk geantwoord aan de gemeenteraad. In de hierna volgende paragrafen gaan wij inhoudelijk in op de verantwoordingsinformatie.

6.2

Uitgevoerde activiteiten en projecten, Wat hebben we gedaan?

In paragraaf 5.1 heeft de rekenkamer een tabel gepresenteerd waarin wij de 19 integratieprojecten die in 2004 zijn vastgesteld hebben weergegeven met het beoogde doel, te behalen resultaat en de streeftermijn. In bijlage 8 geeft de rekenkamer in samenvattende zin per project weer welke verantwoordingsinformatie is aangetroffen in de in paragraaf 6.1 genoemde documenten over de gerealiseerde prestaties. In de periode tussen 2004 en 2007 is een aantal projecten geïnitieerd. Deze zijn niet in de tabel van paragraaf 5.1 opgenomen, maar wel in het overzicht in bijlage 8 (nummer 20 tot en met 23).

Nadere toelichting Programmarekening 2005, 2006 en 2007 Over de uitgevoerde projecten en activiteiten is voornamelijk beschrijvende verantwoordingsinformatie gegeven. Er is korte toelichting gegeven over de projecten en activiteiten die in de betreffende jaren zijn opgepakt, maar deze opsomming omvat niet alle 19 projecten die in 2004 zijn vastgesteld. In de jaarrekening over 2006 is een drietal grafieken opgenomen. Deze laten een verwachtingspatroon zien voor de jaren 2005 tot en met 2008 voor wat betreft het aantal geïsoleerde vrouwen, de deelname aan bevolkingsonderzoeken en het percentage


47

allochtone diabetespatiënten dat beweegt. In alle drie grafieken zijn twee lijnen getrokken van de verwachte resultaten; één mét impuls en één zonder impuls. Een duidelijke toelichting op deze grafieken is niet aangetroffen. In de jaarrekening over 2007 is voor het eerst ook informatie opgenomen over een project dat in dat jaar niet volledig is gelukt (in casu het bereiken van allochtone vrouwen voor de sociale activering).

Raadsinformatiebrieven In november 2005 heeft het college de stand van zaken met betrekking tot het project veelkleurige vrouwen in Venlo aan de raad gerapporteerd. In deze informatiebrief zijn de recente ontwikkelingen beschreven en is aangegeven dat er een projectplan is opgesteld. In april 2007 heeft de raad een informatiebrief (RIB nr. 42) ontvangen waarin de stand van zaken van het integratiebeleid is beschreven. Hierin wordt inzicht gegeven in de resultaten van het integratiebeleid tot dan toe, gemeten vanaf de intensivering van het beleid in 2003. In de raadsinformatiebrief zijn de geboekte resultaten op projectniveau beschreven, enkele prestaties zijn gekwantificeerd, maar de informatie geeft voornamelijk inzicht op uitvoeringsniveau. Er wordt teruggegrepen naar de projecten en activiteiten die in 2004 zijn vastgesteld (zie paragraaf 5.1). Enkele voorbeelden van verantwoordingsinformatie zijn: x Project ‘voetbal bekent kleur’: “De gestelde doelen zijn bereikt met het project”. “De deelnemende voetbalverenigingen hebben nu meer allochtone kaderleden en trainers”. x Marokkaanse schoolcontactpersonen: “Dit bleek zeer succesvol te verlopen. De betrokkenheid van de ouders bij de school is door dit project aanzienlijk vergroot”. Er is meer begrip ontstaan voor de leerlingen. De allochtone leerlingen voelen zich hierdoor beter thuis op de school en vallen minder uit.” “Duidelijk is dat er meer allochtone ouders op school komen dan voor de start van het project.” x Taallessen aan huis: “Het project is zeer succesvol. In het eerste jaar dat het project liep werden al 52 vrouwen bereikt (planning was 40 per jaar), en zijn er inmiddels 19 succesvol uitgestroomd naar volgende projecten”. Ook in deze raadsinformatiebrief zijn grafieken opgenomen. Deze laten niet de gerealiseerde prestaties zien, maar geven een verwachtingspatroon weer voor de komende jaren. In deze grafieken zijn twee lijnen getrokken; één mét impuls en één zonder impuls. Ze zijn gebaseerd op aannames, die op hun beurt weer gebaseerd waren op (landelijke) ervaringsgegevens. In deze informatiebrief geeft het college ook aan dat ze wil bekijken in hoeverre de succesvolle aspecten van projecten die in 2007 of 2008 aflopen, ingebed kunnen worden binnen de organisaties. Dat geldt voor B&W in ieder geval voor de projecten die vallen onder Veelkleurige Vrouwen Venlo, allochtone zorgconsulenten, Marokkaanse schoolcontactpersonen en de aandacht voor ouderen.

6.3

Wat heeft het gekost?

Programmarekening 2006 In de programmarekening is onder het kopje “Kosten en fasering” (pag. 4-46) gerapporteerd over de verschillende integratieprojecten en -activiteiten. Hierbij zijn geen bedragen opgenomen. Er is alleen op pag. 4-48 een totaaloverzicht weergegeven van de totale exploitatiebaten en -lasten van het programma Veelkleurige participatie. De totale lasten bedroegen € 2.357.000 en de baten € 1.960.000. In de financiële jaarrekening (pag. 7-19) is tevens een verklaring van verschillen ten opzichte van de begroting gegeven. Er is melding van gemaakt dat de lagere uitgaven vooral het gevolg zijn van minder subsidieverstrekking. Het feit dat minder subsidies zijn verstrekt dan geraamd is veroorzaakt door de

48


invoering van nieuwe beleidsregels. Als gevolg van deze regels wordt uitsluitend subsidie verstrekt op basis van een overgelegde activiteitenplanning. De opgenomen activiteiten worden getoetst aan de integratiedoelstellingen zoals geformuleerd in het programmaonderdeel veelkleurige participatie. Veel zelforganisaties werken met vrijwilligers die de genoemde omslag niet zo snel hebben kunnen maken waardoor minder subsidieaanvragen zijn ingediend.

Programmarekening 2007 Door het integreren van het programma Veelkleurige Participatie naar het programma Participatie in 2007 is de informatie met betrekking tot integratie en inburgering ingedikt. Uit de jaarrekening 2007 (pag. 6-11) kan worden opgemaakt, dat de totale lasten voor integratie, inburgering en vreemdelingenbeleid € 661.000 bedroegen en de totale baten € 377.000. Met name de kosten van inburgering waren in 2007 substantieel lager dan begroot (zie paragraaf 5.1.1. en 5.2). In de programmarekening is hiervoor als verklaring gegeven dat het budget voor de invoeringskosten van de nieuwe Wet inburgering niet is besteed en dat er substantieel minder is uitgegeven op het budget vaste en variabele kosten. Uit het interview met de verantwoordelijke ambtenaar is duidelijk geworden dat 2007 als een overgangsjaar beschouwd moet worden omdat er in dat jaar de aanbesteding van de trajecten heeft plaatsgevonden. Daardoor is de start van de uitvoering van de “nieuwe” trajecten pas in 2008 daadwerkelijk op gang gekomen. Op het budget voor subsidies voor minderhedenbeleid is evenals in 2006 sprake van een aanzienlijke onderschrijding. Uit de interviews met interne ‘sleutelfiguren’ is gebleken dat er geen kosten/batenafwegingen worden gemaakt bij het initiëren van projecten of activiteiten. In de meeste gevallen is sprake van een maatschappelijke baat die niet of nauwelijks in een bedrag kan worden berekend.

6.4 x x

x

x

x x

Bevindingen rekenkamer De raad is op de hoogte gehouden over de voortgang en resultaten van het integratiebeleid via de reguliere p&c-documenten (programmarekening) en door middel van enkele (ad-hoc) informatiebrieven. De verantwoordingsinformatie geeft in algemene zin vooral inzicht in de uitgevoerde projecten en activiteiten en de stand van zaken met betrekking tot de integratieprojecten. De geleverde prestaties zijn in ongeveer de helft van de gevallen gekwantificeerd. Over drie projecten heeft de rekenkamer in de onderzochte documenten geen verantwoordingsinformatie aangetroffen. Het gaat om de projecten leefsituaties en concentratiewijken, bevordering allochtoon ondernemerschap en opleidingsbehoeften. Veel informatie is beschrijvend van aard, sommige gegevens worden niet of nauwelijks onderbouwd met kengetallen of prestatiegegevens (waaruit blijkt bijvoorbeeld dat er meer allochtone ouders op school komen dan voorheen?) en de informatie geeft vooral inzicht op uitvoeringsniveau. De rekenkamer constateert dat er geen verantwoording is afgelegd over de daadwerkelijke kosten per project of activiteit, alleen in een totaalbedrag en afgezet tegen de geraamde projectkosten in een percentage. Een koppeling tussen de geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten is niet gegeven. Er wordt nauwelijks gebruik gemaakt van kengetallen en indicatoren om de mate van doelrealisatie te meten.


49

x

x

50

De werkelijke kosten waren in 2006 lager dan begroot. Dit is met name veroorzaakt door een lagere subsidieverstrekking aan zelforganisaties. Ditzelfde geldt voor 2007. Verder was 2007 een ‘overgangsjaar’ voor wat betreft de invoering van de nieuwe Wet inburgering. Daardoor is er in 2007 aanzienlijk minder uitgegeven op dit onderdeel. De andere wijze van subsidiëren van zelforganisaties heeft in 2006 en 2007 geleid tot minder subsidieaanvragen. Subsidieaanvragen worden met behulp van een beslisboom getoetst, voornamelijk op hun bijdrage aan de integratie.


7

Effecten van het integratiebeleid

7.1

Bereikte resultaten, Wat heeft het opgeleverd?

In bijlage 7 heeft de rekenkamer een tabel gepresenteerd waarin de 17 ambities die de raad in 2003 heeft vastgesteld zijn weergegeven. In bijlage 7 geeft de rekenkamer in samenvattende zin per ambitie weer welke verantwoordingsinformatie is aangetroffen in de in paragraaf 6.1 genoemde documenten.

Nadere toelichting Programmarekening 2005 In de jaarrekening is een tabel met enkele indicatoren opgenomen, maar deze bevat behoudens enkele kwantitatieve gegevens (in aantallen) geen kwalitatieve verantwoordingsinformatie die gerelateerd is aan de gestelde doelen (zie hoofdstuk 4). Het college licht in de jaarrekening toe, dat de opgenomen indicatoren niet goed meetbaar zijn en ook niet de doelen van het programma meten. Daarom zal het college voor de begroting 2007 zoeken naar andere indicatoren.

Programmarekening 2006 Over 2006 kunnen nagenoeg dezelfde opmerkingen worden gemaakt als over de programmarekening 2005, hoewel enkele gegevens uit de Stadspeiling 2006 (zie paragraaf 7.3) in het overzicht van indicatoren is opgenomen.

Programmarekening 2007 In 2007 zijn geen gerealiseerde waardes ingevuld in de tabellen met effectindicatoren en prestatieparameters.

Inburgering In mei 2006 is de raad op de hoogte gesteld van de uitkomsten uit een onderzoek naar de resultaten van inburgering (raadsinformatiebrief nr. 2006-37). Het onderzoek is uitgevoerd onder inburgeraars die in 2003, 2004 of de eerste helft van 2005 een inburgeringcursus met succes hebben afgerond. De uitkomsten waren positief; de meerderheid van de inburgeraars is tevreden over de inburgeringtrajecten. Ruim tweederde behaalt één of meerdere niveauverhoging(en) van de Nederlandse taal. In het betreffende onderzoek is ook aandacht besteed aan de maatschappelijke effecten van de inburgeringtrajecten. Ruim driekwart (77%) van de respondenten beoordeelt het maatschappelijk effect van de trajecten op henzelf positief. Het aantal respondenten dat na het traject contact heeft met mensen die Nederlands spreken, is ongeveer 25% hoger dan voor het traject. Ook het aantal mensen dat deelneemt aan activiteiten is toegenomen na het traject (met ongeveer 10%). Ruim een derde van de respondenten geeft verder aan dat hun traject geleid heeft tot toename van de contacten met Nederlandssprekenden bij hun partner en/of gezinsleden. Dit geldt ook voor deelname aan activiteiten.


51

7.2

Feiten & cijfers

Naast de in de vorige paragraaf beschreven verantwoordingsinformatie die het college aan de raad heeft verstrekt met betrekking tot de mate van doelbereik, heeft de rekenkamer zelf gegevens verzameld die indicaties geven over de effectiviteit. Deze gegevensverzameling hebben wij gefocust op de kernfactoren die door de commissie Blok als cruciaal zijn betiteld voor de integratie (zie de paragrafen 3.6 en 3.7), te weten: werken, wonen, onderwijs, emancipatie en kwaliteit van de woonomgeving. De gegevens zijn voornamelijk verzameld en bewerkt door de afdeling Onderzoek en Statistiek van de gemeente Venlo, op verzoek van de rekenkamer. Ze zijn afkomstig van diverse bronnen, waaronder het Centraal Bureau voor de Statistiek, de gemeentelijke basisadministratie en Sociale Zaken. De rekenkamer heeft bij de onderzoeksopzet de onderzoeksperiode afgebakend tot de jaren 2003 tot en met 2007. Bij de verzameling van de statistische en kwantitatieve gegevens hebben wij zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij deze onderzoeksperiode. Daar waar gegevens zijn gebruikt van afwijkende periodes waren geen andere gegevens beschikbaar.

7.2.1

Arbeidsparticipatie

In bijlage 9 zijn enkele grafieken weergegeven met betrekking tot de deelname van allochtonen en autochtonen aan het arbeidsproces. De gegevens zijn ontleend van het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS). Deze grafieken geven de arbeidsdeelname aan van achtereenvolgens Marokkanen, Turken, Surinamers, mensen van de Nederlandse Antillen & Aruba en de overige niet-westerse allochtonen. De gegevens hebben betrekking op heel Nederland, de gemeente Venlo en een vijftal met Venlo vergelijkbare steden over de jaren 1999 tot en met 2005. Uit deze grafieken kan worden afgeleid dat: x De deelname van alle groepen niet-westerse allochtonen (behoudens de groep ‘Nederlandse Antillen & Aruba) ligt in Venlo lager dan landelijk. x De arbeidsdeelname van de Marokkanen is in Venlo over de gehele periode van 1999 tot en met 2005 bezien nauwelijks gewijzigd (rond 43%). x De arbeidsdeelname van de Turken is in Venlo over de gehele periode van 1999 tot en met 2005 bezien licht gedaald (van 42% naar 38%). x Ditzelfde geldt ook voor de andere groepen niet-westerse allochtonen (van 44% naar 40%). x De ‘trend’ van arbeidsparticipatie van alle groepen niet-westerse allochtonen in de gemeente Venlo volgt globaal het landelijke beeld.

7.2.2

Uitkeringsgerechtigden

Bijlage 10 bevat enkele grafieken met betrekking tot het percentage uitkeringsgerechtigden (zie bijlage 10 voor een nadere toelichting welke personen tot de groep ‘uitkeringsgerechtigden’ worden gerekend). De eerste vier grafieken in bijlage 10 geven een beeld van het aandeel personen met een uitkering in Venlose bevolkingsgroepen, gespreid naar autochtonen, Turken en Marokkanen over de periode van 1999 tot en met 2005. Op basis van deze grafieken constateert de rekenkamer dat: x De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen relatief een veel hoger aandeel met uitkering hebben (rond de 30-35%) dan de autochtonen (rond de 16-17%). x De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen over de periode 1999-2005 een daling van het aandeel uitkeringsgerechtigden laat zien (van zo’n 35% naar ongeveer 30%),

52


x

terwijl het aandeel uitkeringsgerechtigde autochtonen nagenoeg gelijk blijft over die periode (16-17%). Het aandeel met uitkering bij jonge allochtonen (15-25 jaar) is veel lager (over de hele periode onder de 12%) dan bij oudere allochtonen (45-65 jaar; rond de 60%), ook rekening houdend met het feit dat 15-25 jarigen een lagere uitkeringsgraad hebben dan personen van 25 tot 65 jaar.

De overige drie grafieken geven inzicht in het aandeel personen met een uitkering in Venlo ten opzichte van vijf vergelijkbare gemeenten en van geheel Nederland over de periode 1999-2005. Hieruit kan worden geconstateerd dat: x Autochtone Venlonaren hebben een iets hoger aandeel uitkeringsgerechtigden dan landelijk (ongeveer 3 procentpunten verschil). x De dalende tendens in Venlo voor wat betreft het aandeel Turkse en Marokkaanse uitkeringsgerechtigden verloopt min of meer gelijk aan de landelijk dalende tendens van deze bevolkingsgroepen.

7.2.3

Samenstelling per wijk

In bijlage 11 is een tabel en grafiek opgenomen waarin het aantal allochtonen per wijk naar etnische herkomst is weergegeven. In deze tabel is het aantal allochtonen per ultimo 2001 en per ultimo 2006 weergegeven. Het betreft het aantal niet-westerse allochtonen (inclusief de doelgroepen Turken en Marokkanen). Naast de absolute aantallen is een tabel opgenomen waarin het relatieve aandeel niet-westerse allochtonen is weergegeven ten opzichte van het totaal van de gemeente Venlo, zowel per ultimo 2001 als ultimo 2006. Hieruit kan de spreiding van niet-westerse allochtonen over de verschillende wijken van de gemeente Venlo worden afgeleid. De drie wijken met relatief het grootste aandeel niet-westerse allochtonen in 2001 zijn VenloZuid (13,0%), Klingerberg/Vossener (11,2%) en Blerick-Noord (10,7%). Het valt op dat in deze drie wijken ook in 2006 relatief het grootste aandeel niet-westerse allochtonen wonen en dat voor alle drie van deze wijken geldt dat hun relatieve aandeel is toegenomen. Er zijn twee wijken in Venlo waar nauwelijks niet-westerse allochtonen wonen, te weten Trade Port (0%) en Boekend/Hout-Blerick (0,2 resp. 0,3%). Ook in Oud-Steyl en Belfeld wonen relatief weinig niet-westerse allochtonen. Van al deze (vier) wijken kan worden gezegd dat het relatieve aandeel van niet-westerse allochtonen in de periode 2001-2006 zich nagenoeg gestabiliseerd heeft.

7.2.4

Deelname aan onderwijs

Bijlage 12 bevat enkele gegevens en grafieken met betrekking tot de participatie van jongeren (15-19 jarigen) aan het voortgezet onderwijs (per 1.000 inwoners). De eerste drie grafieken geven inzicht in de deelname aan het onderwijs van respectievelijk autochtonen, Turken en Marokkanen over de (school)jaren 2003 tot en met 2006 van Venlo, een vijftal vergelijkbare gemeenten en geheel Nederland. Uit deze gegevens kan het volgende worden afgeleid: x De autochtone jongeren in Venlo laten een geringe toename van participatie aan het voortgezet onderwijs zien: over de jaren 2003 tot en met 2006 is sprake van een geringe stijging van 431 naar 443. x De participatie van autochtone jongeren aan het voortgezet onderwijs is in Venlo iets hoger dan het landelijk gemiddelde. x De participatie van Turkse jongeren in Venlo vertoont een geringe toename over de periode 2003-2006: van 407 naar 422.


53

x x x

De participatie van Turkse jongeren in Venlo ten opzichte van het landelijk gemiddelde is nagenoeg gelijk. De participatie van Marokkaanse jongeren in Venlo vertoont een geringe afname over de periode 2003-2006: van 359 naar 345. De participatie van Marokkaanse jongeren is in Venlo iets lager dan het landelijk gemiddelde: rond de 350 in Venlo ten opzichte van 400 landelijk.

De vierde grafiek geeft inzicht in de deelname aan het voortgezet onderwijs van 15-19 jarigen in Venlo per 1.000 inwoners van de betreffende groep en leeftijd. Hieruit constateren wij dat: x De relatieve deelname van Marokkaanse jongeren aan het onderwijs ligt lager dan de deelname van autochtone jongeren en Turkse jongeren (Marokkanen rond de 350, hele periode beneden de 400, overigen hele periode boven 400). x De Turkse jongeren vertonen van jaar tot jaar opmerkelijke verschillen, maar de trend van 2003 tot en met 2006 is licht stijgend (van 407 naar 422). x Ook de trend van autochtone jongeren over deze periode is licht stijgend (van 431 naar 443). Bij deze gegevens en grafieken worden de volgende kanttekeningen geplaatst: x De populaties allochtonen zijn in sommige gemeenten van geringe omvang, waardoor de participatiecijfers van jaar tot jaar soms grote verschillen vertonen. x Het CBS geeft geen bevolkingscijfers per gemeente per leeftijdsjaar naar herkomstgroepering, dus moest de groep 15-19 jarigen als geheel worden genomen. x De 20-24 jarigen laten minimale participatie zien, zodat wij deze buiten beschouwing hebben gelaten. x Op gemeentelijk niveau is te weinig informatie voorhanden om een goede analyse te verrichten.

7.2.5

Emancipatie

Voor wat de kernfactor emancipatie betreft verwijzen wij naar paragraaf 7.3 en de hoofdstukken 8 en 9 van dit onderzoeksrapport. In paragraaf 7.3 zijn enkele gegevens opgenomen met betrekking tot deelname aan het verenigingsleven, uitgaanscijfers, deelname aan verkiezingen en sociale contacten. In de hoofdstukken 8 en 9 zijn de bevindingen uit de groepsgesprekken opgenomen die onder andere ingaan op de beleving van het integratiebeleid onder de verschillende doelgroepen en hun ervaringen met betrekking tot de integratiepraktijk.

7.2.6

Kwaliteit woonomgeving

De tabellen in bijlage 13 geven inzicht in de woonsituatie van allochtonen en autochtonen per 1-1-2002 en per 1-1-2007. Er zijn gegevens met betrekking tot de getaxeerde WOZwaarde van de woningen naar verschillende prijsklassen en gegevens met betrekking tot de eigendomsverhouding. Uit deze tabellen trekt de rekenkamer de volgende conclusies: x De gemiddelde waardestijging WOZ in Venlo in 2007 ten opzichte van 2002 is ruim 49%. x Alle allochtone bevolkingsgroepen laten voor wat betreft de gemiddelde WOZ-waarde van hun woning over diezelfde periode een hogere stijging zien dan de gemiddelde waardestijging in Venlo: Turken 59%, Marokkanen 57% en overige niet-westerse allochtonen 66% (ten opzichte van 49% gemiddeld).

54


x x x

7.3

De WOZ-waarde van de woningen van de autochtone bevolkingsgroep is fractioneel minder gestegen dan het Venlose gemiddelde, namelijk 48,75%. Aan de hand van deze indicaties kan worden geconcludeerd dat de woonsituatie van alle niet-westerse allochtone bevolkingsgroepen er meer op is vooruitgegaan dan van autochtone Venlonaren. Als gekeken wordt naar de eigendomssituatie van de woningen kan eenzelfde conclusie worden getrokken: alle niet-westerse allochtone bevolkingsgroepen geven een grotere ‘verschuiving’ te zien van sociale huurwoningbouw naar een koopwoning. Met andere woorden: de niet-westerse allochtonen hebben in de periode tussen 2002 en 2007 in vergelijking tot de autochtonen relatief meer koopwoningen betrokken ‘ten koste van’ de categorie sociale huurwoningen.

Beleidsmonitor 2006

De gemeente Venlo houdt jaarlijks een enquêteonderzoek onder de inwoners om bij het uitstippelen van gemeentelijk beleid beter rekening te kunnen houden met de opvattingen en wensen van de burgers. De resultaten daarvan worden neergelegd in de jaarlijks te verschijnen rapportage ‘Stadspeiling’. In de Stadspeiling van 2006 zijn onder andere de effecten van de beleidsmaatregelen van het beleidsprogramma ‘Veelkleurige participatie’ gemonitord (zie ook paragraaf 1.1). Hieruit kunnen indicatoren worden afgeleid met betrekking tot de maatschappelijke participatie en integratie van diverse bevolkingsgroepen. Aan de Stadspeiling 2006 hebben in totaal 1.453 Venlonaren (van 18 jaar en ouder) meegedaan door het invullen van vragenlijsten22. In de Stadspeiling zijn onder andere de onderstaande gegevens opgenomen: Overzicht indicatoren

Autochtone Nederlanders

Turken en Marokkanen

Totaal allochtonen

Aandeel personen dat vrijwilligerswerk verricht Aandeel personen dat lid is van een plaatselijke vereniging Aandeel personen dat wel eens uitgaat in Venlo x Vaak x Af en toe Aandeel personen dat in november 2000 is gaan stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen Aandeel personen dat contact heeft met mensen uit andere herkomstlanden, die in Venlo wonen x Vaak x Af en toe Gemiddeld rapportcijfer dat men geeft voor de mate van integratie van de allochtonen in Venlo Aandeel personen dat zichzelf goed geïntegreerd voelt in de Venlose samenleving Aandeel personen dat vindt dat de gemeente voldoende doet om de integratie van allochtonen in Venlo te bevorderen

27%

14%

19%

Totaal autochtonen en allochtonen 25%

51%

14%

33%

48%

10% 54%

6% 39%

7% 47%

10% 52%

68%

53%

53%

65%

16% 41%

52% 40%

32% 41%

19% 41%

4,5

6,4

5,1

4,6

85%

77%

81%

85%

22%

18%

19%

21%

22

De totale bevolking van Venlo per 1-1-2006 was 92.052 inwoners. De bevolkingsgroep 18 jaar en ouder per 1-1-2006 was 73.217 personen.


55

Bij dit onderdeel in de Stadspeiling zijn de volgende kanttekeningen gemaakt: x Het vragenblok heeft niet de pretentie om de begrippen ‘maatschappelijke participatie’ en ‘integratie’ volledig te dekken. De gegevens vormen slechts een indicatie voor de deelname aan het maatschappelijke en sociale leven. x Er is geen poging ondernomen om een absolute maatstaf voor de mate van participatie en integratie te ontwikkelen. Gekozen is voor een relatieve, vergelijkende indicatie. x Bij het interpreteren van de cijfers moet men zich beseffen dat deze gebaseerd zijn op een enquêteonderzoek. Het is zeer wel mogelijk dat de (allochtone) deelnemers aan de enquête meer geïntegreerd zijn in de Venlose samenleving dan de (allochtone) nonrespondenten. x Omdat de deelnemers aan de stadspeiling niet zonder meer een exacte afspiegeling vormen van de totale bevolking en omdat er bij een enquêteonderzoek een vertekening van de resultaten kan optreden als gevolg van bepaalde onderzoeksfactoren, zoals bijvoorbeeld sociaal wenselijke antwoorden, moet men voorzichtig zijn bij het generaliseren van de onderzoeksresultaten. Met bovenstaande kanttekeningen kan op basis van de resultaten geconstateerd worden dat de allochtonen in Venlo minder vrijwilligerswerk verrichten, minder personen lid zijn van lokale verenigingen en minder hebben deelgenomen aan de gemeentelijke verkiezingen dan de autochtonen. Verder valt op dat de allochtone inwoners van Venlo zeggen dat ze meer contacten met autochtonen hebben dan andersom. Op zich is dat niet vreemd, omdat allochtonen overal in de Venlose samenleving autochtone mensen tegenkomen. De rapportcijfers over de mate van integratie en de inspanningen van de gemeente om integratie te bevorderen zijn naar de mening van de rekenkamer laag. In de interviews met de verantwoordelijke bestuurders en ambtenaren van de gemeente Venlo is gebleken dat de resultaten uit dit onderzoek beschouwd worden als een nulmeting van het integratiebeleid. Het voornemen bestaat om in 2009 een vervolg aan dit enquêteonderzoek te geven.

7.4 x

x

x x x x

56

Bevindingen rekenkamer In de verantwoordingsdocumenten is nauwelijks teruggegrepen naar de mate waarin de beoogde doelstellingen zijn bereikt. Met name de raadsinformatiebrief (nr. 42) van april 2007 geeft hierin in enige mate inzicht. Het in 2006 uitgevoerde onderzoek naar de resultaten van inburgering geeft een positief beeld te zien. Ruim tweederde van de deelnemers behaalt tenminste één niveauverhoging van de Nederlandse taal en ruim driekwart van de respondenten beoordeelt het maatschappelijk effect van de trajecten op henzelf positief. De inburgeringtrajecten leiden ook tot een toename van contacten tussen allochtonen en Nederlandssprekenden. De arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen ligt lager dan de deelname van autochtonen aan het arbeidsproces. Over de periode 1999 tot en met 2005 is de arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen blijkens gegevens van het CBS zowel in Venlo als landelijk licht gedaald. De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo vertonen relatief een veel hoger aandeel uitkeringsgerechtigden dan de autochtone Venlonaren. De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo laten over de periode 19992005 een daling van het aandeel uitkeringsgerechtigden zien, terwijl het aandeel uitkeringsgerechtigde autochtonen in Venlo nagenoeg gelijk blijft over die periode.


x x

x x

x

De dalende tendens in Venlo voor wat betreft het aandeel Turkse en Marokkaanse uitkeringsgerechtigden verloopt min of meer gelijk aan de landelijk dalende tendens van deze bevolkingsgroepen. In de wijken waar in 2001 relatief de meeste niet-westerse allochtonen woonden, is hun relatieve aandeel in 2006 verder gegroeid. De wijken waar relatief de minste nietwesterse allochtonen wonen, hebben zich over de periode 2001-2006 gestabiliseerd. De gegevens over onderwijsparticipatie geven over de periode 2003-2006 geen significante vooruit- of achteruitgang zien van allochtonen ten opzichte van autochtonen. De gegevens met betrekking tot de woonsituatie geven aan dat in Venlo alle groepen niet-westerse allochtonen (inclusief Turken en Marokkanen) een grotere vooruitgang te zien geven in de kwaliteit van de woonomgeving dan de autochtonen over de periode 2002-2007. Op basis van de stadspeiling 2006 kan worden geconstateerd dat minder allochtonen in Venlo lid zijn van een plaatselijke vereniging en minder hebben deelgenomen aan de gemeenteraadsverkiezingen dan de autochtone Venlonaren. Het aantal personen dat vaak contact heeft met mensen uit andere herkomstlanden is bij autochtonen aanzienlijk lager dan bij allochtonen. De rapportcijfers over integratie zijn laag.


57

8

Beelden uit de praktijk

Een belangrijk deel van het rekenkameronderzoek betreft de beleving van het integratiebeleid onder de verschillende doelgroepen en hun ervaringen met betrekking tot de integratiepraktijk. In paragraaf 1.4 van dit rapport hebben wij aangegeven op welke wijze de rekenkamer dit ‘externe onderzoeksveld’ in het onderzoek heeft betrokken. In dit hoofdstuk rapporteren wij thematisch onze bevindingen uit de gehouden groepsgesprekken met de vertegenwoordigers van de doelgroepen. Het betreft een samenvattende opsomming van onderwerpen die in de groepsinterviews door de deelnemers zijn genoemd. Deze treft u aan onder de subparagrafen ‘Beleving doelgroepen’. Een aantal van de teksten die u hier aantreft, zijn letterlijke quotes uit de groepsinterviews. Letterlijke quotes zijn te herkennen aan het feit dat ze tussen aanhalingstekens [ “…” ] zijn geplaatst. Uiteraard zijn deze uitspraken geanonimiseerd. In dit hoofdstuk treft u de voornaamste bevindingen in samenvattende zin aan. Een (meer uitgebreide) bloemlezing van uitspraken, opvattingen en ervaringen treft u aan in bijlage 14. Naast de groepsgesprekken heeft de rekenkamer interviews gehouden met de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijke sleutelfiguren (zie bijlage 5). In de subparagrafen ‘Visie gemeente’ gaan wij op de desbetreffende thema’s in op de wijze waarop de gemeente bestuurlijk dan wel ambtelijk omgaat met de beleving van de doelgroepen. Ook hierin treft u enkele geanonimiseerde quotes aan (eveneens tussen aanhalingstekens [ “…” ]).

8.1

Integratieproblematiek

8.1.1

Beleving doelgroepen

Om inzicht te krijgen in wat de verschillende doelgroepen als integratieproblematiek ervaren, heeft de rekenkamer in de groepsinterviews gevraagd welk(e) probleem (problemen) volgens hen opgelost moet worden. De volgende kwesties zijn genoemd (het betreft uitspraken van zowel allochtone deelnemers als autochtone deelnemers). Een belangrijk probleem dat door de deelnemers aan de groepsgesprekken is genoemd, is dat de allochtonen de Nederlandse taal niet of niet voldoende beheersen. Het onvoldoende beheersen van de Nederlandse taal bevordert de participatie in de samenleving niet volgens de geïnterviewden. De rekenkamer heeft waargenomen dat alle groepen het erover eens zijn dat de beheersing van de Nederlandse taal essentieel is. Verder ervaren alle allochtone groepen (zowel westerse als niet-westerse) dat het Venlose / Limburgse dialect een extra struikelblok vormt. Dat maakt de integratie volgens hen nog moeilijker. Ten aanzien van de taal hebben wij een verschil waargenomen tussen de groepen nietwesterse allochtonen en westerse allochtonen: de laatstgenoemde groep heeft meer eigen initiatief genomen om zich de Nederlandse taal eigen te maken. De zelfredzaamheid van deze groep lijkt daarmee groter. Een ander veelgenoemd probleem betreft de achterstand van allochtonen op het gebied van onderwijs en arbeid. Veel allochtonen kampen met een sociaal-economische achterstand. In de groepsgesprekken kwam naar voren dat het hebben van werk of het deelnemen aan onderwijs bevorderend is voor de integratie.

58


Daarnaast zijn problemen genoemd met betrekking tot de participatie van allochtonen op het sociaal-culturele terrein. Het algemene beeld is dat allochtonen minder interesse tonen om ‘mee te doen’. Allochtonen zitten in geringe mate in belangrijke netwerken en in het verenigingsleven. Als oorzaken hiervoor zijn door de geïnterviewden genoemd: x Allochtonen zoeken elkaar op en scheiden zichzelf vaak af van de autochtonen. Dit geldt in grotere mate voor de eerste generatie allochtonen dan de tweede en derde generatie. Bovendien is gesteld dat dit in sterkere mate geldt voor de Turken dan voor de Marokkanen; de Marokkanen kunnen hun vaderland meer ‘loslaten’. x Allochtonen hebben een grotere drempelvrees en grote onzekerheid. Deze wordt deels ingegeven door de manier waarop ze door autochtonen worden benaderd. Verder is gesteld, dat er een grote diversiteit onder de allochtonen bestaat: ‘de allochtoon’ bestaat niet. Alle groepen zijn het hierover eens. Ook voelen veel tweede en derde generatie allochtonen zich achtergesteld ten opzichte van autochtonen en hebben zij het gevoel dat ze zich meer moeten bewijzen. Dit komt met name door het hanteren van het begrip ‘allochtoon’ en de discussies die daaromtrent gevoerd worden. De verschillen tussen de eerste generatie en de tweede en derde generatie allochtonen is meermalen onderwerp van het gesprek geweest. Gesignaleerd is dat de eerste generatie allochtonen een probleemgeneratie aan het worden is. Deze problemen hebben voornamelijk te maken met taalachterstand, een toenemende zorgbehoefte en de bewustwording van het niet terugkeren naar het vaderland. Veel allochtonen geven aan dat zij het gevoel hebben dat ze tot een bepaalde hoogte geaccepteerd worden, maar dat men op enig moment niet meer verder komt. Als een van de oorzaken daarvoor is gesteld dat de Venlose bevolking een gesloten groep vormt. In dit kader is het van belang dat cultuurverschillen overbrugd worden en dat autochtonen en allochtonen meer over elkaars cultuur en achtergrond leren kennen. Daarin heeft de gemeente een belangrijke rol volgens de geïnterviewden. Ook moet de gemeente zorgen dat iedereen dezelfde kansen krijgt en dat achterstanden worden weggewerkt. Ook wordt gesignaleerd dat het regelmatig voorkomt dat problemen die niet of niet direct met integratie te maken hebben, worden afgewenteld op de allochtone groepering. Ook hier heeft de gemeente volgens de deelnemers een rol om te analyseren of maatschappelijke problemen te maken hebben met allochtonenproblematiek. Een ander veelgehoord probleem is dat het beeld bestaat dat integratie vaak eenzijdig wordt opgelegd. Bij het integratievraagstuk worden met name de allochtonen aangesproken, niet de autochtonen. En dat terwijl het integratiebeleid uitgaat van tweezijdigheid.

8.1.2

Visie gemeente

Het integratieprobleem bestaat volgens de geïnterviewden enerzijds uit een sociaaleconomische achterstand van bepaalde doelgroepen, maar anderzijds wordt dat probleem in belangrijke mate bepaald door de beeldvorming. “We veroorzaken ons eigen integratieprobleem. De overheid moet zich niet laten leiden door impulsen, maar door de feiten en werkelijkheid. We roepen soms de ellende over onszelf af, vooral landelijk. We zijn een niet-welkom land met een niet-welkome overheid.”


59

“Een belangrijke oorzaak ligt in het niet (voldoende) beheersen van de Nederlandse taal. Anderzijds zien we een kloof tussen autochtone en allochtone inwoners, die als gevolg van allerlei gebeurtenissen (landelijk en mondiaal, rol media) moeilijk te overbruggen is. Het integratieprobleem is tweezijdig.“ Verder zijn de ambtenaren en bestuurders van mening dat de achterstand van allochtonen op het gebied van onderwijs, arbeidsparticipatie, opleidingsniveau en taal de laatste jaren behoorlijk wordt ingelopen. “Er is duidelijke vooruitgang geboekt met name bij de derde generatie allochtonen, de jongeren. Desondanks is er wel sprake van gedragsverschillen bij jongeren, waarbij vooral oudere mensen moeite hebben met bepaalde kenmerkende uitingen van allochtone jongeren.”

8.2

De samenleving

In veel groepsgesprekken kwam naar voren dat de maatschappij in het algemeen de laatste jaren behoorlijk verhard is. Vandaar dat wij hier een aparte paragraaf over hebben opgenomen.

8.2.1


Volgens de deelnemers aan de groepsinterviews is de Nederlandse maatschappij verhard en er is minder sprake van sociale cohesie. Men is van mening dat veel ontwikkelingen die plaatsvinden autonoom zijn, waaraan de overheid en maatschappelijke instanties en organisaties in beperkte mate invloed op kunnen uitoefenen. De huidige Nederlandse samenleving wordt afgeschilderd als een waarin van iedereen verwacht wordt dat hij/zij deelneemt aan het arbeidsproces: man en vrouw, jong en oud, iedereen moet werken. Deze verwachting geldt evenzeer ten aanzien van de allochtonen. De samenleving stelt hoge eisen, zo is geopperd. Verder is opgemerkt dat de samenleving integratie ook mogelijk moet maken, maar de opkomst van het rechts populisme maakt dat weer lastiger. “De samenleving biedt onvoldoende ruimte om integratie mogelijk te maken.”

8.2.2

Visie gemeente

Ook de bestuurders en ambtenaren van de gemeente Venlo zien in dat de samenleving harder is geworden, met name door internationale en nationale gebeurtenissen. Volgens hen zorgen dergelijke incidenten ervoor dat de vooruitgang die op het gebied van integratie geboekt is, vaak weer (grotendeels) teniet wordt gedaan. Verder wordt gesteld dat het voor mensen van buiten de regio (Noord-) Limburg sowieso moeilijk is om geaccepteerd te worden door de oorspronkelijke bevolking. Dat heeft vaak niet eens met het allochtoon zijn te maken. Sommige geïnterviewden zijn van mening dat Nederlanders in het algemeen niet open staan voor andere culturen en dat Venlo wat dat betreft een nog meer gesloten gemeenschap kent; de cultuur en ook het dialect hebben daarmee te maken.

8.3

Beeldvorming en de rol van de media

Omdat zowel in de groepsgesprekken als in de interviews met de ambtelijk en bestuurlijk verantwoordelijken uitvoerig is gesproken over de negatieve beeldvorming over allochtonen en de rol die de media daarin hebben, gaan wij hier in deze paragraaf specifiek op in.

60


8.3.1


Het is de rekenkamer opgevallen dat in ieder groepsgesprek uitvoerig is gesproken over de negatieve beeldvorming die voornamelijk door de verschillende media is aangewakkerd. De deelnemers zijn van mening dat de beeldvorming bij autochtonen vaak gebaseerd is op een gevoel. Volgens hen moet de verklaring eerder worden gezocht in het feit dat de autochtonen de allochtonen niet goed genoeg kennen. Onbekend maakt onbemind. De mensen worden steeds meer beïnvloed door beelden. De media-invloed daarbij is groot. Er is vaak sprake van eenzijdige beeldvorming. De media vergroten de problematiek uit. De negatieve beeldvorming door media heeft grote invloed op het respect tussen de bevolking. Er wordt veel vanuit de beeldvorming gereageerd. De geïnterviewden zijn van mening dat de gemeente hier een belangrijke rol heeft. De lokale overheid moet ervoor zorgen dat de allochtonen het gevoel hebben dat ze hier welkom zijn. De gemeente moet inzetten op hechting. Tenslotte komt uit de groepsgesprekken naar voren dat de overheid terughoudend moet zijn met het uiten van een mening over allochtonen, omdat dat de beeldvorming in de samenleving beïnvloed.

8.3.2

Visie gemeente

Uit de gehouden interviews met ambtenaren en bestuurders komt naar voren dat de integratieproblematiek de laatste jaren verergerd is door de negatieve beeldvorming in de media. Internationale gebeurtenissen, landelijke politiek en negatieve beeldvorming die onder de aandacht worden gebracht door de media hebben een grote mate van invloed op de mensen. “Er is onvoldoende diepgang in de grote hoeveelheid informatiestromen die op de mensen wordt afgevuurd. Daar wordt de beeldvorming in grote mate door bepaald”, zo stelt één van de geïnterviewden. Volgens hen is de gemeente ook afhankelijk van de landelijke politiek en de nationale beeldvorming. Zij voelen continu de dreiging van een mogelijke terugslag door een negatieve gebeurtenis. Verder zijn de geïnterviewden van mening dat het negatieve beeld uit de Stadspeiling (2006) verklaard kan worden door de overheersende druk die sinds de aanslagen in New York in 2001 internationaal en nationaal ligt op de integratievraagstukken. Ook signaleren de geïnterviewden dat de negatieve nieuwsberichten in de media vaak expliciet worden toegeschreven aan allochtone doelgroepen, terwijl dit niet op dezelfde wijze door de pers wordt geschreven als het om autochtonen gaat. Problematiek die niet eens met integratie te maken heeft, wordt gekoppeld aan allochtone- of integratieproblematiek. De invloed van de gemeente op die berichten en de toonzetting daarvan is volgens hen heel beperkt. De invloed van de lokale overheid op de beeldvorming bestaat volgens geïnterviewden uit het geven van voorlichting en het organiseren van de ontmoeting. De gemeente moet duidelijk maken aan de burgers waar ze mee bezig is en wat dat bijdraagt aan integratie: ofwel meer positieve marketing voeren. Communicatie over integratie is volgens de geïnterviewden op lokaal niveau de laatste jaren steeds meer politiek geladen. Het college onderneemt verschillende activiteiten die een positieve uitwerking kennen, maar waarover het heel lastig is om die via de media te communiceren omdat die zaken politiek gevoelig liggen.


61

8.4

Kennis van behoefte doelgroep

8.4.1


In de verschillende groepsgesprekken is gerappelleerd aan het belang van het inventariseren van de behoefte van de doelgroep. Meermalen is gesteld dat de gemeente onvoldoende kennis heeft van de behoefte van de allochtone doelgroepen en dat er een (te) grote afstand tussen beleid en uitvoering bestaat. “De gemeente brengt verschillende instanties en organisaties wel bijeen om overleg te voeren, maar stuurt onvoldoende aan op een belangenoverstijgende samenwerking tussen die organisaties. Hierdoor wordt het maatschappelijk kapitaal dat aanwezig is niet volledig benut”, aldus meerdere deelnemers. De rekenkamer constateert dat de meningen over de behoeften van de doelgroepen nogal verdeeld zijn. Er is discussie gevoerd over de vraag in hoeverre de integratie bevorderd wordt wanneer de wensen/behoeftes van allochtonen door de overheid worden ingelost. Waar men het in de groepsgesprekken wel duidelijk over eens was, is dat het integratiebeleid niet ‘van bovenop opgelegd’ moet worden. Volgens velen werkt dat niet. Kleinschalige activiteiten die vanuit de samenleving worden bedacht (‘bottom up’) zijn volgens de meeste deelnemers veel effectiever, kosten vaak minder geld en zouden meer steun van de gemeente moeten krijgen. De lokale overheid zou meer moeten durven investeren in kleinschalige ideeën vanuit de wijk. Men gaf ook aan dat kleinschaligheid vaak door het (gemeente-) beleid wordt gefrustreerd.

8.4.2

Visie gemeente

Het huidige integratiebeleid is in 2003 op interactieve wijze tot stand gekomen. De aanleiding vormde een initiatiefvoorstel van de raad dat gevoed werd vanuit een gevoel van twijfel of Venlo wel een helder integratiebeleid had en of Venlo voldoende was voorbereid op ontwikkelingen met betrekking tot integratie die toen actueel waren. Er is vooral gekeken naar de feitelijke praktijksituatie van dat moment, waarbij geen expliciete probleemverkenning of -analyse beschreven is. Er hebben destijds drie hoorzittingen plaatsgevonden gerangschikt naar verschillende thema’s en een afsluitend debat. Deze hebben een beeld opgeleverd van de stand van de integratiepraktijk. Duidelijk was vooral dat het beeld niet eenduidig was. In feite kunnen de integratiedebatten beschouwd worden als een verkenning van het integratieprobleem. Per thema (in totaal 3) is destijds gekeken welke maatschappelijke organisaties daarbij moesten worden betrokken, zowel allochtonen als autochtonen. Uitgangspunt was een brede samenstelling van organisaties en individuen. Het toenmalige netwerk is uitgenodigd. Verder onderkent men dat het stimuleren van datgene wat uit de maatschappij opborrelt één van de cruciale factoren is om integratie te laten slagen. Ontmoeting tussen overheid en de verschillende doelgroepen, maar ook onderlinge ontmoeting tussen verschillende groepen. De gemeente definieert een algemeen beleid, bijvoorbeeld ten behoeve van het verstrekken van subsidies. Daarbinnen moeten de verschillende activiteiten passen, die vanuit de samenleving worden aangedragen. Het criterium waaraan activiteiten getoetst worden is de bijdrage die ze leveren aan de integratie. De kans bestaat dat kleinschalige activiteiten die vanuit de samenleving worden aangedragen, niet altijd bijdragen aan integratie. Daarom moet de gemeente duidelijke kaders stellen. De behoefte van de doelgroepen wordt geïnventariseerd in de vele contactmomenten die bestuurders en (beleids)ambtenaren hebben, zoals de discussie- en dialoogbijeenkomsten onder de noemer van ‘Kleurrijk Venlo’. 62


De nieuwe directie van de gemeente Venlo heeft de visie dat niet alleen de politiek midden in de maatschappij moet staan, maar ook de ambtenaren en beleidsvoorbereiders. Contact zoeken met de buitenwereld staat hoog in het vaandel van de nieuwe organisatie. Er wordt geïnvesteerd in netwerkcontacten, zoals Kleurrijk Venlo. Verder onderhoudt de verantwoordelijk beleidsmedewerker regelmatig overleg met allochtone zelforganisaties en individuen. Het initiatief ligt daarbij vaak bij de allochtonen.

8.5


Op basis van de beelden en ervaringen uit de groepsgesprekken en interviews komt de rekenkamer tot de volgende (samenvatting van) bevindingen. Ten eerste constateren wij dat de meningen en visies van de problematiek van integratie uiteen lopen: het is niet eenduidig welk probleem opgelost moet worden. Door de verschillende groepen is een grote verscheidenheid aan problemen genoemd. Sommige van deze problemen werden door (nagenoeg) alle groepen genoemd, bijvoorbeeld de Nederlandse taal, de verharding van de samenleving in het algemeen, de negatieve beeldvorming die vooral door de media is aangezwengeld en de sociaal-economische achterstand van veel groepen allochtonen op het gebied van onderwijs en arbeid. Ook de kloof tussen autochtonen en allochtonen als gevolg van mondiale en landelijke gebeurtenissen, de geslotenheid van de Venlose bevolking samen met het struikelblok van het dialect, is een veelgehoord probleem. Verder is duidelijk dat ‘de allochtoon’ niet bestaat; er is sprake van een grote diversiteit. De problemen die door de doelgroepen zijn benoemd en de problemen die door de gemeenteambtenaren en bestuurders worden onderkend, wijken niet veel van elkaar af. Daarnaast maakt de verharding van de maatschappij de laatste jaren de ruimte om integratie mogelijk te maken kleiner. Volgens ambtenaren en bestuurders van de gemeente maakt de negatieve beeldvorming in de media de ruimte om integratieproblemen te beteugelen erg lastig. De invloed van de gemeente op de beeldvorming is volgens hen beperkt. Volgens de doelgroepen etaleert de gemeente Venlo de geboekte resultaten onvoldoende. De meningen over de behoeften van de doelgroepen zijn nogal verdeeld. Het is ook maar de vraag of het inlossen van de wensen en behoeften van de doelgroepen de integratie bevordert. De overheid zit met het dilemma tussen het luisteren naar de doelgroep en het bevorderen van integratie. Wat is goed voor de doelgroep en wat bevordert de integratie? Dat hoeft niet hetzelfde te zijn. Men is het er wel over eens dat het integratiebeleid niet ‘van bovenop opgelegd’ moet worden. Dit realiseren de betreffende gemeentelijke functionarissen zich ook goed. Vandaar dat zij doelbewust contact hebben met de verschillende groepen. Er wordt geïnvesteerd in netwerkcontacten, zoals met het project ‘Kleurrijk Venlo’. De intentie bij de gemeente bestaat om het integratiebeleid op interactieve wijze tot stand te brengen. De beleidsvaststelling in 2003 is voorafgegaan door interactieve bijeenkomsten in wisselende samenstelling met zowel allochtone als autochtone vertegenwoordigers. Het maatschappelijk kapitaal dat aanwezig is bij verschillende instanties en organisaties wordt blijkens de groepsinterviews onvoldoende benut, omdat de gemeente te weinig stuurt op een belangenoverstijgende samenwerking tussen die organisaties.


63

9

Effectiviteit in de praktijk

9.1

Integratiebeleid gemeente Venlo effectief?

In de groepsgesprekken hebben wij de deelnemers onder andere de vraag voorgelegd of men kon aangeven in hoeverre de integratie van allochtonen is veranderd sinds de intensivering van het gemeentelijke integratiebeleid in 2003. Bovendien hebben we gevraagd of het integratiebeleid van de gemeente Venlo aan die verandering heeft bijgedragen. Evenals in hoofdstuk 8 treft u in dit hoofdstuk een samenvatting van de bevindingen aan van de beleving van de doelgroepen zoals die in de groepsgesprekken naar voren zijn gekomen (onder ‘beleving doelgroepen’) en de bevindingen uit de interviews met de bestuurlijk en ambtelijke betrokkenen (onder ‘visie gemeente’). Ook in dit hoofdstuk zijn letterlijke quotes tussen aanhalingstekens [ “…” ] geplaatst en geanonimiseerd.

9.1.1


De meeste groepen zijn van mening dat er weinig is veranderd in de integratieproblematiek van allochtonen in de afgelopen vijf jaar. Ondanks dat de verwachtingen hoog gespannen waren na het voeren van de interactieve integratiedebatten in 2003. In veel gesprekken kwam het besef naar voren dat integratie een kwestie van lange adem is. Er werden termijnen genoemd van 15, 20 of zelfs 40 jaar. Tegelijkertijd werd gesteld, dat iedere verandering er één is. Het gaat vaak om kleine stapjes vooruitzetten. In veel groepen werd ook bediscussieerd wat de invloed van de gemeente is op het gebied van integratie. Er worden vraagtekens gezet bij het effect van programma’s en projecten van de gemeente op de burgers van Venlo. Men is van mening dat het met de integratie wel goed gaat, maar dat dat niet direct te danken is aan het overheidsbeleid. Tegelijkertijd wordt opgemerkt, dat het zonder overheidsbeleid ook niet goed is. In sommige groepen werd gesteld dat het gemeentebeleid ook goede dingen bevat. In een enkel groepsinterview werd opgemerkt dat de vooruitgang niet zozeer te danken is aan het gemeentebeleid, maar dat de tijd een veel belangrijkere rol speelt. Men is er zich van bewust dat de gemeente veel initiatieven heeft ontplooid en veel activiteiten heeft georganiseerd, maar het effect wordt door velen als vrijwel nihil betiteld. Er zijn veel factoren die van invloed zijn op de integratie van allochtonen, niet alleen het gemeentelijk beleid. Er zijn groepen die vinden dat de gemeente meer moet afdwingen van de allochtonen (bijvoorbeeld meedoen met activiteiten die in de wijk georganiseerd worden). Ook is meermalen opgemerkt dat de gemeente Venlo haar resultaten niet voldoende etaleert. De rekenkamer vindt het opvallend dat de geïnterviewde groepen zelf betrekkelijk weinig projecten konden opnoemen die de gemeente in de afgelopen jaren heeft geïnitieerd op het gebied van integratie. Enkele projecten die de onderzoekers noemden werden wel herkend, maar niet allemaal. Bij de bespreking van deze vraag is door enkele deelnemers ook gewag gemaakt van het belang om te beginnen met het begrip integratie. “Hoe definieer je integratie, wat verstaat de gemeente hieronder? Wanneer is iemand geïntegreerd volgens de gemeente en wanneer kan het integratiebeleid als ‘succesvol’ worden gekwalificeerd” zijn enkele voorbeelden van opmerkingen die in dit kader zijn geplaatst.

64


Verder is meermalen opgemerkt, dat de gemeente ook moet meten of de projecten hebben bijgedragen tot een hogere participatie van allochtonen. Hoe is bijvoorbeeld de stand van zaken met betrekking tot de zelforganisaties? Vertonen allochtonen bepaalde kenmerken ten aanzien van huisvesting: is er sprake van concentratie van allochtone buurten? De onderzoekers hebben aan de deelnemers van de groepsinterviews gevraagd of zij konden aangeven welke aspecten volgens hen in de afgelopen vijf jaar zijn verbeterd dan wel verslechterd. Aspecten die volgens hun verslechterd zijn, zijn: x Mensen zijn banger geworden, vooral de allochtonen. x De contacten tussen mensen onderling is verminderd. Aspecten die volgens de groepsdeelnemers verbeterd zijn, betreffen: x Een andere samenstelling van de wijk (diversiteit in woningbouw) leidt automatisch tot een andere samenstelling van de scholen. Dat is een merkbare verandering in sommige wijken. Daardoor hebben allochtonen en autochtonen automatisch meer contact met elkaar. Investeren in stenen heeft uiteindelijk ook zijn uitwerking op de mensen. Als voorbeeld is de stadsvernieuwing in de wijk Venlo-Noord genoemd. x Men ziet vooruitgang in de wijze van subsidiëring van zelforganisaties. De geïnterviewden zien de nieuwe wijze van subsidiëring als een uitdaging aan de zelforganisaties om meer prestaties te leveren die integratiebevorderend werken. x De laatste jaren participeren allochtonen meer in de politiek, zowel landelijk als in Venlo. x Meer allochtone jongeren stromen door naar hoger onderwijs. De bijdrage van de gemeente daarin is dat zij geen categoriaal beleid heeft gevoerd. Dit succes is volgens de deelnemers te danken aan het programma Achilles. x Projecten op wijkniveau en initiatieven vanuit de wijk hebben de betrokkenheid en participatie van de mensen in de wijk bevorderd.

9.1.2

Visie gemeente

“De enorme druk die op integratie is komen te liggen de afgelopen jaren heeft ervoor gezorgd dat we discussies over integratie anders moeten voeren dan bijvoorbeeld tien jaar geleden. Integratie is niet alleen maar leuk en aardig en een ‘softe’ benadering heeft bewezen onvoldoende resultaat op te leveren. Integratie doet pijn, aan beide kanten: het vergt grote inspanningen van alle betrokkenen, zeker ook van de overheid. Er is zoveel hypotheek gelegd op de beeldvorming dat het veel meer moeite kost om het goed te doen als lokale overheid en om dat over het voetlicht te krijgen”, aldus één van de geïnterviewden. De geïnterviewden geven aan dat in politieke zin (zowel landelijk als lokaal) het stadium van bemoederen inmiddels voorbij is. De gemeente vraagt meer inspanningen van de organisaties zelf, de overheid (ook de gemeente) trekt zich meer terug. Er wordt meer een beroep gedaan op de zelfredzaamheid en verantwoordelijkheid van de doelgroep. Het veranderde politieke klimaat heeft ertoe geleid dat problemen nu benoemd mogen worden. Dat heeft tot gevolg dat er dan ook een gerichte aanpak op gezet kan worden. Aspecten die volgens de geïnterviewden zijn verbeterd in de afgelopen vijf jaar zijn: x Het opzoeken van de doelgroepen is sterk verbeterd. Zij zijn van mening dat het beleid niet vanachter een bureau bij de gemeente tot stand komt maar in samenspraak met de betrokkenen. x De ambtenaren en bestuurders zijn ook van mening dat de achterstand op het gebied van arbeid en onderwijs de afgelopen jaren is verminderd, maar dat de integratieproblematiek vooral verergerd is door de negatieve beeldvorming. x Daarnaast is er meer sprake van een integrale benadering. Door Veelkleurige Participatie onder te brengen bij het integrale programma Participatie heeft de gemeente Onderzoeksrapport - Onderzoek integratiebeleid

65

getracht het stempel van de integratieproblematiek af te halen. Participatie heeft betrekking op vele facetten, zoals werk, onderwijs, maar ook integratie. Zodoende wordt minder in ‘enge zin’ naar de problematiek gekeken en wordt kennis gemakkelijker met elkaar gedeeld. Door het integrale programma Participatie worden de verbindingen tussen de diverse beleidsterreinen helder. “Voor wat betreft integratie wordt nu veel duidelijker waar we kunnen volstaan met algemeen beleid en waar we een specifiek beleid op moeten zetten” aldus een geïnterviewde. De inzet van de gemeente Venlo die heeft bijgedragen aan de genoemde veranderingen in de afgelopen jaren, is volgens de geïnterviewden: x de wijziging in de beleidsregels die de grondslag vormen voor de subsidies aan de allochtone zelforganisaties; x het bij elkaar brengen van verschillende partijen en organisaties; x problemen die zich voordoen bij de kop te laten pakken door de allochtonen zelf. De gemeente ‘regelt’ dit soort zaken niet meer, maar laat meer aan de probleemeigenaren zelf over; x onder invloed van het veranderende politieke klimaat zijn zaken bespreekbaar gemaakt. “Je moet een probleem eerst kunnen benoemen voordat je er iets aan kunt doen.” Ook bij de gemeente bestaat het besef dat de gemeente haar successen en goede voorbeelden beter moet verkopen. Positieve resultaten en (soms kleine) successen moeten op een integrale wijze gecommuniceerd worden naar de bevolking. En daarbij moet de samenhang met integratie worden verduidelijkt: wat dragen de verschillende projecten en activiteiten bij aan de bevordering van integratie. Maar dat wordt door de geïnterviewden als lastig beoordeeld, omdat het vaak gaat over beleving en subjectieve gegevens.

9.2

Integratiebeleid lokale overheid noodzakelijk?

In vervolg op de vraag over de bijdrage van het lokale integratiebeleid aan de effectiviteit van de integratie van allochtonen (voorgaande paragraaf) heeft de rekenkamer de vraag voorgelegd of de integratieproblematiek zich ook vanzelf kan oplossen in de komende jaren. Met andere woorden: is het nog wel nodig dat de gemeente een lokaal integratiebeleid voert?

9.2.1


Alle groepen waren het erover eens dat de integratieproblematiek zich niet vanzelf oplost. “Er zijn immers verschillen tussen autochtonen en allochtonen en die tweedeling zal altijd blijven bestaan. Als de gemeente geen beleid meer voert, zal dat de tweedeling misschien versterken: als de gemeente participatie en integratie niet bevordert, zullen de autochtonen niet toleranter worden en gaan ook de allochtonen niet uit zichzelf meer participeren”, zo is de algemene opvatting. Ook is men het erover eens dat de overheid een belangrijke taak heeft in het wegwerken van de sociaal-economische achterstand van allochtonen. “Als de overheid geen specifieke aandacht geeft aan bepaalde doelgroepen, dan blijven veel allochtonen buiten de boot vallen.” Omdat de sociaal-economische factor zo cruciaal is, vinden de meesten dat de gemeente de komende jaren daarin moet investeren. Als verklaring voor de lagere deelname aan (hoger en voortgezet) onderwijs door allochtonen ten opzichte van autochtonen wordt de sociaaleconomische achterstand van de ouders genoemd. Men is van mening dat daarom de echte verandering nog moet komen.

66


Ook moet de lokale overheid zich richten op de eerste generatie allochtonen omdat die volgens veel deelnemers een probleemgeneratie aan het worden is. Men ziet voor de tweede en derde generatie allochtonen een veel geringere omvang van de problematiek. Verder is gesteld dat het van belang is dat de gemeente aan tafel moet zitten bij de maatschappelijke instellingen en samen met hen oplossingsgericht te werk moet gaan. Ook het belang van terugkoppeling naar de doelgroep over activiteiten en projecten is genoemd. Uit de groepsgesprekken bleek tenslotte ook dat er allochtonen zijn die beseffen dat zij zelf ook de handen uit de mouwen moeten steken. Een uitspraak ter illustratie: “We moeten uit de verdomhoek komen en een plek in de maatschappij veroveren. Iedereen heeft een eigen verantwoordelijkheid; je moet niet alles bij de overheid neerleggen”.

9.2.2

Visie gemeente

De laatste opmerking in de vorige paragraaf sluit aan op de visie die de gemeente er de laatste tijd op na houdt. Het integratiebeleid legt steeds meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de allochtonen zelf. Wel zijn de geïnterviewden van mening dat de gemeente een integratiebeleid moet blijven voeren, vooral om achterstanden weg te werken. “Cruciaal is de combinatie van algemeen achterstandenbeleid met specifieke aandacht voor specifieke problemen die mede sociaalcultureel bepaald zijn”, aldus een geïnterviewde. Er wordt op dit moment binnen de gemeente nagedacht of de gemeente een meer generiek beleid moet voeren of meer specifiek beleid. Een andere opvatting van de geïnterviewden is dat het integratiebeleid nooit af is, er zal nooit 100% bereikt worden. Tenslotte is men van mening dat de gemeente wel invloed kan uitoefenen op de mate van succes van het integratiebeleid, hoewel incidenten altijd de effectiviteit van het beleid beïnvloeden.

9.3


Volgens de deelnemers aan de groepsgesprekken is er weinig veranderd op het gebied van integratie in de afgelopen vijf jaar. Het is een kwestie van lange adem en gaat vaak maar met kleine stapjes vooruit. Bovendien zijn veel factoren van invloed op de integratie van allochtonen, niet alleen het overheidsbeleid. Tegelijkertijd beseft men dat niet goed zou zijn als de gemeente geen integratiebeleid zou voeren. Men is van mening dat de integratieproblematiek zich niet vanzelf op zal lossen. De allochtonen hebben hoge verwachtingen van de overheid, van de gemeente. Hetzelfde geldt ook andersom, de gemeente trekt zich meer terug en doet meer een beroep op de zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van de doelgroep. Integratie vergt grote inspanningen van alle betrokkenen. Er zijn ook allochtonen die beseffen dat ze zelf de handen uit de mouwen moeten steken. Tenslotte bestaat ook bij de gemeente het besef dat successen en goede voorbeelden beter ‘verkocht’ moeten worden. Volgens de gemeente is het integratiebeleid echter nooit helemaal af.


67

10

Samenvatting van bevindingen

Het onderzoek naar het integratiebeleid van de gemeente Venlo moet inzicht bieden in de beantwoording van enkele onderzoeksvragen, zoals verwoord in paragraaf 1.2.2 van dit rapport. In dit hoofdstuk gaan wij in op de antwoorden die uit het onderzoek resulteren.

10.1

Beleidsformulering: hoe is het integratiebeleid allochtonen gedefinieerd? Onderzoeksvraag Wat zijn de doelstellingen van het integratiebeleid, zoals deze zijn vastgesteld?

Als resultante van het in december 2003 door de raad vastgestelde integratiebeleid is het beleidsprogramma Veelkleurige Participatie opgesteld. In de programmabegroting 2005 is bij dit programma de volgende doelstelling weergegeven: “het bevorderen van participatie en integratie. Zelfredzaamheid is één van de belangrijkste uitgangspunten bij het vormgeven van beleid.” De rekenkamer is van mening dat deze doelstelling een hoog abstractiegehalte bevat. Daarom ontlenen wij de doelstelling van het integratiebeleid aan de ruimere formulering zoals deze is opgenomen in raadsinformatiebrief nr. 96 van augustus 2004: “het doel van Veelkleurige Participatie is het bevorderen van participatie en integratie. Het beleid is erop gericht dat meer allochtone burgers participeren en zich thuis voelen in de Venlose/Nederlandse samenleving en dat meer autochtone burgers en instellingen zich openstellen voor hun allochtone medeburgers en hen positief bejegenen.”

Onderzoeksvraag Is bij het formuleren van het beleid (in 2003) inzicht gegeven in de 3W-vragen: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? Bij het formuleren van het beleid is inzicht gegeven in wat de gemeente wil bereiken door het vastleggen van de doelstelling. Tevens is bij het raadsbesluit met betrekking tot het integratiedebat in december 2003 een ultiem doel geformuleerd: “de raad streeft naar een samenleving waarin iedereen meetelt, maar waarin ook iedereen zijn verantwoordelijkheid neemt”. Vervolgens is het beleidskader van december 2003 uitgewerkt in concrete activiteiten en projecten (raadsinformatiebrieven van 2004). Per project / activiteit is vastgelegd wat het te behalen doel is, welk resultaat wordt nagestreefd, de verwachte realisatietermijn, een beschrijving van de activiteiten, de financieringsbron, de ambtelijk verantwoordelijke en de rol van de gemeente. De financiële vertaling van deze projecten en activiteiten is opgenomen in de programmabegroting. De rekenkamer is van mening dat het programma Veelkleurige Participatie ofwel het integratiebeleid getypeerd kan worden als een projectenprogramma vanwege de grote hoeveelheid ambities en projecten en activiteiten dat onder dit programma ressorteert. Verder neemt de rekenkamer een discrepantie waar tussen beleid en uitvoering. Deze uitspraak baseren wij op het gegeven dat in de onderzochte documenten geen duidelijke

68


verbinding is weergegeven tussen de ambities en de daaruit voortvloeiende projecten en activiteiten.

Onderzoeksvraag Binnen welke termijn moeten deze doelstellingen zijn gerealiseerd? Bij de vaststelling van het integratiebeleid in 2003/2004 werd onderkend dat het proces van integratie veel tijd vergt. “Dit zal eerder tien jaar vergen dan vier jaar”, zo werd destijds gesteld. De realisatietermijn van de integratieprojecten en –activiteiten werd in 2004 ingeschat met een tijdshorizon tot en met 2007, met uitzondering van twee activiteiten die een structureel karakter kennen (leefsituaties en concentratiewijken en stage- en arbeidsplaatsen). Deze tijdshorizon sluit aan bij de vastgestelde programmaperiode en de GSB-periode.

Onderzoeksvraag Zijn de in 2003 geformuleerde doelstellingen anno 2007 nog actueel? Het beleidsprogramma ‘Veelkleurige participatie’ is in 2007 opgenomen in het integrale beleidsprogramma ‘Participatie’. De hoofddoelstelling van het programma Participatie is breder dan dat van Veelkleurige participatie, omdat het betrekking heeft op de deelname van alle Venlose burgers aan de samenleving. In het integrale beleidsprogramma Participatie zijn onder andere enkele doelstellingen opgenomen die betrekking hebben op de integratie van de allochtone bevolkingsgroep. De rekenkamer constateert dat de in 2003 geformuleerde doelstellingen in 2007 nog steeds actueel zijn. De doelstellingen zijn niet tussentijds aangepast. Dit wordt bevestigd door het college in de raadsinformatiebrief nr. 42 van april 2007, waarin gesteld wordt dat: “het feit dat het programma Veelkleurige Participatie onderdeel is geworden van het programma Participatie, geen gevolgen heeft voor de uitgangspunten die we hanteren voor het integratiebeleid. De algemene doelstelling van het programma sluit volledig aan bij de visie van Veelkleurige Participatie”.

Onderzoeksvraag Wat wordt in de gemeente Venlo onder integratie verstaan? Is beschreven wanneer het integratiebeleid succesvol is? Wanneer zijn we tevreden? Welke mate van integratie wordt nagestreefd? In Venlo is geen eenduidige definitie van het begrip ‘integratie’ vastgesteld. In de programmabegroting 2006 is een aantal prestatie-indicatoren benoemd. Deze zijn echter niet gekwantificeerd in een streefwaarde en ook niet voorzien van een nulmeting. In de programmabegroting 2007 zijn deze niet of nauwelijks terug te vinden. Hierin zijn voor enkele onderdelen streefwaarden geformuleerd, waarvan er slechts één geconcretiseerd is. Het antwoord op de vraag “Wanneer is het integratiebeleid geslaagd?” kan dan ook niet uit de onderzochte beleidsdocumenten worden gegeven. -

In hoeverre sluit de Venlose definitie van ‘integratie’ aan bij de definitie van de rijksoverheid?

De rekenkamer constateert dat er enkele verschillen zijn in de definitie van integratie die uit de gemeentelijke beleidsdocumenten is afgeleid (zie paragraaf 4.3) en het begrip die de


69

parlementaire onderzoekscommissie ‘Blok’ op basis van zijn onderzoek in 2004 heeft gedefinieerd (zie paragraaf 3.3). Kort samengevat komt het verschil er in wezen op neer dat in Venlo vooral gefocust is op de sociaal-culturele dimensie van integratie (het draait om ‘participatie’ en ‘zich thuis voelen’), terwijl de landelijke definitie zich meer richt op de sociaaleconomische dimensie. Het accent in de Venlose ambities ligt op ontmoeting, dialoog, participatie en emancipatie. Dit heeft zich ook vertaald in de projecten en activiteiten.

10.2

Doelgroepen en leerpunten: aansluiting integratiebeleid uitvoering op (maatschappelijk) belang integratie Onderzoeksvraag Op welke wijze heeft de gemeente het integratiebeleid voorbereid? Is het beleid tot stand gekomen in samenspraak met belangengroeperingen / allochtonenorganisaties?

Het integratiebeleid is in 2003 op interactieve wijze tot stand gekomen. Er zijn drie hoorzittingen georganiseerd met wisselende samenstelling en een afsluitend debat. Er is gebruik gemaakt van een brede samenstelling van vertegenwoordigers van organisaties en individuen, zowel allochtonen als autochtonen. Deze bijeenkomsten hebben een beeld opgeleverd van de stand van de integratiepraktijk op dat moment en de knelpunten en problemen die destijds speelden. Het beleid is daarop vervolgens afgestemd. In de verschillende groepsgesprekken is gerappelleerd aan het belang van het inventariseren van de behoefte van de doelgroep: “de gemeente moet geen beleid maken op basis van wat haar goeddunkt”, zo wordt gesteld. In sommige groepsinterviews is gesteld dat de gemeente onvoldoende kennis heeft van de behoefte van de allochtonen. De deelnemers signaleren een (te) grote afstand tussen beleid en uitvoering. Men is het er over eens dat het integratiebeleid niet ‘van bovenop opgelegd’ moet worden. Dit realiseren de betreffende gemeentelijke functionarissen zich ook goed. Vandaar dat zij doelbewust contact hebben met de verschillende groepen. Er wordt geïnvesteerd in netwerkcontacten, zoals met het project ‘Kleurrijk Venlo’. De intentie bij de gemeente bestaat om het integratiebeleid op interactieve wijze tot stand te brengen. Het maatschappelijk kapitaal dat aanwezig is bij verschillende instanties en organisaties wordt blijkens de groepsinterviews onvoldoende benut, omdat de gemeente te weinig stuurt op een belangenoverstijgende samenwerking tussen die organisaties.

Onderzoeksvraag Heeft de gemeente eenduidig afgebakend waar ieders verantwoordelijkheden liggen? De gemeente Venlo legt de verantwoordelijkheid voor het integratiebeleid voor een belangrijk gedeelte bij de burgers en instellingen neer en neemt zelf vooral een regisserende, stimulerende en faciliterende positie in. De gemeente heeft een beleid gevoerd waarbij zij vanaf den beginne duidelijk heeft gesteld dat zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van de mensen voorop staan. Dat betekent dat de gemeente zo veel mogelijk stuurt op deelname aan en gebruik maken van algemene voorzieningen en het tegengaan van segregatie. Bovendien heeft de gemeente aangegeven dat integratie een tweezijdig proces is, waarbij niet alleen van de allochtone gemeenschap inspanningen worden verwacht, maar ook van de autochtonen. Opvallend is dat desondanks de meerderheid van de integratieprojecten en –activiteiten gericht is op de inspanningen die de allochtonen moeten leveren, terwijl in de

70


stadspeiling (2006) de autochtonen een rapportcijfer hebben toegekend over de mate van integratie van allochtonen. Uit de groepsgesprekken komt naar voren dat er allochtonen zijn die beseffen dat ze zelf de handen uit de mouwen moeten steken. Maar er is ook een groep die (nog) hoge verwachtingen van de overheid, van de gemeente heeft. Deze groep is van mening dat de overheid moet voorzien in een bepaalde behoefte (zoals bijvoorbeeld les krijgen in de eigen moedertaal). Sommige allochtonen gaan daarbij voorbij aan de vraag of het inlossen van die behoeften leidt tot bevordering van de integratie. Dit vormt voor de lokale overheid een dilemma.

Onderzoeksvraag Hebben de ervaringen uit het verleden op het gebied van integratie van allochtonen (met bepaalde doelgroepen) geleid tot een heroverweging van het integratiebeleid in 2003? De aanleiding voor de heroverweging van het integratiebeleid in 2003 vormde een initiatiefvoorstel van de raad dat gevoed werd vanuit een gevoel van twijfel of het Venlose integratiebeleid helder was en of Venlo voldoende was voorbereid op toenmalige ontwikkelingen. Voorafgaand aan de beleidsformulering heeft de gemeente een probleemanalyse uitgevoerd, die met name inging op de knelpunten die in de praktijk zijn gesignaleerd door de deelnemers aan de integratiedebatten. Er is weinig gebruik gemaakt van ervaringen uit het verleden (daterend van vóór 2003) omdat vóór die tijd nauwelijks sprake was van beleidsformulering en omdat de problematiek met vroegere doelgroepen niet vergelijkbaar was.

10.3

Doelmatige uitvoering, beheersing en verantwoording. Onderzoeksvragen -

Wat zijn de (oorspronkelijke) prestaties die in 2003 zijn gedefinieerd? Welke instrumenten worden ingezet om het integratiebeleid te realiseren? Welke resultaten levert dit op?

In 2004 heeft het college van B&W het vastgestelde beleidskader uitgewerkt in 19 concrete projecten en activiteiten. Daarbij is tevens aangegeven welke activiteiten de gemeente gaat ontplooien en welk resultaat deze projecten moeten opleveren. In paragraaf 6.2 van dit rapport heeft de rekenkamer per project aangegeven welke prestaties zijn geleverd, op basis van de verantwoordingsinformatie. Een ‘confrontatie’ van de beoogde resultaten en geleverde prestaties treft u aan in de tabel in bijlage 8. Daar waar uit het praktijkonderzoek aanvullende informatie is gegenereerd met betrekking tot de geleverde prestaties, hebben wij dit tevens in die tabel opgenomen. Uit de tabel in bijlage 8 kan worden afgeleid, dat: x over sommige projecten onvoldoende prestatiegegevens beschikbaar zijn binnen de gemeente (bijvoorbeeld gegevens met betrekking tot allochtoon ondernemerschap of stage- en arbeidsplaatsen). x de in 2003 beoogde resultaten niet altijd voldoende duidelijk geconcretiseerd zijn, waardoor op die onderdelen prestatiemeting niet of nauwelijks mogelijk is (bijvoorbeeld verbeteren van de positieve bejegening over en weer). x Op enkele onderdelen de beoogde resultaten zijn bereikt (bijvoorbeeld het aantal inburgeringstrajecten van oudkomers) en op andere onderdelen blijven de geleverde prestaties achter (bijvoorbeeld de doorstroom van ingeburgerde oudkomers).


71

De prestatiegegevens hebben we niet kwantitatief geturfd.

Onderzoeksvragen -

Op welke wijze vindt beheersing van kosten plaats? Vindt een kosten-batenanalyse plaats?

Het voornaamste instrument dat de gemeente hanteert om middelen zo efficiënt mogelijk te besteden, betreft de subsidiemethodiek van zelforganisaties. Aanvragen voor subsidie worden getoetst met behulp van een beslisboom aan de hand van criteria. Het belangrijkste criterium is de bijdrage die een activiteit levert aan de integratie. Er vinden geen kosten/batenafwegingen plaats. In de meeste gevallen is sprake van een maatschappelijke baat die niet of nauwelijks in geldwaarde kan worden uitgedrukt. Zowel in 2006 als in 2007 is minder uitgegeven aan integratie en inburgering dan volgens de begroting gebudgetteerd was. Dit is onder andere veroorzaakt door een lagere subsidieverstrekking aan zelforganisaties. In 2007 waren de werkelijke kosten van inburgering aanzienlijk lager dan begroot. Dit is veroorzaakt door de invoering van de nieuwe wet inburgering waardoor in 2007 nauwelijks nieuwe trajecten zijn gestart.

Onderzoeksvraag Op welke wijze wordt de raad op de hoogte gehouden van de resultaten van het integratiebeleid? Voor het afleggen van verantwoording over de bereikte resultaten van het integratiebeleid maakt het college gebruik van de reguliere instrumenten van de gemeentelijke planning & controlcyclus. Naast deze p&c-instrumenten heeft het college in de periode van 2003 tot en met 2007 op de volgende momenten (ad hoc) verantwoording afgelegd over de uitvoering of realisatie van integratieprojecten en –activiteiten: x Project veelkleurige Vrouwen in Venlo, raadsinformatiebrief nr. 2005-152, november 2005. x Onderzoek naar de resultaten van inburgering, raadsinformatiebrief nr. 2006-37, mei 2006. x Stand van zaken integratiebeleid, raadsinformatiebrief nr. 2007-42, april 2007. In de programmarekeningen is geen verantwoording afgelegd over de daadwerkelijke kosten per project of activiteit, alleen in een totaalbedrag. Een koppeling tussen de geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten is niet gegeven. Ook is in de verantwoordingsdocumenten nauwelijks teruggegrepen naar de mate waarin de beoogde doelstellingen zijn bereikt.

10.4

Effectiviteit: in hoeverre is anno 2007 sprake van doelrealisatie? Onderzoeksvraag Is er bij de formulering van het beleid (in 2003) een nulmeting gehouden? Wat zijn de resultaten daarvan?

Bij de formulering van het beleid is geen nulmeting gehouden. De gemeentelijke functionarissen beschouwen de resultaten uit de Stadspeiling 2006 als een nulmeting.

72


Onderzoeksvraag Worden gegevens verzameld met betrekking tot het realiseren van de beoogde maatschappelijke effecten? Voor het afleggen van verantwoording maakt het college gebruik van de gemeentelijke programmarekeningen. Daarnaast heeft het college de raad van ad-hoc informatie voorzien middels enkele raadsinformatiebrieven. Veel informatie is beschrijvend van aard, sommige gegevens worden niet of nauwelijks onderbouwd en de informatie geeft vooral inzicht op uitvoeringsniveau. Er wordt nauwelijks gebruik gemaakt van kengetallen en indicatoren om de mate van effectrealisatie te meten. Het gebruik van indicatoren is niet consistent; in de programmarekening 2007 zijn niet dezelfde indicatoren gebruikt als in 2006. Er wordt niet of nauwelijks gebruik gemaakt van feitelijke ‘harde’ statistische gegevens, ondanks dat de raad daar in 2003 om gevraagd heeft.

Onderzoeksvraag Welke doelen zijn bereikt, deels bereikt of niet bereikt? Waarom zijn deze niet (of niet geheel) bereikt? Is hierover aan de raad gerapporteerd? Bij het formuleren van het integratiebeleid door de raad in december 2003 zijn de ambities vastgelegd en daarbij zijn de beoogde doelen van het integratiebeleid aangegeven. De rekenkamer heeft de mate van doelbereik onderzocht middels een documentenanalyse enerzijds en het onderzoeken van de praktijkervaringen anderzijds. In bijlage 7 geven wij in samenvattende zin weer wat de bevindingen uit deze onderzoeken zijn en in hoeverre – op basis van deze gegevens en naar het oordeel van de rekenkamer – sprake is van effectiviteit. Uit de tabel in bijlage 7 kan worden afgeleid dat van de 17 geformuleerde ambities er vier volledig zijn bereikt, één grotendeels, vier deels bereikt en drie niet bereikt. Van de overige ambities is ofwel niet uit het onderzoek vast te stellen of deze zijn bereikt (3) ofwel niet meer relevant vanwege voortschrijdend inzicht (2). In grafiekvorm ziet de mate van doelbereik er als volgt uit:


73

Grafiek: mate van realisatie integratieambities Stand van zaken per eind 2007

niet meer relevant, 12% bereikt, 23%

niet vast te stellen, 18% grotendeels bereikt, 6%

niet bereikt, 18% deels bereikt, 23%

Onderzoeksvragen -

Wordt de mate van slagen van het integratiebeleid gemeten aan de hand van indicatoren? Wordt de beleving van de doelgroep gemeten?

Er wordt in zeer beperkte mate gebruik gemaakt van indicatoren. In 2006 heeft de gemeente een enquêteonderzoek uitgevoerd om de effecten van het integratiebeleid te monitoren. Hierbij is ook ingegaan op de beleving van de doelgroep. Aan dit onderzoek is nog geen vervolg gegeven, de bedoeling is om dit in 2009 opnieuw te meten.

Onderzoeksvraag In hoeverre leidt het integratiebeleid van de gemeente tot daadwerkelijke integratie van allochtonen? Het meten van daadwerkelijke integratie is niet eenvoudig. Enerzijds omdat integratie voor een groot deel te maken heeft met de beleving van mensen, met bepaalde gevoelens, persoonlijke ervaringen en de algemene beeldvorming. Anderzijds heeft de gemeente bij de vaststelling van het beleid in 2003 onvoldoende geëxpliciteerd wat zij onder ‘integratie’ verstaat en onvoldoende geconcretiseerd welke ultieme doelstelling zij met het integratiebeleid nastreeft. Daar komt nog bij dat de gemeente niet systematisch gebruik maakt van feitelijke cijfers.

74


Desondanks heeft het uitgevoerde rekenkameronderzoek inzicht geboden in de effectiviteit van het beleid. Dit inzicht bestaat uit de volgende elementen: x Van de 17 in 2003 geformuleerde ambities zijn er vier volledig bereikt, één grotendeels, vier deels bereikt en drie niet bereikt. x Het in 2006 uitgevoerde onderzoek naar de resultaten van inburgering geeft een positief beeld te zien: ruim tweederde van de deelnemers behaalt tenminste één niveauverhoging van de Nederlandse taal en ruim driekwart van de respondenten beoordeelt het maatschappelijk effect van de trajecten op henzelf positief. De inburgeringstrajecten leiden ook tot een toename van contacten tussen allochtonen en Nederlandssprekenden. x Arbeidsparticipatie: aangezien de arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen lager ligt dan die van autochtonen is hier nog geen sprake van volledige integratie. x Over de periode 1999 tot en met 2005 is de arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen blijkens gegevens van het CBS zowel in Venlo als landelijk licht gedaald. x De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo vertonen relatief een veel hoger aandeel uitkeringsgerechtigden dan de autochtone Venlonaren. x De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo laten over de periode 19992005 een daling van het aandeel uitkeringsgerechtigden zien, terwijl het aandeel uitkeringsgerechtigde autochtonen in Venlo nagenoeg gelijk blijft over die periode. x In de wijken waar in 2001 relatief de meeste niet-westerse allochtonen woonden is hun relatieve aandeel in 2006 verder gegroeid. De wijken waar relatief de minste nietwesterse allochtonen wonen hebben zich over de periode 2001-2006 gestabiliseerd. x De gegevens over onderwijsparticipatie geven over de periode 2003-2006 geen significante vooruit- of achteruitgang zien van allochtonen ten opzichte van autochtonen. x De gegevens met betrekking tot de woonsituatie geven aan dat in Venlo alle groepen niet-westerse allochtonen (inclusief Turken en Marokkanen) een grotere vooruitgang te zien geven in de kwaliteit van de woonomgeving dan de autochtonen over de periode 2002-2007. x De cijfers uit het enquêteonderzoek van de gemeente in 2006 (Stadspeiling) die een beeld geven over de emancipatie van de doelgroep geven aan dat er nog steeds sprake is van een duidelijke achterstand van allochtonen ten opzichte van autochtonen. Hier merkt de rekenkamer op dat dit een momentopname betreft en geen inzicht geeft in de ontwikkeling over een reeks van jaren. x Volgens de deelnemers aan de groepsinterviews is er weinig veranderd op het gebied van integratie in Venlo in de afgelopen 5 jaar. Het is een kwestie van lange adem en gaat vaak maar met kleine stapjes vooruit. Er zijn veel factoren die van invloed zijn op de integratie van allochtonen, niet alleen het overheidsbeleid. Tegelijkertijd beseft men dat het niet goed zou zijn als de gemeente geen integratiebeleid zou voeren. De integratieproblematiek lost zich volgens hen niet vanzelf op.


75

11

Conclusies

In dit hoofdstuk zetten wij de bevindingen die uit het onderzoek resulteren af tegen het vastgestelde normenkader. Voor de uitwerking van het normenkader in hanteerbare criteria verwijzen wij naar bijlage 2. In de onderstaande paragrafen zijn per onderdeel de normen en door de rekenkamer gehanteerde criteria weergegeven. Op basis van de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken trekt de rekenkamer hier de conclusies. Bij de conclusies geeft de rekenkamer met behulp van een zogenaamde ‘stoplichtenbalk’ weer in hoeverre naar ons oordeel voldaan is aan het criterium. Daarbij hanteren wij onderstaande beoordelingen: Groen: er is volledig voldaan aan de norm. Oranje: er is deels voldaan aan de norm. Rood: er is niet voldaan aan de norm.

11.1

Beleidsvoorbereiding

Norm

Definitie van het begrip ‘integratie’.

Criteria

x x x

De betrokkenen moeten in grote lijnen dezelfde definitie hanteren of in ieder geval weten wat ieders definitie van integratie is. Aanduiden wie moeten integreren. De definitie van het begrip ‘integratie’ op lokaal niveau sluit aan bij de definitie op rijksniveau.

Doordat de gemeente bij de vaststelling van het beleid in 2003 geen eenduidige definitie heeft vastgelegd van het begrip ‘integratie’ kan iedereen daar zijn/haar eigen betekenis aan geven. In de groepsinterviews is hierover enkele malen gediscussieerd. Men is van mening dat de gemeente eenduidig moet vastleggen wat onder integratie wordt verstaan. Beoordeling rekenkamer:

Bij de vaststelling van het programma Veelkleurige Participatie zijn de Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen als prioritaire doelgroepen van het integratiebeleid benoemd. Beoordeling rekenkamer:

De rekenkamer heeft enkele verschillen geconstateerd tussen de lokale definitie van ‘integratie’ en de landelijke definitie. De rekenkamer constateert dat het begrip ‘integratie’ in Venlo meer gericht is op de ‘sociaal-culturele’ dimensie van integratie: het gaat om participatie aan de samenleving en zich thuis voelen. De landelijke definitie is meer gericht op de ‘sociaal-economische’ kant van integreren: gelijke juridische positie en gelijkwaardigheid op sociaal-economisch gebied en taalkennis. Beoordeling rekenkamer:

76


Norm

De definitie van integratie is de basis om doelstellingen te bepalen.

Criterium

x

De doelstellingen zijn afgeleid van de definitie van integratie.

Vanwege het ontbreken van een vastgestelde definitie is het niet mogelijk om een uitspraak te doen over de mate waarin de doelstellingen van de definitie zijn afgeleid. Beoordeling rekenkamer:

Norm

Doelgroepen van het integratiebeleid zijn benoemd.

Criterium

x

Er is inzicht in de bevolkingssamenstelling voor wat betreft allochtonen en autochtonen. De verschillen tussen de te onderscheiden groepen inwoners (bijv. voor wat betreft sociaal-economische positie, het opleidingsniveau, de gezinssamenstelling en de etnisch-culturele achtergrond) zijn meegenomen in het vormen van het gemeentelijk integratiebeleid.

De gemeente stelt jaarlijks kwantitatieve cijfers op over de bevolkingssamenstelling waaruit het aantal allochtonen en autochtonen blijkt. Bij de vaststelling van het beleid in 2003 zijn deze gegevens met betrekking tot de bevolkingssamenstelling meegenomen. De overige cijfers en feitelijkheden (zoals sociaal-economische positie, opleidingsniveau, gezinssamenstelling of etnisch-culturele achtergrond) over de bevolking zijn niet gebruikt. De doelgroepen van het integratiebeleid zijn benoemd. Beoordeling rekenkamer:

Norm

Rol van de gemeente.

Criteria

x

De rol van de gemeente in het integratiebeleid is expliciet gemaakt. De gemeente heeft eenduidig afgebakend waar ieders verantwoordelijkheden liggen.

Bij de vaststelling van het beleid is de gemeentelijke rol expliciet beschreven. Uitgangspunt voor de gemeente is zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van de doelgroep. De gemeente Venlo legt de verantwoordelijkheid voor het integratiebeleid voor een belangrijk gedeelte bij de burgers en instellingen neer en vervult hierin zelf vooral een regisserende, stimulerende en faciliterende rol. Bovendien heeft de gemeente aangegeven dat integratie een tweezijdig proces is, waarbij niet alleen van de allochtone gemeenschap inspanningen worden verwacht, maar ook van de autochtonen. Opvallend is dat desondanks de meerderheid van de integratieprojecten en –activiteiten gericht zijn op de allochtonen. Uit de groepsgesprekken komt naar voren dat er allochtonen zijn die beseffen dat ze zelf de handen uit de mouwen moeten steken. Maar er is ook een groep die (nog) hoge verwachtingen van de overheid, van de gemeente heeft. Deze groep is van mening dat de overheid moet voorzien in een bepaalde behoefte. Beoordeling rekenkamer:


77

Norm

Bestaande situatie.

Criteria

x

x x x

Is er een beschrijving van de bestaande situatie ten tijde van de beleidsvoorbereiding (zowel demografische gegevens als kwantitatieve gegevens met betrekking tot bijvoorbeeld opleidingsniveau, arbeidsmarktpositie en werkloosheid, onderwijsachterstanden, lidmaatschap van zelforganisaties e.d.)? Zijn knelpunten gesignaleerd waar het integratiebeleid een oplossing voor zou kunnen bieden? Zijn kwantitatieve en kwalitatieve gegevens systematisch verzameld? Is een nulmeting uitgevoerd?

De bestaande situatie ten tijde van de beleidsvoorbereiding is beschreven in raadsbesluit nr. 172 van december 2003. Daarbij is geen gebruik gemaakt van kwantitatieve gegevens en feitelijke cijfers. Beoordeling rekenkamer:

Voorafgaand aan de beleidsformulering heeft de gemeente een probleemanalyse uitgevoerd, die met name inging op de knelpunten die in de praktijk gesignaleerd zijn door de deelnemers aan de integratiedebatten. Beoordeling rekenkamer:

Behalve kwantitatieve gegevens voor wat betreft de bevolkingssamenstelling, is geen sprake van een systematische gegevensverzameling. Er is weinig gebruik gemaakt van ervaringen uit het verleden. Beoordeling rekenkamer:

In 2003 is geen nulmeting gehouden. De gemeentelijke functionarissen beschouwen de resultaten uit de Stadspeiling 2006 als een nulmeting. De rekenkamer stelt vast dat het beleid in 2006 al zo’n twee tot drie jaar werd uitgevoerd en dat een nulmeting aan het begin van de beleidsperiode had moeten plaatsvinden. Beoordeling rekenkamer:

78


Norm

Interactieve voorbereiding van het beleid.

Criterum

x

De belanghebbenden zijn door de gemeente op een interactieve wijze betrokken bij de beleidsvoorbereiding.

De belanghebbenden zijn door de gemeente op een interactieve wijze betrokken bij de beleidsvoorbereiding in 2003. Er zijn drie hoorzittingen georganiseerd in wisselende samenstelling en een afsluitend (raads)debat. Er is gebruik gemaakt van een brede samenstelling van vertegenwoordigers van organisaties en individuen, zowel allochtonen als autochtonen. Beoordeling rekenkamer:

Conclusie beleidsvoorbereiding De belanghebbenden zijn door de gemeente op een interactieve wijze betrokken bij de beleidsvoorbereiding. Het niet expliciet benoemen van hetgeen de gemeente onder ‘integratie’ verstaat, beschouwt de rekenkamer als een gemiste kans. Eenzelfde conclusie gaat op voor het niet uitvoeren van een nulmeting bij de aanvang van het beleid in 2003 en het niet systematisch verzamelen en gebruiken van relevante gegevens. Deze factoren belemmeren een zinvolle resultaatmeting. Er is niet of nauwelijks gebruik gemaakt van feitelijkheden en relevante (kwantitatieve) cijfers. Het gemeentelijke integratiebeleid is voor een belangrijk deel gericht op de sociaal-culturele dimensie en in mindere mate op de sociaal-economische.

11.2

Beleidsvaststelling

Norm

Aansluiting invulling beleid op resultaten beleidsvoorbereiding.

Criterium

x

De input die uit het interactieve proces resulteert, is gebruikt om het beleid inhoud te geven.

De input uit het interactieve voorbereidingsproces heeft als basis gediend om de ambities van de raad te formuleren (raadsbesluit december 2003). Bij de uitwerking van deze ambities in concrete projecten en activiteiten (invulling van het beleid) in 2004 is vervolgens geen (terug-)koppeling gelegd. De samenhang tussen de ambities en de projecten en activiteiten is naar onze mening niet voldoende verhelderd. Daardoor wordt op voorhand niet duidelijk wat de bijdrage zou moeten zijn van de projecten en activiteiten aan de ambities. Beoordeling rekenkamer:


79

Norm

Het ultieme doel van het integratiebeleid is geformuleerd in termen van maatschappelijk effect.

Criterium

x

Van belang is dat het programmadoel / hoofddoel een gewenste toestand in de samenleving aangeeft.

In het raadsbesluit met betrekking tot het integratiedebat in december 2003 is als ultiem doel geformuleerd: “de raad streeft naar een samenleving waarin iedereen meetelt, maar waarin ook iedereen zijn verantwoordelijkheid neemt”. Strikt genomen is voldaan aan het criterium. Als we kijken naar de achtergrond van deze norm, dan is de rekenkamer van mening dat deze doelformulering een behoorlijk hoog abstractieniveau heeft die onvoldoende aangeeft wat het ultieme doel van het integratiebeleid is (het lijkt meer een participatiedoel dan een integratiedoel). Daardoor kan het antwoord op de vraag: “Wanneer is het integratiebeleid geslaagd?” niet worden gegeven. Beoordeling rekenkamer:

Norm

De doelen zijn SMART geformuleerd.

Criteria

x x x x x

Specifiek: er is één uitleg mogelijk. Meetbaar: het doel is kwantitatief geformuleerd. Acceptabel: er is een formeel besluit. Het beleid moet worden vastgesteld door de raad. Realistisch: de streefwaarden zijn onderbouwd. Tijdgebonden: aangegeven is wanneer het doel moet zijn bereikt.

Vanwege het hoge abstractiegehalte van de ultieme doelstelling, ontlenen wij de doelstelling van het integratiebeleid aan de ruimere formulering zoals deze is opgenomen in raadsinformatiebrief nr. 96 van augustus 2004: “het doel van Veelkleurige Participatie is het bevorderen van participatie en integratie. Het beleid is erop gericht dat meer allochtone burgers participeren en zich thuis voelen in de Venlose/Nederlandse samenleving en dat meer autochtone burgers en instellingen zich openstellen voor hun allochtone medeburgers en hen positief bejegenen.” Deze doelstelling geeft niet specifiek weer wat beoogd wordt doordat de samenleving verruimd is tot de “Nederlandse”. De rekenkamer is van mening dat men zich had moeten beperken tot de Venlose samenleving. Door in de doelstelling het werkwoord “het bevorderen van” op te nemen is geen sprake van een eindsituatie, maar van een proces dat in principe nooit af is. Verder is de doelstelling onvoldoende meetbaar geformuleerd door aanduidingen als “meer allochtone burgers”. De doelstelling is acceptabel omdat hieraan formele besluitvorming door de raad ten grondslag ligt (raadsbesluit 2003 en vaststelling programmadoelen bij programmabegroting). De streefwaarden zijn niet onderbouwd. Bij de vaststelling van het integratiebeleid in 2003/2004 werd onderkend dat het proces van integratie veel tijd vergt. “Dit zal eerder tien jaar vergen dan vier jaar”, zo werd destijds gesteld. De realisatietermijn van de integratieprojecten en –activiteiten werd in 2004 ingeschat met een tijdshorizon tot en met 2007, met uitzondering van twee activiteiten die een structureel karakter kennen (leefsituaties en concentratiewijken en stage en arbeidsplaatsen). Deze tijdshorizon sluit aan bij de vastgestelde programmaperiode en de GSB-periode.

80


Verder concluderen wij dat het programmadoel in de programmabegroting (niet in 2006 noch in 2007) SMART is uitgewerkt. Beoordeling rekenkamer:

Norm

Het beleidsprogramma biedt samenhangend inzicht in de 3W-vragen.

Criteria

Het beleid is zodanig geformuleerd dat inzicht wordt geboden in: x Wat we willen bereiken, x Wat we daarvoor gaan doen en x Wat het mag kosten in onderlinge samenhang.

De rekenkamer is van mening dat het programma Veelkleurige Participatie ofwel het integratiebeleid getypeerd kan worden als een projectenprogramma vanwege de grote hoeveelheid ambities en projecten en activiteiten dat onder dit programma ressorteert. De samenhang is niet inzichtelijk gemaakt; de rekenkamer heeft deze uit verschillende documenten moeten distilleren. Daarnaast is geen koppeling gelegd tussen de 17 ambities en de 19 projecten. Beoordeling rekenkamer:

Norm

Het lokale beleid is afgestemd op / past binnen de kaders van de weten regelgeving.

Criterium

x

De weten regelgeving zoals in hoofdstuk 2 van dit onderzoeksrapport verwoord bieden het kader voor de beleidsformulering op lokaal niveau. De beleidsdoelen zijn niet strijdig met deze weten regelgeving.

De rekenkamer heeft geen strijdigheden waargenomen van de lokale beleidsformulering ten opzichte van het wettelijke kader. Beoordeling rekenkamer:

Conclusie beleidsvaststelling Bij de beleidsvaststelling van het integratiebeleid is de samenhang tussen hetgeen de gemeente wil bereiken, wat ze daarvoor gaat doen en wat dat mag kosten niet op een overzichtelijke wijze aan de raad gepresenteerd. Het antwoord op deze zgn. 3W-vragen heeft de rekenkamer uit de verschillende beleidsdocumenten moeten distilleren (raadsbesluit, raadsinformatiebrief en programmabegroting). De beleidsdoelen zijn onvoldoende specifiek, meetbaar en realistisch geformuleerd. Het antwoord op de vraag “Wanneer is het integratiebeleid geslaagd?” kan niet uit de onderzochte beleidsdocumenten worden gegeven.


81

11.3

Beleidsuitvoering

Norm

De doelbereiking wordt periodiek gemeten en de gegevens zijn bruikbaar.

Criteria

x x

Periodiek wordt informatie over doelbereiking verzameld. De gegevens zijn bruikbaar indien ze zijn uitgedrukt in een kengetal of indicator die de mate van doelrealisatie aangeeft.

In de documenten van de p&c-cyclus wordt verantwoording afgelegd over de uitvoering van het integratiebeleid. Hierin is nauwelijks informatie aangetroffen over de mate van doelbereik. De raadsinformatiebrief nr. 42 van april 2007 ‘Stand van zaken integratiebeleid’ bevat enige informatie over doelbereik, maar deze informatie is beschrijvend van aard, sommige gegevens worden niet of nauwelijks onderbouwd en de informatie geeft vooral inzicht op uitvoeringsniveau. Beoordeling rekenkamer:

Er wordt in zeer beperkte mate gebruik gemaakt van indicatoren. Er wordt niet of nauwelijks gebruik gemaakt van feitelijke ‘harde’ statistische gegevens, ondanks dat de raad daar in 2003 om gevraagd heeft. Het gebruik van prestatie-indicatoren is niet consistent. Beoordeling rekenkamer:

Norm

De raad wordt jaarlijks op de hoogte gesteld over de voortgang.

Criterium

x

De raad ontvangt jaarlijks informatie van het college over de voortgang van de vastgestelde ambities en de mate van doelbereik.

Voor het afleggen van verantwoording over de bereikte resultaten van het integratiebeleid maakt het college gebruik van de reguliere instrumenten van de gemeentelijke planning & controlcyclus (programmarekening). Naast deze p&c-instrumenten heeft het college in de periode van 2003 tot en met 2007 op drie momenten (ad hoc) verantwoording afgelegd over de uitvoering of realisatie van één of meerdere integratieprojecten en –activiteiten. In de raadsinformatiebrief ‘Stand van zaken integratiebeleid’ van april 2007 is ingegaan op de voortgang van de ambities. De mate van doelbereik is niet teruggekoppeld. Beoordeling rekenkamer:

82


Norm

Doelmatigheid.

Criterium

x

De beoogde prestaties zijn gerealiseerd met de inzet van zo min mogelijk middelen. De ingezette middelen zijn gerelateerd aan de geleverde prestaties.

Een confrontatie tussen (de verantwoording over) de geleverde prestaties in relatie tot hetgeen beoogd was, levert het volgende beeld op: x Over sommige projecten zijn onvoldoende prestatiegegevens beschikbaar binnen de gemeente. x De in 2003 beoogde resultaten zijn niet altijd voldoende duidelijk geconcretiseerd, waardoor op die onderdelen prestatiemeting niet of nauwelijks mogelijk is. x Op sommige onderdelen zijn de beoogde resultaten bereikt en op sommige onderdelen blijven de geleverde prestaties achter. In de programmarekeningen is geen verantwoording afgelegd over de daadwerkelijke kosten per project of activiteit, alleen in een totaalbedrag. Een koppeling tussen de geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten is niet gegeven. Het voornaamste instrument dat de gemeente hanteert om de middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, betreft de subsidiemethodiek van zelforganisaties. Aanvragen voor subsidie worden getoetst met behulp van een beslisboom aan de hand van criteria. Het belangrijkste criterium is de bijdrage die een activiteit levert aan de integratie. Er vinden geen kosten/batenafwegingen plaats. In de meeste gevallen is sprake van een maatschappelijke baat die volgens de gemeente niet of nauwelijks in geldwaarde kan worden uitgedrukt. Beoordeling rekenkamer:

Conclusie beleidsuitvoering De rekenkamer concludeert dat er nauwelijks gebruik wordt gemaakt van kengetallen en indicatoren om de mate van doelbereik te meten. Het gebruik van indicatoren is bovendien niet consistent. In de gemeentelijke verantwoordingsdocumenten is nauwelijks informatie aangetroffen over de mate van doelbereik. Ook ontbreekt verantwoordingsinformatie over de daadwerkelijke kosten per project of activiteit. Een koppeling tussen de geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten is niet gegeven.

11.4


Norm

Aansluiting gemeentelijk integratiebeleid bij (maatschappelijk) belang van de integratie van doelgroepen.

Criteria

x x x

De belanghebbenden zijn betrokken bij de beleidsvoorbereiding. De belanghebbenden formuleren het op te lossen probleem. Het gemeentelijke integratiebeleid sluit aan op de geformuleerde problematiek.


83

De intentie bij de gemeente bestaat om het integratiebeleid op interactieve wijze tot stand te brengen. Dit komt tot uiting in de verschillende activiteiten die in de afgelopen jaren zijn ontplooid om de doelgroepen en het maatschappelijk middenveld te betrekken bij de beleidsvoorbereiding en –uitvoering. Met name ook door middel van de in 2003 gehouden stadsdebatten zijn de belanghebbenden betrokken bij de voorbereiding van het beleid.

Beoordeling rekenkamer:

Uit het onderzoek blijkt dat de meningen en visies van de problematiek van integratie sterk uiteenlopen. Het is niet eenduidig welk probleem opgelost moet worden. Sommige van de genoemde problemen werden door (nagenoeg) alle groepen genoemd, zoals bijvoorbeeld de Nederlandse taal, de verharding van de samenleving in het algemeen, de negatieve beeldvorming die vooral door de media is aangezwengeld en de sociaal-economische achterstand van veel groepen allochtonen op het gebied van onderwijs en arbeid. De rekenkamer stelt vast dat de problemen die door de doelgroepen zijn benoemd en de problemen die door de gemeenteambtenaren en bestuurders worden onderkend, niet veel van elkaar afwijken. Daarnaast stellen wij vast dat in de beleidsvoorbereiding de probleemanalyse nogal eenzijdig gericht was op de knelpunten die in de praktijk zijn gesignaleerd door de deelnemers aan de integratiedebatten. Beoordeling rekenkamer:

Naast het gegeven dat de probleemanalyse eenzijdig gericht was, heeft de gemeente ook nagelaten om het verband tussen beleid en uitvoering inzichtelijk te maken. Beoordeling rekenkamer:

Praktijkonderzoek: draagvlak en communicatie In de gesprekken die de rekenkamer heeft gevoerd met de doelgroepen en het maatschappelijk middenveld is als een belangrijk kritiekpunt naar voren gekomen dat de gemeente haar regiefunctie meer moet richten op samenwerking en niet alleen maar op overleg voeren. Gesteld wordt dat het maatschappelijk kapitaal dat aanwezig is bij verschillende instanties en organisaties onvoldoende wordt benut, omdat de gemeente te weinig stuurt op een belangenoverstijgende samenwerking tussen die organisaties en groepen. Daarnaast was men het erover eens dat het integratiebeleid niet ‘van bovenop opgelegd’ moet worden. Dit realiseren de betreffende gemeentelijke functionarissen zich ook goed. Vandaar dat zij doelbewust contact hebben met de verschillende groepen. Er wordt geïnvesteerd in netwerkcontacten, zoals met het project ‘Kleurrijk Venlo’. Desondanks is in de groepsgesprekken de opvatting naar voren gekomen dat er een te grote afstand bestaat tussen beleid en uitvoering. De gemeente heeft volgens sommige deelnemers onvoldoende kennis van de behoefte van de doelgroepen. De ruimte om ‘kleinschalige activiteiten’ te ondersteunen die vanuit de samenleving opborrelen buiten de ‘reguliere’ subsidieactiviteiten, wordt door de doelgroep nog als te beperkt ervaren.

84


Opmerkelijk is het feit dat de deelnemers aan de groepsgesprekken betrekkelijk weinig gemeentelijke integratieprojecten konden opnoemen en dat niet alle projecten werden herkend die door de onderzoekers werden genoemd. Beoordeling rekenkamer:

Norm

Effectiviteit van integratiebeleid.

Criteria

x

x x

Er zijn waarneembare veranderingen in de periode 2003-2007. Er is sprake van vooruitgang op de kernterreinen werken, wonen, onderwijs, emancipatie en kwaliteit woonomgeving zoals deze als cruciaal voor de integratie zijn benoemd door de commissie Blok. Deze veranderingen zijn (mede) te danken aan het gemeentelijke integratiebeleid. De cruciale factoren van het gemeentelijke beleid om de integratie van allochtonen effectief te bevorderen zijn benoemd.

Het meten van daadwerkelijke integratie is geen sinecure. Het feit dat geen nulmeting heeft plaatsgevonden aan het begin van de beleidsperiode, onvoldoende geëxpliciteerd is wat onder ‘integratie’ verstaan moet worden en nauwelijks gebruik wordt gemaakt van zinvolle indicatoren, kengetallen en feitelijke cijfers belemmeren de mogelijkheid om de effectiviteit te meten. Desondanks heeft het uitgevoerde rekenkameronderzoek inzicht geboden in de effectiviteit van het beleid. Reflecteren wij de waarneembare veranderingen op de benoemde kerngebieden, dan zien we het volgende beeld:

Werken x x x x

De arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen ligt lager dan die van autochtonen in Venlo. Over de periode 1999 tot en met 2005 is de arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen blijkens gegevens van het CBS zowel in Venlo als landelijk licht gedaald. De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo vertonen relatief een veel hoger aandeel uitkeringsgerechtigden dan de autochtone Venlonaren. De Turkse en Marokkaanse bevolkingsgroepen in Venlo laten over de periode 1999-2005 een daling van het aandeel uitkeringsgerechtigden zien, terwijl het aandeel uitkeringsgerechtigde autochtonen in Venlo nagenoeg gelijk blijft over die periode.

Beoordeling rekenkamer: er is een marginale vooruitgang zichtbaar.

Wonen Er is geen sprake van een grotere spreiding van niet-westerse allochtonen over de verschillende wijken. In de wijken waar in 2001 relatief de meeste niet-westerse allochtonen woonden is hun relatieve aandeel in 2006 verder gegroeid. De wijken waar relatief de minste niet-westerse allochtonen wonen hebben zich over de periode 2001-2006 gestabiliseerd. Hierbij merkt de rekenkamer overigens op dat de gemeente Venlo geen actief spreidingsbeleid voert. De mate van spreiding kan echter wel een indicator vormen voor de economische emancipatie van niet-westerse allochtonen.


85


Onderwijs De gegevens over onderwijsparticipatie geven over de periode 2003-2006 geen significante vooruit- of achteruitgang zien van allochtonen ten opzichte van autochtonen. Beoordeling rekenkamer:

Emancipatie De cijfers uit het enquêteonderzoek van de gemeente in 2006 (Stadspeiling) die een beeld geven over de emancipatie van de doelgroep geven aan dat er sprake is van een achterstand van allochtonen ten opzichte van autochtonen. Hier merkt de rekenkamer op dat dit een momentopname betreft en geen inzicht geeft in de ontwikkeling over een reeks van jaren, waardoor een beoordeling over de voor- of achteruitgang van de emancipatie van de doelgroep niet mogelijk is. Beoordeling rekenkamer:

Kwaliteit woonomgeving De gegevens met betrekking tot de woonsituatie geven aan dat in Venlo alle groepen nietwesterse allochtonen (inclusief Turken en Marokkanen) een grotere vooruitgang te zien geven in de kwaliteit van de woonomgeving dan de autochtonen over de periode 2002-2007. Beoordeling rekenkamer:

Andere indicaties die uit het onderzoek resulteren op basis waarvan uitspraken kunnen worden gedaan over de mate van effectiviteit, betreffen:

x

Realisatie van ambities Blijkens de informatie van de gemeente zijn van de 17 ambities die in 2003 zijn geformuleerd anno 2007 vier volledig bereikt, één grotendeels en vier deels bereikt. Van drie ambities hebben wij kunnen vaststellen dat ze niet zijn bereikt en van drie ambities hebben wij het doelbereik op basis van het onderzoek niet kunnen vaststellen. De overige twee zijn volgens de gemeente niet meer relevant.


x

Inburgering Het in 2006 uitgevoerde onderzoek naar de resultaten van inburgering geeft een positief beeld te zien: ruim tweederde van de deelnemers behaalt tenminste één niveauverhoging van de Nederlandse taal en ruim driekwart van de respondenten beoordeelt het maatschappelijk effect van de trajecten op henzelf positief. De inburgeringstrajecten leiden ook tot een toename van contacten tussen allochtonen en Nederlandssprekenden.

86



x

Praktijkonderzoek Volgens de deelnemers aan de groepsinterviews is er weinig veranderd op het gebied van integratie in Venlo in de afgelopen 5 jaar. Het is een kwestie van lange adem en gaat vaak maar met kleine stapjes vooruit. Er zijn veel factoren die van invloed zijn op de integratie van allochtonen, niet alleen het overheidsbeleid. Tegelijkertijd beseft men dat het niet goed zou zijn als de gemeente geen integratiebeleid zou voeren. De integratieproblematiek lost zich volgens hen niet vanzelf op. Een mogelijke verklaring voor deze uitspraken in de interviews ligt volgens de rekenkamer in het feit dat volgens de deelnemers de gemeente de effectiviteit van haar beleid niet op gezette momenten evalueert en dat ze haar resultaten ook onvoldoende etaleert. Successen en goede voorbeelden worden niet of nauwelijks ‘verkocht’.


Er zijn er onvoldoende gegevens beschikbaar om aannemelijk te kunnen maken of, en zo ja hoeveel de door de gemeente ingezette instrumenten hebben bijgedragen aan de bevordering van integratie. Zowel van de vooruitgang (kwaliteit wonen, aantal uitkeringen) als de achteruitgang (spreiding over wijken, arbeidsparticipatie) op sociaal-economisch terrein veronderstelt de rekenkamer op basis van de resultaten uit het onderzoek dat deze veranderingen niet direct het gevolg zijn van het gemeentelijk integratiebeleid, daar deze dimensie nagenoeg heeft ontbroken in het beleid en de uitvoering daarvan. Op basis van het feit dat de gemeente een beleid heeft gevoerd dat vooral gericht is op de sociaal-culturele kant van integratie, zou verwacht kunnen worden dat op het gebied van emancipatie vooruitgang geboekt zou moeten zijn. De gegevens over 2006 (Stadspeiling) vormen echter een momentopname, waardoor het niet mogelijk is om hierover gefundeerde uitspraken te doen over een ontwikkeling. De conclusies uit de groepsinterviews wekken bij ons echter de indruk dat er op dit terrein in ieder geval geen sprake is van een duidelijk waarneembare vooruitgang. Voorafgaand aan de beleidsformulering heeft de gemeente een probleemanalyse uitgevoerd, die met name inging op de knelpunten die in de praktijk zijn gesignaleerd door de deelnemers aan de integratiedebatten. De cruciale factoren die de integratie effectief bevorderen zijn destijds niet expliciet benoemd. Beoordeling rekenkamer:

Conclusie effectiviteit De rekenkamer concludeert dat de beleidsmakers van de gemeente Venlo goed luisteren naar de problematiek die binnen de doelgroepen speelt, maar de oplossingen worden grotendeels zelf bedacht. Het rekenkameronderzoek heeft indicaties opgeleverd op basis waarvan geconcludeerd kan worden dat de integratie van allochtonen in de periode 2003-2007 weinig vooruitgang heeft geboekt; alleen op het terrein van de kwaliteit van de woonomgeving is duidelijk sprake van vooruitgang en de inburgering geeft eveneens positieve uitkomsten te zien (hoewel dit


87

slechts een momentopname betreft). Aan de andere kant is er ook geen sprake van achteruitgang. Daarnaast zijn er onvoldoende gegevens beschikbaar om aannemelijk te kunnen maken of, en zo ja hoeveel de door de gemeente ingezette instrumenten hebben bijgedragen aan de bevordering van integratie. Ook willen wij hier nog de kanttekening plaatsen dat met name de indicatoren op sociaaleconomisch terrein, zoals onder andere wonen, werken en uitkeringen sterk beïnvloed worden door externe factoren waar het gemeentelijk (integratie-)beleid weinig invloed op heeft, zoals de algehele toestand van de economie.

11.5

Slotconclusie

De centrale vraagstelling van dit onderzoek is in hoeverre het integratiebeleid van de gemeente Venlo over de periode 2003-2007 doeltreffend en doelmatig is geweest. De mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het integratiebeleid meet de rekenkamer met behulp van onderstaand model. Dit model geeft een ideaalbeeld weer van de keten bestaande uit de opeenvolgende fasen van het beleidsproces: doelformulering, vertaling in ambities, uitwerking in concrete projecten en activiteiten inclusief de daarmee gemoeide kosten, resultaatmeting en bereik maatschappelijke effecten.

88


Model: ideaaltypisch beeld van samenhang in beleidsproces.

Definitie integratie = ultieme doel

Doelstelling van integratie / programma Veelkleurige Participatie

ambitie

ambitie

ambitie 2

Proj./ act. + €

Proj./ act. + €

Proj./ act. + €

Proj./ act. + €

Proj./ act. + €

Proj./ act. + €

Proj./ act. + €

Resultaat

Resultaat

Resultaat

Resultaat

Resultaat

1 Resultaat

Resultaat

Maatschappelijk effect

1.

Het meten van doelmatigheid geschiedt door te beoordelen of de resultaten zijn bereikt met de inzet van zo min mogelijk middelen. Voorwaarde hiervoor is dat de ingezette middelen gerelateerd zijn aan de uitgevoerde projecten en activiteiten en die op hun beurt zijn uitgedrukt in zinvolle kengetallen of indicatoren van de geleverde prestaties.

2.

De mate van doeltreffendheid wordt gemeten aan de hand waarvan de resultaten van de uitgevoerde projecten en activiteiten een bijdrage hebben geleverd aan het ultieme doelbereik, ofwel het maatschappelijke effect. Bij doeltreffendheid staat de vraag centraal of de gemeente de goede dingen doet.

Conclusie Op basis van ons onderzoek heeft de rekenkamer niet feitelijk kunnen vaststellen dat het gemeentelijke integratiebeleid doeltreffend en doelmatig is geweest. Volgens de rekenkamer ontbreken enkele belangrijke ‘schakels’ in de beleidsketen. Er is niet voldaan aan een aantal randvoorwaarden om te kunnen vaststellen in hoeverre het Venlose beleid doeltreffend en doelmatig is geweest.

Toelichting/onderbouwing Omdat de gemeente bij de vaststelling van het integratiebeleid vooral gefocust heeft op de sociaal-culturele dimensie en daarbij de sociaal-economische dimensie minder prioriteit heeft gegeven, is het op zich niet verwonderlijk dat er geen sprake is van een over de volle breedte doeltreffend beleid. Immers, inzet op beide dimensies is van belang voor een optimale integratie.


89

Verder heeft de gemeente Venlo onvoldoende afgebakend wat tot het integratiebeleid behoort doordat niet eenduidig is vastgelegd wat onder integratie wordt verstaan. Op die manier gaat dat begrip ‘een eigen leven leiden’ en kan iedereen zijn/haar eigen interpretatie eraan geven. Dit beschouwen wij als een gemiste kans. Hetzelfde geldt voor het niet uitvoeren van een nulmeting bij de aanvang van het integratiebeleid en het niet systematisch verzamelen van relevante gegevens voor doelbereik. In 2003 is een veelheid aan doelstellingen en ambities vastgesteld; maar liefst 17 ambities zijn door de raad vastgelegd. De rekenkamer is van mening dat hierin onvoldoende prioriteiten zijn afgebakend. De indruk bestaat dat de gemeente alles tegelijkertijd wil aanpakken. Daarnaast ontbreekt een aansluiting tussen de ambities en de bijdrage die de projecten en activiteiten daaraan moeten leveren op veel onderdelen. Er zijn vele projecten en activiteiten opgestart met een budget, maar een specifiek geformuleerde doelstelling die meetbaar en realistisch is op strategisch, tactisch en operationeel niveau van wat de gemeente wil bereiken met het integratiebeleid wordt gemist. Er is een discrepantie tussen beleid en uitvoering. Er wordt nauwelijks gebruik gemaakt van kengetallen en indicatoren om de mate van doelbereik te meten. Het gebruik van indicatoren is bovendien niet consistent. Het antwoord op de vraag wanneer het integratiebeleid geslaagd is, kan dus niet worden gegeven. Een koppeling tussen de geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en de gemaakte kosten is evenmin gegeven. Uit de praktijk blijkt dat de integratie van allochtonen in de periode 2003-2007 nauwelijks zichtbare vooruitgang heeft geboekt. Naar de mening van de rekenkamer is er ook geen sprake van achteruitgang.

Projecteren we deze conclusies op het ideaaltypisch toetsingsmodel voor doeltreffendheid en doelmatigheid, dan ziet een en ander er als volgt uit in de Venlose situatie:

90


Model: feitelijk beeld van gevolgd beleidsproces gemeente Venlo

Definitie integratie [landelijk] = ultieme doel

Doelstelling integratie / programma Veelkleurige Participatie [Venlo]

Ambitie

Ambitie ?

? Proj./ act.

2? Proj./ act.

Proj./ act.

Proj./ act.

Proj./ act. ?

1?

1? Resultaat bereikt?

Resultaat niet bereikt

Resultaat wel bereikt

Resultaat bereikt?

?

Maatschappelijk effect

Tenslotte willen wij er op wijzen dat de bereikte resultaten op het gebied van het integratiebeleid ook bezien dienen te worden in het licht van de beschikbaar gestelde middelen (geld en capaciteit) voor integratie (exclusief inburgering). Een legitieme vraag volgens de rekenkamer is namelijk welke resultaten annex maatschappelijke effecten op sociaal-economisch en sociaal-cultureel gebied redelijkerwijs verwacht mogen worden in het licht van een personele capaciteit van 0,6 fte en een structureel budget van ongeveer € 0,5 miljoen. Wij merken dit nadrukkelijk niet op in normatieve zin, maar als een contextuele constatering.


91

12

Succes- en faalfactoren

In hoofdstuk 9, met name paragraaf 9.2, is duidelijk geworden dat de samenleving het integratieprobleem niet zonder lokaal overheidsbeleid kan oplossen. Als dat zo is, wat zijn dan de cruciale factoren die deel moeten uitmaken van dat lokale beleid om de integratie van allochtonen effectief te bevorderen? Deze vraag heeft de rekenkamer zowel voorgelegd aan de deelnemers van de groepsinterviews als aan de gemeentelijke sleutelfiguren. In deze paragraaf geven wij de succes- en faalfactoren weer die door deze beide groepen genoemd zijn.

12.1


In deze paragraaf treft u een bloemlezing aan van de ideeën, suggesties, tips en valkuilen die door de deelnemers aan de groepsinterviews zijn genoemd. De opsomming is in willekeurige volgorde. Wensen of behoeften van individuele deelnemers aan de gesprekken die weinig of geen steun of bijval kregen van de andere deelnemers, hebben wij niet in deze opsomming weergegeven. Het gaat om succes- en faalfactoren van het integratiebeleid die door meerdere deelnemers werden ondersteund. Uit de groepsgesprekken kwam naar voren dat onderwijs en werkgelegenheid de belangrijkste voorwaarden voor integratie zijn. Dan komt integratie vanzelf. “We moeten investeren in onderwijs. Daar ligt de basis. Dan kan de achterstand die bepaalde groepen hebben vroegtijdig worden ingehaald.” “Ook belangrijk zijn goede voorbeeldfuncties, zeker in het onderwijs. Goed voorbeeld doet goed volgen. Kinderen moeten gestimuleerd worden.” “Waarom spreekt men van allochtonen en autochtonen? Nederland verschilt daarin van veel andere immigratielanden zoals de Verenigde Staten en Australië. Het begrip allochtonen is niet goed. Buitenlanders of vreemdelingen of allochtonen zijn degenen die geen Nederlands paspoort hebben. Mensen met een Nederlands paspoort zijn Nederlander. De 2e en 3e generatie allochtonen zijn hier geboren. Door te spreken van Nederlanders (of autochtonen) en allochtonen maakt de overheid onderscheid. Dat gevoel is heel vervelend. Voor het algemene belang van de samenleving is beter het woord allochtoon niet meer te gebruiken.” Integraliteit van beleid. “Integratie is geen los stukje beleid, kijk naar het grotere geheel. Ook andere programma’s (bijv. Achilles) en projecten (bijv. stedelijke vernieuwing Venlo-Noord) dragen – soms misschien onbedoeld – bij aan de integratie.” “Meerdere beleidsterreinen bestrijken. Iedereen moet doen waar die goed in is. Gemeente moet regie voeren en dat richten op samenwerken, niet op alleen maar overleg voeren. Gemeente moet aansturen, komt niet vanzelf. Beweging regisseren.” “Voer geen incidentpolitiek. Laat keuzes beklijven en stel prioriteiten. Je kunt niet alles tegelijkertijd aanpakken. Consistent zijn in een proces dat heel lang duurt. Niet steeds het beleid veranderen als de besluitvormers veranderen (elke 4 jaar nieuwe samenstelling gemeenteraad). Lange termijn denken. Als je iets wilt veranderen in de samenleving, duurt dat vele generaties.” “Er moet ook continuïteit in zitten, groei. Processen duren lang. Projecten hebben een eindtijd. Iets wat goed loopt wil je continueren. Soms past een project niet meer in het gemeentelijk beleid of de doelstelling en dan stopt het en dat is teleurstellend. De beweging die in gang is gezet heeft tijd nodig.”

92


“Behoudt datgene wat goed gaat.” “De gemeente Venlo heeft onvoldoende afgebakend wat tot het integratiebeleid behoort. Definieer wat onder integratie wordt verstaan. Er zijn vele projecten en activiteiten opgestart met een budget, maar men mist een duidelijke doelstelling op strategisch, tactisch en operationeel niveau van wat de gemeente wil bereiken met integratiebeleid: waarnaar wordt gestreefd over een periode van X jaar?” “In het Venloos beleid wordt een lange termijn doelstelling gemist met een beperkt aantal definities van beoogde resultaten. Het beleid heeft een tijdelijk karakter, gerelateerd aan de omstandigheden, met enkele projecten en activiteiten.“ “Het beleid moet niet afhangen van de politieke partijen die de coalitie vormen. Het beleid moet door iedereen worden ondersteund.” “Er is ook geen sprake van procesbewaking en evaluatie van het beleid en eventuele bijsturing. De gemeente moet ook goed kijken naar wat projecten en activiteiten hebben opgeleverd. Projecten die goed hebben gewerkt moeten niet stoppen.“ “Het is op zich niet erg als bepaalde groepen mensen zich met elkaar identificeren, maar we moeten wel streven naar mengen van verschillende groepen. Integratie draait om respect en begrip voor elkaar, niet om geforceerd in elkaar schuiven van groepen.” “Integratie heeft ook te maken met het onderstrepen van de eigen identiteit en respect daarvoor te hebben.“ “Spreek iedereen aan. Wij zijn de maatschappij, niet het beleid.” “Integratie moet van twee kanten komen, het is wederzijds.” “Er zijn bruggenbouwers nodig.” “Verbinding is nodig tussen allochtonen en autochtonen. De overheid moet initiatieven aanmoedigen die verschillende bevolkingsgroepen bij elkaar brengen. Het begint bij elkaar ontmoeten. Dat is de basis. Meer van elkaar weten, elkaars achtergrond, cultuur enz. Dat ontwikkelt zich vervolgens naar contact, dat zich vervolgens moet ontwikkelen naar duurzame contacten.” “De rol die de gemeente daarbij zou moeten nemen is een actievere opstelling door contacten aan te moedigen. Subsidieer activiteiten die gericht zijn op sociale cohesie. We moeten de scholen gemengd houden, dat bevordert integratie.” “Zorgen dat de groepen niet gescheiden van elkaar blijven.” “Mensen integreren pas als ze het zelf willen of noodgedwongen omdat ze tussen de Nederlanders leven en wonen en Nederlands moeten spreken.” “Voor mensen die willen meedoen is er voldoende. Die komen toch. Voor mensen die niet willen moet de overheid hard optreden. Als je geen werk hebt, dan heb je hier niks te zoeken.“ “Ieder land, ieder volk heeft zijn eigen cultuur. Het is voor de lokale overheid nauwelijks mogelijk om daarop beleid te voeren. Laat de mensen het zelf oplossen. Het moet spontaner. Meer rust in de beleidsvorming. Niet niets doen, maar even laten bezinken. Laat de mensen zelf maar komen met oplossingen en ideeën. Er wordt al ontzettend veel door de gemeente gedaan.” “De overheid moet de keuze niet uitsluiten, maar de keuze overlaten aan de gemeenschap. De overheid moet keuzevrijheid toelaten binnen wettelijke kaders. De overheid bepaalt ‘WAT’ mogelijk is, en moet de ‘HOE’-vraag vervolgens aan de samenleving zelf overlaten. De gemeente moet aan tafel zitten bij maatschappelijke instellingen. Het gaat om participatie in zijn totaliteit, samenhangend, niet alleen focussen op integratie. Geen boek schrijven over integratie, maar luisteren naar de mensen.“


93

“Het moet perspectief bieden voor allen die in een wijk wonen. Het gaat om het individuele perspectief van de inwoner. Wordt die er beter van? Geef de mensen de power om het zelf te maken.” “De gemeente moet zelf ook het goede voorbeeld geven bij de eigen personeelssamenstelling. Bij het aannamebeleid van personeel ook allochtonen dezelfde kansen bieden. Afspiegeling, diversiteit. Veel hoogopgeleide allochtonen uit deze regio gaan werken in Brabant.” “De gemeente moet zelf ook voorbeeld geven in werkgeverschap: diversiteit in het eigen personeelsbestand.”

12.2

Visie gemeente

In deze paragraaf treft u de succes- en faalfactoren aan die door de interne sleutelfiguren zijn genoemd. De opsomming is in willekeurige volgorde. Ook hier geldt dat het gaat om succes- en faalfactoren van het integratiebeleid die door meerdere functionarissen zijn genoemd. De geïnterviewden zien de externe omstandigheden die kunnen ingrijpen in het gemeentelijk beleid als moeilijkste factor van het integratiebeleid. “Incidenten hebben een grote invloed, grijpen in op de emotie van mensen. Integratie is emotioneel een zwaar beladen onderwerp. De overheid kan jarenlang een gericht beleid voeren dat effectief is, maar dat kan in één klap door externe omstandigheden weer worden weggevaagd.” Naar de mening van de gemeentelijke functionarissen op het gebied van integratiebeleid, heeft de gemeente geen invloed op incidenten en ook de negatieve beeldvorming door de media en landelijke politiek zijn zaken waar zij geen grip op heeft. “Die negatieve invloeden werken averechts op het beleid en de gemeentelijke inspanningen.” “Het uitdragen van positieve resultaten moeten we langdurig volhouden tegenover het ‘geweld’ van de media. Wellicht moet de gemeente daarin assertiever worden.” “Een belangrijke succesfactor is het stimuleren van activiteiten die vanuit organisaties zelf komen (bijvoorbeeld projecten op scholen, zorginstellingen) en verder het stimuleren van projecten die de groep allochtonen zelf oppakken. Het is een valkuil om als overheid zaken aan de gemeenschap te willen opleggen.” De rekenkamer constateert dat deze visie ook is onderstreept in de beleidsnotitie van april 2007 waarin de gemeenteraad op de hoogte is gesteld van de stand van zaken van het integratiebeleid (raadsinformatiebrief nr. 42 van april 2007). “De allochtone gemeenschap is probleemeigenaar. Ze heeft dus een eigen verantwoordelijkheid. De overheid gaat niet bemoederen, de gemeenschap zelf moet ook initiatief nemen, de wil hebben om dingen te ontplooien. De gemeente heeft daarbij een stimulerende en faciliterende rol. Als de gemeenschap niet wil, gooien we geld in een bodemloze put. Het draait om de wil van de gemeenschap. Een goed idee ontstaat vanuit de dialoog met elkaar, vanuit een gezamenlijk vertrekpunt.” “Met ‘Kleurrijk Venlo’ willen we bereiken dat de mensen zich betrokken voelen, aan de slag willen met thema’s en dat dit gaat werken als een olievlek. De gemeente wil gebruik maken van organisaties als input voor ons beleid. Daarvoor is een goed netwerk van contacten waarin onderling vertrouwen bestaat van groot belang.” “De interne ontmoeting is ook gestimuleerd. Ambtelijk is een stuurgroep participatie actief waarin de medewerkers die zich met participatie bezig houden elkaar ontmoeten. Daardoor ontstaat meer binding en gaan we de interne verkokering tegen. Daarnaast is externe gerichtheid van de ambtelijke organisatie een speerpunt: de ambtenaren moeten naar

94


buiten, weten wat er in het veld speelt. Niet alleen uitvoeringsambtenaren maar ook de beleidsvoorbereiders. College en directie geven daar het goede voorbeeld van.” “De gemeente moet niet te snel willen gaan. Het beleid, de projecten en activiteiten moeten voldoende tijd krijgen om te ‘landen’ en te beklijven bij de doelgroep. We moeten ons beleid afstemmen op het tempo van de ontwikkelingen bij de doelgroep.” “Een belangrijke factor om het integratiebeleid te bevorderen is ontmoeting. Integratie is een tweezijdig proces dat niet alleen opgelost kan worden door ons te richten op de groep allochtonen. Ook de autochtone bevolking moet openstaan voor veranderingen in de maatschappij. De gemeente ondersteunt en stimuleert activiteiten die erop gericht zijn om een multiculturele samenleving te bewerkstelligen waarin we allemaal met elkaar samen kunnen leven in plaats van naast elkaar.” “Verder moet de gemeente het onderscheid tussen allochtoon en autochtoon zo min mogelijk duiden. De term allochtoon moeten we alleen gebruiken als het ter zake dient, bijvoorbeeld bij taalachterstand. Door het bezigen van die term stigmatiseer je. Er moet gewerkt worden aan de bewustwording dat het gaat om achterstanden, en dat die achterstanden ook voorkomen bij autochtonen, niet alleen bij allochtonen.” Volgens de geïnterviewden is het geen utopie om de doelstellingen van het integratiebeleid te benoemen en te bereiken. “Alleen zal dat heel veel tijd vergen en we zullen waarschijnlijk nooit 100% bereiken. Maar we streven wel naar een multiculturele samenleving waarin mensen met respect voor elkaar samen leven. De gemeente wil daarin soms sneller opereren dan wat in de praktijk mogelijk is. Het gaat met kleine stapjes vooruit. De gemeente heeft daar wel invloed op, maar er zijn uiteraard meerdere factoren die het tempo van vooruitgang bepalen. We zien met name vooruitgang op het gebied van onderwijs en arbeid. Dat zijn de harde cijfers. Maar de beeldvorming, de moeilijker te meten meningen en gevoelens, is een veel lastiger kwestie.” “Als de gemeente beter in staat zou zijn om de positieve kanten en de geboekte resultaten te belichten, zal de beeldvorming langzaam maar zeker ook gaan veranderen. Voortzetting van het huidige beleid is daar wel een belangrijke voorwaarde voor. Het integratiebeleid is te beschouwen als een continu proces, een beleid dat waarschijnlijk nooit af is.”


95

13

Aanbevelingen

De rekenkamer is van mening dat het moment is aangebroken om het integratiebeleid te heroverwegen. Ter ondersteuning van deze heroverweging wil de rekenkamer op basis van dit onderzoek de volgende richtinggevende aanbevelingen aan het gemeentebestuur meegeven: 1.

Duidelijke afbakening en prioriteitenstelling. De inhoud van het integratiebeleid vereist een duidelijke afbakening. Deze afbakening betekent in eerste instantie definiëren van het begrip ‘integratie’ en het vastleggen van termijnen van realisatie. Verder vereist het beleid consistentie, een langdurige aanpak en het stellen van prioriteiten. Zonder deze afbakening is het integratiebeleid inderdaad nooit af, zoals door het gemeentebestuur gesteld. Daarom moet de gemeente ook een streefsituatie beschrijven waar ze over X jaar (bijv. 4 of 10 jaar) wil staan met het integratiebeleid en wat de inspanningen tegen die tijd moeten hebben opgeleverd. Daarbij is het stellen van prioriteiten essentieel: de gemeente kan niet alles tegelijkertijd aanpakken.

2.

Integraal en samenhangend beleid. Het integratiebeleid vraagt om een integrale benadering (programmaoverstijgend), naar het voorbeeld van het programma Achilles. Maak daarbij de samenhang inzichtelijk in de beleidsketen tussen de definitie van integratie, de doelstellingen van het beleid, de uit te voeren projecten en activiteiten met daaraan gekoppeld de kosten. Expliciteer de samenhang tussen beleid en uitvoering. Anno 2008 acht de rekenkamer het welhaast overbodig om aan te moeten bevelen dat het beleid SMART geformuleerd dient te worden.

3.

Samenspraak en coproductie. Maak gebruik van het maatschappelijk kapitaal dat in de samenleving aanwezig is om de integratiedoeleinden te realiseren. Verbind, initieer en regisseer, zodat processen van onderop ingebed kunnen worden in een overkoepelende structuur die zowel ruimte biedt als kaders stelt. Probeer daarbij een samenwerking tussen de partners uit het netwerk te creëren die het vertrouwen schept om verder te kijken dan alleen het belang van de eigen organisatie.

4.

Periodieke beleidsevaluatie. De effecten van het integratiebeleid dienen periodiek geëvalueerd te worden en zonodig moet het beleid daarop worden bijgesteld. De gemeente moet daarbij goed luisteren naar de mensen: het beleid dient meer te worden afgestemd op de gewijzigde omstandigheden in de samenleving. Aan de andere kant moet de gemeente daarbij veel meer gebruik maken van feitelijke cijfers, relevante kengetallen en indicatoren. Tevens is het daarbij van belang om inzichtelijk te maken wat de bijdrage van het gevoerde beleid is aan de bereikte effecten.

5.

Stellen van beleidskader. De overheid bepaalt ‘Wat’ mogelijk is (kaderstellend) en laat de ‘Hoe’-vraag vervolgens over aan de samenleving. De gemeente moet het maatschappelijke kapitaal mobiliseren door te faciliteren, stimuleren en verbinden: de ketens moeten op elkaar aansluiten. Een periodieke beleidsevaluatie (zie aanbeveling 4) moet inzicht bieden in de ‘strakheid’ van het beleidskader. Dat de gemeente een beleidskader hanteert voor het toetsen van de bijdrage van activiteiten aan de integratiedoelstelling juicht de rekenkamer toe. Maar het verdient aanbeveling om de pragmatische waarde van het beleidkader met enige regel-

96


maat ‘tegen het licht te houden’. Moet de gemeente een ’strak’ kader hanteren of kan zij de teugels wat meer laten vieren? Naast deze min of meer ‘beleidsmatige’ / richtinggevende aanbevelingen zijn in het onderzoek enkele concrete factoren geïnventariseerd die de integratie van allochtonen effectief bevorderen. De rekenkamer stelt voor dat het gemeentebestuur bij de uitwerking van de ‘beleidsmatige’ aanbevelingen genoemd onder 1 tot en met 5 rekening houdt met deze ‘cruciale’ factoren: x de lokale overheid moet investeren in onderwijs en werkgelegenheid om de achterstand in te halen; x de term ‘allochtoon’ kan stigmatiserend werken en dient alleen in die gevallen te worden toegepast wanneer het functioneel is; x sleutelwoord voor een succesvol integratiebeleid is verbinding. Een optimale integratie wordt bewerkstelligd door zowel in te zetten op sociaal-culturele integratie als op sociaal-economische integratie; x de gemeente moet zelf ook het goede voorbeeld geven, bijvoorbeeld bij haar eigen personeelsbeleid.


97

!H

IK@

FD M

Bijlage 1

Begrippenlijst en afkortingen

Allochtoon

Men is zelf of één van de ouders is in het buitenland geboren. Het CBS heeft een onderscheid gemaakt tussen westerse en niet-westerse allochtonen. Een niet-westers allochtoon heeft tenminste één ouder die geboren is in Turkije of landen in Afrika, Latijns-Amerika en Azië, met uitzondering van voormalig Nederlands-Indië / Indonesië en Japan. Hieronder vallen ook de Nederlandse Antillen, ongeacht de status in het Koninkrijk der Nederlanden en Suriname, ondanks dat Nederlands daar de officiële taal is. Een verder onderscheid wordt gemaakt tussen eerste en tweede generatie allochtonen. Een eerste generatie allochtoon is zelf in het buitenland geboren, een tweede generatie allochtoon is in Nederland geboren en heeft ten minste één in het buitenland geboren ouder.

BDU

Brede Doel Uitkering.

Etnische minderheden

Een etnisch-culturele minderheid is een duidelijk onderscheiden bevolkingsgroep die een minderheid vormt in het land of staat waarin ze verblijft. Doorgaans wordt hiermee verwezen naar recente en minder recente immigranten die verspreid wonen in dit land of deze staat.

Fte

Full-time eenheid. Eén fte is een voltijds formatie-eenheid (36 uur per week).

GSB

Grote Steden Beleid.

Migrant

Iemand die van het buitenland naar Nederland verhuist.

Minderheid

Volksdeel dat een klein deel van de bevolking uitmaakt.

Nieuwkomers

Iemand is nieuwkomer als hij/zij: x geen Nederlands paspoort heeft; x na 1-1-2007 in Nederland is komen wonen voor een niet-tijdelijk verblijfsdoel of op 31-12-2006 nieuwkomer was volgens de oude Wet inburgering nieuwkomers.

Oudkomers

Iemand is oudkomer als hij/zij: x geen Nederlands paspoort heeft; x vóór 1-1-2007 als in Nederland woonde en op 31-12-2006 geen nieuwkomer was volgens de (oude) Wet inburgering nieuwkomers; x minder dan acht jaar in Nederland gewoond heeft, toen hij/zij nog leerplichtig was; x geen diploma’s heeft waaruit blijkt dat men de Nederlandse taal en Nederland goed genoeg kent.

P&C

Planning & control.


99

RIB

Raadsinformatiebrief. Middels een raadsinformatiebrief kan het college van B&W de raad informeren over bepaalde belangrijke gebeurtenissen of ontwikkelingen. De raad neemt geen besluit over de aan haar toegezonden raadsinformatiebrieven.

Segregatie

Apartheid.

100 Onderzoeksrapport - Onderzoek integratiebeleid

Bijlage 2

Uitgewerkt normenkader

In paragraaf 1.3 en de hoofdstukken 2, 3 en 4 zijn de normen beschreven die de rekenkamer hanteert om de bevindingen uit het onderzoek te toetsen. In deze bijlage treft u daarvan een overzicht aan waarbij de normen zijn uitgewerkt in de criteria die de rekenkamer gehanteerd heeft. In hoofdstuk 11 (Conclusies) worden de onderzoeksbevindingen getoetst aan de hand van de vastgestelde criteria.

Onderwerp

Norm

Uitwerking in criteria

Beleidsvoorbereiding

Definitie van het begrip ‘integratie’

-

-

Herkomst van de norm

De betrokkenen moeten in grote Handreiking VNG 2005 lijnen dezelfde definitie hanteren of in ieder geval weten wat ieders definitie van integratie is; Aanduiden wie moeten integreren. De definitie van het begrip Eigen norm vastgesteld ‘integratie’ op lokaal niveau sluit door rekenkamer. aan bij de definitie op rijksniveau.

Definitie van integratie is de basis om doelstellingen te bepalen.

De doelstellingen zijn afgeleid van de definitie van integratie.

Handreiking VNG 2005

Doelgroepen van het integratiebeleid zijn benoemd.

Er is inzicht in de bevolkingssamenstelling voor wat betreft allochtonen en autochtonen. De verschillen tussen de te onderscheiden groepen inwoners (bijv. voor wat betreft sociaal-economische positie, het opleidingsniveau, de gezinssamenstelling en de etnisch-culturele achtergrond) zijn meegenomen in het vormen van het gemeentelijk integratiebeleid.


Rol van de gemeente.

De rol van de gemeente in het integratiebeleid is expliciet gemaakt. De gemeente heeft eenduidig afgebakend waar ieders verantwoordelijkheden liggen.


Bestaande situatie.

-


-

Is er een beschrijving van de bestaande situatie ten tijde van de beleidsvoorbereiding (zowel demografische gegevens als kwantitatieve gegevens met betrekking tot bijvoorbeeld opleidingsniveau, arbeidsmarktpositie en werkloosheid, onderwijsachterstanden, lidmaatschap van zelforganisaties e.d.)? Zijn knelpunten gesignaleerd waar het integratiebeleid een oplossing voor zou kunnen bieden?

Onderzoeksrapport - Onderzoek integratiebeleid 101

Onderwerp

Norm

Uitwerking in criteria -

-

Beleidsvaststelling

Zijn kwantitatieve en kwalitatieve gegevens systematisch verzameld? Is een nulmeting uitgevoerd?

Interactieve voorbereiding van het beleid

De belanghebbenden zijn door de gemeente op een interactieve wijze betrokken bij de beleidsvoorbereiding.

Aansluiting invulling beleid op resultaten beleidsvoorbereiding.

De input die uit het interactieve proces resulteert is gebruikt om het beleid inhoud te geven.

Het ultieme doel van het integratiebeleid is geformuleerd in termen van maatschappelijk effect.

Van belang is dat het programmadoel Besluit Begroten en / hoofddoel een gewenste toestand in Verantwoorden (BBV) de samenleving aangeeft. 2003.

De doelen zijn SMART geformuleerd

-

-

Beleidsuitvoering


Initiatiefraadsbesluit nr. 2003-36 (februari 2003)

Specifiek: er is één uitleg mogelijk. Meetbaar: het doel is kwantitatief geformuleerd. Acceptabel: er is een formeel besluit. Het beleid moet zijn vastgesteld door de raad. Realistisch: de streefwaarden zijn onderbouwd. Tijdgebonden: aangegeven is wanneer het doel moet zijn bereikt.

Het beleidsprogramma biedt samenhangend inzicht in de 3W-vragen.

Het beleid is zodanig geformuleerd dat inzicht wordt geboden in: - Wat we willen bereiken, - Wat we daarvoor gaan doen en - Wat het mag kosten in onderlinge samenhang.

Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) 2003.

Het lokale beleid is afgestemd op / past binnen de kaders van de weten regelgeving.

De weten regelgeving zoals in hoofdstuk 2 van dit onderzoeksrapport verwoord bieden het kader voor de beleidsformulering op lokaal niveau. De beleidsdoelen zijn niet strijdig met deze weten regelgeving.

Wet- en regelgeving (zie hoofdstuk 2 onderzoeksrapport).

De doelbereiking wordt periodiek gemeten en de gegevens zijn bruikbaar.

-

De raad wordt jaarlijks op de hoogte gesteld over de voortgang.

De raad ontvangt jaarlijks informatie van het college over de voortgang van de vastgestelde ambities en de mate van doelbereik.

-

Periodiek wordt informatie over doelbereiking verzameld. De gegevens zijn bruikbaar indien ze zijn uitgedrukt in een kengetal of indicator die de mate van doelrealisatie aangeeft.


Raadsbesluit nr. 172 van december 2003.

Onderwerp


Norm

Uitwerking in criteria

Doelmatigheid

De beoogde prestaties zijn gerealiseerd met de inzet van zo min mogelijk middelen. De ingezette middelen zijn gerelateerd aan de geleverde prestaties.


Aansluiting gemeentelijk integratiebeleid bij (maatschappelijk) belang van de integratie van doelgroepen -

De belanghebbenden zijn betrokken bij de beleidsvoorbereiding. De belanghebbenden formuleren het op te lossen probleem. Het gemeentelijke integratiebeleid sluit aan op de geformuleerde problematiek.

Rekenkamer Venlo, vastgestelde vragenlijst t.b.v. groepsinterviews.

Effectiviteit van integratiebeleid

Er zijn waarneembare veranderingen in de periode 20032007. Er is sprake van vooruitgang op de kernterreinen werken, wonen, onderwijs, emancipatie en kwaliteit woonomgeving zoals deze als cruciaal voor de integratie zijn benoemd door de commissie Blok. Deze veranderingen zijn (mede) te danken aan het gemeentelijke integratiebeleid. De cruciale factoren van het gemeentelijke beleid om de integratie van allochtonen effectief te bevorderen zijn benoemd.

Rekenkamer Venlo, vastgestelde vragenlijst t.b.v. groepsinterviews. en Commissie Blok, rapport ‘Bruggen bouwen’, 2004.

-

-

-


Bijlage 3

Onderzoeksverantwoording

Overzicht geraadpleegde documenten Gemeente Venlo Documenten m.b.t. integratie (chronologisch): x Initiatiefraadsvoorstel Integratiedebat Venlo, raadsbesluit nr. 36 d.d. 19-2-2003 en raadsnotulen van 19-2-2003. x Integratiedebat Venlo: leven we met elkaar of naast elkaar?, raadsbesluit nr. 172, d.d. 17-12-2003. x Spoorboekje integratiebeleid, raadsinformatiebrief nr. 2004-41, april 2004. x Veelkleurige participatie raadsinformatiebrief nr. 2004-96, augustus 2004. x Veelkleurige participatie, raadsbesluit nr. 114, d.d. 29-9-2004. x Project veelkleurige Vrouwen in Venlo, raadsinformatiebrief nr. 2005-152, november 2005. x Stand van zaken integratiebeleid, raadsinformatiebrief nr. 2007-42, april 2007. x Schriftelijke vragen integratieprojecten gemeente Venlo, verzoek tot ambtelijke bijstand van de VVD-raadsfractie d.d. 6-12-2007, alsmede de beantwoording daarvan door de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling d.d. 17-12-2007. Documenten Venlo m.b.t. inburgering (chronologisch): x Nota “een visie op inburgering”, raadsinformatiebrief nr. 2003-84, juli 2003. x Ontwikkelingen inburgering en educatie, raadsinformatiebrief nr. 2004-127, oktober 2004. x Onderzoek naar de resultaten van inburgering, raadsinformatiebrief nr. 2006-37, mei 2006. x Visie nieuwe wet inburgering, raadsinformatiebrief nr. 2006-67, juli 2006. x Vaststellen van de verordening inburgering, raadsbesluit nr. 2007-20, raad 28-3-2007. Overige documenten (alfabetisch): x Beleidsregel subsidieverlening, onderdeel Integratie, behorende bij de subsidieverordening Onderwijs, Welzijn, Sport en Cultuur, vastgesteld door het college van B&W d.d. 20-4-2004. x Collegeprogramma 2006-2010, vastgesteld bij raadsbesluit nr. 69, juni 2006. x Programmabegrotingen 2005, 2006 en 2007. x Programmarekeningen 2006 en 2007. x Productenramingen 2006 en 2007. x Stadspeiling 2006, team Onderzoek en Statistiek, augustus 2006. x Venlo in cijfers 2002 en 2007, overzicht bevolkingssamenstelling naar etnische herkomst.


Documenten van overige informatiebronnen (landelijk) (alfabetisch)

x x x x

x x

x x x x x

‘Bruggen bouwen’, onderzoek integratiebeleid 2002-2004, Tweede Kamercommissie Blok, 2004. ‘Eenheid, verscheidenheid en binding’, over concentratie en integratie van minderheden in Nederland, Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO), februari 2005. Integratiecampagne: samenvatting 3-meting effectonderzoek onder allochtone Nederlanders, juli 2007. Integratiecampagne: uitkomsten slotmeting, brief van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, VROM kenmerk 5495424/07, 2007. Integratienota 2007-2011, Zorg dat je erbij hoort!, Ministerie van VROM / WWI, november 2007. Jaarnota integratiebeleid 2006, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 20062007, 30 810, nrs. 1-2, september 2006 (informatie aan de Tweede Kamer over integratie en integratiebeleid over de periode 2003-2006). Jaarrapport Integratie 2005, Sociaal en Cultureel Planbureau, september 2005. Jaarrapport Integratie 2007, Sociaal en Cultureel Planbureau, november 2007. Kernbeleid integratie, Handreiking voor gemeenten, uitgave van de VNG, december 2005. Lokaal integreren, opzet benchmark gemeentelijk integratiebeleid, PriceWaterhouseCoopers Connected thining, september 2006. Rekenkamer Ede: onderzoek gemeentelijk integratiebeleid, december 2006.


Bijlage 4

Deelnemers groepsgesprekken

Aantal uitgenodigde personen Groep

Aantal individuen

Marokkaans

Aantal organisaties *

Totaal

14

6

20

Turks

7

11

18

Overige niet-westerse allochtonen

6

2

8

40

0

40

0

32

32

67

51

118

Westerse allochtonen Autochtonen Totaal *

de vermelde aantallen bij organisaties betreft het aantal personen dat die organisatie vertegenwoordigt.

Aantal deelnemers Groep

Aantal individuen

Aantal organisaties

Totaal

Marokkaans

9

4

13

Turks

3

8

11


1

0

1

Westerse allochtonen

7

0

7

Autochtonen

0

20

20

20

32

52

Aantal individuen

Aantal organisaties

Totaal

Totaal

Procentuele deelname op basis van uitnodiging Groep Marokkaans

64%

67%

65%

Turks

43%

73%

61%


17%

0%

13%

Westerse allochtonen

18%

Autochtonen Totaal


n.v.t.

18%

0%

63%

63%

30%

63%

44%

Autochtonen gespecificeerd Wijkoverleggen

4

Woningbouwverenigingen

4

Welzijn & gezondheid

4

Onderwijs

2

Jeugd & jongeren

2

Veiligheid

2

Sport (verenigingen)

1

Ouderen

1 20

Westerse allochtonen gespecificeerd naar land van herkomst Groot Brittannië

2

Nederlands Indië

1

Polen

1

Roemenië

2

Tsjecho-Slowakije

1 7


Bijlage 5

Geïnterviewde personen gemeente Venlo

(Alfabetisch op persoon)

x

Mevr. T. van Alderwegen, afdelingsmanager Maatschappelijke Ontwikkeling d.d. 30 juni 2008.

x

Dhr. B. Holman, verantwoordelijk directeur voor programma Participatie d.d. 24 juni 2008.

x

Dhr. J. Lamers, wethouder, portefeuillehouder Integratie en inburgering d.d. 2 juli 2008.

x

Mevr. J. Leijen, beleidsmedewerker Welzijn, verantwoordelijk ambtenaar integratiebeleid, d.d. 26 juni 2008.

x

Mevr. V. de Rond, beleidsmedewerker inburgering en educatie d.d. 25 juni 2008.

x

Dhr. R. Testroote, wethouder, portefeuillehouder onderwijs en volwasseneneducatie d.d. 26 juni 2008.


Bijlage 6

Geraadpleegde experts

(Alfabetisch op organisatie)

x

Algemene Rekenkamer, dhr. K. Postma.

x

Gemeente Amersfoort, mevr. J. Klarenbeek.

x

Instituut voor Publiek en Politiek (IPP), mevr. G. Bosdriesz.

x

Nicis Institute, mevr. J. Vruggink.

x

PriceWaterhouseCoopers Advisory, dhr. D. Ensberg.

x

Sociaal Cultureel Planbureau, dhr. J. Dagevos.

x

Vereniging van Nederlandse Gemeenten, mevr. J. Overdijk-Francis.


Bijlage 7

Ambities, resultaten en effectiviteit

Aanbeveling / Ambitie

Beoogd doel

Bereikte resultaten

Mate van doelbereik

Toelichting / onderbouwing

1

Betere registratie van allochtonen.

Doelgroep beter in kaart krijgen.

Belangrijker dan het in kaart brengen van problemen rondom allochtonen, is om te weten wat er speelt en waarop beleid ontwikkeld moet worden. Registratie van allochtonen, alleen op basis van etniciteit is niet wenselijk.

Niet bereikt.

Het college stelt dat registratie van allochtonen, alleen op basis van etniciteit niet wenselijk is. Zij vindt het belangrijker om problemen rondom allochtonen in kaart te brengen.

2

Organisatiebrede integrale aandacht aan thema integratie bij beleidsvoorbereiding en -uitvoering.

-

Het organisatiebreed in kaart brengen van problemen rondom allochtonen gebeurt in de interne coördinatiegroep.

Niet vast te stellen op basis van dit onderzoek.

Het organisatiebreed in kaart brengen van problemen rondom allochtonen gebeurt in de interne coördinatiegroep. Het valt buiten de scope van dit rekenkameronderzoek of in andere beleidsthema’s of -programma’s het thema integratie expliciet aandacht heeft gehad.

3

Continu ontplooien van initiatieven op stad- en wijkniveau.

Blijven voeren van de dialoog over “Leven we met elkaar of naast elkaar”.

Op stadsniveau wordt de dialoog gevoerd in de klankbordgroep, later uitgewerkt in “Veelkleurig Venlo”. Op wijkniveau worden diverse initiatieven gestimuleerd en gefaciliteerd.

Grotendeels bereikt.

Op stadsniveau wordt de dialoog gevoerd in de klankbordgroep, later uitgewerkt in “Kleurrijk Venlo”. Op wijkniveau worden diverse initiatieven gestimuleerd en gefaciliteerd. Activiteiten van zelforganisaties worden ondersteund (gesubsidieerd) mits ze aan het criterium voldoen dat ze een bijdrage leveren aan de integratie. Uit de groepsinterviews komt naar voren dat de intentie bij de gemeente bestaat om het integratiebeleid op interactieve wijze tot stand te brengen. Het maatschappelijk kapitaal wordt echter onvoldoende benut omdat de gemeente te weinig stuurt op een belangenoverstijgende samenwerking.



Beoogd doel

Bereikte resultaten

Mate van doelbereik


4

Continuïteit en regie: ontwikkelen van een zorgmonitor om (risico)jongeren van 0-23 jaar te volgen.

Doorgaande lijn jeugd, van zuigelingenbureau tot arbeidsmarkt.

De zorgmonitor komt in 2007 beschikbaar en wordt in het kader van Achilles gebruikt.

Deels bereikt. De rekenkamer heeft de zorgmonitor die in 2007 beschikbaar zou komen niet in de beleidsdocumenten aangetroffen.

De zorgmonitor komt volgens informatie van het college in 2007 beschikbaar en wordt in het kader van Achilles gebruikt. Uit de groepsinterviews blijkt dat een ketenaanpak gemist wordt. Er is een ‘gat’ tussen het moment van schoolverlaten en de weg naar werk.

5

Structurele invoering van onderwijszorgtrajecten op alle scholen; inzoomen op overstap leerlingen van basisonderwijs naar voortgezet onderwijs; bevorderen ouderbetrokkenheid.

Doorgaande lijn jeugd, van zuigelingenbureau tot arbeidsmarkt.

De onderwijszorgtrajecten zijn op alle Bereikt. scholen ingevoerd (convenant december 2006). Hierdoor is een “warme overdracht” beter mogelijk dan in het verleden.

De onderwijszorgtrajecten zijn op alle scholen ingevoerd (convenant december 2006). Hierdoor is een “warme overdracht” beter mogelijk dan in het verleden. Bevorderen ouderbetrokkenheid d.m.v. succesvol project Marokkaanse schoolcontactpersonen dat wordt uitgebreid naar de Turkse groepen. Het concreet meten van de mate van succes van het project verdient wel nog aandacht.

6

Analyseren problematiek m.b.t. criminaliteit en overlast allochtonen.

Voorkomen dat een veel te zwaar middel wordt ingezet dat averechts werkt.

Als overlast wordt geconstateerd of problemen gesignaleerd waarbij allochtonen betrokken zijn, worden deze niet als vanzelfsprekend als een allochtonenprobleem aangemerkt.

Niet meer relevant. Registratie van criminaliteit op basis van etnische herkomst vindt niet plaats. Doelstelling is in de loop van de jaren - op basis van voortschrijdend inzicht gewijzigd.

Het college stelt dat als overlast wordt geconstateerd of problemen gesignaleerd waarbij allochtonen betrokken zijn, deze niet als vanzelfsprekend als een allochtonenprobleem worden aangemerkt. Desondanks is in de groepsgesprekken als één van de problemen aangegeven, dat sommige problemen die niet of niet direct met integratie te maken hebben, op de allochtone groepering worden afgewenteld.

7

Directe aanpak criminaliteit en overlast.

-

In de wijk Venlo-Noord zijn goede ervaringen die vooral te danken zijn aan het wijkoverleg. Niet alle wijkoverleggen zijn daar even actief in.

Deels bereikt. Toelichting: De gemeente heeft zich geen actieve rol aangemeten om in alle wijken een directe aanpak van criminaliteit en overlast te realiseren.

In de wijk Venlo-Noord zijn goede ervaringen die vooral te danken zijn aan het wijkoverleg. Niet alle wijkoverleggen zijn daar even actief in, aldus het college.



Beoogd doel

Bereikte resultaten

Mate van doelbereik


8

Duidelijke repressieve acties Criminaliteit moet minder tegen crimineel gedrag om aantrekkelijk worden een voorbeeld te stellen. gemaakt; jongeren moeten zien en ervaren dat criminaliteit niet loont.

Jeugdigen hebben binnen de justitiële keten bijzondere aandacht. Alle geweldszaken van jeugdigen worden opgepakt.

Het bereik van deze doelstelling is uit het onderzoek niet vast te stellen.

Het college stelt dat jeugdigen binnen de justitiële keten bijzondere aandacht hebben. Alle geweldszaken van jeugdigen worden opgepakt.

9

Zelforganisaties worden alleen nog gesubsidieerd op basis van hun integratieactiviteiten.

Zelforganisaties moeten de rol vervullen die van ze verwacht wordt in het kader van integratiebeleid.

De beleidsregels op grond waarvan zelforganisaties subsidie ontvangen zijn aangepast, waardoor gestuurd kan worden op integratieactiviteiten.

Bereikt.

De beleidsregels op grond waarvan zelforganisaties subsidie ontvangen zijn aangepast, waardoor gestuurd kan worden op integratieactiviteiten. In de groepsinterviews is dit een duidelijk verbeterpunt van het integratiebeleid dat de gemeente de afgelopen jaren heeft gevoerd.

10

Opzetten database van bruggenbouwers waarmee de gemeente regelmatig contact houdt.

Verantwoordelijkheid bij mensen zelf neerleggen; tevens worden bruggenbouwers gebruikt om ouders aan te spreken op hun opvoedingsverantwoordelijkheid.

In principe worden voor allochtonen Bereikt. geen aparte voorzieningen gecreëerd, maar worden zij gestimuleerd zoveel mogelijk gebruik te maken van de bestaande voorzieningen. We maken gebruik van bruggenbouwers om moeilijk bereikbare groepen te benaderen.

Het college stelt dat voor allochtonen in principe geen aparte voorzieningen worden gecreëerd, maar dat zij gestimuleerd worden zoveel mogelijk gebruik te maken van de bestaande voorzieningen. De gemeente maakt gebruik van bruggenbouwers om moeilijk bereikbare groepen te benaderen. Regelmatig contact via “Kleurrijk Venlo”. Het belang van bruggenbouwers om verbinding tussen allochtonen en autochtonen te bewerkstelligen is in de groepsinterviews als een van de succesfactoren benoemd. De overheid moet initiatieven aanmoedigen die verschillende bevolkingsgroepen bij elkaar brengt. De rol die de gemeente daarbij zou moeten nemen is een actievere opstelling door contacten aan te moedigen en activiteiten te subsidiëren die gericht zijn op sociale cohesie.



Beoogd doel

Bereikte resultaten

Mate van doelbereik


11

Informatievoorziening in de Nederlandse taal.

-

De informatievoorziening is uitsluitend in het Nederlands.

Deels bereikt.

Het college stelt dat de informatievoorziening uitsluitend in het Nederlands is, behalve wanneer duidelijk is dat het gewenste doel niet bereikt wordt met uitsluitend communicatie in het Nederlands.

12

Onderzoek uitvoeren naar de behoefte van allochtone ouderen en in verdere beleidsontwikkeling hiermee rekening houden.

Voorzieningen meer toesnijden op interculturele vraag die er vanuit de samenleving wordt gesteld.

Er is volop aandacht voor allochtone ouderen.

Deels bereikt. Er is geen behoefteonderzoek uitgevoerd, er zijn wel activiteiten ontplooid om oudere allochtonen voorlichting te geven en bewustwording te creëren.

Er is - vooral het laatste jaar - volop aandacht voor allochtone ouderen vanuit de gemeente. Dit is ook hard nodig, want in de groepsgesprekken is meermalen e erop gewezen dat de 1 generatie allochtonen een probleemgroep aan het worden is.

13

Plan van aanpak om te Interculturalisatie van zorgstimuleren dat meer voorzieningen, instellingen allochtonen in dienst worden en organisaties. genomen, ook in de gemeentelijke organisatie.

De rekenkamer heeft geen informatie over resultaatbereik van deze ambitie aangetroffen.

Niet bereikt.

Zowel in de groepsinterviews als in de gesprekken met de gemeentelijke functionarissen is gesteld dat de gemeente hierin zelf nog niet het goede voorbeeld geeft en ook onvoldoende stimuleert om allochtonen in dienst te nemen. Geconstateerd werd dat veel hoogopgeleide allochtonen uit deze regio in Brabant gaan werken. De cijfers van arbeidsparticipatie van allochtonen in Venlo laten zien dat de deelname van niet-westerse allochtonen aan het arbeidsproces lager ligt dan van autochtonen. Verder is de arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen in de periode 1999-2005 licht gedaald.

14

De wettelijke regels en omgangsvormen die gelden voor inburgering moeten een nadrukkelijke plek krijgen in de inburgeringtrajecten.

De nieuwe Wet Inburgering laat niet toe dat gemeenten een ander aanbod doen dan wat wettelijk verplicht is.

Bereikt. De gemeentelijke verordening is opgesteld aan de hand van de regels en richtlijnen van de wet.

De nieuwe Wet Inburgering laat niet toe dat gemeenten een ander aanbod doen dan wat wettelijk verplicht is. De gemeente Venlo heeft in de inburgeringtrajecten nadrukkelijk gekozen voor een praktijkcomponent (zgn. “duale” trajecten).

Uitbreiding van inburgeringtrajecten naar een combinatie van inburgering en maatschappelijke oriëntatie.



Beoogd doel

15

Elke inburgeraar krijgt een persoonlijke, lokale coach.

Wegwijs maken van In het kader van de wettelijke restricties inburgeraars in eigen wijk en zijn coaches niet mogelijk. stad.

16

Gemeente zelf moet zorgen Arbeidsdeelname. voor meer stageplaatsen en het MKB hierop aanspreken; steunen van multicultureel ondernemerschap en aandacht voor presentatie allochtonen bij sollicitaties.

De gemeente heeft geen centraal beleid gericht op het aanbieden van stageplaatsen. Met de opzet van het werkbedrijf wordt ingestoken op toeleiding naar de arbeidsmarkt en geïnvesteerd op scholing in vrijwilligerswerk.

Niet bereikt.

De gemeente heeft geen centraal beleid gericht op het aanbieden van stageplaatsen. Met de opzet van het werkbedrijf wordt ingestoken op toeleiding naar de arbeidsmarkt en geïnvesteerd op scholing in vrijwilligerswerk.

17

Inzetten emancipatiebeleid voor allochtone vrouwen.

Voor dit onderdeel is het project Veelkleurige Vrouwen Venlo opgezet.

Niet te bepalen. Het project Veelkleurige vrouwen wordt door het college als succesvol betiteld, maar of hiermee de participatie van allochtone vrouwen is toegenomen is niet gemeten.

Voor dit onderdeel is het project Veelkleurige Vrouwen Venlo opgezet. In 2007 stelt het college dat het bereiken van allochtone vrouwen voor sociale activering erg lastig is gebleken.

Toename participatie allochtone vrouwen.


Bereikte resultaten

Mate van doelbereik


Ambitie is niet meer relevant Sinds de invoering van de nieuwe wet vanwege wettelijke per 1-1-2007 zijn coaches in het kader restricties. van de wettelijke restricties niet mogelijk.

Bijlage 8

Activiteiten, prestaties en doelmatigheid

Project/activiteit

Beoogd doel

Te behalen resultaat

Streeftermijn

Geleverde prestaties

1

Inburgering nieuwkomers.

Leren van Nederlandse taal en kennis hebben van wettelijke regels en in Nederland geldende omgangsvormen.

300 inburgeraars volgen een inburgeringsprogramma waarvan 60% doorstroomt naar (vrijwilligers)werk

2004 en 2005.

2005: 94 trajecten. 2006: 95 trajecten.

2

Inburgering oudkomers, project Taaltrapje.

Bewerkstelligen van goede communicatie tussen moeders en primair onderwijs. Vergroten taalvaardigheid basisschoolleerlingen en hun moeders. Doorstroom naar vervolgactiviteiten bij ROC Gilde Opleidingen na afloop van project Taaltrapje.

172 oudkomers volgen een programma, waarvan 50% doorstroomt naar vervolgactiviteiten.

2004 en 2005.

2005: 88 trajecten. 2006: 87 trajecten. 2006: 19 vrouwen zijn doorgestroomd binnen de keten.

3

Taallessen thuis.

Oudkomers, 45+ en vrouwen In één van de wijken starten 7 zonder werk samen met autochtone koppels met het werken aan de vrouwen aan de Nederlandse Nederlandse taal. taalbeheersing laten werken, vrijwillig.

2004, 2005 en 2006.

2005 en 2006: 52 vrouwelijke deelnemers. 2007: 87 deelnemers, waarvan 40 succesvol zijn uitgestroomd. 2007 (RIB 42): het project is zeer succesvol.

4

Vrouwen voor vrouwen.

Vrouwen in een achterstandspositie Minder vrouwen in een isolement. Start 2004 en continu stimuleren zich op de samenleving doorlopend tot 2007. te oriënteren.

2005: 3 bijeenkomsten tussen allochtone en autochtone vrouwen. 2005: publiciteitscampagne gestart. 2006: 5 bijeenkomsten. 2007: Participatieteam van 9 vrouwen van diverse nationaliteiten gestart dat overleg voert met diverse organisaties. 2007: het bereiken van allochtone vrouwen voor sociale activering bleek erg lastig. Inmiddels zijn 6 vrouwen ingestroomd. Het programma is inmiddels gestopt. Binnenkort start overleg om te bekijken welke onderdelen structureel ingebed kunnen worden.


Project/activiteit

Beoogd doel


Streeftermijn


5

De Lift.

Realiseren integrale aanpak voor allochtone jongeren van 16-23 jaar gericht op instroom in onderwijs en/of arbeid.

50 jongeren (16-23 jaar) nemen deel aan onderwijs en/of arbeid. Tussen de betrokken instellingen is een continue samenwerking ontstaan. Er zijn 10 beschermde werkplekken gecreëerd.

2004, 2005 en 2006.

2007 (RIB 42): project wordt opgepakt binnen het programma Achilles (Jeugd).

6

Bruggenbouwers.

Creëren draagvlak voor programma Het aantal bruggenbouwers en activiteiten. uitbouwen tot 25. Initiëren activiteiten die bijdragen aan programmadoel. Het zijn van intermediair tussen gemeente, instellingen en inwoners/ gebruikers.

2004 en loopt continu door tot in 2007.

2007 (RIB 42): Klankbordgroep bestaande uit 11 allochtonen en autochtonen gestart, die actief meedenkt over integratiebeleid. 2007: de klankbordgroep is uitgebreid naar een grote groep onder de noemer van “Kleurrijk Venlo”. Eerste bijeenkomst “Kleurrijk Venlo” in december ’07.

7

Bevorderen dialoog en ontmoeting.

Vergroten bekendheid met elkaar en elkaars cultuur en bevorderen van wederzijdse acceptatie. Bijdragen aan probleemoplossing en indirect aan imagoverbetering.

Verbeteren van de positieve bejegening over en weer en meer betrokkenheid van allochtone en autochtone inwoners.

2005: De beleidsregels voor subsidie aan zelforganisaties is aangescherpt, zodat activiteiten beter gestuurd kunnen worden in de richting die aansluit bij het programma. 2007 (RIB 42): subsidieverzoeken worden eenduidig afgewogen middels een opgezette beslisboom.

8

Rolmodellen.

Bijdrage aan positieve beeldvorming met name van allochtone jeugd.

Een tiental jongeren die zich gezichtsbepalend mengen in het publieke debat en een voorbeeld kunnen zijn waaraan grote groepen allochtone jongeren zich kunnen spiegelen.

2004 en 2005

2007 (RIB 42): project wordt opgepakt binnen het programma Achilles (Jeugd). Opmerking rekenkamer: binnen het programma Achilles hebben wij in de jaarstukken van 2006 en 2007 geen specifieke verantwoordingsinformatie aangetroffen over dit project. Er is verantwoording afgelegd over voorbeeldjongeren in algemene zin, maar deze gegevens zijn niet te herleiden naar etniciteit.

9

Zelforganisaties.

Vergroten van zelfredzaamheid allochtone burgers en vervullen brugfunctie tussen allochtone gemeenschappen en de samenleving.

Meer zelfredzame burgers en meer contact tussen allochtonen en autochtonen.

2005 en loopt continu door tot in 2007.

2007 (RIB): een aantal zelforganisaties is actief met het organiseren van discussiebijeenkomsten rondom diverse thema’s, zowel voor de eigen gemeenschap als voor een breed publiek.


Project/activiteit

Beoogd doel


Streeftermijn


2004 en volgende jaren.

2007 (RIB 42): project wordt opgepakt binnen het programma Achilles (Jeugd). Opmerking rekenkamer: binnen het programma Achilles hebben wij in de jaarstukken van 2006 en 2007 geen specifieke verantwoordingsinformatie aangetroffen over dit project. Er is verantwoording afgelegd over de aanpak van overlast van jongeren in algemene zin, maar deze gegevens zijn niet te herleiden naar etniciteit.

10

Aanpak overlast jongeren in Overheid en bewoners werken Vermindering overlast in wijken wijken. samen om overlastsituaties effectief en vergroten gevoel van aan te pakken. veiligheid bij bewoners.

11

Antidiscriminatie.

Alert zijn op discriminatie en sanctioneren discriminerend gedrag.

Minder discriminatie in de samen- 2004 en continu doorlopend leving en op de werkvloer. tot 2007. Mensen zijn zich meer bewust van hun eigen gedrag en spreken elkaar meer aan op discriminerend gedrag.

Venlo is aangewezen als centrumgemeente voor wat betreft een antidiscriminatievoorziening. Samen met Provincie en andere gemeenten wordt gewerkt aan plan van aanpak voor provinciale voorziening.

12

Leefsituaties en concentratiewijken.

Bewoners betrekken bij en zelf verantwoordelijk maken voor de vormgeving van hun woon- en leefmilieu en bevorderen van gevarieerde woonmilieus.

Bewoners zijn meer betrokken bij en verantwoordelijk voor hun woon- en leefomgeving. Meer variatie in woningbouw in herstructurering- en nieuwbouwwijken

Continu proces.

De rekenkamer heeft geen informatie over geleverde prestaties van dit project aangetroffen.

13

Allochtone zorgconsulenten. Betere toegankelijkheid bij zorginstellingen voor allochtonen en verlagen van drempels.

Betere opkomst van allochtonen bij bevolkingsonderzoeken. Betere toegankelijkheid en minder drempels. Meer verantwoordelijkheid voor de eigen gezondheid.

2004, 2005, 2006.

2005: 5 allochtone deelnemers aan bevolkingsonderzoeken (= 8% van de opgeroepen vrouwen). 2006: 5% stijging aantal allochtone deelnemers aan bevolkingsonderzoeken. 2007: project is als zodanig beëindigd, activiteit is als structurele activiteit opgenomen in GGD-productenaanbod.


Project/activiteit

Beoogd doel


Streeftermijn


14

Bevordering allochtoon ondernemerschap.

Beoordelen potentiële markt voor mediterrane producten Nagaan of steunpunt bijdraagt aan meer startend ondernemerschap Nagaan of nieuwe startende allochtone ondernemers kunnen bijdragen aan verbeteren perifere winkelcentra.

Versterking startend ondernemerschap. Meer allochtone ondernemers zichtbaar aanwezig in Venlo.

Start in 2004 met doorloop naar 2007.


15

Opleidingsbehoeften.

Behoeftepeiling aan nieuwe opleidingen in Venlo onder leerlingen VO en MBO.

Duidelijkheid behoefte aan HBO-opleidingen in Venlo.

2005.


16

Bevorderen deskundigheid lokale voorzieningen voor betere hulp- en dienstverlening aan kinderen en opvoeders van allochtone afkomst.

Hulpverlening in eerste lijn vrij toegankelijk maken voor diverse doelgroepen als voorwaarde voor doorstroom naar bureau Jeugdzorg.

Betere toegankelijkheid van hulp- 2004-2007. en dienstverleningsinstellingen voor allochtone jeugd en verbeterde doorstroom naar bureau Jeugdzorg.

2006: 2 deelnemers (autochtone professionals) aan voorlichtingsbijeenkomsten.

17

Interculturalisatie sportverenigingen.

Vergroten diversiteit binnen sportverenigingen. Vergroten deelname van allochtone jongeren aan sportverenigingen en allochtone ouders als vrijwilligers bij sportverenigingen betrekken.

Meer deelname allochtone jongeren aan sportverenigingen. Meer allochtone ouders als vrijwilliger bij sportverenigingen. Prioriteit bij voetbalverenigingen.

2005 en 2006.

2005: contact gelegd tussen zelforganisaties en voetbalverenigingen. 2007: “Voetbal bekent kleur”: de gestelde doelen zijn bereikt met het project (bron: RIB nr. 42, april 2007). De aanpak maakt nu deel uit van het project “Nieuwe leden”. Er zijn 15 allochtone kaderleden gestart tijdens de projectperiode.

18

Stage en arbeidsplaatsen.

Stage (opdoen werkervaring), detachering en loonkostensubsidie met uitzicht op een dienstverband zonder subsidie.

Verkorting van de afstand naar werk en uistroom uit de uitkering.

Structurele activiteiten in kader van re-integratie van uitkeringsgerechtigden naar arbeid.


19

Activering en re-integratie.

Uitkeringsgerechtigden ondersteunen bij het vinden van een reguliere baan op de arbeidsmarkt.

Stijging op de verschillende treden van de Werkladder om uiteindelijk zo hoog mogelijk op de Werkladder te komen en waar mogelijk uitstroom naar arbeid.

Start van 373 trajecten in 2004. Voor 2005 en verder worden jaarlijks resultaten benoemd.

2006: 48% van de allochtonen neemt deel aan arbeidsproces.


Projecten gestart in de loop van 2004-2007 Project/activiteit

Beoogd doel


Streeftermijn


20

Marokkaanse schoolcontactpersonen.

2006: de toeloop naar school door ouders is toegenomen. 2007 (RIB 42): de betrokkenheid van ouders bij de school is aanzienlijk vergroot. Er komen meer allochtone ouders op school dan vóór de start van dit project. Er is meer begrip ontstaan voor de leerlingen, waardoor de allochtone leerlingen zicht beter thuis voelen op school en minder uitvallen. Om de resultaten beter in kaart te brengen wordt vanaf dit schooljaar een monitor gehanteerd om het project te volgen. Er zijn 3 schoolcontactpersonen, op elke campus één. In 2007 heeft het ministerie het project “Platform allochtone ouders en onderwijs”, geïnitieerd, onder begeleiding van Forum (Instituut voor multiculturele ontwikkeling).

21

Islamitisch onderwijs: initiatief vanuit een groep Islamitische ouders in 2006. De gemeente heeft zich op standpunt gesteld dat een Islamitische school vanuit oogpunt van integratie niet wenselijk wordt geacht23.

2007 (RIB 42): De gemeente heeft de regie genomen. Dit proces heeft er toe 24 geleid dat 13 kinderen die voorheen naar een Islamitische school in Roermond gingen, zich hebben aangemeld op de buurtschool. Eind 2007 was bij de gemeente niet bekend of er nog plannen zijn voor het stichten van een Islamitische school in Venlo.

23 24

Bron: Raadsinformatiebrief nr. 42/april 2007. Blijkens aanvullende informatie van het leerlingenvervoer werden gedurende het schooljaar 2006-2007 56 leerlingen naar Roermond vervoerd. Deze leerlingen zijn met ingang van het schooljaar 2007-2008 allemaal naar de buurtscholen gegaan.


Project/activiteit

Beoogd doel


Streeftermijn


22

Oud worden in Venlo (start project in 2007): bewust maken van het feit dat ze oud worden in een Nederlandse omgeving.

Voorlichting en overleg met een groep oudere Turkse mannen, tevens contacten gelegd met diverse instellingen. Dit is tevens één van de thema’s van Kleurrijk Venlo. In mei 2008 hebben oudere allochtonen een verzorgingshuis en zorgboerderij bezocht.

23

Begrijp me (project gericht op wegwerken van vooroordelen onder jongeren en op gang houden van de dialoog).

2007 (RIB 42): op snijvlak van programma Achilles (Jeugd) en Veelkleurige Participatie is dit project uitgevoerd. Grote deelname van jongeren aan theateravond, die in samenwerking was voorbereid. Deelnemers gaven aan dat ze daadwerkelijk meer geleerd hebben van mensen met een andere culturele achtergrond.


Bijlage 9

Arbeidsparticipatie

Werkzame personen, totaal Betreft het percentage werkzame personen (werknemers en zelfstandigen) binnen de geselecteerde groep in de bevolking in de leeftijdsklasse 15 tot 65 jaar. Bron: CBS, Statline Grafiek 13.1

Grafiek 13.2


Grafiek 13.3

Grafiek 13.4


Grafiek 13.5


Bijlage 10

Uitkeringsgerechtigden

In deze bijlage zijn alle uitkeringsgerechtigde personen in de gemeente Venlo weergegeven, gebaseerd op gegevens van het CBS. Onder uitkeringsgerechtigde worden begrepen arbeidsongeschikten, WW-ers, bijstandontvangers, personen met een andere uitkering (WAO, WAZ, WAJONG, ABW en WWB) en wachtgelders.




Bijlage 11

Niet-westerse allochtonen per woonwijk

Allochtonen per wijk naar etnische herkomst per 31-12 (volgens definitie CBS) Bron: Venlo in cijfers (2002 en 2007) Woonwijk

Totaal niet-westerse allochtonen 2001

2006

Procentueel aandeel 2001

2006

1. Binnenstad Venlo

581

583

6,5%

5,7%

2. Venlo-Noord

897

1.004

10,1%

9,8%

3. Venlo-Noord-Oost

306

431

3,4%

4,2%

4. Venlo-Oost

782

857

8,8%

8,3%

5. Venlo-Zuid

1.153

1.396

13,0%

13,6%

6. Klingerberg/Vossener

994

1.299

11,2%

12,6%

7. Boekend/Hout-Blerick

17

29

0,2%

0,3%

8. Blerick-Midden

913

969

10,3%

9,4%

9. Blerick-Noord

946

1.209

10,7%

11,8%

10. Trade Port

1

5

0,0%

0,0%

11. St. Joseph

514

493

5,8%

4,8%

12. Centrum Tegelen

558

598

6,3%

5,8%

13. Op de Heide

483

591

5,4%

5,8%

14. Nieuw Steyl

379

381

4,3%

3,7%

15. Oud Steyl

144

189

1,6%

1,8%

16. Belfeld

212

238

2,4%

2,3%

8.880

10.272

100,0%

100,0%

Totaal gemeente Venlo


Bijlage 12

Deelname aan onderwijs

Participatie 15-19 jarigen aan onderwijs (per 1.000 inwoners) Herkomst

Periode

Autochtonen

2003

431

378

2004

420

2005

458

2006 Turkije

Marokko

Venlo

Deventer

Ede

Heerlen

Leeuwarden

390

396

326

456

416

380

380

407

328

468

414

416

398

421

344

467

438

443

418

396

423

342

441

440

2003

407

389

282

638

303

473

431

2004

473

420

349

566

714

414

438

2005

446

376

324

345

667

378

438

2006

422

355

409

385

435

432

427

2003

359

313

352

400

410

401

397

2004

393

323

433

452

407

456

402

2005

354

323

370

450

357

379

402

2006

345

370

382

388

495

393

399


Roosendaal

Nederland



Bijlage 13

Woonsituatie

Getaxeerde WOZ-waarde Per 1 januari

Tot € 50.000 2002 2007

Turkse

4,5%

0,0%

27,2%

0,7%

32,5%

14,7%

27,3%

17,7%

Marokkaanse

5,9%

0,0%

20,8%

1,5%

43,0%

8,8%

26,8%

23,3%

Ov. niet-westerse

6,3%

0,0%

20,3%

1,8%

31,4%

10,7%

26,9%

16,6%

Duitse

1,6%

0,0%

13,7%

0,5%

24,9%

4,9%

28,9%

13,5%

Overig westers

2,7%

0,1%

14,5%

1,0%

28,6%

7,6%

26,9%

13,7%

Nederlandse

1,2%

0,0%

10,4%

0,4%

19,8%

3,9%

26,9%

10,0%

Totaal Venlo

1,7%

0,0%

12,2%

0,5%

22,3%

5,1%

27,1%

11,5%

125.000 tot 150.000 2002 2007 Turkse

4,8%

31,5%

50.000 tot 75.000 2002 2007

150.000 tot 200.000 2002 2007 3,3%

26,4%

75.000 tot 100.000 2002 2007

200.000 tot 250.000 2002 2007 0,1%

100.000 tot 125.000 2002 2007

250.000 en meer 2002 2007

5,8%

0,3%

3,1%

Marokkaanse

2,9%

36,2%

0,5%

28,1%

0,0%

1,5%

0,0%

0,5%

Ov. niet-westerse

6,9%

25,1%

4,0%

23,1%

1,5%

7,0%

2,7%

15,6%

Duitse

12,3%

22,9%

10,6%

29,0%

3,6%

12,7%

4,3%

16,5%

Overig westers

10,7%

24,4%

9,0%

26,6%

3,8%

11,0%

3,8%

15,6%

Nederlandse

15,2%

17,0%

15,4%

29,5%

5,4%

16,1%

5,7%

23,1%

Totaal Venlo

13,7%

19,5%

13,4%

28,9%

4,7%

14,3%

5,0%

20,2%

Gemiddelde WOZ-waarde per bevolkingsgroep 2002

2007

Relatieve stijging

Turkse

90.387

143.531

58,80%

Marokkaanse

87.160

137.059

57,25%

Ov. niet-westerse

99.773

165.490

65,87%

119.180

178.860

50,08%

Duitse Overig westers

114.925

173.259

50,76%

Nederlandse

130.774

194.523

48,75%

Totaal Venlo

125.149

186.781

49,25%


Eigendomsverhouding Per 1 januari

Sociale huurwoningen 2002 2007

Overige huurwoningen 2002 2007

Koopwoningen

Niet bekend

2002

2007

2002

2007

Turkse

62,2%

48,0%

12,6%

11,0%

24,8%

40,9%

0,4%

0,0%

Marokkaanse

81,6%

70,0%

4,7%

4,6%

13,6%

25,2%

0,1%

0,2%

Ov. niet-westerse

53,9%

40,3%

13,6%

20,7%

32,5%

38,7%

0,0%

0,3%

Duitse

33,2%

28,9%

15,6%

14,0%

50,9%

57,0%

0,2%

0,1%

Overig westers

37,5%

31,0%

15,8%

18,7%

46,5%

50,2%

0,2%

0,1%

Nederlandse

25,2%

21,4%

12,0%

11,2%

62,5%

67,3%

0,3%

0,1%

Totaal Venlo

30,5%

26,0%

12,4%

12,1%

56,8%

61,8%

0,2%

0,1%


Bijlage 14

Bloemlezing uit groepsgesprekken

In deze bijlage treft u een bloemlezing aan van uitspraken, opvattingen en ervaringen die de deelnemers aan de groepsgesprekken hebben geuit. Deze bloemlezing dient ter illustratie van de bevindingen van de rekenkamer die met name in de hoofdstukken 8 en 9 zijn opgenomen. De bloemlezing is derhalve geen volledige weergave van de gevoerde gesprekken, maar dient beschouwd te worden als een samenvattende opsomming van met het integratiebeleid samenhangende thema’s.

I.

Integratieproblematiek

Ten aanzien van allochtonen is opgemerkt dat: x

x x x x x x

x x x

x

x x x

x

x x

Allochtonen spreken de Nederlandse taal niet / niet voldoende. Dat bevordert de participatie in de samenleving niet. Alle buitenlanders moeten de Nederlandse taal spreken. De taal is de basis om te kunnen integreren en kansen te grijpen. Een extra struikelblok vormt het Venlose / Limburgse dialect. Dat maakt de integratie nog moeilijker. Allochtonen hebben achterstand op het gebied van onderwijs en arbeid. Veel allochtonen kampen met een sociaal economische achterstand. Mensen die geen werk hebben integreren niet. Dat geldt sterk voor allochtone vrouwen die thuis zitten en geïsoleerd zijn. Allochtonen tonen minder interesse om ‘mee te doen’. Allochtonen zitten te weinig in belangrijke netwerken en in het verenigingsleven. Er bestaat een grote diversiteit onder de allochtonen. ‘De allochtoon’ bestaat niet. Door het hanteren van het begrip ‘allochtoon’ en de discussies die daaromtrent gevoerd worden, voelen veel 2e en 3e generatie allochtonen zich achtergesteld ten opzichte van autochtonen en hebben zij het gevoel dat ze zich meer moeten bewijzen. Allochtonen moeten hun blikveld verruimen, aanpassen aan de cultuur van Nederland. Migranten uit de jaren ’60 en ’70 hebben hier hun eigen groepen gevormd. Allochtonen zoeken elkaar op en scheiden zichzelf vaak af van de autochtonen. De Turken vormen meer een eigen wereld, de Marokkanen integreren beter dan de Turken, vooral de jongeren. De Marokkanen kunnen hun vaderland beter loslaten. Allochtonen hebben een grotere drempelvrees en grote onzekerheid. Deze wordt deels ingegeven door de manier waarop ze door autochtonen worden benaderd. Autochtonen zijn mondiger, allochtonen ondergaan negatieve dingen veel meer. De stem van allochtonen is gematigder. Allochtonen laten zich meer in een hoek drijven, nemen een slachtofferrol. Allochtonen hebben een negatief imago. De Turken en Marokkanen hebben een negatief imago vanwege hun relatie met de drugshandel. De opvoeding van sommige groepen allochtonen houdt op ‘bij de voordeur’. Ouders houden zich niet bezig met wat er op straat gebeurd. Allochtonen hebben minder interesse voor de openbare ruimte, ze denken dat die zaken van de autochtone samenleving zijn. Allochtonen willen hun kinderen ook hun ‘eigen’ normen en waarden leren naast de Nederlandse cultuur. Ook willen sommige allochtonen hun moedertaal aan de kinderen overbrengen en enkelen zijn van mening dat de gemeente dit ook zou moeten faciliteren. Er zijn veel verschillen tussen normen en waarden. Het is en blijft een kwestie van jezelf bewijzen. Je moet zelf aantonen dat je deel wilt uitmaken van de gemeenschap.


x x x x x x x

De eerste generatie allochtonen is een probleemgeneratie aan het worden. Deze problemen hebben voornamelijk te maken met taalachterstand, een toenemende zorgbehoefte en de bewustwording van het niet terugkeren naar het vaderland. Er is een groot verschil tussen de eerste en tweede/derde generatie allochtonen. In een beperkt aantal groepen is gesteld, dat het aantal allochtonen te groot is. Door sommige groepen is naar voren gebracht dat allochtonen zich minder geaccepteerd voelen. Het woord ‘allochtoon’ is synoniem voor Turk en Marokkaan volgens enkele deelnemers. Een enkele groep gaf aan dat de overlast van jongeren voor een groot gedeelte veroorzaakt wordt door allochtonen. Je wordt geaccepteerd tot een bepaalde hoogte. Op een gegeven moment kom je niet verder. De Venlose bevolking vormt een gesloten groep.

Ten aanzien van autochtonen zijn de volgende problemen genoemd: x x

x x x x

De cultuurverschillen moeten we overbruggen. Er is weerstand ontstaan bij de autochtone bevolking omdat van allochtonen bepaalde dingen geaccepteerd of getolereerd worden die van autochtonen niet worden geaccepteerd. Autochtonen zoeken elkaar op en zoeken geen contact met allochtonen. Individuele belangen spelen een belangrijke rol voor autochtonen. Zo lang problemen ‘buiten de deur’ blijven is de Nederlander tevreden. Allochtonen hebben minder vooroordelen over autochtonen dan andersom. Het gevoel bestaat dat veel mensen bang zijn voor bepaalde groepen allochtonen.

Ten aanzien van (de rol van) de overheid / gemeente: x x x x

x

x x x x

x

x

Zo lang mensen niet dezelfde kansen krijgen of achterstand hebben, hebben we een probleem. Er zijn nog te grote verschillen. Er is sprake van een negatieve beeldvorming die voornamelijk door de verschillende media is aangewakkerd. Problemen die niet of niet direct met integratie te maken hebben worden afgewenteld op de allochtone groepering. Er wordt gezocht naar een zondebok voor maatschappelijke problemen op het gebied van werkloosheid en sociale uitkeringen. De gemeente moet analyseren of maatschappelijke problemen te maken hebben met allochtonenproblematiek. Het overheidsbeleid van 20-30 jaar geleden heeft ervoor gezorgd dat we nu een integratieprobleem hebben. Er was in het verleden heel veel mogelijk in Nederland, dat is nu veranderd. Nu geldt voor immigranten een inburgeringplicht om problemen in de toekomst te voorkomen. Er wordt onvoldoende gekeken naar de behoefte van de doelgroepen. Enkele allochtonen hebben de wens dat de overheid hen informatie geeft in de moedertaal. Dat zou volgens hen een groter bereik onder allochtonen tot gevolg hebben. Er wordt een ketenaanpak gemist: er is een ‘gat’ tussen het moment van schoolverlaten en de weg naar werk. Integratie wordt vaak eenzijdig opgelegd. Bij het integratievraagstuk worden met name de allochtonen erop aangesproken, niet de autochtonen. Autochtonen moeten ervan bewust worden gemaakt dat ook zij wat moeten doen; begrip hebben voor cultuurverschillen. De overheid moet zijn mening over allochtonen niet ventileren. Dat druppelt door naar de gemeenschap. De negatieve beeldvorming moet de overheid doorbreken. Problemen moeten wél benoemd kunnen worden. Politieke partijen profileren zich op het integratiedebat waardoor de problematiek groter gemaakt is.


II.

De samenleving

x x

Nederland is verhard en er is minder sprake van sociale cohesie. Er vinden ook ontwikkelingen plaats die autonoom zijn, waaraan overheid, instanties en organisaties niet veel kunnen doen. In de huidige Nederlandse samenleving wordt van iedereen verwacht dat hij/zij participeert in arbeid: man/vrouw, maakt niet uit, iedereen moet werken. Ook ten aanzien van de allochtonen hebben wij deze verwachtingen. De samenleving stelt hoge eisen. De mensen vertrouwen elkaar niet meer. Er bestaat begrip voor de angst bij de autochtonen. Verder is opgemerkt dat de samenleving integratie ook mogelijk moet maken, maar de opkomst van het rechts populisme maakt dat weer lastiger. De samenleving biedt geen ruimte om integratie mogelijk te maken.

x

x x x x

III. Beeldvorming en de rol van de media x x x x

x

De beeldvorming bij autochtonen is vaak gebaseerd op een gevoel, terwijl de autochtonen de allochtonen niet kennen. Onbekend maakt onbemind. De mensen worden steeds meer beïnvloed door beelden. De media-invloed daarbij is groot. Er is vaak sprake van eenzijdige beeldvorming. De media vergroten de problematiek uit; wie de kranten gelooft denkt dat er bijna oorlog is. De negatieve beeldvorming door media heeft grote invloed op het respect tussen de bevolking. Er wordt veel vanuit de beeldvorming gereageerd. De gemeente moet ervoor zorgen dat de allochtonen hier welkom zijn, het gevoel ligt anders. De gemeente moet inzetten op hechting. De allochtonen moeten bewijzen dat ze willen samenleven zoals de Nederlanders.

IV. Kennis van behoefte doelgroep x x x x x x

x

x

Maak geen beleid op basis van wat de overheid denkt dat goed is voor de doelgroepen. De overheid zou moeten kijken naar de groepen die specifiek beleid of specifieke aandacht nodig hebben. Wie maakt gebruik van voorzieningen? Voordat je een programma maakt moet je eerst naar de doelgroep luisteren. Wat speelt in de groep?. In sommige groepsinterviews is gesteld dat de gemeente onvoldoende kennis heeft van de behoefte van de allochtone doelgroepen. Wie kan zich inleven in wat het gevoel en de wensen van allochtonen is? De gemeente is te weinig op de hoogte van wat de mensen zelf willen. Er is een (te) grote afstand tussen beleid en uitvoering. De gemeente brengt verschillende instanties en organisaties wel bijeen om overleg te voeren, maar stuurt onvoldoende aan op een belangenoverstijgende samenwerking tussen die organisaties. Hierdoor wordt het maatschappelijk kapitaal dat aanwezig is niet volledig benut. De gemeente heeft het dilemma dat wanneer de wensen/behoeftes van allochtonen worden ingelost, of dat de integratie dan bevorderd. Denk bijvoorbeeld aan schotelantennes (met 50 Turkse zenders) of de oprichting van een islamitische school. Als je de keuze aan allochtonen zelf laat is maar de vraag of dat een goede keuze is.


x

x

x x

Het integratiebeleid moet niet ‘van bovenop opgelegd’ worden. Dat werkt niet. Kleinschalige activiteiten die vanuit de samenleving worden bedacht (‘bottom up’) zijn veel effectiever, kosten vaak minder geld en moeten dus meer steun krijgen van de gemeente. De gemeente moet goede initiatieven vanuit de samenleving, ook vanuit de allochtone bevolking, meer ondersteunen. Investeren in preventief werkende projecten. Dat levert synergie op. Durf te investeren in kleinschalige ideeën vanuit de wijk. De gemeente moet meer gebruik maken van de kleinschalige wilskracht van de allochtonen. Kleinschaligheid wordt vaak door het beleid gefrustreerd.


Voorwoord. 1 De gedroomde samenleving : W. Schinkel

Recommend Documents