Voorstel voor CvA Herziening van het gemeentelijk overlegmodel en de rol van het CvA
Het secretariaat van het CvA vraagt het CvA toestemming om in een ledenraadpleging de volgende voorstellen te doen: (1) Dat de rechtspositie in de toekomst wordt vastgesteld volgens het principe van ‘centraal, tenzij …’. (2) Dat de rol van het georganiseerde overleg in de gemeenten wordt verkleind, om zo de groeiende rol van de ondernemingsraad te vergemakkelijken. (3) Dat het CvA zich in onderhandelingen met de vakcentrales terughoudend opstelt ten aanzien van het personeelsbeleid in de gemeenten. (4) Dat het CvA de collectieve dienstverlening op het gebied van personeelsbeleid uitbreidt, om zo te voldoen aan de in de statuten vastgelegde taken.
1. Inleiding Op 11 juni 2003 heeft het secretariaat de discussienota ‘Gemeentelijke arbeidsvoorwaardenvorming en werkgeversvereniging CvA’ ter bespreking voorgelegd aan het College voor Arbeidszaken. Het secretariaat signaleert in deze discussienota de belangrijkste ontwikkelingen in het gemeentelijke overlegstelsel en doet een voorstel voor de oplossing van enkele knelpunten. Deze oplossing behelst een herziening van het overlegstelsel: (1) een recentralisatie van onderhandelingen over de rechtspositie naar het niveau van de sector, (2) een verkleining van de rol van het georganiseerd overleg in de gemeenten, (3) een grotere vrijheid van gemeenten in de uitvoering van het personeelsbeleid, en (4) een uitbreiding van de dienstverlening van het CvA op het gebied van personeelsbeleid. Na bespreking in het College voor Arbeidszaken heeft het secretariaat de discussienota in diverse overlegfora aan een doorsnede van de gemeenten voorgelegd, en heeft het enkele ontwikkelingen door een onderzoek getoetst. In onderliggend voorstel worden eerst de belangrijkste punten van de discussienota samengevat (paragraaf 2) en de reacties van het College voor Arbeidszaken en de gemeenten in grote lijn weergegeven, aangevuld met de relevante onderzoeksresultaten (paragraaf 3). Vervolgens doet het secretariaat een voorstel voor de herziening van het gemeentelijke overlegstelsel (paragraaf 4) en de daarvoor te nemen stappen (paragraaf 5).
2. De discussienota ‘Gemeentelijke arbeidsvoorwaardenvorming en werkgeversvereniging CvA’ In de discussienota ‘Gemeentelijke arbeidsvoorwaardenvorming en werkgeversvereniging CvA’ inventariseert het CvA de belangrijkste ontwikkelingen in het gemeentelijke overlegstelsel: (1) Steeds meer gemeenten sluiten zich aan bij de uitwerkingsovereenkomst (UWO-gemeenten) en steeds meer gemeenten lijken de UWO in zijn geheel te volgen (UWO-volgers). Daarnaast wordt voor verschillende bijzondere personeelsgroepen een harmonisatie van arbeidsvoorwaarden overwogen. (2) Sinds in 1995 de Wet op ondernemingsraden voor de overheid van kracht werd, bestaan in de meeste gemeenten twee organen voor vertegenwoordigend overleg: de ondernemingsraad (OR) en de commissie voor georganiseerd overleg (GO). (3) De rechtspositie van gemeentepersoneel is uitgebreid met artikelen die onderdelen van het gemeentelijke personeelsbeleid reguleren.
1
Het CvA ontvangt van de gemeenten signalen die volgens het secretariaat duiden op het bestaan van knelpunten, die deels het gevolg zijn van bovenstaande ontwikkelingen, deels inherent zijn aan de huidige inrichting van het gemeentelijke overlegstelsel. Deze knelpunten kunnen als volgt worden samengevat: (1) Het principe van ‘lokaal, tenzij …’ leidt in de praktijk tot kostenopdrijving. (2) Het naast elkaar bestaan van OR en GO leidt tot onderlinge competentieproblemen en dubbele overlegtrajecten. (3) De opname van aspecten van personeelsbeleid in het arbeidsvoorwaardenakkoord en de rechtspositie leidt tot overbelasting van het personeelsmanagement in gemeenten en een implementatieachterstand. Het secretariaat van het CvA heeft, na de verkenning van verschillende mogelijkheden, enkele oplossingen voor deze knelpunten voorgesteld. In de presentaties die werden gegeven ter begeleiding van de discussienota zijn deze oplossingen vervat in een viertal stellingen. (1) Recentralisatie van de onderhandelingen over de rechtspositie: opname van de belangrijkste artikelen van de UWO in de collectieve arbeidsvoorwaardenregeling (CAR) en daarop volgend opheffing van de UWO. (‘Eén sector, één CAO’) (2) Afschaffen van het GO, omdat het inhoudelijke werk ervan zal afnemen door de centralisatie van de onderhandelingen over de rechtspositie, maar ook opdat de OR in zijn (wettelijk voorgeschreven) rol kan groeien. (‘Meer OR, minder GO’) (3) Helderder aangeven van de grenzen tussen onderwerpen die centraal worden afgesproken en onderwerpen die aan het lokale domein worden overgelaten. In de toekomst zouden sectorale onderhandelingen primair moeten gaan over de arbeidsvoorwaarden, en zouden de partijen zich terughoudend moeten opstellen ten aanzien van het personeelsbeleid in de gemeenten. (‘HRM: geen zaak voor sectoraal overleg’) (4) Meer dienstverlening door het CvA aan gemeenten, met name op het gebied van personeelsbeleid, zodat het alle statutaire taken uitoefent. (‘HRM-dienstverlening is taak CvA’)
3. Reacties van het College voor Arbeidszaken en van de gemeenten In de periode juni tot september zijn de discussienota en de begeleidende presentatie besproken binnen het CvA en in diverse overlegfora van gemeenten: het Platform Overleg Grote Gemeenten (POGG), het Landelijk Overleg Regionale Netwerken (LORN) en de verschillende regionale P&O-netwerken. In september zal de notitie ook in het P&O overleg Grote Vier en de Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS) worden besproken. Uit de reacties bleek dat het onderwerp sterk onder bestuurders en hoofden P&O leeft, en dat de door het secretariaat gesignaleerde knelpunten door een groot aantal van hen wordt herkend. Daarnaast heeft het onderzoeks- en adviesbureau van de VNG, SGBO, in opdracht van het secretariaat een klein onderzoek uitgevoerd ter toetsing van de gesignaleerde ontwikkelingen: het aantal UWO-gemeenten en UWO-volgers en de instelling en het functioneren van OR en GO in de gemeenten.1 Hieronder worden de reacties van de bestuurders en de hoofden P&O weergegeven, aangevuld met de relevante gegevens van het onderzoek. (1) Eén rechtspositie voor de hele sector? Een minderheid van de bestuurders en hoofden P&O — met name uit de grotere gemeenten — kan goed uit de voeten met het huidige systeem voor arbeidsvoorwaardenvorming. Zij gebruiken naar tevredenheid de handelingsvrijheid die het systeem biedt zonder dat daar hoge kosten aan zijn verbonden. Een grote meerderheid van bestuurders en hoofden P&O, waaronder ook bestuurders en hoofden P&O van grotere gemeenten, stelt echter dat het huidige systeem veel geld (aan arbeidsvoorwaarden) en tijd (aan overleg) kost, terwijl de toegevoegde waarde (het vermogen zich te onderscheiden) beperkt is. De stelling dat er één rechtspositie voor de hele sector moet komen, wordt dan ook door een grote meerderheid onderschreven. De vorm die zo’n rechtspositie zou moeten 1
‘De CAR-UWO en medezeggenschap binnen gemeenten. Inventarisatie van de status van gemeenten.’ SGBO, juli 2003 (zie bijlage bij dit voorstel). In dit rapport is een respons vermeld van 98 procent. Na publicatie van het rapport zijn de resterende gemeenten nagebeld, en is de respons op 100 procent gebracht.
2
krijgen, is onderwerp van discussie. De meeste bestuurders en hoofden P&O gaan er vanuit dat voordat de huidige UWO onderdeel wordt van de CAR, de UWO eerst versoberd en versimpeld wordt. De meningen lopen uiteen over de omvang van deze versobering en versimpeling. Aan het ene uiterste zijn veel hoofden P&O voorstander van een tot in de details uitgewerkte rechtspositie, aan het andere uiterste zijn hoofden P&O voor een rechtspositie die zich beperkt tot de hoofdlijnen (eventueel aangevuld met adviezen). Noch onder de bestuurders noch onder de hoofden P&O is een duidelijke meerderheid voor het ene of andere standpunt te vinden. Over het algemeen bevestigen de reacties het beeld dat in kleinere gemeenten vaker voorstanders te vinden zijn van een uitgewerkte rechtspositie, en in grotere gemeenten vaker voorstanders van een rechtspositie op hoofdlijnen. Bij het CvA is 53 procent van de gemeenten bekend als aangesloten bij de UWO (‘UWO-gemeenten’). In het SGBO-onderzoek stelde 73 procent van de gemeenten dat men zich bij het CvA had aangemeld voor de UWO. Tellen we bij deze 73 procent de gemeenten op die stellen de UWO in zijn geheel te volgen (‘UWO-volgers’), dan komen we uit op een percentage van 79 procent van de gemeenten dat zich bij de UWO heeft aangesloten of deze in zijn geheel volgt. Een centralisatie van de rechtspositie zal door dit hoge percentage ‘UWO-gemeenten’ en ‘UWO-volgers’ sterk worden vergemakkelijkt. (2) Afschaffing van het GO? Meerdere bestuurders en hoofden P&O hebben goede ervaringen met het GO, en enkelen stellen dat ze geen probleem hebben met het naast elkaar bestaan van GO en OR. De meesten onderschrijven het idee dat de rol van het GO moet worden teruggedrongen ten gunste van de OR. Veel van de bestuurders en hoofden P&O maken daarbij de aantekening dat met een eventueel opheffen van de commissie voor georganiseerd overleg er veel kennis verloren gaat. Er zijn verschillende meningen over de manier waarop de rol van het GO moet worden verkleind: aan de ene kant zijn er voorstanders van opheffing, aan de andere kant zijn er voorstanders van een rol van ‘schone slaapster’: een GO dat slechts wordt geactiveerd bij reorganisaties. Wat betreft het ‘slapende’ GO of de inschakeling van de vakcentrales, stelt één hoofd P&O dat (kleine) reorganisaties tegenwoordig aan de orde van de dag zijn; inschakeling van de bonden dient zich daarom te beperken tot ‘ingrijpende’ reorganisaties met collectieve rechtspositionele gevolgen. Vrijwel alle bestuurders en hoofden P&O zijn voorstander van een grotere rol van de OR. Velen zien daarbij als voorwaarde dat er een goede coördinatie is tussen B&W en de gemeentesecretaris. Daarnaast moet volgens veel bestuurders en hoofden P&O ook het functioneren van de OR worden verbeterd, onder andere door deskundigheidsbevordering, uitbreiding van de faciliteiten en trainingen voor de bestuurder. In het SGBO-onderzoek geeft ongeveer de helft van de gemeenten aan dat overleg over arbeidsvoorwaarden wordt gevoerd met zowel de ondernemingsraad als het GO. Uiteraard zegt dit niets over het eventuele voorkomen van dubbele overlegtrajecten of competentieproblemen. 35 procent van de gemeenten voert overleg over het personeelsbeleid met zowel OR als GO. Een opmerkelijke uitkomst van het onderzoek is dat een groot aantal (183) gemeenten geen (groeps- of centrale) ondernemingsraad heeft op het niveau van de gemeentesecretaris. (3) Personeelsbeleid is geen zaak voor sectoraal overleg? Vrijwel alle bestuurders en hoofden P&O vinden dat personeelsbeleid geen onderwerp zou moeten zijn van CAO-onderhandelingen. Enkele bestuurders merken op dat onderdelen van het personeelsbeleid in de toekomst toch als ruilmiddel in de onderhandelingen ingezet zullen worden. Vaak wordt opgemerkt dat het moeilijk zal zijn om een duidelijk, op voorhand beredeneerd onderscheid te maken tussen arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. Tegelijk wensen veel bestuurders en hoofden P&O dat het CvA bij een herziening van het overlegstelsel toch zo’n onderscheid maakt.
3
(4) HRM-dienstverlening als taak voor het CvA? Met name onder hoofden P&O van de grotere gemeenten bestaat weinig behoefte aan ondersteuning van het personeelsbeleid, niet alleen omdat ze zelf de capaciteiten hebben om het personeelsbeleid te ontwikkelen en uit te voeren, maar ook omdat ze het personeelsbeleid als een proces zien, dat moeilijk van buitenaf is te beïnvloeden. Hoofden P&O van kleinere gemeenten hebben over het algemeen wel behoefte aan meer ondersteuning van hun personeelsbeleid. Een aantal bestuurders en hoofden P&O heeft zelfs behoefte aan meer centrale coördinatie, ter bevordering van schaalvoordelen, benchmarking en mobiliteit tussen gemeenten, maar een groter aantal geeft de voorkeur aan ondersteuning in de vorm van adviezen en modellen. Over het algemeen bestaat behoefte aan een CvA dat kennis opbouwt en die kennis op aanvraag aan de gemeenten levert, een soort ‘bibliotheek-plus’. Men benadrukt dat alvorens men de dienstverlening uitbreidt, men eerst een scherp beeld moet verkrijgen van de specifieke behoeften van de gemeenten.
4. Voorstel voor de herziening van het gemeentelijke overlegstelsel Op basis van de standpunten van een meerderheid van de bestuurders en hoofden P&O die een reactie hebben gegeven, is een duidelijke lijn te ontwaren, waarbij echter nog enkele vraagpunten blijven staan: (1) Een meerderheid is voorstander van één centrale rechtspositie, maar er blijft discussie over de mate waarin die rechtspositie moet worden uitgewerkt. (2) Een meerderheid is voor het terugdringen van de rol van het GO, maar er blijft discussie over de vraag of de commissie voor georganiseerd overleg moet worden afgeschaft. (3) Alle bestuurders en hoofden P&O vinden dat personeelsbeleid in principe geen onderwerp is voor sectorale onderhandelingen. (4) Een meerderheid is voorstander van collectieve dienstverlening door het CvA van personeelsbeleid, maar eerst moet duidelijk worden aan welke kennis gemeenten behoefte hebben. In deze lijn doet het secretariaat van het CvA de volgende voorstellen: (1) De rechtspositie wordt in de toekomst vastgesteld volgens het principe van ‘centraal, tenzij …’. In het huidige systeem, gebaseerd op het principe van ‘lokaal, tenzij …’, is de rechtspositie opgedeeld in een raamovereenkomst die alle gemeenten bindt (de CAR) en een uitwerkingsovereenkomst waarbij gemeenten zich vrijwillig kunnen aansluiten (de UWO). Met een systeem op basis van het principe van ‘centraal, tenzij …’ zou het CvA tegemoetkomen aan de wens van een meerderheid van bestuurders en hoofden P&O, dat onnodig dure lokale regelingen en tijdrovende lokale overlegprocedures worden beperkt. Teneinde de besparing in lokale kosten en tijd te bewerkstelligen, zal de UWO voor het grootste deel in een centraal vastgestelde, voor alle gemeenten bindende rechtspositie moeten worden opgenomen. Hier zijn twee hoofdredenen voor. Ten eerste veronderstelt een beperking van onnodig dure lokale regelingen, dat de bezoldiging centraal wordt vastgesteld voor alle gemeenten. De UWO-artikelen die aspecten van de bezoldiging uitwerken, zoals de overwerkvergoeding en de onregelmatigheidstoelage, zouden volgens dit principe worden opgenomen in de centrale rechtspositie. Er kan zelfs worden gedacht aan een uitbreiding van de rechtspositie met een gemene deler van lokale regelingen zoals die voor kinderopvang en woonwerkverkeer. Ten tweede volgt het gedetailleerde en uitgebreide karakter van de rechtspositie van (gemeente)ambtenaren uit hun speciale juridische status. Meer dan voor werknemers in de marktsector moet voor ambtenaren worden vastgesteld wat hun rechten en plichten zijn. Een beperking van tijdrovende lokale overlegprocedures zou inhouden, dat datgene dat toch moet worden vastgesteld het beste centraal kan worden vastgesteld. Uit bovenstaande wordt al duidelijk dat de mogelijkheden voor een versobering van de UWO beperkt zijn. Het beperken van de kosten en de uitvoeringslast voor gemeenten verstaat zich niet met een sterk uitgedunde rechtspositie; het houdt dus tegelijk een inperking van de vrijheid van gemeenten in.
4
(2) De verplichting om een commissie voor georganiseerd overleg in te stellen, kan worden afgeschaft. Gemeenten kunnen dan zelf kiezen of ze een commissie voor georganiseerd overleg willen houden. Centraal zouden dan nog slechts uitspraken worden gedaan over de betrokkenheid van de vakorganisaties bij ingrijpende reorganisaties, en dan alleen in de vorm van een beperkte hoorbepaling of (voor gemeenten die het GO in stand willen houden) in de vorm van een beperkt geadviseerd overeenstemmingsvereiste. Deze beperkte rol van het GO volgt uiteraard ook uit de gecentraliseerde rechtspositie: als onderdelen van de rechtspositie niet meer op lokaal niveau hoeven te worden vastgesteld, hoeft men ook niet over die onderdelen te onderhandelen. Met het terugdringen van de rol van de commissie voor georganiseerd overleg kunnen de arbeidsverhoudingen in de gemeentelijke sector zich meer ontwikkelen in de richting van het in de markt vigerende systeem. Daar onderhandelen de vakorganisaties centraal over de arbeidsvoorwaarden en is de ondernemingsraad betrokken bij het personeelsbeleid op organisatieniveau. Samen met de vakcentrales zou het CvA zich kunnen inzetten voor een verbetering van het functioneren van de ondernemingsraden, voornamelijk via het A+O fonds. (3) Het CvA zal zich in onderhandelingen over de rechtspositie terughoudend opstellen ten aanzien van het personeelsbeleid. Indien het personeelsbeleid om bepaalde reden onderwerp is van onderhandelingen met de vakcentrales, zou men het principe kunnen hanteren dat afspraken zich beperken tot algemene rechten en plichten, zonder de te gebruiken instrumenten voor personeelsbeleid te specificeren. Er is al gezegd dat het moeilijk is om op voorhand een onderscheid te maken tussen arbeidsvoorwaarden en personeelsbeleid. Een principe kan zijn, dat de rechtspositie alleen de voorwaarden stelt waarbinnen het gemeentepersoneel in de organisatie wordt ingezet — dit zou centraal moeten worden vastgelegd. In het algemeen zijn dit de zaken die de aanstelling en het ontslag regelen, en de zaken die op geld en tijd waardeerbaar zijn. De wijze waarop het personeel, binnen de gegeven voorwaarden, het meest effectief kan worden ingezet is afhankelijk van de bedrijfsvoering van de gemeenten en kan daarom het beste door gemeenten afzonderlijk worden beoordeeld. In principe zouden sectorale onderhandelingen zich moeten beperken tot generieke salarismutaties, bovenwettelijke sociale zekerheid en de materiële rechtspositie van de ambtenaar. Waar de gemeenten dus meer beperkt worden in de vaststelling van de rechtspositie, krijgen ze tegelijk meer vrijheid in het ontwikkelen en uitvoeren van personeelsbeleid. (4) Omdat een meerderheid van bestuurders en hoofden P&O heeft aangeduid dat er behoefte bestaat aan ondersteuning van het personeelsbeleid, zou het CvA kunnen overwegen om de dienstverlening uit te breiden. De behoefte aan ondersteuning zal ook groter worden als gemeenten meer vrijheid krijgen in het personeelsbeleid. Daarnaast is het CvA hiertoe ook verplicht op grond van de statuten van de VNG. Bij verschillende gemeenten bestaat zelfs behoefte aan een centrale coördinatie van het personeelsbeleid, maar dat zou indruisen tegen de gedachte dat de effectiviteit van personeelsbeleid het beste wordt beoordeeld door individuele gemeenten. Aan consultancy, het aangaan van langdurige adviestrajecten met individuele gemeenten, bestaat over het algemeen geen behoefte. Daarentegen kan het CvA zich wel meer toeleggen op het verzamelen van kennis over personeelsbeleid, teneinde gemeenten modellen te kunnen aanbieden — de gemeenten kunnen dan zelf kiezen of een model beantwoordt aan de vragen in hun organisatie. Het zal dus vooral gaan om een uitbreiding van de dienstverlening met collectief verleende diensten op het gebied van personeelsbeleid. Een keuze voor uitbreiding van de dienstverlening zou extra werk betekenen voor het secretariaat, meer werk dan met de huidige formatieomvang kan worden geleverd. Overigens zal ook de centralisatie van de rechtspositie, zeker in de periode dat de verandering moet worden doorgevoerd, veel extra werkzaamheden opleveren. Als het CvA kiest voor een nieuwe koers ten aanzien van de arbeidsvoorwaardenvorming en het personeelsbeleid, zal deze kwestie moeten worden aangekaart via de kanalen die daarvoor binnen de VNG bestaan.
5
5. Tijdschema 17 september 2003:
Vaststelling beleidsplannen en de voorstellen omtrent de herziening van het gemeentelijk overlegmodel en de rol van het CvA
Oktober-november 2003:
Het houden van ledenraadplegingen over het beleidsplan en de bovengenoemde voorstellen in het bijzonder.
Eind 2003:
Definitieve vaststelling beleidsplan door CvA
Begin 2004:
Bespreking inzet met vakcentrales
2004:
Herschrijven van het LOGA-protocol, met name waar het de indeling betreft van onderwerpen in de raamovereenkomst en de uitwerkingsovereenkomst.
2004-2005:
Herschrijven van de rechtspositie Ondersteuning gemeenten bij het maken van overgangsregelingen
6
