Voorbij Kingdon. De verdieping van het stromenmodel voor de agendavormende beleidsambtenaar

Voorbij Kingdon… De verdieping van het stromenmodel voor de agendavormende beleidsambtenaar

Voorbij Kingdon… De verdieping van het stromenmodel voor de agendavormende beleidsambtenaar

Voor mijn mannetjes…

2

Voorbij Kingdon… De verdieping van het stromenmodel voor de agendavormende beleidsambtenaar

29 februari 2008

Mathilda Buijtendijk MCDM leergang 9 Senior beleidsadviseur directie Crisisbeheersing Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Scriptie t.b.v. de Masteropleiding Crisis and Disaster Management NIFV/NSOB

3

Voorwoord Window of opportunity, het zijn magische woorden voor elke beleidsambtenaar, ook voor mij. Het geeft het moment aan waarop een dossier op de politieke agenda kan komen. Soms is er een window of opportunity, ook wel beleidsraam genoemd, omdat er een crisis is geweest. En soms vanwege bijvoorbeeld een extra lange uitzending van Netwerk over het onderwerp. Beleidsramen lijken zich altijd plotseling te openen en als beleidsambtenaar moet je op zo’n moment roeien met de riemen die je hebt. Ik vind het heerlijk om in een dynamische en complexe beleidsomgeving te werken. Dicht bij de politiek en ten bate van de maatschappij, welk hart gaat daar nou niet sneller van kloppen?! Toch heb ik me altijd verbaasd over hoe reactief beleid maken wel niet is. Een beleidsambtenaar werkt hard aan zijn of haar dossier, maar het wordt pas echt spannend als er iets in de omgeving gebeurd die het dossier op de politieke agenda zet. Het wordt pas echt iets als het Kabinet, de Regering en de maatschappij het dossier op het netvlies hebben staan. Pas dan kan het beleid stappen vooruit maken. Reactief beleid is nodig, maar wordt het niet eens tijd voor meer pro-actief beleid? Of zoals Osborne en Gaebler in 1992 al zeiden: “Invest in prevention rather than cure”1. Ambtenaren moeten meer pro-actief optreden en niet alleen in actie komen wanneer het kalf al verdronken is.

Vandaar dat ik voor deze scriptie het stromenmodel van Kingdon en zijn concept van Windows of opportunities nader heb bekeken. Zijn er mogelijkheden om te sturen op agendavorming, zodat mijn dossiers sneller op de politieke agenda komen? Met deze scriptie wil ik elke beleidsambtenaar een paar handreikingen geven over hoe ze kunnen proberen een beleidsraam voor zijn of haar onderwerp te openen. En wie weet, kan deze scriptie zo bijdragen aan meer pro-actief beleid van de overheid.

Mathilda Buijtendijk

1

Osborne D.E. en Gaebler T., Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector.Massachusetts, 1992

4

Samenvatting Wat is er aan de hand? Het uitgangspunt van deze scriptie is dat de theorie van Kingdon2 te globaal is voor een beleidsambtenaar om bruikbaar te zijn voor de politieke agendavorming3. Het geeft een goede eerste indicatie van waarom iets op de politieke agenda komt en dat er een voedingsbodem is voor een beleidsraam, maar er zijn meer krachten in het ambtelijke, politieke en maatschappelijke veld die er uiteindelijk toe leiden dat een onderwerp op de agenda komt. De beleidspraktijk is er anno 21ste eeuw één van complexiteit, diversiteit en interdependenties. Dit geldt ook voor de agendavorming die steeds meer afhankelijk lijkt te zijn van radicale grillen. Als beleidsambtenaar is het dan ook nodig om alert te zijn op de omstandigheden die een onderwerp op de agenda kunnen zetten. Het is dan ook belangrijk om te weten wanneer deze omstandigheden aanwezig zijn en hoe de beleidsambtenaar hier gebruik van kan maken.

Centrale vraag: Wanneer is er een voedingsbodem voor politieke agendavorming, zoals Kingdon deze omschrijft in zijn stromenmodel, en hoe kan een beleidsambtenaar daar effectief gebruik van maken?

Deelvragen: 1. Hoe bruikbaar is het stromenmodel van Kingdon voor de beleidsambtenaar om te sturen op agendavorming gezien de huidige complexe beleidspraktijk? 2. En welke verdieping zou het stromenmodel van Kingdon nodig hebben om goed bruikbaar te zijn voor een beleidsambtenaar om daadwerkelijk te kunnen sturen op agendavorming? 2

Het betreft hier het stromenmodel waar door koppeling van de drie stromen (problemen, beleidsalternatieven en politiek-bestuurlijk) een beleidsraam opengaat dat ruimte biedt voor beleidsveranderingen. 3 “ Onder een agenda wordt een prioriteitenlijst verstaan van kwesties die aandacht krijgen van de gezagsdragers en waarover wel of geen besluiten wordt genomen. Daarbij wordt een analytisch onderscheid gemaakt tussen de maatschappelijke, bureaucratische en de politieke agenda.” Zie Vries de J. en Dam van M., Politiek-bestuurlijk management, een blik achter de gouden muur” Alphen aan de Rijn, 1998, p. 98

5

Wat is er gedaan? Het onderzoek ten grondslag aan deze scriptie heeft zich vooral gericht op literatuuronderzoek. Om het stromenmodel te kunnen verdiepen is gebruik gemaakt van elementen uit andere agendavormende theorieën en er is gebruik gemaakt van elementen uit de praktijk. De brand in het cellencomplex Schiphol uit 2005 heeft hierbij centraal gestaan. De theorie en casus zijn dus vooral gebruikt om op het spoor te komen van elementen die het stromenmodel kunnen verdiepen. Wat is er gevonden? Deelvraag 1 Uit analyse blijkt dat het stromenmodel van Kingdon een goed instrument geeft voor beleidsambtenaren om een globale analyse te kunnen geven van agendavorming. Het is dan ook een goede thermometer, maar om als beleidsambtenaar de stap tot agendavorming te nemen, moeten er meer elementen aangeven dat agendavorming kans maakt.

Deelvraag 2 De analyse van andere agendavormende theorieën en de Schipholbrand heeft tien verdiepingen opgeleverd: 1. Beleidsstrategie van samenwerkende actoren; 2. Van beleidskoppelaar naar de uitbreiding van symbolische beleidskoppelaar; 3. Belang van groepen actoren tussen de stromen en op het beleidsraam in plaats van alleen de macht van het individu; 4. Impact van de publieke opinie; 5. Toenemend belang van de media; 6. De internationale dimensie. 7. De politiek-bestuurlijke situatie; 8. Macht van het onderzoek; 9. Strategische timing en 10. De trendy story.

6

Wat betekent dit? Waar het op neerkomt, is dat een beleidsambtenaar het verdiepte stromenmodel (zoals hieronder te zien) van een onderwerp invult, zodra er zich een mogelijkheid van agendavorming (thermometer van Kingdon) voordoet. Daarmee kan de beleidsambtenaar Macht van het Onderzoek

zien welke koppelfactoren er al aanwezig zijn en op welke wellicht actie kan worden ondernomen om zo een beleidsraam te openen.

Problemen

Beleidsalternatieven

Beïnvloeding door diverse actoren in diverse arena’s

Politiekbestuurlijke situatie

Crises Publieke opinie

Politiekbestuurlijk

Symbool, cijfers

media

Beleidsraam (symbolische) koppelaar

Actoren zoals critici

Internationale dimensie

Beleidsstrategieën

Strategische timing

Trendy story Beleidsveranderingen

Op deze manier kan de beleidsambtenaar een geordende keuze maken op welke manier zijn of haar onderwerp meer onder de aandacht kan worden gebracht om zo op de politieke agenda te komen.

7

Inhoudsopgave 1 Inleiding .......................................................................................................................... 9 1.1 Voorbij Kingdon…........................................................................................................ 10 1.2 Centrale vraag ............................................................................................................... 13 1.3 Opzet, grenzen en beperkingen van het onderzoek ...................................................... 14 1.4 Leeswijzer ...................................................................................................................... 15

2 Theoretisch kader .......................................................................................................... 17 2.1 Begrippenkader ............................................................................................................. 17 2.2 Het stromenmodel van Kingdon ................................................................................... 20 2.3 Agendavormende theorieën .......................................................................................... 26

3 Voorbij Kingdon? .......................................................................................................... 31 3.1 De thermometer van Kingdon ...................................................................................... 31 3.2 Kingdon in het nu .......................................................................................................... 34

4 De verdieping van het stromenmodel ........................................................................... 39 4.1 Verdieping vanuit andere theorieën ............................................................................. 39 4.2 Verdieping vanuit de Schipholbrand ............................................................................ 47

5 De beleidsambtenaar en de voedingsbodem ................................................................. 56 5.1 Sturingtips vanuit het verdiepte stromenmodel ........................................................... 57 5.2 Schoenmaker, houd je bij je leest?................................................................................ 63

Nawoord ........................................................................................................................... 65 Geraadpleegde bronnen ................................................................................................... 71

8

1

Inleiding Vogelgriep, varkenspest, de stroomstoring in Haaksbergen, de Schipholbrand, de orkaan Katrina…allemaal voorbeelden van crises die steeds vaker het beleid

in ons land beïnvloeden. Zodra er zich een situatie voordoet die anders is dan normaal en meer vraagt van zowel de burger als de overheid, wordt er al gesproken van een crisis. Het lijkt nu ook heel normaal om als overheid te reageren op elke wijziging in de normale omstandigheden en er beleid op in te zetten. De publieke opinie en de media reageren immers ook op de veranderende omstandigheden na een crisis. Sterker nog, het wordt steeds vaker van de overheid verwacht dat er stappen worden ondernomen bij een crisis, van een brand in een cellencomplex tot een orkaan in de Verenigde Staten.

De meest recente crises die direct of indirect Nederland hebben getroffen, hebben uiteindelijk geleid tot een wijziging of toename van beleid. Denk aan de orkaan Katrina waaruit de Taskforce Management Overstromingen4 is voortgekomen. Nog toepasselijker is natuurlijk de Schipholbrand die geleid heeft tot een interdepartementaal brandveiligheidprogramma5. Maar welke omstandigheden rondom een crisis leiden nu eigenlijk tot nieuw beleid, welke omstandigheden zorgen voor agendavorming en kun je als overheid en individuele ambtenaar sturen in deze agendavorming of blijven we afhankelijk van de radicale grillen van de publieke opinie?

4

Taskforce Management Overstromingen (TMO) is voortgekomen uit het kabinetsstandpunt Rampenbeheersing Overstromingen (zie brief van de ministers van V&W en BZK d.d. 10 november 2006, kamerstuk 27625, nummer 77). In dit kabinetsstandpunt wordt nadrukkelijk verwezen naar de orkaan Katrina en de bestuurlijke conferentie hierover die in april 2006 heeft plaatsgevonden in Nederland. 5 Actieprogramma Brandveiligheid van de ministers van BZK en VROM van januari 2007 (zie brief minister BZK januari 2007, kamerstuk 26956 Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, Justitiële inrichtingen 24587, nummer 46)

9

Betuwe vooralsnog verstoken van stroom ANP gepubliceerd op 13 december 2007 09:35, bijgewerkt op 13 december 2007 23:05 HURWENEN - Netbeheerder Continuon geeft voorlopig geen prognoses over het herstel van de stroomvoorziening in de Tieler- en Bommelerwaard. Sinds donderdagmiddag zijn medewerkers van het bedrijf in samenwerking met militairen van de genie druk bezig met de reparatie aan de hoogspanningsmast en -kabels tussen de plaatsen Herwunen en Heesselt langs de Waal. Die raakten beschadigd toen er woensdagavond een Apache-helikopter van Defensie tegenaan vloog. De heli moest daarna een noodlanding maken. Nadat de Apache de mast had geraakt, knapten de kabels die aan de overkant van de Waal in Heesselt in het water vielen. Dat ging volgens getuigen gepaard met vuurwerkachtige verschijnselen. Daarna viel bij 50 duizend huishoudens, zo'n 80 duizend mensen en ongeveer zevenduizend bedrijven de stroom uit. Het gebied zit al 24 uur zonder stroom.

Hoe zal het beleid bijvoorbeeld kunnen of misschien zelfs moeten reageren op de recente stroomstoring in de Tieler- en Bommelerwaard? Moet de overheid reageren op de maatschappelijke verontwaardiging nu blijkt dat er een vitale sector als de energiesector vier dagen kan uitvallen? Of is dit nu een uitgelezen kans om als overheid aan te geven dat we in een dermate complexe netwerksamenleving leven dat vitale sectoren als dominosteentjes om kunnen gaan? Is er eigenlijk wel een voedingsbodem voor agendavorming? En welke stappen zou ik als beleidsambtenaar Vitale Infrastructuur kunnen nemen om ervoor te zorgen dat deze crisis niet vergeten wordt door de politiek en leidt tot de beleidsimpulsen die ik wil?

1.1 Voorbij Kingdon… Er zijn verschillende theorieën in de bestuurskunde aanwezig die zich richten op agendavorming. Denk bijvoorbeeld aan Barach en Baratz6 die spreken van een barrièremodel waar bij het politieke proces wordt voorgesteld als een reeks van beleidskeuzes en waarvan de agendavorming een fase is. Of aan Cobb en Elder7 die aangeven dat het agendavormingsproces de belangrijkste factor is in een politiek proces. Maar het meest in het oog springend en ook het meest in dagelijkse gesprekken gebruikt,

6

Barach P., en Baratz M., Power and poverty, theory and practice, New York , 1970, p. 58-61 Cobb R.W. en Elder C.D., Participation in American Politics, The dynamics of agendabuilding, Baltimore and London, 1972, p. 83 - 117 7

10

is toch wel de theorie van Kingdon over de “windows of opportunities” of beleidsramen8. Deze theorie levert bij mij ook gelijk het beeld op van ramen die zich openen zodra er bepaalde stromen samenkomen of nog eenvoudiger, zodra de omstandigheden rijp zijn voor beleid. Dan denk ik bijvoorbeeld aan een crisis, want vooral in de hedendaagse maatschappij worden crises gezien als hefbomen voor beleid.

Het driestromenmodel van Kingdon Kingdon onderscheidt drie processtromen: 1. het herkennen van problemen, 2. de formulering van beleidsalternatieven en 3. de aanwezigheid van politieke ontwikkelingen. Daarnaast betrekt hij de actoren in de bovenstaande processen. Actoren zijn personen (waaronder ambtenaren), instellingen of organen die door interactie met elkaar, actief dan wel passief, invloed uitoefenen op een beleidsproces. Wanneer de drie stromen samenkomen, is de tijd rijp voor een bepaald idee en beleid. De actoren koppelen bepaalde problemen aan de beschikbare beleidsalternatieven in het juiste politiek-bestuurlijke klimaat. Dit moment wordt het beleidsraam genoemd. Er bestaan volgens Kingdon ook “policy entrepreneurs” of koppelaars die actief sturen op een koppeling van de drie stromen.

Het lijkt een relatief eenvoudige theorie die toe te passen is op verschillende agendavormende situaties, zolang de drie stromen (problemen, beleidsalternatieven en de politiek-bestuurlijke stroom) maar samenkomen. Maar is dat ook zo?

Als beleidsambtenaar kom ik vaak situaties tegen waarbij er snel en reactief beleid moet komen op een veranderende situatie in de maatschappij; vaak een crisis maar ook bij toegenomen media-aandacht. Elke keer zou je dan kunnen zeggen dat er een beleidsraam geopend is: een probleem is geconstateerd door een actor, zoals een minister of Directeur-Generaal, waar een passend beleidsalternatief voor gevonden kan worden die ook geaccepteerd wordt in deze tijd. Maar dat vind ik eigenlijk te eenvoudig beredeneerd. 8

Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003

11

Er zijn namelijk zoveel andere factoren die een rol spelen bij het maken van beleid, factoren die een kleine tot geen rol spelen in de theorie van Kingdon. Denk bijvoorbeeld aan de rol van de media, die vooral in het mediatijdperk waarin we leven een steeds grotere invloed hebben.

Uitgangspunt Mijn uitgangspunt is dat de theorie van Kingdon te globaal is om voor een beleidsambtenaar bruikbaar te zijn voor agendavorming9. Het geeft een goede eerste indicatie van waarom iets op de politieke agenda komt, maar er zijn meer krachten in het ambtelijke, politieke en maatschappelijke veld die ertoe leiden dat een onderwerp op de agenda komt. Deze krachten zijn wellicht typerend voor de tijd waarin we leven en voor de complexiteit en intersectorale afhankelijkheden in de hedendaagse beleidsprocessen. De drie stromen van Kingdon kunnen naar mijn mening dus niet meer klakkeloos toegepast worden, er zijn lagen dieper dan de theorie van Kingdon die geanalyseerd dienen te worden. In deze scriptie wil ik deze lagen analyseren en er elementen uit halen die naast de elementen uit de theorie van Kingdon de voedingsbodem kunnen vormen van agendavorming: ik wil voorbij Kingdon en de traditionele toepassing van zijn stromenmodel. Ik wil kijken naar de bruikbaarheid van het stromenmodel voor de beleidsambtenaar.

Van beleidsmaker naar beleidskoppelaar En zou het niet mooi zijn als ik als beleidsambtenaar een lijstje met elementen heb waarmee een vruchtbare voedingsbodem kan worden gevormd voor nieuw beleid, zodat we ons meer en meer kunnen opstellen als beleidskoppelaars in plaats van reactieve beleidsmakers? Of zoals Stuart Crainer zei: “Ideeën zijn belangrijk, maar vormen geen kant-en-klare oplossingen. Wat consultants ook beweren, er bestaan geen wondermiddelen. Een manager die te maken krijgt met een crisissituatie, kan niet even het dossier “hoe implementeer ik een strategie” uit de kast trekken en hopen dat het alles 9

Zie noot 3 voor toelichting op agendavorming. Ik heb gekozen voor de politieke agenda, omdat de politiek de primaire doelgroep is van de beleidsambtenaar. De bureaucratische agenda valt binnen de directe invloedssfeer van de beleidsambtenaar, maar de politieke agenda is het uiteindelijke doel. De maatschappelijke agenda valt buiten de invloedssfeer van de beleidambtenaar, maar is uiteraard wel van belang.

12

zal oplossen. Succesvol zijn vraagt een heel scala aan ideeën, benaderingen en vaardigheden.10” En met deze scriptie hoop ik een beetje aan het succes van beleid bij te dragen door uit te zoeken wanneer en hoe een beleidsambtenaar een bijdrage kan leveren aan agendavorming.

1.2 Centrale vraag Het uitgangspunt in mijn scriptie is dat de theorie van Kingdon alleen onvoldoende bruikbaar is voor de agendavormende beleidsambtenaar. Maar dit hoeft niet te betekenen dat er geen uitbreiding mogelijk is van het stromenmodel zodat deze meer bruikbaar wordt. Er zijn elementen te vinden in lagen die dieper gaan dan de theorie van Kingdon en die onder meer te herleiden zijn uit de huidige complexiteit en intersectorale afhankelijkheid van onze beleidsprocessen. Deze elementen kunnen het stromenmodel van Kingdon zo uitbreiden dat deze kan weergeven wanneer er een voedingsbodem voor agendavorming is.Dit geeft een beleidsambtenaar de mogelijkheid om hier op te anticiperen of hier actie op te ondernemen. Ik ga op zoek naar deze elementen door te kijken naar recente crises waaronder de Schipholbrand in Nederland, media-ervaringen en andere agendavormende theorieën. De beleidspraktijk is er anno 21ste eeuw één van complexiteit, diversiteit en interdependenties. Dit geldt ook voor de politieke agendavorming die steeds meer afhankelijk lijkt te zijn van radicale grillen. Als beleidsambtenaar is het dan ook nodig om alert te zijn op de omstandigheden die zijn of haar onderwerp op de agenda kunnen zetten. Het is dan ook belangrijk om te weten wanneer deze omstandigheden aanwezig zijn en hoe een beleidsambtenaar hier gebruik van kan maken.

Centrale vraag: Wanneer is er een voedingsbodem voor agendavorming, zoals Kingdon deze omschrijft in zijn stromenmodel, en hoe kan een beleidsambtenaar daar effectief gebruik van maken?

10

Crainer S., Invloedrijke denkers, visies op managementthema’s, 3e druk, Den Haag, 2006, p. 2

13

Deelvragen: •

Hoe bruikbaar is het stromenmodel van Kingdon voor de beleidsambtenaar om te sturen op agendavorming gezien de huidige complexe beleidspraktijk?

•

En welke verdieping zou het stromenmodel van Kingdon nodig hebben om goed bruikbaar te zijn voor een beleidsambtenaar om daadwerkelijk te kunnen sturen op agendavorming?

1.3 Opzet, grenzen en beperkingen van het onderzoek Zoals gezegd zal ik in deze scriptie proberen een verdieping aan te brengen in de theorie van Kingdon, omdat ik van mening ben dat het stromenmodel nu onvoldoende bruikbaar is voor beleidsambtenaren. Ik besef me heel goed dat ik me op gevaarlijk terrein bevind, het is immers niet eenvoudig om een bestuurskundige als Kingdon binnen zijn specialisme te verbeteren. Daarnaast heeft Kingdon vele jaren van onderzoek besteed aan zijn theorie, terwijl ik hier maar een paar maanden de tijd voor heb gehad. Ik kan de onderzoeksperiode van vier jaar en 247 diepte-interviews van Kingdon nooit evenaren. Dat is ook nooit mijn bedoeling geweest, zeker niet in deze fase. Mijn onderzoek heeft zich vooral gericht op literatuuronderzoek en het gaat in deze scriptie vooral om een mentale verkenningsexercitie.

De agendavormende beleidsambtenaar Ook ben ik me er heel goed van bewust dat ik wellicht met mijn perceptie van de agendavormende beleidsambtenaar tegen de haren instrijk van een aantal bestuurskundige denkers die ervan overtuigd is dat agendavorming aan de politiek moet worden overgelaten. In ’t Veld is er hier één van en hij wist tijdens de module Strategisch Leiderschap (MCDM) zeer overtuigd te vertellen dat ambtenaren “met hun tengels van agenda’s moeten afblijven”. En hoewel ik het helemaal eens ben met het principe dat de politiek agenda’s maakt, vind ik dat de huidige beleidsambtenaren wel degelijk een bijdrage kunnen leveren aan agendavorming door de politiek bij te staan in deze agendavorming. Dit wordt ondersteund door het stromenmodel van Kingdon zelf. Deze laat immers zien dat ook andere actoren dan de besluitvormende elite de ruimte moeten hebben om bij te dragen aan agendavorming, de zogeheten policy-entrepreneurs.

14

Daarnaast sluit ik aan bij een breed gedragen opvatting binnen het politiek-bestuurlijke management11, waarbij ambtenaren gezien worden als politiek-bestuurlijke spelers en dus ook politiek bedrijven. Politiek verwijst immers naar besluiten over beleidsalternatieven en uitvoeringskwesties, werk wat juist ook door ambtenaren gedaan wordt.

Schipholbrand: brand in cellencomplex Schiphol Ik heb mijn onderzoek toegelicht met één crisis: de Schipholbrand. Waarom de Schipholbrand? De krachtenvelden rondom deze crisis zijn naar mijn mening groot, na een aantal jaar speelt deze crisis nog steeds een rol in de media en binnen de ministeries. De Schipholbrand is ook recent en typeert een complex beleidsveld. Er zijn immers meerdere partijen betrokken, het raakt meerdere beleidsterreinen en eigenlijk heeft iedereen er wel een mening over. Voor mij staat de Schipholbrand en de hieruit voortvloeiende onderzoeken voor een crisis van de 21ste eeuw. Dan heb ik het niet over de brand op zich, maar vooral om de beleidsmatige implicaties van de Schipholbrand. Een andere duidelijke grens in mijn onderzoek is de toespitsing op Nederland. Ik wil niet eens pretenderen dat deze mentale verkenningsexercitie klakkeloos is toe te passen in andere landen. Alleen al de verschillende politiek-bestuurlijke klimaten van andere landen maken dat de lijst van elementen die de voedingsbodem van agendavorming creëren, totaal verschillend kan zijn. Mijn scriptie zoekt een verdieping van Kingdon ten behoeve van de huidige Nederlandse complexe beleidsconstellaties.

1.4 Leeswijzer In de volgende hoofdstukken neem ik u mee in mijn mentale verkenningsexercitie: •

In hoofdstuk 2 vindt u het theoretische kader waarop mijn scriptie is gebaseerd;

•

In hoofdstuk 3 zal ik mijn uitgangspunt nader toelichten door na te gaan hoe bruikbaar de theorie van Kingdon is voor de agendavormende beleidsambtenaar en waarom het stromenmodel verder verdiept moet worden.

11

Vries de J. en Dam van M., Politiek-bestuurlijk management, een blik achter de gouden muur” Alphen aan de Rijn, 1998, p. 24

15

•

In hoofdstuk 4 zoek ik die verdieping op door eerst andere theorieën te bekijken, zoals de mediatheorie of andere agendavormende theorieën. Daarna zal ik Kingdon verder proberen te verdiepen door middel van een casus uit de praktijk, namelijk de Schipholbrand.

•

In hoofdstuk 5 wil ik de verdieping van het stromenmodel gebruiken om aan te geven waar een beleidsambtenaar op moet letten als het gaat om agendavorming.

16

2

Theoretisch kader In dit hoofdstuk wil ik me richten op de theoretische achtergrond van deze scriptie. Ik zal dan vooral ingaan op het stromenmodel van Kingdon en andere agendavormende theorieën. Maar voordat ik daarmee kan beginnen,

moet ik eerst uiteen zetten hoe de door mij gehanteerde begrippen opgevat moeten worden. De wereld van de bestuurskunde is er immers één van duizenden begrippen, definities en interpretaties.

2.1 Begrippenkader Beleidsproces Beleid, beleidsprocessen, beleidssubsystemen, beleidsfasen…elk boek binnen de bestuurskunde of beleidswetenschap refereert aan dit soort termen. Hoewel er verschillende definities van beleid en beleidsprocessen bestaan, heb ik ervoor gekozen om de definitie te kiezen die het meest bij de praktijk van de beleidsambtenaar en de huidige politieke praktijk aansluit. Deze scriptie gaat immers over hoe de theorie van Kingdon verdiept zou kunnen worden om beter aan te sluiten bij de huidige praktijk van de beleidsambtenaar. Bij mijn zoektocht door de bestuurskundige theorieën vond ik de meeste aansluiting bij de definitie zoals Hoogerwerf12 deze hanteert. Een beleidsproces is het dynamische verloop van handelingen en interacties met betrekking tot beleid en wordt gekenmerkt door onderlinge samenhangende handelingen, wederzijdse beïnvloeding tussen factoren en actoren die tot het proces behoren en door een opeenvolging van gebeurtenissen met een herkenbaar verloop. Een belangrijk kenmerk van een beleidsproces is dat het wordt geactiveerd door een gebeurtenis of een conditie die als problematisch wordt ervaren, zoals een crisis.

Een beleidsproces bestaat uit zeven deelprocessen: agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie, terugkoppeling en beleidsbeëindiging. 12

Hoogerwerf, A., Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan de Rijn, 1993. Mede met dank aan Camille Michel, MCDM 7

17

Ik besef dat het een utopie is dat elk beleidsproces netjes en gefaseerd elk deelproces naloopt. Toch zijn deze deelprocessen wel allemaal terug te vinden in het dagelijkse werk van een beleidsmaker, in welke volgorde dan ook. Vandaar mijn keuze voor deze fasering.

Voor mijn scriptie wil ik me beperken tot het eerste en tweede deelproces, waarbij de nadruk ligt op het eerste deelproces: de agendavorming. Maar om terug te kunnen redeneren vanuit de beleidsbepaling na de Schipholbrand naar de voedingsbodem voor agendavorming voor brandveiligheid, is het nodig ook een stuk van het tweede deelproces mee te nemen.

De beleidsambtenaar Al sinds de ontdekking van de “vierde macht” door Crince le Roy in 1974 is de zelfstandige rol van de ambtenaar vaak het onderwerp van discussie. De Weberiaanse stroming is ervan overtuigd dat de ambtenaar zich vooral moet houden aan een aantal principes zodat hij of zij een loyale en betrouwbare ondersteuner wordt van de bestuurders13. Deze principes variëren van inhoudelijke deskundigheid, toepassing van regels tot de uitvoering van taken zonder discretionaire bevoegdheden. De meer moderne opvatting vindt dat een ambtenaar vooral een “politiek-bestuurlijke antenne” moet hebben. Inhoudelijk maakt het niet uit welke achtergrond je hebt, zolang je maar goede netwerkvaardigheden hebt en een goed gevoel voor de relevante signalen.

De complexiteit van de hedendaagse beleidspraktijk maakt ook dat een ambtenaar meer nodig heeft dan inhoudelijke kennis. Beleidsprocessen lopen immers niet in rationele fasen of in gestructureerde afgesloten arena’s. Beleid wordt gemaakt in gekoppelde netwerken en ketens. Ik ben een aanhanger van de moderne opvatting, vooral omdat ik dit in de praktijk dagelijks ervaar. Als internationaal jurist ben ik een aantal jaar werkzaam geweest in de meer technische kant van veiligheidsbeleid. Ik had absoluut geen verstand van risiconormen, curves en lines of defences. Mijn werk bestond echter voor een groot

13

Weber, M., Wirtschaft und Gesellschaft, Grundriss der Verstehenden Soziologie, 5e druk, Tübingen, 1980

18

deel uit netwerken, de juiste mensen op het juiste moment spreken en de relevante kennis uit de expertisenetwerken halen.

De beleidsambtenaar is dan ook iemand in dienst van een overheid (gemeente, provincie of rijk) die het beleid van deze overheid voorbereidt. Daarbij maak ik geen onderscheid tussen de beleidsfasen in het beleidsproces. Een beleidsambtenaar is immers verantwoordelijk voor al het beleid rondom je dossiers. Dit betekent dat de beleidsambtenaar zich altijd richt op mogelijkheden om zijn of haar beleid goed voor het voetlicht te brengen en waar mogelijk dus ook op de politieke agenda te zetten. Het oppikken van het juiste moment om dit te doen, is een taak van de beleidsambtenaar. Dit betekent niet dat de beleidsambtenaar dan zelf de politiek moet benaderen om zijn of haar onderwerp op de agenda te zetten. Dit betekent dat hij of zij bepaalde acties kan ondernemen, zoals het organiseren van een bestuurlijk congres of het schrijven van een nota voor de DG, om het onderwerp in de richting van de agenda te sturen. En met behulp van deze scriptie ga ik op zoek naar welke acties de beleidsambtenaar wanneer kan ondernemen.

Macht en invloed Wat interessant is aan Hoogerwerf, is dat hij macht en invloed van groot belang acht op beleidsprocessen. Dit klinkt heel logisch, zeker in een tijd waar de politiek actief meestuurt op beleid en waar vooral op het gebied van crisisbeheersing gezocht wordt naar doorzettingsmacht. Na jaren van polderen, leven we steeds meer in een tijd waar het hebben van macht, gezien wordt als oplossing voor problemen. Denk bijvoorbeeld aan de discussie over de veiligheidsregio’s, een superburgemeester en de rol van de CdK’s in crisis- en rampenbeheersing.

De discussie over macht loopt al jaren binnen de bestuurskundige wereld en is zelfs de eerste aanleiding geweest om dieper in te gaan op agendavormende theorieën. De machtigen hebben immers invloed en daarmee de mogelijkheid beleid aan te passen door de agenda te vormen. Macht van bepaalde actoren is dus van groot belang voor agendavorming, iets wat ook Kingdon meeneemt in zijn theorie.

19

2.2 Het stromenmodel van Kingdon Easton en Lasswell hebben agendavorming al vroeg in de politieke literatuur “gatekeeping14” genoemd. Hun systeemmodel ging uit van input, output en feedback in beleidsprocessen en is dus, net als het model van Hoogerwerf, ook gebaseerd op verschillende fasen. Kingdon neemt in zijn boek een “next step in stages15”, namelijk: hoe worden agenda’s in dit soort beleidsprocessen samengesteld? Hij analyseert de eerste fasen van het systeemmodel zoals neergezet door Easton en Lasswell. Kingdon stelt zich daarbij vragen als: hoe komen onderwerpen op de agenda, hoe worden de alternatieven gegenereerd en waarom worden sommige alternatieven nooit gekozen?

Kingdon komt daarbij tot de conclusie dat er drie verschillende stromen zijn: problemen, beleidsalternatieven en de politiek-bestuurlijke stroom. Deze stromen opereren geheel los van elkaar en zijn dus alles behalve gefaseerd en gestructureerd16. Maar zo nu en dan worden deze stromen aan elkaar gekoppeld. Dit kan gebeuren door een crisis, maar ook door een “policy entrepreneur17” oftewel een beleidskoppelaar18. De stromen worden gekoppeld als een beleidsraam zich opent. En een geopend beleidsraam kan er voor zorgen dat een onderwerp op de agenda komt. Een beleidskoppelaar is dan ook een actor die bewust de drie stromen aan elkaar koppelt om een beleidsraam te openen en zo voor agendavorming te zorgen.

Actoren Het verschil tussen de fasen van agendavorming en de keuze in beleidsalternatieven is van groot belang binnen de theorie van Kingdon. Volgens Kingdon moet namelijk nagegaan worden wie invloed uitoefent en deze invloed is verschillend per fase. Tijdens de agendavorming zullen vooral de gezagsdragers binnen de politiek en 14

Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. vii Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003 16 In paragraaf 2.2. zal ik dieper ingaan op de herkomst van het stromenmodel van Kingdon en de science of muddling through. 17 Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 122 e.v. 18 In Salto Mortale wordt policy entrepreneur vertaald als beleidsondernemer, maar ik vind de inhoudelijke vertaling van beleidskoppelaar hier meer tot zijn recht komen. Je koppelt immers een probleem aan een oplossing. Zie Bekke H., Vries de J., Neelen G., De Salto Mortale van het ministerie van LNV, beleid, organisatie en management op een breukvlak.” Alphen aan de Rijn, 1994, p. 15 15

20

beleidsambtenaren van belang zijn. Maar de keuze van beleidsalternatieven is vaak een zaak van de deskundigen buiten de overheid, zoals onderzoekers, wetenschappers en consultants. Dit is iets wat ook in de Nederlandse beleidswereld terug te vinden is. Mijn ervaring is dat de publieke opinie vaak de politiek triggert, waardoor beleidsambtenaren in actie komen en consultants en wetenschappers inhuren om bij te dragen aan de keuze in beleidsalternatieven. Ook de wereld buiten de overheid triggert de politiek, denk aan de klimaatdiscussie die vooral door Al Gore is aangezwengeld en die heeft geleid tot een geïntensiveerde discussie over klimaatverandering.

Actoren spelen in het stromenmodel een belangrijke rol, juist omdat ze zich kunnen opstellen als koppelaars en beleidsramen kunnen openen en benutten. Dat geldt zowel voor de actoren binnen de overheid en politiek, als voor de actoren buiten de overheid zoals wetenschappers. Wetenschappers kunnen dan wel niet de agenda vormen, maar wel een hele grote invloed hebben op de beleidsalternatieven19. Media en de publieke opinie: “Your only hope is to go public?”20 Hoewel Kingdon in zijn theorie een geringe rol toedicht aan de media, is hij wel van mening dat hun rol niet verwaarloosd moet worden21. Vooral als het gaat om de macht die de media hebben om de publieke opinie te beïnvloeden. Een intensieve periode van verslaggeving over één onderwerp kan er toe leiden dat in de problemenstroom het probleem wordt erkend, in de beleidsalternatievenstroom een beleidsalternatief voor handen is en dat uiteindelijk de politiek-bestuurlijke stroom beïnvloedt wordt door de media. Deze laatste stroom is namelijk zeer verweven met de publieke opinie, dat zijn immers de kiezers waar deze stroom afhankelijk van is.

Om het bovenstaande te illustreren grijp ik nog even terug naar het voorbeeld van Al Gore. Deze ex-vice-president van Amerika heeft vanuit zijn oude positie de macht om iets te zeggen over klimaatverandering en de middelen om daar een goede publiekscampagne op te zetten. De media over de gehele wereld pikten dit initiatief op en 19

Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 55 Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 71 21 Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 58 20

21

de publieke opinie richt zich steeds meer op de problemen van klimaatverandering: het probleem is herkend. In de zomer van 2007 zijn er Live Earth concerten geweest waarbij nog machtigere actoren, namelijk popsterren, de boodschap uitdragen richting het grote publiek. En deze boodschap betreft onder andere ons energiegebruik als maatschappij: een beleidsalternatief is aangeboden. Als minister van VROM in Nederland ontkom je er dan niet aan klimaatverandering hoog op de agenda te zetten, zoals minister Jacqueline Cramer 7 juli 2007 ook zei tijdens de opening van het Live Earth concert in het Westerpark in Amsterdam.

Het lijkt of de media een ontzettend grote macht zijn als het gaat om agendavorming. Toch vindt Kingdon dat de rol van de media geringer is dan in eerste instantie gedacht: de media hebben immers geen “staying power22. Ze zijn grillig en gaan snel over tot andere verslaggeving bij een ander interessant onderwerp. En juist bij agendavorming, claimt Kingdon, moet je een langetermijn visie hebben en geduld. Als communicatielink tussen de maatschappij (publieke opinie) en de politiek hebben de media wel een belangrijke rol. Ze kunnen een onderwerp structureren en vormen namens de maatschappij een mening, maar ze kunnen deze niet creëren. De media zijn dus een bron van informatie.

De publieke opinie echter speelt wel een belangrijke rol, maar dan alleen bij de agendavorming. De keuze voor beleidsalternatieven is eigenlijk alleen iets wat zich afspeelt in de ambtelijke en wetenschappelijke wereld. Helaas wordt de publieke opinie vaak vanaf de negatieve kant benaderd: het zorgt ervoor dat de overheid iets wel of juist niet doet, omdat het publiek ertegen is of omdat ze vinden dat de overheid te weinig doet. Het zou mooi zijn als deze sterke machtsfactor zich beter kon organiseren en op een positieve toon beleid kan aanzwengelen.

Stroom 1: de problemenstroom Problemen worden vaak door indicatoren ontdekt of bijgehouden, denk aan een budgetonderzoek of specifieke evaluatiestudies. Maar een crisis kan ook een probleem

22

Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 59

22

naar boven brengen. Dit wordt door Kingdon een “focusing event23” genoemd. Toch heeft een crisis meer nodig dan alleen als probleem herkend te worden om daadwerkelijk op de agenda te komen. Een crisis speelt zich namelijk alleen af in de problemenstroom, maar zoals eerder gezegd moeten de stromen gekoppeld zijn om tot agendavorming te komen.

Een probleem kan overigens ook een bepaalde gedachte bevestigen, een hypothese. De klimaatdiscussie zoals opgestart door Al Gore is hier een goed voorbeeld van. Er bestaat immers geen doorslaggevende wetenschappelijke studie die daadwerkelijk bewijst dat ons klimaat negatief aan het veranderen is. Maar deze hypothese wordt inmiddels wel als een probleem gezien. Daarnaast kan een probleem zich ook manifesteren doordat meerdere zorgwekkende gelijksoortige situaties ontstaan. Ik denk daarbij gelijk aan het actieprogramma brandveiligheid van januari 2007 waarvan iedereen de link met de Schipholbrand ziet, maar waar ook een link ligt met de brand in een ziekenhuis in september van 2006.

Een probleem kan dus op verschillende manieren in de problemenstroom terecht komen. Een belangrijk aspect daarbij is de probleemperceptie. Wat in één beleidsveld geen probleem hoeft te zijn, kan in een ander beleidsveld wel degelijk een probleem zijn. Een problemenstroom ontwikkelt zich dan ook onafhankelijk van de politiek-bestuurlijke stroom. Er circuleren veel problemen rond in de problemenstroom, maar pas als de politiek-bestuurlijke stroom en de beleidsalternatievenstroom samenkomen, wordt er gesproken van een algemeen aanvaard probleem, wat kan leiden tot een plaats op de agenda.

Stroom 2: de beleidsalternatievenstroom Welke beleidsalternatieven kun je koppelen aan bepaalde problemen? Om die vraag gaat het binnen deze stroom. Voor elk probleem en bij elk initiatief is er wel een aantal beleidsalternatieven te bedenken. Toch zal er altijd een keuze gemaakt moeten worden, want vaak bestaan er onvoldoende middelen en mogelijkheden om alle 23

Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 94

23

beleidsalternatieven als opportuun te beschouwen. De vraag die Kingdon zich daarbij stelt, is waarom het ene beleidsalternatief het wel overleeft en het andere juist niet? Hij komt daarbij tot de conclusie dat een beleidsalternatief moet voldoen aan drie criteria24 om te kunnen overleven: 1. het moet toepasbaar zijn: het is technisch goed uitgewerkt en kan goed geïmplementeerd worden; 2. het moet acceptabel zijn in het licht van de normen en waarden van de maatschappij en 3. het moet anticiperen op de toekomst, vooral financieel gezien.

Stroom 3: de politiek-bestuurlijke stroom Deze stroom bestaat uit aspecten zoals de publieke opinie, lobbyactiviteiten, campagnes, verkiezingen of kabinetswisselingen. In deze stroom gaat het om de politieke en bestuurlijke wereld waar de democratisch gekozen vertegenwoordigers de macht hebben om onderwerpen op de agenda te zetten. De politieke kleur van deze actoren is dan ook van groot belang voor de agendavorming en de voedingsbodem hiervoor. Waar Kingdon deze stroom als “colloquial Washington sense25” ziet, moet ik bij deze stroom denken aan “het Haagse circuit”.

Beleidsraam Als de bovenstaande drie stromen samenkomen, ontstaat er een beleidsraam in Kingdon’s optiek. De stromen gaan in een soort vuilnisvat26 en een agendapunt komt er weer uit. Maar hoe komen deze stromen samen als er geen bewust koppelfactor of koppelaar is?

Volgens Kingdon opent een beleidsraam zich doordat er iets verandert in één van de stromen. Bijvoorbeeld een kabinetswisseling in de politiek-bestuurlijke stroom. Hierdoor staat het nieuwe kabinet veel meer open voor een discussie over klimaatverandering. Of een bepaald probleem komt onder de aandacht van de politiek door bijvoorbeeld een crisis. Eén van de stromen krijgt een ander stromingspatroon waardoor deze aansluit bij 24

Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 131 Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 145 26 Hierover meer in paragraaf 2.2 25

24

de andere stromen. Er zijn verschillende factoren die een beleidsraam kunnen creëren: indicatoren en cijfers, media, crises en een krachtig symbool. Daarnaast kunnen ook beleidskoppelaars een beleidsraam creëren.

Een beleidsraam kan echter ook sluiten. Dit gebeurt als men denkt dat het probleem is opgelost of als men er niet in slaagt het probleem op te lossen: het koppelmoment is dan voorbij. Dit zie je vooral bij koppelmomenten die ontstaan naar aanleiding van een crisis. In april 2003 overleed een dierenarts aan de gevolgen van de vogelgriep. Voor een korte periode was hier de mogelijkheid om griep als vijand nummer één aan te stippen en als ministerie van VWS of LNV geld te eisen en acties te ondernemen. Dit is echter niet gebeurd, omdat er van uitgegaan werd dat het een alleenstaand geval betrof en dat het probleem was opgelost27. Het beleidsraam sloot zich en de mogelijkheden om breder te kijken naar mogelijke acties rondom een grieppandemie verdwenen.

Het is overigens ook mogelijk dat één geopend beleidsraam leidt tot de opening van een andere beleidsraam. Kingdon noemt dit “spillover28”. Een goed voorbeeld hiervoor is de orkaan Katrina in New Orleans. Hierbij gaat het om een massale overstroming in het buitenland die gevolgen heeft gehad voor het beleid in Nederland. De publieke opinie en bestuurlijke aandacht in Nederland voor overstromingen nam een hausse na de orkaan Katrina. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een agenda voor de toekomst, nieuw overstromingsbeleid en een Taskforce Management Overstromingen. Er was een beleidsraam geopend voor overstromingsrisico’s. Ik ben van mening dat dit beleidsraam ook heeft bijgedragen aan de opening van het beleidsraam voor klimaatverandering. Uiteraard spelen ook andere factoren een rol bij het openen van het beleidsraam voor klimaatverandering, maar overstromingsrisico’s is daar zeker één van.

Het stromenmodel van Kingdon is een boeiende theorie en bestaat zelf al uit vele lagen. De kern richt zich echter op de drie stromen en de wijze van koppelen. Er zijn echter 27

Op 29 januari 2007 heb ik een interview gehad met Dhr Oomen, directeur Landbouw bij het ministerie van LNV. Hij heeft dit specifieke geval genoemd en deze uitleg gegeven voor het feit dat er geen beleidsstappen zijn genomen. 28 Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003, p. 190

25

zoveel aspecten en conclusies die Kingdon trekt waarvan ik veel herken of me juist afvraag of dit nog wel bruikbaar is. Denk bijvoorbeeld aan de “staying power” van de media. Dit maakt juist de theorie van Kingdon zo aantrekkelijk om naast de huidige praktijk te leggen en te zoeken naar mogelijke verdieping cq aanpassing. In de volgende paragraaf zal ik in dit kader andere agendavormende theorieën bespreken. Op deze manier wil ik elementen vinden die nodig zijn om de theorie van Kingdon te verdiepen.

2.3 Agendavormende theorieën In deze paragraaf wil ik het hebben over andere agendavormende theorieën dan die van Kingdon. Er zijn er ontzettend veel, vooral gezien het feit dat agendavorming slechts één deelproces is van het beleidsproces als geheel. Maar het is dan ook wel een heel belangrijk proces: pas als een onderwerp op de agenda komt te staan, zal een beleidsproces in werking treden. Zonder agenda bestaat het onderwerp alleen als idee!

Toch zijn er teveel agendavormende theorieën om in de geringe omvang van deze scriptie te bespreken. Dan zou ik minimaal nog 5 tot 10 pagina’s nodig hebben zonder dat een uitgebreide omschrijving echte toegevoegde waarde zal hebben. Vandaar dat ik in deze paragraaf een aantal theorieën zal noemen die vooral van invloed zullen zijn op de verdieping van de theorie van Kingdon of die rechtstreeks te maken hebben met de theorie van Kingdon. The science of muddling through en het incrementalisme29 Zoals ik al eerder heb aangegeven, gebeurt het bijna nooit in de praktijk dat het beleidsproces netjes in fasen gevolgd wordt. The science of muddling through onderstreept dit: beleid maken gebeurt niet in nette fasen, er is geen rationeel allesomvattend model van besluitvorming en beleid maken. Het incrementalisme sluit hierbij aan en zegt dat het maken van beleid stap voor stap gebeurt. Incrementalisme kan worden gebruikt als strategie om iets te bereiken, maar verklaart niet de agendavorming. Bij incrementalisme wordt uitgegaan van de status quo en worden kleine stapjes genomen 29

Lindblom C.E., Still muddling, not yet through, Public Administration Review, 39 (1979), p. 521 en Lindblom C.E., The Science of muddling through, Public Administration Review, 19 (1959), p. 79-88

26

om de status quo aan te passen30. Incrementalisme wordt veel gebruikt door beleidsmakers, omdat kleine stapjes minder weerstand in het maatschappelijke en politieke veld teweeg brengen. De inhoud van een onderwerp kan dus behoorlijk stabiel zijn, het proces om op de agenda te komen is dat juist vaak niet! Crisis-hervormingsthese31 Toch domineert incrementalisme niet alle beleidsveranderingen. Zoals we tegenwoordig vaak zien, kunnen beleidsvelden vrij plotseling en fundamenteel veranderen. De crisishervormingsthese stelt dat dat veroorzaakt wordt door de relatie tussen crises en hervormingen. De achterliggende gedachte is dat door een crisis een momentum ontstaat voor hervormingen, omdat regels, routines, normen en waarden ten aanzien van het geldende beleid ter discussie zijn komen te staan. Hierdoor ontstaat er meer ruimte voor actoren om af te wijken van de bestaande en gangbare routines dan in rustige tijden. Actoren zijn dan ook bij de crisis-hervormingsthese van groot belang: zij kunnen steun mobiliseren als ze de macht daarvoor hebben. De manier waarop zij dit doen, heeft te maken met charisma, karakter, motivatie, intenties en belangen32.

Het vuilnisvatmodel James March, Johan Olsen en Michael Cohen hebben de basis gelegd voor het vuilnisvatmodel33, een model waarop Kingdon zijn theorie voor een groot deel op gebaseerd heeft. Het vuilnisvatmodel kan worden gebruikt om besluitvormingsprocessen te analyseren. In dit model zijn besluitvormingsprocessen “vuilnisvaten”. Mensen, problemen en oplossingen gaan allemaal hun eigen weg en worden niet op een inhoudelijke manier aan elkaar verbonden. Ze worden juist door toeval, spelregels en routines met elkaar verbonden. Er is dus vaak geen sprake van een doelbewuste afweging tussen mogelijke oplossingen, maar een koppeling tussen stromen van problemen, 30

Alink F.B., Crisis als kans? Over de relatie tussen crises en hervormingen in het vreemdelingenbeleid van Nederland en Duitsland, Amsterdam, 2006, p. 14 e.v. 31 Boin R.A. en ’t Hart P., Institutional crises and reforms in policy sectors, in Wagenaar H. (red.), Government Institutions: effects, changes and normative foundations, Dordrecht, 2000 32 Hay C., Ideas, interests and institutions in the comparative political economy of great transformations, Review of international political economy, 11 (2004), p. 204-226 33 March J., Olsen J. en Cohen M., “A Garbage can model of organizational Choice,” Administrative Science Quarterly 17 (mart 1972), p. 1 - 25

27

oplossingen, actoren en keuzemogelijkheden. Elke stroom beweegt onafhankelijk van de andere stromen. De metafoor van het vuilnisvat geeft aan dat de realiteit een stuk rommeliger is dan het beeld dat rationele beleidstheorieën, zoals die van Hoogerwerf, schetsen. Het vuilnisvatmodel bouwt dus voort op de science of muddling through en heeft geleid tot het stromenmodel van Kingdon. De netwerkbenadering: beleidsspellen34 De netwerkbenadering is een interessante invalshoek als het gaat om agendavorming. Het is namelijk geen echte agendavormende theorie, maar eerder een theorie die ingaat op actoren, macht, invloed en de interdependenties oftewel het netwerk. Het uitgangspunt in de netwerkbenadering is dat alle actoren van elkaar afhankelijk zijn om hun doelen te bereiken. Dit is iets wat vooral in de huidige beleidspraktijk terugkomt: de interdependentie tussen verschillende beleidsvelden is zo groot, dat niets meer op zichzelf staat. Volgens de netwerkbenadering zorgen netwerkrelaties ervoor dat knooppunten van mogelijkheden zodra actoren elkaar vinden in hun ideeën en middelen. Deze knooppunten leiden dan weer tot agendavorming. Simpel gezegd: twee bereiken meer dan één! Ook hier zien we dus de belangrijke rol van actoren, macht en invloed terugkomen als het gaat om agendavorming.

Wat voortvloeit uit de netwerkbenadering is de creatie van policy games oftewel beleidsspellen35. Zodra actoren beseffen dat ze afhankelijk zijn van anderen voor het realiseren van hun doelen, zullen er strategieën ontwikkeld worden om optimaal gebruik te maken van hun afhankelijkheid. Deze strategieën zijn altijd gebaseerd op percepties, want niemand weet van te voren wat er precies in een ander omgaat. Zo kan men verschillende ideeën hebben over de aard van het probleem of is zelfs de afhankelijkheidsrelatie niet duidelijk. Ervaring maakt percepties betrouwbaarder, vandaar dat de netwerkbenadering uitgaat van een grondige analyse van het netwerk waaronder de percepties.

34

Koppenjan J., Managing uncertainties in networks, New York, 2004, p. 10 e.v. Bekke H., Vries de J., Neelen G., De Salto Mortale van het ministerie van LNV, beleid, organisatie en management op een breukvlak.” Alphen aan de Rijn, 1994, p. 47 e.v. 35

28

Complexe beleidsspellen raken meerdere beleidsvelden, omdat ze ook over verschillende interdependenties gaan. Denk bijvoorbeeld aan de Schipholbrand waarbij het gaat om vreemdelingenbeleid, vergunningenbeleid, rijksgebouwenbeleid en brandveiligheid. Het betreft dus minimaal vier verschillende arena’s waar verschillende spelletjes gespeeld moeten worden. Om agendavormend te kunnen zijn, moeten deze beleidsspellen aan elkaar gekoppeld worden. Dit is uiteraard ontzettend moeilijk, omdat elke arena en elk spel andere spelers kent. Koppenjan gelooft echter dat bewustzijn de eerste stap is: actoren moeten beseffen dat het koppelen van beleidsspellen en arena’s kan leiden tot agendavorming en hier hun strategieën op toepassen.

Bestaande verdiepingen van Kingdon’s windows of opportunity In 1993 heeft Keeler36 de theorie van Kingdon al verfijnd door zich de vraag te stellen onder welke voorwaarden grootschalige hervormingen doorgevoerd kunnen worden. Beleidsramen kunnen volgens Keeler van formaat verschillen, waardoor ook de mate van hervorming kan wisselen. Zo zal een micro-raam leiden tot incrementele veranderingen en een macro-raam tot een grootschalige hervorming. Het formaat van het beleidsraam wordt bepaald door de ernst van de crisis of door de kracht van de regering. Ook Cortell en Peterson37 hebben de theorie van Kingdon verfijnd, maar dan door aan te geven dat een beleidsraam niet altijd voldoende grond geeft voor beleidsveranderingen. Elke trigger, of het nu een crisis is of niet, kan leiden tot een beleidsraam. Maar de belangen, acties en mogelijkheden van actoren zijn doorslaggevend voor het gebruik van een beleidsraam. Vooral de gezagsdragers, de actoren met macht, vormen het middel tot verandering.

In 1991 hebben Harrison en Hoberg een artikel geschreven over de manier waarop radon en asbest op de agenda kwamen in Canada en de Verenigde Staten38. Het interessante van 36

Keeler J. Opening the window for reform: mandates, crises and extraordinary policymaking, Comparative Political Studies, jaargang 25, volume 4 (1993), p. 433 - 486 37 Cortell A. en Peterson S., Altered states, explaining domestic institutional change, British journal of political science, jaargang 29, volume 1 (1999), p. 179 - 181 38 Harrison K. en Hoberg G., Setting the environmental agenda in Canada and the United States: the cases of Dioxin and Radon, Canadian journal of political science, jaargang 24, volume 1 (1991), p. 3 - 27

29

dit artikel is dat zij een aantal conclusies van Kingdon weerleggen, maar zich ook bij een paar aansluiten. Zo geven zij aan dat beleidskoppelaars inderdaad een grote rol spelen, zonder deze koppelaars is het praktisch onmogelijk om stromen met elkaar te koppelen. Daarnaast zijn ze het met Kingdon eens dat de politieke structuur (in de politiekbestuurlijke stroom) van toepassing is op initiatieven van beleidskoppelaars. Harrison en Hoberg zijn echter van mening dat Kingdon een belangrijke beleidskoppelaar te weinig eer geeft, namelijk de media. Deze spelen wel degelijk een kritieke rol bij het koppelen van de stromen. Daarnaast wordt koppelen ook vergemakkelijkt door de wereldwijde opinie, dus hoe andere landen kijken tegen hetzelfde probleem.

Concluderend Alle theorieën in deze paragraaf hechten een grote waarde aan de rol van actoren, hun macht en invloed. Ook Kingdon neemt in zijn theorie mee dat actoren een belangrijke rol spelen, maar de kern van zijn betoog is toch meer gericht op de drie stromen. De beleidskoppelaar van Kingdon is een concept dat ik zeer interessant vind, zeker vanuit mijn rol als beleidsambtenaar. Uiteindelijk wil elke beleidsambtenaar dat zijn onderwerpen op de politieke agenda belanden. In de rest van mijn scriptie zal ik hier en daar terugkomen op bepaalde elementen uit deze paragraaf die bijdragen aan de verdieping van Kingdon.

30

3

Voorbij Kingdon? Het uitgangspunt in mijn scriptie is dat het stromenmodel van Kingdon eigenlijk te globaal is om in het huidige tijdperk van complexe beleidssectoren voldoende

bruikbaar te zijn voor beleidsambtenaren. Ik ben dan ook op zoek naar elementen die het stromenmodel van Kingdon kunnen verdiepen om zo agendavorming te verklaren, sturen of voorspellen. Het is echter nodig om wat meer stil te staan bij het uitgangspunt dat ik gesteld heb. Daarom wil ik in dit hoofdstuk nagaan hoe de theorie van Kingdon nu te gebruiken is door beleidsambtenaren. Daarna wil ik door redeneren naar waarom dit eigenlijk niet meer voldoende is.

3.1 De thermometer van Kingdon In de vorige twee hoofdstukken is al een aantal voorbeelden voorbij gekomen waarin aspecten van de theorie van Kingdon terugkomen. Denk aan de klimaatdiscussie van Al Gore of de orkaan Katrina en de gevolgen voor het overstromingsbeleid in Nederland. Dit zijn beide voorbeelden waarbij in de problemenstroom een probleem werd herkend, er een (realistisch en betaalbaar) beleidsalternatief voor handen was in de beleidsalternatievenstroom en het politiek-bestuurlijke klimaat gunstig gestemd was. Hierdoor ontstond een beleidsraam door een beleidskoppelaar (Al Gore) en een crisis (Katrina).

Het stromenmodel van Kingdon is weer te geven in het onderstaande schema wat ik geleend heb van de schrijvers van het boek “Salto Mortale39”. In “Salto Mortale” bijvoorbeeld wordt de theorie van Kingdon gebruikt als hulpmiddel voor het ordenen van ontwikkelingen en gebeurtenissen en voor het leggen van verbanden bij de veranderingen op het beleidsveld van het ministerie van Landbouw, natuur en visserij (LNV).

39

Bekke H., Vries de J., Neelen G., De Salto Mortale van het ministerie van LNV, beleid, organisatie en management op een breukvlak.” Alphen aan de Rijn, 1994, p. 21

31

Stromenmodel Kingdon (figuur 3.1)

Problemen

Beleidsalternatieven

crises

symbool

Politiekbestuurlijk

cijfers

Beleidsraam

media critici

koppelaars

Beleidsveranderingen

De juiste koppelfactor kan ervoor zorgen dat de drie stromen op één lijn zitten waardoor een beleidsraam opent. Een open beleidsraam kan er weer voor zorgen dat er beleidsveranderingen worden doorgevoerd in een specifiek beleidsterrein.

Als ik nu bovenstaand schema toepas op de klimaatdiscussie en op de orkaan Katrina, ontstaan de volgende schematische weergaven van deze beleidsramen in Nederland.

32

Stromenmodel Kingdon toegepast op de klimaatdiscussie Al Gore (figuur 3.2)

Probleem: klimaat verandert ten nadele

Alternatief: energiezuiniger leven

Politiek: Klimaatgevoelig kabinet

Orkaan Katrina

Beleidsraam Al Gore als kritische koppelaar

Media: An Inconvenient Truth

Beleidsverandering: meer discussie over klimaatverandering: o.a. project Nationale Veiligheid

Stromenmodel Kingdon toegepast op de orkaan Katrina (figuur 3.2)

Probleem: overstromingen groot risico

Alternatief: ook betere voorbereiding

Politiek: bestuurlijke sense of urgency

Crisis: Katrina

Beleidsraam

Media-aandacht

Discussie critici Beleidsveranderingen: Taskforce Management Overstromingen, Kabinetsstandpunt rampenbestrijding bij oerstromingen inclusief budget, betere evacuatieplannen en communicatie naar de burger

33

De bovenstaande schema’s laten zien dat het stromenmodel van Kingdon op uiteenlopende zaken kan worden toegepast. Bij elke beleidsverandering kan, met wat creatieve denkkracht, in principe terug geredeneerd worden naar de problemen, alternatieven en het politiek-bestuurlijke klimaat. Van kleine beleidsveranderingen zoals een toegenomen discussie over klimaatverandering tot grote beleidsveranderingen zoals een aantal miljoenen voor de verbetering van de rampenbestrijding bij overstromingen. Net zoals een thermometer bij elk mens (ongeacht ras, lengte, gewicht of geslacht) kan worden gebruikt, kan het stromenmodel bij elke beleidsverandering worden gebruikt. De stromen zijn immers zo breed gedefinieerd dat met een goed verhaal alles eronder kan worden geplaatst, van een orkaan in de VS tot een film over klimaatverandering.

Het stromenmodel van Kingdon geeft dus een goed instrument voor beleidsambtenaren om een globale analyse te kunnen geven van de beleidsverandering. Het is een goede thermometer om snel na te gaan of er wellicht sprake is van een voedingsbodem voor agendavorming, maar is het ook een model waarmee een beleidsambtenaar goed kan in schatten of er een beleidsverandering mogelijk is?

3.2 Kingdon in het nu Meer dan een thermometer Tegenwoordig is een beleidsambtenaar gekoppeld aan ketens en participeert hij of zij in diverse netwerken. Dit maakt de wereld van een beleidasmbtenaar complex, dynamisch en vaak ook afhankelijk van andere actoren. Van de politieke agendavorming moet een ambtenaar eigenlijk afblijven, maar tegelijkertijd wordt als professional wel verwacht dat de beleidsambtenaar goed voor zijn of haar dossier zorgt en dat alle kansen voor agendavorming worden gepakt. En omdat de beleidsambtenaar zo afhankelijk is van andere actoren, zoals de politiek, zal hij of zij pas actie nemen tot agendavorming als de voedingsbodem echt aanwezig is. Want stel je eens voor dat we een bestuurlijke conferentie over overstromingen in Nederland hadden gehouden, voordat de orkaan Katrina haar massale verwoesting had laten zien. Dan was bestuurlijk Nederland heel wat minder ontvankelijk geweest voor de mogelijkheid van een grootschalige overstroming in ons land en was het onderwerp overstromingen weer snel afgeserveerd. We hebben toch

34

sterke dijken, waarom hebben we dan preparatie nodig? Pas met Katrina bleek dat een goede preparatie noodzakelijk is. Of stel dat we geen brand in een cellencomplex hadden gehad, dan waren de aanbevelingen over brandveiligheid van de Volendambrand snel weer vergeten. Voor het eigen onderwerp van de beleidambtenaar is het dan ook vaak goed om te wachten tot de juiste voedingsbodem er is, zodat hij of zij zeker weet dat dat onderwerp voldoende aandacht heeft bij de politiek om te leiden tot beleidsvernieuwing of –wijziging. Het stromenmodel van Kingdon is goed als thermometer, maar geeft te weinig aanknopingspunten om mogelijkheden van agendavorming aan te geven en dus ook te weinig aanknopingspunten om als beleidsambtenaar op te acteren.

Er zijn meer redenen waarom het stromenmodel van Kingdon onvoldoende bruikbaar is. Zo sluit mijn uitgangspunt aan bij de conclusies die de auteurs van de “Salto Mortale” hebben getrokken40: Het stromenmodel van Kingdon is te globaal om recht te doen aan de verschillen tussen beleidssectoren, specifieke actoren in deze sectoren, de interdependenties, wederzijdse beïnvloedingsmechanismen, maatschappelijke ideeën en bedrijfsculturen.

Te globaal onderscheid in drie stromen Het stromenmodel van Kingdon werkt perfect als het gaat om het globaal analyseren van beleidsveranderingen en de komst op de agenda. Het stromenmodel geeft aan of de beleidsverandering tot stand is gekomen door een samenspel van de stromen problemen, beleidsalternatieven, politiek-bestuurlijk klimaat en de koppeling ervan. Maar tegelijkertijd ben ik in de vorige paragraaf erachter gekomen dat deze thema’s zo breed zijn dat je met wat creativiteit en denkkracht elke beleidsverandering wel kunt verklaren. Niet elke beleidsverandering in elk beleidsveld is hetzelfde. Het overstromingsbeleid in Nederland is al eeuwenoud en bestaat uit vele beleidsaspecten, van dijkversterking tot rampenbestrijding. Agendavorming is daar relatief eenvoudig door de eeuwenoude ervaring met overstromingsrisico’s. Iedereen heeft er een gevoel bij. Echter, de klimaatdiscussie in Nederland is iets van de laatste jaren en het beleidsveld is nog veel te 40

Zie Bekke H., Vries de J., Neelen G., De Salto Mortale van het ministerie van LNV, beleid, organisatie en management op een breukvlak.” Alphen aan de Rijn, 1994, p. 15 waarbij dit argument wordt toegepast op de LNV-sector.

35

diffuus om aan te geven wat nu leidt tot agendavorming of niet. Het onderscheid in drie breed gedefinieerde stromen doet geen recht aan de diversiteit tussen beleidssectoren die elk vragen om een andere en specifieke onderverdeling van een stroom.

Wederzijdse beïnvloeding van de drie stromen De eenvoud van toepassing van Kingdon vloeit voort uit een tekortkoming: Kingdon gaat ervan uit dat de drie stromen onafhankelijk van elkaar bewegen. Bij de klimaatdiscussie bijvoorbeeld is het tempo van het herkennen van het probleem gescheiden van het politiek-bestuurlijke klimaat in Nederland. Als we naar de praktijk kijken, is dit echter juist niet het geval. De drie stromen beïnvloeden elkaar in sterke mate. Ons Kabinet wordt ook beïnvloed door de film van Al Gore en de impact die de orkaan Katrina heeft gehad. Daarnaast wordt ze beïnvloed door het feit dat het probleem door wetenschappers en maatschappij veel meer wordt herkend. Dit geldt vooral voor het aangedragen alternatief dat ook handelingsperspectief biedt, namelijk leef zuinig. Hierdoor komen de stromen steeds dichter bij elkaar: door wederzijdse beïnvloeding.

Beleids-, bedrijfs- en maatschappelijke processen Zoals in hoofdstuk 2 al aangegeven, gaat de theorie van Kingdon over beleidsprocessen en daarmee ook alleen over beleidsveranderingen en beleidsagenda’s. Hierdoor houdt Kingdon echter geen rekening met de wereld buiten het beleid. Maatschappelijke ideeën en de tijdsgeest hebben een grote invloed op het politiek-bestuurlijke klimaat in een land en daarmee ook op beleidsprocessen. Beleid wordt immers gemaakt door vertegenwoordigers van de maatschappij: elke ambtenaar is ook een burger. De Amerikaanse politieke econoom Reich41 stelt dat publieke ideeën of de tijdsgeest erg belangrijk zijn in het politieke en bestuurlijke proces. Daarnaast zijn deze ideeën ook van invloed op bedrijfsculturen. Laat ik dit illustreren met de impact van de orkaan Katrina op het Nederlandse overstromingsbeleid. Lange tijd is in Nederland blindelings vertrouwd op de sterkte van onze dijken. Sinds de Waternoodsramp in 1953 is er ook

41

Bekke H., Vries de J., Neelen G., De Salto Mortale van het ministerie van LNV, beleid, organisatie en management op een breukvlak.” Alphen aan de Rijn, 1994, p. 16 e.v.

36

nauwelijks reden geweest om deze sterkte te bekritiseren. Het ministerie van Verkeer & Waterstaat is, in tegenstelling tot het maatschappelijke gevoel van veiligheid, wel altijd alert geweest op mogelijke overstromingen42. Logisch, het is ook hun werk, alleen heeft het ministerie nooit eerder de behoefte gehad of de noodzaak gezien om deze alertheid ook naar buiten te brengen. Het hele ministerie had een bedrijfscultuur waarbij jarenlang de mogelijkheid van overstromingen een interne aangelegenheid is geweest.

Sinds de tsunami, de orkaan Katrina en de dreigende overstromingen in ons eigen land in 1993 en 1995, is het maatschappelijke idee van waterveiligheid veranderd. We zijn ons als maatschappij meer bewust van de mogelijkheid van een grootschalige overstroming. Dit heeft ook geleid tot een kentering in de bedrijfscultuur van het ministerie van V&W waarbij zelfs de campagne “leven met water” is opgestart: communicatie met de burger en voorbereiding op een overstroming zijn de nieuwe pijlers van de beleidssector overstromingen. Het maatschappelijke idee is veranderd, de bedrijfscultuur is veranderd en het politiek-bestuurlijke klimaat veranderde mee. Hierdoor ontstond de mogelijkheid van een beleidsraam om de voorbereiding op de rampenbestrijding bij overstromingsrisico’s te verbeteren.

Interdependenties: alles hangt met elkaar samen Ook in bovenstaand voorbeeld geldt dat er sprake is van wederzijdse beïnvloeding: de media beïnvloedden natuurlijk ook het maatschappelijk idee en legden de connectie tussen de publieke opinie en de politiek-bestuurlijke stroom. De orkaan Katrina was een koppelfactor, maar ook een oorzaak voor de veranderingen in maatschappelijke gevoelens. De bedrijfscultuur bij het ministerie van V&W is ook veranderd door het project Andere Overheid en het besef bij de Rijksoverheid dat ministeries van elkaar afhankelijk zijn. Hierdoor werd de koppeling met het ministerie van BZK als het gaat om crisisbeheersing en de voorbereiding op de rampenbestrijding veel prominenter.

42

Dit blijkt ook uit de hoeveelheid beleidsnota’s die op het gebied van overstromingen zijn te vinden. Zie hiervoor www.minvenw.nl.

37

Het zwart-wit schema van Kingdon wordt tegenwoordig ingekleurd door allerlei andere factoren, zowel binnen als buiten de wereld van het beleid. Beleidssectoren zijn met elkaar verweven: overstromingen is geen zaak meer alleen voor het ministerie van V&W of de waterschappen. Het is nu ook een zaak van de veiligheidsregio’s, de burgemeesters, de verkeersdiensten e.d. Interdependenties betekenen vaak ook meer tegenstrijdige doelstellingen doordat er meerdere partijen aan tafel zitten.

Concluderend De relatieve eenvoud van het stromenmodel van Kingdon maakt dat dit niet goed meer te gebruiken is voor de huidige beleidspraktijk waarin complexiteit, verwevenheid en diversiteit voorop staan. Bovendien is de theorie van Kingdon tegenwoordig eigenlijk alleen maar goed te gebruiken als thermometer voor agendavorming en de mogelijkheid tot beleidsveranderingen. Als beleidsambtenaar (of andere belanghebbenden) heb ik meer aanknopingspunten nodig om te kunnen bepalen wanneer ik actie onderneem om een onderwerp op de agenda te zetten.

38

4

De verdieping van het stromenmodel

In het vorige hoofdstuk heb ik het uitgangspunt van mijn scriptie toegelicht. Ik ben daarbij tot de conclusie gekomen dat het zwart-wit model van Kingdon niet

meer één op één past op agendavorming in de 21e eeuw. Het stromenmodel wordt ingekleurd door elementen die onze huidige beleidspraktijk reflecteren en steeds vaker onderdeel gaan uitmaken van agendavorming. In dit hoofdstuk zal ik deze elementen destilleren uit verschillende theorieën en vanuit de beleidspraktijk, namelijk met behulp van de brand in het cellencomplex op Schiphol, om zo het stromenmodel wel bruikbaar te maken voor de beleidsambtenaar.

4.1 Verdieping vanuit andere theorieën In hoofdstuk twee ben ik uitgebreid ingegaan op de agendavormende theorieën naast die van Kingdon. Daarbij heb ik me vooral gericht op de theorieën die een bijdrage kunnen leveren aan de verdieping van Kingdon. In deze paragraaf wil ik bepaalde elementen uit deze theorieën, die leiden tot een verdieping van het stromenmodel van Kingdon, eruit lichten. Het stromenmodel van Kingdon is immers een prima model om als thermometer te dienen voor mogelijke beleidsverandering, maar om allerlei verschillende agendavormingen anno 21e eeuw te kunnen verklaren is een verdieping van dit model nodig. Vanuit mijn onderzoek naar agendavormende theorieën heb ik geconstateerd dat de toevoeging van bepaalde elementen uit deze theorieën aan het stromenmodel van Kingdon, zal leiden tot de nodige verdieping.

Beleidsspellen en - strategieën Ik kan het niet vaak genoeg zeggen: wat beleidssectoren tegenwoordig typeert, zijn vooral de onderlinge afhankelijkheden. De aanpak van overstromingsrisico’s bijvoorbeeld is afhankelijk van de rampenbestrijding, deze is weer afhankelijk van de bestuurlijke indeling van ons land wat indirect weer leidt tot afhankelijkheid van het vraagstuk over doorzettingsmacht bij crisisbeheersing. Dit maakt dat beleid en de drie stromen van Kingdon altijd een onderdeel zijn van een netwerk. Niets staat meer op zich en iedereen is afhankelijk van elkaar! De netwerkbenadering van Koppenjan, zoals ik deze heb weergegeven in hoofdstuk twee, is daarbij van toepassing. 39

In een netwerk is agendavorming een samenspel tussen verschillende actoren en verschillende arena’s of beleidsvelden. De actoren met dezelfde belangen moeten elkaar vinden, zodat er meer macht en invloed ontstaat om een onderwerp op de agenda te krijgen. Maar de kernvraag hierbij is natuurlijk hoe de actoren elkaar vinden in complexe beleidsnetwerken, zodat zij effectief gebruik kunnen maken van een bestaand beleidsraam of zelfs gezamenlijk een beleidsraam kunnen creëren.

Actoren vinden elkaar op vele verschillende manieren: door eenheid in politieke kleur, door oude samenwerkingsrelaties, door borrels en netwerkbijeenkomsten. Het is niet voor niets dat netwerken één van de kerncompetenties is voor beleidsambtenaren en binnen de politiek-bestuurlijke stroom als geheel. Netwerken leidt namelijk tot kennis van en ervaring met andere actoren, zowel binnen de eigen sector als daarbuiten. Hierdoor is het mogelijk om actoren met dezelfde belangen op bepaalde momenten te mobiliseren en als één macht gebruik te maken van een beleidsraam. Gezamenlijk wordt als het ware het beleidsraam verder opengewrikt, zodat deze past op eenieders doelstellingen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de hernieuwde aanpak van overstromingsrisico’s waarbij de orkaan Katrina een koppelfactor is geweest. Katrina heeft ertoe geleid dat politiek en bestuurlijk Nederland besefte dat preventie alleen onvoldoende is. Het ministerie van V&W heeft toen intensief samengewerkt met het ministerie van BZK om ook aandacht te schenken aan de preparatie voor overstromingen. Dit heeft de rampenbestrijding en de kwaliteitseisen hiervoor in de aandacht gebracht van politiek, bestuur en publiek. Uiteindelijk heeft dit geleid tot meer budget om de rampenbestrijding op niveau te krijgen en betere planvorming. Beide ministeries hebben door deze samenwerking de eigen belangen kunnen behouden en hun slagkracht kunnen vergroten.

Het is dus belangrijk dat actoren elkaar kennen en weten te vinden. Om effectief gebruik te kunnen maken van een bestaand beleidsraam (zoals deze van de overstromingsrisico’s na Katrina) of wellicht zelf een beleidsraam te kunnen creëren, moeten actoren wel de stromen en het beleidsraam weten te bespelen. Met alleen praten wordt niets bereikt, hiervoor zijn acties nodig. En voor acties zijn strategieën nodig, want het netwerk waarin

40

de stromen zich bevinden bestaat uiteraard ook uit critici en tegenstanders. Een netwerk is nou eenmaal een web van actoren met diverse belangen, meningen en invloedsferen. Een belangrijke criticus is bijvoorbeeld het ministerie van Financiën. Zij zijn immers verantwoordelijk voor een evenredige verdeling van het overheidsgeld en zullen samen met de Staten-Generaal bepalen wat op de agenda komt om budget te krijgen. Als actor is het dus belangrijk om zowel medestanders te vinden als gezamenlijk de tegenstanders over te halen. En dat vraagt om een goed gebruik van beleidsspellen- en strategieën.

Een goed ingezette strategie van actoren kan leiden tot agendavorming. Als er al een beleidsraam is, kan deze strategie leiden tot een beleidsverandering die overeenkomt met de wens van de actoren. Als er nog geen beleidsraam is, kan een strategie zich zelfs richten op het op één lijn brengen van de stromen. Een strategie kan dus ook heel goed een koppelfactor zijn. En dat is de verdieping van het stromenmodel van Kingdon die uit de netwerkbenadering komt. Een beleidsstrategie van samenwerkende actoren is ook een mogelijke koppelfactor, want gezamenlijk wordt gewerkt aan het openen van een beleidsraam.

Verdieping 1: beleidsstrategieën

Het toenemende belang van actoren Kingdon noemt in zijn stromenmodel beleidskoppelaars en hun rol als koppelfactor. Ik heb hiervoor aangegeven dat de strategieën en samenwerkingsrelaties van actoren ook van belang zijn. Dit betekent echter niet dat elke actor direct een beleidskoppelaar is zoals Kingdon deze ziet. In mijn benadering is het vooral de samenwerkingskracht van diverse actoren uit diverse beleidssectoren die leidt tot een strategie en daarmee tot een koppelfactor. Bij Kingdon gaat het om een individu dat veel macht en invloed heeft binnen één bepaalde beleidssector en zo als koppelfactor optreedt. De mogelijkheid van één individu die een sterke rol speelt in de beleidspraktijk anno 21e eeuw is volgens mij erg klein, al is het niet onmogelijk. Dit blijkt uit het voorbeeld van Live Earth en Al Gore. Maar hierbij gaat het wellicht meer om een symbolische beleidskoppelaar. Daarmee bedoel ik iemand die op basis van roem, charme en verleden (ex-vice president) deze rol op zich neemt, in plaats van een koppelaar die op dit moment een prominente rol speelt in een beleidsveld en eigenstandige macht heeft. Verdieping 2: symbolische beleidskoppelaar 41

Toch spelen actoren steeds vaker een grote rol als het gaat om agendavorming. Het gaat tegenwoordig niet meer zo zeer om de krachten binnen de drie stromen van Kingdon, maar steeds meer om de rol van individuen en groepen binnen, buiten en tussen deze stromen.

De burgers, de politiek, de bestuurders…iedereen is tegenwoordig meer op de hoogte door het gebruik van communicatiemiddelen. Hierdoor neemt ook de mondigheid van de maatschappij toe. De netwerkbenadering wordt in grote mate versterkt door de mondigheid van de maatschappij. Mensen communiceren makkelijker dan een aantal jaren geleden, hierdoor ontstaan ook sneller groepen van actoren met gelijke belangen en wensen. Deze groepen bewegen zich zowel in een problemenstroom als in de beleidsalternatieven stroom en de politiek-bestuurlijke stroom. De stromen zijn niet meer zo onafhankelijk van elkaar als Kingdon stelt. De impact van deze groepen en de individuele actoren daarin kan groot zijn op de bewegingen van de drie stromen. Ze kunnen koppelfactor zijn of juist als remmende kracht werken, ze kunnen beleidsramen openen, sluiten of zelfs tegenhouden. Ze zijn dus een verdiepende factor waar rekening mee gehouden dient te worden binnen het stromenmodel van Kingdon, omdat ze zowel invloed hebben op het bewegen van de stromen, het beleidsraam, de agendavorming als op de beleidsveranderingen.

Verdieping 3: belang van actoren

De rol van de media Een heel belangrijke koppelfactor zijn de media, ook al vindt Kingdon dat de media zo grillig zijn en dat deze eigenlijk niet doorslaggevend zijn voor agendavorming. De media mogen dan wel grillig zijn, ze hebben tegenwoordig wel een enorme impact op de publieke opinie. De almacht van de media-theorie43 geeft dit ook aan. De almacht van de media theorie is de algemene noemer van alle theorieën die de media een grote macht toeschrijven. Aan het einde van de negentiende eeuw toen de eerste massamedia hun

43

Gerbner, G., Mass media and human communication theory, Human communication theorie: Original essays, New York, 1967

42

intrede maakten, waren de eerste communicatiewetenschappers ervan overtuigd dat een grote macht aan de media kon worden toegeschreven. De verschillende onderzoekers hanteerden niet dezelfde theorieën, maar waren het wel eens over een aantal gemeenschappelijke kenmerken. Zo bereiken de massamedia (krant, televisie, radio, internet e.d.) snel en zo goed als iedereen met hun boodschappen, is er sprake van éénrichtingsverkeer en neemt de ontvanger de inhoud van de boodschappen vaak passief en kritiekloos over. Dit betekent dat de burger als ontvanger de media vertrouwt en ziet als onafhankelijke boodschapper. Massamedia worden hierdoor een belangrijk podium in de maatschappij en de belangrijkste bron voor en ook van de publieke opinie.

Verdieping 4: de publieke opinie

Er zijn drie functies die door de media worden vervuld: de overzichts-, de interpreterende en de socialiserende functie. De overzichtsfunctie houdt in dat de media informatie verstrekken over allerlei gebeurtenissen. Met de interpreterende functie wordt duidelijk dat de media daarbij niet alleen doorgeefluik zijn, maar juist ook een mening over deze gebeurtenissen hebben. En tenslotte is er de socialiserende functie, waarbij de media vooral een rol spelen bij het overdragen van waarden en normen in de maatschappij.

De macht van de media is groot en wordt alleen maar groter. De orkaan in Katrina of de tsunami in Azië hadden nauwelijks aandacht gekregen in Nederland als het niet zo expliciet op televisie was geweest. Maar ook de verkiezingen worden beïnvloed door de verslaglegging in de media. Was de SP ook zo groot geweest als het charismatische optreden van Jan Marijnissen niet op televisie was geweest? De media geven dus niet alleen een goede weergave van de publieke opinie, maar beïnvloeden deze ook in grote mate. Daarnaast zie je steeds vaker dat de media een eigen dynamiek voor nieuws creëert. Zodra een onderwerp eenmaal op “het nieuws” is, wordt het onderwerp regelmatig meerdere malen teruggebracht. Zelfs al is de nieuwswaardigheid van dit onderwerp allang voorbij. Denk aan de gorilla Bokito die in mei 2007 ontsnapte uit zijn verblijf in Blijdorp. Van de ontsnapping, verwonding van een aantal personen tot een relaas over het leven van Bokito en gorilla’s in gevangenschap. Was de ontsnapping van Bokito aanleiding tot een mediahype? Volgens Peter Vasterman, mediasocioloog, is een mediahype:”een mediabrede, snel piekende nieuwsgolf die één gebeurtenis als startpunt

43

heeft en die voor het grootste deel het gevolg is van zichzelf versterkende processen binnen de nieuwsproductie.”44 Zelfs Bokito kan dus leiden tot een mediahype.

De media hebben steeds meer de neiging om steeds meer nieuws te generen als een onderwerp is aangekaart. Dit betekent dat een op het oog klein onderwerp, zoals de ontsnapping van Bokito, kan leiden tot een publieke discussie over gorilla’s in gevangenschap. De media kunnen op deze manier zelf een onderwerp agenderen in de maatschappij en hoogstwaarschijnlijk ook in de politiek. De sociale media-amplificatie45 is een ander effect van het eigenhandig generen van nieuws door de media. Dit houdt in dat hoe vaker de media over een onderwerp rapporteert, hoe meer deze onderwerpen ook daadwerkelijk voor gaan komen. Een goed voorbeeld zijn de schietpartijen door scholieren in de Verenigde Staten. Vroeger hoorde je hier nooit iets over, maar in 2007 zijn er maar liefst drie van dit soort schietpartijen geweest.

Het is dus noodzakelijk om bij agendavorming de media in de gaten houden. Andersom geldt het natuurlijk ook: bij veel aandacht van de media voor een bepaald onderwerp, is het te verwachten dat de voedingsbodem voor het onderwerp vruchtbaar is en dat er gestuurd kan worden op agendavorming. Dat is belangrijk voor de verdieping van het stromenmodel van Kingdon. Verdieping 5: de media De internationale dimensie Ten slotte wil ik nog één verdieping toevoegen aan het stromenmodel van Kingdon en dat is de wereldwijde opinie zoals ook Harrison en Hoberg46 hebben aangedragen. De mening van andere landen over een bepaald onderwerp is namelijk ook van belang voor de mening in ons eigen land. Ook internationaal bestaan er immers vele afhankelijkheidsrelaties. Denk bijvoorbeeld aan de oorlog in Irak of de vredesmissie in Afghanistan waar verschillende landen een bijdrage aan leveren. De invloed van de Verenigde Staten op de houding van deze landen tegenover de oorlog of vredesmissie is 44

Vasterman P., Mediahype, eerste druk, Amsterdam, 2004 Vasterman P., Mediahype, eerste druk, Amsterdam, 2004 46 Harrison K. en Hoberg G., Setting the environmental agenda in Canada and the United States: the cases of Dioxin and Radon, Canadian journal of political science, jaargang 24, volume 1 (1991), p. 3 - 27 45

44

groot geweest. Als het om agendavorming gaat, neemt het belang van deze internationale dimensie dan ook steeds meer toe. Over klimaatverandering moet ook internationaal gesproken worden, want dat onderwerp overschrijdt alle landsgrenzen. Tijdens deze internationale conferenties wordt steeds vaker de agenda bepaald, zoals de emissieuitstoten of zelfs het waterbeheer. Ook de reactie van ons Kabinet op de negatieve uitkomst van het referendum voor de Europese grondwet typeert de internationale afhankelijkheid. Minister-president Balkenende heeft meerdere malen herhaald hoe ernstig het NEE van Nederland was voor de Europese samenwerking en dat de houding van de Nederlandse maatschappij tegenover Europa moest veranderen. De mening van Nederland stemde niet overeen met de mening van de meerderheid van Europa en moest dus wijzigen. De internationale dimensie is zeker een verdieping op het stromenmodel van Kingdon.

Verdieping 6: de internationale dimensie

Concluderend Het stromenmodel van Kingdon kan dus al op een aantal plaatsen aangepast worden door de verdiepingen die ik heb geschetst. Zo is er een aantal verdiepingen aan te geven in het stromenmodel van Kingdon: 1. Koppelfactor: beleidsstrategie van samenwerkende actoren; 2. Van beleidskoppelaar naar de uitbreiding van symbolische beleidskoppelaar; 3. Belang van groepen actoren tussen de stromen en op het beleidsraam in plaats van alleen de macht van het individu; 4. Impact van de publieke opinie; 5. Toenemend belang van de media en 6. De internationale dimensie.

Dit betekent dat het stromenmodel van Kingdon vooral verdiept wordt door meer mogelijke koppelfactoren die vaak weer met elkaar in verbinding staan. Zo is de publieke opinie gerelateerd aan de media, maar ook aan de symbolische beleidskoppelaar die door charme effectief gebruik weet te maken van de media.

45

Als ik deze verdiepingen in de tekening uit hoofdstuk drie zet, ziet het stromenmodel van Kingdon er als volgt uit:

Eerste verdieping stromenmodel (figuur 4.1) Problemen

Beleidsalternatieven

Politiekbestuurlijk Beïnvloeding door diverse actoren in diverse arena’s

Crises Symbool, cijfers Publieke opinie

media

Beleidsraam

Actoren zoals critici

(symbolische) koppelaar Internationale dimensie Beleidsstrategieën

Beleidsveranderingen

De bovenstaande theorieën hebben het stromenmodel van Kingdon meerdere dimensies gegeven. Een internationale dimensie, de dimensie van critici, koppelaars en beleidsstrategieën en de dimensie van de media en de publieke opinie. In de volgende paragraaf hoop ik ook een aantal dimensies uit een relevante casus te halen, namelijk de Schipholbrand.

46

4.2 Verdieping vanuit de Schipholbrand De “Schipholbrand47” in oktober 2005 wil ik als casus gebruiken. Waarom de Schipholbrand? Omdat deze bijgedragen heeft aan een intensivering van het brandveiligheidsbeleid. Omdat het een casus met een enorm krachtenveld is. Omdat het zich uitstrekt over meerdere beleidssectoren48 en natuurlijk ook omdat deze crisis veel maatschappelijke en politieke commotie heeft veroorzaakt. Zelfs na een aantal jaar speelt deze crisis nog steeds een rol in de media en binnen de diverse beleidssectoren. Daarnaast is de Schipholbrand ook betrekkelijk recent en typeert deze een complex beleidsveld. Er zijn immers meerdere partijen betrokken, het raakt meerdere beleidssectoren en eigenlijk heeft iedereen er wel een mening over. Voor mij staan de beleidsmatige implicaties van de Schipholbrand en de hieruit voortvloeiende onderzoeken voor een crisis anno 21ste eeuw.

In deze paragraaf wil ik nagaan welke aspecten uit deze crisis en de wereld eromheen hebben bijgedragen aan de beleidsintensivering. Ook is het natuurlijk interessant om te kijken hoe beleidsambtenaren met deze crisis en de mogelijkheden voor agendavorming zijn omgegaan. Met behulp van deze aspecten kan het stromenmodel van Kingdon verder verdiept worden en hoop ik meer inzicht te krijgen in hoe de voedingsbodem voor agendavorming er in Nederland uitziet. De feiten van de Schipholbrand49 In de nacht van 26 op 27 oktober 2005 breekt er om 23.55 uur brand uit in cel 11 van vleugel K in het cellencomplex Schiphol-Oost.

Het cellencomplex is een tijdelijke penitentiaire inrichting voor de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en is gebouwd door de Rijksgebouwendienst (RGD). De vergunningen 47 Dit is de populaire benaming van de formele onderzoeksnaam, namelijk “de brand in het cellencomplex Schiphol-Oost”. 48 Vergunningenbeleid, immigrantenbeleid, brandveiligheidsbeleid en rijksgebouwenbeleid 49 Er zijn een drietal relevante onderzoeken geweest naar aanleiding van de Schipholbrand. Voor deze paragraaf zijn deze drie onderzoeken geanalyseerd. Het betreft hier het eindrapport Brand cellencomplex Schiphol-oost van de onderzoeksraad voor Veiligheid, 21 september 2006, het rapport Brandveiligheid van cellencomplexen van de rijksinspecties (VI, AI en IOOV) en het rapport Brand in het cellencomplex Schiphol-oost van de onafhankelijke commissie gemeentelijke verantwoordelijkheden (Hendrikx/Berghuijs)

47

voor dit cellencomplex zijn verleend door de gemeente Haarlemmermeer. In het cellencomplex zitten vooral bolletjesslikkers, verdachten van strafbare feiten op Schiphol zelf en vreemdelingen die worden vastgehouden op grond van artikel 6 en 59 lid 7 van de Vreemdelingenwet (illegaal verblijf in Nederland). Voor deze laatste groep zijn de vleugels J en K gereserveerd. Dit cellencomplex is haastig neergezet toen de politieke druk tussen december 2001 en januari 2002 op de minister van Justitie toenam. In die tijd verschenen er in de media berichten dat bolletjesslikkers losgelaten werden, omdat er geen detentieruimte voor was. Als tijdelijke oplossing is er gekozen voor een cellencomplex op Schiphol zelf.

De aanwezige bewaarders van de DJI komen na het brandalarm direct in actie en redden de bewoner van cel 11. Daarna begint men handmatig de deuren van de andere cellen te openen, zowel in de J als de K vleugel.

Het cellencomplex Schiphol-Oost kent alleen handmatig bediende celdeuren. Een extra complicerende factor van de bouw van het cellencomplex zijn de lange gangen die slechts via één deur vanuit de hal te bereiken is. Vanuit een detentieoogpunt mogen gevangenen ook niet zonder toezicht het gebouw verlaten. Dit betekent dat de bewaarders elke bevrijde gevangene eerst ergens anders in het gebouw moesten neerzetten voordat ze een volgende konden bevrijden, iets wat ontzettend veel tijd kost voor slechts drie bewaarders.

Ondertussen is het regiecentrum Schiphol gewaarschuwd via de centrale post KMar. Iets over 12 uur middernacht rukt een tankautospuit en een hulpverleningsvoertuig van brandweerpost Sloten uit. Het lukte na aankomst de hulpverleningsdiensten niet om snel het complex binnen te treden door onder andere deuren die op slot zaten. De brandweer kent een opkomsttijd van 15 minuten en na 9,5 minuut komen de hulpverleningsdiensten aan bij de oude ingang van het cellencomplex. Deze ingang bestond uit twee toegangspoorten waarvan de tweede poort met een kettingslot vastzat. Toen de brandweerwagens terug wilden rijden naar een andere toegangspoort, werd de

48

weg al geblokkeerd door andere hulpverleningswagens: chaos alom! Op het terrein zelf bleken ook nooddeuren op slot te zitten, waardoor de daadwerkelijke hulpverlening en brandbestrijding ellenlange minuten te laat was.

De optredende bewaarders hebben zelf in totaal 21 van de 26 cellen van de K vleugel geopend. Vijf cellen bleven echter ongeopend. Rond 01.00 uur werden elf celbewoners dood teruggevonden door de brandweer. Allen zijn als gevolg van koolmonoxidevergiftiging overleden. Naast deze elf slachtoffers zijn er nog vijftien mensen, zowel bewaarders als celbewoners, gewond geraakt tijdens de Schipholbrand.

Tijdens de nasleep van de Schipholbrand wordt duidelijk dat er aan de kant van de overheid sprake is geweest van onvoldoende uitvoering van de taken en verantwoordelijkheden. Zo waren de vergunningen voor het complex door de gemeente Haarlemmermeer afgegeven op grond van beperkte informatie en een bouwplan dat afweek van de wetgeving50. Maar ook was er sprake van een onvoldoende doordachte rampenorganisatie: brandweerauto’s stonden voor dichte poorten en de celdeuren konden niet automatisch geopend worden.

Wat vooral de Schipholbrand typeert, is dat het hier niet gaat om een samenspel tussen overheid en burger (zoals bij de Vuurwerkramp in Enschede of de cafébrand in Volendam), maar om het samenspel tussen de verantwoordelijkheden van de verschillende overheden. De morele verontwaardiging in de samenleving was dan ook groot: als je de overheid niet kunt vertrouwen, wie dan wel? Juist de overheid die mensen in detentie houdt, zou moeten instaan voor hun veiligheid.

Na de Schipholbrand ontstond een intensieve verslaggeving door de media, er was zelfs sprake van een mediahype waar ik het in de vorige paragraaf over heb gehad. Tot twee 50

De onderzoekscommissie Hendrikx en de onderzoeksraad voor veiligheid verschillen hierin overigens van mening. Hendrikx vindt dat de gemeente voldoende haar taken heeft ingevuld, terwijl de onderzoeksraad vindt dat de gemeente beter had moeten weten gezien de beperkte informatie tijdens de vergunningverlening. Ik ben het in grote lijnen eens met de onderzoeksraad. De gemeente moet verder kijken dan alleen de checklist om vergunningen te verlenen. Ondanks de bestuursdwang die de gemeente heeft toegepast, kan gezien de context van een object en de werkzaamheid (met vele niet-zelfredzame mensen) toch verwacht worden dat de gemeente nog alerter was geweest.

49

jaar na de Schipholbrand zelf was er wekelijks iets te horen over de Schipholbrand. Dit is te vergelijken met de media-aandacht van de Vuurwerkramp in Enschede.

Schipholbrand als crisis Het begrip crisis roept bij verschillende mensen verschillende beelden op. Je kunt een crisis hebben in het openbare bestuur, waarbij vooral de organisatie of de uitvoering van het beleid centraal staat. Of een crisis kan betrekking hebben op een beleidssector waarbij dan gesproken wordt van een institutionele crisis51. En een crisis kan een noodsituatie zijn waarbij het functioneren van een stelsel (welk stelsel dan ook) ernstig verstoord raakt52. Zo was de grootschalige stroomstoring in Haaksbergen een crisis, omdat gewone structuren niet meer voldoende functioneerden: het openbare leven lag plat. Ook situaties waarbij de maatschappelijke onrust toeneemt, worden steeds vaker gezien als crisis.

Wat maakt nu de Schipholbrand tot een crisis? De Schipholbrand zelf zou getypeerd kunnen worden als een ramp. Een brand is niet een uitzonderlijke situatie in Nederland en wordt ook zelden getypeerd als een crisis. Volgens de onderzoeksraad voor Veiligheid vallen er in Nederland jaarlijks rond de 70 tot 80 doden ten gevolge van branden. Het is echter uitzonderlijk dat er in celgebouwen zoveel doden vallen als tijdens de Schipholbrand. Hierdoor wordt de Schipholbrand wel gezien als situatie waarin de maatschappelijke onrust toenam.

De nasleep van de Schipholbrand kan zeker gezien worden als een crisis. Zo is het een institutionele crisis geweest voor de beleidssector brandveiligheid. Van een institutionele crisis is sprake wanneer een beleidssector in een relatief kort tijdsbestek wordt geconfronteerd met duidelijke en aanhoudende signalen van afnemende politieke en maatschappelijk steun voor het functioneren van de sector53. Daarbij moet gedacht worden aan toenemende negatieve media-aandacht of meer Kamervragen. Zoals de 51

Boin A., Kuipers S., Otten M. (red), Institutionele crises: breuklijnen in beleidssectoren”, COT, Alphen aan de Rijn, 2000, p. 10 ev 52 Er bestaan vele verschillende definities van het woord crisis, maar deze is het meest gangbaar in de dagelijkse praktijk van de directie Crisisbeheersing. 53 Boin A., Kuipers S., Otten M. (red), Institutionele crises: breuklijnen in beleidssectoren”, COT, Alphen aan de Rijn, 2000

50

Onderzoeksraad voor Veiligheid in haar rapport over de Schipholbrand al constateerde: het brandveiligheidsbeleid in Nederland kan sterk verbeterd worden, want er is sprake van een structureel veiligheidstekort. Of zoals een collega (Marjan Heijman) van de directie Brandweer & GHOR van het ministerie van BZK meldde: “Voor de Schipholbrand was het brandveiligheiddossier een ondergeschoven kindje en nu is het mijn fulltime baan.”

De Schipholbrand heeft echter ook geleid tot een politieke crisis: uiteindelijk zijn er zelfs twee ministers afgetreden. De minister van Justitie (Donner) en de minister van VROM (Dekker) traden een jaar na de Schipholbrand af toen uit het rapport van de onderzoeksraad voor Veiligheid bleek dat onder andere het rijksgebouwenbeleid en het detentiebeleid van de overheid gefaald hadden. Op pagina zeven van het onderzoeksrapport geeft de onderzoeksraad duidelijk aan dat de overheid haar taken en verantwoordelijkheden onvoldoende heeft uitgevoerd. Tussen de regels door kan gelezen worden dat zij als schuldigen moeten worden aangestipt. Op dat moment was er al sprake van een demissionair kabinet en het wantrouwen tegenover deze regering was dermate groot dat aftreden als enige optie overbleef. Wie zich immers schuldig en aangesproken voelt, treedt af. De politiek-bestuurlijke situatie was dan ook van groot belang voor de gevolgen van de Schipholbrand op politiek gebied.

Verdieping 7: politiekbestuurlijke situatie

De onderzoeksraad voor Veiligheid In de beschouwing van het onderzoeksrapport van de onderzoeksraad voor Veiligheid geeft de raad al aan dat het bewustzijn van de problemen met brandveiligheid bij instellingen met kwetsbare of afhankelijke gebruikers (zoals gevangenissen en ziekenhuizen) en bij de overheid onvoldoende is. Hierdoor wordt er niet of nauwelijks geleerd van eerdere branden. Als onafhankelijk onderzoeker is het voor de onderzoeksraad voor Veiligheid niet mogelijk om de schuldvraag bij rampen op te pakken. Dit is in een rechtsstaat altijd de verantwoordelijkheid van de rechter en het strafrechtelijke onderzoek. Dit onderzoeksrapport van de onderzoeksraad schuift dit principe echter voor een groot deel opzij. De onderzoeksraad is van mening dat er alleen

51

van de fouten bij de Schipholbrand geleerd kan worden als de verantwoordelijkheden (en de lacunes in het oppakken van deze verantwoordelijkheden) duidelijk benoemd worden.

Wat betekent dit nu voor het stromenmodel van Kingdon? Onafhankelijke onderzoeken waren in het verleden vooral gericht op een reconstructie van harde feiten en het benoemen van de verantwoordelijkheden van de betrokken partijen. Met het onderzoeksrapport van de Schipholbrand wordt een nieuwe weg ingeslagen. De onderzoeksraad voor Veiligheid gaat een stap verder en benoemt ook de schuldige partijen. Daarmee bemoeit de raad zich direct met een beleidssector en wordt met zachte hand niet alleen een beleidsverandering gedwongen, maar ook een politieke consequentie (het aftreden van de ministers) gestimuleerd. Dat de onderzoeksraad dit voor elkaar heeft gekregen, laat zien dat de macht en invloed van onafhankelijke adviesorganen toeneemt in de huidige beleidspraktijk. Dit komt vooral door het toenemende belang van media en de mogelijkheid voor dergelijke onderzoeks- of adviesorganen om actief gebruik te maken van de media. De media geven het onderzoek macht.

Verdieping 8: macht van het onderzoek

Timing is alles De Schipholbrand heeft plaatsgevonden in oktober 2005. De media berichtten in deze tijd vooral over het feit dat illegale vreemdelingen in onveilige situaties werden vastgehouden en hoe inhumaan deze behandeling wel niet was. Vooral de ministers Donner (Justitie) en Verdonk (Vreemdelingenbeleid) kregen het zwaar te verduren. Na twee maanden was de Schipholbrand echter al nauwelijks meer terug te vinden in de media54. Tot eind augustus 2006, in deze maand lekte een aantal onderzoeksresultaten van de onderzoeksraad voor Veiligheid uit. Het programma NOVA bericht op donderdag 31 augustus 2006 over de tekortkomingen van de betrokken overheden op basis van het uitgelekte onderzoeksrapport. De aandacht in de media richtte zich direct op de ministers Donner (JUS) en Dekker (VROM) gezien de constateringen van de raad. Een jaar na de Schipholbrand zelf berichten de media intensief over het “foute” overheidsbeleid en alle aandacht ligt nu bij de beleidssector brandveiligheid. Dit leidt uiteindelijk tot de 54

Voor deze conclusie heb ik het internet afgezocht naar alle mediadossiers over de Schipholbrand. Op www.elsevier.nl is een uitgebreid dossier te vinden met alle media-vermeldingen over de Schipholbrand inclusief de data’s.

52

beleidsveranderingen zoals gesteld in het Actieprogramma Brandveiligheid dat op 31 januari 2007 door de ministers van VROM en BZK naar de Tweede Kamer wordt gezonden. Wanneer het Actieprogramma Brandveiligheid gelijk in 2005 was opgesteld, was deze direct weer afgeserveerd. De maatschappelijke en politieke aandacht voor dit onderwerp was toen nog nauwelijks aanwezig en iedereen was gefocust op het vreemdelingenbeleid. Pas met het rapport van de onderzoeksraad voor Veiligheid werd de weg geopend voor brandveiligheid. De publieke opinie was een jaar na de Schipholbrand ook bereid om verder te denken dan alleen de omgekomen illegale vreemdelingen en dus ook verder te denken dan het vreemdelingenbeleid. En de politiek was na het zomerreces klaar om zich te storten op een nieuwe politieke kwestie. Het was het perfecte moment om brandveiligheidsbeleid opnieuw onder de aandacht te brengen.

Trendy

Verdieping 9: strategische timing

De publieke opinie beïnvloedt altijd de politiek en daarmee de agendavorming. Dat is te zien bij de Schipholbrand, waarbij eerst alle aandacht uitging naar het vreemdelingenbeleid. Dit is ook merkbaar bij de chloordiscussie van twee jaar geleden, waarbij de politiek alles op alles zette om chloortransport uit Nederland te verbannen. Dit terwijl het vervoer van chloor de wettelijke risiconormen niet overschrijdt en alleen door het publiek als ongewenst werd bestempeld. De media beïnvloedt het publiek, maar wat nog belangrijker is, zijn de trends die zowel de media als het publiek beïnvloeden. Beleid en politiek zijn trendgevoelig. Zo is het bijvoorbeeld een trend om transparant beleid neer te zetten. Zodra de overheid dit niet doet, zal de maatschappij hier schande van spreken. Dit maakt het ingewikkeld om terrorismegevoelige informatie niet vrij te geven, denk aan de discussie over de openbaarheid van gegevens op de risicokaarten.

En zo is het ook een trend om de overheid alleen maar te vertrouwen als ze niets fout doet. Tijdens de Schipholbrand heeft de overheid een hele hoop steken laten vallen: vergunningen hadden niet afgegeven mogen worden, de rampenorganisatie had beter gemoeten, tijdelijke detentiegebouwen hadden niet gemogen en de dood van elf vreemdelingen had zeker moeten worden voorkomen. De maatschappij accepteert geen risico’s en als deze er wel zijn, dan mag de overheid er zeker niet de oorzaak van zijn.

53

Deze trend is ontstaan na Enschede en Volendam waarbij ook sprake was van een niet goed functionerende overheid. Ook de dood van Pim Fortuyn, Theo van Gogh en de ruziënde eerste kabinetten van Balkenende hebben hieraan bijgedragen. Een gebeurtenis waarbij gesproken kan worden van een falende overheid, zal onherroepelijk in deze tijdsgeest leiden tot een hausse van verontwaardiging, media-aandacht en politieke aandacht. Het is belangrijk om deze trends in de gaten te houden, omdat deze trendy stories opleveren voor de media en de maatschappij. Op deze manier hebben ze

Verdieping 10: trendy story

invloed op de agenda.

Concluderend De Schipholbrand laat zien dat de rol van de media en de kracht van de publieke opinie die daarmee samenhangt, een factor van groot belang is geworden. Degene die deze kracht weet te bespelen, weet ook actief beleidsramen te openen (of zelfs te sluiten). De beleidspraktijk draait steeds meer om actoren en steeds minder vaak alleen om harde feiten (zoals een crisis of cijfers). Het gaat om het verhaal, de trendy story, rondom de harde feiten die neergezet wordt door de actoren op het juiste moment.

De volgende verdiepingen haal ik uit de Schipholbrand: 7. De politiek-bestuurlijke situatie; 8. Macht van het onderzoek; 9. Strategische timing en 10. De trendy story.

Als ik deze verdiepingen in de tekening uit de vorige paragraaf zet, ziet het stromenmodel van Kingdon er als volgt uit:

54

Tweede verdieping stromenmodel (figuur 4.2) Macht van het Onderzoek

Problemen

Beleidsalternatieven

Beïnvloeding door diverse actoren in diverse arena’s

Politiekbestuurlijke situatie

Crises Publieke opinie

Politiekbestuurlijk

Symbool, cijfers

media

Beleidsraam (symbolische) koppelaar

Actoren zoals critici

Internationale dimensie

Beleidsstrategieën

Strategische timing

Trendy story Beleidsveranderingen

55

5

De beleidsambtenaar en de voedingsbodem Voor een beleidsambtenaar komt negen van de tien keer het initiatief tot agendavorming van buiten de directe invloedsfeer vandaan. De kleur van een

minister, een campagne van de media, een brief van een burger…allemaal factoren die als versneller kunnen werken als het gaat om agendavorming. Vaak zijn dit factoren die een beleidsambtenaar gewoonweg overvallen. Dergelijke koppelfactoren hebben een directe invloed op de stromen zelf en niet alleen op het koppelen van deze stromen. De kleur van een minister verandert iets in de problemenstroom doordat deze minister een specifiek probleem erkent. Een brief van een burger kan met een aantrekkelijk beleidsalternatief of een nieuw inzicht komen waardoor er iets in de tweede stroom verandert. En de beleidsmaker komt helaas vaak pas echt tot actie zodra de stromen zijn gekoppeld of in ieder geval zodra de voedingsbodem al vruchtbaar lijkt te zijn.

Ik ben er echter van overtuigd dat het mogelijk is om als beleidsmaker eerder in het agendavormingsproces de signalen te herkennen van een vruchtbare voedingsbodem en wellicht zelfs te sturen op een vruchtbare voedingsbodem. Daarvoor moet een beleidsambtenaar weten hoe er in een bepaalde stroom kan worden geroerd (of hoe de juiste elementen kunnen worden gestimuleerd), zodat de drie stromen meer op één lijn komen. Maar ook moet de beleidsambtenaar effectief gebruik maken van bestaande koppelfactoren en in bepaalde gevallen zelf een koppelfactor vormen.

In deze scriptie heb ik gezocht naar een verdieping van het stromenmodel van Kingdon, omdat onze huidige beleidspraktijk te complex en onderling te afhankelijk van elkaar is, om alleen nog te vertrouwen op de agendavormende theorie van Kingdon. Ik heb gekeken naar de voedingsbodem cq het juiste klimaat voor agendavorming: dus welke elementen zijn aanwezig die kunnen leiden tot agendavorming? Doorredenerend kom ik dan bij de knoppen waar een beleidsambtenaar aan kan draaien om zo te sturen op het openen van een beleidsraam voor zijn of haar onderwerp zodra de juiste voedingsbodem aanwezig is.

56

5.1 Sturingtips vanuit het verdiepte stromenmodel Het verdiepte stromenmodel uit het vorige hoofdstuk geeft eigenlijk al de elementen weer waar op gelet moet worden. Als een aantal van deze elementen aanwezig is in een bepaalde beleidssector is er een voedingsbodem voor agendavorming. Bij de juiste stimulans kan er dan een beleidsraam geopend worden.

Het gaat hierbij om de volgende kernelementen: 1. De drie stromen liggen op één lijn en een juiste voedingsbodem lijkt aanwezig (de thermometer van het stromenmodel): •

probleem is herkend, door publiek en onderzoeksinstanties;

•

beleidsalternatief uitvoerbaar, realistisch en betaalbaar en

•

er is sprake van het juiste politiek-bestuurlijke klimaat.

2. Eén of meerdere koppelfactoren zijn aanwezig: •

Publieke opinie stuurt op koppeling door toegenomen media-aandacht, een crisis of door beïnvloeding door een symbolische koppelaar:

•

Samenwerkende actoren uit diverse arena’s sturen op koppeling door ingezette beleidsstrategieën;

•

De internationale omgeving stuurt op koppeling.

3. De trendy story wordt verteld door geloofwaardige actoren op het juiste moment.

Ik wil dit illustreren met de praktijkcase van het brandveiligheidsbeleid na de Schipholbrand55. Een jaar na de Schipholbrand kwam het rapport van de onderzoeksraad voor Veiligheid uit, waarin geconcludeerd werd dat het brandveiligheidsbeleid in Nederland naar een hoger niveau moest worden gebracht. Dit werd onderstreept door het Kabinet en daarmee was het probleem herkend. De ministeries van VROM en BZK, beide verantwoordelijk voor het brandveiligheidsbeleid, hebben ook alle samenwerking aan de onderzoeksraad verleend (macht van het onderzoek). Vervolgens hebben de ministeries de koppen bij elkaar gestoken (beleidsstrategie) om gezamenlijk in te zetten op een actieprogramma brandveiligheid (realistisch beleidsalternatief). Daarnaast was het 55

Hiervoor heb ik gesproken met de relevante ambtenaren bij het ministerie van VROM, Justitie en BZK. Vooral mijn collega Marjan Heijman, van de directie Brandweer & GHOR en verantwoordelijk voor het brandveiligheidsbeleid bij BZK, is me hierbij van grote hulp geweest.

57

de goede timing om actie te ondernemen, omdat er net een nieuw Kabinet was aangetreden die graag actie wilde nemen (juiste politiek-bestuurlijke situatie) waarmee ze ook konden scoren bij het publiek (media). Inmiddels was de publieke opinie ook zo ver dat men bereid was verder te denken dan de dood van elf vreemdelingen (publieke opinie).

Dit voorbeeld uit de praktijk laat zijn dat je als beleidsambtenaar niet hulpeloos hoeft te zitten wachten tot een mogelijkheid tot agendavorming zich van bovenaf aandient. Bijvoorbeeld door actieve hulp te bieden aan het onderzoek, je medestanders te zoeken om samen een beleidsalternatief te genereren of je minister te “verleiden” met een scoormoment. En dit allemaal met de juiste timing.

Sturingstips voor de beleidsambtenaar Allereerst moet de beleidsambtenaar monitoren of er een mogelijkheid is om de drie stromen op één lijn te krijgen. Daarvoor kan de thermometer van Kingdon worden gebruikt: problemen, oplossingen en politiek-bestuurlijke situatie. Dit betekent vooral gebruik maken van de politiek-bestuurlijke antenne: kranten lezen, de politiek volgen, tv kijken (zelfs naar programma’s als Jensen) en ga zo maar door. Daarna moet de beleidsambtenaar vooral aandacht hebben voor de mogelijke koppelfactoren: welke koppelfactor is er en kunnen gebruikt worden om het beleidsraam te openen?

Niet alle koppelfactoren zijn geschikt voor actief gebruik van een beleidsambtenaar die bij wil dragen aan agendavorming. Zo kan een beleidsambtenaar moeilijk iets doen aan het politiek-bestuurlijke klimaat. De beleidsambtenaar heeft bijvoorbeeld geen invloed op de kleur van de minister. Toch is er ook een aantal koppelfactoren waar de beleidsambtenaar wel wat mee kan.

Actief gebruik van koppelfactoren: •

Media en publieke opinie: dit lijkt in eerste instantie een koppelfactor die zich onafhankelijk van de beleidswereld ontwikkelt en dat is in zekere mate ook wel zo. Denk maar aan de media-amplificatie: nieuws genereert zichzelf. Toch kan

58

hier indirect op gestuurd worden door de minister van de beleidambtenaar actief de media te laten opzoeken met de boodschap van het dossier van de beleidsambtenaar. Hiervoor moet de minister wel zijn verleid met de voordelen van dit media-uitstapje, wat vooral goed zal lukken met onderwerpen die al heel veel media-aandacht krijgen en dus een hoge scoringskans voor de minister hebben. Mocht de minister een spindoctor56 hebben, zoals minister Balkenende lange tijd Jack de Vries had, dan is het goed om deze tijdig te betrekken. Spindoctors zijn immers de politieke kracht achter de minister om de publieke opinie te beïnvloeden. •

Beleidsstrategieën en actoren: het is belangrijk om de actoren binnen het eigen beleidsveld te kennen, maar zeker ook de actoren buiten dit beleidsveld. De netwerkbenadering laat zien dat geen één beleidsveld meer op zich staat. Juist door het blikveld van de beleidsambtenaar te vergroten, kunnen samenwerkingsrelaties worden ontdekt die de macht en invloed kunnen vergroten. Samen sta je altijd sterker! Mobiliseer de medestanders en stel een gezamenlijke strategie, maar probeer ook de tegenstanders voor je te winnen of in ieder geval in overleg met ze treden.

•

Macht van het onderzoek: beleidsambtenaren zouden zoveel mogelijk moeten meewerken met onderzoeken, omdat deze uiteindelijk ook de media en publieke opinie kan beïnvloeden. Het is belangrijk om ervoor te zorgen dat ook het verhaal van de beleidsambtenaar erin staat.

•

Symbolische beleidskoppelaar: een beleidsambtenaar moet zoeken, als het onderwerp zich daarvoor leent, naar iemand die het onderwerp kan vertegenwoordigen als kwartiermaker. Dit moet iemand zijn die zowel het publiek als binnen de overheid mensen aanspreekt.

•

Internationale dimensie: Beleidsambtenaren doen veel te weinig met de internationale dimensies. Vergroot het blikveld en daarmee het netwerk door ook buiten Nederland te kijken naar sturingsmogelijkheden voor agendavorming.

56

Wikipedia definitie: Een spindoctor is een voorlichter van een politieke partij of een politiek ambtsdrager, die de opdracht heeft het beleid van zijn opdrachtgever zo goed mogelijk naar buiten toe te presenteren en te verdedigen, en zijn opdrachtgevers daarin te coachen. Het doel is het beïnvloeden van de publieke opinie.

59

Hierdoor zou het aantal mogelijke symbolische beleidskoppelaars, crises, cijfers of media zoveel groter zijn en daarmee ook de eigen mogelijkheid tot het openen van een beleidsraam. Zoals onze eigen beleidssectoren onderling afhankelijk zijn, zijn we als Nederland ook afhankelijk van onze omgeving. Zo maken we bij het project Bescherming Vitale Infrastructuur gebruik van de Europese druk op dit onderwerp door actief in Europa te zijn.

Passief gebruik van koppelfactoren: •

Media en publieke opinie: om actief gebruik te kunnen maken van deze koppelfactoren is het belangrijk om eerst te weten hoe er tegen het onderwerp van de beleidambtenaar wordt aangekeken. Beleidambtenaren staan gelukkig niet buiten de maatschappij, Ze moeten het zich alleen af en toe wat meer bewust zijn. Dit betekent dat ze met de ogen en oren open goed zouden moeten kunnen in schatten wat de publieke opinie is. De beleidsambtenaar moet zichzelf niet buiten de maatschappij plaatsen, maar er juist in. Dit betekent veel in het veld zijn, praten met mensen en organisaties en vooral niet alleen maar achter ons bureau zitten. De publieke opinie is een belangrijk krachtenveld in het stromenmodel: het kan immers het onderwerp van de beleidsambtenaar maken of breken.

•

Trendy story: deze koppelfactor ligt eigenlijk in het verlengde van de vorige. Het is belangrijk om te weten hoe de maatschappij (en de politiek) überhaupt tegen onderwerpen aankijkt. Vertrouwt men de overheid of niet, sociale of fysieke veiligheid, nul-risico of risico-acceptatie? Wat zijn de trends van het moment?

•

Politiek-bestuurlijke situatie: Het is belangrijk om te weten welke kleur de minister van de beleidsambtenaar heeft, maar ook is het belangrijk om te weten welke kant het Kabinet wil opgaan, wat past wel of niet binnen het beleid van het Kabinet? Pas als de politiek-bestuurlijke situatie duidelijk is, kan worden nagedacht over mogelijkheden tot beïnvloeding.

•

Timing: dit is het allerbelangrijkste waar een beleidsambtenaar op moet screenen. Is het klimaat juist om het onderwerp meer naar voren te brengen. En daarvoor heeft de beleidsambtenaar eigenlijk alle andere koppelfactoren nodig, want dan

60

kan pas een volledig plaatje worden gemaakt van de voedingsbodem voor agendavorming.

Het verdiepte stromenmodel Waar het op neerkomt, is dat de beleidsambtenaar het verdiepte stromenmodel van een onderwerp invult, zodra er zich een mogelijkheid van agendavorming (thermometer van Kingdon) voordoet. Ik zal dit illustreren met de stroomstoring van de Tieler- en Bommelerwaard waarnaar ik ook in hoofdstuk 1 refereerde.

Stroomstoring Tieler- en Bommelerwaard (figuur 5.1) Problemen: bescherming vitale infra (BVI): electriciteit

Beleidsalternatieven: afspraken partijen (project BVI)

Media: geen hype, wel aandacht

PolitiekBestuurlijk: Gevoelig hiervoor Meerdere vitale infrastructuren en belanghebbenden

Politiek-bestuurlijke situatie: Kabinet van actie

Crises: stroomstoring Haaksbergen en deze Publieke Opinie: verontwaardiging over onvermogen overheid bescherming vitale infra

Macht van het onderzoek: Actief meedoen aan onderzoek, gelijk aan Haaksbergen

Symbool, cijfers: niet relevant

Beleidsraam Actoren zoals critici: veel wetenschappelijke discussies

(symbolische) koppelaar Niet relevant

Internationale dimensie: EPCIP, internationale druk

Beleidsstrategieën: Ja, binnen project BVI Trendy story: eigen fout overheid (defensie vliegt tegen mast) krijgt veel aandacht

Beleidsveranderingen: Actieprogramma met elektriciteitssector

Strategische timing: Nu nog niet, gebruik maken van het onderzoek wat gedaan wordt.

61

Uit deze exercitie blijkt dat de thermometer van Kingdon aangeeft dat er een mogelijkheid is voor agendavorming en dat er vele koppelfactoren zijn die dit onderstrepen. Zo zijn de actoren al met elkaar in overleg binnen het project Bescherming Vitale Infrastructuren, waar de overheid samenwerkt met de private sector. En er is al eerder een grote stroomstoring geweest in Haaksbergen, waardoor deze stroomstoring nogmaals onderstreept hoe belangrijk het is om de elektriciteitssector functionerend te houden. Dit maakt ook dat de politiek hier gevoeliger voor is: hoe vaker een crisis zich voordoet, hoe eerder men geneigd is hierop in te spelen. Bovendien gaat het hier om een trendy story: de overheid vliegt zelf tegen een elektriciteitsmast waarmee een dagenlange stroomstoring wordt veroorzaakt en krijgt het niet eens voor elkaar haar burgers snel weer van stroom te voorzien. Het maakt niet uit dat een private partij voor de stroomvoorziening verantwoordelijk is, stroom wordt steeds vaker gezien als primaire levensbehoefte en één van de taken van de overheid is ervoor te zorgen dat mensen kunnen leven. Daarvoor moet in de primaire levensbehoeften worden voorzien.

Er zijn voldoende koppelfactoren aanwezig om een beleidsraam te openen, het is tijd om actie te ondernemen. Wat zou ik als beleidsambtenaar BVI doen om deze te openen? Allereerst zou ik via de bestaande overlegstructuur met de vitale sectoren en interdepartementale partners dit onderwerp bespreken: is er sprake van een gedeeld probleem, welke oplossingen zijn er en zijn we bereid om ons hiervoor in te zetten? Zo hoop ik mijn medestanders te mobiliseren en mijn tegenstanders te ontdekken. Daarna is het belangrijk om ook via de ambtelijke lijn mijn minister te mobiliseren door te benadrukken dat continue stroomvoorziening van groot belang is voor het functioneren van de maatschappij en dat hier onder andere een taak is weggelegd voor mijn ministerie. Ik moet dan ook benoemen wat de politieke mogelijkheden zijn, zoals het intensiveren van het overleg met de elektriciteitssector, andere vitale sectoren en het benadrukken van nut en noodzaak van het programma BVI richting de politiek. Bovenal moet aangegeven worden dat het inzichtelijk maken van afhankelijkheden essentieel is. Daarnaast is het ook belangrijk om het publiek te vriend te houden en een daad te stellen door

62

bijvoorbeeld de schadeafhandeling op ons te nemen57. De overheid heeft een fout gemaakt en lost dit ook weer op. En tenslotte zou ik in dit stadium me vooral richten op het onderzoek dat gedaan wordt en nagaan waar ik nut en noodzaak van de bescherming van vitale infrastructuren kan benadrukken. Wellicht komt dit onderzoek met goede aanknopingspunten om samen met het onderzoek Haaksbergen een soort actieprogramma op te stellen met de elektriciteitssector.

Ik heb hier een globale invulling van het verdiepte stromenmodel gedaan. In de praktijk zou ik nog veel meer aspecten gebruiken om de koppelfactoren in te vullen, bijvoorbeeld de doelstellingen van het programma BVI en de doelstellingen van de verschillende vitale sectoren. Met dit voorbeeld wilde ik vooral illustreren dat het verdiepte stromenmodel kan helpen om als beleidsambtenaar een geordende keuze te maken van de te nemen stappen zodra er een mogelijkheid is om zijn of haar onderwerp op de agenda te krijgen.

5.2 Schoenmaker, houd je bij je leest? Is de agendavormende beleidsambtenaar nu eigenlijk wel wenselijk? Of zit er toch waarheid in de opmerking van In ’t Veld dat de beleidsambtenaar agendavorming aan de politiek moet overlaten?

Volgens mij kan er niet ontkomen worden aan agendavorming door beleidsambtenaren. Beleidsambtenaren zijn bezig met netwerken, contact leggen met de andere actoren en beleidsstrategieën bepalen. Agendavorming gaat steeds vaker om deze andere actoren: actoren hebben elkaar nodig om dingen op de agenda te zetten. En het contact wordt als eerste gelegd door de beleidsambtenaar. Daarnaast zijn de media en de publieke opinie van belang, iets waar een beleidsambtenaar altijd op moet kunnen inspelen. Hij of zij is ervan op de hoogte en informeert de minister als er momenten zijn waarop actie moet worden ondernomen. Dit geeft een beleidsambtenaar de ruimte om het eigen onderwerp verder te krijgen, mits natuurlijk de thermometer van Kingdon aangeeft dat er ook een mogelijkheid tot agendavorming is. Dus uiteindelijk is een beleidsambtenaar nog altijd

57

Op 21 december 2007 maakt het Kabinet bekend dat de Ministerraad heeft besloten dat de schadeafhandeling, op voorstel van de ministers Ter Horst en van Middelkoop, door de overheid zal worden gedaan.

63

afhankelijk van een crisis, een maatschappelijke discussie of een beleidskoppelaar zoals Kingdon deze weergeeft. Maar als het momentum er dan is, dan kan met het verdiepte stromenmodel nagegaan worden met welke acties de beleidsambtenaar kan proberen een beleidsraam te openen.

64

Nawoord Toen ik deze scriptie afrondde, was ik nog niet op de hoogte van de daadwerkelijke acties die rondom de stroomstoring in de Bommelerwaard waren genomen door het programma BVI. Ik heb met behulp van het verdiepte stromenmodel een poging gedaan de mogelijke acties te benoemen, een theoretische exercitie. Deze scriptie kan ik pas echt afsluiten als ik de lezer tot slot ook een kijkje kan geven in hoe de beleidspraktijk heeft gereageerd.

De stroomstoring in de Bommelerwaard heeft het belang van een programma gericht op de bescherming van de vitale infrastructuur benadrukt. Toen het programma BVI in 2002 startte, lag de nadruk vooral op het inzichtelijk maken van wat als vitaal kan worden aangemerkt. Het ging daarbij om een sectorale analyse, dus van bijvoorbeeld de energiesector, sector keren en beheren, de ICT-sector e.d. In 2005 kwam het besef dat vooral de intersectorale afhankelijkheden van groot belang zijn: waar zijn de sectoren zelf van afhankelijk en wat hebben ze dus minimaal nodig om zelf nog door te functioneren tijdens een crisis of bij uitval van een andere sector? De stroomstoring maakte het belang van inzicht in de intersectorale afhankelijkheden duidelijk, ook voor de vitale sectoren zelf.

Behalve een extra bestaansreden voor het programma BVI heeft de nasleep van de stroomstoring ook een ander staartje gekregen. Uit analyse bleek dat het gebied van de stroomstoring op een uiteinde van het stroomnet ligt: simpel gezegd, de Bommelerwaard krijgt maar via een enkel lijntje stroom. De elektriciteitssector was hiervan op de hoogte, maar de overheid was hier onvoldoende van op de hoogte. Het programma BVI heeft zich nu tot doel gesteld dergelijke feiten over de vitale infrastructuur boven water te halen. De wens is om de continuïteit tijdens een crisis van de vitale sectoren inzichtelijk te maken, zodat de overheid (waaronder de veiligheidsregio’s), andere vitale sectoren en de burger weten wat er kan spelen. En zodat er een betere voorbereiding op een mogelijke uitval van een vitale sector kan plaatsvinden.

65

Tenslotte heeft de overheid de schadeafhandeling op zich genomen. Helaas is er nog discussie over de daadwerkelijke betaling van de schade, maar de coördinatie van de schade ligt wel bij de overheid. Voor het imago van de overheid zou ik er zelf voor kiezen om een groot deel van de schade te claimen. Het was immers een Defensiehelikopter die de schade veroorzaakt heeft en dat zal voor altijd in de gedachten van de burger blijven hangen.

Theorie versus praktijk In hoofdstuk 5 heb ik aangegeven dat ik de overlegstructuur met de vitale sectoren zou intensiveren. Dit is niet gebeurd naar aanleiding van de stroomstoring, maar het moment is aangegrepen om het nut en noodzaak van het programma BVI te benadrukken. Wel is het aspect over de continuïteit van vitale sectoren geïntensiveerd in het onderlinge overleg.

Er is in de praktijk gekozen voor de algemene lijn: bescherming van vitale infrastructuur is altijd belangrijk en dat geldt voor alle vitale producten en diensten. Elektriciteit is er één van. De stroomstoring heeft benadrukt hoe belangrijk bescherming is, maar het is niet nodig om het programma BVI specifiek hierop te laten focussen. In mijn theorie had ik voor een wat specifiekere aanpak gekozen, maar met hetzelfde doel: het benadrukken van het nut en noodzaak van de bescherming van vitale infrastructuur.

Mijn specifiekere aanpak had ik vooral gestoeld op het idee dat het belangrijk is om de media, politiek en de burger mee te krijgen. De gekozen aanpak is echter ook een goede: het betrekt vooral de vitale sectoren zelf. En daar gaat het eigenlijk ook om, aangezien zij de sectorale verantwoordelijkheid dragen voor de vitale infrastructuur. Toch denk ik dat er winst te behalen is door de twee aanpakken te verenigen. Een combinatie van deze twee aanpakken betekent dat we ons als overheid direct richten op de belevingswereld van de burger door te focussen op elektriciteit. Dat is immers waar de burger gevoel bij heeft en we zijn maatschappelijk relevant bezig. Daarnaast volgen we ook de algemene benadering en richten we ons op de vitale sectoren. Door deze aanpak te volgen worden meerdere doelgroepen betrokken bij het beleid: de burger en de vitale sectoren. “Weet

66

wat er leeft en zorg dat het werkt”, het is het motto van BZK en met deze aanpak sluiten we aan bij de belevingswereld van de burger en met de vitale sectoren samen zorgen we dat het werkt. Wellicht een aanpak die met het uitkomen van de ongetwijfeld vele onderzoeksrapporten kan worden gevolgd.

67

Tot slot Bij de twee eerdere versies van deze scriptie heb ik voorwoorden geschreven die de sfeer tekenen van de versie. Voor mij persoonlijk zeggen deze voorwoorden veel over hoe deze scriptie tot stand is gekomen. Ik wil mezelf, de lezer en de scriptie deze voorwoorden dan ook niet ontzeggen. Dus tot slot een sfeertekening van de geboorte van deze scriptie!

Voorwoord bij de januari 2008-versie Zes maanden zijn er voorbij gegaan sinds ik de eerste versie van deze scriptie inleverde…zes maanden vol verandering, nieuw leven en slapeloze nachten. Niet alleen vanwege Tygo, mijn mooie en heerlijk drukke zoon, maar ook vanwege dit stuk. Zoals vaak het geval is bij eerste versies, was ik op sommige punten te kort door de bocht waardoor de redeneerlijn vaker scheef dan recht liep. In deze zes maanden heb ik mijn centrale vraag beter kunnen definiëren en mijn scriptie langs deze vraag omgebogen. Ik merkte dat ik in de eerste versie nog erg op zoek was naar een trechter voor alle informatie en ideeën die ik had. En ik heb nu het gevoel deze trechter in de vorm van de centrale vraag te hebben gevonden.

Met een goed gevoel lever ik dan ook deze versie in en ben ik helemaal klaar voor een nieuw jaar en de groepsopdracht!

Bij de juni 2007-versie Ondanks de harde wind buiten en de herfstachtige sfeer in mijn woonkamer, is het hartje zomer als ik deze woorden schrijf. Vandaag ben ik precies 34 weken zwanger en leg ik de laatste hand aan deze scriptie voor mijn bevalling . Ik moet dan gelijk denken aan de woorden van decaan Menno van Duin in één van zijn laatste zomermailtjes aan MCDM leergang 9: “Succes voor degenen die in de zomermaanden de bevalling van hun scriptie hebben gepland.” De bevalling van deze scriptie was niet eenvoudig, maar als alle bevallingen verlopen als de bevalling van deze scriptie dan ga ik de komende maand toch met alle vertrouwen tegemoet!

68

In juni 2006 liep ik op een vrije dag in de Efteling, niet wetende dat een telefoontje van mijn afdelingshoofd het werkjaar 2006/2007 drastisch zou veranderen. Henk Geveke, de directeur Crisisbeheersing bij het ministerie van BZK had de mogelijkheid gekregen om één van zijn medewerkers op te geven voor de masteropleiding Crisis and Disaster Management (MCDM). Via mijn afdelingshoofd kwam toen de vraag of ik misschien geïnteresseerd was. Ik hoefde er eigenlijk geen seconde over na te denken, want een dergelijke kans laat je niet lopen! Na vijf jaar bij BZK werkzaam te zijn in de rampen- en crisiswereld had ik ook echt behoefte aan een theoretische verdiepingsslag. En hier zit ik dan nu, een jaar later, met een nieuwe bagage van theoretische verdieping op crisismanagement, ontzettend leuke contacten met collega’s uit de praktijk en vele nieuwe inzichten. Mijn kennis en vooral ook mijn netwerk is zoveel groter na één jaar MCDM dat ik met plezier terugkijk op het eerste jaar en me verheug op het tweede jaar!

Dit is eenvoudig te zeggen nu de eerste weg van de scriptie is afgerond, want ik moet bekennen dat ik regelmatig tegen het werk heb opgezien. Vaak heb ik me ook afgevraagd of ik niet veel beter een “doe” onderwerp had kunnen kiezen in plaats van een “denk” onderwerp. En het combineren van een fulltime baan, een opleiding en het schrijven van een scriptie tijdens een zwangerschap met enige complicaties, kan ik niemand aanraden! Het was zwaarder dan ik van te voren had kunnen in schatten. Ik had het ook niet kunnen doen zonder de steun van een hele hoop mensen. Allereerst natuurlijk mijn mannetjes aan het thuisfront, Ronald en Loekie, die me altijd overal in gesteund hebben. Daarnaast ben ik dankbaar voor de tijd, gelegenheid en vooral voor het begrip van mijn afdelingshoofd Williët Brouwer en mijn collega’s, Wilma en Alice, jullie zijn schatten! En ik ben ook Marc Otten, mijn decaan, heel dankbaar voor zijn begrip bij de complicaties van mijn zwangerschap waardoor ik steeds de verwachte bevallingsdatum van mijn scriptie moest opschuiven. Hierdoor kregen ik en het ongeboren mannetje de ademruimte en rust die we nodig hadden.

Ik heb een lange tijd nagedacht over het onderwerp van deze scriptie en wat ik er nu precies mee wilde. Het stromenmodel van Kingdon is een onderwerp dat al behoorlijk is uitgekauwd en ook agendavorming lijkt geen nieuw en innovatief onderwerp. Een

69

gesprek met Marc Otten in de stationsrestauratie op Utrecht CS heeft heel wat verheldering gebracht in mijn redeneerlijn. Ik wilde niet alleen het stromenmodel van Kingdon toepassen op verschillende crises, maar ik was op zoek naar een verdieping van het model. Ik wilde namelijk weten wat ik als beleidsambtenaar kan doen om actief te zorgen voor een beleidsraam of er in ieder geval optimaal gebruik van weten te maken. Puur eigenbelang! Ondanks dat ik weken heb nagedacht over argumenten, redeneringen en dergelijke, is de scriptie toch een eigen leven gaan leiden. Tijdens het schrijven kwamen er denkrichtingen bij me naar boven die de lijn van de scriptie voor mij duidelijker maakten. Er waren momenten dat ik met heel onverwachte conclusies kwam die perfect pasten in de redeneerlijn. En dat maakt dat ik, achteraf gezien, met zoveel plezier aan deze scriptie heb gewerkt. Voor mij was het geen uitgekauwd onderwerp meer, maar eerder een onderwerp waar zoveel verschillende kanten aan zit dat er nog alle ruimte is om deze verder te verdiepen.

Dat ga ik nu helaas niet meer doen, met 34 weken zwangerschap is het nu echt tijd om me op mijn drie mannetjes, geboren en ongeboren, te concentreren!

Mathilda Buijtendijk

70

Geraadpleegde bronnen Literatuur en tijdschriften Alink F.B., Crisis als kans? Over de relatie tussen crises en hervormingen in het vreemdelingenbeleid van Nederland en Duitsland, Amsterdam, 2006, p. 14 e.v. Barach, P., en M.S. Baratz, Power and poverty, theory and practice, New York , 1970 Bekke H., Vries de J., Neelen G., De Salto Mortale van het ministerie van LNV, beleid, organisatie en management op een breukvlak.” Alphen aan de Rijn, 1994, p. 15 Boer de C. en Brennecke S., Media en publiek, theorieën over media-impact, vijfde druk, Amsterdam, 2003 Boin R.A. en ’t Hart P., Institutional crises and reforms in policy sectors, in Wagenaar H. (red.), Government Institutions: effects, changes and normative foundations, Dordrecht, 2000 Boin A., Kuipers S., Otten M. (red), Institutionele crises: breuklijnen in beleidssectoren”, COT, Alphen aan de Rijn, 2000 Cobb, R.W. en Elder, C.D., Participation in American Politics, The dynamics of agendabuilding, Baltimore and London, 1972, p. 83 - 117 Cortell A. en Peterson S., Altered states, explaining domestic institutional change, British journal of political science, jaargang 29, volume 1 (1999), p. 179 - 181 Crisis Onderzoek Team, Crisis in het nieuws: Samenspel en Tegenspel tussen overheid en Media, Alphen aan de Rijn, 1997 Crainer S., Invloedrijke denkers, visies op managementthema’s, 3e druk, Den Haag, 2006, p. 2Hoogerwerf, A., Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan de Rijn, 1993. Gerbner, G., Mass media and human communication theory, Human communication theorie: original essays, New York, 1967 Harrison K. en Hoberg G., Setting the environmental agenda in Canada and the United States: the cases of Dioxin and Radon, Canadian journal of political science, jaargang 24, volume 1 (1991), p. 3 – 27 Hay C., Ideas, interests and institutions in the comparative political economy of great transformations, Review of international political economy, 11 (2004), p. 204-226

71

Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2e herziene druk, New York, 2003 Koppenjan J., Managing uncertainties in networks, New York, 2004, p. 10 e.v. Keeler J. Opening the window for reform: mandates, crises and extraordinary policymaking, Comparative Political Studies, jaargang 25, volume 4 (1993), p. 433 - 486 Lindblom C.E., Still muddling, not yet through, Public Administration Review, 39 (1979), p. 521en Lindblom C.E., The Science of muddling through, Public Administration Review, 19 (1959), p. 79-88 March J., Olsen J. en Cohen M., “A Garbage can model of organizational Choice,” Administrative Science Quarterly 17 (mart 1972), p. 1 - 25 Michels C., Fysieke veiligheid in de Tweede Kamer, Utopie of werkelijkheid?, Commandeursscriptie MCDM 7, 2006 Osborne D.E. en Gaebler T., Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector.Massachusetts, 1992 Vasterman P., Mediahype, eerste druk, Amsterdam, 2004 Vasterman P. en Aerden O., Context van het nieuws, eerset druk, Groningen, 1995 Vries de J. en Dam van M., Politiek-bestuurlijk management, een blik achter de gouden muur. Alphen aan de Rijn, 1998 Rapporten Schipholbrand Eindrapport Brand cellencomplex Schiphol-oost van de onderzoeksraad voor Veiligheid, 21 september 2006, Rapport Brandveiligheid van cellencomplexen van de rijksinspecties (VI, AI en IOOV) Het rapport Brand in het cellencomplex Schiphol-oost van de onafhankelijke commissie gemeentelijke verantwoordelijkheden (Hendrikx/Berghuijs) Kamerstukken Kabinetsstandpunt Rampenbeheersing Overstromingen (zie brief van de ministers van V&W en BZK d.d. 10 november 2006, kamerstuk 27625, nummer 77) Actieprogramma Brandveiligheid van de ministers van BZK en VROM van januari 2007 (zie brief minister BZK januari 2007, kamerstuk 26956 Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, Justitiële inrichtingen 24587, nummer 46) Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 van de minister van BZK van juni 2004 (kamerstuk 2003-2004, 29668, nummer 1)

72

Brief minister BZK met de tweede voortgangsrapportage over de uitvoering van het beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 (kamerstuk 2006-2007, 29688, nummer 14)

Meest geraadpleegde internetpagina’s www.wikipedia.org www.elsevier.nl www.bestuurskunde.nl www.minbzk.nl www.minvenw.nl www.rampenbeheersing.nl www.overheid.nl

73

Haarlem, 29 februari 2008

74