Voorkomen en bestrijden van rampen zoals Buncefield. Relevante verbeterpunten voor Nederland

Voorkomen en bestrijden van rampen zoals Buncefield Relevante verbeterpunten voor Nederland Versie: 7, 28 juli 2009

Voorkomen en bestrijden van rampen zoals Buncefield

Colofon Onderzoekers Veiligheidregio Rotterdam-Rijnmond Ing. M. Nijssen

Senior medewerker Industriële Veiligheid

Ing. Ph.A. van den Berg


Ing. A. van Buren, MSc EQM MSc RCDM


Ing. R.T.J. Bouwman

Afdelingshoofd Centrum Industriële Veiligheid

Veiligheidregio Amsterdam-Amstelland Drs. N.A. Gret

Senior adviseur Industriële Veiligheid

Ing. J. Middelkoop

Adviseur Industriële Veiligheid

Auteurs Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra Dr.ir. M.P. Oude Wolbers

Senior onderzoeker

Veiligheidregio Rotterdam-Rijnmond Ing. I.R. in `t Veld

Medewerker Industriële Veiligheid

NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID Nibra


Managementsamenvatting Hemel Hempstead, Buncefield, 11 december 2005, explosie, brand, enorme schade, iedereen ziet de beelden nog zo voor zich. Hoe het incident heeft plaatsgevonden, is niet precies bekend. Bij het vullen van een opslagtank is deze overstroomd en zijn grote hoeveelheden aan de bovenzijde uit de tank gestroomd. De uiteindelijke explosies en schade-effecten waren vooraf niet ingeschat, want de huidige rekenmodellen houden geen rekening met de omstandigheden zoals die Buncefield waren. Het was koud, rond het vriespunt, stabiel en weinig wind en de relatieve luchtvochtigheid was hoog (99%). In dit rapport zijn alle aanbevelingen uit twee rapporten van de Buncefield Major Incident Investigation Board vertaald naar de Nederlandse praktijk door onderzoekers van het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Nibra en het Centrum voor Industriële Veiligheid. Dit zijn de rapporten 'Ontwerp en exploitatie' en 'Voorbereiding op incidenten en repressie'. De hoofdconclusie van dit onderzoek is dat we voor Nederland eerst het maatgevende, geloofwaardige scenario moeten vaststellen, waarop we ons willen en moeten voorbereiden. Mogelijk is het Buncefield-scenario in veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond realistisch, maar voor andere regio's niet. Onderzoek naar risico's en effecten (met vooral aandacht voor de scenario's explosieve dampwolkontbranding, brand met een omvang van meerdere opslagtanks met brandbare vloeistoffen en andere interne domino-effecten) kan hier uitsluitsel over geven. Als de risicokaart voor de geloofwaardige scenario's bekend is voor Nederland kan het benodigde bestrijdingspotentieel vastgesteld worden. Het is belangrijk om de verantwoordelijkheid en investeringen te laten bij de risicoveroorzakers en een efficiënte samenwerkingsvorm op te zetten tussen private partijen en de overheid. Het bestrijdingspotentieel kan ingepast worden in het project grootschalig brandweeroptreden van de NVBR1. Het uitgangspunt van de geformuleerde aanbevelingen in dit rapport is dat nieuwe of te herziene handreikingen ondersteunen in het voorkomen van rampen door het nakomen en toezicht houden op verplichtingen te vergemakkelijken én het adequaat voorbereiden op rampen. Ook wordt aandacht gevraagd voor het beter op elkaar aansluiten en integreren van handreikingen en de juridische verankering van verplichtingen en toezichtmogelijkheden. Voorliggend rapport biedt de basis voor een plan van aanpak voor de implementatie in de Nederlandse praktijk van de aanbevelingen van de Buncefield Major Incident Investigation Board voor het voorkomen en bestrijden van rampen.

1

Dit is de herziening van de Leidraad Brandweercompagnie.


3


Inhoud Colofon

2

Managementsamenvatting

3

1

Inleiding Onderzoeksaanpak Doelstelling Afbakening Leeswijzer

5 6 6 6 7

Het incident Buncefield

8

1.1 1.2 1.3 1.4 2 3

10

3.5 3.6 3.7

Ontwerp en exploitatie Systematische beoordeling van eisen aan het betrouwbaarheidsniveau van veiligheid Voorkomen van emissie uit primair insluitsysteem door zeer betrouwbare systemen Voorkomen van escalatie van emissie uit een primair insluitsysteem door goed ontwerp Ontwerp ter voorkoming van emissie uit secundaire en tertiaire insluitsystemen Samenwerken met zeer betrouwbare organisaties Hoge prestaties door cultuur en leiderschap Advies t.a.v. ontwerp en exploitatie

4.1 4.2 4.3 4.4

Voorbereiding op incidenten en repressie Inzicht in geloofwaardige scenario’s voorbereiden en reageren op een ramp Wederopbouw en herstel na een ramp Advies t.a.v. voorbereiding op incidenten en repressie

28 28 33 43 45

Conclusies en aanbevelingen voor Nederland

50

3.1 3.2 3.3 3.4

4

5

11 12 17 20 21 23 25

Wet- en regelgeving en richtlijnen in Nederland

52

6

Begrippen en definities

54

7

Afkortingen

56

8

Referenties

57


1 Inleiding In de vroege ochtend van zondag 11 december 2005 vond een aantal explosies, gevolgd door meerdere branden, plaats bij Buncefield Oil Storage Depot in Hemel Hempstead, Groot-Brittannië. Minimaal één van de eerste explosies gaf effecten die het karakter hebben van een massa-explosie (met een kracht van 2,4 op de schaal van Richter). De enorme vuurzee die volgde, breidde zich uit over een groot deel van het depot en daarbuiten. De directe omgeving rondom het depot werd op last van de hulpdiensten ontruimd. Er raakten 43 personen gewond, maar gelukkig waren er geen dodelijke slachtoffers te betreuren. De grootschalige bluswerkzaamheden namen drie dagen in beslag; hiervoor waren grote hoeveelheden water en schuim nodig. De economische schade en de milieueffecten op het depot zelf en in de omgeving waren groot. Na de ramp heeft de Buncefield Major Incident Investigation Board (BMIIB), de onafhankelijke onderzoeksraad, aanbevelingen gedaan om herhaling van dergelijke incidenten te voorkomen, eventuele bestrijding te verbeteren en uiteindelijke effecten te verkleinen. De BMIIB heeft vier rapporten uitgebracht met als doel de veiligheid van opslaglocaties voor brandstoffen te verbeteren. De vier, separate, rapporten zijn gericht op: ontwerp en exploitatie van opslaglocaties voorbereiding op incidenten en repressie advies aan bevoegde gezagen ten aanzien van planning, ruimtelijke ordening beoordelen van de bevoegde gezagen ten aanzien van veiligheid, gezondheid en milieu met betrekking tot de activiteiten op de locatie Buncefield. Bovenstaande onderwerpen zijn niet strikt van elkaar te scheiden. Veiligheid is immers het resultaat van het op elkaar afstemmen van ontwerp, constructie, exploitatie en onderhoud van installaties, opslagplaatsen, apparatuur en infrastructuur. Het doel van de BMIIB-rapporten is het versnellen van de verbetering van het integrale veiligheidsniveau van de opslagdepots voor brandbare vloeistoffen én het creëren van veiligheidsbewustzijn binnen de sector. De BMIIB spreekt de verwachting uit dat zowel drijvers van inrichtingen als de toezichthoudende instanties de aanbevelingen onmiddellijk in de praktijk gaan toepassen. Ook verwacht zij dat dit toepassen wettelijk verplicht is of zonodig wordt. De BMIIB vraagt de drijvers van opslagdepots om plannen van aanpak op te stellen die duidelijk maken hoe de aanbevelingen worden toegepast en op welke tijdsschaal deze worden geïmplementeerd. Van de toezichthoudende instanties wordt verwacht dat zij een inspectieprogramma, specifiek gericht op dit onderwerp, opstellen en uitvoeren en daar waar nodig hun medewerkers hiervoor opleiden en trainen. De BMIIB acht bewezen dat het rendement van de gepresenteerde aanbevelingen opweegt tegen de investeringen die gemoeid zijn met de implementatie en uitvoering ervan; hiertoe heeft zij een kosten-batenanalyse gemaakt. In Nederland is een Stuurgroep Buncefield opgericht. Onder deze Stuurgroep zijn drie werkgroepen gevormd. Eén werkgroep houdt zich bezig met modellen die scenario’s als dat van Buncefield behandelen. Dit wordt uitgevoerd door het RIVM. Een andere werkgroep houdt zich bezig met het actualiseren van de PGS 29. De derde werkgroep kijkt naar wat er naar aanleiding van Buncefield in Nederland verbeterd kan worden aan de feitelijke voorbereiding op de rampenbestrijding om beter voorbereid te zijn op scenario’s als Buncefield. Hierbij wordt vooral gekeken naar de gevolgen van de aanbevelingen van de BMIIB voor de Nederlandse praktijk. Om deze gevolgen in beeld te brengen heeft het Nederlands Instituut Fysieke


5

Veiligheid Nibra samen met het Centrum voor Industriële Veiligheid een subsidieverzoek ingediend bij het ministerie van BZK.

1.1

Onderzoeksaanpak

Het ministerie van BZK heeft opdracht gegeven om te bepalen welke aanbevelingen uit het tweede rapport (voorbereiding op incidenten en repressie) van de BMIIB relevant zijn voor de brandweer en rampenbestrijding in Nederland en welke niet. De onderzoeksvragen die een rol gespeeld hebben: 1. Welke aanbevelingen zijn in Nederland al in de praktijk gebracht? 2. Welke aanbevelingen moeten en kunnen in de Nederlandse praktijk nog worden toegepast? Om deze vragen te kunnen beantwoorden zijn de volgende stappen doorlopen. Stap 1: De rapporten van de BMIIB en de bijbehorende aanbevelingen zijn door zowel onderzoekers van het NIFV als van het CIV bestudeerd. De onderzoeksgroep heeft gemeend voorliggend rapport niet te moeten beperken tot het rapport 'Voorbereiding op incidenten en repressie', maar uit te moeten breiden met het eerste rapport over 'Ontwerp en exploitatie'. Stap 2: In een brainstorm/expertmeeting hebben leden van de onderzoeksgroep bovenstaande onderzoeksvragen beantwoord voor de aanbevelingen uit beide rapporten. Stap 3: De bevindingen van de onderzoeksgroep zijn voorgelegd aan experts van de veiligheidsregio’s Rotterdam-Rijnmond en Amsterdam-Amstelland, twee regio's met een hoog risico op tankbranden. 1.2

Doelstelling

De rapporten van de BMIIB bevatten aanbevelingen ter verbetering van de veiligheid van opslagdepots. Het gaat dan over de intrinsieke veiligheid, het toezicht op de veiligheid en de voorbereiding op mogelijke incidenten. De aanbevelingen zijn van toepassing op opslag- en overslagdepots voor brandbare vloeistoffen en de partijen die betrokken zijn bij de aan- en afvoer per buisleiding. Dit rapport beschrijft in welke mate de aanbevelingen toepasbaar zijn voor de situatie in Nederland. Beoordeeld wordt of aanbevelingen nieuw zijn voor Nederland, al geïmplementeerd zijn of deels afgedekt zijn door geldende weten regelgeving. Voor nieuwe, relevante aanbevelingen wordt gekeken hoe zij in de Nederlandse praktijk kunnen worden ingepast. Verder wordt beoordeeld waar aanvullende eisen nodig zijn en op welke wijze deze zo optimaal mogelijk kunnen worden geïmplementeerd in Nederland. 1.3

Afbakening

Dit rapport beschrijft en beoordeelt de aanbevelingen uit de rapporten 'Ontwerp en exploitatie' en ' Voorbereiding op incidenten en repressie' van de Buncefield Major Incident Investigation Board (BMIIB). Daar waar uit de verkenning gebleken is dat het wenselijk is bepaalde aanbevelingen ook in de Nederlandse praktijk toe te passen, zou gekeken moeten worden naar de wijze waarop deze toepassing plaats moet vinden. Ook is nader onderzoek nodig naar de consequenties van het toepassen van de aanbevelingen in Nederland. Dit maakt geen deel uit van deze verkenning.

6


De BMIIB heeft de rapporten primair bedoeld voor depots waar grote hoeveelheden brandbare vloeistoffen worden op- en overgeslagen en getransporteerd via buisleidingen. Als afbakening wordt genoemd de opslag in verticale, cilindrische, niet-gekoelde, bovengrondse tanks met wanden die hoger zijn dan 5 meter en die gevuld worden met een vulsnelheid van meer dan 100 m3/uur. Echter, de aanbevelingen kunnen toegepast worden voor de totale sector die zich bezighoudt met de op- en overslag en het transport van brandbare vloeistoffen (uitgezonderd de tot vloeistof samengeperste of gekoelde gassen), zoals in dit rapport ook gebeurt. De BMIIB suggereert te beoordelen of haar aanbevelingen in een bredere context, zoals voor de chemische industrie, relevant zijn. 1.4

Leeswijzer

De volgende hoofdstukken spiegelen de aanbevelingen uit de BMIIB-rapporten aan de Nederlandse praktijk en weten regelgeving. In bijlage 1 vindt u een overzicht van de relevante weten regelgeving. De opbouw en titels in de hoofdstukken 3 en 4 komen overeen met die van de BMIIB-rapporten om desgewenst onderling vergelijken te vergemakkelijken. De aanbevelingen zijn vertaald naar de Nederlandse situatie. Elk hoofdstuk sluit af met kaders waarin de relevante aanbevelingen samengevat zijn. Het laatste hoofdstuk geeft een globaal overzicht van de conclusies en aanbevelingen die bijdragen aan het verhogen van de fysieke veiligheid in Nederland en de voorbereiding op mogelijke rampen. Als in dit document gesproken wordt over 'de sector' wordt bedoeld de sector die zich bezighoudt met de op- en overslag en het transport van brandbare vloeistoffen door buisleidingen. Met Buncefield wordt Buncefield Oil Storage Depot in Hemel Hempstead aangeduid. Op- en overslag wordt kortweg aangeduid met opslag. Cursief weergegeven teksten, termen of afkortingen zijn overgenomen uit de BMIIBrapporten en niet vertaald naar het Nederlands.


7

2 Het incident Buncefield Het overvullen van een tank is de hoofdoorzaak van het incident bij het Buncefield Oil Storage Depot. Gebleken is dat de niveaumeter in de tank was vastgelopen en op het opvolgende hoog-hoog-niveaualarm is niet gereageerd door operator(s). Het gevolg was het overstromen van een opslagtank. Het vrijkomen van de brandbare vloeistof heeft geleid tot de vorming van een explosiegevaarlijke dampwolk.

Opsomming van wetenswaardigheden over het incident [4]: Het depot was in beheer bij vier verschillende beheerders cq. drijvers, met verschillende veiligheidsregimes en niet op elkaar afgestemde noodplannen. Meteo: Pasquill-klasse F, temperatuur rond vriespunt, wind 280 en 0-3 m/s, luchtvochtigheid 99%. De eerste waarneming van een emissie, een lichte mist, werd geregistreerd door een bewakingscamera om 5.38 uur. De lichte mist ontwikkelt tot een 2 meter laaghangende dikke mist, gevolgd door de eerste explosie om 6.01 uur.

Eerste alarmering om 6.02 uur. Om 09.00 uur branden 16 opslagtanks en om 15.45 uur 20 tanks. Strategie: redden, verkennen (51 gebouwen), opbouwen schuimvoorziening. Vervolgens ontstond discussie over het blussen of gecontroleerd uit laten branden. De effecten op het milieu (bedreiging Londen) en duur brand hebben de doorslag gegeven in de beslissing tot blussen.

8


Gewonden: 43 personen, Doden: 0. Omvang brand: 23 grote opslagtanks en omringende gebouwen, gebied 1,5 x 1 km2. Ontruimd gebied: 0,5 mijl 800 meter, 2000 personen; effecten tot op 3 km. Het eerste verzoek om schuim werd ingediend op 11-12-2005 om 10.35 uur en het officiële verzoek om 16.40 uur (6 uur later). De eerste inzet van schuim vond plaats op 12-12-2005 om 8.22 uur (26 uur later). De laatste tank was geblust op 13-122005 om 16.39 uur. Tot 17-12-2005 laaiden vuurhaarden nog op. Daarom is de schuimdeken tot 5-1-2006 onderhouden en op die dag overgedragen aan eigenaren. Blussing gedurende drie dagen, gebruikte hoeveelheden water 25.000 liter/minuut, totaal 35 miljoen liter en schuim-concentraat 600.000 liter. Piekbelasting ingezet potentieel (maandag 12 december middaguur): 26 pompen, 20 ondersteunende voertuigen, 180 personen brandweer, 33 km slanglengte, 12x 150 mm over 1,8 km, 31 korpsen inclusief 4 bedrijfsbrandweerkorpsen (waarvan 16 voor inzet pompen).

Totaal van 221999 telefoontjes verdeeld over 7 meldkamers, 8 persconferenties en 20 1-op-1 interviews met leider operationeel team (gold command), media-aandacht verplaatste zich vrij snel richting wederopbouw. De luchtkwaliteit is gemeten op 130 stationaire posten in en rondom Londen.

De economische schade bedraagt globaal 5 miljard pond 6,7 miljard euro. 630 omringende bedrijven met 16.500 werknemers werden gesloten, waarvan 80 (met 4000 werknemers) voor langere tijd. 300 huizen liepen schade op. 40% van de brandstof benodigd op Heathrow werd via een rechtstreekse buisleiding aangevoerd.

Aandachtspunten: bluswatervoorziening en controlekamer niet bereikbaar, aansluitingen/koppelingen niet passend, lastig om goede samenstelling schuim te vervaardigen, vervuiling door bluswater (recycling van 15-20 miljoen liter gerealiseerd), onttrekking water gevolgen voor drinkwatervoorziening, schuimdeken aangetast door helikopters, etikettering tanks niet adequaat, schoonmaken ingezet materieel, verwarming in tenten, communicatie, door omvang lastig te managen ondanks dat plan recent geoefend was.


9

3 Ontwerp en exploitatie Het eerste onderwerp, Ontwerp en exploitatie, is vooral technisch van aard. Het beoogt het borgen van een veilig ontwerp voor de reguliere exploitatie van een opslagdepot door implementatie van een veiligheidsmanagementsysteem. Het gaat dan vooral om de betrouwbaarheid van systemen waarbij de nadruk ligt op het voorkomen van het overvullen van een opslagtank (hoofdoorzaak bij Buncefield). Het doel van Ontwerp en exploitatie is verzekeren dat een brandbare vloeistof niet vrijkomt uit het insluitsysteem waarin het zou moeten verblijven. Het ontwerpen, realiseren en instandhouden (door goede bedrijfsvoering) van installaties die hiertegen beveiligd zijn, moeten een dergelijke emissie voorkomen. [1] EN 61511 Bij het opstellen van de aanbevelingen door de BMIIB is de huidige standaard het uitgangspunt. Voor de procesindustrie in Groot-Brittannië vormt de applicatiegerichte beveiligingsstandaard EN 61511 het officiële referentiekader voor veiligheidsbeheersende systemen. Deze systemen meten én beheersen procesvariabelen zoals vloeistofniveau, temperatuur en druk. Het beoogde resultaat is het plaatsvinden van het proces binnen veilige grenzen en voorkomen van emissie van brandbare en giftige stoffen. De EN 61511 is een niet-geharmoniseerde Europese norm. Dit betekent dat de norm in Europese landen wordt uitgegeven, maar dat het gebruik ervan alleen verplicht is als een nationale regering daartoe verplicht (zoals in Groot-Brittannië) of als dit in een onderliggende regelgeving/vergunning wordt afgedwongen. De norm bestaat uit 3 delen te weten: 1. Framework, definitions, system, hardware and software requirements 2. Guidelines for the application of IEC 61511-1 3. Guidance for the determination of the required safety integrity levels De norm regelt niet welke type beveiliging moet worden gebruikt of in welke gewenste hoedanigheid. De norm stelt wel dat de gebruiker op ieder moment moet kunnen aantonen dat de geïnstalleerde beveiliging adequaat is. Adequaat houdt in met de juiste risicoreductie en technisch functionerend. Hiertoe is voor een levenscyclus (lifecycle) benadering en een verdedigbare beslissing als rapportagemethode besloten. Dit laatste houdt in dat voor elke technische veiligheidsbeslissing en voor alle materiaalkeuzen een geschreven rechtvaardiging moet worden opgesteld. Specifiek betekent dat een beschrijving van de reden waarom de gebruiker er zeker van is dat de benodigde risicoreductie wordt verkregen en op welke technische gegevens dat feit is gebaseerd. Voor Safety Management – het opstellen van allerlei testen handelingsprocedures voor de operator en de onderhoudstechnici – is grote aandacht in de norm en daarbij zijn eisen gesteld aan de opleiding en ervaring van zowel de leidinggevende als de uitvoerende technici. De standaard zelf laat zich niet uit over de mate van risicoreductie die moet worden toegepast en wat een aanvaardbaar risico is. Een best beschikbare techniek is het toepassen van een systeem dat het hoog-hoog vloeistofniveau in de tank detecteert (tussen de 95-98% vullingsgraad) en leidt tot het automatisch stoppen van de verdere toevoer van vloeistof, zodat overstromen van de tank niet kan plaatsvinden. Dit wordt overvulbeveiligingssysteem genoemd. Er zijn geen belemmeringen om de algemene principes van de EN 61511 op vrijwillige basis toe te passen. De huidige EN 61511 stelt geen specifieke eisen aan overvulbeveiligingssystemen voor opslagtanks. Inmiddels is door experts onderkend

10


dat de werking van het overvulbeveiligingssysteem onafhankelijk zou moeten zijn uitgevoerd van de reguliere niveaumeting in de tank. Voor het onafhankelijk zijn van het systeem gelden geen wettelijke eisen; wel is dit onderwerp opgenomen als richtlijn in de PGS 29. Deze verplichting kan opgenomen worden als aanvullende eis bij de vergunning in het kader van de Wet milieubeheer. Voor het automatisch in werking treden van deze systemen zijn zelfs nog geen richtlijnen beschikbaar. Dus momenteel mag de inwerkingtreding van het systeem zodanig uitgevoerd zijn dat deze afhankelijk kan zijn van het handelen van een operator. Aanbevelingen van de BMIIB Implementatie van de systematiek van de EN 61511 is de basis voor de eerste aanbeveling. De volgende 15 aanbevelingen zijn gericht op het voorkomen van een emissie uit het zogenaamde primaire insluitsysteem, de opslagtank. Dan volgen twee aanbevelingen die zich richten op het voorkomen van milieubelasting door adequate secundaire en tertiaire insluitsystemen, zoals de tankput en specifieke opvangvoorzieningen voor product, koel- en bluswater. Het achterliggende idee is dat bij het falen van het primaire insluitsysteem, de opvang in een volgend insluitsysteem gegarandeerd is, zonder vrije uitstroom naar de omgeving. Dan volgen vier aanbevelingen die moeten bijdragen aan het opzetten en instandhouden van zeer goed functionerende organisaties (High Reliability Organisations). Tot slot zijn drie aanbevelingen geformuleerd voor het opzetten van strategisch beleid. 3.1

Systematische beoordeling van eisen aan het betrouwbaarheidsniveau van veiligheid

AB 3.1: systematische beoordeling eisen betrouwbaarheidsniveau Ontwikkelen, vaststellen en overeenkomen van een systematische, uniforme methode voor het beoordelen van de eisen die gelden voor het veiligheidsniveau* van beveiligingssystemen die het overvullen van tanks voorkomen. Deze methode volgt de principes van deel 3 van de EN 61511 en bevat minimaal de volgende onderwerpen: aanwezigheid van kwetsbare objecten of bevolkingsgroepen in de nabije omgeving; aard en intensiteit van de bedrijfsvoering op het depot; realistische verwachting van de betrouwbaarheid van niveauregelsystemen voor tanks; mate van toezicht door operators. Het daadwerkelijk toepassen van de methode is onomstotelijk aangetoond in het veiligheidsrapport dat is toegestuurd aan het bevoegd gezag van het betreffende depot. Bestaande veiligheidsrapporten worden alsnog beoordeeld op het toepassen van deze methode. *) het veiligheidsniveau is een maat voor het presteren van het veiligheidssysteem, de zogenaamde Safety Integrity Level (SIL). Voor het betreffende veiligheidssysteem wordt door inventarisatie en evaluatie van risico’s en de bijbehorende effecten het gewenste niveau vastgesteld. Hiervoor worden in Groot-Brittannië vier niveaus gehanteerd, SIL1 t/m SIL4; hoe hoger de SIL, hoe kleiner de kans dat een systeem faalt. Het toepassen van een uniforme methode resulteert in het vaststellen van de gewenste SIL voor overvulbeveiligingssystemen op opslagtanks. Het ontwerp, de installatie en het periodiek onderhouden en testen van het systeem, moet


11

garanderen dat de gewenste SIL behaald en gecontinueerd wordt. Op deze manier is het veiligheidsniveau geborgd. Door implementatie van AB 4.1 is het mogelijk om te beoordelen en toetsen of een veiligheidsvoorziening functioneel is en de beoogde prestatie-eis kan leveren. Voor een dergelijke beoordeling bestaan wel methoden, maar deze zijn niet eenduidig. In PGS 29 zijn geen eisen opgenomen over SIL’s voor overvulbeveiligingssystemen. Echter, voor alle veiligheidsvoorzieningen zou feitelijk een SIL moeten gelden. De aanbevelingen van Buncefield zijn voornamelijk beperkt tot overvulbeveiligingssystemen als reactie op de oorzaak van het incident. AB 4.1 richt zich vooral op het toesturen van het veiligheidsrapport aan het bevoegd gezag. Echter, het is wenselijk dat een veiligheidsrapport vooral inhoudelijk beoordeeld wordt op: het toepassen van geschikte beveiligingssystemen, getoetst aan een referentiekader van de best beschikbare technieken; juist toepassen van de uniforme methode voor het bepalen van SIL’s; geborgde implementatie van veiligheidsmanagementsystemen, passend binnen een beleid dat toonaangevend is binnen de industrie; en nader te bepalen criteria. Een inhoudelijke beoordeling van het veiligheidsrapport op technische details zoals een overvulbeveiligingssysteem voor tanks vergt specialistische kennis. Momenteel ontbreekt de specialistische kennis en expertise veelal bij de overheid. Toetsen of een norm consequent wordt toegepast is onderdeel van de inspecties in het kader van het BRZO. Aanbeveling voor Nederland Het ontwikkelen van een uniforme methodiek voor het vaststellen van de betrouwbaarheid van beveiligingssystemen conform de principes van de EN 61511. Deze methodiek breed toepassen, dus zowel door drijvers van inrichtingen als toezichthouders. Het is wenselijk deze methodiek vast te leggen in een handreiking. Toezicht op een goede uitvoering is mogelijk als in vergunningen wordt verwezen naar de relevante handreikingen en richtlijnen. Voor bovenstaande aanbeveling is het nodig om een visie te ontwikkelen over de mate van toezicht die gewenst is. Vragen die een rol spelen zijn: tot op welk niveau en in welk detail is toezicht gewenst? Is technisch-inhoudelijk toetsen noodzakelijk (bv. beoordelen van de gelijkwaardigheid van SIL's)? Of kan de verantwoordelijkheid hiervoor bij de inrichtingen blijven liggen, terwijl de overheid toezicht houdt op processen en het toepassen van procedures? Belangrijk hierbij is om vooral aandacht te hebben voor de praktische haalbaarheid van de visie. Welke methodiek is werkbaar voor drijvers van inrichtingen en draagt daadwerkelijk bij aan het verhogen van het veiligheidsniveau? Op basis van welke wetgeving kunnen en willen we toezicht (gaan) houden? Op welke manier kan een dergelijke expertise invulling vinden bij de overheid? Een mogelijkheid is richtlijnen opnemen in de vergunning in het kader van de Wet milieubeheer. 3.2

Voorkomen van emissie uit primair insluitsysteem door zeer betrouwbare systemen

Het doel van onderstaande aanbevelingen is het voorkomen van een emissie uit een primair insluitsysteem. In Nederland zijn richtlijnen voor de opslag van brandbare vloeistoffen opgenomen in de PGS 29. Deze PGS heeft geen wettelijke status maar geldt wel als ‘pseudoregelgeving’. Versterking van de status van de PGS 29 door

12


verankering in wetgeving is wenselijk. De AB 4.2 t/m 4.8 hebben alle betrekking op hetzelfde aspect en kunnen gezamenlijk geïmplementeerd worden, terwijl AB 4.9 en 4.10 gericht zijn op het meten van de effecten van maatregelen. AB 3.2: management van onderhoud, betrouwbaarheid en wijzigingen Drijvers van inrichtingen, die vergelijkbaar zijn met Buncefield, geven hoge prioriteit aan het beoordelen en verbeteren van hun managementsystemen, bedoeld voor het onderhoud van installaties en die systemen die de betrouwbaarheid van in werking zijnde installaties garanderen. De beoordeling bevat minimaal, maar is niet gelimiteerd tot: afspraken en procedures voor het periodiek testen van overvulbeveiligingssystemen, zodat de kans op falen met als resultaat een emissie van de inhoud geminimaliseerd wordt; aanpassingen of wijzigingen die voortkomen uit de beoordeling worden onmiddellijk toegepast; procedures voor de implementatie van wijzigingen in installaties en systemen, zodat eventuele wijzigingen de effectiviteit van beveiligingssystemen die emissie voorkomen en repressieve voorzieningen, niet aantasten. Technische eisen over het onderhoud van tanks en de daartoe behorende veiligheidsvoorzieningen zijn summier beschreven in hoofdstuk 11 van de PGS 29. In het kader van de PGS 29 (hoofdstuk 9) en het BRZO is het noodzakelijk dat een inrichting een adequaat veiligheidsbeheerssysteem 2 implementeert. Onderdelen van dit systeem zijn een managementsysteem voor onderhoud (PGS 29: H 11, BRZO: VBS-3) en een procedure voor het plannen en implementeren van wijzigingen (PGS 29: H 12, BRZO: VBS-4). Eisen ten aanzien van procedures en managementsystemen zijn hiermee voldoende aanwezig voor BRZO- en niet-BRZOinrichtingen. Voor de bewaking van de integriteit van brandveiligheidmiddelen zijn enkele richtlijnen bekend, waaronder het document Borging van het Integrale Brandveiligingsproces (BIB). Dit document regelt het management van onderhoud, betrouwbaarheid en wijzigingen van brandbeveiligingsvoorzieningen. De norm is gebaseerd op het Engelse Fire System Integrity Assurance en zal in 2008 door de NVBR worden vastgesteld. Aanbeveling voor Nederland De eisen voor procedures en managementsystemen zijn niet eenduidig. Een eenvoudige oplossing is een korte verwijzing in de PGS 29 naar het BRZO, die duidelijk maakt welke hoofdstukken van de PGS 29 ook onderdeel zijn van het BRZO. Bijvoorbeeld: voor BRZO-inrichtingen zijn de hoofdstukken 9 en 12 niet van toepassing; van hoofdstuk 11 gelden alleen de artikelen 248 en 249. Verder ontbreken technisch-inhoudelijke details voor adequaat onderhoud in PGS 29. Een nadere uitwerking van artikel 248.A.9 over de inspectie van instrumentatie (hoofdstuk 11) is gewenst. In dit artikel geldt de EEMUA 159 als best beschikbare techniek. Het is niet duidelijk of deze methodiek aansluit bij de wensen naar aanleiding van Buncefield.

2

Een voorbeeld van een beschrijving van een veiligheidsbeheerssysteem is de recent tot stand gekomen NTA 8000:2009 voor buisleidingen.


13

In het algemeen kan gesteld worden dat de betrokkenheid van de brandweer bij de actualisatie van PGS 29 en PGS 6 een voortdurend punt van aandacht dient te zijn. AB 3.3: onafhankelijke, automatische overvulbeveiliging Drijvers van inrichtingen, die vergelijkbaar zijn met Buncefield, gebruiken een geschikt, zeer betrouwbaar en automatisch werkend overvulbeveiligingssysteem, dat bescherming biedt tegen de emissie van licht ontvlambare vloeistoffen. Dit systeem werkt fysiek en elektrisch gescheiden van andere systemen en is onafhankelijk van de niveaumeting in de tank. Afhankelijk van de installaties kunnen meerdere van dit soort systemen nodig zijn. Het doel van deze systemen is het automatisch stoppen van de aanvoer naar een tank die gevaarlijk vol dreigt te raken, zonder tussenkomst van de reguliere niveaumeting of menselijk handelen. De systemen voldoen aan deel 1 van de EN 61511, geldend voor het vereiste niveau van betrouwbaarheid voor veiligheid (SIL), zoals aanbevolen in AB 4.1. Van bestaande overvulbeveiligingssystemen worden de prestaties en de betrouwbaarheid hergewaardeerd conform de methode van AB 4.1. De specifieke eisen die voortkomen uit AB 4.4 zijn een uitbreiding op de huidige EN 61511. Hierbij is vooral het onafhankelijk en automatisch in werking treden belangrijk. De kans op falen als gevolg van niet-handelend optreden van operator(s) is moeilijk te kwantificeren, maar is aanzienlijk groter als het vervolg op zowel het hoog-alarm (t.b.v. de eerste niveaumeting in de tank) als het hoog-hoog-alarm (t.b.v. het overvulbeveiligingssysteem) bestaat uit menselijk handelen. Sinds het incident bij Buncefield wordt de combinatie van deze factoren waarschijnlijk geacht. 3 AB 4.3 vindt hierin zijn oorsprong en wordt door de BMIIB als rechtvaardig beoordeeld gezien de grote effecten voor fysieke veiligheid, milieu en risicobeleving in de maatschappij. De overvulbeveiliging van een depot zal bestaan uit verschillende systemen die afhankelijk zijn van de activiteiten op het depot. Zo valt te denken aan het totaal afsluiten van de toevoer naar het depot via buisleidingen door kleppen die op afstand bedienbaar zijn, noodstoppen op pompen (bv. bij aanvoer vanaf een schip of trein), omleiden van stromen, etc. Het is de bedoeling dat het systeem pas in werking treedt als blijkt dat eerdere alarmen, die hadden moeten leiden tot interventie, geen resultaat hebben gehad. Een mogelijke interventie is bv. het handelend optreden door gewaarschuwde operators. Het uiteindelijke doel is uitstroom voorkomen. Voor een adequaat ontwerp is veel expertise en ervaring nodig. Aanbeveling voor Nederland Artikel 87 van PGS 29 stelt dat een tank voorzien moet zijn van een niveaumeting (lid a) en een onafhankelijke overvulbeveiliging (lid b). Echter, er zijn geen eisen gesteld aan de mate van onafhankelijkheid en er is niet benoemd dat de overvulbeveiliging automatisch in werking moet treden dus zonder tussenkomst van een operator. Aanbevolen wordt de PGS 29 hierop aan te passen. AB 3.4: betrouwbaarheidsniveau veiligheid overvulbeveiliging De overvulbeveiliging (bestaande uit niveaumeting, controle-apparatuur en onafhankelijke controle van vloeistofstromen) ontwerpen, gebruiken en onderhouden conform de vereisten uit deel 1 van de EN 61511, met als doel het bereiken én handhaven van een geschikt betrouwbaarheidsniveau van veiligheid.

3

Overigens bespreekt stroomschema 6 van de PGS 6 deze combinatie wel, nl. ‘automatische stop faalt én operator faalt’.

14


Met de brede implementatie van AB 4.1 is AB 4.4 ondervangen en niet meer relevant in deze vorm. AB 3.5: testen onderdelen overvulbeveiligingssysteem Alle onderdelen van een overvulbeveiligingssysteem testen onder gevalideerde omstandigheden en volgens gevalideerde procedures. De frequentie van deze testen is zodanig dat het betrouwbaarheidsniveau van veiligheid gegarandeerd is conform de eisen uit deel 1 van de EN 61511. Met de brede implementatie van AB 4.1 is AB 4.5 ondervangen en niet meer relevant in deze vorm. AB 3.6: ontvangende partij controleert aanvoer Maken en borgen van afspraken tussen de partners in de sector van opslag en transport van brandbare vloeistoffen, zodat de ontvangende partij de ultieme controle heeft op het vullen van tanks, en niet de leverende partij. De ontvangende partij kan, op een veilige wijze, de aanvoer stoppen of omleiden zonder dat de getransporteerde vloeistof vrijkomt of andere gevaarlijke situaties ontstaan. De ontvangende partij is hiervoor niet afhankelijk van derden (op afstand), zowel niet voor de uit te voeren handelingen als voor communicatie met de locatie op afstand. Bij het maken van deze afspraken worden de consequenties van het stoppen van de aanvoer ondervangen door opvang in het communicerende netwerk. Het kunnen stoppen van de toevoer van product is geregeld in de vorm van noodstopvoorzieningen (PGS 29: art. 98, 99, 105) en productafsluiters (PGS 29: art. 137 t/m 142). Aanbeveling voor Nederland De huidige PGS 29 borgt niet dat de ontvangende partij de ultieme controle heeft over de producttoevoer zodat herziening van de PGS 29 op dit punt gewenst is. Een risicoanalyse voor het veilig kunnen stoppen of omleiden van het product in samenspraak tussen raffinaderij, transporteur (buisleiding) en depot is vereist. AB 3.7: beoordelen veiligheid transport door buisleidingen De partners in de sector en het bevoegd gezag beoordelen of bestaande procedures en afspraken over het veilig transporteren van brandbare vloeistoffen door buisleidingen adequaat zijn, inclusief de communicatie tussen de verantwoordelijke personen. De implementatie van deze aanbeveling combineren met het implementeren van AB 4.6, 4.19 en 4.20. De laatste twee betreffen een hoge betrouwbaarheid van organisaties, omdat het beheersen van de belangrijkste risico’s vraagt om het adequaat managen van de kritische, organisatorische schakels. Aanbeveling voor Nederland Het uitvoeren van een brede risicoanalyse van het transport van brandbare vloeistoffen zorgt voor implementatie van AB 4.6 en 4.7. De resultaten van deze analyse kunnen nog verwerkt worden in de AmvB Buisleidingen die momenteel in ontwikkeling is [11].


15

AB 3.8: verbeteren componenten en systemen De sector en de toeleveranciers en producenten beoordelen, evalueren en rapporteren onmiddellijk over de ontwikkelingen van verbeterde componenten en systemen. De beoordeling bevat minimaal, maar is niet gelimiteerd tot: alternatieve methoden voor hoog-hoog-niveaudetectie voor overvulbeveiligingssystemen met als eis dat het systeem niet afhankelijk is van componenten binnenin de tank; dit vereenvoudigt inspectie, testen, betrouwbaarheid en onderhoud grotere betrouwbaarheid van niveaumeetsystemen voor tanks door een verbeterde validatie van metingen en hun verloop, de mogelijkheid om te waarschuwen voor fouten én het gebruik van moderne sensoren met verbeterde analysemogelijkheden systemen voor het bewaken en registreren van het overbruggen van beveiligingssystemen. Het is gebruikelijk om het hoog-hoog-alarm te laten genereren door een detector (vaak een mechanische schakelaar in combinatie met een peilbuis) in het dak van de tank of helemaal bovenaan de tankwand. Het is erg omslachtig om zo’n detector te testen omdat daarvoor de tank volledig gevuld moet worden. De testen die onder goed beheersbare omstandigheden worden uitgevoerd, worden als risicovol beoordeeld omdat de kans op overvullen bestaat. De BMIIB beveelt in Annex 4 (behorend bij AB 3.8) aan om eenvoudige detectoren voor hoog-hoog-niveaudetectie te vervangen door meer geavanceerde sensoren (elektronisch i.p.v. mechanisch, thermokoppel), waarvan de gegevens online geanalyseerd kunnen worden; deze sensoren worden als intrinsiek veilig (fail-safe) beoordeeld. Kritische gegevens van het vulproces, zoals debiet, temperatuur, vulsnelheid, kunnen met deze technologie vaak eenvoudig gevolgd worden. Het voordeel is dat veranderingen eerder geregistreerd worden en het eventueel falen van systemen eerder opgemerkt. Zo kan wellicht voorkomen worden dat het overvulbeveiligingssysteem in werking moet treden. Een tweede, technische suggestie luidt: het genereren van een hoog-hoog-alarm mag niet afhankelijk zijn van componenten die zich in de tank bevinden omdat dit onderhoud, inspectie en testen omslachtig maken. Ofwel, minimaal de kritische onderdelen van het overvulbeveiligingssysteem zijn uitwendig van de tank geplaatst. Als praktische oplossing suggereert de BMIIB een overloop vanaf het niveau dat hoort bij hoog-hoog-alarm die uitstroomt in een kleine externe tank waarin de detector voor hoog-hoog-alarm geplaatst is. De detector in de kleine tank kan getest worden zonder de grote opslagtank te vullen. De praktische consequenties bij grote vulcapaciteiten (≈ 10.000 m3/uur) lijken echter niet realistisch terwijl het uitwendig plaatsen van kritische componenten wel realiseerbaar is. Aanbeveling voor Nederland Het is aan te bevelen om de best beschikbare technieken op het gebied van veiligheidssystemen in Nederland te evalueren en hierin de aanbevelingen en suggesties van de BMIIB te betrekken, o.m. het toepassen van geavanceerde sensoren met online gegevensanalyse én het plaatsen van minimaal de kritische onderdelen van het overvulbeveiligingssysteem uitwendig van de tank. De resultaten van de beoordeling kunnen leiden tot een verdere aanpassing van de PGS 29 en worden opgenomen in het informatiemanagementsysteem dat in een latere aanbeveling volgt.

16


AB 3.9: registeren van productstromen Drijvers van inrichtingen, die vergelijkbaar zijn met Buncefield, implementeren maatregelen voor het systematisch beheren van gegevens, zodat het beoordelen van productverplaatsingen in relatie tot overvulbeveiligingen en het communicerende netwerk, mogelijk is. De maatregelen zijn geschikt voor hun doeleinden en voldoen minimaal aan onderstaande eisen (niet gelimiteerd): de gegevens zijn eenvoudig toegankelijk (te begrijpen en beschikbaar) voor derden; specialistische hulp is hierbij niet nodig de gegevens zijn beschikbaar op het depot en op een andere locatie de gegevens zijn beschikbaar voor een periodieke evaluatie van de effectiviteit van de beheersmaatregelen; de beoordeling vindt plaats door de drijver van de inrichting en het bevoegd gezag. Bij een eventueel incident worden deze gegevens geraadpleegd voor het achterhalen van de oorzaak. de gegevens worden minimaal een jaar bewaard. Voor de registratie van productstromen/bewegingen zijn geen voorschriften opgenomen in PGS 29. Het BRZO biedt, in samenhang met het RRZO, wel mogelijkheden voor toezicht op registraties (VBS-6). Aanbeveling voor Nederland Inrichtingen moeten aan de overheid kunnen aantonen dat het gebruikte registratiesysteem borgt dat productverplaatsingen veilig plaatsvinden en betrouwbaar is. Aanbevolen wordt een dergelijke eis een juridische basis te geven. De commissie die verantwoordelijk is voor de PGS 29 heeft echter laten weten aanpassing van de PGS 29 niet wenselijk te vinden. Dit valt namelijk buiten de focus van de PGS 29. (Eisen voor) de registratie van productstromen kunnen wel een plek vinden in het noodplan (zie AB 4.2). AB 3.10: systeem voor prioritering prestatie-indicatoren procesveiligheid De sector en het bevoegd gezag stellen een methode vast voor het prioriteren van prestatie-indicatoren voor het meten van procesveiligheid. Het systeem is een verlengstuk van de recent gepubliceerde richtlijnen in Developing process safety indicators HSG254. In Nederland is geen systeem voor het prioriteren van prestatie-indicatoren voor procesveiligheid. Aanbeveling voor Nederland AB 3.10 samen met AB 3.1 verder uitwerken. Het doel is een systeem waarbij vooraf aan het ontwerp het prestatieniveau wordt vastgesteld. Een mogelijke vorm van een prestatieniveau is een SIL. Zo'n SIL vormt in de exploitatiefase de basis voor een meetbare prestatiefactor. 3.3

Voorkomen van escalatie van emissie uit een primair insluitsysteem door goed ontwerp

De escalatie van de ontstane situatie op het Buncefield depot was niet verwacht en niet te voorspellen met de huidige modelleringprogramma’s. Het is echter duidelijk dat het vormen van een explosiegevaarlijke dampwolk geleid heeft tot de ramp. Onderstaande aanbevelingen moeten voorkomen dat zo’n dampwolk kan ontstaan.


17

AB 3.11: zonering explosiegevaarlijke gebieden Drijvers van inrichtingen, die vergelijkbaar zijn met Buncefield, beoordelen de locaties binnen de BRZO-inrichtingen (Cf. COMAH) waar een explosiegevaarlijke atmosfeer kan voorkomen en hun selectie van aanwezige installaties en beveiligingssystemen; e.e.a. conform de regelingen uit 2002 voor gevaarlijke stoffen en explosiegevaarlijke atmosferen (ATEX). De beoordeling bevat de waarschijnlijkheid dat een emissie niet gedetecteerd wordt en de grootte van het explosiegevaarlijke gebied dat het gevolg is van deze emissie. Daar waar andere type inrichtingen in de nabijheid ook in een explosiegevaarlijke zone terecht kunnen komen, wordt de drijver van de BRZO-inrichting die de explosiegevaarlijke atmosfeer veroorzaakt genoodzaakt om beheersmaatregelen te bewerkstelligen, al dan niet op eigen terrein. Met het implementeren en voldoen aan de huidige regelgeving op het gebied van risico-inventarisatie en evaluatie (Arbowet, BRZO, ATEX, PGS 29: § 4.6) is AB 3.11 op zich niet meer relevant. Echter bij deze beoordeling worden voorzienbare scenario's meegenomen en het is nog onduidelijk of alle risico's daarmee voldoende onderkend zijn. Bij AB 4.1 wordt hierop nader ingegaan. AB 3.12: locatie en beveiliging repressieve voorzieningen Beoordelen van de locatie/ligging en de beveiliging van repressieve voorzieningen in relatie tot het mogelijk ontstaan van explosiegevaarlijke atmosferen (zonering). Te denken valt aan bluswaterpompen, bluswatervoorziening, handbediende schakelaars. Deze aanbeveling vraagt feitelijk om een brede evaluatie van het brandbestrijdingspotentieel ofwel de repressieve voorzieningen. Hierbij is vooral aandacht voor de locatie van de voorzieningen in relatie tot een mogelijk te vormen explosiegevaarlijk gebied. Afhankelijk van de functie moeten voorzieningen bijvoorbeeld explosieveilig uitgevoerd zijn, bestand zijn tegen overdruk of voldoende bereikbaar zijn. Als controlekamers nodig zijn om processen veilig uit bedrijf te nemen, moeten deze controlekamers tegen overdruk beveiligd te zijn. Dit geldt voor alle voorzieningen die nodig zijn om processen veilig uit bedrijf te nemen. Aanbeveling voor Nederland Aanbevolen wordt om hoofdstuk 8 van PGS 29 moet uit te breiden met een beoordeling van de locatie van repressieve voorzieningen en het beveiligd zijn tegen de effecten van mogelijke explosies. Echter, voor een adequate beoordeling is het noodzakelijk dat modelleringsprogramma's zijn aangepast op de effecten van Buncefield (zie AB 4.1). Voor het bepalen van de aard en omvang van de voorzieningen, is hoofdstuk 8 van PGS 29 toereikend. Aanbevolen wordt om dit belangrijke aandachtspunt ook op te nemen in de handreiking voor noodplannen. AB 3.13: gasdetectie in secundair insluitsysteem Treffen van maatregelen zodat risicovolle situaties, als gevolg van een emissie uit een primair insluitsysteem, worden gedetecteerd, inclusief de aanwezigheid van detectie voor verhoogde concentraties van brandbare dampen in secundaire insluitsystemen. Onmiddellijke beoordeling van adequate en geschikte maatregelen. De beoordeling bevat minimaal, maar is niet gelimiteerd tot: installatie van detectie voor ontvlambare gassen in tankputten waar grote hoeveelheden licht ontvlambare vloeistoffen of dampen kunnen vrijkomen de relatie tussen het gasdetectiesysteem en het overvulbeveiligingssysteem (het detecteren van hoge concentraties damp in een secundair insluitsysteem

18


is een vroege indicatie van een emissie en moet leiden tot een actie, door bv. het overvulbeveiligingssysteem, om verdere uitstroom te voorkomen) installatie van ondersteunende apparatuur voor het ontdekken van abnormale omstandigheden, zoals cameratoezicht met softwarematige herkenning van ongewone omstandigheden. AB 3.13 vraagt om een beoordeling van mogelijke maatregelen waardoor een primaire emissie snel wordt opgemerkt. Eigenlijk is dit ook weer een evaluatie van de best beschikbare technieken. In dit rapport zal volstaan worden met een algemene aanbeveling over de beoordeling van de best beschikbare technieken, de implementatie in de praktijk, het borgen van informatiestromen en het toezicht op de uitvoering. De derde bullet in de aanbeveling gaat expliciet over het toezicht door operators, dat slechts summier beschreven staat in PGS 29. Aanbeveling voor Nederland Gasdetectie op tankputten is geen vereiste, mits voldoende maatregelen zijn getroffen die een snelle detectie van een primaire emissie mogelijk maken. Te denken valt aan visuele inspecties, operatorrondes, cameratoezicht en onafhankelijke overvulbeveiligingen. Hierbij moet aandacht zijn voor de (on)mogelijkheden bij het monitoren van 'passieve' schermen. Het uitbreiden van paragraaf 9.4 van PGS 29 met een nadere omschrijving van toezicht op de uitvoering wordt aanbevolen. AB 3.14: voorkomen vormen brandbare dampen bij significante wijzigingen Nieuw op te richten inrichtingen, die vergelijkbaar zijn met Buncefield, én significante wijzigingen in bestaande situaties (bv. het bouwen van een nieuwe opslagtank) moeten voldoen aan strengere eisen. Dit is minimaal, maar niet gelimiteerd tot, het voorkomen van het vormen van brandbare dampen bij een overstroming van een tank. Beoordeeld moet worden of aanpassingen in het ontwerp van de top van de tank nodig zijn en hoe uitgestroomde vloeistoffen op een veilige wijze terug kunnen stromen in een insluitsysteem. Hoofdstuk 6 van PGS 29 geeft richtlijnen voor het ontwerp van opslagtanks. Aanbeveling voor Nederland Richtlijnen uit hoofdstuk 6 van PGS 29 evalueren met aandacht voor het voorkomen van de vorming van brandbare dampen. Een speciaal aandachtspunt is de aanwezigheid van een overstort die voorzien is van vloeistofdetectie. AB 3.15: richtlijnen voor implementeren best beschikbare technieken De sector stelt onmiddellijk richtlijnen op voor het implementeren van de best beschikbare technieken bij maatregelen ter voorkoming van emissie uit primaire insluitsystemen en het voorkomen dat bij een emissie de situatie escaleert. Deze aanbeveling is onderdeel van de algemene aanbeveling over de best beschikbare technieken. AB 3.16: redelijke maatregelen voor bestaande situaties Mocht de risico-inventarisatie van bestaande inrichtingen uitwijzen dat het niet mogelijk is om maatregelen te nemen die hetzelfde effect hebben als de nieuwste maatregelen, dan worden maatregelen genomen die de effecten van AB 4.14 zo dicht mogelijk benaderen en die redelijkerwijs mogelijk zijn. De maatregelen worden onderdeel van het veiligheidsrapport dat aan het bevoegd gezag wordt toegezonden.


19

De PGS 29 vermeldt: ‘De voorschriften van deze richtlijn hebben geen directe werking, maar zijn pas van toepassing als en voor zover zij zijn opgenomen in milieubeheervergunningen.’ Aanbeveling voor Nederland De PGS 29 is aanvaard als het minimale veiligheidsniveau. Bij nieuwe situaties of veranderingen in bestaande situaties kan de richtlijn van toepassing verklaard worden in de milieuvergunning. Ook is het mogelijk om met vergelijkbare voorzieningen een gelijkwaardig veiligheidsniveau te bereiken. Anderzijds is het mogelijk voor het bevoegd gezag Wet milieubeheer om bestaande vergunningen te actualiseren (art. 8.22) en daarbij aanvullende eisen te stellen. Aanbevolen wordt om bovenstaand beschreven werkwijze in de praktijk toe te passen. 3.4

Ontwerp ter voorkoming van emissie uit secundaire en tertiaire insluitsystemen

Om schade aan het milieu te voorkomen gelden nadere eisen voor secundaire en tertiaire insluitsystemen. Uiteraard is het de bedoeling de totale installatie integraal te beoordelen, omdat het treffen van maatregelen voor het primaire insluitsysteem al milieubeschermende effecten heeft. De drijver van de inrichting moet de keuze in maatregelen en de planning voor het implementeren hiervan onderbouwen bij het bevoegd gezag. AB 3.17: richtlijnen voor secundaire en tertiaire insluitsystemen Het bevoegd gezag en de sector moeten in gezamenlijkheid de bestaande standaarden voor secundaire en tertiaire insluitsystemen beoordelen, waarbij de aangepaste richtlijnen van de Competent Authority, die eind 2007 gepubliceerd zijn, worden meegenomen. De beoordeling bevat minimaal, maar is niet gelimiteerd tot: opstellen van een minimale prestatie-eis voor secundaire insluitsystemen (dit geldt specifiek voor tankputten) ontwikkelen van geschikte methoden voor risico-inventarisatie zodat de planning van ontwerpen (prioritering) aangepast kan worden aan nieuwe ontwikkelingen en bijbehorende specificaties formele, gedetailleerde eisen stellen die van kracht zijn als verbeteringen onvoldoende snel doorgevoerd worden verbeteren van bluswatermanagement en de opvangcapaciteit voor vervuilde vloeistoffen op een locatie waar effecten voor het milieu nihil zijn bij een emissie vanuit het secundaire insluitsysteem en bij brand verbeteren van de opvang in tertiaire insluitsystemen om te voorkomen dat vloeistoffen vrijkomen uit het depot met mogelijk een milieuramp tot gevolg. De eisen geldend voor een secundair insluitsysteem zijn geborgd in hoofdstuk 5 van PGS 29 over tankputten. Een speciaal aandachtspunt is het beoordelen van de opvangcapaciteit van een tankput (§ 5.3). Er zijn geen eisen gesteld aan tertiaire insluitsystemen. Het uitgangspunt zou moeten zijn dat met de risicoanalyse geborgd is dat de betrouwbaarheid en capaciteit van het secundaire insluitsysteem (ofwel de tankput) zo groot is dat een tertiair systeem niet nodig is. In de risicoanalyse is ook escalatie meegenomen. Alleen wanneer het secundaire systeem niet toereikend is, zal een tertair systeem (bv. een calamiteitenriool) nodig zijn. Hoofdstuk 5 van PGS 29 stelt ook eisen aan de opvang en afvoer van bluswater. In deze AB 4.17 is weer aandacht voor het verbeteren en borgen van het toepassen van

20


de best beschikbare technieken en leidt niet tot aanvullende aanbevelingen voor Nederland. AB 3.18: toepassen geactualiseerde eisen Volledige toepassing van de geactualiseerde eisen in nieuw te bouwen depots en deels nieuwe installaties. Op bestaande locaties is het niet altijd mogelijk om tankputten en drainage onder het terrein volledig te verbeteren. In die situaties stemmen de drijvers van de inrichting een plan van aanpak voor het gefaseerd verbeteren van de locaties af met het bevoegd gezag; de eisen moeten redelijkerwijs mogelijk en uit te voeren zijn. Aan AB 3.18 wordt gehoor gegeven met het implementeren en toezicht houden op het toepassen van de best beschikbare technieken. Ook hier is het van belang om redelijke eisen vast te stellen voor bestaande locaties, waarmee een gelijkwaardig veiligheidsniveau bereikt wordt (zie AB 3.16). 3.5

Samenwerken met zeer betrouwbare organisaties

De menselijke factor en het effect van de organisatie waarbinnen de mens opereert, hebben grote invloed op het al dan niet ontstaan van risicovolle situaties. Daarom is het belangrijk om zogenaamde zeer-betrouwbare-organisaties (HRO: high reliability organisation) te bouwen. Dit zijn robuuste organisaties met een goed ontwikkelde veiligheidscultuur, waarin het bereiken van veilige, betrouwbare prestaties van hoge kwaliteit (inclusief een hoge productiviteit) gedurende een lange tijd, zeer waarschijnlijk zijn. Hierin zijn de organisatiestructuur en –cultuur bepalende factoren. In een HRO houdt men rekening met de mogelijkheid dat de organisatie (op onderdelen) kan falen, worden grote inspanningen geleverd om falen te voorkomen en de gevolgen van falen te beperken. Een HRO kenmerkt zich door besluitvorming door een competente staf (onderscheid in strategisch en tactisch), regelmatige evaluatie van prestaties in relatie tot capaciteit en doelen, kennisontwikkeling, kennis delen, snel en efficiënt leren en toepassen in de praktijk, leren herkennen van en reageren op afwijkingen, assertiviteit, vroegtijdige probleemherkenning, een adequaat auditsysteem inclusief monitoren van aandachtspunten, een beloningssysteem voor gewenst gedrag, bescherming tegen voorspelbaar falen, standaard werkinstructies voor relevante processen en toezicht op toepassen. Kortom, HRO staat voor veiligheidsbewustzijn in een lerende organisatie. Onderstaande aanbevelingen dragen bij aan het creëren van HRO’s, zijn breed toepasbaar en gelden minimaal voor inrichtingen die vergelijkbaar zijn met Buncefield. AB 3.19: richtlijnen voor menselijke en organisatorische factoren De sector en het bevoegd gezag stellen samen richtlijnen en standaarden vast voor het ontwikkelen van zeer-betrouwbare-organisaties, waarbij de aandacht ligt op menselijke en organisatorische factoren in ontwerp, in gebruik hebben, onderhoud en testen. Het doel is dat zeer betrouwbare organisaties ontstaan. Vooral van belang zijn: het begrijpen en vastleggen van de rol en de verantwoordelijkheden van de operators in de controlekamer ten aanzien van het garanderen van veilige processtromen (inclusief de geautomatiseerde systemen) adequate informatie en systeem interfaces voor de eerstelijns operators beschikbaar stellen zodat zij adequaat kunnen waarnemen, interpreteren en reageren op mogelijke incidenten


21

opleiding, ervaring en competenties garanderen van de personen die activiteiten uitvoeren die kritisch zijn voor veiligheid en milieu afspraken maken over een redelijke werkbelasting, kwaliteitsniveau van en arbeidsomstandigheden voor eerstelijns personeel een gegarandeerd, robuust communicatiesysteem binnen het depot, tussen depots onderling, met aannemers en met operators die verantwoordelijk zijn voor transport en van leverende partijen (zoals raffinaderijen) beoordelen van de kwalificaties van een aannemer op voorhand en tijdens de werkzaamheden zodat zeer betrouwbare installaties en apparatuur worden geleverd, gebouwd en onderhouden beschikbaar stellen van effectieve, gestandaardiseerde procedures voor sleutelactiviteiten in onderhoud, testen en in werking zijnde installaties verhelderen van afspraken voor het monitoren van en toezicht houden op het personeel van de controlekamer effectief managen van veranderingen die van invloed zijn op mensen, processen en installaties/apparatuur. Het volledig implementeren van een adequaat veiligheidsbeheerssysteem is een middel in het ontwikkelen van HRO’s. De hoofdstukken 9, 11 en 12 van PGS 29 dienen dit doel en het BRZO biedt voldoende handvatten voor zowel implementatie als het toezicht op organisaties. De implementatie van de PGS 29 en het BRZO biedt de mogelijkheid om AB 3.19 voldoende te borgen. Het daadwerkelijk bereiken van een HRO is de verantwoordelijkheid van de inrichting; het bevoegd gezag ziet toe op de implementatie van de wetgeving. Momenteel is in Nederland een discussie gaande over HRO's n.a.v. de evaluatie van de explosie bij BP in Texas City in maart 2005 (het zogenaamde Baker-rapport [6]). Ondanks dat de aanbeveling vooral gericht is op inrichtingen, is de filosofie van de HRO ook toe te passen op de rampbestrijdingsorganisatie en de organisaties die hiermee verband houden. In de afgelopen jaren is steeds meer aandacht voor kwaliteitssystemen, zoals INK en HKZ, die een dergelijke betrouwbaarheid moeten borgen. Aanbeveling voor Nederland De aanbevelingen die betrekking hebben op organisatie en leiderschap (dus AB 4.19 t/m 4.25) samen met de aanbevelingen uit het Baker-rapport vertalen naar de Nederlandse praktijk en opnemen in de weten regelgeving. Ook hier is het mogelijk een toetssysteem voor betrouwbaarheid te ontwikkelen. Daar waar relevant een dergelijk systeem toepassen op zowel inrichtingen als rampbestrijdingsorganisaties. AB 3.20: implementatie richtlijnen en standaarden De relevante sectoren (inclusief de raffinaderijen en transporteurs) verzorgen de volledige implementatie van de resulterende richtlijnen en standaarden . Het bevoegd gezag houdt toezicht op de implementatie. Deze aanbeveling betreft de implementatie van AB 3.19. Het BRZO biedt de mogelijkheid om toezicht te houden. De PGS 29 biedt deze mogelijkheid alleen wanneer deze als eis is opgenomen in de vergunning in het kader van de Wet milieubeheer. AB 3.21: informatie delen De relevante sectoren maken afspraken om te zorgen dat ervaringen uit de praktijk en best beschikbare technieken, goed vakmanschap en ervaringen uit andere risicovolle sectoren onderling en openlijk gedeeld worden.

22


Deze aanbeveling is verwerkt in de aanbeveling over de best beschikbare technieken en de aanbeveling over het delen van informatie. AB 3.22: toezicht bevoegd gezag op gebruik best beschikbare technieken Het bevoegd gezag ziet erop toe dat veiligheidsrapporten, die haar in het kader van de BRZO-regelgeving zijn toegezonden, de informatie bevatten die bewijst dat goed vakmanschap en de best beschikbare technieken zijn geïmplementeerd op het gebied van menselijke en organisatorische factoren, in gebruik hebben, onderhoud en testen. Goed vakmanschap en best beschikbare technieken zijn geïmplementeerd in het beheersen van installaties en systemen en ter bescherming van het milieu. Deze aanbeveling is verwerkt in de aanbeveling over de best beschikbare technieken en het toezicht op de implementatie. Aanbeveling voor Nederland Het BRZO biedt mogelijkheden voor het houden van toezicht op het toepassen van best beschikbare technieken. De aanbeveling luidt om speciale aandacht te besteden aan de toegepaste repressieve voorzieningen. Het bevoegd gezag rampenbestrijding kan dit als expliciet aandachtspunt meenemen. Richtlijnen kunnen vastgelegd worden door het Landelijk Expertisecentrum BRZO in overleg met de Maatlatregio's. 3.6

Hoge prestaties door cultuur en leiderschap

Voor de vorming en het continueren van een HRO, een veiligheidsbewuste lerende organisatie die goede kwaliteit levert, is sterk leiderschap nodig. Onderstaande aanbevelingen hebben betrekking op het handhaven van een gezonde veiligheidscultuur door sterk strategisch beleid. AB 3.23: databank, analyse en informatie over (bijna-)incidenten De sector maakt afspraken over het verzamelen van gegevens van waarschijnlijke (bijna-)incidenten zoals overvullen, falen van apparatuur of installaties, emissies, defecten in alarmsystemen. Trends worden geanalyseerd en de informatie over risico’s, mogelijke oplossingen en beheersmaatregelen worden gedeeld in de industrie. In het eerste rapport (Initial report) dat is uitgebracht door de BMIIB is een overzicht gegeven van 7 incidenten in de periode 1962 – 1999 die veel overeenkomsten vertonen met hetgeen bij Buncefield heeft plaatsgevonden. Minimaal het incident van 21 december 1985 is als vrijwel identiek aan te merken. Ondanks dat gedegen informatie over deze incidenten beschikbaar is, is geen lering getrokken door zowel de drijver van het depot in Buncefield, de functionarissen die verantwoordelijk zijn voor de ruimtelijke ordening en de toezichthouders. De Wet milieubeheer, de Arbowet en het BIR eisen een (bijna-)incidentenregistratie en evaluatie. Minimaal elke BRZO-inrichting in Nederland heeft zo’n registratie. Artikel 209 van PGS 29 vraagt ook om een analyse van ongewenste gebeurtenissen. Er zijn geen afspraken of eisen voor het delen van deze informatie. Aanbeveling voor Nederland Het opzetten van een goed toegankelijk informatiesysteem voor (bijna-)incidenten en de bijbehorende analyse. Met dit systeem kan informatie uiteindelijk gedeeld worden binnen de sector. Dit systeem uitbreiden met relevante informatie over onderwerpen variërend van best beschikbare technieken tot ongevalanalyse (zie ook AB 3.24) én eventueel andere sectoren zoals de procesindustrie.


23

AB 3.24: afspraken voor implementatie De afspraken die nodig zijn om AB 4.23 te implementeren bevatten in elk geval, maar zijn niet gelimiteerd tot: diepgaand onderzoek naar de oorzaken van falen en disfunctioneren van beheersmaatregelen voor veiligheid en milieu tijdens testen, onderhoud of in bedrijf zijn ontwikkelen van databanken voor incidenten die met de totale sector gedeeld worden, waarbij de gegevens beschermd zijn en voldaan wordt aan geldende wettelijke eisen; voorbeelden van dit type databanken zijn beschikbaar samenwerking tussen de werkvloer en hun vertegenwoordigers, werkgevers en regelgevers om het leren van incidenten én het delen van informatie over best beschikbare technieken, te garanderen. Er zijn geen eisen vastgelegd voor het uitvoeren van een incidentanalyse. Aanbeveling voor Nederland Nadere eisen opstellen voor het uitvoeren van een (bijna-)incidentanalyse. De inhoud en vorm van zo’n analyse afstemmen op het informatiemanagementsysteem. Om te kunnen leren van incidenten moeten medewerkers zich voldoende veilig voelen om zich kwetsbaar op te durven stellen, hiervoor is een HRO vereist. AB 3.25: continue verbetering van het beheersen van risico’s Vooral de sector zorgt voor het samenvoegen van informatie over de huidige kennis van risicovolle situaties, hetgeen bekend is over het falen van systemen voor het beheersen van veiligheid en het beschermen van het milieu, en de ontwikkelingen in kennis en innovaties. Het doel hiervan is continu verbeteren van het beheersen van risico’s. De ervaringen van andere risicovolle sectoren, zoals chemische procesindustrie, booreilanden, kerncentrales en spoorwegen worden hierin betrokken. Het continu verbeteren door het samenvoegen en delen van kennis is in Nederland niet voorgeschreven. Het informatiemanagementsysteem kan hierin bijdragen.

24


3.7

Advies t.a.v. ontwerp en exploitatie

De aanbevelingen zijn geclusterd in drie hoofdgroepen in onderstaande kaders:

Systematische beoordeling betrouwbaarheid Ontwikkelen van een uniforme methodiek voor het vaststellen en beoordelen van het vereiste betrouwbaarheidsniveau van beveiligingssystemen, conform de principes van EN 61511. Een mogelijke vorm is een SIL. De prestatie-eisen mogen afhankelijk zijn van de omgeving van de installatie en dienen tijdens het in bedrijf zijn als prestatie-indicator voor het meten van procesveiligheid. Vastleggen van de methodiek in een handreiking voor drijvers van inrichtingen en toezichthouders. Opzetten van een informatiemanagementsysteem over best beschikbare technieken, (bijna-)incidenten en de bijbehorende analyse, adequate beheersmaatregelen, etc. Het systeem is toegankelijk voor belanghebbenden, voldoende beveiligd en vormt de basis voor continu verbeteren. Uitvoeren van een risicoanalyse van het transport van brandbare vloeistoffen door buisleidingen. Met hierin aandacht voor de communicatie tussen raffinaderij, transporteur en ontvanger én de geldende regels en afspraken. Het ontwerpen en ontwikkelen van zeer-betrouwbare-organisaties (HRO's) en deze spiegelen aan de bevindingen uit het Baker-rapport. Desgewenst is het mogelijk een toetssysteem voor betrouwbaarheid te ontwikkelen. Ook is de filosofie van een HRO toepasbaar op de rampbestrijdingsorganisatie en gelieerde organisaties.


25

PGS 29 EN 61511 (minimaal gelijkwaardig aan de SIL-methodiek) verwerken in en implementeren via de PGS 29. Inzichtelijk maken van vergelijkbare eisen in verschillende weten regelgeving en deze onderling afstemmen. Vooral de PGS 29 (hoofdstukken 9, 11 en 12) en het BRZO vertonen overlap. Een mogelijkheid is in de PGS 29 opnemen dat deze relevant is voor alle niet-BRZO-inrichtingen en voor BRZOinrichtingen aangeven welke artikelen aanvullend zijn op het BRZO. Hoofdstuk 11, artikel 248.A.9 over de inspectie van instrumentatie aanpassen op de wensen n.a.v. Buncefield (o.a. toetsen of EEMAU 159 voldoet als best beschikbare techniek) en nader uitwerken voor veiligheidsvoorzieningen. Artikel 87 lid b van PGS 29 uitbreiden met eisen voor overvulbeveiligingssystemen ten aanzien van het onafhankelijk zijn en het automatisch in werking treden (zonder tussenkomst van operator). In PGS 29 borgen dat de ontvangende partij de ultieme controle heeft over de producttoevoer en deze op elk moment veilig kan stoppen of omleiden. Tevens door risicoanalyse (door leverancier, transporteur en ontvanger) borgen dat de effecten van een interventie niet leiden tot de emissie van het product of een andere gevaarlijke situatie. Hoofdstuk 8 uitbreiden met een beoordeling van de locaties van repressieve voorzieningen én die voor het veilig stoppen van processen i.r.t. mogelijke explosies (bv. explosieveilig uitvoeren, bereikbaar zijn, voldoende bestand zijn). Evaluatie van best beschikbare technieken op het gebied van tankontwerp (i.h.b. aanwezigheid van een overstort met vloeistofdetectie), detectiesystemen (i.h.b. geavanceerde sensoren met online gegevensanalyse, het plaatsen van minimaal de kritische onderdelen van het overvulbeveiligingssysteem uitwendig van de tank), veiligheids- en brandbestrijdingsvoorzieningen, secundaire en tertiaire insluitsystemen. Hierin de aanbevelingen en suggesties van de BMIIB betrekken. Zo nodig aanpassing van de PGS 29 op de resultaten. Uitbreiden van paragraaf 9.4 met een nadere omschrijving van toezicht op de uitvoering. Te denken valt aan visuele inspecties, operatorrondes en cameratoezicht. Mogelijkheden opnemen voor vergelijkbare veiligheidsvoorzieningen opnemen zodat een gelijkwaardig veiligheidsniveau geborgd is.

26


Wet- /regelgeving en toezicht houden Minimaal borgen dat PGS 29 opgenomen wordt in de aanvullende eisen op de vergunning inzake de Wet milieubeheer voor tankopslagen. Bestaande situaties opwaarderen naar het minimale veiligheidsniveau van PGS 29, ofwel bij verandering van de situatie ofwel door het actualiseren van de vergunning (Wm: art. 8.22) Borgen van continuïteit in (het toezicht houden op) de implementatie van geldende weten regelgeving, richtlijnen en handreikingen. Hierbij is vooral aandacht voor de risicoanalyse van inrichtingen (PGS 29: § 9.3, VBS-2), toepassing van best beschikbare technieken, onderhoud (PGS 29: H 11, VBS-3), doorvoeren van wijzigingen (PGS 29: H 12, VBS-4) en toepassing van de nieuw te ontwikkelen methodiek voor de betrouwbaarheid van veiligheidsvoorzieningen (bv. SIL). Visie ontwikkelen over het houden van toezicht op de implementatie van de aanbevelingen en geldende weten regelgeving. Onderwerpen zijn de mate van toezicht, dus tot in welk detail en op welk procesniveau én de wijze van toezicht (op basis van welke wetgeving). De visie borgen in wetgeving en handreikingen voor implementatie. De resultaten van de risicoanalyse van het transport van brandbare vloeistoffen verwerken in de AmvB Buisleidingen die in ontwikkeling is (o.m. borgen dat de ontvangende partij de ultieme controle heeft). Inrichtingen moeten een betrouwbaar registratiesysteem gebruiken waarmee zij aan de overheid kunnen aantonen dat productverplaatsingen veilig plaatsvinden. Een dergelijke eis moet een juridische basis krijgen.


27

4 Voorbereiding op incidenten en repressie Voor de bestrijding van het incident werden 26 pompen en meer dan 600.000 liter schuim gebruikt. Tijdens de piek van het incident waren 180 brandweermensen ingezet. Een dergelijke inzet vraagt om adequate leiding en coördinatie én een goede voorbereiding in plannen, procedures, processen, materieel en middelen. De BMIIB heeft aanbevelingen geformuleerd ter verbetering van de planning op noodsituaties bij inrichtingen zoals Buncefield en andere risicovolle inrichtingen; BRZO-inrichtingen zijn met name genoemd. De BMIIB beschouwt het implementeren van haar aanbevelingen als een minimumniveau van voorbereiding. Aanbevelingen Het doel van de eerste aanbeveling is het in beeld hebben of brengen van alle geloofwaardige scenario’s. Dan volgen 8 aanbevelingen over het managen van incidenten op de incidentlocatie, terwijl de volgende 17 aanbevelingen gericht zijn op het bestrijden van de effecten buiten de terreingrenzen en de voorbereiding daarop. Van laatstgenoemde aanbevelingen zijn er drie geadresseerd aan de rijksoverheid. De laatste 6 aanbevelingen gaan over de wederopbouw en de terugkeer naar een normale situatie. Vanaf AB 4.9 zijn de aanbevelingen vooral gericht op de bestrijding van de effecten van rampen voor de bevolking en meer algemeen van aard. 4.1

Inzicht in geloofwaardige scenario’s

Om een goede inschatting te kunnen maken van het benodigde potentieel voor het bestrijden van de effecten van een incident, is inzicht nodig in de mogelijke geloofwaardige scenario's. Feitelijk gaat het om het totaal aan geloofwaardige scenario's die kunnen optreden in het verzorgingsgebied. Voor specifieke inrichtingen is het belangrijk dat de drijver inzichtelijk maakt op welke wijze de risico's beheerst zijn en op welke wijze mogelijke effecten van incidenten bestreden worden, zodat het benodigd potentieel daarop afgestemd kan worden. AB 4.1: voorbereiden op geloofwaardige scenario’s Drijvers van inrichtingen, die vergelijkbaar zijn met Buncefield, beoordelen of hun noodplannen volledig zijn met het oog op alle redelijkerwijs voorzienbare scenario’s die voortkomen uit geloofwaardige incidenten. Inbegrepen worden scenario’s die voor Buncefield niet geloofwaardig geacht werden, namelijk dampwolkexplosie en grote branden met een omvang van meerdere tanks. Het bevoegd gezag ziet hierop toe. Het BRZO schrijft een scenarioanalyse van geloofwaardige incidenten voor (VBS-2, PGS 6) en § 9.3 van PGS 29 stelt feitelijk hetzelfde. Echter, totdat het incident bij Buncefield plaatsvond leken een explosieve dampwolkontbranding4 en branden waarbij meerdere tanks betrokken raken, nog geen realistische scenario's. De effecten van de explosie in Buncefield zijn niet te voorspellen met de beschikbare explosiemodellen. De BMIIB laat zich adviseren over het al dan niet verder ontwikkelen van de explosiemodellen. Bovenstaande scenario's kunnen eigenlijk gezien worden als interne domino-effecten met gevolgen voor andere installaties binnen de inrichting. In het BRZO zijn alleen

4

PGS 6 beschrijft in het stroomschema in bijlage 6.1 wel het scenario ‘schokgolf’, maar dit werd bij een opslag in de buitenlucht als niet relevant beoordeeld. Het scenario ‘brand’ was beperkt tot de omvang van 1 tank.

28


domino-effecten buiten de inrichting en tussen BRZO-inrichtingen onderling benoemd (BRZO: art. 7). Ook het Instrument domino-effecten van het RIVM richt zich op domino-effecten buiten de inrichting. Nader onderzoek naar interne dominoscenario's is gewenst; het doel is het vormen van een beeld van realistische, maatgevende scenario's. Dit onderzoek zou zich niet moeten beperken tot de sector voor opslag en transport van brandbare vloeistoffen maar zou minimaal uitgebreid moeten worden tot de mogelijke scenario's bij BRZO-inrichtingen. De omstandigheden tijdens het incident in Hemel Hempstead waren in alle opzichten ‘worst case’ waardoor een relatief omvangrijk explosiegevaarlijk gebied is ontstaan. Bij bovengenoemd onderzoek is het belangrijk om te bepalen welk scenario nog geloofwaardig is. Dit zal leiden tot een antwoord op de vraag wat het maatgevende scenario is waarop Nederland zich repressief voorbereid. En de vraag: ‘op welke scenario’s bereiden we ons beargumenteerd niet voor?’ Overigens beoordelen experts het Buncefield-incident als niet realistisch. Inrichtingen moeten in hun scenarioanalyse rekening gaan houden met de resultaten uit bovengenoemd onderzoek. De PGS 6 beschrijft in zijn algemeenheid het te verwachten maximale scenario, en dient aangepast worden op de resultaten van bovengenoemd onderzoek. Ook PGS 29 (§ 9.3) behoeft aanpassing. Na inventarisatie en evaluatie van de restrisico’s en toepassing van geschikte beheersmaatregelen maken inrichtingen het gevolgscenario inzichtelijk voor het bevoegd gezag. De overheid zorgt voor een repressieve voorbereiding afgestemd op de aard en omvang van de effecten (in relatie tot de preventieve voorzieningen). Hierbij moet aandacht zijn voor de effecten van het bestrijden van het incident. Zo kan de overweging tussen blussen of gecontroleerd uit laten branden, een rol spelen.5 Onzekerheden hierbij zijn de schadelijke effecten van een enorme rookpluim, de plaats waar deze de grond gaat raken (of niet), enorme hoeveelheden vervuild blusmiddel (water en/of schuim) en het al dan niet kunnen opvangen hiervan. Het is belangrijk dat degenen die deze voorbereiding uitvoeren hiervoor competent zijn. Dit komt in AB 4.14 aan bod. Aanbeveling voor Nederland Nader onderzoek naar de interne domino-effecten van de scenario's explosieve dampwolkontbranding en een brand waarbij meerdere tanks betrokken raken. 6 Vervolgens vaststellen van geloofwaardige, maatgevende scenario's en PGS 6 en PGS 29 hierop aanpassen. Bij het vaststellen van de maatgevende scenario's kan aansluiting gezocht worden met de reeds bestaande initiatieven op dit gebied. Toezien op de implementatie van deze richtlijnen door het bevoegd gezag. Repressieve voorbereiding door de overheid zou afgestemd moeten worden op de aard en effecten van het incident én aan moeten sluiten op de noodorganisatie (bv. bedrijfsbrandweer, BHV) van de betreffende inrichting. Het verdient aanbeveling om primair te kijken wat er met de huidige capaciteit mogelijk is (inclusief het gebruik van de industriële brandbestrijdingspool). Hier kan het LOCC mogelijk een rol in spelen.

5

De Environment Agency (GB) heeft ter ondersteuning een richtlijn opgesteld, Pollution Prevention Guidance (PPG28).

6

Hiervoor kan bijvoorbeeld aangesloten worden bij het onderzoek naar de ontwikkeling van tank(put)branden en boilover gerelateerd aan de inzetsnelheid van de brandbestrijdingspool. Dit loopt momenteel bij de Gezamenlijke Brandweer i.s.m. het Centrum voor Industriële Veiligheid. Ook kan aangesloten worden bij het onderzoek dan het RIVM uitvoert naar de gevolgen van Buncefield voor de modellen voor de kwantitatieve risicoanalyse. Hierbij wordt ook de dampwolkontbranding meegenomen.


29

AB 4.2: herziening handreiking noodplannen Het bevoegd gezag herziet de handreiking voor noodplannen voor BRZO-inrichtingen. Deze handreiking wordt afgestemd op de handleiding die inspecteurs gebruiken om te beoordelen of noodplannen voldoen aan de eisen uit het BRZO. Beoordeeld wordt in hoeverre deskundig advies van gezondheidsadviseurs en hulpverleners nodig is. Een adequaat noodplan heeft als doel het voorbereid zijn op alle geloofwaardige incidenten binnen de inrichting. Hierin zijn preventieve en repressieve maatregelen op elkaar afgestemd. Het doel van het noodplan is om de effecten van een incident te beperken, bij voorkeur tot binnen de grenzen van de inrichting, én personen en het milieu te beschermen. De Arbeidsomstandighedenwet stelt alle werkgevers verplicht een noodplan op te stellen op basis van de uitkomsten van de risico-inventarisatie en evaluatie (art 2.5c) en hiervoor deskundige bijstand te vragen (art. 2.5e) Het BRZO (art. 22) stelt een noodplan verplicht voor VR-plichtige inrichtingen, gericht op het beperken en beheersen van zware ongevallen en de gevolgen ervan voor de werknemers. Bijlage IV bevat een globale beschrijving van de inhoud van een noodplan. Paragraaf 4.4 van PGS 6 geeft een duidelijke uitwerking van de eisen aan een noodplan. Drijvers van BRZO-inrichtingen moeten hierover relevante informatie aanleveren bij het bevoegde gezag zodat deze zich kan voorbereiden op eventuele effecten buiten de inrichting. PGS 29: art. 217 geeft een korte beschrijving van de inhoud van een noodplan die overeenkomt met de vereisten uit de beschikbare controlelijsten/werklijst VBS uit de Werkwijzer BRZO. De Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (art. 4.86) eist specifiek een noodplan voor inrichtingen die brandbare vloeistoffen opslaan en afleveren. Er is geen wettelijk voorschrift dat een inrichting verplicht om maatregelen te nemen die rampenbestrijding mogelijk maken. Dit is wel opgenomen in de SEVESO-richtlijn. Aanbeveling voor Nederland Momenteel zijn veel verschillende beschrijvingen van een noodplan, in omloop. Er zijn geen tegenstrijdigheden in de wetgeving en richtlijnen. Het is gewenst om een handreiking voor noodplannen op te zetten. Het IBBB van het Ministerie van BZK [8] biedt hiervoor een basis. De Werkwijzer BRZO (Deel C, module 3.2), de NTA 8112 (ontruimingsplannen) en de NTA 8000 (noodplannen voor buisleidingen) bieden hiervoor wellicht ook aanknopingspunten. Deze te ontwikkelen handreiking voor noodplannen dient breed toegepast te worden, dus: verplicht toepassen door alle werkgevers, dus als verplichting vanuit overkoepelende wetgeving, zoals de Arbowet en Wet milieubeheer; ook verplicht toepassen voor PBZO-inrichtingen (= niet-VR-plichtige BRZOinrichtingen) en bedrijfsbrandweerplichtige inrichtingen (Brandweerwet: artikel 13) zodat alle inrichtingen eenzelfde type noodplan zullen krijgen; de handreiking zodanig opstellen dat noodplannen, daar waar relevant, geschikt zijn voor mogelijk noodzakelijke opschaling naar rampenbestrijding; verplicht laten toepassen als inspectiemethodiek door inspecteurs en toezichthouders en de mogelijkheden voor toezicht houden wettelijk verankeren in overkoepelende wetgeving, zoals Arbowet en Wet milieubeheer.

30


AB 4.3: beoordelen implementatie nieuwe handreiking Drijvers van inrichting die vergelijkbaar zijn met Buncefield beoordelen hun noodplannen aan de hand van de handreiking die door AB 4.2 beschikbaar komt. Het bevoegd gezag ziet hierop toe. In de huidige situatie biedt het BRZO de mogelijkheid om tijdens inspecties het daadwerkelijk toepassen en implementeren van de handreiking te controleren (VBS-5). Daarvoor moet de handreiking wel een wettelijke basis hebben. AB 4.3 betreft de implementatie van de handreiking voor noodplannen, hetgeen in bovenstaande aanbeveling is meegenomen. AB 4.4: beschikbaarheid getrainde en competente noodorganisatie Drijvers van inrichtingen, die vergelijkbaar zijn met Buncefield, beoordelen hun noodplannen op geoefendheid en competenties van het team dat moet optreden in noodsituaties. Zij garanderen de beschikbaarheid van een voldoende getrainde en competente noodorganisatie op elk gewenst tijdstip en in die omvang dat de taken uit het noodplan gegarandeerd uitgevoerd worden. Deze aanbeveling betreft de implementatie van het noodplan in de praktijk en kan getoetst worden bij inspecties. Momenteel is dat mogelijk in het kader van het BRZO (VBS–5), controle van de aanwijsbeschikking bedrijfsbrandweer (Brandweerwet: art. 13) of de vergunning inzake Wet milieubeheer (mits dit als eis is opgenomen); elk voor de eigen reikwijdte van de wetgeving. De implementatie van AB 4.2 maakt toezicht op de implementatie altijd mogelijk. AB 4.5: beoordelen locatie en beveiliging repressieve voorzieningen Beoordelen van de locatie/ligging en de beveiliging van repressieve voorzieningen in relatie tot het mogelijk ontstaan van explosiegevaarlijke atmosferen (zonering). Te denken valt aan de controlekamer voor noodvoorzieningen, bluswaterpompen, bluswatervoorziening, handbediende schakelaars. Zie AB 4.12. AB 4.6: back-up kwetsbare, kritische systemen In kaart brengen van kwetsbare, kritische noodvoorzieningen en hiervoor uitwijkmogelijkheden creëren, ofwel binnen ofwel buiten de inrichting. Vooral aandacht voor een alternatieve controlekamer voor noodvoorzieningen met een extra set aan plannen en technische informatie. De uitwijkmogelijkheden zijn altijd beschikbaar. Het noodplan aanpassen en verbeteren. AB 4.6 kan samen met AB 4.5 worden geïmplementeerd. Vooral de beschikbaarheid van een controlekamer met extra informatie voor de brandweer in het kader van repressief optreden is meestal gerealiseerd op één plaats binnen de inrichting. De beschikbaarheid van bluswater moet ook als kritische voorziening beoordeeld worden. De benodigde capaciteit moet op elk gewenst moment gegarandeerd zijn, dus ook in droge perioden.

Aanbeveling voor Nederland


31

Het is wenselijk specifieke aandacht voor kritische voorzieningen, zoals de controlekamer en bluswater, op te nemen in de handreiking voor het opstellen van een noodplan en de PGS 29. Zo is geborgd dat: inrichtingen de locatie en beveiliging van repressieve voorzieningen beoordelen in relatie tot geloofwaardige scenario's; een uitwijkmogelijkheid hebben voor kritische voorzieningen én relevante informatie t.b.v. repressief optreden beschikbaar hebben op twee plaatsen (binnen of buiten de inrichting); inrichtingen dit opnemen in hun noodplannen; en toezichthouders kunnen toezien op de implementatie. AB 4.7: afspraken met hulpdiensten Als de drijver van een BRZO-inrichting voor hulpverlening afhankelijk is van diensten buiten de inrichting, zijn in het noodplan heldere, adequate afspraken gemaakt tussen de drijver van de inrichting en de hulpdiensten. Het bevoegd gezag ziet hierop toe. De taken en verantwoordelijkheden van het personeel van de noodorganisatie van inrichtingen moeten bekend zijn bij allen die betrokken kunnen zijn bij rampenbestrijding. De uitwerking hiervan in schriftelijke instructies is een belangrijk onderdeel van het noodplan. Hierin zijn ook de afstemming, eventuele overdracht en verwachte acties van de overheidshulpdiensten opgenomen. De gecommuniceerde procedures zijn de input voor de voorbereiding op de incidentenbestrijding door de overheidshulpdiensten. Dit kan geborgd worden in de herziene IBBB (zie AB 4.2). AB 4.8: risicocommunicatie Drijvers van BRZO-inrichtingen beoordelen of de afspraken die gemaakt zijn met betrekking tot risicocommunicatie naar omwonenden, plaatselijke ondernemers en verdere bevolking nog passen bij de behoefte; hierbij is aandacht voor de frequentie van informatie en klachtenbehandeling. De afspraken worden afgestemd met de lokale autoriteiten en hulpdiensten, en zoveel mogelijk gezamenlijk opgepakt. Het BRZO stelt drijvers van BRZO-inrichtingen verplicht om minimaal eens per vijf jaar informatie te verstrekken aan omwonenden en deze informatie moeten zij minimaal beoordeeld hebben op actualiteit. Met deze informatie tonen zij aan dat de inrichting op een veilige manier in bedrijf is en dat realistische voorbereidingen getroffen zijn voor geloofwaardige incidenten. Verder geven zij aan wat omwonenden zelf kunnen doen bij een calamiteit met effecten buiten de inrichting. De vraag is of deze afspraken voldoende zijn; ze gelden in elk geval niet voor inrichtingen waarvoor het BRZO niet van kracht is. In de praktijk worden de afspraken vaak niet nagekomen en is er weinig toezicht op. Aanbeveling voor Nederland De huidige regelgeving in Nederland voorziet al in een verplichte communicatie over de risico's van risicovolle inrichtingen (onder meer BRZO en Besluit informatie inzake rampen en zware ongevallen).. Over de communicatie over risico's bij BRZOinrichtingen kan een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de geemente en de drijvers van de inrichting gelden. Een 'communicatiecampagne' met een frequentie van eens per vijf jaar lijkt realistisch waarbij extra aandacht moet komen voor nieuwe inwoners gezien de huidige migratie van bevolking. Hierbij kan aangesloten worden bij de 'Denk vooruit'-campagne en de provinciale risicokaart.

32


AB 4.9: herziening handreiking risicocommunicatie Het bevoegd gezag herziet de handreiking voor risicocommunicatie over BRZOinrichtingen ten behoeve van AB 4.8. Er komt een eenduidige handreiking voor risicocommunicatie over BRZO-inrichtingen; risicocommunicatie komt tot stand door samenwerking tussen de drijvers van de inrichtingen en de lokale hulpdiensten. De Handreiking Risicocommunicatie [10] voor Nederland is in 2003 herzien. In de handreiking is een korte paragraaf gewijd aan BRZO-inrichtingen maar een gezamenlijk risicocommunicatiebeleid van overheid en drijvers van risicovolle inrichtingen is niet overwogen. Verder ontbreken prestatie-indicatoren waardoor het op basis van deze handreiking niet goed mogelijk is om het beleid te beoordelen. Er is bv. geen aandacht voor de frequentie waarmee communicatie plaatsvindt. Ook ontbreekt de doelgroep nieuwe inwoners. Aanbeveling voor Nederland De herziening van de Handreiking Risicocommunicatie [10] is op zijn plaats. Daarbij komt speciale aandacht voor de doelgroep nieuwe inwoners van een risicogebied én voor prestatie-indicatoren, zoals de minimale inhoud en vorm en de frequentie van informatievoorziening. Het is niet noodzakelijk om een aparte handreiking voor BRZO-inrichtingen op te stellen (zie ook AB 4.8). Toezicht op de implementatie wordt mogelijk met het vaststellen van prestatie-indicatoren. Op dit moment houdt het bevoegd gezag Wm toezicht op de inrichting en de VROM-inspectie op het bevoegd gezag Wm. 4.2

voorbereiden en reageren op een ramp

Het is niet mogelijk om de kans op een incident met gevolgen buiten de inrichting te reduceren tot nul. Daarom moet de overheid zich voorbereiden op dit soort incidenten. Voor adequate voorbereiding zijn zij afhankelijk van de informatie van onder meer de drijvers van risicovolle inrichtingen. AB 4.10: beoordelen effectiviteit ministeriële ondersteuning Beoordelen of afspraken en procedures over het aanvullen en ondersteunen van hulpverleners bij grote incidenten door een minister (en degenen die hij/zij vertegenwoordigt) hun doel bereiken. Aandachtspunten zijn continuïteit in de ondersteuning en aandacht voor de bestrijdingsfase én de fase van wederopbouw. In de beoordeling gaat speciale aandacht uit naar communicatie, geruststelling van de bevolking, de overgang naar de planning voor de terugkeer naar een ‘normale maatschappij’ en afspraken over het implementeren van aanbevelingen voortkomend uit grote incidenten. Bij de incidentbestrijding in Hemel Hempstead was de ondersteuning van de landelijke overheid in de beginfase adequaat, vooral in het informeren van het parlement en de bevolking. Voor direct betrokkenen werd de rol steeds minder zichtbaar, ook omdat in een latere fase de taken over verschillende departementen verdeeld werden. Van belang is om de afspraken over landelijke ondersteuning bij rampen te verhelderen en vast te leggen in een soort plan van aanpak voor landelijke ondersteuning bij rampen. Het is wel belangrijk een mate van flexibiliteit te bewaren zodat deze situatie-afhankelijk ingezet kan worden. In Nederland is het LOCC operationeel sinds maart 2005; dit coördinatiecentrum kan hierin een rol spelen. Aanbeveling voor Nederland


33

De aandachtspunten uit Buncefield onder de aandacht brengen van het LOCC. Gezamenlijk met het LOCC en de veiligheidsregio's beoordelen wat de inhoud van een plan van aanpak voor landelijke ondersteuning kan zijn. Mogelijke taken zijn: informeren parlement en voorlichting bevolking, beoordelen of effectbestrijding en wederopbouw verlopen volgens opgestelde plannen, ondersteuning in het oplossen van problemen. Het doel van de inzet en ondersteuning is altijd een zo snel mogelijke terugkeer naar een normale situatie. AB 4.11: overheid verantwoordelijk voor uniforme voorbereiding Verschillende overheidsinstanties garanderen dat de aanpak van grootschalige incidenten, die vereist is op basis van verschillende wetgeving, consequent en uniform is op alle niveaus, van incidentlocatie tot nationale overheid. Het gaat hierbij vooral om planning, gezamenlijk gebruik van middelen en praktische afspraken. De beoordeling bevat minimaal, maar is niet gelimiteerd tot: in procedures voor het reageren op noodsituaties is voorzien in het mandateren en/of delegeren van verantwoordelijkheden eindverantwoordelijkheid bij de rijksoverheid voor consequente afspraken en noodmaatregelen voor de bestrijding van grootschalige incidenten bij BRZOinrichtingen uniformeren van procedures, richtlijnen en handreikingen op een adequate wijze het ontplooien van brandbestrijdingspotentieel voor alle BRZO-inrichtingen en inrichtingen waar grootschalige incidenten geloofwaardig zijn. Voor grootschalige incidenten is het belangrijk dat werkwijzen voldoende op elkaar afgestemd zijn, dat leiding en coördinatie geborgd is, dat materieel uitwisselbaar is, dat personeel geoefend heeft met het materieel, dat men dezelfde taal spreekt, etc. Alleen dan is snelle opschaling, en in een latere fase aflossing, mogelijk omdat meer van hetzelfde ingezet wordt; dit is ook de grondslag van de Leidraad Brandweercompagnie [14]. Concreet betekent dit onderlinge afstemming tussen inrichtingen en hulpdiensten en werken volgens landelijke procedures, zoals de leidraden en circulaires van het ministerie van BZK verwoorden. Te denken valt aan standaardbepakkingslijsten, leidraad brandweercompagnie, leidraad oefenen, circulaire GRIP, etc. Het is belangrijk dat de noodplannen van inrichtingen hier ook op afgestemd zijn; dit kan geborgd worden in de te herziene handreiking voor noodplannen. Aanbeveling voor Nederland Eenduidige, eenvoudige en werkbare modellen opstellen voor een uniforme voorbereiding op rampen in Nederland. De modellen in overeenstemming brengen met de handreiking voor noodplannen, het plan van aanpak voor landelijke ondersteuning, de brandbestrijdingspool, etc. Het doel is een sluitende, werkbare rampbestrijdingsorganisatie voor Nederland. AB 4.12: brandbestrijdingspool voor materieel en middelen Lokale overheden en gemeenten beoordelen de behoefte aan nationale afspraken over het voorzien in, opbouwen en onderhouden van brandbestrijdingspotentieel (zoals pompen met hoge pompcapaciteit, schuim, speciale opvangvoorzieningen). In de beoordeling worden criteria voor de locatie(s) en het gebruik over het land meegenomen. Momenteel is Nederland niet voorbereid op het bestrijden van grootschalige vloeistofbranden. Er zijn geen grote hoeveelheden schuimvormend middel

34


voorhanden en er is geen inzicht in de beschikbaarheid van pompen met een hoge pompcapaciteit. Er zijn wel lokale initiatieven, zoals de Industriële brandbestrijdingspool (IBP) in veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond. In veiligheidsregio Amsterdam-Amstelland loopt een vergelijkbaar initiatief; deze initiatieven zijn overigens niet op elkaar afgestemd. Aanbeveling voor Nederland Het beoordelen van de behoefte aan een grootschalig brandbestrijdingspotentieel is ook van toepassing in Nederland. Voor het bepalen van de omvang en vorm moet eerst het maatgevende scenario bekend zijn; deze kan per veiligheidsregio verschillend zijn. Uitgangspunt bij de voorbereiding op rampen moet zijn dat de veroorzaker van het risico verantwoordelijk is voor de beheersing van de effecten. De lasten van het opzetten en onderhouden van de pool horen bij de inrichtingen te liggen (zie verder AB 4.23). Het in kaart brengen van deze behoefte en een efficiënte opbouw van een dergelijke brandbestrijdingspool vergt nader onderzoek. AB 4.13: richtlijnen voor inschatten effecten Beoordeling van de richtlijnen voor hulpverleners t.b.v. het inschatten van de omvang van effecten van incidenten bij BRZO-inrichtingen om te kunnen garanderen dat het niveau van voorbereiding adequaat en geschikt is op lokaal, regionaal en nationaal niveau. Beschikbare hulpmiddelen in Nederland voor de inschatting van de mate van voorbereiding zijn de Leidraad Maatramp en Operationele Prestaties, de Effectwijzer, verschillende modelleringsprogramma's zoals Effects en Gasmal. Deze zijn algemeen van aard voor de verschillende scenario's. Een handreiking, zoals bedoeld in AB 4.13, is in Nederland niet voorhanden en lijkt noodzakelijk om te komen tot een uniforme, consequente voorbereiding op de bestrijding van incidenten. Dit is mogelijk door het opstellen van richtlijnen maar het is wenselijk om nog een stap extra te zetten. Aanbeveling voor Nederland Onlangs is het BrandweerBRZO Scenarioboek verschenen. Hiermee lijkt invulling te zijn gegeven aan dit actiepunt. AB 4.14: handreiking voor voorbereiding op tankbranden (inclusief eisen personeel) De landelijke overheid stelt richtlijnen op voor de lokale autoriteiten waarmee zij zich kunnen voorbereiden op tankbranden (zie AB 4.15). Hierin worden de competenties van de voorbereiders vastgelegd en de middelen die vereist zijn voor een effectieve voorbereiding op rampen. De handreiking is een levend document en wordt periodiek geactualiseerd op basis van nieuwe inzichten op het gebied van de bestrijding van rampen. AB 4.14 kan samen met AB 4.13 geïmplementeerd worden. Aanbeveling voor Nederland Opstellen van een handreiking met eisen en criteria voor de voorbereiding op tankbranden (gebaseerd op de scenario's uit AB 4.13) en het personeel dat de voorbereiding uitvoert. Deze criteria kunnen vastgesteld worden voor een breed scala aan personeel (van opsteller van een rampbestrijdingsplan, toezichthouder/handhaver, instructeur bij de hulpdiensten etc.).


35

AB 4.15: evaluatie planvorming Beoordelen van de lokale plannen voor bestrijding van rampen, op basis van de handreiking die voortkomt uit AB 4.13 en 4.14; expliciet voor BRZO-inrichtingen en met in begrip van de scenario’s explosieve dampwolkontbranding en brand over meerdere opslagtanks. Het doel is garanderen dat kritische informatie uit de relevante veiligheidsrapporten is verwerkt. De beoordeling bevat minimaal, maar is niet gelimiteerd tot: bijdrage van personen die ervaren en competent zijn in het voorbereiden op rampen, gebaseerd op heldere richtlijnen samenwerking met relevante partijen in de voorbereiding op rampen zodat de effecten voor de regio helder zijn en gezamenlijk bestreden kunnen worden; tevens beoordelen of deskundige bijstand gewenst is (bv. vanuit andere regio’s) samenwerken met naburige lokale autoriteiten voor de ontwikkeling en het trainen en oefenen van plannen het gebied voor informatie over risico’s en rampenbestrijding aan omwonenden afstemmen op de effecten van het ‘worst-case’ scenario beoordelen of de structuur voor leiding en coördinatie (CoPI-OT-BT-PCC-NCC) geschikt is voor de uitvoering van de plannen afstemmen op omgevingsfactoren, in beeld brengen welke objecten / bevolkingsgroepen welke effecten kunnen verwachten; met bijstand van experts. Het bevoegd gezag ziet toe op het daadwerkelijk evalueren van de plannen. AB 4.15 is gericht op het verwerken van specifieke inrichtingsgebonden informatie en gaat dus feitelijk over de evaluatie van rampbestrijdingsplannen. Anderzijds is vooral de bestrijding van effecten buiten de terreingrenzen het onderwerp en dit valt eerder onder het rampenplan. Momenteel is er onderscheid in algemene en specifieke werkwijzen, procedures, processen en plannen in de vorm van respectievelijk rampenplannen en rampbestrijdingsplannen (en feitelijk aanvalsplannen en bereikbaarheidskaarten). De specifieke richtlijnen gelden voor het handelen dichtbij de bron. Het aantal specifieke richtlijnen moet minimaal zijn omdat functionarissen niet meer dan 5-10 verschillende kunnen verwerken. Het is wenselijk om de effecten op grotere afstand zoveel mogelijk te bestrijden met algemene processen. In deze planvorming is speciale aandacht gewenst voor opschaling, bijstand en aflossing. Een mogelijkheid is de herziening van de Leidraad Brandweercompagnie [14] en daarin bijstand bij vloeistofbrandbestrijding te verwerken (dit geldt overigens ook voor bijstand bij incidenten met gevaarlijke stoffen door NBC-pelotons). Het is wenselijk deze leidraad uit te breiden met een logistiek plan. Praktische factoren die hierin een rol spelen zijn aflossing (bv. bij grootschalige inzet, aflossing uit andere regio), personele opvang, sanitair, douche-, wacht- en slaapmogelijkheden, extra kleding, ademlucht, eten/drinken, brandstof, etc. De NVBR is, met subsidie van het ministerie BZK, gestart met de herziening. Aanbeveling voor Nederland De huidige richtlijnen, handboeken en leidraden in de voorbereiding op rampen samenvoegen, herzien en nader uitwerken. Er is behoefte aan criteria voor de inhoud van plannen, uitgewerkte scenario's, inzicht in aantal en type bestrijdingspotentieel, wijze van bijstand, mate van training en oefening, de competenties van de voorbereiders, informatievoorziening aan omwonenden, etc.

36


De aandachtspunten uit Buncefield die een bijdrage kunnen leveren aan de herziening van de Leidraad Brandweercompagnie onder de aandacht brengen van de projectgroep Grootschalig Brandweeroptreden van de NVBR [15]. De BMIIB vraagt verder om in de plannen te beoordelen of de structuur van leiding en coördinatie bijdraagt aan de uitvoering van de plannen. Dit vraagt minimaal om een evaluatie van de GRIP-structuur. AB 4.16: advies gezondheid en milieu De landelijke overheid voorziet in contactgegevens van instanties die kunnen adviseren over de gezondheid van bevolkingsgroepen en de effecten voor het milieu. Deze informatie kan opgenomen worden in de voorbereiding op rampen. Voor het opstellen van een adequaat gezondheidskundig advies binnen een redelijke termijn (dit is afhankelijk van de complexiteit, aard en duur van het incident) moeten goede afspraken bestaan over het te consulteren gezondheidskundig orgaan en dit moet onderdeel zijn van voorbereide plannen. Zoals bekend bestaan er in Nederland op dit moment twee stromen. In 2002 (met een herziening in 2005) is een formele start gemaakt met het BeleidsOndersteuningsTeam Milieu-incidenten, kortweg ‘BOT-mi’. Het BOT-mi verstrekt informatie en adviseert over interventiemaatregelen, die de effecten van een milieu-incident (met gevaar voor mens, dier en milieu) zoveel mogelijk beperken. Het BOT-mi valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van VROM. Aan het BOT-mi zijn zes departementen en 9 aan deze departementen verbonden kennisinstituten en uitvoeringsorganen verbonden. Deze samenwerking moet voorkomen dat de Rijksoverheid tegenstrijdige adviezen uitbrengt. Bij een centraal loket (tel. 070-3832425) kan een beroep gedaan worden op de expertise binnen BOT-mi. Het gaat dan om maatregelen tijdens de bestrijding van een (mogelijk) incident, zoals het verrichten van metingen, het geven van bestrijdingsadviezen,het opstellen van verspreidingsmodellen en het inschatten van blootstellingsrisico’s. Ook advisering over blootstellingsrisico’s en maatregelen na het incident op de korte en langere termijn horen tot de BOT-mi taak. Daarbij moet onderscheid zijn in verschillende doelgroepen, zoals hulpverleners en bevolking. Naast de incidentfase kan het BOT-mi ook een bijdrage leveren in de andere fases van de veiligheidsketen (pro-actie t/m nazorg). Het BOT-mi heeft met 87% van de hulpverleningsregio’s in Nederland een samenwerkingsconvenant afgesloten. Naast het BOT-mi zijn er vanuit de veiligheidsregio ook de gezondheidskundige adviseurs gevaarlijke stoffen die adviseren aan operationele en bestuurlijke beleidsteams over de gezondheidskundige risico's voor personeel en bevolking. Deze adviseurs hebben geen relatie met het BOT-mi. Het is gewenst om landelijk één eenduidige organisatiestructuur vast te stellen voor gezondheidskundig advies bij rampen. Aanbeveling voor Nederland Efficiënte samenwerking tussen gezondheidskundige adviseurs gevaarlijke stoffen (G-AGS) en BOT-mi bewerkstelligen. AB 4.17: inzet vrijwilligersorganisaties bij verzorging Plannen ter voorbereiding op rampen bevatten voorzieningen voor hulpverleners, zoals eten en drinken, sanitair, douchemogelijkheden, kleding, accommodatie voor hulpverleners van buiten de regio, etc. Begeleiding is nodig om e.e.a. goed te laten verlopen. Dit geldt voor ingelaste pauzes, aflossing, etc. Hiervoor kunnen vrijwilligersorganisaties ingezet worden.


37

Goede logistiek is cruciaal voor adequate rampenbestrijding. Dit is gebaseerd op een adequaat, logistiek plan en voor de uitvoering van dit plan kunnen afspraken gemaakt worden met vrijwilligersorganisaties. De uitvoering hiervan is een lokale aangelegenheid. Uiteraard vindt de definitieve invulling van het logistiek plan tijdens een incident situatie- en locatie-afhankelijk plaats. Aanbeveling voor Nederland Opstellen van een model voor een adequaat logistiek plan dat lokaal ingevuld kan worden. Samenwerking met vrijwilligersorganisaties opnemen in dit model. AB 4.18: evalueren van voorbereide plannen overheid en beschikbaarheid Lokale autoriteiten evalueren en actualiseren bestaande plannen en passen deze aan op de aanbevelingen. Hierbij benoemen zij de faciliteiten, middelen en acties die kritisch zijn voor het succesvol bestrijden van incidenten bij inrichtingen die vergelijkbaar zijn met Buncefield. Lokale autoriteiten beoordelen hun voorbereide plannen om te garanderen dat relevant personeel getraind, competent en voldoende beschikbaar is en dat materieel en middelen benodigd voor repressief optreden altijd beschikbaar zijn. AB 4.18 ligt in het verlengde van AB 4.15 terwijl hier de nadruk ligt op implementatie en gegarandeerde beschikbaarheid. Deze aanbeveling is het vervolg op de evaluatie van de crisisbeheersingsorganisatie in Nederland. Voor gegarandeerde beschikbaarheid van personeel kunnen lokale autoriteiten en veiligheidsregio's afspraken maken met buurregio's en –gemeenten. Voor de beschikbaarheid van materieel kan gebruik gemaakt worden van de uitwerking van de brandbestrijdingspool. Desgewenst kan deze aanbeveling uitgebreid worden met toezicht door het bevoegd gezag. De IOOV zou in dit kader een vorm van ADR (Algemene Doorlichting Rampenbestrijding) kunnen toepassen. Aanbeveling voor Nederland In de evaluatie van de crisisbeheersingsorganisatie is aandacht voor de gegarandeerde beschikbaarheid van personeel en materieel. Het is mogelijk hiervoor afspraken te maken met buurregio's en –gemeenten. AB 4.19: test plannen door hulpverleners en bestuurders Lokale autoriteiten testen hun geactualiseerde plannen ter voorbereiding op rampen bij BRZO-inrichtingen binnen 12 maanden na gereedkomen. Scenario’s voor multidisciplinaire oefeningen worden opgesteld door het bevoegd gezag: eerstelijns hulpverleners worden binnen 6 maanden getraind in het nemen van adequate maatregelen bij rampen lokale autoriteiten organiseren een training voor bestuurders en andere belanghebbenden om hen bewust te maken van hun rol in de voorbereiding op rampen, het reageren op rampen en in de fase van nazorg en wederopbouw, zodat zij hun gemeenten effectief kunnen vertegenwoordigen. De eis die vanuit het BRI (art. 7) geldt is eenmaal per drie jaar oefenen van een rampbestrijdingsplan. Voor rampenplannen geldt geen oefenverplichting. Ook in Nederland is het wenselijk om een training voor bestuurders te organiseren. Het is per regio verschillend in hoeverre gemeenten getraind en geoefend zijn in rampenbestrijding. Aanbeveling voor Nederland

38


Criteria voor het testen en oefenen van de plannen (op alle niveaus) opnemen in de handreiking voor voorbereiding op rampen. AB 4.20: voorlichting bevolking tijdens rampen Advies aan drijvers van inrichtingen, lokale autoriteiten en bevoegde gezagen over het informeren en voorlichten van omwonenden, lokale bedrijven, werknemers en de overige bevolking bij rampen. Hiervoor is een handreiking beschikbaar. Er zijn afspraken met de lokale media om tegenstrijdige berichtgeving te voorkomen en te garanderen dat relevante berichtgeving wordt uitgezonden. Groot-Brittannië verzorgt de voorlichting van haar bevolking op een vergelijkbare manier als Nederland, namelijk ‘ga naar binnen – sluit ramen en deuren – stem af op de rampenzender’. Tijdens het incident in Hemel Hempstead bleek de bevolking veelal niet te weten op welke frequentie zij moesten afstemmen waardoor verwarring ontstond. Verder is het ook in Groot-Brittannië wettelijk niet mogelijk om burgers te dwingen hun huizen te verlaten waardoor de evacuatie vertraagd werd. Ook in Nederland zijn knelpunten bekend over de voorlichting van de bevolking ondanks dat hiervoor heldere richtlijnen bestaan. Dit geldt ook voor het evacueren van bevolking. Beide onderwerpen hebben de aandacht van het ministerie van BZK én maken onderdeel uit van de evaluatie van voorbereiding op rampen. Een extra aanbeveling op dit punt is daarom niet nodig is.

Welk effect heeft zo'n uitzicht op inwoners? Rustig binnen blijven? AB 4.21: robuuste organisatie voor meten luchtkwaliteit Beoordelen van de afspraken en plannen bedoeld voor het meten van de luchtkwaliteit bij rampen, uiterlijk in 2008 7. De beoordeling bevat: overeenstemming over duidelijke procedures voor bekendmaking overeenstemming over rollen en verantwoordelijkheden voor het verzamelen van gegevens over de luchtkwaliteit afspraken over het bekend maken van de overeenstemming aan alle hulpverleners en laten opnemen in plannen ter voorbereiding op rampen overeenstemming over prestatie-indicatoren voor kwaliteit en service overwegen om lokale weerstations in de nabijheid van BRZO-inrichtingen te plaatsen, zodat lokale windrichting en –snelheid altijd bekend zijn. Een robuuste meetorganisatie voor luchtkwaliteit garanderen die niet beperkt wordt door tekort aan investeringen en middelen. Enorme zwarte rookwolken, zoals die afkomstig van Buncefield, zorgen voor veel onrust en vragen bij de omwonenden, en zelfs de bevolking in de wijde omtrek. Voor de autoriteiten is het bij rampen wenselijk om op basis van argumenten te kunnen

7

De periode bedraagt 18 maanden na gereedkomen van het rapport van de BMIIB.


39

beslissen over maatregelen voor de bevolking. In Nederland maken we hiervoor gebruik van interventiewaarden. Echter, om deze te kunnen toepassen zijn meetgegevens noodzakelijk. In Nederland verricht de brandweer metingen bij incidenten. De meetmethoden staan al jaren ter discussie. Daarnaast is de MOD van RIVM beschikbaar om metingen uit te voeren in een latere fase van het incident. Momenteel loopt het project ‘Integrale meetstrategie’ met als doel het meten bij radiologische incidenten door brandweer, RIVM én defensie te structureren en op elkaar af te stemmen. Aanbeveling voor Nederland Het project 'Integrale meetstrategie' uitbreiden naar het meten bij rampen met gevaarlijke stoffen en hiervoor een robuuste meetorganisatie opzetten. Het is vanzelfsprekend dat vaste meetsystemen (bv. meetnet radioactiviteit en continue milieukundige meetsystemen rond industriële gebieden) een bijdrage leveren in het meetproces. Verder moet aandacht zijn voor de meetmethoden en een evaluatie van het nemen van monsters in monsterzakken door brandweerpersoneel. Daarnaast moet het nut van meten beoordeeld worden in relatie tot de duur van de blootstelling van de bevolking en de duur van het totale meetproces (dus gegevens verzamelen, interpreteren, besluitvorming over te nemen maatregelen en communicatie).

AB 4.22: adequaat gezondheidskundig advies Verduidelijken van de rollen van verschillende organisaties die gezondheidskundig advies geven aan lokale rampenstaven. Lokale afspraken maken zodat gezondheidskundig adviseurs snel kunnen beslissen wie welke rol heeft tijdens een incident en de gewenste ondersteuning beschikbaar komt. De verschillende lokale afspraken zijn gebundeld in voorbereide plannen. Informatie over de ramp, die relevant is voor de gezondheid van de bevolking, moet beschikbaar zijn buiten de incidentlocatie zodat gezondheidskundig adviseurs accuraat en zinvol advies kunnen geven zo snel dat nodig is. AB 4.22 betreft: het voorzien in relevante informatie over de ramp vanaf de incidentlocatie naar het OT het opstellen van een adequaat en zinvol gezondheidskundig advies binnen redelijke termijn (zie hiervoor AB 4.16) het adviseren van de bevolking over te nemen maatregelen. De BMIIB suggereert om de uitwerking van scenario’s in het veiligheidsrapport te voorzien van een gezondheidskundige paragraaf zodat op voorhand mogelijke effecten voor de bevolking bekend zijn. De informatie is dan beschikbaar voor de voorbereiding op rampen en biedt inzicht in de situatie totdat actuele meetgegevens beschikbaar komen. Aanbeveling voor Nederland

40


De uitwerking van scenario’s in het veiligheidsrapport voorzien van een gezondheidskundige paragraaf met mogelijke effecten voor de bevolking. Deze paragraaf is beschikbaar als eerste advies en kan later bijgesteld worden. AB 4.23: nationale, industriële brandbestrijdingspool Drijvers van industriële inrichtingen met kans op omvangrijke explosies en/of grote, gecompliceerde branden organiseren wederzijdse bijstand in industriële brandbestrijding op nationaal niveau; e.e.a. na afstemming met de overheidsbrandweer op nationaal niveau. Het doel is om industriële apparatuur en hun operators beschikbaar te stellen voor de bestrijding van grote, industriële branden. De industrie werkt hiervoor samen met relevante handelsorganisaties en de overheid. Het bevoegd gezag ziet hier, in het kader van het BRZO, op toe. AB 4.23 legt de verantwoordelijkheid voor het kunnen bestrijden van grote incidenten bij de risicoveroorzakers en eist een industriële brandbestrijdingspool (zowel materieel, middelen als personeel). Het doel is onderlinge afstemming, zodat personeel en materieel uitwisselbaar is. Het voorbeeld van een dergelijke organisatie in Nederland is de Gezamenlijke Brandweer in Rotterdam Haven, een samenwerking van overheid, havenbedrijf en bedrijfsleven. AB 4.12 dient eigenlijk hetzelfde doel maar gaat vooral over het potentieel van de overheid. Het lijkt wenselijk deze aanbeveling te combineren met AB 4.11 en 4.12 en uit te werken in navolging van AB 4.1. Dus eerst de effecten van de geloofwaardige scenario's in beeld brengen, bepalen op welke wijze bestrijding gewenst is, daarop benodigd materieel en personeel vaststellen; de PGS 29 biedt hiervoor handvatten. Vervolgens in kaart brengen wat in Nederland al voorhanden is aan materieel, middelen en personeel. De pool op sterkte brengen en een logische, praktisch werkbare spreiding hiervan over (een deel van) Nederland afspreken. Aanbeveling voor Nederland Opzetten van een gezamenlijke organisatie door overheid en risicovolle inrichtingen voor het bestrijden van brandscenario’s met een grote omvang, zoals tank(put)branden en industriële branden. De organisatie is afgestemd op de effecten van maatgevende scenario's en komt ten laste van de risicoveroorzakers als gevolg van aanvullende eisen in de milieuvergunning of de aanwijsbeschikking voor de bedrijfsbrandweer. Het is van belang dat uniforme en heldere eisen gaan gelden voor bedrijfsbrandweren, bij voorkeur door het besluit bedrijfsbrandweren. Hierbij valt te denken aan eisen aan personeel en middelen gekoppeld aan opkomsttijd en locatie. Landelijke dekking creëren door op strategische locaties in het land (blus-)middelen en (opgeleid/getraind) personeel te stationeren. Voor het inzetten moeten adequate operationele en logistieke plannen beschikbaar komen met een duidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden. E.e.a. vastleggen in de herziene Leidraad Brandweercompagnie. De verdere uitwerking vraagt om nader onderzoek. Een aandachtspunt hierbij is dat het gezamenlijk organiseren consequenties heeft voor de wijze waarop afspraken worden vastgelegd en het toezicht houden op de implementatie. Het is minimaal wenselijk om het huidige potentieel in Nederland bij overheid en inrichtingen in kaart te brengen. Hierbij is aandacht voor de mogelijkheden tot onderlinge samenwerking, snelheid van inzetten, paraatheid van organisaties en aflossing. Daarnaast is het wenselijk inzicht te krijgen in de mogelijke bijstand vanuit buurlanden. De gegevens en nadere afspraken moeten minimaal beschikbaar zijn bij het LOCC.


41

AB 4.24: beoordelen kritische schakels brandbestrijdingspool Brandweerorganisaties beoordelen, op nationaal niveau, of materieel en middelen beschikbaar en geschikt zijn voor de bestrijding van rampen. Kritische schakels, bv. koppelingen van schuimvoerende armaturen, kunnen zowel door de brandweer als door de deelnemers in de industriële brandbestrijdingspool gebruikt worden. Het bevoegd gezag ziet hierop toe. AB 4.24 is de noodzakelijke verdere uitwerking van AB 4.23. Aanbeveling voor Nederland Bij het opzetten van de brandbestrijdingspool en de aanschaf van materieel is aandacht voor opschaling, aflossing, uitwisselbaarheid en compatibiliteit. M.a.w. koppelingen moeten passen (of adapters zijn beschikbaar), vermogens zijn op elkaar afgestemd, etc. AB 4.25: implementatie aanbevelingen De aanbevelingen en lessen uit Buncefield zijn breed toepasbaar en relevant en worden, daar waar nodig, zo snel mogelijk geïmplementeerd. Het bevoegd gezag ziet hierop toe. De opvolging van voorliggend rapport is het vaststellen van het te volgen beleid, het prioriteren van de aanbevelingen en nadere onderzoekstrajecten. Het rapport van de Hertfordshire Fire and Rescue Service (HFRS) waarin de lessen uit Buncefield staan ligt buiten de kaders van dit onderzoek. Aanbeveling voor Nederland Plan van aanpak opstellen voor de implementatie en verdere uitwerking van de aanbevelingen en nadere onderzoekstrajecten. Daarbij aandacht voor de verspreiding van de aanbevelingen uit dit rapport onder belanghebbenden, zoals de veiligheidsregio's en de NVBR. Het is wenselijk het plan van aanpak te koppelen aan termijnen en verantwoordelijke personen en/of organisaties. AB 4.26: communicatie tussen rampenstaf en rijksoverheid via 1 liaison Evalueren van procedures voor en afspraken over communicatie tussen rampenstaf en rijksoverheid. Het doel is 1 liaison voor de verschillende rijksoverheden die effectief en efficiënt communiceert met de lokale rampenstaven. De evaluatie moet leiden tot het zodanig managen van communicatie dat de belasting van de rampenstaven minimaal is en de efficiency maximaal. De evaluatie garandeert ook de beschikbaarheid van personeel en technische middelen tot op een voldoende niveau en voor een langere termijn, zolang de bestrijding van en de wederopbouw na een incident dat vereist. De evaluatie vindt plaats voor de gezamenlijke rijksoverheden, leidend tot vergelijkbare verbeteringen in de afspraken voor communicatie bij incidenten bij de verschillende overheden. Communicatie blijkt vaak een knelpunt, vooral bij het verstrekken van informatie via verschillende kanalen. Tijdens de bestrijding van het incident in Hemel Hempstead werd de bemoeienis van de rijksoverheid als belastend ervaren door rampenstaven. Aanbeveling voor Nederland Aanstellen van 1 liaison voor de rijksoverheden die communicatie en informatie verzorgt. Deze liaison zal vragen van verschillende departementen verzamelen, ordenen en indienen bij de rampenstaf en relevante informatie en antwoorden verspreiden. Hiervoor is een adequate communicatiestructuur vereist. Het lijkt wenselijk om deze liaison ook de communicatie aan de provinciale overheid te laten 42


verzorgen. Verder moet aandacht zijn voor de beschikbaarheid van voldoende personeel en middelen (inclusief aflossing en logistiek). 4.3

Wederopbouw en herstel na een ramp

Tijdens de bestrijding van een ramp moet zo snel mogelijk een start worden gemaakt met het plannen van de wederopbouw en het herstellen van de normale leefomstandigheden. Ook voor deze fase zijn afspraken gewenst. AB 4.27: minister eindverantwoordelijk voor snelle start wederopbouw De eindverantwoordelijkheid voor wederopbouw en herstel na een ramp, totdat de normale leefomstandigheden van de gemeenschap bereikt zijn, toewijzen aan een minister. In de meeste voorzienbare situaties kan de verantwoordelijkheid neergelegd worden bij gemeenten en lokale autoriteiten met ondersteuning van de rijksoverheid. Als de eindverantwoordelijkheid aan een andere minister wordt toegekend, wordt de overdracht duidelijk bekend gemaakt. De voorbereiding op rampen voorziet in het zo snel mogelijk starten met wederopbouw en herstel, inclusief een desgewenst gestroomlijnde overdracht van de eindverantwoordelijkheid aan een andere minister. In Nederland is de terugkeer naar een normale situatie een gemeentelijke verantwoordelijkheid. De VNG heeft hiervoor de 'Handreiking opzet Informatie- en Adviescentrum na rampen' [12] opgesteld. De taken van een dergelijk centrum omvatten het hele proces 'Nazorg', dat we kennen als één van de rampbestrijdingsprocessen. Materiële nazorg is een deeltaak binnen dit proces. Natuurlijkerwijs krijgt deze taak minder aandacht dan gezondheidskundige nazorg, ook in de voorbereiding op rampen. In Hemel Hempstead is dit als een knelpunt naar voren gekomen. Het voorbereiden op een ramp door elke, individuele gemeente lijkt ondoenlijk. Zeker voor minder acute processen is het mogelijk om samen te werken; in bovengenoemde handreiking is dat ook als suggestie aangegeven. Juist voor incidenten met een kleine kans op optreden, zoals rampen, biedt landelijke voorbereiding op minder acute processen voordelen. Immers, de inspanning en investeringen zijn lager, het aantal inzetten is hoger, het trainen, testen en oefenen is eenvoudiger, etc. Aanbeveling voor Nederland Stichting Impact werkt in opdracht van BZK aan een landelijk modelplan voor de nafase van grote incidenten (zie ook AB 4.28). Vanuit de casus Buncefield kunnen hier enkele aanbevelingen bij gegeven worden: één minister verantwoordelijk stellen; aandacht voor bestuurlijke verhoudingen; nadruk op herstel van het rampgebied in materiële en infrastructurele zin; het plan inpassen in de bestaande, operationele structuur (bijvoorbeeld onderbrengen bij het LOCC). AB 4.28: plannen voor wederopbouw en herstel Lokale autoriteiten zorgen dat de plannen voor wederopbouw en herstel aansluiten op voorbereide plannen voor rampen en passen bij de regionale, economische strategie. Doel is om relevante organisaties tijdig te betrekken bij de wederopbouw. AB 4.28 wordt verwerkt in het bovengenoemde plan voor wederopbouw.


43

Aanbeveling voor Nederland Zie ook AB 4.27. Het plan voor wederopbouw afstemmen op de crisisbeheersingsorganisatie. Belangrijk is dat organisaties die al een rol hebben in de crisisbeheersing niet opnieuw ingezet worden in de plannen voor wederopbouw en herstel, om capaciteitsproblemen te voorkomen. AB 4.29: speciale status voor financiële steun bij wederopbouw Onmiddellijk de mogelijkheden voor rijksoverheidssteun aan gemeenten die getroffen zijn door een ramp beoordelen en uitwerken in praktische aanbevelingen. De beoordeling bevat de voordelen en technieken van het direct voorzien in kortlopende, financiële steun aan getroffen gemeenten, bijvoorbeeld door het toekennen van een speciale status en de periode waarvoor de speciale behandeling zou moeten gelden. De eindverantwoordelijke minister voor wederopbouw is verantwoordelijk voor controle op de toekenning van de steun. Voor het beoordelen van het herstel worden geschikte indicatoren voor het sociale en economische welzijn vastgesteld. Lokale autoriteiten nemen deel aan de beoordeling zodat zij geschikte afspraken voor financiële steun in hun omgeving implementeren. AB 4.29 is een nadere uitwerking voor het plan van wederopbouw waarbij getroffen gemeenten een speciale status krijgen en op basis daarvan financiële steun. Het is wenselijk om hierover afspraken te maken in Nederland zodat belangrijke besluiten hierover niet genomen hoeven worden tijdens (het herstel van) een ramp. Aanbeveling voor Nederland Evalueren van de mogelijkheden van het Nationaal Rampenfonds om direct te voorzien in kortlopende, financiële steun aan het rampgebied. Criteria opstellen voor het vaststellen van het gebied en de gewenste steun (op basis van sociaal en economisch welzijn). Verantwoordelijkheden in de besluitvorming tijdens de ramp vastleggen, bijvoorbeeld wie bepaalt welk gebied de speciale status krijgt. AB 4.30: steun voor herstel rondom Buncefield De landelijke overheid beraadt zich onmiddellijk op steun aan het herstel van het gebied rondom Buncefield, inclusief hulp bij het herstellen van het zakelijk vertrouwen, het aantrekken van nieuwe werknemers en nieuwe werkgelegenheid. De bedoeling is om de aanbevelingen van de BMIIB direct toe te passen op het gebied rondom Buncefield. De lokale autoriteiten zien hierop toe. AB 4.30 betreft het herstel rondom Buncefield en is niet relevant voor Nederland. AB 4.31: gezondheidskundig advies na de acute incidentfase Gezondheidskundige adviseurs en/of adviserende organisaties komen een raamwerk overeen voor het continueren van de samenwerking in de inventarisatie en evaluatie van gezondheidsrisico’s nadat de acute incidentfase voorbij is. Het onderzoeken van en adviseren over de gezondheidskundige effecten van een ramp is niet voorbij als het incident bestreden is; deze ijlen nog lang na. Dit is in Nederland al onderkend. Het Centrum voor Gezondheidsonderzoek bij Rampen (CGOR) van het RIVM kan een rol spelen in het gezondheidskundig advies. AB 4.32: methode voor inschatten milieuschade Zo snel mogelijk afronden van het lopende onderzoek naar de methoden voor het inschatten van de mogelijke schade aan het milieu, als gevolg van geloofwaardige

44


scenario’s bij BRZO-inrichtingen én de bestrijding daarvan. Het doel is het verbeteren van informatie voor hulpverleners en hun voorbereiders. In Nederland is onlangs het FEAT-rapport verschenen. Hierin wordt een methode beschreven waarmee een inschatting gemaakt kan worden van de gevolgen van incidenten voor het milieu [16]. Aanbeveling voor Nederland Beoordelen van het FEAT-rapport en zo nodig het implementeren van de FEATmethodiek. 4.4

Advies t.a.v. voorbereiding op incidenten en repressie

Elke ramp is anders, maar rampen vertonen ook overeenkomsten. De grootste verschillen treden vooral op in de directe nabijheid van de bron, op de incidentlocatie. Maatgevende, geloofwaardige scenario’s zijn daarom uitgewerkt in rampbestrijdingsplannen zodat er een handvat is voor het optreden in het eerste uur. De overeenkomsten worden steeds groter met het toenemen van de afstand tot de bron. Immers op grote afstand is sprake van een ontwrichte samenleving die zo snel mogelijk teruggebracht wil worden naar de situatie van voor de ramp. In Nederland hebben we hiervoor processen met elkaar gedefinieerd. Het managen van de ramp is afhankelijk van de uitwerking van de processen in crisisbeheersingsplannen, de implementatie van deze plannen en het adequaat gebruik van de plannen door de betreffende gemeente(n). Ondanks dat in de rapporten van BMIIB geen duidelijk onderscheid is in de typen plannen ter voorbereiding op een ramp is geprobeerd de vertaling te maken naar de Nederlandse situatie.


45

Wetgeving, handreikingen en regelingen Mogelijkheden voor het houden van toezicht op de implementatie van handreikingen en richtlijnen wettelijk verankeren. Aanpassing van PGS 6 en § 9.3 van PGS 29 op de uitkomsten van het onderzoek naar geloofwaardige scenario’s. Handreiking ontwikkelen en opstellen voor de specifieke voorbereiding op incidenten (niveau: rampbestrijdings- en aanvalsplan). Deze heeft de vorm van uitgewerkte scenario’s in effecten, bestrijdingstactiek (bv. afweging blussen of gecontroleerd uit laten branden), benodigd bestrijdingspotentieel 8, gezondheidskundige effecten voor de bevolking en evt. milieuschade 9. Eenduidige, uniforme, breed toepasbare (voor alle verschillende weten regelgeving én door alle werkgevers) handreiking opstellen met de criteria voor een noodplan die opschaling naar een rampbestrijdingsorganisatie mogelijk maakt. De handreiking dient tevens als inspectiemethodiek voor toezichthouders. Een mogelijkheid is de herziening van het IBBB van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties [8]. Speciale aandacht voor taken, verantwoordelijkheden en beschikbaarheid van noodorganisatie, samenwerking en afstemming met overheidshulpdiensten en naburige inrichtingen, kritische voorzieningen (bereikbaarheid, explosieveilig uitvoeren, bestand tegen overdruk, uitwijkmogelijkheden). PGS 29 of de handreiking voor het noodplan uitbreiden met de eis voor een uitwijkmogelijkheid voor de kritische voorzieningen (bv. controlekamer voor noodvoorzieningen, bluswater) en het beschikbaar hebben van informatie t.b.v. repressief optreden op twee plaatsen (binnen of buiten de inrichting). Zie ook aanbeveling 4.9. Herziening (handreiking) risicocommunicatie [10] met minimaal een uitbreiding voor het informeren van nieuwe inwoners én aandacht voor BRZOinrichtingen. Gezamenlijke risicocommunicatie van inrichtingen en overheid stimuleren. Prestatie-indicatoren opstellen voor de inhoud en frequentie van informatie. Toepasbaar laten zijn voor zowel de implementatie als het toezicht hierop. Opstellen van een adequaat landelijk plan voor wederopbouw en herstel van normale leefvoorzieningen; deze plannen zijn afgestemd op de crisisbeheersingsorganisatie (geen dubbele rollen). Het doel is het materiële en infrastructurele herstel van het rampgebied. Evalueren van de mogelijkheden van het Nationaal Rampenfonds om direct te voorzien in kortlopende, financiële steun aan het rampgebied. Criteria opstellen voor het vaststellen van het gebied en de gewenste steun (op basis van sociaal en economisch welzijn). Verantwoordelijkheden in de besluitvorming tijdens de ramp vastleggen, bijvoorbeeld wie bepaalt welk gebied de speciale status krijgt. De eindverantwoordelijkheid voor voorbereiding en uitvoering ligt bij 1 minister. Herziening en nadere uitwerking van het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding [9] voor het beter voorbereiden op rampen. Hierin zijn ook eisen gesteld aan de competenties van de voorbereiders; criteria kunnen vastgesteld worden voor een breed scala aan personeel, van vergunningverlener tot opsteller van een rampbestrijdingsplan tot toezichthouder/handhaver tot instructeur bij de hulpdiensten. Wet- en regelgeving hiermee in overeenstemming brengen.

8

Evt. beoordelen of de Engelse PPG 28 (Pollution Prevention Guidance) toepasbaar is voor de afweging van bestrijdingstechnieken.

9

Na gereedkomen en beoordeling van de onderzoeksresultaten van de Environment Agency.

46


Specifieke voorbereiding op incidenten Nader onderzoek naar interne domino-effecten van de scenario's explosieve dampwolkverbranding en branden waarbij meerdere tanks betrokken zijn. Zo nodig de beschikbare explosiemodellen evalueren en aanpassen op de effecten van de explosie in Buncefield; hiervoor aansluiten bij het advies dat uitgebracht wordt aan BMIIB. Op basis van dit onderzoek per veiligheidsregio de maatgevende scenario's vaststellen en de resultaten breed toepassen in scenario- en risicoanalyse (minimaal de sector voor opslag van brandbare vloeistoffen en BRZOinrichtingen). De handreiking met uitgewerkte scenario’s toepassen in de voorbereiding op incidenten door relevante scenario's te projecteren op (de omgeving van) de betreffende inrichting, af te stemmen op het noodplan en verder uit te werken. Op basis van de maatgevende scenario's het benodigde brandbestrijdingspotentieel per veiligheidsregio en voor Nederland vaststellen. Organiseren van een brandbestrijdingspool voor rampen (incl. vloeistofbranden) door samenwerking tussen veiligheidsregio's en risicovolle inrichtingen. Deze gezamenlijke organisatie komt ten laste van de risicoveroorzakers, als gevolg van aanvullende eisen in de milieuvergunning of de aanwijsbeschikking voor de bedrijfsbrandweer. Bij het ontwerp van de pool is aandacht voor kritische schakels, zoals uitwisselbaarheid, compatibiliteit en samenwerking van materieel en personeel. Minimaal het huidige potentieel en de mogelijke bijstand door buurlanden in beeld brengen en bekend maken bij het LOCC. Bestaande en nieuwe noodplannen toetsen aan de nieuwe handreiking (zie onder) en toezicht houden op de daadwerkelijke implementatie inclusief beschikbaarheid van personeel, veiligheidsvoorzieningen, back-up voor kritische systemen en afstemming met en op de werkwijze van overheidshulpdiensten.


47

Algemene voorbereiding op rampen Een brede evaluatie van de voorbereiding op rampen, met aandacht voor: effectiviteit van communicatie, leiding en coördinatie: aantal en type verschillende commando’s (GRIP-structuur) en communicatielijnen, mandateren en delegeren van verantwoordelijkheden, informatie en communicatie met rijksoverheid via 1 liaison effectiviteit van planvorming: noodplan, rampbestrijdingsplan én rampenplan criteria voor plannen uitwerken in eenduidige, eenvoudige en werkbare modellen: minimale eisen, zo min mogelijk specifieke plannen, goede afstemming, geen overlap adequaat testen en oefenen van rampenplannen met alle betrokkenen (inclusief plaatsvervangers)10, inclusief criteria en frequentie daadwerkelijke implementatie: gegarandeerde beschikbaarheid van getraind personeel op alle niveau's (o.m. door mandaatbesluiten voor het inwerking stellen van rampenplannen en afspraken met buurregio's en –gemeenten) en gegarandeerde beschikbaarheid van voldoende materieel en middelen (met aandacht voor compatibiliteit en uitwisselbaarheid (koppelingen, vermogens), inclusief criteria opschaling, bijstand en aflossing logistiek: plan voor repressie- en nazorgfase, aflossing, personele opvang, sanitair, douche-, wacht- en slaapmogelijkheden, extra kleding, ademlucht, eten/drinken, brandstof, eventueel met inzet van vrijwilligersorganisaties uitval voorzieningen (bv. drinkwater, stroom, brandstof, sluiting scholen, crèches en ziekenhuizen voor langere tijd) robuuste organisatie voor het meten van luchtkwaliteit; hiervoor het project 'Integrale meetstrategie' uitbreiden naar incidenten met gevaarlijke stoffen voorzien in adequaat en tijdig advies over gezondheid bevolking en milieu (bij voorkeur via het BOT-mi) tijdens en in de nazorgfase van de ramp voor zowel bevolking als hulpverleners adequate crisiscommunicatie (met onderscheid in direct omwonenden en bevolking op grotere afstand) (wettelijke (on)mogelijkheden bij) evacueren bevolking plannen voor wederopbouw en herstel van normale leefvoorzieningen kritische factoren voor succesvol verloop bepalen en de organisatie spiegelen aan de voorwaarden voor zeer-betrouwbare-organisaties, HRO's. Daarnaast: De aandachtspunten die een bijdrage kunnen leveren aan de herziening van de Leidraad Brandweercompagnie [14] onder de aandacht brengen van de projectgroep Grootschalig Brandweeroptreden van de NVBR. Dit zijn: het voorbereid zijn op grootschalige vloeistofbrandbestrijding, gezamenlijk organiseren van brandbestrijdingspool met verantwoordelijkheid bij de risicoveroorzakers, opnemen van adequate operationele en logistieke plannen. Gezamenlijk met het LOCC en de veiligheidsregio's de inhoud van een plan van aanpak voor landelijke ondersteuning bepalen, met als doel een zo snel mogelijke terugkeer naar een normale situatie. Aandachtspunten zijn: informeren parlement en voorlichting bevolking, beoordelen of

10

Het is wellicht niet haalbaar om voor alle betrokkenen oefenmomenten te organiseren. Het doel is dat betrokkenen de werkwijze en werking van het rampenplan kennen én op de hoogte zijn van hun rol en verantwoordelijkheden.

48


effectbestrijding volgens plan verloopt, aandacht voor wederopbouw, continuïteit in ondersteuning. Efficiënte samenwerking tussen gezondheidskundige adviseurs gevaarlijke stoffen (G-AGS) en het BOT-mi bewerkstelligen. Borgen dat resultaten van lopende onderzoeken, zoals naar modellering van scenario's en milieu-effecten, geëvalueerd en zonodig toegepast worden. Opstellen van plan van aanpak voor de implementatie en verdere uitwerking van de aanbevelingen en nadere onderzoekstrajecten; het is wenselijk het plan van aanpak te koppelen aan termijnen en verantwoordelijke personen en/of organisaties. Verder aandacht voor de verspreiding van de aanbevelingen uit dit rapport onder belanghebbenden.


49

5 Conclusies en aanbevelingen voor Nederland De aanbevelingen van de BMIIB zijn vertaald naar de Nederlandse praktijk en hebben geleid tot een scala van aanbevelingen variërend van het aanpassen van richtlijnen tot het evalueren van de crisisbeheersingsorganisatie. Een globaal overzicht hiervan vindt u in dit hoofdstuk; de gedetailleerde beschrijving vindt u in de afsluitende kaders van de hoofdstukken 4 en 5. Moet Nederland voorbereid zijn op het scenario Buncefield? Om deze vraag te beantwoorden is het van belang om te weten of een scenario dat qua aard en omvang vergelijkbaar is met Buncefield ook in Nederland kan plaatsvinden. Met andere woorden: wat is het maatgevend scenario voor tankbranden in Nederland? Om deze vraag te beantwoorden is nader onderzoek nodig naar risico's en effecten waarbij vooral aandacht is voor de scenario's explosieve dampwolkontbranding, brand met een omvang van meerdere opslagtanks met brandbare vloeistoffen en andere interne domino-effecten. De uitkomsten van dit onderzoek leiden naar het benodigde bestrijdingspotentieel per veiligheidsregio en in Nederland. De invulling hiervan kan gezamenlijk met risicovolle inrichtingen worden uitgewerkt en past binnen het project van de NVBR naar grootschalig brandweeroptreden.11 Juridische basis toezicht Het is belangrijk om taken te verdelen naar verantwoordelijkheden. Zo zijn risicovolle inrichtingen verplicht tot het beheersen van hun risico's tot een aanvaardbaar niveau en kunnen zij de effecten van een geloofwaardig scenario (binnen de terreingrenzen van de inrichting) bestrijden. De overheid zorgt voor heldere richtlijnen, ziet erop toe dat verplichtingen worden nagekomen én zorgt voor een adequate voorbereiding op rampen. Het uitgangspunt van de geformuleerde aanbevelingen is dat handreikingen hierin ondersteunen en wetgeving de juridische basis biedt. Gebleken is dat de juridische basis voor het toezicht houden beperkt is. Zo is het bijvoorbeeld alleen voor VR-inrichtingen mogelijk om te beoordelen of een adequaat noodplan ter bescherming van de werknemer geïmplementeerd is door de inrichting (de Arbowet biedt hiervoor niet voldoende grondslag). In alle andere gevallen moeten nadere eisen gesteld zijn in de vergunning Wet milieubeheer. Voorbereiding noodsituaties Het is wenselijk om voor de voorbereiding op noodsituaties een nieuwe handreiking te ontwikkelen en deze te laten aansluiten bij huidige weten regelgeving. Ook dient er een visie ontwikkeld te worden over de wijze waarop (en de mate waarin) er toezicht moet plaatsvinden op het naleven van de handreiking. Publicaties Aanbevolen wordt om de volgende publicaties te actualiseren en aan te passen op nieuwe inzichten:

11

Inmiddels is het BrandweerBRZO Scenarioboek ontwikkeld door het expertisecentrum BradnweerBRZO en is het RIVM bezig om de explosieve dampwolkontbranding mee nemen in kwantitatieve risicoanalyses.

50


PGS 29 (vooral technisch-inhoudelijke eisen m.b.t. betrouwbaarheid van systemen en nadere afstemming op het BRZO); PGS 6 (resultaten van nader onderzoek naar geloofwaardige scenario's opnemen); Handreiking risicocommunicatie (met aandacht voor nieuwe inwoners, samenwerking met drijvers van risicovolle inrichtingen en criteria) [10]; IBBB (uitbreiden tot breed toepasbare handreiking voor het opstellen van noodplannen en het toezicht op de implementatie) [8]; Leidraad Brandweercompagnie (inmiddels gestart door projectgroep 'Grootschalig Brandweeroptreden' van de NVBR, aandachtspunten zijn grootschalige vloeistofbrandbestrijding, samenwerking met risicovolle inrichtingen en logistiek) [14],[15]. Aanbevolen nieuwe aspecten die minimaal worden afgestemd op, en bij voorkeur worden geïmplementeerd in bestaande documenten en/of structuren, zijn: Een methodiek voor het bepalen en meten van de betrouwbaarheid van veiligheidssystemen conform de EN 61511, bv. in de vorm van een SIL; Een database met informatie over (bijna-)incidenten met tankbranden op basis waarvan de best beschikbare technieken voor de bestrijding van tankbranden geanalyseerd kunnen worden; Handreiking voor de voorbereiding op rampen in de vorm van uitgewerkte scenario’s in effecten en bestrijding (die voorbereiders projecteren op relevante inrichtingen)12. Noodstop buisleidingen en risicoanalyse De risico's van het transport van brandbare vloeistoffen door buisleidingen zijn onvoldoende duidelijk gebleken. Het incident in Buncefield heeft geleid tot de conclusie dat een ontvanger van gevaarlijke stoffen minimaal de toevoer op een veilige wijze moet kunnen stoppen, dus zonder emissie. Het is gewenst een risicoanalyse uit te laten uitvoeren door leveranciers, transporteurs en ontvangers. De resultaten moeten leiden tot adequate procedures en afspraken die, bij voorkeur, vastgelegd worden in de, op handen zijnde, AmvB Buisleidingen [11]. Overigens zou een risicoanalyse verplicht moeten zijn voor alle inrichtingen die effecten kunnen hebben op hun omgeving zodat de ruimtelijke ordening hierop afgestemd kan worden. Plan van aanpak Er dient een plan van aanpak te komen waarin aangegeven wordt hoe de aanbevelingen uit dit rapport verwerkt en geïmplementeerd worden. Dit kan op landelijke of op regionale schaal gebeuren.

12

Hierbij kan aansluiting gezocht worden bij het al eerder genoemde BrandweerBRZO Scenarioboek.


51

Wet- en regelgeving en richtlijnen in Nederland Onderstaande tabel geeft een overzicht van de belangrijkste, relevante weten regelgeving en bijbehorende richtlijnen. De opsomming is niet uitputtend. Tabel 1: relevante weten regelgeving Afkorting

Volledige naam

Inhoud

PGS 29

Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29

PGS 29 is een richtlijn voor de bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks. De PGS 29 is een richtlijn voor het Bevoegd gezag Wet milieubeheer, het Bevoegd gezag Rampenbestrijding en een beleidsregel voor de Arbeidsinspectie.

Seveso II

Richtlijn 96/82/EG van de Raad

De Seveso II-richtlijn is gericht op het beter beheersen van de risico's van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen. Alle lidstaten van de Europese Unie zijn verplicht om de eisen door te voeren in nationale wetgeving.

BRZO

Besluit risico's zware ongevallen 1999

Het BRZO is een uitwerking van Seveso II voor de Nederlandse situatie en is gebaseerd op vier Nederlandse wetten (Wet milieubeheer, Arbowet, Brandweerwet en WRZO). In Groot-Brittannië is de regelgeving uitgewerkt in de COMAH.

PGS 6

Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 6

De PGS 6 geeft aanwijzingen voor de implementatie van het BRZO.

WRZO

Wet Rampen en Zware Ongevallen

Deze wet gaat in op de voorbereiding, de taken en uitvoering bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen door de overheid.

BIR

Besluit Informatie inzake Rampen en zware ongevallen

Dit besluit regelt de informatieverschaffing door de overheid over (mogelijke) rampen en zware ongevallen, vooraf en tijdens de ramp.

BRI

Besluit RampDit besluit bepaalt voor welke categorieën van bestrijdingsplannen inrichtingen de overheid een rampbestrijdingsplan Inrichtingen moet opstellen.

Wm

Wet milieubeheer

Kaderwet ter bescherming van het milieu. Inrichtingen die activiteiten verrichten met mogelijke gevolgen voor het milieu, moeten een vergunning aanvragen op basis van deze wet. In deze vergunning kan het bevoegd gezag nadere eisen stellen, bv. het van toepassing verklaren van richtlijnen (zoals PGS 29) of eisen t.a.v. brandveiligheid.

BEVI

Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen

Het BEVI is gekoppeld aan de Wm en legt veiligheidsnormen op aan inrichtingen met gevaarlijke stoffen, zodat de risico's waaraan burgers in hun leefomgeving worden blootgesteld tot een aanvaardbaar minimum zijn beperkt. BEVI is een deelimplementatie van de SEVESO-richtlijn. De regionale brandweer heeft adviesrecht op de

52


voorbereiding op de rampenbestrijding. ATEX

Combinatie van richtlijnen 94/9/EG (ATEX 95) en 99/92/EG (ATEX 137)

Afkorting van de Franse term: ATmosphère EXplosible. Richtlijnen voor respectievelijk arbeidsmiddelen en arbeidsplaatsen in mogelijk explosiegevaarlijke atmospheren. Alle lidstaten van de Europese Unie zijn verplicht om de eisen door te voeren in nationale wetgeving.

Arbowet/ Arbobesluit

Arbeidsomstandighedenwet/-besluit

De wet en het besluit bevatten voorschriften met betrekking tot de arbeidsveiligheid en gezondheid en bevat rechten en verplichtingen voor werkgevers en werknemers, waaronder het opzetten van een goed arbobeleid binnen organisaties. In het Arbobesluit is de Europese ATEX 137 verwerkt tot nationale wetgeving (art. 3.5a t/m f).

Warenwetbesluit explosieveilig materieel

Dit besluit is de vertaling van ATEX 95 en stelt eisen t.a.v. apparaten, beveiligingssystemen, componenten en voorzieningen die gekeurd zijn volgen EG-typeonderzoek (CE-markering).

Brandweer- Brandweerwet wet 1985

Deze wet regelt de organisatie en taken van de brandweer.

Besluit bedrijfsbrandweren

Dit besluit is gekoppeld aan de Brandweerwet en regelt welke inrichtingen aangewezen kunnen worden tot het hebben van een bedrijfsbrandweer en welke eisen aan de inrichting opgelegd kunnen worden. Als eis kan gelden het van toepassing verklaren van richtlijnen, zoals de PGS 29.

Circulaire buisleidingen

Bekendmaking van beleid t.b.v. de zonering langs transportleidingen voor brandbare vloeistoffen van de K1-, K2- en K3categorie

Deze circulaire is een handreiking en vooral gericht op het definiëren van veilige afstanden rondom buisleidingen maar bevat ook een hoofdstuk met maatregelen om emissie te voorkomen. De circulaire is verouderd en zal binnenkort vervangen worden door een AmvB Buisleidingen.

Besluit Buisleidingen

AmvB Buisleidingen In ontwikkeling zijnde AMvB die regels zal gaan stellen aan risiconormering en zonering langs buisleidingen, het opnemen van voorschriften in bestemmingsplannen, technische eisen, het aanwijzen van een toezichthouder, melding van incidenten en beschikbaarheid van noodplannen. Een voorstel voor deze AMvB wordt in de tweede helft van 2007 naar de Tweede Kamer gezonden.

NTA 8000

NTA 8000:2009

Deze NTA gaat onder meer in op een noodorganisatie voor incidenten met buisleidingen.


53

6 Begrippen en definities Voor begrippen en definities raadpleeg ook hoofdstuk 3 van PGS 29 en § 2.2 van PGS 6. BRZO-inrichting:

Inrichting waarvoor het BRZO van kracht is

CE-markering:

De CE-markering is een soort productlabel (conformiteitsteken) dat aangeeft dat het product in kwestie volgens Europese specificaties is getest.

COMAH:

COMAH is vergelijkbaar met het BRZO in Nederland. De Competent Authority comprising HSE en de Environment Agency houden gezamenlijk toezicht.

EN 61511:

Niet-geharmoniseerde Europese norm; vormt in Groot-Brittannië het officiële referentiekader voor veiligheidsbeheersende systemen. Deze systemen meten én beheersen procesvariabelen zoals vloeistofniveau, temperatuur en druk. Het beoogde resultaat is het plaatsvinden van het proces binnen veilige grenzen en voorkomen van emissie van brandbare en giftige stoffen.

Hoog-hoog-alarm:

Deel van overvulbeveiligingssysteem; onafhankelijk mechanisme dat een akoestisch alarm afgeeft én de toevoer naar de tank stopt, als het niveau wordt bereikt dat voor dit alarm is ingesteld

Loss-of-containment:

Uitstroom van de inhoud, meestal vloeistof of gas, uit het primaire insluitsysteem

Noodorganisatie:

De organisatie die in werking treedt bij noodsituaties in inrichtingen en zorgt voor het beperken van de effecten van een incident; de samenstelling is afhankelijk van het type inrichting en kan bestaan uit bedrijfshulpverlening, bedrijfsbrandweer of combinaties hiervan

Noodplan:

Beschrijving van de werkwijze van de noodorganisatie inclusief procedures en protocollen

Primair insluitsysteem:

Opslagtanks, leidingen en vaten die vloeistoffen bevatten inclusief de onderdelen die hiermee verbonden zijn en nodig zijn voor een veilig gebruik

Overvulbeveiligingssysteem:

Totaal van hoog-hoog-alarm met de daarbij behorende acties die het overstromen van de tank voorkomen

Safety Integrity Level:

Maat voor het presteren van het veiligheidssysteem; vertaald als

54


betrouwbaarheidsniveau van veiligheid. GrootBrittannië hanteert vier niveaus, de zogenaamde safety integrity levels (SIL); hoe hoger de SIL, hoe kleiner de kans dat een systeem faalt Sector:

De sector die zich bezighoudt met de opslag en het transport van brandbare vloeistoffen

Secundair insluitsysteem:

Ruimte rondom opslagsystemen die meestal afgeschermd wordt door betonnen of aarden wanden, ook wel tankput; het doel is om eventueel uitgestroomde vloeistoffen en vloeistoffen gebruikt bij brandbestrijding tegen te houden

Tankput:

Zie secundair insluitsysteem

Tertiair insluitsysteem:

Het oppervlak van het depot en alle daarin voorkomende voorzieningen die vloeistof kunnen tegenhouden, zoals drainage, terreinafbakening, stoepranden, etc; door goed ontwerp wordt voorkomen dat vloeistof wegstroomt naar de omgeving, bv. in de bodem en naar grond- of oppervlaktewater

Zeer-betrouwbare organisaties:

High reliability organisations HRO: robuuste organisaties met een goed ontwikkelde veiligheidscultuur, waarin het bereiken van veilige, betrouwbare prestaties van hoge kwaliteit (inclusief een hoge productiviteit) gedurende een lange tijd, zeer waarschijnlijk zijn

Zeer-betrouwbare systemen:

High integrity systems: systemen die zodanig ontworpen zijn, dat zij de bedoelde functie met een grote waarschijnlijkheid waarmaken; de mate van betrouwbaarheid wordt bepaald d.m.v. een inventarisatie en evaluatie van risico’s en effecten en het resultaat wordt uitgedrukt in SIL


55

7 Afkortingen AMvB

:

Algemene Maatregel van Bestuur

Arbo

:

Arbeidsomstandigheden

art.

:

Artikel

ATEX

:

ATmosphère Explosible

BEVI

:

Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen

BMIIB

:

Buncefield Major Incident Investigation Board

BIR

:

Besluit Informatie inzake Rampen en zware ongevallen

BOT-mi

:

BeleidsondersteuningsTeam milieu-incidenten

BRI

:

Besluit Rampbestrijdingsplannen Inrichtingen

BRZO

:

Besluit Risico's Zware Ongevallen 1999

BT

:

Beleidsteam

COMAH

:

Control of Major Accident Hazards Regulations 1999

CoPI

:

Commandoteam Plaats Incident

CE

:

Conformité Européenne

EN #

:

European Norm (gebruikt in combinatie met het nummer van de norm; voor Nederland vaak uitgewerkt in NEN-EN-normen)

EG

:

Europese Gemeenschap

G-AGS

:

Gezondheidskundig Adviseur Gevaarlijke Stoffen

HFRS

:

Hertforshire Fire and Rescue Service

HSE

:

Health (gezondheid), Safety (veiligheid), Environment (milieu)

HRO

:

High Reliability Organisation, zeer-betrouwbareorganisatie

LOC

:

Loss-Of-Containment

LOCC

:

Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum

MOD

:

Milieu-Ongevallendienst

NCC

:

Nationaal Coördinatiecentrum

OT

:

Operationeel Teem

PBZO

:

Preventiebeleid Zware Ongevallen

PCC

:

Provinciaal Coördinatiecentrum

PGS

:

Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen

RIVM

:

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

SIL

:

Safety Integrity Level

Wm

:

Wet milieubeheer

WRZO

:

Wet Rampen en Zware Ongevallen

56


8 Referenties [1]: Recommendations on the design and operation of fuel storage sites, Buncefield Major Incident Investigation Board, maart 2007 [2]: Recommendations n the emergency preparedness for, response to and recovery from incidents, Buncefield Major Investigation Board, juli 2007 [3]: Buncefield Board response on HSE Consultation Document 211 on Land Use Planning [4]: The Buncefield Investigation Progress Report, februari 2006 [5]: Officiële website van de BMIIB: www.buncefieldinvestigation.gov.uk [6]: The report of the BP U.S. Refineries independent safety review panel, januari 2007 [7]: Wet- en regelgeving zoals opgesomd in bijlage 1 [8]: Inspectie- en beoordelingsprotocol BRZO voor de brandweer (IBBB), Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, maart 2001 [9]: Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, juni 2003 [10] Handreiking risicocommunicatie, Ministerie van Binnenlandse zaken, december 2003 [11]: Informatiebladen Externeveiligheidsbeleid in Nederland: Buisleidingen, Ministerie van VROM, november 2007 [12]: Handreiking opzet Informatie- en Adviescentrum na rampen, Vereniging Nederlandse Gemeenten, 2004 [13]: Evaluatie Voyager: een systeemevaluatie van kritische processen bij crisisbeheersing, Cap Gemini, TNO, Berenschot, januari 2008 [14]: Leidraad brandweercompagnie [15]: Notitie Actualiseren Leidraad Brandweercompagnie naar Leidraad Grootschalig Brandweeroptreden, Uitgangspuntennotitie 1.2, AVD/NVBR, 23 november 2007 [16]: S. van Dijk, E. Brand, D. de Zwart, L. Posthuma, J. van Middelaar, ‘FEAT Flash Environmental Assessment. Tool to identify acute environmental risks following disasters. The tool, the explanation and a case study’ RIVM/VROM/DHV 2009


57

Voorkomen en bestrijden van rampen zoals Buncefield. Relevante verbeterpunten voor Nederland

Recommend Documents