Volume 1 Nomor 1, April 2012

Volume 1 Nomor 1, April 2012

Jurnal RechtsVinding merupakan majalah ilmiah hukum yang memuat naskah-naskah di bidang hukum yang berupa hasil penelitian; kajian teori; studi kepustakaan; dan analisa / tinjauan putusan pengadilan. Jurnal RechtsVinding terbit secara berkala tiga nomor dalam setahun pada bulan April, Agustus dan Desember. Pembina Adviser

: Dr. Wicipto Setiadi, S.H., M.H. Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM RI

Pemimpin Umum Chief Executive Officer

: Noor M. Aziz, S.H., M.H., M.M. Kepala Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional BPHN

Wakil Pemimpin Umum Vice Chief Executive Officer

: Purwanto, S.H., M.H.

Pemimpin Redaksi Editor in Chief

: Arfan Faiz Muhlizi, S.H., M.H. (Hukum Tata Negara)

Anggota Dewan Redaksi Editorial Board

: Suherman Toha, S.H., M.H., APU. (Hukum Tata Negara) Ahyar Ari Gayo, S.H., M.H. (Hukum Islam dan Adat) Suharyo, S.H., M.H. (Hukum Pidana)

Redaktur Pelaksana Managing Editor

: Teguh Imansyah, S.IP., M.Si.

Sekretaris Secretaries

: Apri Listiyanto, S.H. Ade Irawan Taufik, S.H. Ema Elviyani Br. Sembiring, S.H.

Tata Usaha Administration

: Nunuk Febriananingsih, S.H., M.H. Endang Wahyuni Setyawati, S.E. Eko Noer Kristiyanto, S.H. Nevey Varida Ariani, S.H., M.H.

Desain Layout Layout and cover

: Tyas Dian Anggraeni, S.H., M.H.

Mitra Bestari Peer Reviewer

: Prof. Dr. IBR Supancana, S.H., LL.M. (Hukum Bisnis) Dr. Freddy Harris, S.H., LL.M. (Hukum Perdata) Topo Santoso, S.H., M.H., Ph.D. (Hukum Pidana) Dr. Mudzakkir, S.H., M.H. (Hukum Pidana) Dr. M. Hadi Shubhan, S.H., M.H., C.N. (Hukum Perdata)

Alamat: Redaksi Jurnal RechtsVinding Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM RI Jl. Mayjen Sutoyo Cililitan Jakarta, Telp.: 021-8091908 ext.105, Fax.: 021-8002265 e-mail: [email protected]; [email protected]; [email protected]

Isi Jurnal RechtsVinding dapat dikutip dengan menyebutkan sumbernya (Citation is permitted with acknowledgement of the source)

Vo lu me 1 Nomo r 1, A p ril 2 0 1 2

PENGANTAR REDAKSI

BP HN


Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

Puji syukur kehadirat Allah, SWT, yang atas perkenan-Nya Jurnal RechtsVinding (JRV) ini dapat diterbitkan. Terbitnya JRV merupakan hasil kerja keras, kerja cerdas, dan kerja ikhlas segenap warga Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional (Puslitbangsiskumnas) dengan restu dan arahan dari Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN). JRV digagas untuk pertama kali pada 2 Januari 2012 dengan maksud untuk meningkatkan manfaat hasil penelitian hukum sehingga berdampak pada perbaikan dan kemaslahatan kehidupan masyarakat. JRV juga diharapkan mampu menjadi referensi terkini dari kemajuan ilmu hukum. Nama “Rechtsvinding” diambil dari salah satu aliran hukum yang memandang bahwa hukum bukan semata-mata peraturan perundang-undangan, tetapi bukan pula semata-mata rasa keadilan yang tumbuh di dalam masyarakat, melainkan dialektika dari keduanya. Istilah “Rechtsvinding” juga sering sekali digunakan dalam sistem peradilan dengan padanan “penemuan hukum oleh Hakim”. Untuk konsepsi terakhir, Hakim diposisikan bukan sekedar sebagai corong undang-undang, tetapi sebagai penyelaras antara peraturan perundang-undangan dengan rasa keadilan yang hidup dalam masyarakat. Dengan demikian, gagasan-gagasan ilmiah yang dimuat dalam JRV pun diharapkan mampu menggambarkan proses dialektis antara peraturan perundang-undangan dengan rasa keadilan masyarakat. Untuk Volume 1 Nomor 1 ini, JRV memuat artikel yang merefleksikan gambaran dialektis antara peraturan perundang-undangan dan rasa keadilan masyarakat untuk tiga pokok bahasan utama: proses legislasi, kebijakan hukum pertanahan, dan proses pengelolaan administrasi pemerintahan. JRV diawali dengan tulisan Wicipto Setiadi yang menyoroti masalah pembangunan hukum di Indonesia. Tulisan tersebut mempertegas kembali bahwa dalam melaksanakan pembangunan hukum, satu hal penting yang harus diperhatikan adalah bahwa hukum harus dipahami dan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem yang di dalamnya terdapat elemen kelembagaan, materi hukum, dan budaya hukum. Selanjutnya, Noor Muhammad Aziz menggambarkan lebih jauh bahwa dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan bagian yang menjadi sangat penting dan tidak boleh terabaikan adalah pengkajian, penelitian dan naskah akademik. Kedua tulisan ini pada dasarnya merupakan pemikiran tentang bagaimana pembentukan hukum nasional dapat lebih responsif menggali rasa keadilan masyarakat, serta tetap berpegang pada asas-asas hukum dan Konstitusi sebagai lambang kesepakatan nasional. Dalam pembangunan hukum bidang pertanahan Nurhasan Ismail menggambarkan bahwa politik hukum pertanahan perlu dikembalikan untuk menjamin terwujudnya kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Salah satu langkah yang ditawarkan untuk mewujudkan tujuan tersebut adalah perlunya menerapkan politik hukum pertanahan prismatik sebagai refleksi atas rasa keadilan masyarakat. Tulisan ini bergayung sambut dengan tulisan Tyas Dian Anggraeni yang menyoroti masalah pertanahan juga memaparkan proses dialektis hukum pertanahan Daerah Istimewa Yogyakarta yang dikenal mempunyai sistem pengelolaan tanah yang khusus.

i


Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

BP HN

Dalam hal pengelolaan negara, dialektika hukum dan masyarakat juga tergambar dari tulisan Tirta N. Mursitama yang memandang bahwa dalam membangun pelayanan publik yang transparan perlu kerjasama masyarakat, dunia usaha, dan pemerintah yang dimotori oleh birokrasi. Tulisan ini kemudian disambut oleh Arfan Faiz Muhlizi yang melihat bahwa birokrasi sebagai motor pengelolaan pemerintahan perlu mendapatkan penyegaran dengan mereformulasi salah satu kewenangan yang dimiliki oleh birokrasi. Kewenangan ini adalah diskresi. Reformulasi diskresi juga sangat diperlukan dalam rangka penataan hukum administrasi. Masih dalam lingkup penataan hukum administrasi, Apri Listiyanto melihat bahwa pengelolaan pemerintahan yang baik juga perlu memperhatikan pembaharuan dalam proses pengadaan barang dan jasa. Upaya mewujudkan Good Governance juga dibahas oleh Nunuk Febriananingsih yang memaparkan bahwa kebebasan informasi adalah hak asasi yang fundamental sekaligus prasyarat utama menuju pengelolaan Negara yang lebih baik. Kondisi administrasi pemerintahan juga dibahas oleh Adharinalti yang menyoroti masalah ketenagakerjaan tidak berdokumen. Semoga gagasan-gagasan yang dibangun dan dipaparkan berbagai artikel di nomor perdana ini dapat menyemarakan khasanah pemikiran hukum dan berkontribusi bagi pembangunan hukum yang berkeadilan.

ii

Redaksi

DAFTAR ISI

BP HN


Pengantar Redaksi …………………………………………………………………………………………………….... Daftar Abstrak

ing

Pembangunan Hukum Dalam Rangka Peningkatan Supremasi Hukum Wicipto Setiadi …………………….......................…………………………………………………………….....

i-ii

1-15

17-31

Arah Politik Hukum Pertanahan Dan Perlindungan Kepemilikan Tanah Masyarakat Nurhasan Ismail ……………………………………………………………………………….....................……..

33-51

Interaksi Hukum Lokal dan Hukum Nasional Dalam Urusan Pertanahan Di Daerah Istimewa Yogyakarta Tyas Dian Anggraeni …………………………………………………………………………………....................

53-73

Peran Serta Masyarakat Dan Dunia Usaha Dalam Mewujudkan Sistem Transparansi Nasional Pelayanan Publik Tirta N. Mursitama ……………………………………………………………………………………………...........

75-91

Reformulasi Diskresi Dalam Penataan Hukum Administrasi Arfan Faiz Muhlizi ………………………………………………………………………..................……………...

93-111

Pembaharuan Regulasi Pengadaan Barang Dan Jasa Pemerintah Apri Listiyanto …………………………………………………………………………………………........……………

113-133

Keterbukaan Informasi Publik Dalam Pemerintahan Terbuka Menuju Tata Pemerintahan Yang Baik Nunuk Febriananingsih ……………………………………………………………………..................…….…..

135-156

Perlindungan Terhadap Tenaga Kerja Indonesia Irregular Di Luar Negeri Adharinalti ………………………..................…………………………………………………………………………

157-173

lR ec hts V

ind

Urgensi Penelitian Dan Pengkajian Hukum Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Noor Muhammad Aziz .........…………………………………………………...................…………………...

Jur

na

Biodata Penulis Indeks Pedoman Penulisan Jurnal RechtsVinding

iii


UDC: 34.04 Wicipto Setiadi Pembangunan Hukum Dalam Rangka Peningkatan Supremasi Hukum Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 1-15

BP HN

Kata Kunci bersumber dari artikel. Lembar Abstrak ini boleh dikopi tanpa ijin dan biaya.

lR ec hts V

ind

ing

Konstitusi menyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum. Ketentuan tersebut mengandung makna bahwa hukum merupakan sesuatu yang supreme. Dengan supremasi hukum diharapkan lahir ketertiban (order) atau tata kehidupan masyarakat yang harmonis dan berkeadilan sehingga hukum dapat berperan dalam menjaga stabilitas negara. Dari empat belas tahun pasca reformasi Indonesia, pembangunan hukum menjadi salah satu agenda utama, namun Indonesia belum mampu keluar dari berbagai persoalan hukum, dan bahkan terjebak ke dalam ironi sebagai salah satu negara paling korup. Penelitian yang mengangkat permasalahan tentang kondisi penegakan hukum saat ini dilaksanakan dengan menggunakan metode kepustakaan. Dari hasil penelitian terlihat bahwa prestasi penegakan hukum mulai terlihat dalam beberapa tahun terakhir, meskipun masih juga terlihat beberapa masalah di berbagai sisi. Satu satu hal penting yang harus diperhatikan dalam pelaksanakan pembangunan hukum, yaitu hukum harus dipahami dan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem yang di dalamnya terdapat elemen kelembagaan, elemen materi hukum, dan elemen budaya hukum. Kata kunci: supremasi hukum, pembangunan hukum, stabilitas nasional, penegakan hukum

The Keywords noted here are the words which represent the concept applied in writing. This abstract sheet may be reproduced without permission or charge UDC: 34.04

Wicipto Setiadi

Development of Law in Order to Enhancement Supremacy of Law RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 1-15

Jur

na

The Constitution declare that Indonesia is a state of law. Provision implies that the law is something that is supreme. With the rule of law is expected to appear order or a harmonious society and justice so that law can play a role in maintaining the stability of the country. Of the fourteen years of post-reform Indonesia, development of the law became one of the main agenda, but Indonesia has not been able to get out of a variety of legal issues, and even stuck to the irony as one of the most corrupt countries. The research raised issues about the current state of law enforcement is being carried out by using literature methods. From the research shows that achievement of law enforcement began to appear in recent years, although it is also seen some problems on the various sides. One of the important things that must be considered in implementing the construction of the law, the law must be understood and developed as an integrated system in which there is institutional elements, elements of legal substance, and legal culture elements. Keywords: supremacy of law, development of law, national stability, law enforcement


UDC: 340.134 Noor Muhammad Aziz

BP HN

Kata Kunci Bersumber dari artikel. Lembar Abstrak ini boleh dikopi tanpa ijin dan biaya.

Urgensi Penelitian dan Pengkajian Hukum Dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 17-31

lR ec hts V

ind

ing

Dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan, penelitian merupakan aspek penting dalam penyusunan peraturan perundang-undangan, disamping aspek drafting. Karena bukan sesuatu yang mustahil apabila suatu undang-undang dibentuk tanpa didasari suatu riset yang komprehensif dan mendalam hasilnya akan menuai permasalahan baru.Tulisan ini akan mengangkat permasalahan mengenai bagaimana manfaat penelitian hukum dalam kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan menggunakan pendekatan yuridis empiris ditemukan bahwa penelitian hukum sangat bermanfaat untuk mendukung Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tertentu, khususnya dalam menuangkan aspek-aspek berkaitan dengan masalah yuridis, sosiologis dan filosofis. Disamping itu Penelitian Hukum juga bermanfaat untuk menyusun rencanarencana pembangunan hukum yang lebih responsif tanpa keluar dari asas-asas pembentukan hukum. Oleh karena itu optimalisasi hasil penelitian untuk pembentukan peraturan perundang-undangan memerlukan langkah-langkah yuridis dimana penelitian perlu dimasukkan dalam satu alur proses legislasi. Kata kunci: legislasi, naskah akademik, pengkajian, penelitian


Noor Muhammad Aziz

Urgency of Legal Research and Analysis of The Establishment of Legislation RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 17-31

Jur

na

In Law No. 12 Year 2011 on the Establishment Regulation of legislation, research is an important aspect in the preparation of legislation, as well as aspects of drafting. For it is not impossible if a law is based on established without a comprehensive and in-depth research results will reap new problems. His paper will raise issues about how the benefits of legal research in the activities of the establishment of laws and regulations. By using a juridical approach to empirical research found that the law is very useful to support the Academic Manuscript particular bill, especially in the pouring aspects related to legal issues, sociological and philosophical. Besides, Legal Research is also useful to draw up development plans are more responsive law without departing from the principles of the legal establishment. Therefore, the optimization results for the formation of legislation requiring judicial measures which research needs to be included in the legislative process flow. Keywords: legislation, academic draft, analysis, research


UDC: 349.43 Nurhasan Ismail

BP HN


Arah Politik Hukum Pertanahan Dan Perlindungan Kepemilikan Tanah Masyarakat Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 33-51

lR ec hts V

ind

ing

Penguasaan dan pemanfaatan tanah yang diatur dalam Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) merupakan arah dari politik hukum pertanahan Indonesia yang bertujuan untuk menjamin terwujudnya kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Wujud dari hal tersebut terlihat dari adanya perhatian khusus kepada kelompok masyarakat lemah melalui kebijakan pertanahan. Belakangan, terjadi pergeseran politik pertanahan, dimana penguasaan dan pemanfaatan tanah hanya didapat oleh sekelompok kecil masyarakat, yaitu perusahaan besar. Tulisan yang membahas tentang politik hukum pertanahan nasional saat ini dan bentuk perlindungan hak kepemilikan tanah masyarakat dilakukan dengan metode penelitian sosio-yuridis. Dari hasil penelitian terlihat bahwa pada saat ini terdapat upaya untuk menghidupkan kebijakan pertanahan yang mengembalikan keseimbangan seperti yang diinginkan UUPA. Langkah yang ditawarkan untuk mewujudkan hal tersebut adalah dengan menerapkan politik hukum pertanahan prismatik yang mendasarkan pada beberapa prinsip seperti prinsip keberagaman hukum dalam kesatuan, prinsip persamaan atas dasar ketidaksamaan, prinsip mengutamakan keadilan dan kemanfaatan di atas kepastian hukum, dan prinsip diferensiasi fungsi dalam keterpaduan. Kata Kunci: politik hukum, agraria, hukum prismatik, land reform


Nurhasan Ismail

Political Direction of Land Law and Protection Of People’s Land Ownership RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 33-51

Jur

na

Land use and tenure are stipulated in the Basic Agrarian Law (UUPA) is the political direction of the Indonesian land law aimed at ensuring the realization of prosperity for all Indonesian people. Manifestations of this evident from the presence of particular concern to the community weaker over land policy. Indonesia. Later, the political shift of land, land use and tenure which obtained only by a small group of people, the big companies. Studies that discuss the political current national land law and forms of protection of land rights community do with socio-legal research methods. From the research shows that there are now efforts to turn the land policy that restores the balance as desired UUPA. Measures offered to make this happen is to apply the law of the land prismatic politics based on several principles like the principle of legal diversity in unity, the principle of equality on the basis of inequality, the principle that the justice and expediency over the rule of law, and the principle of differentiation in functionality integration. Keywords: politic of law, agrarian, prismatic law, land reform


UDC: 349.43 Tyas Dian Anggraeni

BP HN


Interaksi Hukum Lokal dan Hukum Nasional Dalam Urusan Pertanahan Di Daerah Istimewa Yogyakarta Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 53-73

lR ec hts V

ind

ing

Tanah dalam konsep budaya Jawa menjadi hal yang amat sakral dan penting. Bagi masyarakat Jawa, tanah memiliki nilai yang setara dengan harga diri manusia. Seperti halnya di Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY), tanah memiliki nilai tersendiri, termasuk juga sistem pengelolaannya. Bahkan Undang-undang Nasional tidak mampu menembus sistem pengelolaan tanah di DIY. Tulisan ini akan mengkaji lebih jauh tentang sejarah keistimewaan urusan pertanahan di Kasultanan dan Paku Alaman Yogyakarta dan realitasnya dalam menyikapi Rancangan Undang-Undang keistimewaan Yogyakarta. Dengan menggunakan metode yuridis normatif, sejarah penguasaan dan pemilikan tanah oleh raja atau Sultan Yogyakarta dan Paku Alam merupakan pelaksanaan kesepakatan dari perjanjian Giyanti yang dikukuhkan kembali dalam amanat penggabungan diri Sultan dan Paku Alam ke dalam Pemerintahan Republik Indonesia. Dengan demikian Yogyakarta mempunyai sistem pengelolaan tanah yang khusus, ada yang mengikuti hukum pertanahan nasional, dan ada pula yang masih diatur oleh Rijksblad Kasultanan dan Rijksblad Paku Alaman. Agar tidak menimbulkan masalah atau polemik baru dalam dinamika politik dan sejalan dengan sistem hukum nasional, masalah pertanahan di DIY perlu mendapat perhatian khusus. Kata kunci: agraria, kesultanan Yogyakarta, keistimewaan daerah, politik


Tyas Dian Anggraeni

Interaction of Local Law and National Law in Matter of Land in Yogyakarta RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 53-73

Jur

na

Land in the concept of Javanese culture into something that is sacred and important. For the Javanese, the land has a value equivalent to human dignity. As in the Special Region of Yogyakarta (DIY), the land has value, including its management system. Even the National Law can not penetrate the soil management systems in the province. This paper will examine further features of the history of land affairs in the Sultanate of Yogyakarta and Paku Alaman and reality in the bill addressing the privilege of Yogyakarta. By using a normative juridical methods, the history of the control and ownership of land by the king or the Sultan of Yogyakarta and Paku Alam is an implementation of the agreement Giyanti agreement which reaffirmed the mandate of merging himself Sultan and Paku Alam to the Government of the Republic of Indonesia. Thus Yogyakarta has a special system of land management, there are following the national land laws, and some are still governed by the Sultanate and Rijksblad Rijksblad Paku Alaman. In order not to cause any problems or new polemical and political dynamics in line with the national legal system, problems of land in the province needs special attention. Keywords: agrarian, land, the sultanate of Yogyakarta, the privilege, politics


UDC: 343.123.5 Tirta N. Mursitama

BP HN


Peran Serta Masyarakat dan Dunia Usaha Dalam Mewujudkan Sistem Transparansi Nasional Pelayanan Publik

ing

Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 75-91

lR ec hts V

ind

Pelayanan publik merupakan pilar penting reformasi birokrasi yang menjadi tolok ukur kinerja pemerintah. Namun, lebih dari sepuluh tahun reformasi bergulir dan implementasi otonomi daerah, fakta memperlihatkan masih minimnya perubahan substansial dalam penyelenggaraan pelayanan publik di Indonesia. Permasalahan yang diangkat dalam tulisan ini adalah bagaimana keterkaitan organisasi masyarakat, dunia usaha dan layanan publik; serta bagaimana peran organisasi masyarakat dan dunia usaha dalam mendorong terwujudnya transparansi pelayanan publik. Dengan menggunakan pendekatan yuridis empiris, tulisan ini menyimpulkan bahwa dalam pelayanan publik, terdapat 3 (tiga) aktor yang terlibat, yaitu: masyarakat, dunia usaha, dan pemerintah yang dimotori oleh birokrasi. Ketiganya tidak bisa berdiri sendiri melainkan saling berkaitan dan mendukung perwujudan sistem transparansi nasional. Untuk itu perlu dibangun strategi kerjasama segitiga antara pemerintah, masyarakat dan dunia usaha dalam rangka mewujudkan birokrasi yang professional, efisien, cepat, dan bekerja berdasarkan prinsip-prinsip tata kelola yang baik. Kata Kunci: transparansi, pelayanan publik, birokrasi, korupsi

The Keywords noted here are the words which represent the concept applied in writing. This abstract sheet may be reproduced without permission or charge UDC: 343.123.5

Tirta N. Mursitama

Public and Business Participation in Building National Public Service Transparency System RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 75-91

Jur

na

Public service is one of the important pillars of bureaucracy reform which serves as a benchmark of government performance. However, after more than a decade of reform and the implementation of local autonomy, it shows a limited progress of public service in Indonesia. This article attempts to address two questions: 1) How are the interlinkages between civil society and business in public service? 2) What is the role of civil society and business in promoting public service transparency? By utilizing empirical approach, this article concludes that there are three key actors involved in public services namely society, business, and government which are heavily interrelated and supportive in promoting national public service transparency system. Hence, we need to develop a strategy of triangular cooperation among government, community and business in order to create a professional and efficient bureaucracy on the basis of good governance principles. Keywords: transparency, public service, bureaucracy, corruption


UDC: 342.922 Arfan Faiz Muhlizi Reformulasi Diskresi Dalam Penataan Hukum Administrasi Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 93-111

BP HN


lR ec hts V

ind

ing

Instrumen hukum paling klasik untuk melaksanakan penyelenggaraan pemerintahan guna mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur adalah Hukum Administrasi Negara (HAN). Untuk mencapai tujuan penyelenggaraan pemerintahan tersebut, birokrasi menjadi alat yang efektif didalam menjalankan pengelolaan negara. Persoalan hukum dari birokrasi yang menjadi permasalahan saat ini adalah persinggungan asas legalitas (wetmatigheid) dan diskresi (pouvoir discretionnaire) pejabat negara (eksekutif). Tulisan ini berusaha menjawab permasalahan di atas dengan lebih menitikberatkan bahasan mengenai “diskresi” dalam hukum administrasi. Dengan metode yuridis normative, penelitian ini menyimpulkan bahwa diskresi memang diperlukan dalam hukum administrasi, khususnya di dalam menyelesaikan persoalan dimana peraturan perundang-undangan belum mengaturnya atau hanya mengatur secara umum. Disamping itu diskresi juga diperlukan dalam hal terdapat prosedur yang tidak dapat diselesaikan menurut administrasi yang normal. Dengan demikian penataan Hukum Administrasi menjadi sangat penting dan tentunya bukan sekedar melihat dari sisi pembentukan atau penataan peraturan perundang-undangan terkait administrasi negara, tetapi lebih jauh dari itu adalah penataan tatanan hukum yang terdiri dari struktur, substansi, dan kultur masyarakat, birokrasi, dan penegak hukum. Kata kunci: administrasi, legisme, rechtsvinding, kewenangan, diskresi


Arfan Faiz Muhlizi

Reformulation of Discretion in the Arrangement Administrative Law RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 93-111

Jur

na

The most classical legal instruments to carry out government administration in order to realize a just and prosperous society is the Law of State Administration (HAN). To achieve the objectives of the government, the bureaucracy into an effective tool in the management of state run. Legal issues of bureaucracy which is the case today is the intersection of the principle of legality (wetmatigheid) and discretionary (pouvoir discretionnaire) state officials (executive). This article tries to answer the above problems with a more focused discussion on the “discretion” in administrative law. With normative juridical methods, the study concluded that discretion was necessary in administrative law, especially in solving problems in which the legislation has not been set or simply set in general. Besides, discretion is also required in case there are procedures that cannot be resolved according to the normal administration. Thus the arrangement of Administrative Law to be very important and certainly not just a look from the side of the formation or arrangement of the legislation related to state administration, but further than that is the arrangement of the legal order which consists of the structure, substance, and the culture of the society, bureaucracy, and enforcement the law. Keywords: administration, legisme, rechtsvinding, authority, discretion


UDC: 341.04 Apri Listiyanto Pembaharuan Regulasi Pengadaan Barang Dan Jasa Pemerintah Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 113-133

BP HN


lR ec hts V

ind

ing

Pengadaan barang dan jasa secara ideal bertujuan untuk menjamin efisiensi, transparansi, dan keadilan dalam pelaksanaan kegiatan pembangunan oleh pemerintah. Dalam praktik, pelaksanaan pengadaan barang/jasa masih banyak sekadar memenuhi kewajiban administratif tanpa mempedulikan aspek substantifnya. Tulisan ini akan membahas ten tang pembenahan regulasi di bidang pengadaan barang dan jasa. Melalui penelitian yuridis normatif, penelitian ini menemukan regulasi terkait dengan pengadaan barang dan jasa memiliki kelemahan, khususnya berkaitan dengan mekanisme pelaksanaan pengadaan barang/jasa. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, maka mekanisme kerja, tradisi, dan perilaku birokrasi yang berpotensi menghambat terwujudnya pemerintahan yang bersih, pembaharuan peraturan perlu disesuaikan agar fleksibilitas pengadaan barang dan jasa memenuhi kebutuhan pemerintah dan sekaligus menghindari ditabraknya prinsip pengadaan yang ada. Disamping itu perlu pula adanya pembenahan terhadap regulasi di bidang Pengadaan Barang dan Jasa, yaitu dari Peraturan Presiden diubah menjadi Undang-Undang. Kata kunci : pembaharuan, fleksibilitas, kepastian hukum, pemerintahan yang baik


Apri Listiyanto

Reformation Regulation of Goods and Services Government Procurement RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 113-133

Jur

na

Procurement of goods and services are ideally aimed at ensuring efficiency, transparency and fairness in the implementation of development activities by the government. In practice, the implementation of the procurement of goods / services are still a lot just to meet the administrative duties regardless of the substantive aspects. This paper will discuss the reform of regulation in the field of public procurement. Through normative juridical research, this study found the regulations related to procurement of goods and services have drawbacks, particularly with regard to the implementation mechanisms of goods / services. To address these concerns, the mechanism of action, traditions, and bureaucratic behavior that could potentially hinder the realization of good governance, regulatory reform needs to be adjusted so that the flexibility of the procurement of goods and services meet the needs of government and at the same time avoiding existing procurement principles. Besides, it also needs a revamping of the regulation in the areas of Procurement, which is converted to the President of the Regulations Act. Keywords: Reformation, Flexibility, law certainty, good governance


UDC: 343.123.5 Nunuk Febriananingsih

BP HN


Keterbukaan Informasi Publik Dalam Pemerintahan Terbuka Menuju Tata Pemerintahan Yang Baik Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 135-156

ind

ing

Kebebasan informasi merupakan hak asasi yang fundamental. Pengalaman selama ini menunjukkan bahwa informasi lembaga pemerintah dan non pemerintah dianggap sulit dijangkau masyarakat. Permasalahan yang diangkat dalam tulisan ini adalah bagaimana kesiapan lembaga-lembaga pemerintah dalam mengimplementasikan UU KIP dalam upaya mewujudkan tata pemerintahan yang baik. Dengan menggunakan metode penelitian hukum normatif diketahui bahwa Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik memberi jaminan kepada masyarakat untuk mengakses informasi dari badan publik, meskipun lembaga pemerintah belum siap mengimplementasikan UU KIP. Hal ini terlihat dari belum tersedianya informasi terkait dengan urusan tata kepemerintahan seperti kebijakan publik dan pelayanan publik. Untuk itu Pemerintah perlu segera mengimplementasikan UU KIP sesuai dengan yang diamanatkan oleh PP Nomor 61 Tahun 2010 tentang pelaksanaan UU KIP. Kata kunci: keterbukaan informasi publik, pemerintahan yang baik, pemerintahan terbuka

lR ec hts V

The Keywords noted here are the words which represent the concept applied in writing. This abstract sheet may be reproduced without permission or charge UDC: 343.123.5

Nunuk Febriananingsih

Transparantion of Public Information in Open Government through Good Governance RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 135-156

Jur

na

Freedom of information is a fundamental human right. Past experience shows that information and non-governmental agencies are considered hard to reach communities. Issues raised in this paper is how the readiness of government agencies in implementing the law is in an effort to realize good governance. By using the method of normative legal research note that the Act No. 14 of 2008 concerning Freedom of Information gives assurance to the public to access information from public bodies, although the government agency implementing the law is not yet ready. This is evident from the unavailability of information relating to the affairs of governance such as public policy and public service. For the Government should immediately implement in accordance with the law is mandated by the Government Regulation Number 61 Year 2010 concerning the implementation of the law is. Keywords: public disclosure, good governance, open government


UDC: 349.23 Adharinalti

BP HN


Perlindungan Terhadap Tenaga Kerja Indonesia Irregular Di Luar Negeri Jurnal RechtsVinding, Vol. 1 No. 1, April 2012, hlm. 157-173

lR ec hts V

ind

ing

Indonesia merupakan salah satu negara terbesar yang mengirimkan warga negaranya bekerja ke luar negeri, namun banyak diantaranya tidak memiliki dokumen yang sah (dalam kondisi irregular). Dengan statusnya tersebut, hakhak mereka beserta keluarganya banyak yang tidak tertunaikan dan diperlakukan tidak semestinya. Bagaimana perlindungan terhadap mereka merupakan permasalahan yang harus diberikan solusinya. Dalam penelitian yang menggunakan pendekatan normatif ini memperlihatkan bahwa tenaga kerja Indonesia yang tidak berdokumen (irregular situation) beserta keluarganya secara hukum mendapatkan perlindungan. Perlindungan tersebut terlihat dalam International Convention 1990 on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, meskipun hingga saat ini pemerintah belum meratifikasi konvensi tersebut. Untuk mendapatkan perlindungan terhadap worker irregular perlu diupayakan ratifikasi atas konvensi tenaga kerja Indonesia yang tidak berdokumen (irregular situation) beserta keluarganya. Kata kunci: tenaga kerja, bantuan hukum, hak asasi manusia

The Keywords noted here are the words which represent the concept applied in writing. This abstract sheet may be reproduced without permission or charge UDC: 349.23 Adharinalti

Protection of Irregular Indonesian workers in Overseas

RechtsVinding Journal, Vol. 1 No. 1, April 2012, page 157-173

Jur

na

Indonesia is one of the largest countries that send their citizens to work in a foreign country, but many of them do not have valid documents (in the irregular condition). With such status, their rights and their families many of which are not guaranteed and should not be treated. How to protect against them is a problem that should be the solution. In a study using a normative approach shows that Indonesian workers are undocumented (irregular situation) and their families are legally protected. Protection is seen in the 1990 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, although until now the government has not ratified the convention. To obtain the protection of irregular workers have sought ratification of the Convention of Indonesian workers are undocumented (irregular situation) and his family. Keywords: workers, legal aid, human rights

Vo lu me 1 Nomo r 1, A p ril 2 0 1 2


BP HN

PEMBANGUNAN HUKUM DALAM RANGKA PENINGKATAN SUPREMASI HUKUM (Development of Law in Order to Enhancement Supremacy of Law) Wicipto Setiadi Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) Kementerian Hukum dan HAM RI Jl. Mayjen Soetoyo No. 10 Cililitan Jakarta Timur Email: [email protected]

ing

Naskah diterima: 20 Januari 2012; revisi: 24 Februari 2012; disetujui: 14 Maret 2012

lR ec hts V

ind

Abstrak Konstitusi menyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum. Ketentuan tersebut mengandung makna bahwa hukum merupakan sesuatu yang supreme. Dengan supremasi hukum diharapkan lahir ketertiban (order) atau tata kehidupan masyarakat yang harmonis dan berkeadilan sehingga hukum dapat berperan dalam menjaga stabilitas negara. Dari empat belas tahun pasca reformasi Indonesia, pembangunan hukum menjadi salah satu agenda utama, namun Indonesia belum mampu keluar dari berbagai persoalan hukum, dan bahkan terjebak ke dalam ironi sebagai salah satu negara paling korup. Penelitian yang mengangkat permasalahan tentang kondisi penegakan hukum saat ini dilaksanakan dengan menggunakan metode kepustakaan. Dari hasil penelitian terlihat bahwa prestasi penegakan hukum mulai terlihat dalam beberapa tahun terakhir, meskipun masih juga terlihat beberapa masalah di berbagai sisi. Satu satu hal penting yang harus diperhatikan dalam pelaksanakan pembangunan hukum, yaitu hukum harus dipahami dan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem yang di dalamnya terdapat elemen kelembagaan, elemen materi hukum, dan elemen budaya hukum. Kata kunci: supremasi hukum, pembangunan hukum, stabilitas nasional, penegakan hukum

Jur

na

Abstract The Constitution declare that Indonesia is a state of law. Provision implies that the law is something that is supreme. With the rule of law is expected to appear order or a harmonious society and justice so that law can play a role in maintaining the stability of the country. Of the fourteen years of post-reform Indonesia, development of the law became one of the main agenda, but Indonesia has not been able to get out of a variety of legal issues, and even stuck to the irony as one of the most corrupt countries. The research raised issues about the current state of law enforcement is being carried out by using literature methods. From the research shows that achievement of law enforcement began to appear in recent years, although it is also seen some problems on the various sides. One of the important things that must be considered in implementing the construction of the law, the law must be understood and developed as an integrated system in which there is institutional elements, elements of legal substance, and legal culture elements. Keywords: supremacy of law, development of law, national stability, law enforcement

Pembangunan Hukum dalam Rangka Peningkatan Supremasi Hukum (Wicipto Setiadi)

1


Jur

na

BP HN

lR ec hts V

ind

Reformasi konstitusi telah menegaskan secara eksplisit bahwa Indonesia adalah negara hukum. Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan: ”Negara Indonesia adalah negara hukum.” Ketentuan tersebut mengandung makna antara lain bahwa adanya pengakuan terhadap prinsip supremasi hukum dan konstitusi, adanya prinsip peradilan yang bebas dan tidak memihak yang menjamin persamaan setiap warga negara dalam hukum, serta jaminan keadilan bagi setiap orang termasuk terhadap penyalahgunaan wewenang oleh pihak yang berkuasa. Artinya, dengan hukum yang benarbenar supreme diharapkan akan melahirkan ketertiban (order) atau tata kehidupan yang harmonis dan keadilan bagi masyarakat, dengan demikian pada gilirannya hukum dapat berperan dalam menjaga stabilitas bagi sebuah negara. Namun demikian berdasarkan penga laman sepuluh tahun reformasi yang hendak menjadikan pembangunan hukum sebagai salah satu agenda utamanya, Indonesia terjebak ke dalam ironi. Sedikitnya ada dua ironi. Pertama, Indonesia diketahui secara internasional sebagai salah satu negara paling korup tetapi koruptor yang dapat dijerat dengan hukum masih belum memuaskan, baik kuantitas maupun kualitas. Kedua, sebagaimana disebut di atas, secara konstitusional Indonesia menetapkan diri nya sebagai negara hukum tetapi dalam kenyataannya hukum belum dapat ditegakkan dengan baik. Penegakan hukum masih dianggap sebagai hal yang sangat besar pengaruhnya terhadap perbaikan ekonomi nasional yang belum kunjung pulih.

Pemerintah secara tegas mengakui masih banyaknya permasalahan di bidang hukum yang belum bisa teratasi. Di bidang kelembagaan hukum, misalnya, masih terdapat permasalahan: (a) kurangnya independensi kelembagaan hukum, terutama lembagalembaga penegak hukum membawa akibat terabaikannya prinsip impartialitas dalam banyak putusan lembaga yudikatif. Hal ini akan berperan terhadap terjadinya degradasi kepercayaan masyarakat kepada sistem hukum maupun goyahnya kepastian hukum; (b) Independensi lembaga hukum harus disertai dengan akuntabilitas. Namun demikian dalam praktik, pengaturan tentang akuntabilitas lembaga hukum tidak dilakukan dengan jelas, baik kepada siapa atau lembaga mana ia harus bertanggung jawab maupun tata cara bagaimana yang harus dilakukan untuk memberikan pertanggungjawabannya. Hal yang demikian telah memberikan kesan tiadanya transparansi di dalam proses penegakan hukum; (c) Di samping itu, sinyalemen tentang kurangnya integritas dari para penyelenggara negara juga sangat memprihatinkan. Kasus-kasus hukum yang sedang berlangsung di berbagai lembaga negara, berpengaruh besar terhadap memudarnya supremasi hukum serta semakin berdampak pada ketidakpercayaan masyarakat terhadap sistem hukum yang ada.

ing

A. Pendahuluan

2


B. Permasalahan Dari uraian di atas kemudian dirumuskan beberapa permasalahan sebagai berikut: 1. Apakah kondisi penegakan hukum telah menunjukkan supremasi hukum?


ind

Berdasarkan identifikasi masalah seba gaimana diuraikan di atas, maka tulisan ini masuk dalam penelitian hukum yang normatif dengan studi kepustakaan. Untuk itu tulisan ini mempergunakan metode penelitian yuridis normatif.1 Namun demikian tetap

BP HN

C. Metode Penelitian

tiang penyangga dan alat untuk membangun kehidupan yang harmonis, berkeadilan dan berkepastian dalam masyarakat yang tertib, ternyata juga dilanda krisis yang tak kalah hebatnya. Korupsi, konflik daerah, dan tindak kekerasan dalam bentuk main hakim sendiri kini masih marak menandai hebatnya krisis ini. Kekecewaan menjadi tidak terelakkan dengan kenyataan bahwa amanat reformasi untuk menegakkan hukum melalui pemberantasan KKN dan kasus-kasus lainnya menjadi semakin memilukan ketika jantung penegakan hukum diterpa badai hebat dengan diketahuinya keterlibatan para penegak hukum dalam kasus KKN yang mencolok mata. Ketika intervensi rezim penguasa terhadap hukum berkurang di era kebebasan ini, nyatanya kekuatan lain—yang berhubungan dengan pasar—dapat melakukan penetrasi ke dalam lembaga-lembaga penegak hukum yang sama kuat dengan rezim sebelumnya. Penegakan hukum yang bersifat “tebang pilih” tak terhindarkan, meski penyebabnya bukanlah faktor politis seperti pada era sebelumnya. Faktor-faktor teknis yang berkaitan dengan kekuatan dan profesionalitas lembaga dan aparat menjadi sangat menentukan dalam memberikan keadilan hukum bagi rakyat. Penegakan hukum sangat bergantung pada

ing

2. Apakah penegakan supremasi hukum akan berpengaruh positif bagi stabilitas nasional dalam rangka mewujudkan Negara demokratis? 3. Bagaimana arah pembangunan hukum menuju terwujudnya supremasi hukum?

lR ec hts V

akan menggunakan data penelitian empiris2 sebagai pendukung. Dengan demikian pokok permasalahan diteliti secara yuridis normatif. Tulisan ini juga menggunakan pendekatan sosio hukum, sehingga memiliki perspektif lebih luas dengan melihat hukum dalam hubungannya dengan sistem sosial, politik, dan ekonomi masyarakat.3

D. Pembahasan

1. Penegakan Hukum sebagai Refleksi Supremasi Hukum

na

Masalah penegakan hukum pasca Reformasi menghadapi situasi yang semakin kompleks dan pelik. Hukum yang semula diharapkan menjadi

Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV. Rajawali, 1990), hlm. 15. Lihat juga Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, edisi 1, cet. v, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2001), hlm. 13-14, dan juga Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Peranan dan Penggunaan Perpustakaan di Dalam Penelitian Hukum, (Jakarta: Pusat Dokumentasi Hukum Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1979) hlm. 15. Penelitian empiris adalah penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti data-data primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari masyarakat. Pemikiran empiris ini disebut juga pemikiran sosiologis. Lebih jauh tentang ini lihat Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, ibid. Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum, Proyek Bank Dunia (Jakarta: Cyberconsult, 1999) hlm. 153.

Jur

1

2

3


3


ing

BP HN

tegas untuk memutus hubungan dengan kasuskasus peninggalan Orde Baru. Ada 3 (tiga) cara. Pertama, melakukan amputasi (pemberhentian massal) atas pejabat-pejabat birokrasi terutama birokrasi penegak hukum, yang berada pada usia dan level tertentu, melalui Undang-Undang Lustrasi agar tindakan hukum dapat dilakukan secara tegas dan lugas. Kedua, melakukan pemutihan dengan memberikan pegampunan secara nasional (national pardon) atas para pelaku pelanggaran di masa lalu, dengan alasan bahwa sangat sulit melakukan penyelesaian secara tegas berdasarkan hukum atas kasus yang begitu banyak dan rumit dan yang dilakukan oleh mereka sebagai akibat adanya sistem yang memaksa ketika itu.4 Ketiga, perlu ada pergeseran orientasi paradigma atas konsepsi Negara hukum dari rechtsstaat menjadi the rule of law seperti yang banyak dikembangkan di negara-negara Anglo Saxon. Dengan paradigma ini maka setiap upaya penegakan hukum akan mampu melepaskan diri dari jebakan-jebakan formalitas-prosedural serta mendorong para penegak hukum untuk kreatif dan berani menggali nilai-nilai keadilan serta menegakkan etika dan moral di dalam masyarakat dalam setiap penyelesaian kasus hukum. Meski ada banyak wajah suram penegakan hukum, terlihat pula beberapa prestasi menggembirakan dalam penegakan hukum. Prestasi KPK dapat disebut sebagai contoh dari ”sedikit” keberhasilan dalam penegakan hukum.

Jur

na

lR ec hts V

ind

aparat yang bersih, peduli dan profesional baik di kepolisian, kejaksaan, kehakiman dan seluruh jajaran birokrasi yang menjalankan fungsi-fungsi penegakan hukum tersebut. Penegakan hukum tanpa pandang bulu terhadap para koruptor yang telah menyengsarakan rakyat banyak adalah indikator yang sering didengungkan rakyat untuk mengukur seberapa jauh komitmen pemerintah dalam sektor ini. Tindakan represif harus bersifat imparsial dan non diskriminatif, sehingga mudah mendapat dukungan masyarakat, apalagi untuk kasus korupsi yang luar biasa. Hadirnya Komisi Pemberantasan Korupsi semestinya menjadi momentum baru dalam perang total melawan korupsi, seraya memperbaiki kinerja Kepolisian, Kejaksaan serta Kehakiman agar menjadi ujung tombak penegakan keadilan. Problem penegakan hukum selama ini disebabkan, paling tidak, oleh dua hal yakni persoalan politik dan persoalan paradigmatik. Persoalan politik adalah warisan birokrasi yang korup dan rekrutmen politik yang keliru. Sedangkan persoalan paradigmatik adalah ambiguitas orientasi atas konsepsi Negara hukum. Berdasarkan pemetaan masalah tersebut maka solusi yang ditawarkan untuk politik penegakan hukum adalah solusi politik dan solusi paradigmatik. Solusi politik yang dimaksudkan adalah untuk mengatasi kasus-kasus KKN dan pelanggaran HAM warisan masa lalu perlu diselesaikan dengan keputusan politik yang

4

4

Menurut Mahfud MD, pada masa beliau menjabat sebagai Menteri Kehakiman, pernah merancang Rancangan Undang-Undang Lustrasi dan Pemutihan ini, tetapi terhenti bersamaan dengan lengsernya Gus Dur sebagai Presiden. Lebih jauh lihat http://mahfudmd.com/ index.php?page= web. BeritaDetail&id=152&PHPSESSID=oi 7k16ehepf8hj65p6r5o58813, diakses pada 15 Februari 2012.



3. Arah Pembangunan Hukum

Pembangunan hukum merupakan upaya sadar, sistematis, dan berkesinambungan untuk membangun kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang semakin maju, sejahtera, aman, dan tenteram di dalam bingkai dan landasan hukum yang adil dan

Jur

na

lR ec hts V

ind

Presiden Repubik Indonesia, Susilo Bambang Yudhoyono, dalam berbagai kesempatan menugaskan kepada Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhanas) memikirkan bagaimana memelihara dan mem pertahankan stabilitas nasional Indonesia pada era keterbukaan, kebebasan dan demokrasi. Presiden berharap, idiom penciptaan stabilitas tidak melulu dikaitkan dengan Orde Baru, otoritarian dan bertentangan dengan demokrasi. Menurut Presiden, masyarakat Indonesia belum memberikan perhatian sungguh-sungguh terhadap stabilitas. Padahal pembangunan di negara penganut sistem demokrasi apa pun memerlukan stabilitas nasional yang baik. Guncangan terhadap stabilitas nasional pasti ada. Hanya, guncangan harus dikelola dengan baik. Teori yang mengatakan stabilitas berbanding terbalik dengan kebebasan dan keterbukaan masih bisa diperdebatkan. Namun pendekatan seperti ini sebaiknya ditinggalkan karena negara penganut stabilitas dengan pendekatan otoriter suatu saat akan mengalami periode instabilitas yang membahayakan. Hal ini berbeda dengan teori The New Way to Understand Why The Nation Rise and Fall karya Bremmer yang dinilai

BP HN

2. Stabilitas Nasional sebagai Pendukung Supremasi Hukum

relevan dengan persoalan di Indonesia.5 Teori itu mengatakan bahwa negara yang terbuka terhadap kebebasan dan keterbukaan justru bisa memiliki stabilitas yang mampu mengatasi guncangan internal tanpa harus khawatir negara itu akan jatuh. “Jadi dia punya kapasitas untuk menghadapi guncangan ekonomi, sosial, keamanan, dan politik sedemikian rupa.” Pengelolaan stabilitas di era keterbukaan ini diperlukan karena kita menginginkan pembangunan demokrasi yang di dalamnya mengakomodasi harmoni dengan kebebasan dan keterbukaan, penegakan hukum dan toleransi. Meskipun stabilitas tidaklah inheren dengan demokrasi. Stabilitas dapat dibuat tanpa demokrasi. Hal ini terjadi di Indonesia (pada era Orde Baru), Malaysia dan Singapura yang meski stabil namun tidak demokratis. Sebuah negara dapat disebut demokratis bila rule of law-nya bekerja. Selain itu juga tidak ada lagi konflik separatis, dan tidak ada kekerasan di masyarakat yang diselesaikan di luar prosedur hukum. Stablilitas yang kemudian tercipta adalah stabilitas dalam kerangka demokrasi dan bukan stabilitas yang otoriter.

ing

KPK dipandang institusi yang lebih berhasil menegakkan hukum karena personalia di KPK diseleksi dari orang-orang yang relatif bersih dan birokrasinya bukanlah birokrasi warisan lama.

5

Lebih jauh lihat Ian Bremmer, The J Curve: A New Way to Understand Why The Nation Rise and Fall, (Simon & Schuster, Inc. 2006). Lihat juga http://www.jcurvebook.com/.


5


ing

BP HN

a. Politik hukum nasional harus selalu mengarah pada cita-cita bangsa yaitu masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila. b. Politik hukum harus ditujukan untuk mencapai tujuan negara. c. Politik hukum harus dipandu oleh nilainilai Pancasila sebagai dasar negara, yaitu: berbasis moral agama, menghargai dan melindungi hak asasi manusia tanpa diskriminasi, mempersatukan seluruh unsur bangsa, meletakkan kekuasaan di bawah kekuasaan rakyat, dan membangun keadilan sosial. d. Apabila dikaitkan dengan cita hukum negara Indonesia, maka politik hukum harus melindungi semua unsur bangsa demi integrasi atau keutuhan bangsa, mewujudkan keadilan sosial dalam ekonomi dan kemasyarakatan, mewujudkan demokrasi (kedaulatan rakyat) dan nomokrasi (kedaulatan hukum) serta menciptakan toleransi hidup beragama berdasar keadaban dan kemanusiaan. Pada prinsipnya, kerangka utama strategi politik mengenai pembangunan hukum nasional itu selama tiga dasawarsa yang lalu

6

Jimly Asshiddiqie, Agenda Pembangunan Hukum Nasional Di Abad Globalisasi, (Jakarta: PT Balai Pustaka, 1998), hlm. 28. Pada dasarnya, fungsi hukum sebagai “sarana pembaharuan masyarakat” (law as a tool of social engeneering) relatif masih sesuai dengan pembangunan hukum nasional saat ini, namun perlu juga dilengkapi dengan pemberdayaan birokrasi (beureucratic engineering) yang mengedepankan konsep panutan atau kepemimpinan, sehingga fungsi hukum sebagai sarana pembaharuan dapat menciptakan harmonisasi antara elemen birokrasi dan masyarakat dalam satu wadah yang disebut “beureucratic and social engineering” (BSE). Lihat Romli Atmasasmita, Menata Kembali Masa Depan Pembangunan Hukum Nasional, Makalah disampaikan dalam “Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII” di Denpasar, 14-18 Juli 2003, hlm. 7. Dirangkum dari Sunaryati Hartono, Hukum Ekonomi Pembangunan Indonesia, (Bandung: Binacipta, 1982). Mahfud MD, Politik Hukum Menuju Pembangunan Sistem Hukum Nasional, Seminar Arah Pembangunan Hukum Menurut UUD 1945 Hasil Amandemen, BPHN, 2006. Dalam konteks ini politik hukum diartikan sebagai arah yang harus ditempuh dalam pembuatan dan penegakan hukum guna mencapai cita-cita dan tujuan negara.

Jur

na

7

lR ec hts V

ind

pasti.6 Pelaksanaan pembangunan tersebut merupakan upaya untuk mencapai tujuan negara sebagaimana yang tercakup dalam alinea keempat UUD 1945, yaitu melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Filosofi yang dianut dalam pembangunan hukum nasional selama kurang lebih 40 (empat puluh) tahun yaitu konsep hukum pembangunan yang menempatkan peranan hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat.7 Dalam konsep yang demikian, pelaksanaan pembangunan hukum mempunyai fungsi: sebagai pemelihara dalam ketertiban dan keamanan, sebagai sarana pembangunan, sebagai sarana penegak keadilan, dan sebagai sarana pendidikan masyarakat.8 Oleh karena itu apabila dalam pelaksanaan pembangunan, hukum diartikan sebagai sarana untuk mencapai tujuan negara, maka politik hukum nasional harus berpijak pada kerangka dasar, yaitu9:

8 9

6



ing

BP HN

memodifikasi beberapa teori hukum, terutama teori Roscoe Pound “Law as a tool of social engineering” yang berkembang di Amerika Serikat. Apabila dijabarkan lebih lanjut maka secara teoritis Teori Hukum Pembangunan dari Mochtar Kusumaatmadja dipengaruhi cara berpikir dari Herold D. Laswell dan Myres S. Mc Dougal (Policy Approach) ditambah dengan teori Hukum dari Roscoe Pound (minus konsepsi mekanisnya). Mochtar mengolah semua masukan tersebut dan menyesuaikannya pada kondisi Indonesia.11 Ada sisi menarik dari teori yang disampaikan Laswell dan Mc Dougal dimana diperlihatkan betapa pentingnya kerja sama antara pengemban hukum teoritis dan penstudi pada umumnya (scholars) serta pengemban hukum praktis (specialists in decision) dalam proses melahirkan suatu kebijakan publik, yang di satu sisi efektif secara politis, namun di sisi lainnya juga bersifat mencerahkan. Oleh karena itu maka Teori Hukum Pembangunan dari Mochtar Kusumaatmadja memperagakan pola kerja sama dengan melibatkan keseluruhan stakeholders yang ada dalam komunitas sosial tersebut. Dalam proses tersebut maka Mochtar Kusumaatmadja menambahkan adanya tujuan pragmatis (demi pembangunan) sebagaimana masukan dari Roescoe Pound dan Eugen Ehrlich dimana terlihat korelasi antara pernyataan Laswell dan

Jur

na

lR ec hts V

ind

mempunyai konsep dasar yang sama, yaitu UUD 1945. Landasan idealnya sama, yakni Pancasila, landasan politis operasionalnya pun sama, yakni tujuan nasional yang tercantum dalam pembukaan UUD itu, dan landasan struktural kelembagaan pemerintah yang akan mendukung beban pembangunan itu pun sama, yakni sistem pemerintah presidensial. Persoalan terbesar pembangunan hukum nasional pun masih belum berubah, yaitu: adanya kesenjangan antara UUD 1945, yang jelas-jelas menurut teks dan jiwanya adalah disemangati asas keadilan sosial dan berpihak pada konsep sebesar-besarnya kemakmuran rakyat, dengan garis politik dan Perundangundangan yang menyusul di bawahnya.10 Mencuatnya kembali paradigma kerakyatan dan keadilan sosial ke permukaan, menjadi indikasi bahwa paradigma inilah yang harus dipergunakan untuk menata kembali sistem hukum yang bertalian dengan tatanan kehidupan berpolitik itu, baik mengenai keorganisasian, pemilihan umum, dan penataan lembaga-lembaga perwakilan rakyat termasuk perimbangan kekuasaan dan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah pada tahun-tahun yang lalu. Perspektif pembangunan hukum nasional hingga saat ini pun masih merujuk pada teori yang dibangun oleh Mochtar Kusumaatmadja yang menggubah dan

Bandingkan dengan Solly Lubis, Pembangunan Hukum Nasional, makalah disampaikan pada: Seminar Pembangunan Hukum Naional VIII Tema Penegakan Hukum Dalam Era Pembangunan Berkelanjutan Diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional Departemen Kehakiman Dan Hak Asasi Manusia RI, di Denpasar, 14-18 Juli 2003. 11 Shidarta, Karakteristik Penalaran Hukum Dalam Konteks Ke-Indonesiaan, (Jakarta: CV Utomo, 2006), hlm. 411. 10


7


ing

BP HN

3. Apabila “hukum” di sini termasuk juga hukum internasional, maka konsep hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat sudah diterapkan jauh sebelum konsep ini diterima secara resmi sebagai landasan kebijakan hukum nasional.12 Saat ini telah terjadi perubahan paradigma dalam kehidupan politik dan ketatanegaraan di Indonesia yaitu dari sistem otoritarian kepada sistem demokrasi, dan dari sistem sentralistik ke dalam sistem otonomi. Perubahan paradigma tersebut sudah tentu berdampak terhadap sistem hukum yang dianut selama ini yang menitikberatkan kepada produk-produk hukum yang lebih banyak berpihak kepada kepentingan penguasa daripada kepentingan rakyat dan produk hukum yang lebih mengedepankan dominasi kepentingan pemerintah pusat daripada kepentingan pemerintah daerah. Hal ini juga berdampak pada: pertama, kecenderungan sistem otonomi menjadi lebih diperluas; dan kedua, kecenderungan sistem multipartai yang berdampak terhadap sistem kabinet presidensial yang selama ini dianut dalam UUD 1945. Ketiga, kecenderungan pemisahan (bukan pembedaan) secara tegas (separation bukan differentiation) antara eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Fenomena ketiga sangat berpengaruh terhadap law making process, dan law enforcement process. Keempat, masuknya pengaruh-pengaruh Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) ke dalam pengambilan keputusan pemerintah dan proses legislasi. Kelima, adanya perintah kepada Presiden untuk melaksanakan pemberantasan

Jur

na

lR ec hts V

ind

Mc Dougal bahwa kerja sama antara akademisi hukum (peneliti) dan pengemban hukum praktis itu idealnya mampu melahirkan teori hukum (theory about law), teori yang mempunyai dimensi pragmatis atau kegunaan praktis. Mochtar Kusumaatmadja secara cemerlang mengubah pengertian hukum sebagai alat (tool) menjadi hukum sebagai sarana (instrument) untuk membangunan masyarakat. Pokokpokok pikiran yang melandasi konsep tersebut adalah bahwa ketertiban dan keteraturan dalam usaha pembangunan dan pembaharuan memang diinginkan, bahkan mutlak perlu agar dapat mengarahkan kegiatan manusia ke arah yang dikehendaki oleh pembangunan dan pembaharuan itu. Oleh karena itu, maka diperlukan sarana berupa peraturan hukum yang tertulis dan sesuai dengan hukum yang hidup dalam masyarakat. Lebih jauh, Mochtar berpendapat bahwa pengertian hukum sebagai sarana lebih luas dari hukum sebagai alat karena: 1. Di Indonesia peranan perundang-undangan dalam proses pembaharuan hukum lebih menonjol, misalnya jika dibandingkan dengan Amerika Serikat yang menempatkan yurisprudensi (khususnya putusan the Supreme Court) pada tempat lebih penting. 2. Konsep hukum sebagai “alat” akan mengakibatkan hasil yang tidak jauh berbeda dengan penerapan “legisme” sebagaimana pernah diadakan pada zaman Hindia Belanda, dan di Indonesia ada sikap yang menunjukkan kepekaan masyarakat untuk menolak penerapan konsep seperti itu.

Ibid. hlm. 415.

12

8



ing

BP HN

juga telah menegaskan secara eksplisit bahwa Indonesia adalah negara hukum.13 Hukum nasional yang demokratis setidaknya mempunyai karakter dan alur pikir sebagai berikut: a. Hukum nasional dibuat sesuai dengan citacita bangsa, yakni masyarakat adil dan makmur berdasar falsafah negara. b. Hukum nasional dirancang untuk mencapai tahap tertentu dari tujuan negara sebagaimana tertuang di dalam Pembukaan UUD 1945, c. Hukum nasional harus menjamin integrasi bangsa dan negara baik teritori maupun ideologi, mengintegrasikan prinsip demokrasi dan nomokrasi, artinya pembangunan hukum harus mengundang partisipasi dan menyerap aspirasi masyarakat melalui prosedur dan mekanisme yang fair, transparan dan akuntabel; dan berorientasi pada pembangunan keadilan sosial; dan menjamin hidupnya toleransi beragama yang berkeadaban. Sebagai implementasi dari hal tersebut, maka hukum nasional harus mengabdi kepa da kepentingan nasional, dan menjadi pilar demokrasi untuk tercapainya kesejahteraan rakyat dan secara sosiologis menjadi sarana untuk tercapainya keadilan dan ketertiban masyarakat. Tujuan dari hukum yang demokratis tidak saja hanya tercapainya keadilan, akan tetapi juga terciptanya ketertiban (order). Hukum harus berfungsi menciptakan keteraturan

Jur

na

lR ec hts V

ind

KKN dan menciptakan pemerintah yang bersih dan berwibawa semakin menambah beban pemerintah yang tidak kecil di masa kini dan masa mendatang. Kelima hal di atas secara mutatis mutandis akan mempengaruhi pula konsep pembangunan hukum nasional yang akan diterapkan. Dalam melaksanakan pembangunan hukum, satu hal penting yang harus diperhatikan adalah, bahwa hukum harus dipahami dan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem yang di dalamnya terdapat elemen kelembagaan, elemen materi hukum, dan elemen budaya hukum. Hukum Nasional adalah kesatuan hukum yang dibangun untuk mencapai tujuan Negara yang bersumber dari falsafah dan konstitusi negara, di dalam kedua hal itulah terkandung tujuan, dasar, dan cita hukum negara Indonesia. Semua diskursus tentang hukum nasional yang hendak dibangun, haruslah merujuk kepada keduanya, dengan demikian upaya reformasi hukum, akan sangat tergantung kepada reformasi konstitusi. Bila konstitusi yang dibangun masih memberi peluang bagi lahirnya sebuah otoritarianisme, maka tidaklah akan lahir sebuah hukum nasional yang demokratis. Reformasi konstitusi yang telah berlangsung, melalui beberapa kali amandemen UUD 1945, membawa perubahan yang sangat besar, terhadap hukum nasional. Perubahan tersebut, telah mengarahkan kepada cita-cita negara hukum, sesuai dengan prinsip-prinsip negara demokrasi konstitusional. Amandemen tersebut

Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 berbunyi: “Negara Indonesia adalah negara hukum.”

13


9


ing

BP HN

Namun demikian, maraknya kelahiran berbagai komisi negara saat ini perlu ditata dan dikaji ulang urgensi pembentukannya dan eksistensinya secara selektif agar benar-benar bermanfaat dan tidak membebani kinerja dan perekonomian nasional. Pengkajian ulang tersebut paling tidak mencakup: a. tingkat kepercayaan keberadaannya; b. kadar urgensinya; c. eksistensi dan kinerjanya; dan d. efisiensi dan efektivitas pelaksanaan tugasnya. Dengan demikian harus dilakukan tindak lanjut yang mencakup: a. penguatan dan pemberdayaan SAB yang masih diperlukan; b. pengintegrasian SAB yang tugas dan fungsinya tumpang tindih; c. penghapusan atau penggabungan SAB yang tidak mempunyai urgensi dan eksistensi. Saat ini tata hubungan dan tata kelola lembagalembaga utama maupun penunjang tersebut belum jelas diatur, sehingga mengakibatkan disharmoni, yang dapat mengganggu jalannya pemerintahan, dan mengakibatkan konflik antar lembaga. Oleh karena itu tata hubungan antar lembaga negara perlu diatur secara tegas dalam peraturan perundang-undangan secara khusus. Salah satu persoalan mendasar, dalam membangun hukum nasional yang demokratis, adalah, bagaimana membuat sistem hukum yang kondusif bagi keberagaman sub-sistem, keberagaman substansi, pengembangan bidangbidang hukum yang dibutuhkan masyarakat, juga kondusif bagi terciptanya kesadaran hukum masyarakat, dan kebebasan untuk melaksanakan

Jur

na

lR ec hts V

ind

sebagai prasyarat untuk dapat memberikan perlindungan bagi rakyat dalam memperoleh keadilan, keteraturan, dan ketenangan dan bukan untuk menyengsarakannya. Pembangunan hukum nasional yang demokratis, harus meminimalisisasi pemberlakuan dan penerapan norma yang justru menimbulkan ketidakadilan, karena penerapan praktik hukum yang demikian akan menimbulkan ketidakadilan baru. Pembangunan hukum adalah konsep yang berkesinambungan dan tidak pernah berhenti sehingga penegakan hukum tidak boleh mengabaikan keadaan dan dimensi waktu saat hukum itu ditetapkan dan berlaku. Selain tidak bijaksana, hal tersebut pada gilirannya akan berpotensi mengingkari kepastian hukum itu sendiri. Prinsip non-retroaktif itu sendiri telah digariskan di dalam Pasal 28 I UUD NRI 1945 yaitu hak untuk tidak dituntut atas dasar hukum yang berlaku surut adalah hak asasi manusia yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apapun. Meskipun demikian, frasa ‘yang tidak dapat dikurangi dalam keadaan apa pun’ mendapat kritik karena ada norma-norma internasional, perkecualian terhadap prinsip non-retroaktif, yaitu kejahatan-kejahatan terhadap hak-hak asasi manusia. Perubahan UUD 1945 telah berimplikasi pada lahirnya banyak lembaga negara atau organ, baik lembaga utama (primary constitution organs) maupun lembaga pendukung/penunjang (state auxiliary body/SAB). Peran auxiliaries bodies dibutuhkan untuk memperkuat pelaksanaan tugas pelayanan publik, penegakan hukum dan peradilan serta pembentukan dan perencanaan hukum.

10



ing

BP HN

peraturan lain sudah dapat dilakukan sejak dini, sehingga dapat menghindari kendala di atas. Tidak kurang dari Presiden Republik Indonesia, Susilo Bambang Yudhoyono, ketika membuka Konvensi Hukum Nasional pada tanggal 15 April 2008 yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) di Jakarta, mengingatkan pentingnya penyusunan naskah akademik, dalam menata dan memantapkan sistem hukum nasional, melalui perundang-undangan yang bisa mengeksplorasi pikiran-pikiran yang jernih dan pikiran-pikiran yang benar agar tidak dangkal, dan betul-betul memperhatikan segi filosofis, segi sosiologis, segi historis, serta dapat dipertanggungjawabkan. Dalam rangka pembangunan hukum nasional, maka diperlukan pula adanya suatu Grand Design Sistem dan Politik Hukum Nasional (GDSPHN) yang jelas. GDSPHN merupakan sebuah desain komprehensif, yang menjadi pedoman bagi seluruh stakeholders, yang mencakup seluruh unsur dari mulai perencanaan, legislasi, diseminasi dan budaya hukum masyarakat. Grand Design Sistem dan Politik Hukum Nasional merupakan guide line komprehensif, yang menjadi titik fokus dan tujuan seluruh stakeholder pembangunan hukum, yang mencakup desain struktur pembangunan hukum secara utuh. Grand design harus diawali dengan pemikiran paling mendasar, sebagai berikut: a. Pembangunan hukum harus mencakup: Asas, Norma, Institusi, proses-proses dan

Jur

na

lR ec hts V

ind

hak-hak, dan kewajiban-kewajiban sesuai dengan aturan yang berlaku. Salah satu upaya yang dilakukan untuk mewujudkan hal tersebut adalah dengan membentuk peraturan perundang-undangan yang disusun melalui instrumen perencanaan penyusunan undang-undang yang dikenal dengan Program Legislasi Nasional (Prolegnas)14, dan membuka kran pengujian undang-undang melalui mekanisme judicial review ke Mahkamah Konstitusi. Prolegnas dibuat untuk menjamin ketepatan isi dan ketepatan prosedur yang didasarkan pada falsafah dan UUD NRI 1945. Untuk kali pertama dalam sejarah peraturan perundangundangan di Indonesia, ditetapkan Prolegnas jangka menengah 2005-2009 melalui Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) pada tanggal 01 Pebruari 2005 sebanyak 284 RUU. Kemudian untuk Prolegnas 2010-2014 terdapat 247 RUU. Sedangkan judicial review dilakukan sebagai koreksi agar pembentukan undang-undang harus konsisten secara asas, oleh karena itu penyusunan RUU harus didasarkan atas sebuah kajian dan penelitian yang mendalam yang meliputi aspek asas-asas, norma, institusi dan seluruh prosesnya yang dituangkan dalam suatu Naskah Akademik (NA). NA itu sendiri merupakan landasan dan pertanggungjawaban akademik untuk setiap asas dan norma yang dituangkan dalam Rancangan Undang-Undang. Dengan disusunnya NA RUU diharapkan proses harmonisasi dan keterkaitannya dengan

Program Legislasi Nasional adalah instrument perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis. (lihat Undang-Undang No. 12 Tahun 2011).

14


11


ing

BP HN

keadilan, penegakan hukum, dan sikap masyarakat terhadap hukum, tidak boleh mengabaikan keadaan dan dimensi waktu dan yurisdiksi. Kita juga perlu belajar, dari berbagai negara yang saat ini memiliki sistem dan politik hukum yang demokratis, tetapi bermula dari sejarah panjang dan mengalami masa-masa yang sangat bertolak belakang dengan prinsip-prinsip demokrasi itu, seperti adanya perbudakan. Melalui penerapan prinsip law as a tool of social engineering, negara tersebut kemudian berhasil mengubah pola pikir, karakter, dan budaya hukum masyarakatnya, menjadi demokratis, dan menjunjung tinggi HAM, tanpa mengingkari kenyataan dan prinsip legalitas, dan menjadikan segala fakta filosofis, sosiologis, yuridis yang ada dalam sejarah sebagai modal untuk membangun hukum modernnya. Respon terhadap perkembangan global adalah suatu keniscayaan. Namun demikian, prinsip hukum modern yang terkait dengan kedaulatan, imunitas negara, kewajiban negara untuk melindungi warganegaranya, dan menjaga keutuhan wilayah, dan seluruh infrastruktur negaranya, adalah landasan yang harus selalu dipegang teguh dalam pembangunan hukum nasional, sehingga dengan demikian, hukum yang dibangun akan menjadi instrumen yang bermanfaat dan maslahat, sesuai pilar utama yaitu hukum yang mengabdi pada kepentingan bangsa dan negara secara utuh.

Jur

na

lR ec hts V

ind

penegakkannya dengan tanpa mengabaikan budaya hukum; b. Dalam rangka harmonisasi hukum, diperlukan suatu mekanisme legislasi yang lebih sistemik, komprehensif dan holistik; c. Konsistensi pada hirarki regulasi yang berpuncak pada konstitusi. d. Pengabdian kepada kepentingan nasional sebagai pilar untuk tercapainya tujuan hukum, yaitu terciptanya keadilan dan ketertiban dalam rangka negara kesejahteraan. e. Grand design dilakukan per sektor hukum. Dalam rangka keadilan dan kepastian hukum, pembangunan hukum harus dilihat secara utuh, yang tidak terlepas dari sejarah. Di dunia ini, tidak ada negara yang langsung serta-merta memiliki infrastruktur hukum yang mapan dan demokratis, tanpa melalui proses perubahan yang panjang. Karena hukum adalah refleksi dari masyarakat itu sendiri. Oleh karena itu koreksi, penyempurnaan dan perubahan orientasi hukum harus dilakukan dengan tetap memegang teguh asas dan kepastian hukum serta paradigma perubahan dan kenyataan adanya dimensi waktu dan kondisi yang sangat menentukan perkembangan hukum itu sendiri. Pembangunan hukum, tidaklah terlepas dari sejarah negara itu sendiri. Oleh karena itu, dengan telah dimulainya reformasi, tidaklah berarti kita memulai segala sesuatunya dari nol. Semua hal yang baik, yang ada dalam produk-produk hukum positif yang sudah ada, harus menjadi modal pembangunan hukum, sementara yang tidak baik, dan tidak sesuai lagi, harus kita koreksi dan perbaiki. Pembangunan hukum adalah konsep yang berkesinambungan, dan tidak pernah berhenti, sehingga masalah

12


E. Penutup 1. Kesimpulan Beberapa prestasi penegakan hukum mulai terlihat dalam beberapa tahun terakhir, meski


ing

BP HN

demokrasi secara baik. Pembangunan di negara penganut sistem demokrasi apa pun memerlukan stabilitas nasional yang baik. Menurut teori The New Way to Understand Why The Nation Rise and Fall karya Brumer dikatakan bahwa negara yang terbuka terhadap kebebasan dan keterbukaan justru bisa memiliki stabilitas yang mampu mengatasi guncangan internal tanpa harus khawatir negara itu akan jatuh. Pengelolaan stabilitas di era keterbukaan ini diperlukan karena keinginan membangun demokrasi yang di dalamnya mengakomodasi harmoni dengan kebebasan dan keterbukaan, penegakan hukum dan toleransi. Salah satu upaya struktural yang bisa dilakukan untuk mewujudkan hal ini adalah menegakkan supremasi hukum. Pembangunan hukum nasional hingga saat ini pun masih merujuk pada Teori Hukum Pembangunan. Pokok-pokok pikiran yang me landasi konsep tersebut adalah bahwa ketertiban dan keteraturan dalam usaha pembangunan dan pembaharuan memang diinginkan, bahkan mutlak perlu, dan bahwa hukum dalam arti norma diharapkan dapat mengarahkan kegiatan manusia ke arah yang dikehendaki oleh pembangunan dan pembaharuan itu. Oleh karena itu, maka diperlukan sarana berupa peraturan hukum yang tertulis dan sesuai dengan hukum yang hidup dalam masyarakat melalui mekanisme yang demokratis. Dalam melaksanakan pembangunan hukum, satu hal penting yang harus diperhatikan adalah, bahwa hukum harus dipahami dan dikembangkan sebagai satu kesatuan sistem yang di dalamnya terdapat elemen kelembagaan, elemen materi hukum, dan elemen budaya hukum. Hukum

Jur

na

lR ec hts V

ind

masih juga terlihat beberapa masalah di berbagai sisi. Masalah penegakan hukum pasca Reformasi menghadapi situasi yang semakin kompleks dan pelik. Hukum yang semula diharapkan menjadi tiang penyangga dan alat untuk membangun kehidupan yang harmonis, berkeadilan dan berkepastian dalam masyarakat yang tertib, ternyata juga dilanda krisis yang tak kalah hebatnya. Ada tiga cara yang bisa dilakukan untuk mengatasi hal ini. Pertama, melakukan amputasi (pemberhentian masal) atas pejabatpejabat birokrasi terutama birokrasi penegak hukum, yang berada pada usia dan level tertentu melalui UU Lustrasi agar tindakan hukum dapat dilakukan secara tegas dan lugas. Kedua, melakukan pemutihan dengan memberikan pegampunan secara nasional (national pardon) atas para pelaku pelanggaran di masa lalu, dengan alasan bahwa sangat sulit melakukan penyelesaian secara tegas berdasarkan hukum atas kasus yang begitu banyak dan rumit dan yang dilakukan oleh mereka sebagai akibat adanya sistem yang memaksa ketika itu. Ketiga, perlu pergeseran orientasi paradigma atas konsepsi Negara hukum dari rechtsstaat menjadi the rule of law seperti yang banyak dikembangkan di Negara-negara Anglo Saxon. Dengan paradigma ini maka setiap upaya penegakan hukum akan mampu melepaskan diri dari jebakan-jebakan formalitas-prosedural serta mendorong para penegak hukum untuk kreatif dan berani menggali nilai-nilai keadilan serta menegakkan etika dan moral di dalam masyarakat dalam setiap penyelesaian kasus hukum. Supremasi hukum diperlukan dalam rangka mewujudkan stabilitas nasional sebagai salah satu prasyarat dapat berjalannya mekanisme


13


2. Saran

BP HN

nilai keadilan serta menegakkan etika dan moral di dalam masyarakat dalam setiap penyelesaian kasus hukum.

DAFTAR PUSTAKA

ing

Asshiddiqie, Jimly, Agenda Pembangunan Hukum Nasional Di Abad Globalisasi, (Jakarta: PT Balai Pustaka, 1998). Atmasasmita, Romli, Menata Kembali Masa Depan Pembangunan Hukum Nasional, Makalah disampaikan dalam “Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII” di Denpasar, 14-18 Juli 2003. Bremmer, Ian, The J Curve: A New Way to Understand Why The Nation Rise and Fall, ( Simon & Schuster, Inc. 2006). Lihat juga http://www.jcurvebook. com/. Cyberconsult, Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum, Proyek Bank Dunia (Jakarta: Cyberconsult, 1999). Hartono, Sunaryati, Hukum Ekonomi Pembangunan Indonesia, (Bandung: Binacipta, 1982). Lubis, Solly, Pembangunan Hukum Nasional, Makalah Disampaikan Pada:Seminar Pembangunan Hukum Naional VIII Tema Penegakan Hukum Dalam Era Pembangunan Berkelanjutan Diselenggarakan Oleh Badan Pembinaan Hukum Nasionaldepartemen Kehakiman Dan Hak Asasi Manusia RI, di Denpasar, 14-18 Juli 2003. Mahfud, MD, Politik Hukum Menuju Pembangunan Sistem Hukum Nasional, Seminar Arah Pembangunan Hukum Menurut UUD 1945 Hasil Amandemen, BPHN, 2006. Shidarta, Karakteristik Penalaran Hukum Dalam Konteks Ke-Indonesiaan, (Jakarta: CV Utomo, 2006). Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, edisi 1, cet. V, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2001). Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Peranan dan Penggunaan Perpustakaan di Dalam Penelitian

ind

Nasional adalah kesatuan hukum yang dibangun untuk mencapai tujuan Negara yang bersumber dari falsafah dan konstitusi negara. Di dalam kedua hal itulah terkandung tujuan, dasar, dan cita hukum negara Indonesia. Pembangunan hukum harus dilihat secara utuh, yang tidak terlepas dari sejarah. Oleh karena itu, dengan telah dimulainya reformasi, tidaklah berarti segala sesuatunya harus dimulai dari nol. Semua hal yang baik, yang ada dalam produk-produk hukum positif yang sudah ada, harus menjadi modal pembangunan hukum, sementara yang tidak baik, dan tidak sesuai lagi, harus kita koreksi dan perbaiki.

Jur

na

lR ec hts V

Perlu didorong diundangkannya UU Lustrasi Nasional agar tindakan hukum dapat dilakukan secara tegas dan lugas. Sekaligus memberikan pegampunan secara nasional (national pardon) atas para pelaku pelanggaran di masa lalu, dengan alasan bahwa sangat sulit melakukan penyelesaian secara tegas berdasarkan hukum atas kasus yang begitu banyak dan rumit dan yang dilakukan oleh mereka sebagai akibat adanya sistem yang memaksa ketika itu. Perlu terus-menerus disosialisasikan dalam berbagai forum akademis pergeseran orientasi paradigma atas konsepsi Negara hukum dari rechtsstaat menjadi the rule of law agar pembangunan hukum dapat bergerak secara lebih dinamis. Dengan paradigma ini maka setiap upaya penegakan hukum akan mampu melepaskan diri dari jebakan-jebakan formalitasprosedural serta mendorong para penegak hukum untuk kreatif dan berani menggali nilai-

14



BP HN

Soekanto, Soerjono dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV. Rajawali, 1990).

Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

Hukum, (Jakarta: Pusat Dokumentasi Hukum Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1979).


15

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


Jur

na

”Halaman ini dikosongkan”


BP HN

URGENSI PENELITIAN DAN PENGKAJIAN HUKUM DALAM PEMBENTUKAN PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN (Urgency of Legal Research and Analysis of the Establishment of Legislation) Noor Muhammad Aziz Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional, BPHN Kementerian Hukum dan HAM RI Jl. Mayjen Soetoyo No. 10 Cililitan Jakarta Timur Email: [email protected]

ing


lR ec hts V

ind

Abstrak Dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan, penelitian merupakan aspek penting dalam penyusunan peraturan perundang-undangan, disamping aspek drafting. Karena bukan sesuatu yang mustahil apabila suatu undang-undang dibentuk tanpa didasari suatu riset yang komprehensif dan mendalam hasilnya akan menuai permasalahan baru.Tulisan ini akan mengangkat permasalahan mengenai bagaimana manfaat penelitian hukum dalam kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan menggunakan pendekatan yuridis empiris ditemukan bahwa penelitian hukum sangat bermanfaat untuk mendukung Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang tertentu, khususnya dalam menuangkan aspek-aspek berkaitan dengan masalah yuridis, sosiologis dan filosofis. Disamping itu Penelitian Hukum juga bermanfaat untuk menyusun rencana-rencana pembangunan hukum yang lebih responsif tanpa keluar dari asas-asas pembentukan hukum. Oleh karena itu optimalisasi hasil penelitian untuk pembentukan peraturan perundang-undangan memerlukan langkah-langkah yuridis dimana penelitian perlu dimasukkan dalam satu alur proses legislasi. Kata kunci: legislasi, naskah akademik, pengkajian, penelitian

Jur

na

Abstract In Law No. 12 Year 2011 on the Establishment Regulation of legislation, research is an important aspect in the preparation of legislation, as well as aspects of drafting. For it is not impossible if a law is based on established without a comprehensive and in-depth research results will reap new problems. His paper will raise issues about how the benefits of legal research in the activities of the establishment of laws and regulations. By using a juridical approach to empirical research found that the law is very useful to support the Academic Manuscript particular bill, especially in the pouring aspects related to legal issues, sociological and philosophical. Besides, Legal Research is also useful to draw up development plans are more responsive law without departing from the principles of the legal establishment. Therefore, the optimization results for the formation of legislation requiring judicial measures which research needs to be included in the legislative process flow. Keywords: legislation, academic draft, analysis, research

Urgensi Penelitian dan Pengkajian Hukum dalam Pembentukan ... (Noor Muhammad Aziz)

17


BP HN

B. Permasalahan

Dari latar belakang di atas, penulisan ini diarahkan untuk menjawab beberapa permasalahan sebagai berikut: 1. Apa pengertian penelitian hukum dan apa manfaat penelitian hukum dalam pembentukan peraturan perundangundangan yang baik? 2. Bagaimana mekanisme yang tepat dalam rangka optimalisasi hasil penelitian bagi kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik?

2

18


Berdasarkan permasalahan dan tujuan penelitian di atas, tulisan ini menggunakan pendekatan yuridis empiris2, yaitu pendekatan yang digunakan untuk melihat gejala-gejala sosial yang berkaitan dengan hukum dalam praktek legislasi di Indonesia.

Tulisan ini diolah kembali dari makalah yang pernah Penulis sampaikan dalam Forum Dialog: Urgensi Penelitian dan Pengkajian Hukum Dalam Pembentukan Sistem Hukum Nasional, tanggal 31 Maret 2011 di Medan, Sumatera Utara. Penelitian empiris adalah penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti data-data primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari masyarakat. Pemikiran empiris ini disebut juga pemikiran sosiologis. Lebih jauh tentang ini lihat Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normati: Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV. Rajawali, 1990), hlm. 15.

Jur

1

na

lR ec hts V

ind

Aspek Regulasi pada dasarnya merupakan komponen inti dari setiap pergerakan kehidupan, terlebih dalam hal pengambilan suatu kebijakan. Karena tidak dapat dipungkiri bahwa setiap kebijakan yang akan dikeluarkan memerlukan perangkat pendukung setidaknya terdapat tiga hal utama perangkat pendukung dari setiap kebijakan yaitu Sumber Daya Manusia (SDM), Sumber Daya Barang, dan Perangkat Regulasi (peraturan perundang-undangan). Penyusunan perangkat regulasi tentu bukan merupakan sesuatu yang paralel dan menempel dari aspek-aspek pendukung lainnya dari suatu kebijakan. Undang-undang No.12 Tahun 2011 (sebagai pengganti Undang-undang No.10 Tahun 2004) tentang Pedoman Pembentukan Peraturan perundang-undangan secara teknis telah mengatur tentang hal yang berhubungan dengan tata cara penyusunan peraturan perundang-undangan. Teknis dan tata cara yang dituangkan dalam undang-undang tersebut lebih banyak menyoroti dari aspek drafting, padahal ada hal-hal yang penting yang perlu mendapat perhatian, seperti di mana sumbersumber atau bahan-bahan untuk penyusunan draft perundang-undangan itu didapat atau penelitian apa saja yang diperlukan sebagai bahan penyusunan draft peraturan perundangundangan. Hal ini penting untuk dikaji lebih dalam karena bukan sesuatu yang mustahil

apabila suatu undang-undang dibentuk tanpa didasari suatu riset yang komprehensif dan mendalam hasilnya akan menuai permasalahan baru, misalnya ditolak masyarakat karena bertentangan dengan persepsi masyarakat, terdapat materi yang bertentangan dengan UUD yang menyebabkan diajukan judicial review ke Mahkamah Konstitusi, atau sulit diimplementasikan oleh aparat penegak hukum di tengah-tengah masyarakat.

ing

A. Pendahuluan1



ing

BP HN

Namun dalam perkembangannya research juga mulai digunakan dalam ilmu ekonomi, ilmuilmu sosial dan terakhir dalam ilmu hukum dan ilmu politik.5 Dalam penelitian yang dilakukan untuk bidang teknik dan ilmu pengetahuan alam berbeda dengan penelitian untuk bidang sosial. Penelitian bidang teknik dan ilmu pengetahuan alam tidak memberikan penilaian, tetapi yang dikejar adalah obyektifitasnya karena hanya matematik dan ilmu-ilmu alam saja yang dianggap dapat menghasilkan ilmu yang obyektif. Sedangkan pemikiran dan penelitian di bidang-bidang lainnya, terutama yang menyangkut kehidupan mental manusia, baik sebagai perorangan (psikologi), maupun di dalam masyarakat (seperti sejarah, sosiologi, hukum, politik dan sebagainya) tidak mungkin menghasilkan ilmu, atau merupakan kegiatan ilmiah. Hal itu disebabkan manusia dan masyarakat terlalu cepat berubah-ubah, sehingga sulit mengadakan eksperimen secara berulang-ulang, yang akan dapat menghasilkan hasil penelitian yang sama.6 Research yang semula dipakai dalam arti penelitian yang digunakan bagi suatu tujuan praktis (applied research) biasanya dikaitkan dengan “development” atau pengembangan sehingga dikenal dengan “Research and Development” atau penelitian dan pengembangan (Litbang) dan Perencanaan

ind

Pendekatan yuridis empiris mengkaji bagaimana ketentuan normatif diwujudkan senyatanya di masyarakat. Penelitian ini juga menggunakan pendekatan yuridis normatif3 karena menggunakan data sekunder sebagai sumber tambahan, berupa berbagai peraturan perundang-undangan dan referensi dokumen lain yang terkait dengan pengkajian, penelitian dan proses legislasi. Sedangkan dilihat dari sifatnya, penelitian ini termasuk penelitian yang bersifat deskriptif analitis yakni akan menggambarkan secara keseluruhan obyek yang diteliti secara sistematis dengan menganalisis data yang diperoleh.

D. Pembahasan

lR ec hts V

1. Pengertian Penelitian Hukum dan Manfaat Penelitian Hukum Dalam Pembentukan Perundang-undangan

na

Penelitian menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah kegiatan pengumpulan, pengolahan, analisis, dan penyajian data yang dilakukan secara sistematis dan obyektif untuk memecahkan suatu persoalan atau menguji suatu hipotesis untuk mengembangkankan prinsip-prinsip umum.4 Penelitian sebenar nya merupakan terjemahan dari “research”. Pengertian research awalnya digunakan untuk penelitian di bidang teknik dan ilmu alam.

lihat Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, edisi 1, cet. v, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2001), hlm. 13-14; Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Peranan dan Penggunaan Perpustakaan di Dalam dan Penelitian Hukum, (Jakarta: Pusat Dokumentasi Hukum Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1979) hal.15. Lihat: Kamus Besar Bahasa Indonesia, Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Cetakan Pertama, (Jakarta: Balai Pustaka, 1988). Sunaryati Hartono, Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad ke-20, (Bandung: Alumni, 1994), hlm. 96. Ibid., hlm. 97.

Jur

3

4

5 6


19


ing

BP HN

lebih baik, menyangkut penelitian materi, maupun yang mengenai orang, organisasi dan struktur perusahaan atau jawatan. Berdasarkan materi metodologi penelitian yang dikeluarkan oleh Departemen Pendidikan dan Kebudayaan yang dikutip oleh Sunaryati Hartono menyebutkan macam-macam penelitian yang dikenal yaitu penelitian historis, penelitian deskriptif, penelitian perkembangan, penelitian kasus dan penelitian lapangan, penelitian korelasional, penelitian eksperimental sungguhan, dan penelitian eksperimental semu atau penelitian tindakan. Sedang tugas ilmu dan penelitian adalah: a. menggambarkan secara jelas dan cermat hal-hal yang dipersoalkan; b. menerangkan kondisi-kondisi yang mendasari peristiwa; c. menyusun teori, artinya mencari dan merumuskan dalil-dalil (hukum-hukum atau kausalitas mengenai hubungan antara kondisi yang satu dan kondisi yang lain, atau hubungan antara satu peristiwa dengan peristiwa yang lain); d. membuat prediksi, atau ramalan, estimasi dan proyeksi peristiwa-peristiwa yang akan (bakal) terjadi, atau gejala-gejala yang akan timbul; e. melakukan pengendalian atau pengarahan, yaitu melakukan tindakan-tindakan guna mengendalikan atau mengarahkan peristiwaperistiwa atau gejala-gejala tertentu ke arah yang dikehendaki.

Jur

na

lR ec hts V

ind

(Planning). Namun sesuai perkembangannya kata penelitian biasanya desertai dengan kata keterangan atau kata yang menunjukan tujuan atau kegunaan penelitian itu, misalnya7: a. Basic Research, yaitu penelitian yang bertujuan memperoleh dasar-dasar atau asas-asas baru suatu cabang ilmu tertentu, sehingga penelitian semacam ini tidak secara langsung (tetapi hanya secara tidak langsung) bermanfaat bagi praktik. Karena itu basic research diterjemahkan menjadi penelitian murni. b. Applied Reseach, yaitu penelitian yang dilakukan dengan maksud supaya hasilnya secara langsung dapat diterapkan ke dalam praktik atau di dalam proses produksi. Oleh karena itu penelitian terapan ini biasanya dilakukan oleh perusahaan-perusahaan dan jawatan-jawatan, bekerjasama dengan universitas-universitas. c. Deskriptive Research/Survey, yaitu penelitian yang menganalisis data-data yang dikumpulkan, serta melaporkannya sekedar untuk informasi baru. d. Diagnostic atau Prescriptive Research, yaitu penelitian untuk menemukan cara bagaimana mengatasi suatu masalah. e. Offensive Reseach, yaitu penelitian jangka panjang dengan maksud menemukan halhal baru dalam ilmu pengetahuan, yang belum diketahui oleh bangsa-bangsa lain di dunia, seperti penelitian ruang angkasa. f. Service Research, yaitu penelitian untuk memperoleh produksi dan mutu barang yang

7

20

Ibid., hlm. 100-102.



ing

BP HN

korelasional atau penelitian kausal-komparatif dapat diadakan.11 Akan tetapi, penelitian perkembangan (development research), penelitian dasar (basic research), dan penelitian terapan lainnya yang menyangkut hukum tidaklah dapat dilakukan menurut metode-metode penelitian sosial, tetapi membutuhkan metode penelitian yang berbeda dan khas, yang sesuai dengan objek atau materi hukum itu sendiri, yaitu normanorma hukum. Oleh karena itu, perlu sekali dibedakan antara penelitian hukum dan penelitian sosial.12 Macam-macam penelitian hukum yang dilakukan antara lain dapat dibedakan sebagai berikut13: a. Menurut bidang hukum yang diteliti misalnya: 1) Penelitian Hukum Adat; 2) Penelitian Hukum Pidana; 3) Penelitian Hukum Perdata; 4) Penelitian Hukum Dagang; 5) Penelitian Hukum Publik Internasional; 6) Penelitian Hukum Tata Negara;

lR ec hts V

ind

Penelitian hukum sebenarnya berasal dari dua kata yaitu penelitian8 dan hukum9. Penelitian hukum adalah suatu proses untuk memperoleh data dan informasi tentang norma atau kaedah hukum, bila sesuatu materi hukum telah diatur dalam peraturan perundangundangan, dan aspek-aspek hukum/kebutuhan hukum masyarakat tentang sesuatu materi yang belum diatur kemudian ingin untuk diatur sebagai ius constituendum.10 Melihat banyaknya pengertian atas hukum, maka pendekatan penelitian yang dilakukan juga berbeda. Apabila hukum dianggap sebagai suatu disiplin atau sistem ajaran tentang kenyataan (arti yang ke-2 dari pandangan Soerjono Soekanto), atau sebagai perilaku yang teratur dan ajeg (arti yang ke-8), bahwa benar dapat dilakukan penelitian empiris sosiologis terhadap Hukum itu. Sedang apabila hukum itu dianggap sebagai “petugas” (arti ke-6), proses (arti ke-7) sebagai lembaga hukum (legal institution), atau sebagai tata hukum positif (arti ke-4), penelitian hukum historis deskriptif, penelitian kasus, penelitian

Pengertian seperti yang tertulis dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah : kegiatan pengumpulan, pengolahan, analisis, dan penyajian data yang dilakukan secara sistematis dan obyektif untuk memecahkan suatu persoalan atau menguji suatu hipotesis untuk mengembangkankan prinsip-prinsip umum. Sedang dalam kajian BPHN tentang Kedudukan dan Peranan Penelitian Hukum Dalam Proses Pembentukan Peraturan Perundangundangan dikatakan bahwa penelitian adalah suatu proses untuk mengumpulkan informasi tentang sesuatu. 9 Soerjono Soekanto misalnya mengartikan hukum sebagai :1) Hukum dalam arti ilmu (pengetahuan) hukum; 2) Hukum dalam arti disiplin atau sistem ajaran tentang kenyataan; 3) Hukum dalam arti kaidah atau norma; 4) Hukum dalam arti tata hukum atau hukum positif tertulis; 5) Hukum dalam arti keputusan pejabat; 6) Hukum dalam arti petugas; 7) Hukum dalam arti proses pemerintah; 8) Hukum dalam arti perilaku yang teratur atau ajeg; 9) Hukum dalam arti jalinan nilai-nilai. Sedangkan Mochtar Kusumaatmadja menambahkan bahwa hukum mempunyai arti Lembaga Hukum Masyarakat. 10 BPHN, Pengkajian Hukum tentang Kedudukan dan Peranan Penelitian Hukum Dalam Proses Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Tahun 1999, hal.17. 11 Sunaryati Hartono, Op.Cit., hlm. 118. 12 Menurut Sunaryati Hartono saat ini memang banyak sarjana, baik dari kalangan sarjana sosiologi maupun dari kalangan sarjana hukum sendiri, masih mengira bahwa karena ilmu hukum dikelompokkan ke dalam ilmu-ilmu sosial, metode penelitian Hukum juga (harus) sama dengan metode peneltian yang digunakan untuk penelitian empiris sosiologis. 13 Sunaryati Hartono, Op.Cit., hlm. 118-121.

Jur

na

8


21


BP HN

a. Para peneliti tidak menggunakan satu metode penelitian dan/atau satu gaya penulisan saja. Akan tetapi, para peneliti menggunakan suatu kombinasi dari beberapa metode penelitian dan gaya penulisan secara serentak. b. Metode-metode penelitian yang dikombinasikan itu bergantung kepada: 1) subjek penelitian (materi penelitian); 2) tujuan penelitian (objek penelitian); 3) besar kecilnya dana penelitian; 4) sarana penelitian yang tersedia; 5) tenaga peneliti yang tersedia; 6) waktu peneliti yang tersedia; 7) lingkungan/tempat peneliti dilakukan.

lR ec hts V

na

Jur

c. Menurut metode dan cara penulisan/ penyajian penelitian: 1) Penelitian deskriptif;

Sunaryati Hartono, Op.Cit., hlm. 121.

14

22


perwatakan

Menurut Sunaryati Hartono, kiranya sulit diterima, bahwa untuk sekian banyak macam penelitian hanya satu metode penelitian saja yang paling cocok dan benar. Hal ini dikarenakan ragam penelitian dan penulisan itu biasanya tidak muncul dalam bentuk yang murni, tetapi menunjukan sifat condong ke arah (overheersend) salah satu bentuk penelitian. Oleh karena itu kecenderungan yang terjadi adalah14:

ind

b. Menurut kegunaan hasil penelitian: 1) Penelitian untuk keperluan pemeriksaan perkara di muka pengadilan, yang dilakukan oleh: Polisi, Jaksa, Pengacara, Hakim. 2) Penelitian yang dilakukan oleh konsultan hukum untuk keperluan negosiasi; 3) Inventarisasi Perundang-undangan; 4) Inventarisasi Jurisprudensi; 5) Penelitan untuk kepentingan pendidikan dan pengajaran; 6) Peneltian untuk mengetahui tentang keadaan hukum yang sebenarnya (penerapan hukum); 7) Penelitian tentang kesadaran hukum suatu golongan atau kelompok masyarakat; 8) Penelitian untuk menentukan kebijaksanaan pemerintah di dalam salah satu bidang hukum; 9) Penelitian untuk menyusun rancangan Pembangunan hukum (jangka panjang);

2) Penelitian editoral; 3) Penelitian tentang (charakterisketch); 4) Penelitian reflektif; 5) Penelitian eksploratif; 6) Penelitian kritis

ing

7) Penelitian Hukum Adminstrasi Negara; 8) Penelitian Hukum Perselisihan; 9) Penelitian Hukum Agraria; 10) Penelitian Hukum Laut; 11) Penelitian Hukum Lingkungan; 12) Penelitian Hukum Angkasa; 13) dan sebagainya.


ing

BP HN

solusinya, langkah apa yang harus dilakukan untuk mendekatkan kenyataan hukum (das sein) dengan ideal hukum (das sollen) agar 2 (dua) variable (law in books dan law in action) menjadi sama? Pertanyaan berikutnya adalah manakah yang harus berubah dari kedua variable tersebut, apakah hukumnya yang harus diubah agar sesuai dengan tuntutan masyarakat atau sebaliknya, yaitu tingkah laku masyarakat yang harus berubah mengikuti kehendak hukum? Untuk menjawab pertanyaan tersebut harus terlebih dahulu dilakukan penelitian hukum, apakah dalam bentuk penelitian hukum normatif atau penelitian hukum sosiologis. Penelitian hukum yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder belaka dinamakan penelitian hukum normatif dan penelitian yang meneliti data primer disebut penelitian hukum sosiologis.17 Penelitian hukum normatif adalah penelitian yang menganalisis hubungan timbal balik antara fakta hukum dengan fakta sosial dimana hukum dilihat sebagai independent variable dan fakta sosial dilihat sebagai dependent variable. Dengan demikian penelitian jenis ini bermula dari norma-norma hukum baru menuju ke fakta-fakta. Bila ternyata ada kesenjangan antara keduanya, maka yang harus diubah adalah fakta-fakta sosial agar sesuai dengan dengan keinginan hukum sebab diasumsikan bahwa hukum telah lengkap dan final sehingga

Jur

na

lR ec hts V

ind

Memandang hukum sebagai suatu sistem biasanya akan melihat kepada keberadaan sistem hukum nasional sebagaimana dikemukakan oleh W. Friedman, yakni terdiri atas Materi Hukum (Legal Substance), Struktur (Legal Structure) dan Budaya Hukum (Legal Culture).15 Di sisi lain sistem hukum juga dipahami akan mencakup sarana dan prasarana dari hukum itu sendiri. Sesuai dengan keberadaan hukum secara filosofis, sosiologis, dan yuridis, maka korelasi dari kedua teori tersebut dalam suatu sistem hukum nasional adalah dengan melihat sejauhmana effektifitas suatu sistem hukum dapat berlaku dengan baik ditengah-tengah masyarakatnya. Kita tidak dapat menjelaskan tentang efektifitas hukum tanpa membicarakan lebih dahulu tentang hukum dalam tataran normative (law in books) dan hukum dalam tataran realita (law in action), sebab tanpa membandingkan kedua variable ini adalah tidak mungkin untuk mengukur tingkat efektifitas hukum. Donald Black berpendapat bahwa efektifitas hukum adalah masalah pokok dalam sosiologi hukum yang diperoleh dengan cara memperbandingkan antara realitas hukum dalam teori, dengan realitas hukum dalam praktek sehingga nampak adanya kesenjangan antara keduanya16. Hukum dianggap tidak efektif jika terdapat perbedaan antara keduanya. Untuk mencari

Friedman W, Legal Theory, Fifth Edition, (New York: Columbia University Press, 1967). hlm. 29. Soerjono Soekanto tentang Pendekatan Sosiologi Terhadap Hukum, dalam buku Zulfadli Barus, Berfikir Kritis dan Sistemik Dalam Filsafat Hukum, (Jakarta: CELS, 2004), hlm. 48. 17 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudi, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV Radjawali, 1985), hlm. 15. 15 16


23


ing

BP HN

yang cermat, berketerandalan dan sahih untuk menjelaskan serta menjawab permasalahan yang ada20. Menurut pandangan Sunaryati Hartono, penelitian hukum normatif, merupakan kegiatan sehari-hari seorang sarjana hukum. Bahkan, penelitian hukum yang bersifat normatif hanya mampu dilakukan oleh seorang sarjana hukum. Sebagai seorang yang sengaja dididik untuk memahami dan menguasai disiplin hukum. Oleh karena itu, penelitian hukum normatif bukanlah merupakan hal yang baru bagi dosen Fakultas Hukum. Akan tetapi, karena bertahun-tahun terjadi salah paham, seakan-akan penelitian hukum yang bersifat ilmiah harus bersifat Socio yuridis atau socio legal, rasanya kini perlu disadari kembali betapa pentingnya metode penelitian normatif itu.21 Beberapa kegunaan dari metode penelitian hukum normatif dapat dilihat sebagai berikut22: a. Untuk mengetahui atau mengenal apakah dan bagaimanakah hukum positifnya mengenai suatu masalah yang tertentu dan ini merupakan tugas semua sarjana hukum. b. Untuk dapat menyusun dokumen-dokumen hukum (seperti gugatan, tuduhan, pembelaan, putusan pengadilan, akta notaris, sertifikat, kontrak dan sebagainya) yang diperlukan oleh masyarakat. Hal ini menyangkut pekerjaan notaris, pengacara,

na

lR ec hts V

ind

yang harus diubah adalah fakta sosialnya. Jadi, hukum di sini berfungsi sebagai alat ketertiban sosial. Itulah sebabnya penelitian ini disebut juga dengan penelitian hukum doktrinal, sehingga bersifat kualitatif. Dengan bantuan ilmu-ilmu sosial, penelitian hukum diperkaya dengan kemungkinan dipergunakannya metode dan teknik yang lazim dipergunakan dalam penelitian ilmu-ilmu sosial, sehingga memungkinkan dilakukannya penelitian hukum siologis atau sociological research.18 Bilamana terjadi inefektifitas hukum karena adanya kesenjangan antara law in books dan law in action, maka perubahan-perubahan pun diperlukan. Sebelum dilakukan perubahan tentu harus dilakukan penelitian. Menurut Soetandyo “Penelitian Hukum” adalah seluruh upaya untuk mencari dan menemukan jawaban yang benar (right answer) dan/atau jawaban yang tak sekali-kali keliru (true answer) mengenai suatu permasalahan hukum19. Penelitian akan kian terasa diperlukan apabila kian banyak saja permasalahan bermunculan dalam kehidupan. Semakin kompleks suatu kehidupan sejalan dengan kian maraknya kehidupan berbangsa dan bernegara, dan sehubungan dengan itu kian banyak pula bermunculan masalah-masalah di dalam kehidupan hukum akan semakin banyak pula diperlukan penelitian dengan hasil-hasil

Ronny Hanitijo Soemitro, Masalah-Masalah Sosiologi Hukum, (Bandung: Sinar Baru, 1989), hlm. 110. Soetandyo Wignyosoebroto, Sebuah Pengantar Ke arah perbincangan tentang Pembinaan Penelitian Hukum Dalam PJP II (Makalah), Disampaikan pada Seminar Akbar 50 Tahun Pembinaan Hukum Sebagai Modal Bagi Pembangunan Hukum Nasional Dalam PJP II, Juli 1995. 20 Ibid., 21 Sunaryati Hartono, Op.Cit., hlm. 139-140. 22 Sunaryati Hartono, Op.Cit., hlm. 140. 18

Jur

19

24



ing

BP HN

(lihat butir 6), atau hendak menyusun suatu rencana pembangunan hukum (butir 7). Akan tetapi, dalam penelitian mengenai dampak suatu lembaga hukum dalam masyarakat, atau penelitian hukum yang menyangkut pembangunan hukum masa depan (futuristik atau antisipatoris), juga diperlukan metode penelitian tentang masa depan (futurologi), metode penelitian hukum normatif disamping metode penelitian sosial atau metode penelitian sosial legal. Dengan demikian, kegiatankegiatan seperti itu merupakan kegiatan yang interdisipliner. Disamping hal-hal diatas, penelitian hukum masih dapat dibedakan menjadi Penelitian hukum monodisipliner dan Penelitian hukum interdisipliner23. Disamping itu ada hal lain yang menjadi pembeda seperti : a. Penelitian hukum dalam rangka tugastugas di bidang hukum (notaris, pengacara, pejabat, jaksa, dsb). a. Penelitian hukum untuk mencapai jenjang kesarjanaan yang tertentu (misalnya laporan pendidikan klinis hukum S1, S2, S3). b. Penelitian hukum untuk pendalaman dan pengembangan ilmu hukum (penulisan, textbook, monografi, dan penelitian untuk mempelajari asas-asas hukum positif atau untuk mengembangkan asas-asas hukum yang baru), termasuk penelitian dasar/Basic research). c. Penelitian hukum untuk menyusun bahanbahan penelitian hukum yang baru, seperti penyusunan inventarisasi, ensiklopedi

Jur

na

lR ec hts V

ind

jaksa, hakim, dan pejabat (government lawyers). c. Untuk menulis makalah/ceramah atau buku hukum. d. Untuk dapat menjelaskan atau menerangkan kepada orang lain apakah dan bagaimanakah hukumnya mengenai peristiwa atau masalah yang tertentu. e. Untuk melakukan penelitian dasar (basic research) di bidang hukum, khususnya apabila kita mencari asas hukum, teori hukum, dan sistem hukum, terutama dalam hal penemuan dan pembentukan asas-asas hukum baru pendekatan hukum yang baru, dan sistem hukum nasional (yang baru). f. Untuk menyusun rancangan undang-undang, atau peraturan perundang-undangan (termasuk keputusan-keputusan) yang baru (legislative drafting) g. Untuk menyusun rencana-rencana pembangunan hukum, baik rencana jangka pendek dan jangka menengah, tetapi terlebih-lebih untuk menyusun rencana jangka panjang. Metode penelitian normatif dapat digunakan sebagai satu-satunya metode penelitian, seperti yang dapat dilakukan dalam kegiatan 1,2,3,4 dan 5. Penelitian seperti itu merupakan penelitian yang monodisipliner. Akan tetapi, metode penelitian normatif tu dapat digunakan bersama-sama dengan metode penelitian lain, misalnya, bersama-sama dengan metode penelitian sosial. Hal ini merupakan conditio sine qua non apabila kita hendak menyusun RUU

Sunaryati Hartono, Op.Cit., hlm. 142-143.

23


25


f.

BP HN

Selanjutnya dapat juga dibedakan antara penelitian hukum yang merupakan penelitian: a. Sejarah Hukum; b. Hukum positif; c. Perbandingan hukum; dan d. Hukum yang akan datang (futuristic).

lR ec hts V

g.

ing

e.

atau legal planning (butir 8) senantiasa harus merupakan penelitian interdisipliner (karena selalu menyinggung masalah kegunaan/manfaat RUU atau kebijaksanaan yang bersangkutan) apabila penelitian ini benar-benar ingin berbobot dan hasilnya dapat dilaksanakan. Disamping itu penelitian hukum juga dibedakan dalam24: a. Penelitian hukum murni, misalnya untuk mengembangkan suatu teori. b. Penelitian terapan yang lebih memen tingkan aksiologi seperti penyusunan naskah akademik RUU, dan sebagainya.

ind

d.

hukum, kamus hukum, komentar terhadap peraturan perundang-undangan, komentar terhadap putusan pengadilan, dan sebagainya. Penelitian hukum untuk menulis makalah sebagai kerangka acuan diskusi atau seminar. Penelitian hukum untuk menyusun naskah akademik suatu RUU baru. Penelitian hukum untuk menemukan suatu kebijaksanaan (Policy) Pemerintah yang baru, yang sebaiknya diambil dalam sektor pembangunan yang tertentu, misalnya penelitian hukum mengenai Kebijaksanaan di bidang hukum Perhubungan, atau di bidang perumahan, dan sebagainya. Penelitian hukum untuk menentukan rencana pembangunan hukum, misalnya untuk menentukan bidang hukum apa saja yang perlu dikembangkan dalam lima tahun mendatang supaya perangkat Hukum Indonesia siap menampung dan mengayomi berbagai kebutuhan yang akan timbul.

Jur

na

Penelitian hukum tersebut dalam butir 1, 2, 3, 4, dan 5 biasanya merupakan penelitian hukum monodisipliner, walaupun ada juga tesis (S2) atau disertasi (S3), monograf atau makalah yang bersifat multidisipliner atau interdisipliner. Akan tetapi, penelitian hukum untuk menyusun naskah akademik RUU (butir 6) dan untuk menemukan kebijaksanaan apa yang diperlukan untuk pengembangan sektor pembangunan yang tertentu (butir 7), -apalagi untuk mengadakan perencanaan hukum

Sunaryati Hartono, Op.Cit., hlm. 144.

24

26


Berdasarkan berbagai pengertian dan pembagian penelitian hukum di atas maka para peneliti dapat memilih atau menggunakan metode mana yang ideal dalam suatu penelitian, yang penting hasil penelitiannya dapat dipahami dan bermanfaat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yaitu untuk mengetahui atau mengenal apa dan bagaimanakah latar belakang mengenai suatu masalah hukum tertentu secara komprehensif sebagai bahan Naskah Akademik RUU. Penelitian hukum dirasakan peranannya dalam pelaksanaan penyusunan peraturan perundang-undangan, karena penelitian hukum


ing

BP HN

ini, serta mekanisme pentahapan pembentukan legislasinya. Berdasarkan hasil kajian BPHN dasar dari pelaksanaan kegiatan penelitian baru diatur secara jelas semenjak tahun 1993, yaitu dalam TAP MPR No. II/MPR 1993 tentang GBHN.25 Begitu juga dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia No. 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) Tahun 2004 –2009 dikatakan bahwa kegiatan penelitian diperlukan dalam rangka pembentukan hukum, khususnya untuk dapat lebih memahami kenyataan yang ada dalam masyarakat. Dalam Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan juga secara implisit menyinggung mengenai penelitian hukum ini. Pembentukan hukum secara umum dikenal sebagai pembentukan peraturan perundangundangan.26 Pelaksanaanpembentukanperaturan perundang-undangan biasanya dilakukan dengan memperbaharui peraturan yang telah ada yang dikenal dengan “dimensi pembaharuan” dan membuat peraturan yang sama sekali baru yang dikenal dengan “dimensi penciptaan”. Penyusunan peraturan perundangundangan, khususnya undang-undang dalam pelaksanaannya terbagi dalam 3 (tiga) tahap, yaitu Tahap Pra-Legislasi, Tahap Legislasi, dan Tahap Pasca Legislasi.

lR ec hts V

ind

akan dapat memecahkan persoalan-persoalan yang berkaitan dengan substansi peraturan perundang-undangan, khususnya dalam menjawab aspek-aspek yang berkaitan dengan masalah yuridis, sosiologis dan filosofis. Selain itu, penelitian juga bermanfaat untuk menyusun rencana-rencana pembangunan Hukum yang lebih responsif, baik rencana jangka pendek dan jangka menengah, dan terlebih-lebih untuk menyusun rencana jangka panjang. Manfaat yang begitu besar dari penelitian diharapkan dapat membantu para drafter dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang lebih responsif tanpa keluar dari asas-asas pembentukan hukum. Dengan kata lain bahwa hasil penelitian diharapkan mampu membentuk naskah akademik yang berkualitas karena di dalamnya memuat latar belakang pemikiran, landasan filosofis, sosiologis, yuridis, dan tujuan pembentukan suatu RUU, dan naskah akademik, juga berfungsi sebagai sarana informasi analitis, serta forecasting atas suatu RUU sehingga kelak undang-undang yang dibentuk itu punya kualitas sesuai dengan kondisi dan kebutuhan masyarakat

2. Mekanisme dan Optimalisasi Pene litian Hukum dalam Penyusunan Peraturan Perundang-undangan

Jur

na

Untuk mengetahui peran penelitian dalam penyusunan peraturan perundang-undangan, maka sebaiknya diketahui apa yang menjadi dasar pelaksanaan kegiatan penelitian hukum

a. Tahap Pra-Legislasi. Dalam Tahap Pra Legislasi akan dilalui proses: (i) Perencanaan RUU; (ii) Persiapan penyusunan

Lihat : Pengkajian tentang Peranan dan Kedudukan Penelitian Hukum Dalam Proses Penyusunan Peraturan Perundang-Undangan, (Jakarta: Puslitbang BPHN, Tahun 1999). 26 Lihat Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan 25


27


ing

BP HN

Melihat tahapan pelaksanaan penyusunan undang-undang di atas, maka penelitian sebenarnya sebagai sub sistem penyusunan suatu undang-undang, yaitu pada tahap pra-legislasi, sebagai rangkaian yang menjadi bagian tak terpisahkan dalam sistem penyusunan undangundang yaitu sebagai langkah pendahuluan. Dalam proses penyusunan peraturan perundangundangan bagian yang menjadi sangat penting dan tidak boleh terabaikan adalah melihat pada hasil-hasil penelitian dan pengkajian serta naskah akademik yang pernah dilakukan, karena hasil pelaksanaan dari ketiga kegiatan tersebut akan sangat menentukan kualitas dari rancangan peraturan perundang-undangan yang akan disusun. Berdasarkan pola pikir dan kerangka pembangunan hukum yang disusun oleh BPHN kegiatan pengkajian adalah kegiatan penginventarisasian berbagai permasalahan hukum yang timbul di dalam masyarakat, oleh karena itu tinjauannya bersifat inter dan multi disipliner. Dalam pengkajian harus dapat diidentifikasikan berbagai dimensi masalah yang meliputi aspek teknologi, sosial, manajerial politik, ekononomi, agama, hankam dll. Dari pengkajian tersebut dapat tersimpulkan cara bagaimana kita sebaiknya mengatasi masalah hukum yang kita hadapi, mekanisme apa yang perlu ditingkatkan, atau sarana dan prasarana yang diperlukan.27 Karenanya sebagian besar dari pengkajian hukum justru dimaksudkan untuk mengkaji :

lR ec hts V

ind

Rancangan Undang-undang yang terdiri dari Pengkajian, Penelitian, dan penyusunan naskah akademik; (iii) Teknik Penyusunan Rancangan Undang-undang yang terdiri dari pengajuan Izin Prakarsa kepada Presiden, Penyusunan Rancangan Undang-undang Antar Kementerian, dan Sosialisasi Rancangan Undang-undang yang dilanjutkan dengan finalisasi penyusunan Rancangan Undang-undang; dan (iv) Perumusan RUU yang terdiri dari Teknis Penyusunan Rancangan Undang-undang dan penyampaian Amanat Presiden kepada Ketua Dewan Perwakilan Rakyat. Jadi kegiatan penelitian dan pengkajian dilakukan pada tahap pra-legislasi sebagai langkah pendahuluan sebelum penyusunan naskah akademik guna mendapatkan bahan baku untuk menyusun naskah akademik dimaksud, kemudian dituangkan dalam naskah RUU sebelum diserahkan ke DPR. b. Tahap Legislasi

Dalam Tahap Legislasi akan dilalui proses: (i)

Pembahasan Rancangan Undang-undang Oleh DPR; (ii) Pengesahan RUU Oleh Presiden; dan (iii) Pengundangan Rancangan Undang-undang menjadi Undang-undang. c. Tahap Pasca Legislasi

Jur

na

Dan pada Tahap Pasca Legislasi akan dilalui proses: (i) Pendokumentasian Undang-undang; (ii) Penyebarluasan Undang-undang; (iii) Penyuluhan Undang-undang; (iv) Penerapan Undang-undang; dan (v) Harmonisasi Undangundang.

BPHN, Departemen Kehakiman RI, Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional Serta Rencana Pembangunan Hukum Jangka Panjang, 1995/1996, hlm. 100.

27

28



ing

BP HN

proses gejala sosial tentang aspek-aspek hukum dari materi yang diteliti. Data dan informasi itu dapat berupa aspekaspek hukum dari perkembangan kebutuhan hukum masyarakat terhadap suatu materi yang telah diatur, atau dapat pula berupa aspek-aspek hukum/ kebutuhan hukum baru masyarakat terhadap materi yang belum pernah diatur. Berdasarkan data dan informasi yang lengkap yang diperoleh dari hasil-hasil penelitian/ pengkajian hukum itulah kemudian dilakukan penyusunan naskah akademik yang akan menjadi embrio dari suatu rancangan undang-

undang. Penyusunan suatu naskah rancangan undang-undang yang tidak didasarkan pada data dan informasi yang lengkap dan akurat akan sulit untuk dapat dipertanggung jawabkan baik dari segi praktis maupun dari segi ilmiah. Berdasarkan hal tersebut sangat perlu penelitian hukum diefektifkan dengan sebaikbaiknya, baik yang dilakukan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional, maupun oleh lembaga-lembaga penelitian lainnya.

lR ec hts V

ind

1) Masalah-masalah hukum apa yang terjadi di dalam masyarakat, dan bagaimana mengatasinya; 2) Bagaimana kita dapat dan harus mewujudkan dan menyempurnakan Sistem Hukum Nasional kita, yang mencakup Budaya Hukum, Materi Hukum, Lembaga dan Aparatur serta Sarana dan Prasarana Hukum; 3) Bagaimana kita dapat mempercepat proses pembangunan hukum; 4) bagaimana kita harus merencanakan pembangunan hukum Nasional kita dan menyusun Rencanna Pembangunan hukum Nasional jangka panjang, jangka menengah dan jangka pendek; 5) memonitor dan mengevaluasi penerapan UU baru di dalam masyarakat;

Jur

na

Dalam kaitannya dengan pembentukan mate ri hukum jika hasil pengkajian menyimpulkan, bahwa diperlukan peraturan atau pranata atau hukum yang baru, maka dilakukan penelitian yang lebih menekankan pada penelitian normatif, yang digabung dengan pendekatan sosio-legal dan perbandingan hukum28. Penelitian adalah suatu kegiatan yang dilakukan menurut metode ilmiah yang sistematik untuk menemukan data atau informasi, dan atau teknologi baru, membuktikan kebenaran atau ketidakbenaran hipotesa, sehingga dapat dirumuskan teori atau proses gejala alam atau sosial. Bertolak dari pengertian penelitian tersebut, maka penelitian hukum bertujuan untuk memperoleh data dan informasi tentang

E. Penutup

1. Kesimpulan

Terdapat beragam pengertian penelitian hukum, yang kesemuanya itu mengarah pada suatu proses mencari jawab atas permasalahan hukum. Penelitian hukum pada dasarnya adalah seluruh upaya untuk mencari dan menemukan jawaban yang benar (right answer) dan/atau jawaban yang tak sekali-kali keliru (true answer) mengenai suatu permasalahan hukum.

Ibid.

28


29


ing

BP HN

perundang-undangan yang diawali dengan kegiatan penelitian, pengkajian, penyusunan naskah akademik, yang kemudian dituangkan dalam draft RUU, atau dengan kata lain bahanbahan kegiatan penelitian dan pengkajian hukum dimasukkan dalam satu alur proses legislasi karena pengkajian, penelitian dan penyusunan naskah akademik adalah kegiatan serumpun yang menghimpun data dan informasi bagi permulaan penyusunan peraturan perundangundangan.

2. Saran

Untuk efektifnya kegiatan-kegiatan penelitian hukum yang dilakukan, maka perlu diusahakan : 1) koordinasi penelitian hukum; 2) peningkatan kemampuan tenaga fungsional peneliti hukum; 3) adanya suatu sistem penelitian hukum yang baik; 4) adanya kesatuan faham di antara peneliti hukum mengenai konsepsi atau metode yang semestinya dipergunakan dalam penelitian hukum untuk keperluan pembentukan per aturan perundang-undangan;

Jur

na

lR ec hts V

ind

Manfaat penelitian hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan adalah untuk mendapatkan bahan baku (raw material) dari seluruh aspek baik yuridis, sosiologis maupun filosofis secara lengkap dan akurat yang kemudian dijadikan bahan untuk penyusunan Naskah Akademik, dan dari naskah akademik tersebut kemudian dituangkan dalam bentuk pasal-pasal dalam suatu rancangan undang-undang. Penelitian hukum tersebut akan dapat memecahkan persoalanpersoalan yang berkaitan dengan substansi peraturan perundang-undangan, sehingga dapat memperlancar proses pembahasan di DPR, dan dapat memprediksi bahwa undangundang tersebut akan dapat diterapkan secara efektif di masyarakat, atau dengan kata lain dapat membantu para drafter dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang lebih responsif tanpa keluar dari asas-asas pembentukan hukum. Sedangkan mekanisme dalam rangka optimalisasi hasil penelitian bagi kegiatan pembentukan peraturan perundang-undangan perlu ada langkah-langkah juridis untuk mengakomodasi peran penelitian secara lebih jelas dalam peraturan perundang-undangan. Di dalam aturan yang mengatur tentang Penyusunan Peraturan Perundang-undangan saat ini belum disebutkan secara lebih eksplisit mengenai penelitian dan peran penelitian hukum. Padahal disadari bahwa agar produk peraturan perundang-undangan kita baik dan berkualitas perlu adanya mekanisme yang komprehensif dalam pembentukan peraturan

30


Untuk lebih menjamin agar hasil penelitian hukum dapat lebih berguna dalam penyusunan, baik dalam naskah akademik maupun rancangan undang-undang, para peneliti dianjurkan memahami juga teknis drafting peraturan perundang-undangan.


BP HN

Jur

na

lR ec hts V

ind

Barus, Zulfadli, Berfikir Kritis dan Sistemik Dalam Filsafat Hukum, (Jakarta: CELS, 2004) BPHN, Departemen Kehakiman RI, Pola Pikir dan Kerangka Sistem Hukum Nasional Serta Rencana Pembangunan Hukum Jangka Panjang, 1995/1996. BPHN, Pengkajian Hukum tentang Kedudukan dan Peranan Penelitian Hukum Dalam Proses Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Tahun 1999. Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, Cetakan Pertama, 1988). Friedman, W, Legal Theory, Fifth Edition, (New York: Columbia University Press, 1967). Hartono, CFG Sunaryati, penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad ke-20, (Bandung: Alumni, 1994).

Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudi, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV Radjawali, 1985). Soemitro, Ronny Hanitijo, Masalah-masalah Sosiologi Hukum, (Bandung: Sinar Baru, 1989) Wignyosoebroto, Soetandyo, Sebuah Pengantar Ke arah perbincangan tentang Pembinaan Penelitian Hukum Dalam PJP II (Makalah), pada Seminar Akbar 50 Tahun Pembinaan Hukum Sebagai Sebagai Modal Bagi Pembangunan Hukum Nasional Dalam PJP II, Juli 1995. Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara 1945 Beserta Perubahannya. Republik Indonesia, Undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

ing

DAFTAR PUSTAKA


31



BP HN

ARAH POLITIK HUKUM PERTANAHAN DAN PERLINDUNGAN KEPEMILIKAN TANAH MASYARAKAT

(Political Direction of Land Law and Protection Of People’s Land Ownership) Nurhasan Ismail Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada Yogyakarta Jl. Sosio Justicia Bulaksumur Yogyakarta Email: [email protected]

ing

Naskah diterima: 19 Januari 2012; revisi: 2 Maret 2012; disetujui: 15 Maret 2012

lR ec hts V

ind

Abstrak Penguasaan dan pemanfaatan tanah yang diatur dalam Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) merupakan arah dari politik hukum pertanahan Indonesia yang bertujuan untuk menjamin terwujudnya kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Wujud dari hal tersebut terlihat dari adanya perhatian khusus kepada kelompok masyarakat lemah melalui kebijakan pertanahan. Belakangan, terjadi pergeseran politik pertanahan, dimana penguasaan dan pemanfaatan tanah hanya didapat oleh sekelompok kecil masyarakat, yaitu perusahaan besar. Tulisan yang membahas tentang politik hukum pertanahan nasional saat ini dan bentuk perlindungan hak kepemilikan tanah masyarakat dilakukan dengan metode penelitian sosioyuridis. Dari hasil penelitian terlihat bahwa pada saat ini terdapat upaya untuk menghidupkan kebijakan pertanahan yang mengembalikan keseimbangan seperti yang diinginkan UUPA. Langkah yang ditawarkan untuk mewujudkan hal tersebut adalah dengan menerapkan politik hukum pertanahan prismatik yang mendasarkan pada beberapa prinsip seperti prinsip keberagaman hukum dalam kesatuan, prinsip persamaan atas dasar ketidaksamaan, prinsip mengutamakan keadilan dan kemanfaatan di atas kepastian hukum, dan prinsip diferensiasi fungsi dalam keterpaduan. Kata Kunci: politik hukum, agraria, hukum prismatik, land reform

Jur

na

Abstract Land use and tenure are stipulated in the Basic Agrarian Law (UUPA) is the political direction of the Indonesian land law aimed at ensuring the realization of prosperity for all Indonesian people. Manifestations of this evident from the presence of particular concern to the community weaker over land policy. Indonesia. Later, the political shift of land, land use and tenure which obtained only by a small group of people, the big companies. Studies that discuss the political current national land law and forms of protection of land rights community do with socio-legal research methods. From the research shows that there are now efforts to turn the land policy that restores the balance as desired UUPA. Measures offered to make this happen is to apply the law of the land prismatic politics based on several principles like the principle of legal diversity in unity, the principle of equality on the basis of inequality, the principle that the justice and expediency over the rule of law, and the principle of differentiation in functionality integration. Keywords: politic of law, agrarian, prismatic law, land reform

Arah Politik Hukum Pertanahan ... (Nurhasan Ismail)

33


A. Pendahuluan1 Tanpa Nasi”. Ungkapan tersebut dapat dimaknai sebagai ungkapan ”asal omong atau asal bunyi” karena dinilai tidak mengandung makna apapun. Bagi sekelompok orang tertentu, hidup tanpa memiliki tanah sepertihalnya makan tidak harus nasi bukanlah persoalan hidup. Bagi kelompok ini, yang penting bukanlah memiliki tanahnya, namun ada tanah yang dapat disewa dari pemiliknya atau ada tanah kosong tanpa peduli siapa yang mempunyai dan

Memiliki tanah terkait dengan harga diri (nilai

sosial), sumber pendapatan (nilai ekonomi),

kekuasaan dan hak previlise (nilai politik), dan tempat untuk memuja Sang Pencipta (nilai

sakral-budaya). Tidak mempunyai tanah berarti kehilangan harga diri, sumber hidup, kekuasaan,

dan tempat penghubung antara manusia dengan Sang Pencipta.

Keniscayaan dan kebutuhan memiliki tanah

sudah tertanam sudah sedemikian mendalam dalam lintasan sejarah kehidupan manusia.

ind

dapat digunakan untuk mendirikan bangunan

merupakan suatu keniscayaan dan kebutuhan.

ing

“Hidup Tanpa Memiliki Tanah Bagai Makan

BP HN

bahan pangan yang mengandung karbohidrat

tempat tinggal atau tempat kegiatan usaha. Bagi kelompok ini juga merasa tidak perlu memiliki

Hal ini ditunjukkan dalam berbagai ungkapan daerah2:

kegiatan usaha sehingga mereka dapat menjaga

”sakdhumuk batok senyari bumi, yen perlu ditohi pati” atau ”ango’ apoteya tolang ebanding apoteya mata” atau ”uissi la pernah merigat” atau ”ulos na so boi maribak”.

keberlangsungan hidup.

Ungkapan-ungkapan ini menggambarkan

tanah namun cukup ada bangunan yang dapat

lR ec hts V

digunakan untuk tempat tinggal atau tempat

Pandangan demikian hanya dianut oleh

kedudukan dan fungsi tanah yang begitu

sebagian kecil umat manusia karena gaya

sangat penting bagi kehidupan manusia. Tanah

hidup yang nomaden atau karena sikap

merupakan

pesimis terhadap hidup atau sebagai bentuk

dari tanah mengalir semangat harga diri,

”pembangkangan”

kemakmuran, kekuasaan, dan

terhadap

ketidak-mau-

sumber

penghidupan

karena

kesakralan.

tahuan negara terhadap keberadaan mereka

Oleh karenanya, setiap orang berjuang untuk

atau ketidakhadiran negara dalam kehidupan

memiliki

mereka. Namun bagi mayoritas manusia,

Perjuangan tersebut disertai tekad bulat untuk

memiliki tanah seperti halnya makan nasi atau

mengorbankan nyawa daripada menanggung

dan

mempertahankannya.

Jur

na

tanah

1

2

34

Tulisan ini diolah dari makalah yang penulis sampaikan dalam Seminar bertema: “Penyelesaian Sengketa dan Konflik Pertanahan Dalam Perspektif Pembaharuan Hukum Pertanahan Nasional” yang diselenggarakan Badan Pembinaan Hukum Nasional, Kementerian Hukum dan HAM, pada tanggal 17 November 2011. Departemen Penerangan RI, Pertanahan Dalam Era Pembangunan Indonesia, (Jakarta: Ditjen Agraria Departemen Dalam Negeri, 1982) hlm. 18.



Namun seperti dikatakan oleh seorang

BP HN

malu atau kehilangan harga karena tidak punya

pemikir Islam bahwa yang paling berat dalam

tanah. bermakna

kehidupan adalah melaksanakan amanah.

fungsi memiliki tanah bagi setiap manusia

Dalam perjalanan pembangunan politik, politik

baik dalam kesendiriannya maupun kelompok.

pembangunan ekonomi, dan lebih khusus

Para Pendiri Negara ini sudah menitipkan satu

politik pembangunan hukum pertanahan, kita

amanah melalui Pasal 33 ayat (3) UUD Negara

sebagai bangsa belum mampu memahami

RI 1945 kepada para penguasa negara Republik

dan melaksanakan isi amanah. Kebijakan

Indonesia agar mengatur penggunaan sumber

pertanahan

daya alam termasuk tanah untuk meningkatkan

sepenuhnya menjabarkan kandungan semangat

kemakmuran

Indonesia.

amanah konstitusi dan UUPA. Akibatnya, bangsa

Sumber daya tanah dan sumber daya alam

Indonesia semacam terkena ”karma” atas

lainnya bukanlah milik satu golongan tertentu,

pengingkaran amanah berupa konflik hukum

namun kepunyaan kita semua sebagai bangsa.

dan kepentingan struktural pertanahan yang

Kepada negara sebagai organisasi kekuasaan

tidak mereda intensitasnya sampai ungkapan

bangsa dibebankan amanah untuk mengatur

konflik yang paling tinggi berupa tuntutan

penggunaan tanah bagi kemakmuran seluruh

merdeka seperti yang terjadi di Papua.

begitu

teramat

rakyat

dikembangkan

belum

lR ec hts V

ind

seluruh

yang

ing

Menyadari

komponen tertentu.

bangsa

dan

bukan

kelompok

Tulisan ini mencoba memberikan gambaran

perjalanan arah politik hukum pertanahan yang

Amanah yang tersurat dalam Pasal 33 ayat

terjadi secara singkat dan dampaknya dalam

(3) UUD Negara RI 1945 mengandung dasar

aspek tertentu terhadap perlindungan hukum

dan sekaligus arahan bagi politik pembangunan

kepemilikan tanah masyarakat. Dalam perjalanan pembangunan politik,

lainnya. Amanah tersebut kemudian dijabarkan

politik pembangunan ekonomi, dan lebih khusus

dengan semangat yang konsisten dan progresif

politik pembangunan hukum pertanahan, kita

ke dalam Undang-Undang No.5 Tahun 1960

sebagai bangsa belum mampu memahami

tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria,

dan melaksanakan isi amanah. Kebijakan

yang disebut juga dengan Undang-Undang

pertanahan

Pokok Agraria (UUPA). Penjabaran ke dalam

sepenuhnya menjabarkan kandungan semangat

UUPA masih dalam tataran asas-asas hukum

amanah konstitusi dan UUPA. Akibatnya, bangsa

yang harus dikembangkan ke dalam berbagai

Indonesia semacam terkena ”karma” atas

peraturan pelaksanaan yang lebih kongkret

pengingkaran amanah berupa konflik hukum

Jur

na

hukum pertanahan dan sumber daya alam

yang

dikembangkan

belum

untuk

dan kepentingan struktural pertanahan yang

meningkatkan kemakmuran seluruh rakyat

tidak mereda intensitasnya sampai ungkapan

sehingga

dapat

lebih

operasional

Indonesia.


35


D. Pembahasan

BP HN

konflik yang paling tinggi berupa tuntutan merdeka seperti yang terjadi di Papua.

1. Arah Politik Hukum Pertanahan

B. Permasalahan

Politik hukum pertanahan dalam pengertian

diangkat dalam tulisan ini adalah: 1. Bagaimana arah politik hukum pertanahan nasional saat ini? 2. Bagaimana dampak politik hukum per tanahan saat ini terhadap perlindungan hak kepemilikan tanah masyarakat? 3. Bagaimana

alternatif

politik

hukum

mengurangi dampak negatif dari politik hukum pertanahan yang ada saat ini?

sudah tertuang dalam UUPA. Di satu sisi, UUPA berkedudukan sebagai penjabaran tujuan dan

prinsip hukum dari Pasal 33 ayat (3) UUD Negara RI 1945 namun di sisi lain UUPA beserta prinsipprinsip

hukumnya

berkedudukan

sebagai

sumber bagi pengembangan kebijakan dan peraturan perundang-undangan pertanahan nasional. Arahnya adalah untuk menjamin terwujudnya kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia. Untuk mewujudkan tujuan tersebut, UUPA mengandung prinsip-prinsip penguasaan dan pemanfaatan tanah untuk mendorong

lR ec hts V


sebagai pedoman untuk mewujudkan tujuan

ind

pertanahan di masa depan dalam rangka

pilihan tujuan dan prinsip hukum yang digunakan

ing

Dari uraian di atas, permasalahan yang

Tulisan ini menggunakan pendekatan sosio

hukum, dengan maksud ingin melihat lebih

jauh daripada sekedar pendekatan doktrinal,

sehingga memiliki perspektif lebih luas dengan melihat hukum agraria dalam hubungannya dengan sistem sosial, politik, dan ekonomi masyarakat.3

kemajuan bidang ekonomi, industri, dan bidang lain yang pelaksanaannya tergantung pada ketersediaan tanah. Namun demikian UUPA juga memberikan perhatian khusus terhadap kelompok masyarakat yang lemah dan termarjinalkan oleh kebijakan pertanahan pada masa sebelumnya. Dengan

pilihan

prinsip-prinsip

yang

dimaksudkan menjamin terwujudnya tujuan tersebut, UUPA dapat ditempatkan sebagai

na

hukum progresif4 atau Hukum Prismatik.5 Sebagai

Cyberconsult, Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum, (Jakarta: Bank Dunia, 1999), hlm. 153. 4 Satjipto Rahardjo, Hukum Progresif : Penjelajahan Suatu Gagasan, dalam Majalah Newsletter, Kajian Hukum Ekonomi dan Bisnis, Nomor 59, Desember 2004. 5 Nurhasan Ismail, Perkembangan Hukum Pertanahan : Pendekatan Ekonomi-Politik, (Jakarta-Yogyakarta: Huma dan Magister Hukum UGM, 2007)

Jur

3

36



dan menumpuknya pemilikan tanah pada

instrumen untuk menciptakan suatu perubahan

segelintir orang (Pasal 6 dan Pasal 7 jo.Pasal 17),

masyarakat yang maju di bidang ekonominya

dorongan ke arah konservasi sumber daya tanah

melalui penataan struktur pemilikan tanah,

melalui pembebanan kewajiban memelihara

yang di satu sisi mendorong ke arah perubahan

kesuburan tanah dan larangan pemilikan tanah

pertanian dan industri yang semakin maju

absentee sebagai penyeimbang agar tekanan

namun dengan tidak mengabaikan keadilan

pada produktivitas tanah tidak menimbulkan

dalam pengertian terciptanya pemerataan

kerusakan terhadap fungsi dan kemampuan

pemilikan tanah.

fisik tanah (Pasal 15 dan Pasal 10), pemberian

ing

BP HN

hukum progresif, UUPA dimaksudkan sebagai

perlakuan khusus kepada kelompok yang lemah

UUPA dijabarkan dari 2 (dua) kelompok nilai

dan marjinal dengan membebankan kewajiban

sosial yaitu modern dan tradisional sesuai

kepada pemerintah (negara) untuk melindungi

dengan kemajemukan masyarakat Indonesia.

golongan ekonomi lemah dan pendistribusian

Penjabaran nilai sosial modern tercermin dari

tanah kepada mereka sebagai penyeimbang pada

prinsip-prinsip: individualisasi kepemilikan hak

prinsip persamaan beserta semangat persaingan

atas tanah (Pasal 4 jo.Pasal 9 dan pasal-pasal hak

yang mengiringi (Pasal 11 dan Pasal 17), dan

atas tanah), dorongan pemanfaatan tanah yang

pencegahan dominasi dalam penguasaan dan

dapat menghasilkan produksi yang setinggi-

pengusahaan tanah oleh perusahaan dengan

tingginya melalui kewajiban memanfaatkan

kewajiban kegiatan usaha di sektor pertanian

secara intensif (Pasal 10, Pasal 13, dan Pasal

dan industri dilakukan dalam wadah koperasi

15), persamaan akses bagi setiap orang

dan larangan monopoli (Pasal 12 dan Pasal 13).

untuk mempunyai tanah di seluruh wilayah

Melalui prinsip-prinsip hukum yang diramu

Indonesia dengan tidak membedakan status

dari perpaduan antara nilai sosial modern

kewarganegaraan atau jender (Pasal 4 dan Pasal

dan tradisional dimaksudkan agar pengaturan

9 dan pasal-pasal hak atas tanah), dan pemberian

penguasaan dan pemanfaatan tanah mengarah

kepemilikan tanah bagi pengembangan usaha

pada terciptanya ke makmuran yang merata

berskala besar di sektor pertanian atau industri

bagi semua orang dan kelompok masyarakat.

dengan batasan tertentu (Pasal 28 dan Pasal

Melalui

35).

tersebut, UUPA di satu sisi hendak mendorong

na

lR ec hts V

ind

Sebagai hukum prismatik, prinsip-prinsip

perpaduan

prinsip-prinsip

hukum

kemajuan ekonomi pertanian dan industri

dari prinsip-prinsip: pelekatan fungsi sosial

dengan memberikan hak atas tanah secara

hak atas tanah dan pembatasan luas tanah

individual kepada setiap orang atau perusahaan

Jur

Penjabaran nilai sosial tradisional tercermin

yang dapat dipunyai setiap orang sebagai

dalam skala besar dan mewajibkan kepada

pencegah

kepemilikan

mereka berproduksi secara optimal. Namun di

tanah tidak mengarah kepemilikan mutlak

sisi lain, UUPA berusaha mencegah terjadinya

agar

individualisasi


37


sosial-ekonomi-politik

negatif

dari proses pencapaian kemajuan dengan

beroperasinya perusahaan melalui pemerintah daerah.

BP HN

dampak

membebankan fungsi sosial hak atas tanah,

Tujuannya jelas, agar terdapat pemerataan

kewajiban konservasi tanah, perlakuan khusus

penguasaan dan pemilikan tanah sebagai dasar

bagi kelompok yang lemah, pewadahan dalam

bagi pemerataan kemakmuran dan keuntungan

koperasi bagi usaha skala besar, dan larangan

dari perusahaan berskala besar yang dapat

monopoli.

dinikmati secara bersama oleh para karyawan

dan masyarakat di sekitar perusahaan. Namun

dalam UUPA, dalam perjalanan pelaksanaannya

demikian, cara dan tujuan yang sudah konsisten

belum dapat dijabarkan secara utuh baik pada

dengan UUPA tersebut mengalami kegagalan

masa Orde Lama maupun Orde Baru dan Orde

karena beberapa sebab, yaitu: Pertama, kurang

Reformasi.

Pada masa Orde Lama, politik

kuat dan konsentratifnya komitmen pemerintah

hukum pertanahan sudah mengarah pada upaya

untuk melaksanakan program landreform dan

mewujudkan pemerataan kemakmuran bagi

kepemilikan saham perusahaan karena pimpinan

seluruh rakyat. Melalui program landreform

negara terlalu sibuk dengan persoalan politik

yang sudah diatur dalam UU No.56 Tahun 1960

konfrontatif. Hal ini menyebabkan pemerintah

beserta peraturan pelaksanaannya, perombakan

tidak cukup mempunyai kekuatan untuk

lR ec hts V

ind

ing

Semangat hukum prismatik yang terkandung

struktur penguasaan tanah yang timpang sudah

melawan perlawanan para tuan tanah baik di

dimulai dengan mengambilalih tanah-tanah

tingkat pengembangan kebijakan di parlemen

kelebihan dari batas maksimum dan tanah-tanah

melalui partai nasionalis dan keagamaan

absentee, yang kemudian direncanakan untuk

yang menjadi afiliasi para tuan tanah maupun

didistribusikan kepada kelompok masyarakat

di tingkat pelaksanaannya,

yang tidak mempunyai tanah. Tanah-tanah yang

tanahnya diambil alih untuk dijadikan obyek

dikuasai langsung negara ditetapkan sebagai

landreform. Kedua, kebijakan yang konfrontatif dan

masyarakat yang belum mempunyai tanah.

revolusioner terhadap terhadap perusahaan

Semangat koperasi sebagai wadah pengusahaan

berskala besar yang menguasai tanah yang sangat

tanah dalam skala luas sudah dimulai melalui

luas terutama yang berstatus perusahaan asing

Peraturan Menteri Agraria dan Pertanian No.11

dengan cara melakukan tindakan nasionalisasi.

Tahun 1962 yang

menetapkan kepemilikan

Kebijakan nasionalisasi dilancarkan sejak tahun

saham dari perusahaan terbagi menjadi 3

1958 sampai 1963 kepada perusahaan asing

bagian yaitu 50% tetap dipunyai oleh pendiri

baik yang bergerak di bidang perkebunan dan

na

obyek landreform untuk didistribusikan kepada

Jur 38

yang tidak rela

perusahaan, 25% diserahkan kepada karyawan,

sektor perekonomian lainnya. Tanah-tanah hasil

dan 25% kepada masyarakat di sekitar tempat

nasionalisasi itu kemudian tidak dijadikan obyek


landreform, namun ditempatkan di bawah


tanah bagi kegiatan usaha perkebunan dan

sebagian dari perusahaan tersebut dikelola oleh

industri. Liberalisasi dan swastanisasi belum

ABRI, yang kemudian justru menjadi salah satu

terlalu

sumber konflik pertanahan antara ABRI dengan

perusahaan swasta yang sudah diberikan

masyarakat di sekitarnya.6

peranan dilakukan pengawasan yang cukup

BP HN

pengawasan ABRI. Dalam perkembangannya,

banyak

dikembangkan.

Terhadap

ketat seperti persyaratan pemberian luas

pemerintah dari salah satu kekuatan partai

tanah disesuaikan dengan ”equity capital” atau

politik yang ada dan kemudian melakukan

modal yang dipunyai oleh perusahaan. Hal

tindakan pengambil-alihan tanah secara sepihak

ini dimaksudkan untuk mencegah terjadinya

dari para tuan tanah. Kekuatan partai politik

spekulasi penguasaan tanah dan mencegah

tersebut kemudian dalam peristiwa Gerakan

terjadinya dampak negatif kepada masyarakat.

30 September 1965 telah dinilai melakukan

ing

Ketiga, adanya sikap tidak percaya kepada

Namun dalam perkembangannya, pelan

tapi pasti terutama sejak pertengahan dekade

pengambilalihan tanah secara sepihak dinilai

1980’an dan semakin intensif awal 1990’an,

juga tidak sah dan di era Orde Baru kemudian

swastanisasi dan liberalisasi semakin menjadi

diserahkan

tanah;

mainstream substansi kebijakan pertanahan,

Keempat, kemiskinan yang merajalela di akhir

bahkan semakin mengarah pada komoditisasi

pemerintahan Orde Lama yang disebabkan oleh

tanah yang berdampak negatif bagi perlindungan

kegagalan program Berdiri Di Atas Kaki Sendiri

kepemilikan tanah masyarakat7. Perkembangan

(BERDIKARI) di semua bidang merupakan

tersebut dapat dicermati dari beberapa fakta

faktor penyebab gagalnya arah politik hukum

yaitu :

kepada

tuan

lR ec hts V

kembali

ind

pemberontakan terhadap negara. Akibatnya,

pertanahan di Era Orde Lama.

Pada masa Orde Baru, terjadi perubahan

ideologi pembangunan dari sosialisme ala

Indonesia yang dikembangkan oleh Soekarno

ke arah kapitalisme beserta anak kandungnya berupa liberalisasi dan swastanisasi penguasaan dan

pemanfaatan

tanah.

Pada

awalnya,

na

pemerintah Orde Baru masih mempertahankan peranan badan usaha milik negara (BUMN) dalam

instrumen pemerataan kepemilikan tanah. Pemati-surian bermakna adanya kebijakan untuk tidak melaksanakan lagi program landreform (Policy of non Enforcement) meskipun peraturan perundang-undangan yang mengaturnya secara formal tetap berlaku. Pemati-surian program landreform ini

semakin

sempurna

ketika

dalam

masyarakat berkembang persepsi keterkaitan

Jur

penguasaan dan pemanfaatan/pengusahaan

a. ”Pemati-surian” program landreform sebagai

6 7

Mohtar Mas’oed, Ekonomi dan Struktur Politik : Orde Baru 1966-1971, (Jakarta: LP3ES, 1989), hlm. 60-61. Ifdhal Kasim, Tanah Sebagai Komoditas: Kajian Kritis Atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru, (Jakarta : ELSAM, 1996).


39


setiap orang dan badan hukum untuk menempatkan komoditas.

memiliki tanah

Kebebasan

tanah

sebagai

tanah

sebagai

serta barang

menguasai

dan

memiliki tanah tampak dari: (a) tidak dikembangkannya kebijakan pembatasan kepemilikan tanah bagi tanah pekarangan yang menurut UU No.56 Tahun 1960 diamanahkan untuk diatur; (b) begitu juga

sebagai obyek mendapatkan keuntungan yang

sebanyak-banyaknya

dari

tanah

dengan mengabaikan fungsi sosial hak atas

tanah sebagaimana diamanahkan Pasal 6 UUPA. Kebebasan ini secara yuridis dibuka kemungkinannya

melalui

Kepmenpera

No.11/KPTS/1994

tentang

Pedoman

Perikatan Jual Beli Satuan Rumah Susun dan Kepmenpera No.9/KPTS/M/1995 tentang Pedoman Pengikatan Jual Beli Rumah;

ind

perusahaan berbadan hukum mempunyai

(a) kebebasan memperjual belikan tanah

ing

b. Adanya kebebasan dan persaingan bagi dan

menjadikan

barang komoditas dapat dicermati dari:

yang sudah dilarang.

menguasai

c. Kebebasan

BP HN

landreform dengan Partai Komunis Indonesia

kebebasan mempunyai tanah seberapa pun

luas yang diinginkan meskipun di dalamnya

terkandung penguasaan spekulatif yang

Hak Guna Usaha untuk menyerahkan pengusahaan tanah kepada perusahaan lain melalui Kontrak Manajemen Pengusahaan

lR ec hts V

bertentangan dengan prinsip Pasal 6 UUPA.

(b) pembolehan perusahaan pemegang

Baru pada tahun 1999 dengan Peraturan

Menteri Negara Agraria/Kepala BPN No.2 Tahun 1999 tentang Ijin Lokasi dilakukan pembatasan namun luasannya masih cukup

tinggi; (c) diabaikannya ketentuan batas maksimum pemilikan tanah pertanian yang

sudah menjadi kebiasaan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 12 ayat (2) PP No.40 Tahun 1996 tentang HGU, HGB, dan Hak Pakai.

d. Terjadinya

persegeseran

dari

politik

pertanahan yang mendorong pemerataan

1960; (d) masuknya instansi pemerintah

pemilikan tanah sebagai cara mewujudkan

baik secara langsung atau melalui badan

kemakmuran

usaha milik negara/daerah yang didirikan

pertanahan yang mendorong ke arah

menjadi pesaing baru dalam penguasaan

konsentrasi penguasaan dan pemanfaatan

dan pemanfaatan tanah melalui Hak Pakai

tanah pada sekelompok kecil subyek

Selamanya atau Hak Pengelolaan yang

terutama perusahaan besar. Pergeseran

kemudian dikategorikan sebagai ”Barang

ini sejalan dengan logika kapitalisme, yaitu

Milik Negara/Instansi Pemerintah” di luar

sumberdaya tertentu termasuk tanah tidak

kepentingan tempat mendirikan kantor atau

perlu

di luar misi pelayanan publik.

mungkin orang, namun cukup dikuasai dan

na

sudah ditentukan dalam UU No.56 Tahun

Jur 40

atau bentuk yang lain jika praktik demikian


rakyat

didistribusikan

ke

arah

kepada

politik

sebanyak

dimanfaatkan oleh subyek tertentu yang


bagi kesejahteraan pemilik tanah mengalami

baik secara permodalan maupun manajemen

penurunan.

dan penguasaan teknologi.

terkandung dalam Permendagri No.15 Tahun

e. Melalui

konsentrasi

penguasaan

dan

pemanfaatan tanah oleh perusahaan berskala besar

diharapkan

terjadi

pemerataan

BP HN

mempunyai kemampuan mengusahakan

Demikian

semangat

yang

1975 tentang Pembebasan Hak Atas Tanah

Bagi Kepentingan Umum dan Keppres No.55 Tahun 1993 yang menjadi penggantinya.

Pada masa Orde Reformasi sekarang,

kerja dan upah yang ditentukan dalam

semangat kebijakan kapitalistik, liberal, dan

bentuk

Kabupaten/

persaingan tidak mengalami perubahan. Artinya

Propinsi” (UMK/P) dengan dasar kebutuhan

kebijakan pertanahan masih melanjutkan yang

fisik minimum (KFM) dan bukan kebutuhan

sudah ada dan dipraktikkan pada masa Orde

hidup minimum (KHM). Berbagai kebijakan

Baru, bahkan melalui instansi sektoral kebijakan

dikembangkan untuk mendukung terjadinya

kapitalistik dan liberal itu semakin meningkat,

konsentrasi penguasaan dan pemanfaatan

meskipun Badan Pertanahan Nasional berusaha

tanah oleh perusahaan berskala besar ini

untuk

berupa kemudahan mendapatkan perijinan

pada semangat UUPA namun tidak cukup

lokasi (Permennag No.2 Tahun 1993 yang

mendapatkan dukungan dari instansi sektoral.

diganti dengan Permennag No.2 Tahun

Hal ini dapat dicermati dari 2 (dua) kelompok

1999), fasilitas perpajakan, dan termasuk

kebijakan, yaitu :

pembiaran hak tradisional masyarakat lokal

a. Terdapat kebijakan atau rencana kebijakan

atau hak ulayat masyarakat hukum adat.

pertanahan yang dibangun oleh instansi

Meskipun untuk hak ulayat sudah terdapat

sektoral di luar Badan Pertanahan Nasional

kebijakan yaitu Permennag/Ka.BPN No.5

yang semakin meningkatkan intensitas

Tahun 1999 yang memberikan perhatian

semangat kapitalistik dan liberal di bidang

namun aplikasinya oleh pemerintah daerah

pertanahan yaitu :

belum ditindaklanjuti sehingga kebijakan

1) rencana kebijakan Kementerian Pertanian

Minimum

lR ec hts V

ind

”Upah

ing

kemakmuran melalui ketersediaan lapangan

yang populis tersebut tidak mempunyai pengaruh apapun.

meredam

dan

mengembalikannya

yang akan membuka jutaan hektar tanah untuk pertanian pangan melalui ”Food Estate Program”. Pemerintah

tanah bagi terujudnya kepentingan negara

dalam rangka menjamin ketahanan

atau umum. Artinya rakyat pemilik tanah

dan

diminta berkorban dengan cara melepaskan

membuka tanah pertanian baru, namun

hak atas tanah untuk diserahkan kepada

penguasaan dan pemanfaatannya akan

pemerintah dengan besaran ganti rugi yang

diberikan kepada perusahaan berskala

diinginkan pemerintah meskipun dampaknya

besar dan bukan didistribusikan kepada

Jur

na

f. Ideologisasi pengorbanan oleh rakyat pemilik

kedaulatan

pangan

berencana


41


bertujuan untuk menjamin kepastian

merupakan

dan perlindungan hukum bagi setiap

kelanjutan dari kebijakan konsentrasi

perusahaan perkebunan yang sudah

penguasaan dan pemanfaatan tanah

mendapatkan ijin dan HGU. Namun

yang sudah dikembangkan di masa

di sisi lain, ketentuan dapat menjadi

Orde Baru. Sebaliknya kebijakan ini

ancaman bagi warga masyarakat hukum

memang sudah mengabaikan semangat

adat yang atas dasar hak ulayatnya untuk

pemerataan pemilikan tanah pertanian

memanfaatkan tanah yang sama namun

yang dikehendaki oleh dasar politik

belum mendapatkan rekognisi apapun

kebijakan

ini

petani.

memang

bagi penggunaan tanah oleh perusahaan

pertanahan yaitu UUPA; 2) masih

dalam

rangka

ing

masyarakat

BP HN

Artinya,

warga

menjamin

ketahanan dan kedaulatan pangan,

4) Melalui UU Rumah Susun yang baru disahkan oleh DPR, pemerintah didorong

ind

pemerintah melalui badan usaha milik

perkebunan.

untuk melanjutkan semangat liberalisasi

pertanian yang dipunyai petani untuk

penguasaan dan pemanfaatan tanah

diusahakan tanaman pangan. Di satu

dengan cara memperkuat kepemilikan

sisi rencana kebijakan ini menunjukkan

tanah oleh orang asing baik untuk

kepedulian

ditempati

lR ec hts V

negara berencana untuk menyewa tanah

pemerintah

terhadap

sebagai

sarana

kebutuhan pokok masyarakat, namun di

investasi. Dengan kebijakan demikian,

sisi lain rencana tersebut menunjukkan

pemerintah dinilai seakan-akan ter

semangat liberal pemerintah dengan

hormat di mata investor asing. Namun

tidak ingin membina petani agar mampu

yang sebenarnya, pemerintah menjadi

berproduksi lebih optimal lagi;

tidak terhormat di mata warga negaranya

3) pemberian

perlindungan

kepada

penguasaan dan pemanfaatan tanah oleh

perusahaan perkebunan berskala besar dari kemungkinan terjadinya tuntutan

atau pendudukan tanah atau gangguan

sendiri karena begitu sangat sulitnya warga negara menengah ke bawah mendapatkan tanah bagi bangunan Rumah Susun Sederhana/Bersubsidi.

5) Semakin

intensifnya

dengan cara kriminalisasi terhadap setiap

pemerintah atau pemerintah daerah

gangguan kegiatan usaha perkebunan.

menguasai dan memanfaatkan tanah

Hal ini ditentukan dalam Pasal 21 UU

di luar pelayanan publik yaitu bagi

No.18 Tahun 2004 tentang Perkebunan.

kegiatan usaha. Hal ini dilakukan dengan

Di satu sisi, ketentuan Pasal 21 tersebut

memanfaatkan Hak Pakai Selamanya

na

liberalisme


di

kalangan

semangat

terhadap kegiatan usaha oleh siapa pun

Jur 42

maupun

instansi


sektoral lainnya termasuk oleh aparat

untuk

penegak hukum. Kebijakan yang dimaksud

digunakan

pendapatan.

sebagai

Pemanfaatan

sumber demikian

dimungkinkan oleh UU No.1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dan PP

yaitu :

1) Penyusunan RPP Reforma Agraria yang sudah dimulai pada awal pemerintahan

No.6 Tahun 2006 tentang Pengelolaan

SBY,

Barang Milik Negara/Daerah. Di satu sisi, tersebut

kemungkinan katan

pendapatan

pemerintah/

pemerintah daerah sebagai sumber pembiayaan pembangunan. Dari sisi

ini

tampaknya

lagi

beritanya.

Kendalanya

dapat

ditebak yaitu Reforma Agraria yang sebenarnya dapat menjadi sarana untuk meningkatkan produksi pertanian dengan tetap menjunjung tinggi pemerataan pemilikan tanah, dinilai menjadi faktor

ind

lain, kebijakan tersebut justru telah

RPP

tidak berlanjut dan tidak terdengar

membuka

diperolehnya pening

namun

ing

kebijakan

BP HN

atau Hak Pengelolaan yang dipunyai

menempatkan pemerintah/pemerintah

penghambat bagi pengembangan usaha

daerah sebagai ”pesaing” warga negara

perkebunan atau pertanian berskala

untuk mendapatkan tanah. Pemerintah/

lR ec hts V

pemerintah daerah seharusnya menjadi

fasilitator dan advokator agar setiap warga negara dapat mempunyai tanah.

Namun dengan kedudukan sebagai

pesaing, bukan tidak mungkin nantinya, justru warga negara harus menyewa

tanah untuk tempat tinggal atau kegiatan

usaha dari pemerintah/ pemerintah

daerah seperti yang terjadi pada zaman kolonial. b. Di

tengah-tengah

meanstream

politik

pertanahan yang kapitalistik dan liberal Badan

Pertanahan

na

tersebut, (BPN)

besar yang kapitalistik dan liberal.

berusaha

untuk

Nasional

menghidupkan

kebijakan pertanahan yang mengembalikan

Jur

keseimbangan seperti yang diinginkan UUPA. Namun demikian, kebijakan tersebut tidak cukup mendapatkan dukungan dari instansi

Penilaian demikian sebenarnya sudah dikembangkan dan ditanamkan sejak Orde Baru.

2) Pemberlakuan PP No.11 Tahun 2010 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah Terlantar sebagai pengganti PP No.36 Tahun 1998. PP ini di satu pihak mengandung politik pertanahan yang akan

menertibkan

perusahaan hektar

yang

dengan

tanah

terlantar

mencapai

jutaan

kerugian

negara

mencapai triliunan rupiah. Di pihak lain, BPN berniat untuk menempatkan tanah terlantar tersebut sebagai obyek landreform

sehingga

mendorong

terjadinya pemerataan tanah pertanian / perkebunan. Namun demikian, PP yang sedemikian populisnya ini kehabisan


43


harus menghadapi satu bentuk perlawanan

instansi sektoral pendukung liberalisasi

baru yaitu kriminalisasi atau korupsisasi oleh

dan

tanah

Penegak Hukum terhadap setiap pembayaran

maupun perusahaan berskala besar

ganti rugi yang melampaui Nilai Jual Obyek

yang mempunyai kekuatan pengaruh

Pajak (NJOP) padahal NJOP menurut Perpres

yang sangat tinggi dalam pelaksanaan

hanyalah pedoman awal dalam pelaksanaan

kebijakan.

musyawarah yang akan menentukan besarnya

penguasaan

3) Perpres No. 36 Tahun 2005 tentang Pengadaan Tanah Untuk Kepentingan Umum

dan

perubahannya

dalam

Perpres No.65 Tahun 2006. Perpres ini sebenarnya mengandung semangat untuk pemilik tanah yang akan diambil dengan

kepentingan umum yang diwakili oleh instansi

pemerintah

sebagaimana

UUPA.

Upaya

penyeimbangan

kepentingan tersebut dilakukan melalui

menempati tanah puluhan tahun sebagaimana ditentukan dalam PP No.24 tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Jika kriminalisasi atau korupsisasi terus berlanjut, maka penegakan hukum telah menjadi kekuatan baru bagi proses marjinalisasi dan kemiskinan warga negara pemilik tanah yang terkena pengadaan tanah dan belum bersertifikat .

tanah wajib menyerahkan tanahnya

2. Dampak Politik Hukum Pertanahan Terhadap Perlindungan Hak Kepemilikan Tanah Masyarakat

jika sungguh-sungguh diperlukan bagi

Arah dan prinsip politik hukum pertanahan

keseimbangan hak dan kewajiban. Pemilik

kepentingan umum, namun pemerintah

wajib memberikan ganti rugi yang layak untuk

menjamin

keberlangsungan

kesejahteraan pemilik tanah.

yang berlangsung sampai sekarang seperti yang digambarkan di atas telah berkontribusi terhadap berbagai persoalan sosial-ekonomi dan politik, yaitu :

Namun semangat keseimbangan dalam

a. Konflik

kewenangan

antar

instansi

Perpres tersebut tidak mampu melawan

pemerintah yang terkait dengan pertanahan

”Ideologisasi

Demi

yaitu BPN di satu pihak dengan Kementerian

Kepentingan Umum” yang sudah ditanamkan

Kehutanan, Kementerian Pertanian dan

sejak Orde Baru. Artinya rakyat diharuskan

kementerian

untuk berkorban untuk kepentingan umum

konfliknya adalah perbedaan cara dalam

termasuk harus menerima jika pengorbanan

mewujudkan amanah Pasal 33 ayat (3)

itu menuntut mereka dalam kondisi miskin. Di

UUD Negara RI 1945. Di satu pihak terdapat

samping itu, semangat keseimbangan tersebut

kebijakan

na

pengorbanan

Rakyat

Jur 44

yang tidak bersertipikat meskipun mereka sudah

lR ec hts V

dikehendaki oleh Pasal 6 dan Pasal 18

ganti rugi terhadap setiap kepemilikan tanah

ind

menyeimbangkan antara kepentingan

ganti rugi yang sebenarnya dan pembayaran

ing

spekulasi

BP HN

kekuatan menghadapi perlawanan baik


terkait

yang

lainnya.

Sumber

mengembangkan

cara


memanfaatkan tanah yang sangat luas/

tanah untuk mewujudkan kemakmuran

besar, namun sebagian besar warga

seluruh komponen rakyat, sedangkan yang

masyarakat

lain

konsentrasi

memanfaatkan bagian sumberdaya yang

penguasaan dan pemanfaatan tanah untuk

relatif terbatas. Secara umum, tingkat

mewujudkan arah politik hukum pertanahan

kesenjangan semakin meningkat seperti

tersebut.

ditunjukkan oleh Indeks Gini sebesar

mengembangkan

cara

BP HN

pemerataan penguasaan dan pemanfaatan

0,308 pada tahun 1999 dan 0,363 pada

b. Arah dan prinsip politik hukum pertanahan kapitalistik

dan

liberal

yang

digunakan selama ini memang di satu sisi telah menimbulkan kemajuan dalam pembangunan

sektor

perkebunan

dan

menunjukkan bahwa 0,2% dari penduduk Indonesia menguasai sekitar 56% aset berupa

hukum

pertanahan

juga

menguasai dan memanfaatkan sisanya

telah

sebesar 44%. Data lain di bidang pertanian

lR ec hts V

Di antara dampak sampingan negatif adalah:

1) terjadinya kesenjangan dalam pengu

asaan dan pemanfaatan sumber daya alam berupa tanah. Dengan kata lain, ketimpangan

dalam

dan

penduduk Indonesia yang harus bersaing

mendatangkan dampak sampingan negatif.

ada

perkebunan,

tanah pertanian9, sehingga ada 99,80%

keberhasilan atau dampak positif tersebut, politik

properti,

ind

properti di Indonesia. Namun di balik

tahun 2005.8 Data di bidang pertanahan

ing

yang

hanya menguasai dan

distribusi

penguasaan dan pemilikan tanah. Ada sekelompok kecil subyek menguasai dan

menunjukkan bahwa pada tahun 2003 sebanyak 70% rumah tangga petani hanya menguasai tanah pertanian ratarata sebesar 0,17 Ha.10 Sebaliknya ada 10% penduduk pedesaan yang menguasai 55,3% tanah pertanian11.

Bahkan jika dibandingkan dengan sektor perkebunan kelapa sawit, setiap perusahaan rata-rata menguasai 7.500 Ha.12

Jur

na

Joyo Winoto, Mandat Politik, Konstitusi dan Hukum Dalam Rangka Mewujudkan Tanah Untuk Keadilan dan Kesejahteraan Rakyat, tulisan yang disampaikan dalam Kuliah Umum di Balai Senat Universitas Gadjah Mada, Bulaksumur – Yogyakarta, 2007, hlm. 5. 9 [email protected], Ketimpangan Kepemilikan Aset Sebagai Penyebab kemiskinan, (Yogyakarta: Universitas Gadjah Mada, 2008). 10 Zulfadhli, H, Tanah Untuk Petani, tulisan yang disampaikan dalam Seminar Nasional HKTI ”Reforma Agraria, Pelaksanaan otonomi Daerah, dan Penataan Ruang, 2009; lihat juga Iwan N. Selamat, Ketimpangan Struktur Agraria Indonesia, 2009. 11 Khudori, Petani, Kemiskinan, dan Reforma Agraria, dalam Kompas, Jakarta, 16 Maret 2007. 12 NN, Palm Oil Problem : Plantation Companies in Conflict With Villagers, Tuesday, May, 19th, dalam The Jakarta Post, Jakarta, 2009, hlm. 5. 8


45


kendaraan pribadi. Konsekuensinya, pejalan

mutakhir,

kualitatif

kaki atau pesepeda harus berjalan di ruang

kesenjangan khususnya di perkotaan dapat

pedestarian yang sempit atau menggunakan

dicermati dari fakta, yaitu : (1) betapa sulitnya

bagian pinggir badan jalan dengan resiko

memperoleh tanah bagi pembangunan

tertabrak kendaraan bermotor.

rumah susun milik atau rumah susun

2) realitas

namun

secara

sewa yang diperuntukkan bagi kelompok masyarakat

berpenghasilan

BP HN

Data kuantitatif di atas memang tidak

sulitnya

kaum

miskin

digunakan

Pemerintah

pada

tahun 2010 yaitu sebesar Rp 211.726,perkapita/perbulan, maka pada tahun 2010 masih terdapat 13.33% atau 31.02

perkotaan

juta orang miskin.17 Jumlah orang miskin

ind

(2)

yang

ing

masyarakat menengah-atas13;

menjadi

dengan patokan angka garis kemiskinan

namun sebaliknya begitu sangat mudahnya mewah atau menegah bagi kelompok

masih

problem bangsa Indonesia. Jika diukur

rendah,

perolehan tanah untuk membangun rumah

kemiskinan

akan semakin tinggi lagi jika memasukkan

bahkan tempat usaha kecil atau pasar

orang yang memperoleh penghasilan

tradisional yang sudah ada mengalami

tepat pada angka garis kemiskinan atau

kemandegan atau penggusuran14. Sebaliknya

menggunakan angka garis kemiskinan

penyediaan ruang tanah bagi pasar-pasar

yang ditetapkan Perserikatan Bangsa-

modern seperti mall atau bisnis ritel dan

Bangsa yaitu sebesar US$ 3 atau sekitar Rp

bagi pembangunan kantor pemerintah

750.000,- perkapita/perbulan.18 Terlepas

dengan mudah dapat disediakan15. Pelan tapi

dari pro-kontra kriteria dan jumlah orang

pasti kemudahan itu telah menggusur dan

miskin, jumlah orang miskin di beberapa

meminggirkan kelompok miskin perkotaan

daerah berada di atas rata-rata angka

dan pedagang tradisional .

kemiskinan nasional yaitu mencapai

(3) sempitnya ruang pedestarian bagi

2 – 3 kali lipat. Sebagian besar orang

lR ec hts V

mendapatkan ruang tempat berusaha,

16

pejalan kaki atau pesepeda karena ruang lintas

hanya

diperuntukkan

bagi

na

lalu

miskin itu berada di daerah pedesaan yaitu mencapai 64,23 pada tahun 2010. Sebagian daerah yang menjadi kantong-

Eko Budihardjo, Mitropolis atau Miseropolis, dalam Kompas, Jakarta, Sabtu 22 September 2007, hlm. 6. Lucinda, Di Tengah Kepungan Bisnis Ritel, dalam Harian Bernas, Yogyakarta, tanggal 18 Mei 2010, hlm. 4. Kompas, 2008, Tajuk Rencana : Kasus dan Penggusuran, Sabtu 26 Januari, hlm. 6. Patrick McAuslan, Tanah Perkotaan dan Perlindungan Rakyat Jelata, (Jakarta: PT Gramedia, 1986), hlm. 16. Berita Resmi Statistik, Profil Kemiskinan Di Indonesia 2010, dalam Berita Resmi Statistik No.45/07/Th XIII, (Jakarta: Badan Pusat Statistik, 1 Juli 2010). 18 Kompas, 2011, Kemiskinan Tampak Nyata, Senen, 15 Agustus, hlm. 15. 15 16 17 13

Jur

14

46



dan aset. Jumlah dan intensitas konflik

sumberdaya alam yang relatif miskin,

terus

namun sebagian lainnya berada di

rendahnya tingkat harapan masyarakat

wilayah yang mempunyai sumberdaya

akan kemungkinan terjadinya perubahan

alam

kebijakan

yang

sangat

kaya.

Kantong

BP HN

kantong kemiskinan tersebut mempunyai

berlangsung

yang

sejalan

akan

dengan

memberikan

perlindungan hukum terhadap akses

miskin sumberdaya alam masih dapat

memperoleh tanah atau hak atas tanah.

dipahami meskipun itu menunjukkan

Akibatnya masyarakat lokal dalam kondisi

kurang

tanpa harapan akan adanya perubahan

maksimalnya

tanggungjawab

pelaksanaan

negara.

Sebaliknya,

suatu keprihatinan besar dan pertanyaan mendasar harus dikemukakan terhadap

mengungkapkannya

dalam

bentuk-

bentuk konflik. Semula bentuk konfliknya hanya tindakan ”reclaiming” terhadap hak historis atau hak konstitusional

ind

kantong kemiskinan yang terdapat di

ing

kemiskinan yang terdapat di daerah yang

mereka atau tindakan pendudukan

alam seperti di Papua, Kalimantan,

lokasi-lokasi yang menjadi obyek konflik.

dan Sumatera termasuk di wilayah

Namun ketika bentuk konflik tersebut

pesisirnya.

tidak mendapatkan respon positif dari

lR ec hts V

daerah yang sangat kaya sumberdaya

3) Politik hukum pertanahan juga telah mendorong terjadinya konflik struktural antar kelompok subyek yaitu :

(a) berlangsung dan berkembangnya konflik

struktural yang dipicu oleh kebijakan

negara yang mendorong terjadinya kesenjangan

sosial

ekonomi

dan

kemiskinan di daerah yang sangat kaya

sumberdaya alam. Konflik struktural itu

melibatkan kelompok masyarakat lokal baik atas dasar kebutuhan dan historis

na

mempunyai keterkaitan dengan obyek konflik, para pelaku usaha atau investor yang memperoleh akses dan aset

Jur

dalam skala besar, dan pemerintah atau pemerintah daerah sebagai pelaksana kewenangan negara dalam pembuatan kebijakan dan pendistribusian akses

negara, konfliknya berubah menjadi tindakan kekerasan seperti yang terjadi di Pasuruan, Kebumen, Lampung, Sumatera Utara, Kalimantan, Sulawesi Barat, Nusa Tenggara Barat, dan Papua. Puncak konflik berupa tuntutan pemisahan diri atau keluar dari ikatan Negara Kesatuan RI seperti yang pernah terjadi di Aceh serta yang sudah dan terus berlangsung di Papua.

(b) Konflik struktural antara pemilik tanah yang terkena pengadaan tanah untuk kepentingan umum dengan instansi pemerintah yang memerlukan tanah. Konflik ini akan terus berlangsung karena di satu sisi pemilik tanah merasa tidak mendapatkan

perlindungan

hukum

terhadap hak-hak individunya dengan


47


khususnya dengan memberikan pengakuan

Namun di sisi lain, instansi pemerintah

dan penghormatan terhadap kewenangan

didorong untuk mencari cara untuk

pemerintahan

mempercepat perolehan tanah termasuk

sebagaimana dikehendaki oleh Pasal 18B ayat

cara yang represif seperti konsinyasi

(2) UUD Negara RI 1945. Namun pengakuan

ganti rugi ke Pengadilan meskipun tanpa

dan penghormatan tersebut harus sesuai

persetujuan pemilik tanah tanpa berupaya

dengan kepentingan bangsa dan negara sebagai

memenuhi

konsekuensi dari komitmen kebangsaan yang

harapan

pemilik

tanah

BP HN

rendahnya ganti rugi yang diberikan.

sudah kita sepakati.

keberlangsungan kesejahteraan mereka

b. Prinsip persamaan ketidaksamaan;

No.36 Tahun 2005.

ing

mendapatkan ganti rugi yang menjamin sebagaimana dikehendaki oleh Perpres

dampak negatif dari politik hukum pertanahan mengembangkan politik hukum pertanahan yang ”prismatik”. Arah politik hukum pertanahan

prismatik ini dimaksudkan untuk mewujudkan kemajuan

perekonomian

Indonesia melalui penataan penguasaan dan

pemanfaatan tanah namun tetap memberikan

perhatian terhadap kelompok yang lemah secara dengan

memberikan

akses kepada mereka mempunyai tanah. Untuk mewujudkan tujuan tersebut, politik hukum pertanahan prismatik mendasarkan pada prinsip

na

hukum tertentu sebagai dasar pengembangan kebijakan pertanahan, yaitu : a. Prinsip

keberagaman

hukum

dalam

Jur

Kesatuan;

Prinsip ini menekankan pada penghormatan

terhadap perbedaan hukum yang terdapat dalam masyarakat di bidang pertanahan

48

dasar

ekonomi terutama di masyarakat majemuk seperti


Indonesia

harus

dikembangkan

kebijakan pertanahan yang mendasarkan pada realita ketidaksamaan (perbedaan) di antara

lR ec hts V

yang ada, maka perlu pemikiran untuk

sosial-ekonomi-politik

atas

adat

mewujudkan adanya persamaan secara sosial

ind

Untuk mengurangi atau bahkan meniadakan

mendorong

hukum

Prinsip ini menekankan bahwa untuk

3. Alternatif Politik Hukum Pertanahan

dan

masyarakat

kelompok-kelompok masyarakat. Bagi kelompok

yang sudah mampu, dapat mempunyai tanah berdasarkan persyaratan dan prosedur yang umum berlaku. Namun bagi kelompok yang lemah harus ada intervensi negara untuk memberikan kemudahan dan fasilitas pemberian tanah. Dengan adanya perbedaan perlakuan tersebut, semua kelompok akan mencapai persamaan kondisi sosial ekonomi. c. Prinsip

mengutamakan

keadilan

dan

kemanfaatan di atas kepastian hukum; Prinsip ini menekankan bahwa mewujudkan

pemerataan penguasaan dan pemilikan tanah merupakan kebijakan yang lebih memenuhi rasa keadilan dan kemanfaatan bagi masyarakat. Berdasarkan prinsip ini, menumpuk penguasaan dan pemanfaatan tanah merupakan tindakan


oleh Soekarno ke arah kapitalisme beserta anak

hanya menimbulkan kecemburuan sosial dan

kandungnya berupa liberalisasi dan swastanisasi

penelantaran tanah yang merugikan kepentingan

penguasaan dan pemanfaatan tanah. Pada masa

bersama.

reformasi terdapat upaya untuk menghidupkan diferensiasi

fungsi

dalam

keterpaduan; Prinsip ini menekankan bahwa di satu sisi pembagian kewenangan di antara instansi pemerintah

merupakan

suatu

kebutuhan

untuk terjadinya efektivitas pencapaian tujuan bersama.

Oleh

karenanya

harus

dicegah

terjadinya egoisme sektoral yang menyebabkan tujuan bersama. Untuk itu, keterpaduan di

antara instansi pemerintah menjadi keniscayaan agar kebijakan yang dikembangkan tidak saling

Namun demikian, kebijakan tersebut tidak cukup mendapatkan dukungan dari instansi

sektoral lainnya termasuk oleh aparat penegak hukum.

Beberapa dampak politik hukum pertanahan

terhadap perlindungan hak kepemilikan tanah masyarakat adalah: 1) Konflik

E. Penutup

1. Kesimpulan

Arah politik hukum pertanahan pada

awalnya adalah untuk menjamin terwujudnya kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia.

Untuk mewujudkan tujuan tersebut, UUPA mengandung prinsip-prinsip penguasaan dan

pemanfaatan tanah untuk mendorong kemajuan

bidang ekonomi, industri, dan bidang lain yang pelaksanaannya tergantung pada ketersediaan

na

tanah. UUPA juga memberikan perhatian khusus

terhadap kelompok masyarakat yang lemah dan termarjinalkan oleh kebijakan pertanahan pada

Jur

masa sebelumnya. Tetapi pada masa Orde Baru, terjadi perubahan ideologi pembangunan dari sosialisme ala Indonesia yang dikembangkan

kewenangan

antar

instansi

pemerintah yang terkait dengan pertanahan yaitu BPN di satu pihak dengan Kementerian Kehutanan, Kementerian Pertanian dan

lR ec hts V

tumpang-tindih dan saling menafikan.

keseimbangan seperti yang diinginkan UUPA.

ind

terjadinya hambatan terhadap pencapaian

kebijakan pertanahan yang mengembalikan

ing

d. Prinsip

BP HN

yang tidak adil dan tidak bermanfaat karena

kementerian

terkait

lainnya.

Sumber

konfliknya adalah perbedaan cara dalam mewujudkan amanah Pasal 33 ayat (3) UUD Negara RI 1945. Di satu pihak terdapat kebijakan

yang

mengembangkan

cara

pemerataan penguasaan dan pemanfaatan tanah untuk mewujudkan kemakmuran seluruh komponen rakyat, sedangkan yang lain

mengembangkan

cara

konsentrasi

penguasaan dan pemanfaatan tanah untuk mewujudkan arah politik hukum pertanahan tersebut;

2) terjadinya kesenjangan dalam penguasaan dan

pemanfaatan

sumberdaya

alam

berupa tanah. Ada sekelompok kecil subyek menguasai dan memanfaatkan tanah yang sangat luas/besar, namun sebagian besar warga masyarakat hanya menguasai dan


49


DAFTAR PUSTAKA

relatif terbatas;

Berita Resmi Statistik No.45/07/Th XIII, Profil Kemiskinan Di Indonesia 2010, (Jakarta: Badan Pusat Statistik, 1 Juli 2010). Budihardjo, Eko, Mitropolis atau Miseropolis, (Kompas, Sabtu 22 September 2007). Departemen Penerangan RI, Pertanahan Dalam Era Pembangunan Indonesia, (Jakarta: Ditjen Agraria Departemen Dalam Negeri, 1982). Ismail, Nurhasan, Perkembangan Hukum Pertanahan : Pendekatan Ekonomi-Politik, (JakartaYogyakarta: Huma dan Magister Hukum UGM, 2007). Kasim, Ifdhal, Tanah Sebagai Komoditas : Kajian Kritis Atas Kebijakan Pertanahan Orde Baru, (Jakarta: ELSAM, 1996). Khudori, Petani, Kemiskinan, dan Reforma Agraria (Kompas, 16 Maret 2007). Kompas, 2008, Tajuk Rencana : Kasus dan Penggusuran, Sabtu 26 Januari. Kompas, 2011, Kemiskinan Tampak Nyata, Senen, 15 Agustus. Lucinda, Di Tengah Kepungan Bisnis Ritel, (Yogyakarta, Harian Bernas, 2010). Mas’oed, Mohtar, Ekonomi dan Struktur Politik : Orde Baru 1966-1971 (Jakarta: LP3ES, 1989). McAuslan, Patrick, Tanah Perkotaan dan Perlindungan Rakyat Jelata (Jakarta, PT Gramedia, 1986). Rahardjo, Satjipto, Hukum Progresif : Penjelajahan Suatu Gagasan, (Majalah Newsletter, Kajian Hukum Ekonomi dan Bisnis, Nomor 59, Desember 2004). The Jakarta Post, 2009, Palm Oil Problem : Plantation Companies in Conflict With Villagers, Tuesday, May, 19th. Universitas Gadjah Mada, 2008, Ketimpangan Kepemilikan Aset Sebagai Penyebab kemiskinan, Portal UGM(C)UGM, Kontak Webmaster : [email protected]. Winoto, Joyo, Mandat Politik, Konstitusi dan Hukum Dalam Rangka Mewujudkan Tanah Untuk Keadilan dan Kesejahteraan Rakyat, (Bulaksumur – Yogyakarta, Kuliah Umum, Balai Senat Universitas Gadjah Mada, 2007).

kemiskinan di Indonesia masih

tinggi; 4) terjadi konflik struktural pertanahan. Alternatif yang ditawarkan untuk mengu rangi atau bahkan meniadakan dampak negatif dari politik hukum pertanahan saat ini adalah mengembangkan politik hukum pertanahan yang ”prismatik” dengan bersandar pada Prinsip keberagaman hukum dalam Kesatuan; Prinsip persamaan atas dasar ketidaksamaan; Prinsip

ind

mengutamakan keadilan dan kemanfaatan di atas kepastian hukum; Prinsip diferensiasi fungsi dalam keterpaduan.

lR ec hts V

2. Saran

ing

3) Tingkat

BP HN

memanfaatkan bagian sumberdaya yang

Dalam rangka mengembangkan sistem hukum nasional ke depan perlu diadopsi

prinsip-prinsip politik hukum pertanahan yang prismatik.

Perlu koordinasi dan penyamaan persepsi antar instansi pemerintah yang terkait dengan

pertanahan yaitu BPN di satu pihak dengan Kementerian Kehutanan, Kementerian Pertanian

dan kementerian terkait lainnya mengenai cara

pemerataan penguasaan dan pemanfaatan tanah untuk mewujudkan kemakmuran seluruh

Jur

na

komponen rakyat.

50



Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

BP HN

Zulfadhli, H, 2009, Tanah Untuk Petani, tulisan yang disampaikan dalam Seminar Nasional HKTI ”Reforma Agraria, Pelaksanaan otonomi Daerah, dan Penataan Ruang; lihat juga Iwan N. Selamat, Ketimpangan Struktur Agraria Indonesia, 2009.


51

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


Jur

na



BP HN

INTERAKSI HUKUM LOKAL DAN HUKUM NASIONAL DALAM URUSAN PERTANAHAN DI DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA (Interaction of Local Law and National Law in Matter of Land in Yogyakarta) Tyas Dian Anggraeni Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional BPHN Jl. Mayjen Soetoyo No. 10 Cililitan Jakarta Timur Email: [email protected]

ing


lR ec hts V

ind

Abstrak Tanah dalam konsep budaya Jawa menjadi hal yang amat sakral dan penting. Bagi masyarakat Jawa, tanah memiliki nilai yang setara dengan harga diri manusia. Seperti halnya di Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY), tanah memiliki nilai tersendiri, termasuk juga sistem pengelolaannya. Bahkan Undang-undang Nasional tidak mampu menembus sistem pengelolaan tanah di DIY. Tulisan ini akan mengkaji lebih jauh tentang sejarah keistimewaan urusan pertanahan di Kasultanan dan Paku Alaman Yogyakarta dan realitasnya dalam menyikapi Rancangan Undang-Undang keistimewaan Yogyakarta. Dengan menggunakan metode yuridis normatif, sejarah penguasaan dan pemilikan tanah oleh raja atau Sultan Yogyakarta dan Paku Alam merupakan pelaksanaan kesepakatan dari perjanjian Giyanti yang dikukuhkan kembali dalam amanat penggabungan diri Sultan dan Paku Alam ke dalam Pemerintahan Republik Indonesia. Dengan demikian Yogyakarta mempunyai sistem pengelolaan tanah yang khusus, ada yang mengikuti hukum pertanahan nasional, dan ada pula yang masih diatur oleh Rijksblad Kasultanan dan Rijksblad Paku Alaman. Agar tidak menimbulkan masalah atau polemik baru dalam dinamika politik dan sejalan dengan sistem hukum nasional, masalah pertanahan di DIY perlu mendapat perhatian khusus. Kata kunci: agraria, kesultanan Yogyakarta, keistimewaan daerah, politik

Jur

na

Abstract Land in the concept of Javanese culture into something that is sacred and important. For the Javanese, the land has a value equivalent to human dignity. As in the Special Region of Yogyakarta (DIY), the land has value, including its management system. Even the National Law can not penetrate the soil management systems in the province. This paper will examine further features of the history of land affairs in the Sultanate of Yogyakarta and Paku Alaman and reality in the bill addressing the privilege of Yogyakarta. By using a normative juridical methods, the history of the control and ownership of land by the king or the Sultan of Yogyakarta and Paku Alam is an implementation of the agreement Giyanti agreement which reaffirmed the mandate of merging himself Sultan and Paku Alam to the Government of the Republic of Indonesia. Thus Yogyakarta has a special system of land management, there are following the national land laws, and some are still governed by the Sultanate and Rijksblad Rijksblad Paku Alaman. In order not to cause any problems or new polemical and political dynamics in line with the national legal system, problems of land in the province needs special attention. Keywords: agrarian, land, the sultanate of Yogyakarta, the privilege, politics

Interaksi Hukum Lokal dan Hukum Nasional dalam Urusan Pertanahan ... (Tyas Dian Anggraeni)

53


A. Latar belakang menjadi hal yang amat penting sebagaimana diungkapkan

dalam

pepatah

“Sakdhumuk

bathuk sanyari bhumi, ditohi pati, pecahing dhadha wutahing ludira”. Makna dari ungkapan tersebut

bahwa

kedudukan

tanah

bagi

masyarakat Jawa yang agraris nilainya setara dengan harga diri manusia yang dicerminkan dengan dahi, akan dikukuhi sampai pecahnya dada, dan tumpahnya darah.1 Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) dikenal khusus. Undang-Undang Pokok Agraria (UUPA) seakan

tidak

mampu

menembus

Terdapat lembaga di Keraton yang mengurusi

tentang pertanahan yaitu lembaga Kawedanaan

Ageng Purnakawan Wahono Sarto Griyo.Suatu

lembaga yang ada di Keraton yang menetapkan kebijakan mengenai tanah Keraton.

Sedangkan untuk pengurusan sehari-hari

atau operasionalnya tanah milik Kasultanan dan Pura Pakualaman dilakukan oleh Paniti

Kismo.Paniti Kismo adalah sejumlah abdi dalem yang tergabung dalam satuan khusus, bertugas melakukan pengelolaan tanah Kasultanan dan

ind

mempunyai sistem pengelolaan tanah yang

dan Pakualaman.

ing

Tanah dalam konsep dan budaya Jawa

BP HN

tanah ini diatur berdasarkan Rijksblad Kasultanan

sistem

pengelolaan tanah yang khusus dan mandiri

yang cukup rapi sampai di tingkat desa dan mempunyai otoritas penuh dalam pengelolaan serta pemanfaatan tanah Kasultanan dan Pura

lR ec hts V

tersebut. Sebagai bekas wilayah Kasultanan dan

Paku Alaman. Organisasi ini mempunyai struktur

Pura Pakualaman, DIY mempunyai tiga kelompok

status tanah dengan sistem hukum yang berbeda pengaturannya. Pertama, tanah bekas hak barat

yang dipunyai oleh orang-orang Eropa dan Timur Asing. Tanah model ini telah dikonversi menjadi

salah satu hak atas tanah menurut UUPA dan tunduk pada ketentuan hukum agraria nasional.

Kedua, tanah milik Kasultanan dan Pakualaman

yang telah diberikan menjadi milik perorangan atau desa. Tanah ini diatur dengan Peraturan Daerah. Ketiga, tanah milik Sultan dan Pakualam

na

yang berada di bawah kewenangan Kasultanan

Jur

dan Pakualaman. Penguasaan dan penggunaan

Paku Alaman untuk berbagai kepentingan dan kesejahteraan rakyat di Yogyakarta. Hingga saat ini keberadaan tanah Kasultanan

dan Pura Paku Alaman tersebut terhampar luas di berbagai daerah di Yogyakarta. Tanah-tanah tersebut dipergunakan untuk kepentingan rakyat, seperti digunakan atau ditempati sebagai rumah tinggal, gedung sekolah, perkantoran, lahan pertanian, penghijauan, tempat ibadah, dan pemakaman. Rakyat berhak menggunakan tanah tersebut, namun tidak bisa mengambil alih hak kepemilikannya. Dari sini dapat dilihat bahwa Sultan dan Paku Alam mempunyai hak

Soedargo, Hukum Agraria dalam Era Pembangunan, Prisma, nomor 6, tahun 1973, hlm. 47.

1

54



Hingga saat ini belum ada WNI non pribumi

Pura Paku Alaman (domein verklaring).

yang diberikan hak milik atas tanah.

BP HN

milik penuh atas seluruh tanah Kasultanan dan Rakyat yang kebetulan menempati tanah-

Seorang WNI non pribumi yang ingin

tanah Kasultanan dan Pura Paku Alaman dibekali

membeli tanah milik rakyat, harus melalui proses

dengan Serat Kekancingan sebagai tanda bahwa

administrasi yang cukup

dia mempunyai hak untuk tinggal di tanah

proses yang harus dilalui dimulai dengan proses

tersebut. Kaitannya dengan pajak, berbekal

pelepasan hak atas tanah oleh rakyat. Proses ini

Serat Kekancingan yang dikeluarkan oleh

mengakibatkan tanah tersebut kembali menjadi

keraton tersebut, rakyat yang memanfaatkan

tanah negara yang dikuasai oleh Pemerintah

tanah tersebut terbebas dari pungutan pajak

Daerah. Kemudian pihak yang berkepentingan

tanah sebagaimana diatur dalam hukum

mengajukan

agraria nasional. Bahkan rakyat pun tidak

kepada Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta.

perlu menyerahkan Glondhong Pengarem-

Hak yang diberikan juga bukan hak milik atas

arem atau semacam uang terima kasih kepada

tanah tersebut, namun hak yang bisa diberikan

pihak keraton karena boleh menggunakan

untuk WNI non pribumi adalah Hak Guna Usaha

tanah tersebut. Dengan kata lain tanah milik

(HGU) atau Hak Guna Bangunan (HGB).

ing

permohonan

ind Langkah

lR ec hts V

Kasultanan dan Pura Pakualaman tersebut

panjang. Tahapan

tersebut

pemberian

bukan

hak

merupakan

digunakan secara gratis oleh rakyat Yogyakarta

tindakan diskriminasi namun lebih kepada

serta diperkenankan untuk bisa menempati

perlindungan terhadap rakyat, terutama rakyat

tanah itu secara turun temurun. Disinilah

kecil yang hidup sebagai petani. Pertimbangan

terletak hubungan erat antara sultan dengan

atas tindakan tersebut dikarenakan WNI non

rakyatnya. Sultan berharap dapat berbagi rasa

pribumi biasanya mempunyai tingkat kehidupan

dengan rakyatnya melalui sistem penataan

ekonomi yang lebih tinggi dari pada golongan

tanah yang tidak saling membebani.

pribumi.

untuk

Pertimbangan lain adalah mengingat wilayah

kesejahteraan rakyatnya secara langsung, Sultan

Yogyakarta yang sempit. Pemberian hak milik

juga menerapkan prinsip larangan pengasingan

bagi WNI non pribumi, dikhawatirkan akan

tanah atau memperalihkan tanah kepada Warga

menyebabkan rakyat kecil menjadi terdesak.

Negara Indonesia (WNI) non pribumi (saat ini

Bahkan dikhawatirkan rakyat ini nantinya hanya

disebut WNI keturunan). Prinsip ini diatur dalam

menjadi kaum buruh di tanah mereka sendiri.

Rijksblad Kasultanan dan Pura Pakualaman dan

Kebijakan yang dilakukan tersebut merupakan

telah diadopsi oleh Pemerintah Daerah dengan

bagian dari budaya luhur “Tahta untuk Rakyat”

penggunaan

tanah

Jur

na

Selain

kebijakan yang tertuang dalam Instruksi Kepala

yang sangat dijaga oleh Sultan. Tanah lahirkan

Daerah Istimewa Yogyakarta No. K./898/I/A/75.

tahta, tahta untuk rakyat, dimana rajanya


55


Pasal 26 yang secara utuh mengatur mengenai

singgasana bermartabat berdiri kokoh untuk

pertanahan. Kemudian Pasal 7, Pasal 35 dan

mengayomi rakyat.2

Pasal 37 .

di

kalbu

rakyat.

Budaya adiluhur yang mengedepankan

Mengenai kewenangan urusan di bidang

kesejahteraan rakyat tersebut wajib dilestarikan.

pertanahan dalam draf RUU Keistimewaan DIY

Namun tidak dapat dipungkiri bahwa budaya

yang diajukan oleh pemerintah, diatur dalam

tersebut seakan bertentangan dengan prinsip

Pasal 7 ayat (2) d

hukum nasional, yaitu UUPA dan Undang-

“Kewenangan dalam urusan istimewa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mencakup pertanahan dan penataan ruang”.

terutama jajaran pemerintah pusat berharap bahwa,

budaya

adiluhur

tersebut

dapat

ing

Undang Kewarganegaraan. Banyak kalangan

Sedangkan dalam penjelasan Pasal itu

disebutkan bahwa kewenangan dalam urusan

modernitas dan berjiwa nasionalis. Dengan

pertanahan dan penataan ruang meliputi

dasar nasionalisme saat ini keistimewaan DIY

kewenangan untuk mengatur dan mengurus

diusulkan untuk diatur dalam suatu undang-

kepemilikan, penguasaan dan pengelolaan

undang.

Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond.

ind

dirasionalisasikan sesuai dengan nilai-nilai

Khusus di bidang pertanahan, Sultan dan

lR ec hts V

Diskusi yang berkembang dalam pembicaraan

konsep keistimewaan Yogyakarta, terdapat

Pakualam sebagai Gubernur Utama dan Wakil

tiga hal penting yang mengisi keistimewaan

Gubernur Utama berwenang memberikan

Yogyakarta, yaitu:

arahan

1. bidang pemerintahan;

persetujuan dan veto terhadap Rancangan

2. bidang pertanahan,

Peraturan Daerah yang diajukan DPRD dan

3. bidang kebudayaan.

Gubernur dan/atau Peraturan Daerah yang

Khusus mengenai urusan pertanahan, hingga

akhir tahun 2011 masih masuk dalam daftar inventaris masalah (DIM) yang belum disepakati pembahasannya, berdasarkan draf Rancangan Undang-Undang tentang Keistimewaan Provinsi

na

Daerah Istimewa Yogyakarta (RUU Keistimewaan DIY) yang diusulkan oleh pemerintah. Terdapat beberapa pasal yang terkait dengan

Jur

masalah pertanahan dalam RUU ini. Pertama,

2

56

BP HN

Demikianlah

bercermin

kebijakan,

pertimbangan,

berlaku yang mengatur masalah pertanahan. Pola

yang

diusung

dalam

draf

RUU

Keistimewaan DIY menempatkan Sultan dan Paku Alam sebagai Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama yang mempunyai fungsi sebagai simbol, pelindung, penjaga budaya, pengayom dan pemersatu masyarakat. Sedangkan

dalam

hal

penyelenggaraan

pemerintahan dilaksanakan oleh Gubernur,

http://www.kotajogja.com/, diakses tanggal 5 Januari 2012.


umum


pertanahan

di

Yogyakarta

lebih

kepada

akan menimbulkan pertanyaan, ketika nantinya

persetujuan atau penolakan saja terhadap

Kepala Daerah (Gubernur) dan Wakil Kepala

rancangan Peraturan Daerah Istimewa yang

Daerah (Wakil Gubernur) bukan Sultan atau

diajukan DPRD dan Gubernur dan/atau Peraturan

Paku Alam yang sedang jumeneng atau bertahta,

Daerah yang berlaku dan bukan merupakan

dimanakah letak keistimewaan Yogyakarta.

hak mengatur dan semacam hak memiliki atas

BP HN

selaku Kepala Daerah. Hal tersebut tentunya

Sebab salah satu keistimewaan Yogyakarta

tanah. Sultan dan Paku Alam tidak memiliki hak

adalah kepala daerahnya yang dipimpin oleh

tunggal yang kuat dalam pengaturan peruntukan

Sultan yang sedang Jumeneng atau bertahta

tanah

saat itu dalam rangka menjaga norma-norma

banyak perubahan terutama terkait masalah

dasar yang diwariskan secara turun temurun.

pertanahan di Yogyakarta ketika nantinya RUU

kekhawatiran

tersebut

veto sebagaimana diatur dalam draf Penjelasan Pasal 7

RUU Keistimewaan DIY bagi Sultan

ataupun Paku Alam. Apabila melihat dalam

Kamus Besar Bahasa Indonesia (online) , kata veto merupakan kata benda yang mempunyai

arti hak konstitusional penguasa atau pemegang

pemerintahan untuk mencegah, menyatakan,

menolak, atau membatalkan keputusan. Hak veto biasanya melekat pada salah satu lembaga tinggi negara merupakan suara tunggal istimewa

untuk dalam pengambilan keputusan yang memiliki efek menghambat atau meniadakan keputusan mayoritas. Dalam

hubungannya

dengan

urusan

pertanahan, berdasarkan uraian diatas dapat dilihat bahwa hak veto yang diberikan kepada

na

terjadi

Keistimewaan DIY menjadi undang-undang. Hal inilah yang akan dibahas dalam penulisan ini.

B. Permasalahan Dari uraian di atas, dirumuskan perma

salahan sebagai berikut:

lR ec hts V

3

Akan

ind

pemerintah pusat memberikan semacam hak

sebelumnya.

ing

Menyikapi

seperti

pertanahan di Kasultanan dan Paku Alaman Yogyakarta?

2. Bagaimana urusan pertanahan di Yogyakarta dalam menyikapi RUU Keistimewaan DIY?

C. Metode Penelitian Penulisan ini didasarkan pada penelitian

hukum

normatif.4

Data

yang

digunakan

adalah data sekunder yang diperoleh dari buku kepustakaan, artikel, serta peraturan perundangan yang berkaitan dengan masalah pertanahan di Yogyakarta.

Jur

Sultan dan Paku Alam terutama dalam urusan

1. Bagaimana sejarah keistimewaan urusan

3 4

http://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/, diakses tanggal 5 Januari 2012. Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2003), hlm. 14.


57


D. Pembahasan

BP HN

maka mereka dibebani kerja tanpa upah untuk

1. Sejarah Keistimewaan Urusan Pertanahan di Kasultanan dan Paku Alaman Yogyakarta

kepentingan Raja.8

Sejarah penguasaan dan pemilikan tanah

pemegang domein. Sultan telah menentukan

oleh raja atau Sultan Yogyakarta dan Paku Alam

atau menetapkan hak-hak atas tanah yang dapat

merupakan pelaksanaan kesepakatan dari

dimiliki oleh rakyatnya, yaitu meliputi:

perjanjian Giyanti. Perjanjian yang dilaksanakan

a. Hak anggaduh;

di daerah Giyanti pada tanggal 13 Februari

b. Hak angganggo (memakai) turun–temurun;

1755 membagi Kerajaan Mataram menjadi

c. Hak andarbeni (memiliki);

dua, yaitu Kasunanan Surakarta (Susuhunan)

d. Hak pungut hasil;

dan Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat

e. Hak didahulukan;

(Kasultanan).5 Pada masa kekuasaan Inggris,

f. Hak blengket.

Berdasarkan

kewenangannya

sebagai

ind

ing

pemilik dan penguasa tanah mutlak atau

oleh Letnan Gubernur Thomas Stamford Raffles, wilayah Kasultanan Yogyakarta disempitkan lagi

Pengaturan tersebut berlaku di seluruh

wilayah

Kasultanan

dan wilayah Pakualaman.6 Hasil perjanjian

domeinverklaring

Yogyakarta.

tersebut

ini

Asas

merupakan

lR ec hts V

pada tahun 1813 menjadi wilayah Kasultanan

Giyanti menyatakan bahwa Sultan Hamengku

pernyataan sepihak dari Sultan. Seperti yang

Buwono mempunyai hak milik (domein) atas

termuat dalam Pasal 1 Rijksblaad Kasultanan

tanah di wilayah barat Kerajaan Mataram dan hal

No. 16 tahun 1918 :

ini tetap harus hidup dalam kesadaran hukum

masyarakat.7 Konsekuensi dari diberlakukannya asas domein tersebut maka rakyat tidak

mempunyai hak eigendom. Penguasaan tanah oleh rakyat melalui hak anggaduh (menggarap)

dengan kewajiban menyerahkan separo atau sepertiga hasil tanahnya jika merupakan tanah

“Sakabehing bumi kang ora ana tandha yektine kadarben ing liyan, mawa wenang eigendom, dadi bumi kagungane Kraton Ingsun Ngayogyakarta. “ (Seluruh tanah yang tidak ada tanda bukti yang dimiliki seperti eigendom menjadi milik keraton Yogyakarta).

na

pertanian dan apabila berupa tanah pekarangan,

Moedjanto, G., Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman, (Yogyakarta: Kanisius, 1994), hal.13. Selo Soemardjan, Perubahan Sosial di Yogyakarta, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1981), hlm. 18. KPH Notoyudo dalam Umar Kusumoharyono, Eksistensi Tanah Kasultanan (Sultan Ground) Yogyakarta setelah berlakunya UU No. 5 / 1960, Yustisia Edisi Nomor 68, Mei - Agustus 2006, hlm. 2. 8 Boedi Harsono, Undang – Undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan Isi dan Pelaksanaannya, (Djakarta: Djambatan, 1968), hlm. 56. 7

Jur

5 6

58



sebagai pemilik hak atas tanah mereka, hal itu

BP HN

Pernyataan yang terkesan mengedepankan

terbukti dengan terus berlangsungnya kegiatan

memunculkan pertanyaan apakah perbuatan

seperti jual beli, sewa menyewa, gadai dan

tersebut bukan merupakan tindakan sewenang-

sebagainya yang dilakukan oleh rakyat di tanah

wenang. Berangkat dari pemahaman pada masa

mereka. Raja pun tidak menganggap dirinya

tersebut, rakyat percaya bahwa sultan atau raja

sebagai pemilik tanah dalam arti yang luas.

adalah seorang suci. Rakyat merasa bangga jika

Yang diminta dari rakyat hanyalah penyetoran

miliknya diperlukan oleh raja, pemimpin mereka

sebagian dari hasil bumi atas tanah mereka dan

yang suci.9 Hal tersebut berlaku juga dalam

raja hanya mengatur segala urusan pertanahan

sejarah Kasultanan Yogyakarta.

di wilayahnya.10

tersebut

menggelitik

Terdapat beberapa perbuatan raja yang pada

ing

untuk

feodalisme

Terdapat beberapa pembabakan pengaturan

pertanahan di Yogyakarta, menurut kronologi

tindakan sewenang-wenang. Namun selama

sejarah yang intinya adalah sebagai berikut11:

ind

masa sekarang ini menurut kita merupakan tekanan tersebut tidak berat bagi rakyat perbuatan tersebut menjadi suatu hukum adat.

Kekuasaan raja tidak hanya mempengaruhi hak sehingga hak milik berubah menjadi hak mengelola tanah atau hak memungut hasil

saja. Kekuasaan menguatkan paham milik

raja (vorstendomein) dan hak milik raja

(vorsteneigendomsrecht) karena menurut adat raja adalah segala-galanya. Semuanya adalah untuk raja dan kepunyaan raja. Dalam

1918, yakni saat dimulainya reorganisasi keagrariaan. Pada masa kabekelan/apanage ini berlaku asas bahwa tanah adalah milik

lR ec hts V

ulayat persekutuan, tetapi juga perorangan,

Periode pertama, berlangsung hingga tahun

pelaksanaannya

pemahaman

tersebut hanya ditujukan untuk menghormati dan menjunjung raja mereka. Sebab dalam

kerabat dan pejabat keraton sebagai tanah lungguh, sedang rakyat hanya mempunyai wewenang anggadhuh (meminjam). Dalam hal ini rakyat tidak memiliki hak hukum atas sebidang tanah, tetapi hanya sekedar menggarapnya. Oleh karenanya zaman ini merupakan zaman penderitaan bagi rakyat kecil, dimana selain diharuskan menyerahkan sebagian hasil tanamnya, rakyat masih

Jur

na

kenyataannya rakyat tetap menganggap dirinya

raja; sebagian diantaranya diberikan kepada

B. Ter Haar, Asas-asas Dan Susunan Hukum Adat, Terjemahan oleh K. ng. Soebakti Poesponot, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1985), hlm. 78. 10 Erman Rajagukguk, Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah, Prisma, Jakarta, 1979, hlm. 4. 11 http://triwidodowutomo.blogspot.com/2010/05/hukum-pertanahan-di-yogyakarta-sebelum.html. diakses tanggal 4 Februari 2011.

9


59


diwajibkan bekerja di perusahaan-perusahaan

kannya perubahan dalam sistem pemilikan

Pasal 4

tanah tahun 1918 hingga tahun 1950-an. Pa da masa ini raja melepaskan hak-haknya atas sebagian terbesar dari tanah yang termasuk wilayahnya, yang kemudian menjadi hak milik pribumi anggota masyarakat desa, dan diadakannya pembagian baru dari persilpersil tanah untuk penduduk desa.12 Peraturan

perundang-undangan

yang

ind

mengatur tentang proses perubahan sistem pemilikan tanah ini adalah Rijksblad Kasultanan

1918 No. 16 tanggal 8 Agustus 1918, yang beberapa pasalnya berbunyi sebagai berikut:

turun temurun, sarta siji-sijine kalurahan sepira kang dadi wajibe dhewe-dhewe, dipasrahi amranata dhewe ngatase angliyaake bumi sajerone sawetara lawase sarta angliyerake wewenange nganggo bumi mau, semono iku mawa angelingi pepacak kang wis utawa kang bakal ingsun dhawuhake, utawa kang panin¬dake terang dhawuhingsung.

lR ec hts V

Pasal 3

Kejaba wewenange penggadhuh tumrap bumi lungguhe lurah sarta perabot kelurahan tuwin bumi kang diparingake minangka dadi pensiune (pengarem-arem) para bekel kang dilereni, iku wenang penggadhuh kang kasebut ing bab 3 diparingake marang kalurahan mawa anglestareake wewenange kang padha nganggo bumi ing nalika tumindake pembangune pranatan anyar, wewenange nganggo bumi kang dienggo nalika iku, ditetepake

ing

pertanian.

(1) Sakabehe bumi kang wus kapranata maneh kang wus terang dienggo uwong cilik dienggoni utawa diolah ajeg utawa nganggo bera pangolahe, kadidene kang kasebut ing register kelurahan, iku padha diparingake marang kalurahan anyar mawa wewenang panggadhuh cara Jawa, dene bumi kang diparingake marang siji-sijine kalurahan mau, bumi kang kalebu ing wewengkone kalurahan miturut register kalurahan.

Jur

na

(Semua tanah yang terletak dalam wilayah yang telah diorganisir yang nyatanyata dipakai rakyat, baik yang ditempati maupun yang diolah secara tetap atau tidak tetap sebagaimana tercatat dalam register kalurahan, diberikan kepada kalurahan baru tersebut dengan hak anggadhuh /

Ibid.

12

60

BP HN

Periode kedua, ditandai dengan dilaksana

inlandsbezitsrecht. Ada pun tanah yang diberikan kepada masing-masing kalurahan itu adalah tanah yang termasuk dalam register kalurahan).


(Kecuali hak anggadhuh atas tanah lungguh lurah dan perabot kelurahan serta tanah yang diberikan sebagai tanah pensiun para bekel (pamong desa) yang diberhentikan, hak anggadhuh / inlandsbezitsrecht yang tersebut pada pasal 3 diberikan kepada kelurahan dengan melestarikan hak para pemakai tanah pada saat berlakunya reorganisasi, hak pakai itu ditetapkan turun temurun (erfelijk gebruiksrecht), dan kelurahan diserahi mengatur sendiri mengenai ‘angliyaake’ tanah untuk sementara waktu (tijdelijke


Mengenai proses perubahan pertanahan

di wilayah Paku Alaman diatur dalam Rijksblad

Paku Alaman 1918 No. 18 tanggal 17 Agustus 1918 yang isinya sama atau hampir sama dengan ketentuan diatas.

Periode akhir periode kedua ini tidak bisa

dipastikan

waktunya,

ind

(1) ing samangsa-mangsa ingsung kena mundhut kondur bumi sawatara bageyan kang padha diparingake marang kalurahan mawa wewenang penggadhuh, menawa bumi mau bakal diparingake marang kabudidayan tetanen iku bakal ingsun paringi wewenang ing atase bumi mau miturut pranatan bab pamajege bumi, mungguh laku-lakune kang kasebut ing ndhuwur iki bakal kapranatan kamot ing pranatan.

BP HN

Pasal 5

tanah yang dipergunakan oleh penduduk, apabila tidak untuk kepentingan umum dan dengan ganti rugi yang ditetapkan oleh Patih Kerajaan dengan persetujuan Residen di Yogyakarta dan telah mendengar pendapat komisi taksir. Pelaksanaan hal ini akan diatur kemudian dengan peraturan Patih Kerajaan).

ing

voorveending) dan ‘angliyer-ake’ hak pakai tanah (overdracht van dat gebruiksrecht), dengan mengingat peraturan yang sudah atau akan ditetapkan kemudian.

Pasal 6

karena

sekitar tahun 1950-an terjadi banyak peristiwa penting yang berkaitan dengan bidang agraria seperti dihapuskannya pajak kepala tahun 1946, digantikannya pajak tanah dengan pajak

lR ec hts V

(Sewaktu-waktu hak anggadhuh / inlandsbezitsrecht yang diberikan kepada kalurahan dapat ditarik kembali jika tanah itu diperlukan untuk perusahaan pertanian / landbouw onderneming menurut aturan penyewaan tanah/grondhuur reglement).

disebabkan

pendapatan tahun 1951, dan diberikannya hak milik perseorangan turun-temurun tahun 1954. Periode ketiga, berlangsung sejak tahun 1950-

na

Kejaba tumrap lelakon kang kasebut ing bab 5, ingsun ora bakal mundhut bumikang dianggo uwong cilik kang katemtoake ing bab 3, menawa ora tumrap kaperluane ngakeh, semono iku mawa amaringi karugian kang tinam¬toake dening Pepatihingsun, sabiyantu kalayan Kanjeng Tuan Residen ing Ngayogyakarta, sawuse karembug dening kumisi juru taksir, dene panindake kang bakal tinamtoake ing tembe kamot ing layange undang-undang Pepatihingsun.

Jur

(Selain untuk keperluan dimaksud pasal 5, Pemerintah tidak akan menarik kembali tanah-

an, hingga tahun 1984 yakni saat diberlakukannya Undang-Undang No. 5 Tahun 1960 secara penuh di Daerah Istimewa Yogyakarta. Pada periode ini berlaku ketentuan bahwa semua tanah yang tidak dapat dibuktikan secara hak oleh pihak lain adalah domain Keraton Yogyakarta dan Puro Pakualaman. Keraton memberikan hak anggadoh ke kelurahan. Keraton memberikan hak anggadoh turun temurun kepada rakyat yang nyata-nyata dipergunakan rakyat dan mulai saat ini muncul Buku Administrasi Tanah di tiap-tiap kelurahan.13

Risalah Rapat Panitia Kerja Komisi II DPR RI, Tentang Rancangan Undang-Undang Tentang Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Senin,10 Oktober 2011, hlm. 3

13


61


ini, urusan pertanahan

merupakan urusan rumah tangga Daerah Istimewa

Yogyakarta.

Daerah

Istimewa

Yogyakarta memberi hak milik turun temurun

Keprabon yang di dalam Rancangan Undang-

BP HN

Pada periode

Undang sudah ada defenisinya.

Ketiga, tanah Keraton yang dipakai sebagai rumah jabatan.

atas bidang tanah pada Warga Negara Indonesia.

Keempat, tanah Keraton yang dipakai oleh

Tanda sah hak milik tanah di Yogyakarta, diluar

pihak lain yaitu instansi pemerintah atau lembaga

tanah sultan adalah model D, E, dan daftar atau

badan hukum swasta maupun perorangan, baik

register leter C. Sedangkan tanah sah hak milik di

dengan perjanjian maupun hanya ijin saja.

Jadi selama ini eksistingnya apabila misalnya

adalah petikan register bawenang andarbabumi

kalau pihak ketiga itu mengadakan keinginan

miras layang kurat petikan soko yatno pustoko.

untuk itu biasanya dari pihak Keraton maupun

Dalam penggunaan tanah milik keraton,

Pakualaman ada kerja sama dengan bupati

ing

Yogyakarta yang berada di dalam wilayah sultan

daerah setempat, dan secara operasional bupati

menyatakan bahwa siapa saja baik perorangan

ini yang akan mengatur dengan pihak ketiga.

maupun badan hukum dapat memanfaatkan

Tetapi ada juga yang langsung yaitu dengan

dan menggunakan tanah keraton tersebut

perjanjian. Kalau dengan masyarakat yaitu

asalkan jelas peruntukannya dan melaporkan

hanya ijin saja, yaitu dengan cara magersari.

IX)

lR ec hts V

(Hamengkubuwono

ind

pernah

Sultan

ke lembaga yang berwenang menangani.

Kelima, tanah Keraton yang masih digarap

Sebab bagi Sultan yang penting adalah adanya

oleh masyarakat, tidak ada bangunan, baik

pengakuan bahwa tanah tersebut adalah tanah

dengan ijin maupun tidak. Termasuk yang di

Keraton.

Pasir Besi yang di arah Kulon Progo ini dengan

Sedangkan penggunaan tanah Sultan Ground

tanah Paku Alam Ground, kemudian kalau di

dan Pakualaman Ground dapat digolongkan

Yogya umumnya, selain di Kulon Progo tersebar

menjadi14:

adalah Sultan Ground.

Satu, tanah Keraton yang sudah diberikan

Keenam, tanah-tanah keraton yang masih

kepada para sentono dengan kekacingan

kosong sama sekali dan belum dikuasai oleh

(sertifikat/surat yang dikeluarkan Keraton) , jadi

pihak lain.

para sentono ini termasuk kerabat.

na

Kedua, tanah Keraton yang digunakan untuk

Jur

keperluan eksistensi Keraton yaitu mungkin

Sedangkan berdasarkan kedudukan tanah

dan fungsinya masing-masing yakni dapat dibagi menjadi15:

Ibid. hlm. 6 Mochammad Tauchid., Masalah Agraria Sebagai Masalah Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat Indonesia, Bagian Pertama, (Djakarta: Tjakrawala, 1952), hlm. 135.

14 15

62



II. Tanah yang diberikan Sultan kepada Pemerintah Hindia Belanda untuk kantor, gedung; III. Tanah yang diberikan kepada orang asing (WNA): hak Eigendom, Opstal; IV. Tanah

Golongan

diberikan

menurut

golongan abdi dalem; V. Tanah

Kasentanan

diberikan

kepada

keluarga/ kerabat Raja; VI. Tanah pekarangan Bupati, untuk pegawai dengan perkampungan di sekelilingnya; pusat pemerintahan diberikan ke Patih (Rijkbestuurder);

Hak milik atas tanah tidak diberikan kepada

warga negara Indonesia non-pribumi dengan pertimbangan melindungi warga pribumi yang secara ekonomis tergolong lemah. Dapat

Yogyakarta

dirasakan sangat

disini peduli

bahwa

Sultan

dan

selalu

mengutamakan keberpihakan terhadap nasib

lR ec hts V

VIII. Pekarangan penduduk di luar tanah-tanah I-VII;

(Menjual atau memindahkan hak milik atau hak pakai atas tanah … kepada yang bukan bangsa Jawa (baca: bangsa Indonesia) dan juga menyewakan atau menggaduhkan tanah kepada bukan bangsa Jawa (baca: bangsa Indonesia) … dilarang).

ind

VII. Tanah Kebonan dan pekarangan di luar

”adol utawa angliyerake wewenang andarbeni utawa nganggo bumi … marang wong kang dudu bangsa Jawa lan maneh nyewaake utawa nggaduhake bumi gawe marang wong kang dudu bangsa Jawa, … kalarangan”.

BP HN

Tanah yang dipakai Sultan Sendiri;

ing

I.

IX. Sawah Mahosan yang dikerjakan dan

dipelihara Bekel dengan membayar pajak (Pajeg/Paos);

Kembali kepada kekuasaan Sultan, selain

mempunyai hak milik atas tanah di wilayahnya

secara utuh pada masa tersebut, terdapat prinsip lain yang unik dalam urusan pertanahan

Kasultanan Yogyakarta dan Pura Pakulaman untuk kepemilikan tanah bagi WNI non

pribumi yang masih berlaku hingga sekarang. Berdasarkan Rijksblad Kasultanan 1918 nomor

na

16 juncto 1925 nomor 23, serta Rijksblad Paku

Alaman 1918 nomor 18 juncto 1925 nomor 25,

yang secara langsung mengokohkan legitimasi politik kepemimpinannya sebagaimana prinsip manunggaling kawula gusti (bersatunya rakyat dan raja) . Kebijakan Sutan dalam Rijksblad yang telah diadopsi menjadi Peraturan Kepala Daerah Istimewa Yogyakarta tersebut sebenarnya telah sesuai dan selaras dengan UUPA yang juga mempunyai misi untuk melindungi golongan masyarakat yang lemah.16 Prinsip dan kebijakan yang seakan mengandung ketidakadilan dan diskriminasi tersebut dapat diterima. Dalam hukum, suatu pandangan bahwa ketidakadilan dan

diskriminasi

dalam

kebijakan

dan

Jur

Pasal 6 ayat (1) :

rakyatnya. Bagi Sultan, rakyat merupakan bagian

16

Tri Widodo Utomo, Hukum Pertanahan Dalam Perspektif Otonomi Daerah, (Yogyakarta: Navila, 1992), hlm. 120.


63


penentuan sendiri cara pengangkatan dan

kepentingan yang lemah dapat dibenarkan dan

pemberhentian pimpinan daerahnya termasuk

kemudian dikokohkan dalam istilah “diskriminasi

juga

positif (positive discrimination) atau keadilan

Berdasarkan keistimewaan tersebut, saat ini di

korektif (corrective justice).17

Yogyakarta terdapat beberapa kelompok status

Masih berlangsungnya pengaturan oleh

BP HN

perlakuan yang dimaksudkan untuk melindungi

mengatur

urusan

pertanahannya.

tanah dengan sistem hukum yang berbeda pengaturannya antara lain:

dualisme hukum pertanahan di Yogyakarta.

a. Tanah bekas hak barat yang di miliki oleh

Namun hal tersebut merupakan konsekuensi

orang-orang Eropa dan Timur asing yang

berawal dari keluarnya Amanat Sri Paduka Sultan

ing

Sultan dan Pakualam menimbulkan kesan adanya

Hamengku Buwono IX dan Sri Paduka Paku

b. Tanah milik (domein) Kasultanan dan

Alam VIII pada tanggal 5 September 1945 yang

Pakualaman yang sudah diberikan menjadi

menyatakan bahwa Kasultanan Ngayogyakarta

milik perorangan dan desa sejak tahun 1954

Hadiningrat dan Kadipaten Pakualaman adalah

tunduk pada ketentuan dalam beberapa

dari keistimewaan yang dimiliki oleh Yogyakarta dibandingkan dengan daerah lain di Indonesia.

menjadi salah satu hak atas tanah menurut UUPA dan tunduk pada ketentuan hukum agraria nasional.

lR ec hts V

ind

Keistimewaan yang dimiliki oleh Yogyakarta

pada tahun 1960 yang sudah di konversi

daerah istimewa dan merupakan bagian dari

Peraturan Daerah.

c. Tanah-tanah milik (domein) Sultan dan Paku

wilayah Republik Indonesia.

Sultan Yogyakarta tetap dalam keduduk

Alam yang berada di bawah kewenangan

annya sebagai kepala pemerintahaan yang

Kasultanan dan pakualaman yang penguasaan

mengendalikan

dan penggunaannya diatur berdasarkan

semua

wilayah

kekuasaan

kesultanan. Keistimewaan yang dimiliki oleh

Rijksblad Kasultanan dan Pakualaman.

Sultan tidak terbatas pada status kepala daerah,

Perbedaan pengaturan yang menimbul

melainkan juga pemerintahan, pertanahan, pendidikan, kebudayaan, anggaran keistimewaan dan posisi keraton.

Dalam amanat Penggabungan diri tersebut

na

Sultan dan Paku Alam menyertakan kewenangan untuk menangani segala urusan pemerintahan

di daerahnya. Hak tersebut antara lain untuk

Jur

mengatur pemerintahannya yang meliputi

kan dualisme hukum tersebut menimbulkan ketidakpastian hukum. Ketika berbicara dalam konteks Negara Kesatuan Republik Indonesia tentunya merupakan persoalan yang serius dan harus segera diselesaikan, ketika status keistimewaan suatu daerah dapat mengalahkan hukum nasional yang berlaku. Hal ini juga tidak bisa sepenuhnya dianggap mengabaikan

Maria Sumardjono SW, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi , Kompas , Jakarta, 2001. Sacipto Rahardjo, Ilmu Hukum, (Bandung: Alumni, 1982), hal.13.

17 18

64



menyelenggarakan proses pemerintahannya

hukum terutama dalam hal pertanahan selaras

dari masa ke masa.

juga dengan sikap nasionalisme Sultan HB IX ketika menyatakan untuk bergabung dengan NKRI. Sultan HB IX pada saat itu sangat

BP HN

keberadaan keraton Yogyakarta, sebab kepastian

2. Realitas urusan pertanahan dalam menyikapi RUU Keistimewaan DIY

mengharapkan bahwa terjadinya penggabungan

Sebagaimana telah diuraikan di atas bahwa

Keraton Yogyakarta dengan Republik Indonesia

Sultan dan Paku Alam mempunyai kewenangan

yang masih sangat muda tersebut diharapkan

mutlak

akan memperkokoh Negara Kesatuan Republik

wilayahnya. Dalam RUU Keistimewaan DIY,

Indonesia sebagai satu kesatuan yang utuh.

Kewenangan urusan pertanahan diatur pada

rangka

pembangunan

hukum,

yang merupakan proses mengakomodasi dan

pertanahan

di

Bab IV tentang Kewenangan, dalam Pasal 7 : 1) Kewenangan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta

sebagai

daerah

otonom

ind

merespon terhadap dua dunia yaitu dunia cita-

urusan

ing

Dalam

terhadap

mencakup kewenangan dalam urusan-

dibangun diharapkan daya jangkau berlaku ke

urusan pemerintahan Provinsi sebagaimana

masa yang akan datang tetapi dengan tidak

dimaksud dalam Undang-Undang tentang

mengabaikan kondisi-kondisi yang ada pada

Pemerintahan Daerah dan urusan-urusan

saat sekarang.18 Maka faktor sejarah dan realita

istimewa yang ditetapkan dalam Undang-

dalam kehidupan masyarakat saat ini kini akan

Undang ini.

lR ec hts V

cita atau ide dan dunia nyata, jika hukum yang

menjadi bahan untuk menyusun peraturan perundang-undangan di masa mendatang.

Berdasarkan latar belakang tersebut regulasi

2) Kewenangan

dalam

urusan

istimewa

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mencakup:

berupa undang-undang yang secara tegas

a. penetapan fungsi, tugas dan wewenang

mengatur aspek-aspek keistimewaan Yogyakarta

Gubernur Utama dan Wakil Gubernur

sangat diperlukan. Undang-Undang tersebut

Utama;

pada satu sisi harus mempertimbangkan

b. penetapan kelembagaan Pemerintah Daerah Provinsi;

sejak tahun 1950. Dan pada sisi yang lain, harus

c. kebudayaan; dan

dapat menyesuaikan dengan perkembangan

d. pertanahan dan penataan ruang.

na

keistimewaan Yogyakarta yang sudah diakui

masyarakat yang ada. Kehadiran undang-

3) Penyelenggaraan

undang tersebut juga diharapkan akan mampu

urusan-urusan

menciptakan hal

urusan

istimewa

dalam

sebagaimana

hukum

terutama

dimaksud pada ayat (2) didasarkan pada

pertanahan

sehingga

nilai-nilai kearifan lokal dan keberpihakan

kepastian

Jur dalam

kewenangan

akan sangat berguna bagi Yogyakarta dalam

kepada rakyat.


65


langkah-langkah pemerintah yang dipandang

BP HN

4) Pengaturan lebih lanjut kewenangan dalam sebagaimana

bertentangan dengan atau menyimpang dari

dimaksud pada ayat (2) dan ayat (3) diatur

norma-norma dasar yang dikenal dan dianut

dengan Perdais.

oleh masyarakat Yogyakarta.

istimewa

Dalam penjelasan Pasal itu disebutkan bahwa:

pengunaan hak veto tersebut. Bagaimana kekuatan veto yang dimiliki oleh Sultan dan

Paku Alam juga harus dipertegas. Samakah dengan kekuatan hak veto yang dimiliki oleh

lima anggota tetap Dewan Keamanan PBB yang memiliki efek mempengaruhi bahkan merubah setiap resolusi Dewan Keamanan. Apakah Sultan dan Paku Alam boleh menggunakan hak veto

ind

“Kewenangan dalam urusan pertanahan dan penataan ruang meliputi kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepemilikan, penguasaan dan pengelolaan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond. Khusus di bidang pertanahan, Sultan dan Pakualam sebagai Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama berwenang memberikan arahan umum kebijakan, pertimbangan, persetujuan dan veto terhadap rancangan Peraturan Daerah Istimewa yang diajukan DPRD dan Gubernur dan/atau Peraturan Daerah yang berlaku.”

Harus diberikan batasan-batasan yang jelas

ing

urusan-urusan

dengan bebas. Sebab jika digunakan dengan bebas maka dapat menimbulkan kesewenangwenangan.

lR ec hts V

Dan ketika dibatasi maka alasan-alasan apa

Dalam naskah akademik RUU tentang

Keistimewaan DIY tergambar bahwa hak veto yang nantinya akan diberikan untuk Sultan

dan Paku Alam merupakan “senjata” mereka dalam melaksanakan fungsi kontrol terhadap

kebijakan dalam urusan pertanahan untuk rakyat Yogyakarta. Namun pemberian hak veto tersebut belum memecahkan rumitnya urusan

pertanahan di Yogyakarta. Kerumitan yang nantinya timbul antara lain pada mekanisme

pengaturan hak veto tersebut nantinya ketika

na

akan di implementasikan, hak veto yang diberikan kepada Sultan dan Pakualam ketika nanti Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah bukan Sultan

Jur

atau Paku Alam yang sedang jumeneng lebih terkait pada mekanisme pengaturan, bukan tentang hak milik atas tanah. Hak veto yang diberikan lebih kepada sebuah kontrol terhadap

66


saja yang dapat menjadi dasar digunakannya hak veto oleh Sultan. Selain itu apakah hak veto Sultan bersifat mutlak, artinya langsung menggugurkan rancangan peraturan daerah yang diajukan baik oleh pemerintah daerah maupun DPRD. Sebab jika hak veto tersebut bersifat mutlak maka bagaimana dengan nasib rancangan perda yang telah disusun apakah masih boleh diajukan kembali. Mekanisme tersebut harus dipikirkan dengan matang agar nantinya tidak menimbulkan masalah baru. Ketika

nantinya

Gubernur

dan

Wakil

Gubernur tidak dijabat oleh Sultan atau Paku Alam atau kerabat keraton sebagai akibat dari sistem pemilihan kepala daerah langsung. Dikhawatirkan kepala daerah yang terpilih nantinya kurang memahami secara arif dan benar bagaimana relasi masyarakat dengan tanah.


terjadi di Yogyakarta tentunya menimbulkan

yang dengan semena-mena menghapuskan

ketidakpastian

dan/ atau mengambilalih hak-hak rakyat yang

merugikan masyarakat sendiri terutama mereka

telah diberikan oleh Sultan dan Paku Alam.

yang telah turun temurun mendapatkan

Kekhawatiran

terbesar

adalah

terjadi

kepercayaan

BP HN

Kekhawatiran bahwa akan muncul sifat otoriter

hukum,

yang

menggunakan

sebenarnya

tanah-tanah

Kasultanan dan Pura Pakulaman. Secara hukum

menukar aset tanah wewengkon Kasultanan

nasional status mereka terhadap tanah tersebut

dan Pura Pakualaman kepada investor baik

menjadi tidak jelas karena tidak tercatat secara

domestik apalagi investor asing melalui produk

nasional.

hukum Peraturan Gubernur. Sehingga cepat atau

ing

tindakan melepaskan dan/atau melakukan tukar-

Selain Pasal 7 yang mengatur urusan

kewenangan dibidang pertanahan. Dalam RUU

oleh pihak Kasultanan dan Pura Paku Alaman

Keistimewaan DIY urusan pertanahan diatur

bahwa wewengkon keraton nantinya hanya

juga dalam Pasal 10 :

ind

lambat akan terjadi hal-hal yang di khawatirkan

tinggal selebar terkembangnya payung (mung

Gubernur Utama dan Wakil Gubernur Utama

berwenang:

kari sak megaring songsong).

a. Memberikan arah umum kebijakan dalam

yang berlebihan. Sebab sebagaimana telah

penetapan kelembagaan Pemerintah Daerah

terurai di atas dalam sejarah pengaturan tanah

Provinsi, kebudayaan, pertanahan, penataan

di Kasultanan Yogyakarta dan Pura Pakualaman,

ruang, dan penganggaran;

lR ec hts V

Kekhawatiran tersebut bukanlah sesuatu

kewenangan Sultan dan Paku Alam tidak hanya terbatas dalam keikutsertaan

atau

b. Memberikan

persetujuan

terhadap

rancangan Perdais yang telah disetujui

hanya merupakan hak konstitusional penguasa

bersama

untuk mencegah, menyatakan, menolak, atau

Istimewa Yogyakarta dan Gubernur;

membatalkan keputusan saja semacam hak

oleh

c. Memberikan

DPRD

saran

Provinsi

dan

Daerah

pertimbangan

veto. Namun juga termasuk memiliki tanah

terhadap rencana perjanjian kerjasama yang

dan mendistribusikan kepada rakyatnya untuk

dibuat oleh Pemerintah Daerah Provinsi

kesejahteraan rakyatnya.

dengan pihak ketiga yang membebani

Menghilangkan suatu tradisi yang telah

na

lama hidup dalam suatu masyarakat terlebih

tidak pernah ada konflik di dalamnya yang menyebabkan

perpecahan

tentunya

tidak

Jur

mudah. Masyarakat sudah terlanjur nyaman dengan

kondisi

tersebut

apalagi

ketika

dirasa tidak merugikan diri mereka. Namun dualisme pengaturan urusan pertanahan yang

masyarakat. Pasal yang secara utuh mengatur masalah

pertanahan diatur pada Bagian Ketiga tentang Pertanahan dalam Pasal 26 : 1) Dalam rangka penyelenggaraan kewenangan pertanahan

dan

penataan

ruang

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat


67


- mendaftarkan

Badan

Hukum,

dan

pada huruf c kepada Badan Pertanahan

Kasultanan

Nasional Republik Indonesia;

mempunyai hak milik atas Sultanaat Grond. Pakualaman

2) Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Sri

mempunyai hak milik atas Pakualamanaat

Paku Alam IX dalam kedudukannya sebagai

Grond.

Gubernur dan Wakil Gubernur Provinsi Daerah

3) Sebagai

Badan

Hukum,

Istimewa Yogyakarta sebagaimana dimaksud

Pakualaman merupakan subyek hukum yang

dalam Pasal 34 huruf (e) mempunyai tugas

Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond dengan sebesar-besarnya ditujukan untuk sosial, dan kesejahteraan masyarakat.

5) Ketentuan lebih lanjut tentang Badan Hukum diatur dengan Peraturan Pemerintah.

menyiapkan kerangka umum kebijakan pengelolaan dan pemanfaatan Sultanaat Grond dan Pakualamanaat Grond, serta penataan ruang Provinsi Daerah Istimewa

ind

pengembangan kebudayaan, kepentingan

ing

4) Sebagai Badan Hukum, Kasultanan dan berwenang mengelola dan memanfaatkan

Yogyakarta;

Berbagai pasal yang terdapat dalam RUU

Keistimewaan DIY masih belum memberikan kepastian hukum. Salah satunya sebagaimana

lR ec hts V

6) Tata guna, pemanfaatan, dan pengelola an Sultanaat Grond dan Pakualamanaat

Grond serta penataan ruang Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta diatur lebih lanjut dengan Perdais.

telah diuraikan diatas, terkait hak veto dalam rangka pelaksanaan kewenangan Sultan dan Paku Alam. Hal lain yang terkesan belum memberikan

Setelah semua aturan terkait kewenangan

kepastian hukum adalah kedudukan Sultan dan

selanjutnya

Paku Alam dalam urusan pertanahan, juga tidak

mengatur mengenai tugas atau kewajiban

ditegaskan urusan pertanahan yang mana yang

yang dibebankan kepada Sultan dan Paku Alam

menjadi keistimewaan Sultan dan Paku Alam.

untuk melakukan konsolidasi dan klasifikasi

Sebab seperti telah diurai diatas, bahwa tanah

pertanahan sebagaimana diatur dalam Pasal 35

di Yogyakarta bermacam-macam jenis dan

huruf (c dan d):

golongannya. Sehingga menimbulkan pertanyaan

1) Sri Sultan Hamengku Buwono X dan Sri Paku

apakah pertanahan yang diatur terutama dalam

Alam IX masing-masing dalam kedudukannya

Pasal 10 apakah sama dengan Pasal 7 ataukah

sebagai Sri Sultan dan Sri Paku Alam memiliki

dengan pertanahan sebagaimana diatur dalam

tugas:

Pasal 26 RUU Keistimewaan ini.

bidang

pertanahan,

pasal

Jur

na

di

68

klasifikasi

konsolidasi tanah sebagaimana dimaksud

ditetapkan sebagai Badan Hukum. 2) Sebagai

hasil

BP HN

(2) huruf d, Kasultanan dan Pakualaman

- melakukan konsolidasi dan klasifikasi

Pertanahan dalam Pasal 7 dan Pasal 10 tidak

Sultanaat Grond dan Pakualamanaat

dijelaskan dengan lebih rinci, berbeda dengan

Grond;

pertanahan yang ada dalam Pasal 26 di sebutkan



HPL

merupakan

bentuk

khusus

dari

BP HN

dengan lebih rinci yaitu Sultanaat Ground dan Paku Alamanaat Ground. Hal ini dikhawatirkan

Hak Menguasai Negara (HMN), sebab HPL

akan menimbulkan penafsiran yang berbeda-

mempunyai kewenangan yang bersifat publik

beda tentang pertanahan tersebut. Kondisi

disamping juga kewenangan yang bersifat

ini akan menyulitkan terkait dengan dengan

perdata terbatas. Dengan HPL, maka Kasultanan

pelaksanaan teknisnya nanti dilapangan, sebab

dan

nantinya ada perbedaan antara Sultanaat

kewenangan antara lain :

Ground, Pakualamanaat Ground, tanah milik

1) Menyusun

Pakualaman rencana

dapat

melakukan

peruntukan

dan

penggunaan tanah-tanah yang dimiliki untuk

juga belum dipaparkan secara rinci mengenai

ing

Pemerintah Daerah DIY dan milik rakyat DIY, dan

Pura

hak atas tanahnya. Dalam hal ini termasuk

2) Menggunakan sendiri tanah-tanah yang

juga tanah milik masing-masing ahli waris dari

berbagai kepentingan dan kegiatan yang bersifat sosial, budaya dan ekonomi dengan

Sultan dan Pakualaman.

tetap mengedepankan serta berpijak pada prinsip “Tahta untuk rakyat”.

ind

Selain status pertanahan dalam RUU ini

juga kedudukan Sultan sebagai pihak yang

diperuntukkan

mempunyai

bidang

terkait langsung dengan simbol-simbol dan

pertanahan di Yogyakarta. Diperlukan suatu

eksistensi lembaga Kasultanan dan Pura

rumusan yang komprehensif tentang pengaturan

Pakualaman.

istimewa

dalam

lR ec hts V

hak

bagi

kepentingan

yang

hak atas tanah yang dimiliki oleh Sultan. Harus

3) Sedangkan untuk tanah-tanah yang saat ini

dibedakan dengan sedemikian rupa mana hak-

digunakan oleh rakyat baik untuk tempat

hak yang seharusnya menjadi hak pemerintah,

tinggal maupun untuk kegiatan usaha, sejalan

dan mana yang seharusnya menjadi hak yang

dengan prinsip Tahta untuk Rakyat, maka

memang karena keistimewaan Yogyakarta

pengurusannya

menjadi hak dari Sultan dan Pakualam.

rakyat yang bersangkutan sesuai dengan

Dalam rangka memberikan kepastian

rencana

tetap diserahkan kepada

peruntukan

dan

penggunaan

tanah sebagaimana telah disusun dalam

berbagai macam diskusi maupun sarasehan.

perjanjian awal penggunaan tanah milik

Salah satu bentuk pemberian hak atas tanah

Kasultanan dan Pura pakualaman. Untuk

kepada Kasultanan dan Pakualaman19:

kepastian hukumnya, terhadap tanah-tanah

• Hak Pengelolaan (HPL) bagi Kasultanan dan

ini pihak kasultanan dan Pura Pakulaman

na

hukum terhadap keraton telah banyak dilakukan

dapat merekomendasikan kepada Badan

Jur

paku alaman.

Nurhasan Ismail, Sistem Pertanahan di DIY dalam Kerangka keistimewaan, Makalah Seminar yang diselenggarakan PARWI FOUNDATION, 26 April 2003, Novotel, hlm. 9.

19


69


hukum privat seperti Yayasan atau berdasarkan

Yogyakarta untuk memberikan Hak Guna

penetapan dari dengan Perda sebagai badan

Bangunan atau Hak Pakai kepada rakyat

hukum publik.

Nasional

(BPN)

BP HN

Propinsi

Pertanahan

Pengaturan status tanah mana pun yang

hilang. Di sisi lain rakyat yang menguasai dan

nantinya diterapkan dan dipilih, diharapkan

menggunakan tanah-tanah milik Kasultanan

mampu memberikan kepastian hukum urusan

dan Pura Pakualaman juga semakin diperkuat

pertanahan di Yogyakarta. Pengaturan tersebut

status hak nya sehingga secara yuridis dan

penting dalam rangka penataan dan pengelolaan

ekonomis lebih duntungkan.

kepemilikan aset dan tanah Kasultanan dan

Berdasarkan hukum yang berlaku, HPL hanya dapat diberikan kepada instansi pemerintah dan Badan Usaha Milik Negara/Daerah (BUMN/D) baik dari negara dan Pihak Kasultanan dan Pura Pakulaman, karena hingga saat ini status mereka belum jelas apakah merupakan badan hukum

Langkah yang tidak kalah penting adalah

pendataan oleh Badan Pertanahan Nasional (BPN) mengenai tanah-tanah di Yogyakarta berdasarkan penggolongannya. Agar nantinya dalam RUU Keistimewaan DIY ini dapat dilampirkan data pertanahan di Yogyakarta secara lebih terperinci antara Sultanaat Ground,

lR ec hts V

publik atau badan hukum privat.

Pakualaman.

ind

sehingga perlu penegasan dan penentuan sikap

ing

yang menguasainya, sehingga HPL-nya tidak

• Pemberian Hak Milik (HM)

Hak milik adalah hak atas tanah yang hanya

mengandung kewenangan-kewenangan yang bersifat keperdataan saja. Dengan HM pihak

Kasultanan dan Pura Pakualaman masih dapat melaksanakan prinsip “Tahta Untuk Rakyat”

melalui pemberian HGB atau Hak Pakai diatas tanah HM kepada warga masyarakat yang sudah

menguasai dan menggunakan. HM hanya dapat diberikan kepada orang perseorangan yang

berstatus Warga Negara Indonesia Tunggal,

na

sehingga badan hukum baik privat maupun

publik pada prinsipnya tidak dapat mempunyai HM, kecuali ditunjuk langsung oleh pemerintah.

Jur

Sehingga Kasultanan dan Pura Pakualaman dimungkinkan menjadi badan hukum dengan HM, asalkan mereka membentuk badan

70


Pakualamanaat Ground, tanah milik pemerintah DIY,tanah milik rakyat. Menanggapi

kekhawatiran

masya

rakat Yogyakarta dengan munculnya RUU Keistimewaan

DIY

yang

ditakutkan

akan

mengganggu atau mengambil tanah milik Keraton yang telah lama mereka kelola, baik sebagai tempat tinggal, tanah garapan, untuk sekolahan, tempat ibadah dan lain sebagainya. Ada baiknya kekhawatiran tersebut dihilangkan, karena

apabila

digarap

dan

dirumuskan

dengan serius, RUU Keistimewaan DIY ini akan memberikan kepastian hukum dalam urusan pertanahan. Manfaat

langsung yang dirasakan oleh

rakyat Yogyakarta terhadap tanah yang mereka tempati, walaupun berstatus magersari namun tercatat dalam sistem hukum nasional. Kondisi


Kadipaten Pakualaman adalah daerah istimewa

Yogyakarta yang hidup dalam koridor hukum

dan merupakan bagian dari wilayah Republik

NKRI.

Indonesia. Dalam amanat Penggabungan diri

BP HN

ini tentunya menguntungan juga bagi rakyat

tersebut Sultan dan Paku Alam menyertakan

E. Penutup

kewenangan untuk menangani segala urusan

1. Kesimpulan

pemerintahan di daerahnya.

oleh raja atau Sultan Yogyakarta dan Paku alam merupakan pelaksanaan kesepakatan dari perjanjian Giyanti. Perjanjian yang dilaksanakan di daerah Giyanti pada tanggal 13 Februari 1755 membagi Kerajaan Mataram menjadi

tanah yang khusus. Sebagian diatur dengan UUPA atau mengikuti hukum pertanahan nasional

yang berlaku dan beberapa wilayah masih diatur oleh Rijksblad Kasultanan dan Rijksblad Paku Alaman.Kondisi ini sebagai akibat dari pemberian status daerah istimewa di Yogyakarta.

ind

dua, yaitu Kasunanan Surakarta (Susuhunan)

Yogyakarta mempunyai sistem pengelolaan

ing

Sejarah penguasaan dan pemilikan tanah

dan Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat

(Kasultanan). Pada masa kekuasaan Inggris,

oleh Letnan Gubernur Thomas Stamford Raffles,

hak untuk mengatur dan mengurus pertanahan secara mandiri. Urusan pertanahan pada masa Kasultanan diatur sendiri oleh Sultan dibantu

lR ec hts V

wilayah Kasultanan Yogyakarta disempitkan lagi

Dimana salah satu bentuk keistimewaan adalah

pada tahun 1813 menjadi wilayah Kasultanan dan wilayah Pakualaman. Hasil perjanjian

Giyanti menyatakan bahwa Sultan Hamengku

Buwono mempunyai hak milik (domein) atas tanah di wilayah barat Kerajaan Mataram dan

hal ini tetap harus hidup dalam kesadaran

hukum masyarakat. Masih berlangsungnya pengaturan

oleh

Sultan

dan

Pakualam

menimbulkan kesan adanya dualisme hukum pertanahan di Yogyakarta. Namun hal tersebut

merupakan konsekuensi dari keistimewaan yang

na

dimiliki oleh Yogyakarta dibandingkan dengan

daerah lain di Indonesia. Keistimewaan yang dimiliki oleh Yogyakarta berawal dari keluarnya

Jur

Amanat Sri Paduka Sultan Hamengku Buwono IX dan Sri Paduka Paku Alam VIII pada tanggal 5 September 1945 yang menyatakan bahwa Kasultanan Ngayogyakarta Hadiningrat dan

abdi dalemnya yang disebut Paniti Kismo. Berdasarkan Risjkblad yang dikeluarkan oleh

lembaga Kasultanan dan Paku Alaman Sultan dan Pakualam berkuasa penuh dan mutlak atas tanah yang ada di wilayahnya. Kasultanan mempunyai kewenangan untuk menyusun rencana peruntukan dan penggunaan tanahtanah yang dipunyai untuk berbagai kepentingan dan kegiatan yang bersifat sosial, budaya dan ekonomi. Kasultanan dan Paku Alaman berwenang untuk menggunakan sendiri tanahtanah yang diperuntukkan bagi kepentingan mereka terutama yang terkait langsung dengan simbol dan eksistensinya. Seiring perjalanan waktu

ternyata

keistimewaan

Yogyakarta

semakin kabur karena tidak sinergis dengan hukum nasional yang ada. Kebutuhan akan adanya undang-undang baru yang melindungi


71


keistimewaan

Yogyakarta

mutlak dibutuhkan. Urusan pertanahan dalam draft RUU Keistimewaan DIY diatur dalam Pasal 7 ayat (2) d “Kewenangan dalam urusan istimewa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mencakup pertanahan dan penataan ruang”. Dalam penjelasan Pasal itu disebutkan bahwa kewenangan dalam urusan pertanahan dan penataan ruang meliputi kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepemilikan, penguasaan

dan

pengelolaan

Sultanaat

Grond dan Pakualamanaat Grond. Khusus

Harsono, Boedi, Undang–Undang Pokok Agraria, Sejarah Penyusunan Isi dan Pelaksanaannya, (Djakarta: Djambatan, 1968). Rajagukguk, Erman, Pemahaman Rakyat tentang Hak atas Tanah, Prisma, Jakarta,1979. Notoyudo, KPH dalam Umar Kusumoharyono, Eksistensi Tanah Kasultanan (Sultan Ground) Yogyakarta setelah berlakunya UU No. 5 / 1960, Yustisia Edisi Nomor 68 Mei - Agustus 2006. Sumardjono, Maria SW, kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi, Kompas , Jakarta, 2001. Moedjanto, G., Kasultanan Yogyakarta dan Kadipaten Pakualaman, (Yogyakarta: Kanisius, 1994). Rahardjo, Satjipto, Ilmu Hukum, (Bandung: Alumni, 1982). Soemardjan, Selo, Perubahan Sosial di Yogyakarta, (Yogyakarta: Gadjah Mada University Press, 1981). Soedargo, Hukum Agraria dalam Era Pembangunan, Prisma, nomor 6, tahun 1973. Soekanto,Suryono & Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2003). Haar, Ter, Asas-asas Dan Susunan Hukum Adat, Terjemahan oleh K. ng. Soebakti Poesponot, (Jakarta: Pradnya Paramita, 1985). Utomo, Tri Widodo, Hukum Pertanahan Dalam Perspektif Otonomi Daerah, (Yogyakarta: Navila, 1992). Tauchid, Mochammad, Masalah Agraria Sebagai Masalah Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat Indonesia, Bagian Pertama, (Djakarta: Tjakrawala, 1952). Ismail, Nurhasan, Sistem Pertanahan di DIY dalam Kerangka keistimewaan , Makalah Seminar yang diselenggarakan oleh PARWI FOUNDATION, 26 April 2003, Novotel. Risalah Rapat Panitia Kerja Komisi II DPR RI, Tentang Rancangan Undang-Undang Tentang Keistimewaan Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, Senin,10 Oktober 2011. http://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/

ind

di bidang pertanahan, Sultan dan Pakualam

DAFTAR PUSTAKA

BP HN

mengatur

ing

dan

sebagai Gubernur utama dan Wakil Gubernur utama berwenang memberikan arahan umum

kebijakan, pertimbangan, persetujuan dan veto

lR ec hts V

terhadap rancangan Peraturan Daerah Istimewa yang diajukan DPRD dan Gubernur dan/atau Peraturan Daerah yang berlaku.

2. Saran

Perlu kajian lebih mendalam serta sosialisasi

yang lebih luas atas RUU Keistimewaan DIY, terutama terkait pengaturan pertanahan agar tidak menimbulkan masalah atau polemik baru,

khususnya dalam urusan pertanahan harus diatur dengan cermat sehingga nantinya tidak memunculkan masalah baru yang berpotensi

na

menimbulkan perpecahan di kalangan internal masyarakat yogyakarta serta selaras dengan

Jur

sistem hukum nasional.

72



Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

BP HN

http://www.kotajogja.com/ http://triwidodowutomo.blogspot.com/2010/05/ hukum-pertanahan-di-yogyakarta-sebelum. html.


73

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


Jur

na



BP HN

PERAN SERTA MASYARAKAT DAN DUNIA USAHA DALAM MEWUJUDKAN SISTEM TRANSPARANSI NASIONAL PELAYANAN PUBLIK (Public and Business Participation in Building National Public Service Transparancy System) Tirta N. Mursitama Departemen Hubungan Internasional Fakultas Humaniora Universitas Bina Nusantara Jl. Kebon Jeruk Raya No. 27 - Kebon Jeruk Jakarta Barat Email: [email protected]

ing


lR ec hts V

ind

Abstrak Pelayanan publik merupakan pilar penting reformasi birokrasi yang menjadi tolok ukur kinerja pemerintah. Namun, lebih dari sepuluh tahun reformasi bergulir dan implementasi otonomi daerah, fakta memperlihatkan masih minimnya perubahan substansial dalam penyelenggaraan pelayanan publik di Indonesia. Permasalahan yang diangkat dalam tulisan ini adalah bagaimana keterkaitan organisasi masyarakat, dunia usaha dan layanan publik; serta bagaimana peran organisasi masyarakat dan dunia usaha dalam mendorong terwujudnya transparansi pelayanan publik. Dengan menggunakan pendekatan yuridis empiris, tulisan ini menyimpulkan bahwa dalam pelayanan publik, terdapat 3 (tiga) aktor yang terlibat, yaitu: masyarakat, dunia usaha, dan pemerintah yang dimotori oleh birokrasi. Ketiganya tidak bisa berdiri sendiri melainkan saling berkaitan dan mendukung perwujudan sistem transparansi nasional. Untuk itu perlu dibangun strategi kerjasama segitiga antara pemerintah, masyarakat dan dunia usaha dalam rangka mewujudkan birokrasi yang professional, efisien, cepat, dan bekerja berdasarkan prinsip-prinsip tata kelola yang baik. Kata Kunci: transparansi, pelayanan publik, birokrasi, korupsi

Jur

na

Abstract Public service is one of the important pillars of bureaucracy reform which serves as a benchmark of government performance. However, after more than a decade of reform and the implementation of local autonomy, it shows a limited progress of public service in Indonesia. This article attempts to address two questions: 1) How are the interlinkages between civil society and business in public service? 2) What is the role of civil society and business in promoting public service transparency? By utilizing empirical approach, this article concludes that there are three key actors involved in public services namely society, business, and government which are heavily interrelated and supportive in promoting national public service transparency system. Hence, we need to develop a strategy of triangular cooperation among government, community and business in order to create a professional and efficient bureaucracy on the basis of good governance principles. Keywords: transparency, public service, bureaucracy, corruption

Peran Serta Masyarakat Dan Dunia Usaha Dalam Mewujudkan Sistem ... (Tirta N. Mursitama)

75


A. Pendahuluan1 reformasi birokrasi yang menjadi tolok ukur kinerja pemerintah. Namun, lebih dari sepuluh tahun reformasi bergulir dan implementasi otonomi daerah, fakta memperlihatkan masih minimnya

perubahan

substansial

dalam

penyelenggaraan pelayanan publik di negeri ini. Indeks integritas pelayanan publik pada tahun 2010 pun menujukkan penurunan dibanding tahun-tahun sebelumnya. Beberapa instansi maupun daerah memang menunjukkan

peran organisasi masyarakat. Sedangkan bagian ketiga berupa penutup.

B. Permasalahan

Dari uraian di atas, dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimana

keterkaitan

organisasi

masyarakat, dunia usaha dan layanan publik?

2. Bagaimana kondisi pelayanan publik saat ini?

ind

peningkatan kualitas pelayanan pelayanan

memaparkan kerangka kerja untuk menganalisa

ing

Pelayanan publik merupakan pilar penting

BP HN

serta keterkaitan antara ketiganya. Bagian kedua

publik, namun secara umum kualitas pelayanan

3. Bagaimana peran organisasi masyarakat dan

publik masih sangat kurang bahkan cenderung

dunia usaha dalam mendorong terwujudnya

bobrok.

transparansi pelayanan publik?

lR ec hts V

Tulisan ini bertujuan membahas peran

organisasi masyarakat sebagai bagian dari


masyarakat madani (civil society) dan dunia

Berdasarkan permasalahan dan tujuan

usaha dalam mendorong terwujudnya sistem

penelitian di atas, penelitian ini dilakukan

transparansi

nasional

Argumentasi

yang

pelayanan

publik.

dengan menggunakan pendekatan empiris2,

dikedepankan

adalah

yaitu pendekatan yang digunakan untuk melihat

kerjasama antara pemerintah, swasta dan

gejala-gejala sosial yang berkaitan dengan

masyarakat

hukum di tengah masyarakat.

dalam

transparansi

mewujudkan

sistem

pelayanan

publik

nasional

D. Pembahasan

merupakan sebuah keharusan.

Tulisan ini terbagi dalam tiga bagian utama. Pertama,

upaya

pendefinisian

organisasi

1. Korelasi Organisasi Masyarakat, Dunia Usaha dan Layanan Publik

na

masyarakat, dunia usaha dan layanan publik

Tulisan ini diolah kembali dari makalah yang penulis dipresentasikan dalam Seminar Nasional Sistem Transparansi Nasional Pelayanan Publik yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) Kementerian Hukum dan Has Asasi Manusia Republik Indonesia di Yogyakarta, 15 Maret 2011. 2 Penelitian empiris adalah penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti data-data primer, yaitu data yang diperoleh langsung dari masyarakat. Pemikiran empiris ini disebut juga pemikiran sosiologis. Lebih jauh tentang ini lihat Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV. Rajawali, 2011), hlm. 14-15.

Jur

1

76



pelayanan publik berasaskan: kepentingan

Organisasi masyarakat diartikan sebagai

umum,

society organizations (CSOs). Dalam batasan ini yang termasuk di dalamnya adalah organisasi keagamaan,

organisasi

berbasis

massa,

perserikatan, organisasi berbasis etnik, organisasi komunitas, organisasi non-pemerintah, asosiasi profesional dan organisasi yang memiliki afiliasi politik.3 Untuk kepentingan pembahasan dalam tulisan ini organisasi dan atau jaringan yang disebut di atas diposisikan di luar aparat negara

keprofesionalan,

hak

dan

partisipatif,

kesamaan

kewajiban,

persamaan

perlakuan / tidak diskriminatif, keterbukaan, akuntabilitas, fasilitas dan perlakuan khusus

bagi kelompok, rentan, ketepatan waktu, serta kecepatan, kemudahan, dan keterjangkauan.

Birokrasi merupakan aktor utama dalam

penyediaan pelayanan publik. Birokrasi pada prinsipnya merupakan gabungan fungsi dari berbagai faktor dalam kerangka penyelenggaraan pemerintahan. Sebagai mesin negara, birokrasi memiliki legitimasi tunggal untuk menghadirkan pelayanan prima kepada publik. Adapun faktor-

b. Dunia Usaha

Dunia usaha secara sederhana diartikan

faktor utama yang mempengaruhi pelayanan publik dan penyelenggaraan pemerintahan

lR ec hts V

sebagai kalangan pengusaha / entrepreneur baik dalam konteks individual maupun gabungan dalam asosiasi pengusaha.

kepegawaian,

proses

pengawasan,

dan

Faktor-faktor tersebut merupakan penentu

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 Pelayanan

di Indonesia antara lain adalah kelembagaan, akuntabilitas.4

c. Layanan Publik tentang

keseimbangan

hukum,

ind

yang formal.

hak,

kepastian

ing

organisasi-organisasi masyarakat madani, civil

BP HN

a. Organisasi Masyarakat

Publik

menyebutkan

bahwa pelayanan publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan

kebutuhan pelayanan sesuai dengan peraturan

perundang-undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau

na

pelayanan administratif yang disediakan oleh

penyelenggara pelayanan publik. Menurut

Namun, faktanya saat ini memperlihatkan bahwa faktor-faktor tersebut belum mampu disinergikan,

bahkan

ada

kecenderungan

terdapat faktor yang hilang.

2. Kondisi Terkini Pelayanan Publik Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) secara

reguler menyelenggarakan survei integritas pelayanan publik baik di pusat maupun di

Jur

Pasal 4 undang-undang ini, penyelenggaraan

baik-buruknya proses pelayanan yang diberikan.

3

4

Hans Antlov, Rustam Ibrahim dan Peter van Tuij, “NGO Governance and Accountability in Indonesia: Challenges in a Newly Democratizing Country” dalam Lisa Jordan dan Peter van Tuij (eds), “NGO Accountability: Politics, Principles and Innovations”, (London: Earthscan, 2006), hlm. 146. Eko Prasodjo, Reformasi Kedua, (Jakarta: Salemba Humanika, 2009) hlm. 80.


77


publik terus memburuk. Ini menandakan ada

menggambarkan bahwa integritas pelayanan

permasalahan dalam pelayanan publik. Bahkan

publik meningkat dari tahun 2007 ke tahun 2008.

untuk pelayanan publik di daerah di bawah

Namun sejak tahun 2008, integritas pelayanan

standar minimum yang ditetapkan KPK.

BP HN

daerah sejak tahun 2007. Grafik 1 di bawah ini

Dalam tabel 1 disajikan hasil survei integritas

publik baik di pusat maupun di daerah terus

pelayanan publik tahun 2010 yang memiliki

mengalami penurunan.

skor nilai di atas 6. Unit layanan di bawah ini

di tingkat pusat adalah 6,84 kemudian menurun

dikategorikan memiliki integritas pelayanan

menjadi 6,64 pada tahun 2009. Pada tahun 2010

yang baik. Para pemakai jasa merasa puas

kembali mengalami penurunan ke angka 6,16.

dengan pelayanan yang mereka dapatkan. Salah

Walau masih di atas angka 6 yang merupakan

satu contohnya, adalah izin pemasukan dan

standar minimal pelayanan publik yang dianggap

pengeluaran benih pada Kementerian Pertanian

memadai.

yang mendapatkan skor tertinggi sebesar 7,7

ind

ing

Pada tahun 2008, indeks pelayanan publik

disusul oleh Badan Koordinasi Penanaman

Kondisi demikian dapat digambarkan secara

Modal dalam pelayanan izin usaha tetap (IUT)

lebih detail dengan gambar Grafik 1.

dengan nilai 7,67.

Sedangkan untuk indeks integritas pelayanan

Sedangkan dalam laporan tentang hal yang

lR ec hts V

publik di tingkat daerah pun setali tiga uang

alias sama saja. Penurunan juga terjadi sejak

sama, KPK juga mengeluarkan daftar indeks

tahun 2008 dari 6,69 menjadi 6,46 pada

integritas daerah terpilih pada tahun 2010.

tahun 2009 dan semakin memburuk di tahun

Pada tabel 2 terlihat bahwa skor tertinggi hanya

2010 menjadi 5,07. Dari hasil survei tersebut

mencapai 5,82 yang diperoleh Jakarta Barat.

menunjukkan

Sementara itu kota-kota besar seperti Surabaya

bahwa

integritas

pelayanan

8 7 6 5 4 3 2 1 0

6,64 6,46

6,84 6,69

5,53

na

SKOR NILAI

Grafik 1 Integritas Pelayanan Publik 2007-2010

Pusat Daerah

0

Jur

2007

2008

2009 Tahun

Sumber: Komisi Pemberantasan Korupsi, 2011

78

6,16 5,07


2010

Tabel 1 Unit Layanan yang Memiliki Indeks Di atas 6 No.

BP HN


Indeks Integritas

Unit Layanan

1

Izin pemasukan dan pengeluaran benih – Kementerian Pertanian

7,7

2

Izin Usaha Tetap – Badan Koordinasi Penanaman Modal

3

Izin pemasukan karkas, jeroan dan daging dari luar negeri - Kementerian Pertanian

7,56

4

Pengajuan Tanda Pendaftaran Tipe Kendaraan Bermotor (TPT) – Kementerian Perindustrian

7,56

5

Penerbitan Angka Pengenal Importir Terbatas (APIT) - Badan Koordinasi Penanaman Modal

7,5

6

Pendaftaran MD/ML – Badan Pengawas Obat dan Makanan

7,48

7

Sewa Lahan – PT. Kawasan Berikat Nusantara

8

Layanan Kas ke Bank Umum – Bank Indonesia

9

Izin prinsip dan izin usaha BPR – Bank Indonesia

10

Jasa Pelayanan Logistik – PT. Kawasan Berikat Nusantara

11

Layanan legislasi bagi dokumen yang akan digunakan di luar negeri – Kementerian Luar Negeri

7,14

12

Perizinan Ekspor/Impor terhadap barang-barang yang termasuk kategori makanan dan obatobatan – Badan Pengawas Obat dan Makanan

7,13

13

Sertifikasi Peralatan – Kementerian Komunikasi dan Informatika

7,13

14

Sertifikasi Produk – PT. Sucofindo

7,07

15

Izin prinsip dan izin tetap industri obat tradisional – Kementerian Kesehatan

7,06

16

Izin Pengangkutan BBM – Kementerian Energi dan SDM

7,06

17

Layanan Kepengurusan Paspor Dinas – Kementerian Luar Negeri

7,05

18

Sertifikasi ISO – PT. Sucofindo

7,03

19

Izin Usaha Industri Primer Hasil Hutan Kayu (UIPHHK) – Kementerian Kehutanan

6,99

20

Izin Pemungutan Hasil Hutan Kayu dan bukan kayu pada hutan produksi – Kementerian Kehutanan

6,98

21

Izin Penyimpanan LPG/LNG – Kementerian Energi dan SDM

6,95

22

Izin Stasiun Radio - Kementerian Komunikasi dan Informatika

6,91

23

Sertifikasi Guru – Kementerian Pendidikan

6,88

24

Restitusi PPN – Kementerian Keuangan

6,77

25

Izin penyalur alat kesehatan – Kementerian Kesehatan

6,74

26

Rawat Jalan - RSCM

6,7

27

Rawat Inap - RSCM

6,62

28

Layanan Fasilitas Pelabuhan – PT. Pelindo II

6,53

na

lR ec hts V

ind

ing

7,67

7,45 7,37 7,34 7,17

Layanan Pendirian Balai Latihan Kerja – Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi

6,48

30

Izin impor bahan baku – Kementerian Perdagangan

6,43

31

Izin Pendidikan Luar Sekolah – Kementerian Pendidikan Nasional

6,33

32

Layanan Kapal (Jasa Labuh dan Tambat) – PT. Pelindo II

6,22

33

Pembuatan KTKLN – BNP2TKI

6,05

Jur

29

Sumber: KPK, 2011 (http://www.kpk.go.id/modules/news/article.php?storyid=1645)


79


sebagian besar aparatur negara kita, dimana

sebesar 5,52 menempati urutan ke 9 dan 4,7 di

kepentingan kelompok menjadi tujuan utama

posisi ke 20.

daripada menjalankan fungsi utama sebagai abdi masyarakat.

Tabel 2 Indeks Integritas Daerah No.

Kota

di pusat maupun daerah terindikasi karena

persoalan sikap dan perilaku koruptif. Struktur

1

Jakarta Barat

5,82

2

Samarinda

5,8

3

Jakarta Utara

5,78

4

Tanjung Pinang

5,72

5

Serang

5,66

terhadap perilaku korupsi. Akibatnya sistem

6

Pontianak

5,59

7

Yogyakarta

5,59

sosial yang terbentuk dalam masyarakat telah

8

Bandung

5,57

9

Surabaya

5,52

10

Ambon

5,4

11

Jakarta Pusat

5,39

12

Jakarta Timur

5,14 4,97

5

15

Jayapura

4,91

16

Mataram

4,89

17

Pekanbaru

4,89

18

Palembang

4,83

19

Semarang

4,73

20

Makassar

4,72

21

Bandar Lampung

4,54

22

Medan

4,44

ing

melahirkan sikap dan perilaku yang permisif

perjalanan birokrasi di negeri ini. Birokrat telah

berkembang sebagai penguasa dan bukan

na

sebagai pelayan publik. Implikasinya semakin menyulitkan peningkatan kualitas pelayanan.

Jur

Paradigma usang ini juga tercermin dari perilaku

6

80

dan menganggap korupsi sebagai suatu hal yang

ind

Manado Jakarta Selatan

apatisme dan sikap yang cenderung toleran

wajar dan normal. Fenomena ini sesuai dengan pernyataan

Daniel Lev bahwa:5 “Semua lembaga pemerintahan di tingkat nasional dan lokal telah diperlemah secara fungsional selama masa Orde Baru. Hal ini bukanlah sekadar praktik korup, tetapi—dan secara lebih mendalam lagi—merupakan masalah etos, sebuah re-orientasi yang menjauh dari tanggung jawab sebagaimana didefinisikan secara legal (terutama terhadap publik) dan mendekat kepada kemudahan, pemberian dan kesempatan yang berasal dari cantolan ke kekuasaan politik

lR ec hts V

13 14

dan sistem politik yang korup telah melahirkan

Hal ini tidak lepas dari sejarah panjang

Buruknya integritas pelayanan publik baik

Indeks Integritas Daerah

Sumber: KPK, 2011 (http://www.kpk.go.id/modules/ news/article.php?storyid=1645)

5

BP HN

dan Makassar masing-masing memiliki nilai

Begitu juga pemikiran Thoha dimana struk

tur birokrasi, norma, nilai, dan regulasi yang ada dalam birokrasi Indonesia memang masih berorientasi pada pemenuhan kepentingan penguasa daripada pemenuhan hak sipil warga negara.6 Kegagalan pemerintah ini memunculkan

Daniel Lev , The State and Law Reform in Indonesia, dalam Tim Lindsey, ed., Law Reform in Developing and Transition States, (London: Routledge. 2007). Eko Prasojo, Op. Cit, hlm. 50.



perwujudan

sistem

transparansi

nasional.

masyarakat, karena kebutuhan dan aspirasinya

Pemerintah berada di puncak segitiga karena

tidak dapat diakomodasi. Outcome kualitas dan

memiliki legitimasi yang otoritatif yang diperoleh

kinerja pelayanan publik juga dirasakan masih

dari

jauh dari harapan masyarakat.

jalannya roda pemerintahan (dalam hal ini

BP HN

sikap apatis dari pengguna layanan, dalam hal ini

warganya

dalam

menyelenggarakan

disamakan pengertian antara pemerintahan

saja karena akan berkembang menggurita

dan negara). Dengan demikian, pemerintah juga

dalam sikap mental bangsa Indonesia. Penulis

memiliki kekuatan memaksa yang sah secara

menawarkan

segitiga

hukum untuk diterapkan kepada warganya

mewujudkan birokrasi yang professional, efisien,

dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan.

cepat, dan bekerja berdasarkan prinsip-prinsip

Hal ini berupa pelayanan publik yang dilakukan

tata kelola yang baik (good governance).

oleh para pejabat publik atau birokrasi.

strategi

kompleksitas

perma

Sedangkan dua pilar penyangga berikutnya

ind

Memperhatikan

kerjasama

ing

Realitas ini tidak bisa dibiarkan begitu

adalah swasta dan masyarakat. Kedudukan swasta

kerja yang dapat digunakan dalam mewujudkan

atau dunia usaha penting karena menyediakan

transparansi pelayanan publik. Kerangka kerja

kebutuhan pemerintah dan masyarakat dalam

ini visualisasi dan modifikasi dari tulisan Eigen

hal

tentang peran masyarakat

mekanisme pasar. Swasta memiliki hubungan

lR ec hts V

salahan yang timbul, berikut adalah kerangka

madani.

7

menggerakkan

perekonomian

melalui

yang sangat dekat dengan pemerintah. Bahkan demi memperlancar kepentingan bisnisnya, swasta hampir selalu mengiyakan apa yang dikatakan atau diminta oleh pemerintah. Disinilah potensi pelanggaran prinsip-prinsip good governance bisa terjadi. Pilar

penyangga

berikutnya

adalah

masyarakat, dalam hal ini masyarakat madani. Pemerintah

dapat

berdiri

tegak

karena

mendapat legitimasi dari masyarakat yang memilihnya. Apalagi dalam sistem demokrasi,

pilar yaitu pemerintah, swasta / dunia usaha dan

pemerintah harus mempertanggungjawabkan

masyarakat. Ketiganya tidak bisa berdiri sendiri

semua kebijakan dan tindakannya kepada

melainkan saling berkaitan dan mendukung

masyarakatnya. Pemerintah ada untuk melayani

Jur

na

Kerangka kerja segitiga ini terdiri dari tiga

7

Peter Eigen, “The Role of Civil Society”, dalam Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, hlm. 83-89, diakses dari http://www.undp.org/ governance/contactcdrom_contents/CONTACT.doc/ corruption_report/chapter05.pdf


81


masuknya civil society ketika negara memberikan

maka masyarakat harus melakukan kontrol dan

pelayanan kepada rakyatnya. Legitimasi tunggal

selanjutnya koreksi atas kebijakan atau tindakan

masih

tersebut.

kepanjangan kebijakan politik yang dikonversi

BP HN

masyarakat. Apabila sebaliknya yang terjadi

melekat

kepada

birokrasi

sebagai

menjadi pelayanan publik sebagai salah satu

swasta dan masyarakat ini tidak bisa berdiri sendiri.

wujudnya. Ruang pengawasan pun saat ini

Untuk mewujudkan sistem transparansi nasional

seolah berada dalam ruang yang hampa karena

mereka harus saling bekerja sama mengingat

dalam proses artikulasinya kepada pemangku

secara

kebijakan, seringkali tidak ditanggapi dan hanya

alamiah

hakekat

masing-masing

adalah berbeda sehingga saling melengkapi. Pemerintah

menyediakan

kepemimpinan

ing

Kerangka kerja segitiga antara pemerintah,

bersifat seremonial semata. Selain itu, peranan masyarakat madani

tidak lagi sekedar pengawasan dari luar sebagai

penggerak perekonomian. Masyarakat madani

alternatif dari fungsi pengawasan internal

hadir dan menjadi penggerak bila pemerintah

birokrasi yang ada. Melainkan, masyarakat

dan atau swasta tidak mampu mencapai hasil

madani dapat sekaligus melakukan penguatan

yang seharusnya dicapai secara sah atau dengan

peran kelembagaan lainnya. Oleh karena itu

kata lain melahirkan penyimpangan yang harus

penguatan peran masyarakat sipil ini penting

dikoreksi.

lR ec hts V

ind

politik sedangkan swasta berlaku sebagai mesin

karena posisinya sebagai stakeholders sekaligus

3. Peran Civil Society dan Dunia Usaha

penerima manfaat pelayanan. Terdapat

beberapa

padangan

tentang

a. Posisi Peran Civil Society

peran masyarakat madani sebagai satu pilar

Implementasi konsep Trias politika bangsa

penopang kerangka kerja segitiga yang dapat

kita semakin luntur kredibilitasnya. Kondisi ini

memberikan ruang sekaligus peluang bagi civil society untuk menjadi bagian penting dalam

pelayanan publik. Faktor pengawasan memang ranah yang paling memungkinkan untuk organisasi masyarakat dalam mengawal sekaligus penyeimbang

na

menjadi

penyelenggaraan

kebijakan publik.

Apalagi, Sistem Administrasi Indonesia

dilakukan dalam mendorong terwujudkan sistem transparansi nasional. Pertama, peran civil society dalam monitoring penyelenggaraan pelayanan publik selama ini meliputi advokasi dan pengawasan yang teridentifikasi dalam bentuk katalisator dialog (catalyst of dialogue), melakukan

penyeimbang

kepentingan

(balancing interest), pemberian sinyal (picking up signals), dan mobilisasi untuk aksi bersama.8

Jur

belum memberikan ruang yang formal bagi

Studi peran civil society dalam monitoring kegiatan Operasi Pasar Khusus (OPK) beras di Kelurahan Galur Kecamatan Johar Baru Jakarta Pusat, Siregar, Abdul Malik, http://www.digilib.ui.ac.id/.

8

82



diperhatikan

dalam

masyarakat

yang profesional kepada pejabat publik atas

dalam agenda

sesuatu hal (baca: kebijakan publik dan atau

dinamika

memang mulai menguat

dapat memberikan asistensi, nasehat-nasehat

BP HN

Identifikasi peran-peran tersebut apabila

pemberantasan sikap dan perilaku korupsi.

rancangannya).

Peran sosialisasi tersebut diatas juga meliputi

dengan instrumen dialog antara pembuat

pemberian penjelasan atas keuntungan dan

kebijakan, pemberi layanan dan masyarakat

manfaat suatu rancangan atau kebijakan publik

sebagai subjek sekaligus objek kebijakan.

baik kepada masyarakat luas maupun pejabat

Dialog ini biasanya dilakukan untuk mencapai

publik itu sendiri. Peran ini dapat dilakukan

konsensus atau kesepakatan bersama antara

dalam

pemerintah,

stakeholders

campaign) membangun kesadaran masyarakat

lainnya untuk memformulasikan dan membuat

dan juga aparat pemerintah. Sedangkan dari

role model penyelenggaraan kebijakan.

sisi konsultasi, civil society menerapkan peran

dan

bentuk

kampanye

ind

masyarakat

ing

Peran civil society sebagai katalis dilakukan

Lokus peran civil society dalam memi

publik

(public

sebagai katalisator proses berbagi pengetahuan

nimalisir perilaku permisif sekarang ini tidak

(knowledge

sharing)

lagi berkutat pada tataran hilir semata.

pelatihan-pelatihan.

hingga

melakukan

Peran civil society yang ketiga adalah menjadi

dalam rangka memperbaiki paradigma para

sumber ide-ide/gagasan pemikiran baru yang

pemangku kebijakan untuk menjalankan tugas

inovatif demi perbaikan pelayanan publik. Ide

dan tanggung jawabnya sebagai abdi negara.

inovatif ini dapat digali dari kekayaan pengetahuan

lR ec hts V

Penguatan peran di tataran hulu juga tampak,

peran

lokal (indigenous knowledge) maupun berasal

yang kedua. Penguatan peran civil society

dari pengalaman keberhasilan dari negara lain.

dalam melakukan sosialisasi dan konsultasi.

Masyarakat madani dapat melakukan riset

Penguatan ini difokuskan dalam membangun

tentang pengalaman terbaik di berbagai negara

kerangka hukum dan kebijakan publik. Bentuk

tentang suatu hal (misal, pemberantasan

advokasi yang dilakukan antara lain dengan

korupsi) yang kemudian disesuaikan dengan

memperjuangkan aspirasi dan kepentingan

konteks lokal ke-Indonesiaan. Misalnya, lahirnya

publik saat formulasi kebijakan publik dalam

produk undang-undang diantaranya UU No. 30

bentuk undang-undang, peraturan pemerintah

Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan

pusat dan daerah (Perda) dilaksanakan.

Tindak Pidana Korupsi.

tersebut

berkait

na

Hal

dengan

Dalam konteks ini, masyarakat madani sebagai

Jur

berperan

sumber

keahlian

dan

pengetahuan yang spesifik dan independen bagi birokrasi. Dengan atribut yang dimiliki berbagai organisasi masyarakat ini, mereka

Contoh lain sosialiasi dan kampanye publik yang dilakukan masyarakat madani adalah adanya dukungan yang besar terhadap diskriminasi perlakuan hukum terhadap rakyat kecil yang kerap terjadi akhir-akhir ini seperti kasus Aguswandi pengecas handphone, kasus Prita


83


BP HN

Berdasarkan kerangka kerja segitiga di

atas, peran swasta merupakan penggerak dari dinamika perekonomian suatu bangsa.

Dunia usaha menjadi pilar yang strategis karena memiliki dua peran tak terpisahkan bak dua sisi mata uang. Pertama, dunia usaha

potensial berkontribusi pada berjalannya sistem pelayanan publik yang profesional, cepat, efisien, dan berbiaya rendah. Yakni dengan

berperan

mendorong birokrasi untuk melakukan praktek-

pendidikan

terhadap

praktek pelayanan publik berdasarkan prinsip

masyarakat luas. Pendidikan dirasa penting

good governance dalam sistem pelayanan

untuk

publik yang baik.

dalam

civil

society

memberikan

menumbuhkembangkan

ind

juga

Terakhir,

semangat

mengedepankan

Dunia usaha tidak mentolerir atau tidak

transparansi mengingat pola perilaku korupsi

memberikan uang sogok, tidak memberikan

tidak akan bisa ditumbangkan dengan ancangan

hadiah atau iming-iming barang, uang, dan

parsial. Penumbangan pola perilaku korupsi

atau jasa tertentu bagi para pelayan pelayanan

meniscayakan ancangan holistik yang ditandai

publik dalam melayani kepentingan dunia

perubahan seluruh wilayah kepribadian, baik

usaha. Yang harus ditunjukkan oleh dunia usaha

wilayah kognitif (pengetahuan), afektif (sikap

adalah bagaimana mendapat pelayanan terbaik,

dan kemauan), dan behavioral (tindakan).

cepat, dengan biaya yang jelas dan pasti setelah

Dalam

memenuhi persyaratan yang diperlukan.

dengan

lR ec hts V

antikorupsi

kesempatan

yang

sama,

sangat

Dunia usaha harus cerewet dalam arti

sosial yang bersifat menolak, menentang, serta

kritis dengan mendorong pemerintah untuk

menghukum korupsi di satu sisi, tetapi juga

membangun sistem pelayanan publik yang baik.

menerima, mendukung, dan menghargai sikap

Dengan kata lain, dunia usaha dapat berpartisipasi

antikorupsi. Peran masyarakat sipil, utamanya

mewujudkan sistem transparansi nasional bila

LSM, menjadi penting sebagai salah satu subyek

ia tidak memberikan imbalan tertentu bagi para

pengkondisian itu. Di sinilah esensi peran yang

birokrat dalam menjalankan tugasnya. Bila ini

kelima berupa membangun kapasitas (capacity

tercapai maka dunia usaha berperan positif

building) terutama bagi warga negara.

dalam menggerakkan perekonomian bangsa

na

diperlukan juga pengkondisian lingkungan

Jur 84

b. Peran Dunia Usaha: Dua Sisi Mata Uang

ing

melawan RS Internasional Omni Tangerang hingga memunculkan solidaritas massa berupa penggalangan ”koin keadilan untuk Prita”, sampai Kasus seorang nenek Minah melawan PT RSA di Banyumas yang didakwa mencuri tiga biji kokoa dan lain-lain. Hal ini menunjukkan semakin tingginya kesadaran masyarakat terhadap peran mereka dalam mewujudkan transparansi dalam pelayanan publik. Kemampuan melakukan pengawasan atas jalannya kebijakan atau proses penegakan hukum tersebut merupakan wujud peran keempat dari civil society.


dengan cara-cara berbisnis yang berlandaskan etika dan prinsip tata kelola yang baik.


dapat

menghambat

terwujudnya

sistem

Model ini terdiri dari tiga komponen utama yaitu

BP HN

Peran kedua adalah, dunia usaha berpotensi

komponen modal masyarakat dan karakteristik daerah,

menghancurkan sistem pelayanan publik yang

(governance dalam arti luas) dan komponen

sudah ada, yang semestinya ditingkatkan, bila

model pemerintah pusat. Komponen pertama

dunia usaha melakukan tindakan-tindakan

adalah modal masyarakat dan karakteristik

yang melawan etika dan melanggarkan prinsip

daerah. Letaknya ada di bagian paling bawah

good governance. Misalnya, karena ingin cepat

model tersebut. Komponen ini berupa modal,

mendapatkan izin maka dunia usaha memberikan

kapasitas, kapabilitas, karakteristik khas yang

iming-iming hadiah tertentu kepada oknum

dimiliki daerah tersebut dan melekat pada

birokrat. Masih banyak contoh lain seperti

masyarakat setempat.

kenginan mendapatkan keringanan hukuman,

komponen

modal

pemerintahan

ing

transparansi nasional. Bahkan berpotensi pula

Hal ini dapat digambarkan dengan diagram

berikut ini yang di dalamnya terbagi-bagi

dan keinginan mendapatkan dispensasi atas

menjadi enam sub komponen:

syarat-syarat tertentu dan lain-lain.

ind

keinginan menang dalam tender pemerintah

a. Ketersediaan dan kualitas tenaga kerja, adanya modal finansial dan sumber daya

Dalam tulisan ini akan dipaparkan salah satu

lR ec hts V

hasil penelitian yang penulis dan tim lakukan

alam yang dimiliki daerah tersebut.

tentang best practice pelayanan usaha di tiga kota

b. Bahan baku yang tersedia dan sejauh mana

di Indonesia pada era otonomi daerah9. Dalam

proses produksi bisa berjalan dengan

penelitian ini melibatkan peran masyarakat dan

baik dalam mendukung rantai produksi

dunia usaha dalam pelayanan publik khususnya

perusahaan sehingga menciptakan nilai

perizinan usaha di Purbalingga, Makassar dan

tambah (value added).

c. Kearifan lokal (local wisdom), budaya

Banjarbaru. Dari

temuan,

paparan

dan

analisa

perusahaan

dan

semangat

kewira

dalam penelitian yang dilakukan kemudian

usahaan para pelaku usaha di daerah

diabstraksikan ke dalam sebuah model best

tersebut.

integratif

d. Tentu tidak kalah pentingnya adalah

seperti gambar di atas. Model ini menjelaskan

terjaganya ketertiban, keamanan dan

bagaimana best practice perijinan usaha suatu

cita rasa keramahan masyarakat.

perijinan

usaha

na

practice

yang

daerah dapat terbangun di era otonomi daerah

e. Komitmen dan kepedulian terhadap

yang memiliki berbagai permasalahan dan

lingkungan hidup sehingga setiap aktifitas

harus menghadapi tantangan yang kompleks.

bermasyarakat,

berproduksi

Jur

bekerja,

9

Tirta N. Mursitama, Hamid Chalid, Desy Hariyati dan Sigit Indra Prianto, Reformasi Pelayanan Perizinan dan Pembangunan Daerah: Cerita Sukses Tiga Kota (Purbalingga, Makassar, Banjarbaru), (Jakarta: Masyarakat Transparansi Indonesia, 2010). Peran Serta Masyarakat Dan Dunia Usaha Dalam Mewujudkan Sistem ... (Tirta N. Mursitama)

85

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


dalam perusahaan maupuan dalam

kedaerahan yang dimiliki oleh daerah tersebut.

sektor lain pun harus memperhatikan

Dua arus intepretasi besar ini sangat dinamis.

pelestarian lingkungan. Lebih dalam lagi,

Di satu sisi peraturan-peraturan pusat kadang

bagaimana mampu mewujudkan ekologi

secara substansi terlalu umum atau melakukan

hijau (green ecology).

generalisasi untuk seluruh wilayah Indonesia.

f. Seberapa besar pasar yang ada di wilayah

Belum lagi seringnya aturan pusat itu berganti

tersebut, kemampuan teknologi yang

ketika implementasi di daerah belum berjalan

dimiliki para pelaku usaha.

dengan sempurna akibatnya minimnya sosialiasi.

kedua

adalah

modal

na

Komponen

pemerintahan (governance dalam arti luas). Dalam komponen kedua yang terpenting adalah bagaimana visi dan misi daerah dapat disusun

Jur

dengan mempertimbangkan intepretasi atas modal pemerintah pusat berupa peraturanperaturan pemerintah pusat dan intepretasi atas modal masyarakat dan karakteristik

86


Hal ini semakin rumit bila peraturan tersebut merupakan produk pertarungan kepentingankepentingan tertentu demi meraih kekuasaan atau melanggengkannya. Sedangkan di sisi yang lain, kemampuan

intepretasi pemerintah daerah atas modal masyarakat dan karakteristik wilayah juga tidak kalah penting. Diperlukan kejelian melihat,


lihai menyiasati agar mendapatkan berkah

modal tersebut ke dalam bentuk visi dan misi

positif dari perdagangan bebas dan ACFTA

daerah. Jadi, visi dan misi daerah merupakan

ini. Walaupun untuk hal terakhir, Indonesia

produk akhir dari tarikan-tarikan intepretasi

dalam posisi yang lemah dan dirugikan.

atas peraturan pemerintah pusat dan modal

Artinya keuntungan yang kita dapatkan

masyarakat dan karakteristik daerah. Hasil

jauh lebih kecil dibandingkan yang China

akhir visi dan misi daerah tidak bisa serta

dapatkan;

BP HN

menganalisis dan akhirnya mengejawantahkan

c. otonomi daerah (power shifting from

berat dari salah satu sisi saja, misalnya apakah

central to local government) dan pemberian

intepretasi atas peraturan-peraturan pemerintah (central government heavy) atau intepretasi atas masyarakat dan karakteristik daerah (local

wewenang yang lebih besar kepada daerah sebenarnya bisa menjadi peluang. Daerah bisa

mengejawantahkan

pemikiran-

pemikiran mereka sendiri dan akhirnya

ind

heavy). Tentu, seberapa besar komposisi di

ing

merta dikatakan sebagai intepretasi yang lebih

antara keduanya, hanya diketahui dan dipahami

mengimplementasikannya

oleh pemerintahan daerah dengan segenap

ditetapkan dana visi dan misi daerah;

pranata politik, pelaku usaha dan masyarakat di daerah tersebut.

lR ec hts V tidaklah

cukup

karena

berperan

penting

untuk

mengatur tata hubungan antar lembaga

dalam

sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya,

penyusunan visi dan misi daerah faktor yang

mengatur agar tidak ada penyalahgunaan

mempengaruhi sangat kompleks. Merujuk pada

wewenang (abuse of power) di antara para

model di atas, di dalam lingkaran penyusunan

aktor yang terlibat. Dengan demikian, ide-ide

visi dan misi daerah dipengaruhi juga oleh sub

tersebut dapat disusun tidak hanya secara

elemen lain yaitu:

sistematis dan secara substantif memenuhi

a. kekuatan dan pengaruh globalisasi yang

syarat, tetapi juga secara prosedural dan

paling tidak akan menimbulkan tuntutan

mekanismenya pun jelas. Akhirnya, dengan

pembebasan tarif atau penurunan tarif

adanya tata kelola yang baik ini menjamin

hingga seminim mungkin, terjadi arus masuk

adanya

dan keluar barang (free flow of goods) dan

responsibilitas, keadilan dan independensi

jasa (free flow of services) hingga sumber

di dalam proses pemerintahan daerah.

na

tersebut

setelah

d. tata kelola pemerintahan yang baik (good governance)

Ternyata intepretasi atas dua komponen

tentu

daya manusia (free of natural person/skilledlabor);

Jur

b. adanya perdagangan bebas hingga secara spesifik ditandatanganinya perjanjian bebas antara ASEAN dan China (ASEAN China Free Trade Agreement). Daerah harus lebih

transparansi,

akuntabilitas,

Dari modal pemerintahan (governance dalam arti luas) lahirlah suatu kreatifitas, terobosan-terobosan

berupa

inovasi

yang

bertujuan meningkatkan pembangunan daerah. Tidak lain tidak bukan inovasi ini lahir dari


87


mempertimbangkan

dinamika

E. Penutup

BP HN

proses di dalam modal pemerintahan setelah intepretasi

1. Kesimpulan

modal pemerintah pusat dan modal daerah inovasi harus melalukan serangkaian investasi. Ada yang beresiko tinggi dengan imbal yang tinggi (high risk, high return) atau investasi dengan resiko sedang atau rendah dengan imbal yang tentu tidak setinggi investasi lainnya. Serangkaian investasi, dalam konteks ini adalah dalam bidang usaha ekonomi bertujuan untuk mendorong penanaman modal yang

dalam pelayanan publik, terdapat 3 (tiga) aktor yang terlibat, yaitu: masyarakat, dunia usaha, dan pemerintah yang dimotori oleh birokrasi. Ketiganya tidak bisa berdiri sendiri melainkan saling berkaitan dan mendukung perwujudan sistem

transparansi

daerah itu, maupun dari luar daerah tersebut)

hingga penanaman modal asing dari luar negeri. Inovasi yang terus-menerus, kadang gagal tapi

best practice dalam perijinan usaha (cerita sukses dalam reformasi perijinan usaha).

Hal terakhir yang tidak bisa ditinggalkan adalah,

langkah

pemerintahan,

yang

pelaku

dilakukan

usaha

di

pelaku

daerah

(dalam modal pemerintahan) itu harus pula mempertimbangkan

atau

ditujukan

untuk

kepentingan stakeholders yang luas. Pemangku kepentingan ini pada intinya adalah publik,

bukan individu-individu atau elit-elit tertentu.

Dengan demikian fungsi kontrol juga akan

na

berjalan. Yakni, apakah produk dari modal

pemerintahan tadi selaras dengan apa yang dicitakan/diharapkan publik. Bila tidak, bisa

Jur

dipastikan investasi-investasi yang dilakukan tidak akan berhasil dan tidak akan menjadi cerita-cerita sukses reformasi perijinan usaha.

88


Pemerintah

legitimasi yang otoritatif yang diperoleh dari warganya dalam menyelenggarakan jalannya roda

pemerintahan.

Dengan

demikian,

pemerintah juga memiliki kekuatan memaksa yang sah secara hukum untuk diterapkan kepada warganya dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan. Hal ini berupa pelayanan

lR ec hts V

tak sedikit yang berhasil, akhirnya melahirkan

nasional.

memiliki peran sangat penting karena memiliki

ind

lebih tinggi lagi baik secara domestik (dari

Dari uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa

ing

dalam bentuk investasi. Untuk dapat melahirkan

publik yang dilakukan oleh para pejabat publik atau birokrasi. Kedudukan swasta atau dunia usaha juga penting karena menyediakan kebutuhan pemerintah dan masyarakat dalam hal

menggerakkan

perekonomian

melalui

mekanisme pasar. Swasta memiliki hubungan yang sangat dekat dengan pemerintah. Bahkan demi memperlancar kepentingan bisnisnya, swasta hampir selalu mengiyakan apa yang dikatakan atau diminta oleh pemerintah. Disinilah potensi pelanggaran prinsip-prinsip good governance bisa terjadi. Pilar penyangga berikutnya adalah masyarakat, dalam hal ini masyarakat madani. Pemerintah dapat berdiri tegak karena mendapat legitimasi dari masyarakat yang memilihnya. Apalagi dalam sistem demokrasi, pemerintah harus mempertanggungjawabkan semua kebijakan


yang paling memungkinkan untuk organisasi

Pemerintah ada untuk melayani masyarakat.

masyarakat dalam mengawal sekaligus menjadi

Apabila sebaliknya yang terjadi maka masyarakat

penyeimbang

harus melakukan kontrol dan selanjutnya

publik. Selain itu, peranan masyarakat madani

koreksi atas kebijakan atau tindakan tersebut.

dapat

tindakannya

kepada

BP HN

masyarakatnya.

dan

penyelenggaraan

sekaligus

melakukan

kebijakan

penguatan

peran kelembagaan lainnya. Oleh karena itu

KPK, integritas pelayanan publik baik di pusat

penguatan peran masyarakat sipil ini penting

maupun di daerah terus mengalami penurunan.


Pada tahun 2008, indeks pelayanan publik di

penerima manfaat pelayanan. Masyarakat

tingkat pusat adalah 6,84 kemudian menurun

madani juga berperan sebagai sumber keahlian

menjadi 6,64 pada tahun 2009. Pada tahun

dan pengetahuan yang spesifik dan independen

2010

ke

bagi birokrasi. Dengan atribut yang dimiliki

angka 6,16. Walau masih di atas angka 6 yang

berbagai organisasi masyarakat ini, mereka

merupakan standar minimal pelayanan publik

dapat memberikan asistensi, nasehat-nasehat

yang dianggap memadai. Ini menandakan

yang profesional kepada pejabat publik atas

ada permasalahan dalam pelayanan publik.

sesuatu hal (baca: kebijakan publik dan atau

Bahkan untuk pelayanan publik di daerah di

rancangannya). Selain itu masyarakat madani

bawah standar minimum yang ditetapkan KPK.

dapat juga menjadi menjadi sumber ide-ide/

Buruknya integritas pelayanan publik baik

gagasan pemikiran baru yang inovatif demi

di pusat maupun daerah terindikasi karena

perbaikan pelayanan publik. Ide inovatif ini

persoalan sikap dan perilaku koruptif. Struktur

dapat digali dari kekayaan pengetahuan lokal

dan sistem politik yang korup telah melahirkan

(indigenous knowledge) maupun berasal dari

apatisme dan sikap yang cenderung toleran

pengalaman keberhasilan dari negara lain.

terhadap perilaku korupsi. Akibatnya sistem

Masyarakat madani dapat melakukan riset

sosial yang terbentuk dalam masyarakat telah

tentang pengalaman terbaik di berbagai negara

melahirkan sikap dan perilaku yang permisif

tentang suatu hal (misal, pemberantasan

dan menganggap korupsi sebagai suatu hal yang

korupsi) yang kemudian disesuaikan dengan

wajar dan normal.

konteks

mengalami

penurunan

lR ec hts V

ind

kembali

ing

Menurut survei yang dilaksanakan oleh

lokal

ke-Indonesiaan.

Misalnya,

lahirnya produk undang-undang diantaranya

kita semakin luntur kredibilitasnya. Kondisi ini

UU No. 30 Tahun 2002 tentang Komisi

memberikan ruang sekaligus peluang bagi civil

Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. Yang

society dan dunia usaha untuk menjadi bagian

tak kalah penting adalah bahwa masyarakat

Jur

na

Implementasi konsep Trias politika bangsa

penting dalam pelayanan publik. Masyarakat dapat menjalankan peran peng

awasan. Faktor pengawasan memang ranah

madani

dapat

memberikan

pendidikan

terhadap masyarakat luas. Pendidikan dirasa penting

untuk

menumbungkembangkan


89


yang melawan etika dan melanggarkan prinsip

transparansi mengingat pola perilaku korupsi

good governance. Misalnya, karena ingin

tidak akan bisa ditumbangkan dengan ancangan

cepat mendapatkan izin maka dunia usaha

parsial. Penumbangan pola perilaku korupsi

memberikan

meniscayakan ancangan holistik yang ditandai

kepada oknum birokrat. Masih banyak contoh

perubahan seluruh wilayah kepribadian, baik

lain seperti kenginan mendapatkan keringanan

wilayah kognitif (pengetahuan), afektif (sikap

hukuman, keinginan menang dalam tender

dan kemauan), dan behavioral (tindakan).

pemerintah

Dalam

dispensasi atas syarat-syarat tertentu dan lain-

yang

sama,

sangat

iming-iming

dan

keinginan

tertentu

mendapatkan

menerima, mendukung, dan menghargai sikap

antikorupsi. Peran masyarakat sipil, utamanya

strategi kerjasama segitiga antara pemerintah,

LSM, menjadi penting sebagai salah satu subyek

masyarakat dan dunia usaha dalam rangka

pengkondisian itu. Disinilah esensi peran yang

mewujudkan

kelima berupa membangun kapasitas (capacity

efisien, cepat, dan bekerja berdasarkan prinsip-

diperlukan juga pengkondisian lingkungan sosial yang bersifat menolak, menentang, serta

lain.

2. Saran

Dari uraian di atas, maka perlu dibangun

lR ec hts V

ind

menghukum korupsi di satu sisi, tetapi juga

building) terutama bagi warga negara.

birokrasi

yang

professional,

prinsip tata kelola yang baik (good governance).

Dunia usaha potensial berkontribusi pada

Penguatan peran masyarakat sipil ini penting

berjalannya sistem pelayanan publik yang


profesional, cepat, efisien, dan berbiaya rendah.

penerima manfaat pelayanan.

Yakni dengan mendorong birokrasi untuk

Selain itu, dunia Usaha perlu lebih kritis

dengan

berdasarkan prinsip good governance dalam

membangun sistem pelayanan publik yang

sistem pelayanan publik yang baik. Dunia usaha

baik. Dengan kata lain, dunia usaha dapat

harus menunjukkan bagaimana mendapat

berpartisipasi mewujudkan sistem transparansi

pelayanan terbaik, cepat, dengan biaya yang

nasional bila ia tidak memberikan imbalan

jelas dan pasti setelah memenuhi persyaratan

tertentu bagi para birokrat dalam menjalankan

yang diperlukan. Dunia usaha dapat pula

tugasnya. Bila ini tercapai maka dunia usaha

berpotensi menghambat terwujudnya sistem

berperan

transparansi nasional. Bahkan berpotensi pula

perekonomian

menghancurkan sistem pelayanan publik yang

berbisnis yang berlandaskan etika dan prinsip

Jur

na

melakukan praktek-praktek pelayanan publik

sudah ada, yang semestinya ditingkatkan, bila dunia usaha melakukan tindakan-tindakan

90

hadiah

ing

kesempatan

BP HN

semangat antikorupsi dengan mengedepankan


mendorong

positif

pemerintah

dalam

bangsa

tata kelola yang baik.

untuk

menggerakkan

dengan

cara-cara


BP HN

Jur

na

lR ec hts V

ind

Antlov, Hans, Rustam Ibrahim dan Peter van Tuij, NGO Governance and Accountability in Indonesia: Challenges in a Newly Democratizing Country dalam Lisa Jordan dan Peter van Tuij (eds), NGO Accountability: Politics, Principles and Innovations, (London: Earthscan, 2006). Eigen, Peter, The Role of Civil Society”, dalam Corruption and Integrity Improvement Initiatives in Developing Countries, http://www.undp.org/ governance/ contactcdrom_contents/ CONTACT. doc/ corruption_report/chapter05.pdf. Lev, Daniel, The State and Law Reform in Indonesia, dalam Tim Lindsey, ed., Law Reform in Developing and Transition States, (London: Routledge, 2007).

Malik, Abdul, Studi peran civil society dalam monitoring kegiatan Operasi Pasar Khusus (OPK) beras di Kelurahan Galur Kecamatan Johar Baru Jakarta Pusat, Siregar, http://www.digilib.ui.ac. id/. Mursitama, Tirta N., Hamid Chalid, Desy Hariyati dan Sigit Indra Prianto, Reformasi Pelayanan Perizinan dan Pembangunan Daerah: Cerita Sukses Tiga Kota (Purbalingga, Makassar, Banjarbaru), (Jakarta: Masyarakat Transparansi Indonesia, 2010). Prasodjo, Eko, Reformasi Kedua, (Jakarta: Salemba Humanika, 2009). Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normati: Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV. Rajawali, 2011).

ing

DAFTAR PUSTAKA


91

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


Jur

na



BP HN

REFORMULASI DISKRESI DALAM PENATAAN HUKUM ADMINISTRASI (Reformulation Of Discretion In The Arrangement Administrative Law) Arfan Faiz Muhlizi Puslitbang BPHN Kementerian Hukum dan HAM RI Jl. Mayjen Soetoyo No. 10 Cililitan Jakarta Timur Email: [email protected]


lR ec hts V

ind

ing

Abstrak Instrumen hukum paling klasik untuk melaksanakan penyelenggaraan pemerintahan guna mewujudkan masyarakat yang adil dan makmur adalah Hukum Administrasi Negara (HAN). Untuk mencapai tujuan penyelenggaraan pemerintahan tersebut, birokrasi menjadi alat yang efektif didalam menjalankan pengelolaan negara. Persoalan hukum dari birokrasi yang menjadi permasalahan saat ini adalah persinggungan asas legalitas (wetmatigheid) dan diskresi (pouvoir discretionnaire) pejabat negara (eksekutif). Tulisan ini berusaha menjawab permasalahan di atas dengan lebih menitikberatkan bahasan mengenai “diskresi” dalam hukum administrasi. Dengan metode yuridis normative, penelitian ini menyimpulkan bahwa diskresi memang diperlukan dalam hukum administrasi, khususnya di dalam menyelesaikan persoalan dimana peraturan perundang-undangan belum mengaturnya atau hanya mengatur secara umum. Disamping itu diskresi juga diperlukan dalam hal terdapat prosedur yang tidak dapat diselesaikan menurut administrasi yang normal. Dengan demikian penataan Hukum Administrasi menjadi sangat penting dan tentunya bukan sekedar melihat dari sisi pembentukan atau penataan peraturan perundang-undangan terkait administrasi negara, tetapi lebih jauh dari itu adalah penataan tatanan hukum yang terdiri dari struktur, substansi, dan kultur masyarakat, birokrasi, dan penegak hukum. Kata kunci: administrasi, legisme, rechtsvinding, kewenangan, diskresi

Jur

na

Abstract The most classical legal instruments to carry out government administration in order to realize a just and prosperous society is the Law of State Administration (HAN). To achieve the objectives of the government, the bureaucracy into an effective tool in the management of state run. Legal issues of bureaucracy which is the case today is the intersection of the principle of legality (wetmatigheid) and discretionary (pouvoir discretionnaire) state officials (executive). This article tries to answer the above problems with a more focused discussion on the “discretion” in administrative law. With normative juridical methods, the study concluded that discretion was necessary in administrative law, especially in solving problems in which the legislation has not been set or simply set in general. Besides, discretion is also required in case there are procedures that cannot be resolved according to the normal administration. Thus the arrangement of Administrative Law to be very important and certainly not just a look from the side of the formation or arrangement of the legislation related to state administration, but further than that is the arrangement of the legal order which consists of the structure, substance, and the culture of the society, bureaucracy, and enforcement the law. Keywords: administration, legisme, rechtsvinding, authority, discretion

Reformulasi Diskresi dalam Penataan Hukum Administrasi (Arfan Faiz Muhlizi)

93


A. Pendahuluan sangat besar akan melahirkan Pemerintahan yang kuat (strong government). Dalam Negara kesejahteraan,

pemerintahan

yang

kuat

memang diperlukan dalam rangka membawa masyarakatnya menuju ke tingkat kesejahteraan yang lebih baik. Tetapi sejarah juga merekam bahwa Pemerintahan yang kuat juga berpotensi melahirkan perbuatan penyelenggara negara yang

merugikan

masyarakatnya

dengan

terjadinya penyalahgunaan kewenangan atau

Gagasan

tentang

penyelenggaraan

kekuasaan yang baik, dapat dilaksanakan melalui

2 (dua) pendekatan; personal dan sistem. Secara personal telah dimulai pada masa Plato.

Menurut Plato3, penyelenggaraan kekuasaan

yang ideal dilakukan secara paternalistik, yakni para penguasa yang bijaksana haruslah

menempatkan diri selaku ayah yang baik lagi arif dalam tindakannya terhadap anak-anaknya sehingga terpadulah kasih dan ketegasan demi kebahagiaan anak-anak itu sendiri. Pada

ind

dilaksanakannya diskresi secara berlebihan.

kepada wewenang itu.

ing

Kekuasaan yang mendapat dukungan politik

BP HN

menyimpang dari tujuan yang telah diberikan

Penyalahgunaan wewenang dalam konsep

hukum administrasi selalu diparalelkan dengan konsep detournement de pouvoir.1 Dalam

dirumuskan sebagai: het oineignlijk gebruik

makn van haar bevoegdheid door de overheid. Hirvan is sprake indien een overheidsorgaan zijn bevoegdheid kennelijk tot een order doel

heeft gebruik dan tot doeleinen waartoe

die bevoegdheid is gegeven. De overheid schendt

aldus

het

specialiteitsbegensel

yang diterjemahkan secara bebas sebagai “penggunaan wewenang tidak sebagaimana mestinya”.2 Dalam hal ini pejabat menggunakan

untuk

tujuan

lain

yang

na

wewenangnya

2 3

94

filosof, karena filosof adalah manusia yang arif bijaksana, menghargai kesusilaan, dan berpengetahuan tinggi. Tetapi murid Plato, Aristoteles, berpendapat bahwa pemegang kekuasaan haruslah orang yang takluk pada hukum, dan harus senantiasa diwarnai oleh penghargaan dan penghormatan terhadap kebebasan, kedewasaan dan kesamaan derajat. Hanya saja tidak mudah mencari pemimpin dengan kualitas pribadi yang sempurna. Oleh karena itu, pendekatan sistem dengan

bersandar pada hukum merupakan alternatif yang paling memungkinkan. Plato sendiri, di usia tuanya terpaksa mengubah gagasannya yang

Philipus M. Hadjon, Kriminalisasi Perbuatan Administrasi Dalam Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, Makalah disampaikan dalam Continuing Legal Education BPHN Kementerian Hukum dan HAM pada tanggal 9 September 2009. Ibid. J.H. Harper, Filsafat Politik Plato, Aristoteles, Augustinus, Machiaveli, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2002) hlm. 54.

Jur

1

menjadi baik, harus dipimpin oleh seorang

lR ec hts V

Verklarend Woordenboek Openbaar Bestuur

bagian lain, Plato mengusulkan agar negara



Pembatasan kekuasaan dengan pengaturan

BP HN

semula mengidealkan pemerintah itu dijalankan oleh raja-filosof menjadi pemerintahan yang

secara

dikendalikan oleh hukum. Penyelenggaraan

pemerintahan yang bersih ini bisa dilakukan

negara yang baik, menurut Plato, ialah yang

dengan dua mekanisme. Pertama, dengan

didasarkan pada pengaturan hukum yang baik.

menggunakan mekanisme check and balance6

Berdasarkan pendapat Plato ini, maka pemerintahan

terwujudnya

antara lembaga-lembaga negara dengan adanya

di

pembagian kekuasaan, serta memberi ruang

dasarkan pada hukum merupakan salah satu

politik yang luas bagi hidupnya kelompok oposisi

alternatif yang baik dalam penyelenggaraan

sebagai kekuatan pengontrol; Kedua, adalah

negara.

mekanisme

Penyelenggaraan hukum

ini

pemerintahan sangat

yuridis

yang

mengedepankan

penting

regulasi yang di antaranya melahirkan UU No.

dalam rangka pembatasan kekuasaan guna

28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara

menghindari kekuasaan yang absolut, karena

yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan

akan menimbulkan kerusakan yang besar,

Nepotisme, (UU KKN) dan UU No. 31 Tahun 1999

sebagaimana pendapat Lord Acton, power

tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi

tends to corrupt, absolute power corrupt

(UU TPK) yang kemudian diubah dengan UU No.

absolutely.4 Kerusakan yang besar akibat

20 Tahun 2001 dan berbagai Hukum Administrasi

absolutisme kekuasaan ini terjadi karena selalu

Negara (HAN) yang di antaranya adalah UU

ada nafsu untuk mempertahankan kekuasaan

No.5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha

dengan berbagai cara, dan perilaku defensif

Negara sebagaimana diubah UU No.9 Tahun

akibat ketakutan kehilangan kekuasaan. Hal ini

2004 dan UU No.51 Tahun 2009. Mekanisme

sebagaimana yang dikatakan Aung San Suu Kyi

pertama

bahwa “It is not power that corrupts, but fear.

keseimbangan dalam penyelenggaraan negara,

Fear of losing power corrupts those who wield

sedangkan mekanisme kedua dilakukan untuk

it, and fear of the scourge of power corrupts

mendapatkan sebuah kepastian hukum.

lR ec hts V

ind

berdasarkan

yang

menuju

ing

penyelenggaraan

hukum

those who are subject to it.”

dilakukan

untuk

mendapatkan

5

Jur

na

Dikutip dari Sri Soemantri Martosoewignjo, Undang-Undand Dasar 1945, Kedudukan dan Artinya Dalam Kehidupan Bernegara, Makalah disampaikan pada Stadium Generale dan 40 Tahun Pengabdiannya di Universitas Padjadjaran Bandung, 2001, hlm. 7. 5 Kalimat ini dikutip dari statement Aung San Suu Kyi ketika dibebaskan oleh Rezim Militer Burma dari Penjara dan menjadi tahanan kota pada 2010. Lebih jauh lihat web resmi Piece Pledge Union di http://www.ppu.org.uk/ people/suukyi.html, bandingkan juga dengan http://chandrasway.blogspot.com/2010/12/aung-san-suu-kyi-iam-happy-because-i.html 6 Suprianto mengatakan bahwa “Tidak mungkin mengharapkan pemerintah sebagai suatu komponen dari proses politik memenuhi prinsip pemerintahan yang bersih apabila tidak memiliki moral, Proaktif serta check and balances. Lebih jauh lihat Suprianto, 2004, Syariat Islam dalam Mewujudkan “Clean Governance and Good Government” dalam www. transparansi.or.id. hlm. 1. 4


95


tujuan ini tidak tercapai. Dengan demikian

BP HN

Hukum Administrasi (HAN) merupakan untuk

mekanisme juridis maupun politis di atas harus

terselenggaranya pemerintahan yang baik.

dibuat sedemikian rupa sehingga benar-benar

Penyelenggaraan pemerintahan lebih nyata

mampu mendorong tercapainya tujuan dan

dalam HAN, karena di sini akan terlihat

bukan menghambat pencapaian tujuan.

instrumen

hukum

paling

klasik

Salah satu alat negara yang paling penting

masyarakat, kualitas dari hubungan pemerintah

untuk mencapai tujuan itu adalah birokrasi. Untuk

dengan masyarakat inilah setidaknya dapat

itu birokrasi perlu dibangun sedemikian rupa

dijadikan ukuran apakah penyelenggaraan

sehingga menjadi baik dan mampu mendorong

pemerintahan sudah baik atau belum. Di satu

percepatan pencapaian tujuan. Pemerintahan

sisi HAN dapat dijadikan instrumen yuridis

yang bersih identik dengan birokrasi yang baik.

oleh pemerintah dalam rangka melakukan

Tetapi dalam membangun birokrasi yang bersih

pengaturan, pelayanan, dan perlindungan bagi

dengan mekanisme yuridis, salah satu persoalan

masyarakat, di sisi lain HAN memuat aturan

hukum yang mengedepan adalah persinggungan

normatif tentang bagaimana pemerintahan

asas legalitas yang mengutamakan kepastian

dijalankan,

dikatakan

hukum (wetmatigheid) dan diskresi (pouvoir

Sjachran Basah,7 bahwa salah satu inti hakikat

discretionnaire) pejabat negara (eksekutif) yang

ind

sebagaimana

lR ec hts V

atau

ing

konkrit hubungan antara pemerintah dengan

HAN adalah untuk memungkinkan administrasi

justru mengesampingkan asas legalitas dan

negara menjalankan fungsinya, dan melindungi

lebih mengutamakan efisiensi (doelmatigheid).

administrasi negara dari melakukan perbuatan

Saat ini mekanisme yuridis begitu dominan

yang salah menurut hukum.

yang ditandai dengan dilakukannya formalisasi

diingat bahwa penyelenggara negara bukan

terhadap Asas-asas Umum Pemerintahan Yang

hanya berkewajiban untuk baik dan bersih

Baik, yang pada awalnya merupakan code of

dalam penyelenggaraan tugasnya mengelola

ethic ke dalam peraturan perundang-undangan.

negara, tetapi lebih dari itu adalah berkewajiban

Hal ini terlihat dengan pembentukan beberapa

memenuhi tercapainya masyarakat yang adil

regulasi di bidang ini, seperti UU Pelayanan

dan makmur. Pemerintahan yang baik dan

Publik, dan penyusunan RUU Administrasi

bersih bukanlah tujuan, melainkan sarana

Pemerintahan. Namun demikian perlu dijaga

untuk mencapai tujuan. Artinya, pemerintahan

agar jangan sampai regulasi ini berimbas pada

yang bersih tidak akan bernilai apapun apabila

terjadinya kriminalisasi perbuatan administrasi

Jur

na

Di sisi lain, dalam mengelola Negara perlu

7

96

digunakan dalam rangka reformasi birokrasi

Sjachran Basah, Perlindungan Hukum terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara, (Bandung: Alumni, 1992), hlm. 6.



Di

dalam

menjalankan

pemerintahan,

BP HN

yang dilakukan oleh pejabat administrasi (birokrat). Salah satu hal yang menyebabkannya

Pemerintah

telah

dilengkapi

dengan

adalah makin terkikisnya ruang diskresi sebagai

kewenangan-kewenangan baik yang bersifat

akibat menguatnya ketidakpercayaan terhadap

atributif maupun yang bersifat delegatif.

code of live selain peraturan perundang-

Dengan adanya perkembangan masyarakat,

undangan tertulis.

maka seringkali terdapat keadaan-keadaan

Perlu diingat bahwa diskresi muncul karena

tertentu/mendesak yang membuat Pajabat/

adanya tujuan kehidupan bernegara yang harus

Badan administrasi pemerintahan tidak dapat

dicapai, tujuan bernegara dari faham negara

menggunakan

kesejahteraan

menciptakan

kewenangan yang bersifat terikat (gebonden

kesejahteraan rakyat. Tidak dapat dipungkiri

bevoegheid), dalam melakukan tindakan hukum

bahwa negara Indonesia pun merupakan

dan tindakan faktual secara normal.

khususnya

bentuk negara kesejahteraan modern yang

ing

kewenangannya

tercermin dalam pembukaan UUD 1945. Dalam

memajukan kesejahteraan umum, melekatnya

paragraf keempat dari pembukaan UUD 1945

fungsi

tersebut tergambarkan secara tegas tujuan

dalam welfare state (negara kesejahteraan)

bernegara yang hendak dicapai. Hal tersebut

menimbulkan beberapa konsekuensi terhadap

mengakibatkan pemerintah harus aktif berperan

penyelenggaraan

mencampuri bidang kehidupan sosial-ekonomi

pemerintah harus berperan aktif mencampuri

masyarakat (public service) yang mengakibatkan

bidang kehidupan sosial ekonomi masyarakat.

administrasi negara tidak boleh menolak untuk

Untuk itu kepada pemerintah dilimpahkan

mengambil

bertindak

bestuurszorg atau public service. Agar servis

dengan dalih ketiadaan peraturan perundang-

publik dapat dilaksanakan dan mencapai hasil

undangan (rechtsvacuum). Oleh karena itu

maksimal, kepada administrasi negara diberikan

untuk adanya keleluasaan bergerak, diberikan

suatu kemerdekaan tertentu untuk bertindak

kepada

atas inisiatif sendiri menyelesaikan berbagai

untuk

Sebagai negara yang bertujuan untuk

ind

adalah

lR ec hts V

memajukan

keputusan

administrasi

ataupun

negara

(pemerintah)

kesejahteraan

pemerintahan

disebut freies ermessen sepanjang tidak ada

penanganan secara cepat, sementara terhadap

penyalahgunaan kewenangan (detournament

permasalahan itu tidak ada, atau masih belum

de povoir).

dibentuk suatu dasar hukum penyelesaiannya legislatif8

membutuhkan

yang

kemudian

Jur

na

permasalahan

lembaga

yang

yaitu

suatu kebebasan bertindak yang seringkali juga

oleh

pelik

umum

8

Patuan Sinaga, Hubungan antara kekuasaan dengan Pouvoir Discretionnaire Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan dalam SF Marbun dkk, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: UII Press, 2001) hlm. 73.


97


SF Marbun9 mengatakan bahwa dengan diberikannya

kebebasan

bertindak

(freies

ermessen) kepada administrasi negara dalam melaksanakan tugasnya mewujudkan welfare state atau social rechtsstaat di Belanda sempat menimbulkan kekhawatiran bahwa akibat dari freies ermessen akan menimbulkan kerugian bagi warga masyarakat. Oleh karena itu untuk meningkatkan perlindungan hukum bagi warga masyarakat, tahun 1950 Panitia de Monchy di

Dari uraian di atas, dirumuskan beberapa permasalahan sebagai berikut:

1. Mengapa diskresi diperlukan dalam hukum administrasi?

2. Upaya apa yang bisa dilakukan untuk mereformulasi

diskresi dalam penataan

hukum administrasi?

C. Metode Penelitian Berdasarkan

identifikasi

masalah

sebagaimana diuraikan di atas, maka tulisan ini masuk dalam penelitian hukum yang normatif,

ind

Netherland membuat laporan tentang asas-

BP HN

kewenangan bebas berupa diskresi.

B. Permasalahan

ing

dalam hukum administrasi negara diberikan

asas umum pemerintahan yang baik atau

algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Pada mulanya timbul keberatan dari pejabat-

penelitian juridis normatif. 10 Dengan metode yuridis normatif dimak

sudkan untuk menjelaskan berbagai peraturan

lR ec hts V

pejabat dan pegawai-pegawai pemerintah di

untuk itu tulisan ini mempergunakan metode

Netherland karena ada kekhawatiran bahwa Hakim atau Pengadilan Administrasi kelak akan

mempergunakan istilah itu untuk memberikan penilaian terhadap kebijaksanaan-kebijaksanaan

yang diambil pemerintah, namun keberatan

demikian sekarang ini telah lenyap ditelan masa

na

karena telah hilang relevansinya.

perundang-undangan yang terkait dengan hukum administrasi. Penelitian ini juga menggunakan pendekatan

sosio hukum, dengan maksud ingin melihat lebih jauh daripada sekedar pendekatan doktrinal, sehingga memiliki perspektif lebih luas dengan

SF Marbun, Menggali dan Menemukan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik Di Indonesia, dalam SF Marbun dkk, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: UII Press, 2001), hlm. 205. 10 Soerjono Soekanto dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: CV. Rajawali, 1990), hlm. 15. Penelitian normatif adalah penelitian yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder belaka. Pemikiran normatif didasarkan pada penelitian yang mencakup (1) asas-asas hukum, (2) sistematik hukum, (3) taraf sinkronisasi vertikal dan horisontal, (4) perbandingan hukum, (5) sejarah hukum. Lebih jauh tentang ini lihat Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, edisi 1, cet. v, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2001), hlm. 13-14. Lihat juga Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Peranan dan Penggunaan Perpustakaan di Dalam Penelitian Hukum, (Jakarta: Pusat Dokumentasi Hukum Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1979), hlm. 15.

Jur

9

98



yang tidak mewajibkan badan atau pejabat tata

hubungannya dengan sistem sosial, politik, dan

usaha negara menerapkan wewenangnya, tetapi

ekonomi masyarakat.11

memberikan pilihan sekalipun hanya dalam hal-

BP HN

melihat hukum administrasi negara dalam

hal tertentu sebagaimana ditentukan dalam

D. Pembahasan

peraturan dasarnya.13 Selanjutnya Sjachran

1. Diskresi Dalam Hukum Administrasi

Basah mengatakan bahwa freies ermessen adalah

Menurut Kamus Hukum,12 diskresi berarti

kebebasan untuk bertindak atas inisiatif sendiri,

situasi yang dihadapi menurut pendapatnya sendiri. Sedangkan menurut hukum yang di cita-citakan (ius constituendum). Konsepsi ini berbeda dengan Rancangan Undang-Undang 2008, di mana dalam Pasal 6 mengartikan diskresi

sebagai

wewenang

badan

atau

pejabat pemerintahan dan atau badan hukum

dengan hukum, sebagaimana telah ditetapkan dalam negara hukum berdasarkan Pancasila.14 Sedangkan Diana Halim Koentjoro mengartikan freies ermessen sebagai kemerdekaan bertindak administrasi negara atau pemerintah (eksekutif) untuk menyelesaikan masalah yang timbul dalam keadaan kegentingan yang memaksa, dimana peraturan penyelesaian untuk masalah

lR ec hts V

lainnya yang memungkinkan untuk melakukan

pilihan dalam mengambil tindakan hukum dan atau tindakan faktual dalam administrasi pemerintahan.

Selain itu, terdapat beberapa pakar hukum

yang memberikan definisi diskresi secara

bervariasi. Di antaranya adalah Indroharto, Sjachran

tindakan-tindakan administrasi negara itu sesuai

ind

Administrasi Pemerintahan Draft bulan Juli

akan tetapi dalam pelaksanaannya haruslah

ing

kebebasan mengambil keputusan dalam setiap

Basah,

Diana

Halim

Koentjoro,

Esmi Warassih, dan S. Prajudi Atmosudirjo. Indroharto

menyebut

wewenang

diskresi

mengatakan bahwa dalam rangka pelaksanaan kebijaksanaan publik, para birokrat dapat menentukan kebijaksanaannya sendiri untuk menyesuaikan dengan situasi dimana mereka berada, terutama yang berkaitan dengan ketersediaan sumber daya seperti informasi, dana, tenaga ahli, tenaga-tenaga terampil maupun mengenai pengetahuan yang mereka miliki. Itu berarti, diskresi merupakan fenomena

na

sebagai wewenang fakultatif, yaitu wewenang

itu belum ada.15 Lebih lanjut Esmi Warassih

Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum, Proyek Bank Dunia (Jakarta: Cyberconsult, 1999) hlm. 153. 12 JCT Simorangkir dkk,Kamus Hukum, Penerbit Sinar Grafika, Jakarta, 2008, hlm. 38. 13 Indroharto, Usaha memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, Sinar Harapan, Jakarta, 1993, hlm. 99-101. 14 Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Peradilan Administrasi Negara di Indonesia, (Bandung: Alumni, 1997), hlm. 3. 15 Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, (Bogor: Ghalia Indonesia, 2004), hlm. 41.

Jur

11


99


asalkan tidak melampaui/melanggar batas-

di

suatu

batas tersebut, sedangkan pada diskresi

kebijaksanaan publik. Dengan adanya diskresi

terikat, Undang-Undang menetapkan beberapa

ini diharapkan agar dengan kondisi yang ada

alternatif keputusan dan administrasi negara

dapat dicapai suatu hasil atau tujuan yang

bebas memilih salah satu alternatif keputusan

maksimal.

yang disediakan oleh undang-undang.

dalam

mengimplementasikan

16

S. Prajudi Atmosudirjo17 mendefinisikan

BP HN

yang amat penting dan fundamental, terutama

Contoh konkrit dari diskresi terikat adalah

ketentuan mengenai hukuman disiplin berat

(Perancis), freies ermessen (Jerman) sebagai

bagi Pegawai Negeri Sipil berupa pemberhentian

kebebasan bertindak atau mengambil keputusan

sebagaimana diatur dalam Pasal 8 huruf b

dari para pejabat administrasi negara yang

Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 1979

berwenang dan berwajib menurut pendapat

tentang Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil,

sendiri.

bahwa

yaitu dalam hal pemberhentian karena dihukum

diskresi diperlukan sebagai pelengkap dari asas

penjara berdasarkan putusan pengadilan yang

legalitas, yaitu asas hukum yang menyatakan

telah mempunyai kekuatan hukum tetap,

bahwa setiap tindak atau perbuatan administrasi

karena dengan sengaja melakukan suatu tindak

negara harus berdasarkan ketentuan Undang-

pidana kejahatan yang diancam dengan pidana

dijelaskannya

lR ec hts V

Selanjutnya

(Inggris),

ind

discretion

ing

discretionair

diskresi,

Undang. Akan tetapi tidak mungkin bagi undang-

penjara setinggi-tingginya 4 (empat) tahun,

undang untuk mengatur segala macam kasus

atau diancam dengan pidana yang lebih berat.

posisi dalam praktek kehidupan sehari-hari.

Di dalam penjelasannya disebutkan bahwa

Dengan kesadaran semacam ini maka kemudian

pemberhentian sebagaimana dimaksud dalam

populer sebuah prinsip perundang-undangan

pasal ini dapat dilakukan dengan hormat

yang mengatakan bahwa “there is no rule

atau tidak dengan hormat, satu dan lain hal

without exception”. Oleh sebab itu perlu adanya

tergantung pada pertimbangan pejabat yang

kebebasan atau diskresi dari administrasi negara

berwenang atas berat atau ringannya perbuatan

yang terdiri atas diskresi bebas dan diskresi

yang dilakukan dan besar atau kecilnya akibat

terikat.

yang ditimbulkan oleh perbuatan itu.

Pada diskresi bebas, Undang-Undang hanya batas-batas

na

menetapkan

dan

administrasi

Jur

negara bebas mengambil keputusan apa saja

Meskipun maksimum ancaman pidana

terhadap

suatu

tindak

pidana

telah

ditetapkan, namun pidana yang dijatuhkan/

Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, (Semarang: PT. Suryandaru Utama, 2005), hlm. 138139. 17 S. Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994), hlm. 82. 16

100



contoh kasusnya akan diuraikan didalam bagian

pidana itu dapat berbeda-beda sehubungan

hasil penelitian dan pembahasan.

BP HN

diputuskan oleh Hakim terhadap jenis tindak dengan berat ringannya tindak pidana yang

Bila menoleh kembali ke belakang, secara

dilakukan dan atau besar kecilnya akibat yang

teoritis diskresi merupakan jalan keluar yang

ditimbulkannya. Berhubung dengan itu, maka

diberikan atas berbagai kelemahan aliran

dalam mempertimbangkan apakah Pegawai

legisme yang melahirkan asas legalitas.

Asas legalitas sebenarnya hanya dianut oleh

pidana kejahatan itu akan diberhentikan atau

rezim hukum pidana. Hukum Administrasi tidak

tidak atau apakah akan diberhentikan dengan

mengikuti asas ini. Tetapi pesinggungan kedua

hormat ataukah tidak dengan hormat haruslah

rezim hukum ini terjadi ketika terjadi perbuatan

dipertimbangkan faktor-faktor yang mendorong

melawan hukum yang dilakukan oleh pejabat

Pegawai

bersangkutan

negara. Sebagai contoh, dalam UU No. 31 Tahun

melakukan tindak pidana kejahatan itu, serta

1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana

harus pula dipertimbangkan berat ringannya

Korupsi (UU TPK) yang kemudian diubah dengan

putusan pengadilan yang dijatuhkan.

UU No. 20 Tahun 2001. Di sini terlihat bahwa

Sipil

yang

ind

Negeri

ing

Negeri Sipil yang telah melakukan tindak

perbuatan administrasi negara telah mengalami

menjatuhkan hukuman disiplin berat dapat

kriminalisasi dengan merumuskan bahwa “…….

menentukan sendiri hukuman disiplin berat

secara melawan hukum melakukan perbuatan

yang akan dijatuhkannya apakah berupa

memperkaya diri sendiri atau orang lain atau

pemberhentian dengan hormat tidak atas

suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan

permintaan sendiri ataukah pemberhentian

negara atau perekonomian negara,18. Serta “…..

tidak dengan hormat tergantung penilaiannya

menyalahgunakan kewenangan, kesempatan

mengenai berat ringannya pelanggaran yang

atau sarana yang ada padanya karena jabatan

dilakukan oleh Pegawai Negeri Sipil sehingga

atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan

apakah Pegawai Negeri Sipil yang bersangkutan

negara atau perekonomian negara….”.

lR ec hts V

Dalam hal ini, pejabat yang berwenang

Penggunaan istilah “dapat” di dalam UU

dengan hormat tidak atas permintaan sendiri

TPK bisa dimaknai bahwa perbuatan-perbuatan

ataukah pemberhentian tidak dengan hormat

yang berpotensi merugikan keuangan negara

merupakan diskresi yang terikat. Mengenai

atau

perekonomian

negara

merupakan

Jur

na

pantas dijatuhi hukuman disiplin pemberhentian

Selengkapnya baca pasal 2 ayat (1) Undang-Undang No. 31 Tahun 1999. Pasal ini pernah diajukan judicial review oleh Ir.Dawud Djatmiko pada 2006 dalam perkara Nomor : 003/PUU-IV/2005, tetapi hal terkait kata-kata “dapat” justru tidak mendapatkan perhatian dari Mahkamah Konstitusi. Bandingkan dengan http: //www.transparansi. or.id/ artikel/ pemberantasan-korupsi-tak-sebatas-legalitas/

18


101


harus dipahami dengan jalan mengadakan

tersebut belum terjadi. Hal ini merupakan

rekonstruksi hukum.

BP HN

perbuatan pidana meski kerugian negara celah multiinterpretasi yang justru “menggoda”

Marcus Lukman sebagaimana dikutip oleh

oknum-oknum pengawas dan penegak hukum

Saut P Panjaitan19 mengatakan bahwa persoalan-

untuk melakukan penyalahgunaan kewenangan

persoalan penting yang mendesak, sehingga

(detournament de povoir). Bahkan terdapat

memerlukan

kecenderungan untuk mengadili secara pidana

mengandung unsur-unsur sebagai berikut :

sebuah produk kebijakan yang dikeluarkan oleh

a. Persoalan-persoalan yang muncul harus

pejabat negara yang seharusnya diadili secara

menyangkut kepentingan umum, yaitu:

atau Executive review) atau secara Tata Usaha Negara.

sekurang-kurangnya

ing

Tata Negara (lewat mekanisme Judicial Review

diskresi,

kepentingan bangsa dan negara, kepentingan masyarakat luas, kepentingan rakyat banyak/ bersama, serta kepentingan pembangunan.

b. Munculnya persoalan tersebut secara tiba-

terlalu menitikberatkan pada unsur kerugian

tiba, berada di luar rencana yang telah

negara,

ditentukan.

sementara

pertimbangan

ind

Selain itu, perumusan pasal ini juga masih

bahwa

perbuatan tersebut merupakan diskresi yang

peraturan

lR ec hts V

bermanfaat bagi kepentingan umum atau tidak

d. Untuk menyelesaikan persoalan tersebut,

kurang diperhatikan.

Hal ini menimbulkan

perundang-undangan

belum

mengaturnya atau hanya mengatur secara

ketakutan aparat birokrasi sehingga tidak berani

umum,

menjalankan tugasnya karena tidak ada ruang

mempunyai kebebasan untuk menyelesaikan

sama sekali melakukan freies ermessen.

atas inisiatif sendiri.

Diskresi lahir dari aliran Rechtsvinding

sehingga

e. Prosedurnya

tidak

administrasi

dapat

negara

diselesaikan

yang menyadari bahwa pembuat undang-

menurut administrasi yang normal, atau jika

undang tidak dapat mengikuti kecepatan

diselesaikan menurut prosedur administrasi

gerak masyarakat atau proses perkembangan

yang normal justru kurang berdaya guna dan

sosial yang sangat dinamis, sehinggga undang-

berhasil guna.

f. Jika persoalan tersebut tidak diselesaikan

tidak dapat lengkap dan tidak dapat mencakup

dengan cepat, maka akan menimbulkan

segala-galanya. Di sini selalu ada leemten

kerugian bagi kepentingan umum.

na

undang selalu ketinggalan. Undang-undang

Jur

(kekosongan dalam undang-undang), sehingga

Marcus Lukman sebagaimana dikutip oleh Saut P. Panjaitan, Makna dan Peranan Freies ErmessenDalam Hukum Administrasi Negara dalam SF Marbun dkk, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: UII Press, 2001) hlm. 117.

19

102



dan BPK. Lingkup Pemerintahan tersebut

bahwa sebagian kekuasaan yang dipegang oleh

juga tidak termasuk kekuasaan Presiden yang

badan pembentuk undang-undang dipindahkan

bersifat Kenegaraan (staatrechtelijk), sebagai

ke dalam tangan pemerintah/administrasi

penyelenggara negara. Pemerintahan dalam

negara, sebagai badan eksekutif. Hal ini bukan

uraian ini semata-mata diartikan sebagai

berarti bahwa terjadi pergeseran supremasi

lingkungan jabatan administrasi negara atas

badan legislatif diganti oleh supremasi badan

yang dalam bahasa ilmu administrasi negara

eksekutif20,

(Public

dianggap

administrasi

negara telah melakukan penyelesaian masalah tanpa harus menunggu perubahan Undang-

Administration),

disebut

birokrasi

(beauraucracy) atas bestur (Bestuur).

ing

karena

BP HN

Dengan adanya freies ermessen ini berarti

Secara keilmuan banyak definisi tentang

hukum

tersebut terjadi karena pada prinsipnya Badan/

para sarjana.23 Dari sekian banyak definisi

Pejabat

tidak

yang ada, inti “hukum administrasi” adalah

boleh menolak untuk memberikan pelayanan

keseluruhan peraturan yang berkaitan dengan

kepada masyarakat dengan alasan hukumnya

penyelenggaraan pemerintahan (het geheel

tidak ada ataupun hukumnya ada tetapi tidak

van regels betreffende het besturen) dan yang

jelas, sepanjang hal tersebut masih menjadi

menyatakan hubungan hukum (rechtsbetrekking)

kewenangannya.

pemerintah dengan warga negara.

pemerintahan

lR ec hts V

administrasi

administrasi

yang

dikemukakan

ind

Undang dari bidang legislatif21, tetapi hal

Dalam perkembangannya, diskresi ini lebih

Hukum

administrasi

terdiri

dari

dua

bagian, yaitu bagian khusus dan bagian

Hukum Administrasi (Negara) biasa disebut juga

umum. Pada bagian khusus (bijzonder deel)

dengan Hukum Tata Usaha Negara atau Hukum

yakni hukum-hukum yang terkait dengan

Tata Pemerintahan. Lingkup Pemerintahan22

bidang-bidang pemerintahan tertentu seperti

dalam Hukum Administrasi, adalah berada pada

hukum lingkungan, hukum tata ruang, hukum

lingkungan jabatan di luar kekuasaan Legislatif,

kesehatan, hukum perpajakan, hukum cukai,

Yudikatif, dan kekuasaan yang dijalankan MPR,

hukum yang bersifat sektoral, dan lain-lain.

na

banyak dibicarakan dalam hukum administrasi.

Bandingkan dengan A. Siti Soetami, Hukum Administrasi Negara, (Semarang: Badan Penerbit Universitas Diponegoro, 2000), hlm. 46. 21 Bandingkan dengan Diana Halim Koentjoro, Hukum Administrasi Negara, (Bogor: Ghalia Indonesia, 2004), hlm. 42. 22 Bagir Manan, “Orasi pada Seminar RUU Administrasi Pemerintahan se – Sumatera di Medan ” 29 Juni 2005. 23 Marbun, “Makalah pada seminar Indonesia – Jerman – RUU tentang Administrasi Pemerintahan, di Jakarta, 5 April 2005.

Jur

20


103


berpengaruh bagi public service, penegakan

yakni berkenaan dengan teori-teori dan prinsip-

hukum, perlindungan hukum bagi rakyat, dan

prinsip yang berlaku untuk semua bidang hukum

usaha pemberantasan korupsi.

administrasi.24

BP HN

Sedangkan bidang umum (algemeen deel),

Perbaikan-perbaikan dan penyempurnaan

Jika dipetakan lebih jauh, hingga saat

di bidang administrasi pemerintahan yang perlu

di

dilakukan adalah bersifat menyeluruh. Namun

bidang hukum administrasi masih bersifat

ada hal-hal yang segera perlu dilakukan, terutama

sektoral dan bahkan ada yang tidak normatif.

untuk menjamin kelancaran perencanaan dan

Peraturan

Hukum

pelaksanaan pembangunan. Dengan demikian,

Administrasi di Indonesia yang masih sektoral,

perbaikan administrasi pemerintahan perlu

(bijzondere bestuurswetten) mengakibatkan:25

dilakukan secara bertahap menurut prioritas-

Pertama, tidak ada standard baku menyangkut

prioritasnya.

Peraturan

perundang-undangan

Perundang-undangan

istilah di bidang hukum administrasi, asas maupun

ing

ini,

/konsep. contoh: “keputusan tata usaha negara”

menyempurnakan HAN yang telah ada tersebut

dijumbuhkan dengan “keputusan administratif”,

adalah dengan melakukan Kodifikasi Hukum

atau “melampaui kewenangan” dijumbuhkan

Administrasi. Dalam rangka melakukan Kodifikasi

dengan “penyalahgunaan wewenang”. Kedua,

Hukum Administrasi Umum, terdapat 3 (tiga)

lR ec hts V

ind

Salah satu upaya yang bisa dilakukan untuk

hukum

komponen dasar hukum administrasi yang perlu

administrasi. contoh: asas praesumptio iustae

diperhatikan, yaitu:27 Pertama, hukum untuk

causa

rechtmatigheid)

penyelenggaraan pemerintahan (het recht voor

tidak diikuti oleh sebagian besar peraturan

het besturen door de overdheid; recht voor het

perundang-undangan sektoral. Ketiga, tidak

bestuur: normering van het bestuursoptreden).

terdapat pemahaman yang sama menyangkut

Kedua, hukum oleh pemerintah (het recht dat

konsep-konsep dalam hukum administrasi.

uit dit bestuur onstaat; recht van het bestuur

Misal: diskresi dijumbuhkan dengan melanggar

: nadere regelgeving, beleidsregels, concrete

undang-undang, penyalahgunaan wewenang

bestuursbesluiten). Ketiga, hukum terhadap

dijumbuhkan dengan penyalahgunaan sarana

pemerintah yaitu hukum yang menyangkut

dan kesempatan, serta penggunaan delegasi dan

perlindungan hukum bagi rakyat terhadap

tidak terdapat sinkronisasi asas (vermoeden

van

na

mandat secara salah.26 Kondisi demikian sangat

Jur

Ibid. Philipus M. Hadjon, RUU Administrasi Pemerintahan Dalam Pembangunan Hukum Administrasi, diakses dari http:// dialektikahukum.blogspot.com /2009/02/ruu-administrasi-pemerintahan-dalam.html. 26 Ibid. 27 Ibid. 24 25

104



Harmonisasi hubungan Rancangan Undang-

BP HN

tindakan pemerintahan (het recht tegen het

undang tentang Administrasi Pemerintahan

bestuur).

dengan Undang-undang tentang Peradilan

administasi dalam rangka penyelenggaraan

Tata Usaha Negara, terlihat secara jelas dalam

pemerintah. Selain diskresi ini, beberapa bagian

pandangan dari Paulus Effendi Lotulung28 yang

utama lain dalam penyelenggaraan pemerintah

menyatakan bahwa Undang-undang Peradilan

adalah: sumber wewenang: atribusi, delegasi

Tata Usaha Negara lebih banyak menekankan

dan mandat; Asas penyelenggaraan peme

pada hukum acara atau prosedur di peradilan,

rintahan. Berdasarkan asas negara hukum, asas

sehingga lebih banyak bersifat hukum prosedural

dasar adalah asas legalitas (rechtmatigheid

(Formal), yang berlaku bagi badan peradilan (hal

van bestuur); dan prosedur penggunaan

mana memang formal karena ditujukan untuk

wewenang.

suatu badan peradilan). Di sisi lainnya tidak

Salah satu agenda penataan HAN adalah tentang

Administrasi

yang dimuat di dalamnya dan itu pun tidak secara lengkap atau jelas dijabarkan, sehingga berpotensi menimbulkan multi interpretasi diantara para hakim sesamanya apalagi para

lR ec hts V

UU

banyak ketentuan hukum materil (substansial)

ind

2. Reformulasi Diskresi dan Penataan HAN pembentukan

ing

Diskresi merupakan bagian utama dari hukum

Pemerintahaan yang hingga saat ini masih

penyelenggara administrasi negara. Hal senada

dibahas. Dalam rangka pembentukan UU

dikemukakan oleh A.A. Oka Mahendra29 yang

tersebut, perlu dilakukan juga harmonisasi

melihat bahwa RUU Administrasi Pemerintahan

terhadap

perundang-undangan

secara umum perlu mengatur hukum materil

yang lain. Salah satu yang paling penting

penyelenggaraan administrasi pemerintahan

adalah harmonisasi antara RUU Administrasi

atau mengatur syarat-syarat dan tata cara

Pemerintahan dengan UU Peradilan Tata Usaha

pembuatan keputusan Tata Usaha Negara yang

Negara serta UU Pemberantasan Korupsi agar

dapat dijadikan landasan yuridis untuk menilai

diskresi bisa dimasukkan sebagai bagian yang

prosedur dan materi muatan keputusan Tata

penting.

Usaha Negara sesuai atau tidak dengan Undang-

Jur

na

peraturan

Paulus Effendi Lotulung,, Makalah pada seminar Indonesia-Jerman, Tinjauan Umum atas Rancangan UndangUndang Administrasi Pemerintahan, Jakarta, 5 April 2005. 29 AA. Oka Mahendra, “Harmonisasi RUU Administrasi Pemerintahan dengan Undang-Undang Peradilan TUN dan Undang-Undang lainnya”, Makalah pada Seminar Nasional RUU Administrasi Pemerintahan, Jakarta, 13 Oktober 2005. 28


105


keputusan wajib mempertimbangkan tujuan

yang baik.

diskresi, peraturan perundang-undangan yang

BP HN

undang dan asas-asas umum pemerintahan

menjadi dasar diskresi dan asas-asas umum

perlu dipahami bahwa penataan HAN ke depan

pemerintahan yang baik. Selanjutnya ayat (2)

perlu memperhatikan fungsi dan tujuan dari

dan ayat (3) menyebutkan bahwa penggu

kegiatan pemerintahan itu sendiri. Hal ini

naan diskresi wajib dipertanggungjawabkan

penting untuk bisa menempatkan posisi diskresi

kepada pejabat atasannya dan masyarakat

dalam penyelenggaraan negara, sebagaimana

yang dirugikan akibat keputusan diskresi yang

yang diungkapkan Talizidhuhu Ndraha30 yang

telah diambil serta dapat diuji melalui upaya

menyebutkan bahwa kegiatan pemerintahan

administratif atau gugatan di Peradilan Tata

harus sesuai dengan tujuan lembaga yang

Usaha Negara.

bersangkutan

(pemerintah)

yang

telah

ing

Dalam melakukan harmonisasi tersebut,

Ketentuan

tersebut

berarti

Rancangan

fungsi hakiki Pemerintahan, yaitu Pelayanan

Pemerintahan bukan hanya akan memberi

(service), pemberdayaan (Empowerment) dan

batas-batas penggunaan diskresi oleh Badan/

pembangunan (development).

Pejabat administrasi Pemerintahan, akan tetapi

itu,

Rancangan

Administrasi

juga mengatur mengenai pertanggung-jawaban

lR ec hts V

pemahaman

ind

ditetapkan. Menurut Ryaas Rasyid31 ada tiga

Dengan

Undang-Undang

bahwa

Undang-undang Administrasi Pemerintahan,

Badan/Pejabat

merumuskan

pengertian

terhadap penggunaan diskresi yang tidak

Pemerintahan”

adalah

“Administrasi

Administrasi

Pemerintahan

dalam

hanya bersifat pasif dalam arti menunggu

mengambil tindakan hukum dan atau tindakan

adanya gugatan dari masyarakat melalui

faktual

Pengadilan Tata Usaha Negara akan tetapi

tatalaksana

badan atau pejabat pemerintahan.

Rancangan

Undang-Undang

Administrasi

juga bersifat aktif dengan adanya kewajiban memper-tanggungjawabkan

Pasal 6 ayat (1) memberi batasan terhadap

diskresi kepada Pejabat atasannya mengingat

diskresi dengan menyebutkan bahwa Pejabat

hal tersebut merupakan suatu kewajiban

pemerintahan dan atau badan hukum lainnya

yang sifatnya melekat pada kewenangan yang

yang menggunakan diskresi dalam mengambil

menjadi dasar adanya diskresi itu sendiri32

na

Pemerintahan Draft bulan Juli 2008 dalam

penggunaan

Talizidhuhu Ndraha, Makalah pada Semiloka I, Kajian Reformasi Hukum Administrasi Pemerintahan, “Fungsi Pemerintahan”, Jakarta, 27 April 2004. 31 Ryaas Rasyid, Makna Pemerintahan : Tinjauan dari Segi Etika dan Kepemimpinan, (Jakarta : P.T. Yarsif Watampone, 1997), hlm. 11-12 32 Rusma Dwiyana, Akuntabilitas Administrasi dan Hukum Atas Keputusan Administrasi Pejabat Pemerintahan, diunduh dari www.wordpress.com, Januari 2009.

Jur

30

106



di

dalam

penjelasannya

disebutkan

bahwa pertanggungjawaban kepada atasan dilaksanakan dalam bentuk tertulis dengan memberikan

alasan-alasan

pengambilan

keputusan diskresi.

jaminan dan perlindungan hukum, baik bagi

BP HN

dan

warga negara maupun administrasi negara.33

Penggunaan freies ermessen oleh Badan/

Pejabat administrasi negara dimaksudkan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan penting dan

mendesak serta tiba-tiba yang sifatnya kumulatif.

Pasal 6 RUU Administrasi Pemerintahan telah

Bisa saja muncul persoalan yang penting tapi

mengatur

melaporkan

tidak mendesak untuk segera diselesaikan. Ada

tindakan diskresi kepada atasan dalam bentuk

pula kemungkinan muncul persoalan mendesak,

tertulis dengan memberikan alasan-alasan

tapi tidak terlalu penting untuk diselesaikan.

pengambilan

namun

Suatu persoalan baru dapat dikualifikasi sebagai

apabila ketentuan tersebut tidak dilaksanakan

persoalan penting apabila persoalan tersebut

tidak ada sanksinya sehingga hal tersebut dapat

menyangkut kepentingan umum, sedangkan

menyebabkan

kriteria kepentingan umum harus ditetapkan

kewajiban

keputusan

diskresi,

Badan/Pejabat

ind

tentang

Administrasi

Pemerintahan yang menerbitkan keputusan berdalih

bahwa

keputusan

oleh suatu peraturan perundang-undangan.

yang

Berdasarkan hal tersebut di atas, dapat

diambilnya bukan keputusan diskresi ataupun

disimpulkan bahwa penggunaan kewenangan

berdalih ia tidak tahu bahwa keputusan

diskresi

yang diambilnya adalah keputusan diskresi.

pemerintahan hanya dapat dilakukan dalam

Walaupun demikian paling tidak dengan akan

hal tertentu dimana peraturan perundang-

dijadikannya batas-batas penggunaan diskresi

undangan yang berlaku tidak mengaturnya

sebagai suatu norma yang mengikat, maka

atau karena peraturan yang ada yang mengatur

hal tersebut sudah cukup untuk menghindari

tentang sesuatu hal tidak jelas dan hal tersebut

dilaksanakannya penyalahgunaan wewenang

dilakukan dalam keadaan darurat/mendesak

(detournement de pouvoir) dan perbuatan se

demi kepentingan umum yang telah ditetapkan

wenang-wenang (willekeur) oleh Badan/Pejabat

dalam suatu peraturan perundang-undangan.

lR ec hts V

diskresi

ing

Tetapi yang disayangkan adalah meskipun

Administrasi

Pemerintahan,

sebab

tujuan

oleh

Dalam

Badan/Pejabat

perkembangannya,

administrasi

Rancangan

Undang-Undang Administrasi Pemerintahan

dan menjadikan Hukum Administrasi Negara

akan

menunjang kepastian hukum yang memberi

Pengadilan Tata Usaha Negara melalui Pasal

memperluas

kewenangan

absolut

Jur

na

utama dari normatifisasi adalah menciptakan

Rusli K. Iskandar, Normatifisasi Hukum Administrasi Negara, dalam SF Marbun dkk, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: UII Press, 2001), hlm. 187.

33


107


organisasi/lembaga baik yang struktural maupun

untuk memeriksa dan memutus perkara yang

non struktural.35

BP HN

44 yang menyebutkan bahwa kewenangan berkaitan dengan tindakan badan atau pejabat

Kontrol ekstern yang berbentuk organisasi/

pemerintahan dan atau badan hukum lainnya

lembaga yang bersifat struktural sudah diatur

yang menimbulkan kerugian material maupun

di dalam Undang-Undang Nomor. 37 Tahun

immaterial dilaksanakan oleh Pengadilan Tata

2008 tentang Ombudsman RI yang berwenang

Usaha Negara.

mengawasi penyelenggaraan pelayanan publik

baik yang dilaksanakan oleh penyelenggara

menguji perkara-perkara yang berkaitan dengan

negara dan pemerintahan, termasuk yang

tindakan badan atau pejabat pemerintahan dan

diselenggarakan oleh BUMN, BUMD dan BHMN

atau badan hukum lainnya yang menimbulkan

serta badan swasta atau perorangan yang diberi

kerugian material maupun immaterial, maka

tugas menyelenggarakan pelayanan publik

semakin

tertentu yang sebagian atau seluruh dananya

fungsi

Pengadilan

Tata

ind

lengkap

ing

Dengan adanya tambahan kewenangan untuk

Usaha Negara sebagai fungsi kontrol yuridis

terhadap pemerintah. Lintong Oloan Siahaan34 mengatakan bahwa Pemerintah sebagai pelayan

E. Penutup

1. Kesimpulan

lR ec hts V

(public service) mempunyai kekuasaan (power)

bersumber dari APBN dan/atau APBD36

untuk melaksanakan tugas pelayanannya tadi, yang apabila disalahgunakan akan menjadi

fatal akibatnya dari segi hukum. Untuk itu perlu adanya kontrol, yang dengan demikian kemungkinan akan adanya penyalahgunaan kekuasaan, kesewenang-wenangan dan lain-lain

dapat dihindari atau diperkecil kemungkinan. Kontrol yuridis merupakan bagian dari kontrol lain-lainnya

terhadap

pemerintah

seperti

kontrol politis, kontrol melalui tromol-tromol

na

pos, kontrol intern administrasi, kontrol ekstern

Diskresi

diperlukan

administrasi dalam rangka

dalam

hukum

menyelesaikan

persoalan yang peraturan perundang-undangan belum mengaturnya atau hanya mengatur secara umum, sehingga administrasi negara mempunyai kebebasan untuk menyelesaikan atas inisiatif sendiri. Diskresi juga diperlukan apabila terdapat prosedur yang tidak dapat diselesaikan menurut administrasi yang normal, atau jika diselesaikan menurut prosedur administrasi yang normal justru kurang berdaya

Lintong Oloan Siahaan, Wewenang PTUN menunda berlakunya Keputusan Pemerintah, (Jakarta: Perum Percetakan Negara RI, 2006), hlm. 10. 35 Lintong Oloan Siahaan, Prospek PTUN sebagai Pranata Penyelesaian Sengketa Administrasi di Indonesia, Studi Tentang Keberadaan PTUN Selama Satu Dasawarsa 1991-2001, (Jakarta: Perum Percetakan Negara RI, 2005), hlm. 42-43. 36 Pasal 1 ayat (1) Undang-Undang Nomor 37 Tahun 2008 tentang Ombudsman RI.

Jur

34

108



Reformulasi

diskresi dalam penataan

hukum administrasi sangat diperlukan meski telah ada kesepakatan secara teoritis bahwa pada dasarnya diskresi tidak bisa sembarangan dipakai. Diskresi hanya bisa dipakai pada keadaan-keadaan tertentu, seperti apabila terjadi kekosongan hukum; adanya kebebasan interprestasi; adanya delegasi perundangundangan; serta demi pemenuhan kepentingan umum. Selain itu, pembuatan diskresi juga serta asas-asas umum pemerintahan yang baik.

Di antara asas-asas umum pemerintahan yang baik yang paling mendasar adalah larangan wewenang

dan

public administration.” AUPB ini pada dasarnya adalah code of ethic. Tetapi setelah lahirnya

UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme, (UU KKN) telah terjadi formalisasi

AUPB

larangan

dalam

hukum

positif.

Formalisasi ini diadopsi juga oleh UU No.5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara sebagaimana diubah UU No.9 Tahun 2004 dan UU No.51 Tahun 2009 yang menjadi pedoman penyelesaian sengketa Tata Usaha Negara. Formalisasi ini juga terlihat dengan disusunnya RUU

Administrasi

Pemerintahan

sebagai

bagian dari reformasi birokrasi. Keberadaan UU tersebut nantinya bisa menjadi batasan secara

lR ec hts V

penyalahgunaan

sementara di USA disebut “The principle of good

ind

dibatasi oleh asas-asas hukum administrasi

Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur,

BP HN

yang sangat cepat.

ing

guna dan berhasil guna, atau perlu penanganan

sekali berkembang. Di Belanda AUPB ini disebut

bertindak sewenang-wenang. Tetapi euforia

semangat pemberantasan korupsi melihat

bahwa tanpa dituangkan dalam regulasi (baca: undang-undang) maka pagar yang membatasi

kewenangan mengeluarkan diskresi pejabat

negara akan mudah diterobos oleh pejabat negara. Pemikiran semacam ini dilandasi oleh pengalaman historis bahwa pada masa lalu,

diskresi yang dikeluarkan oleh penyelenggara negara cenderung merugikan masyarakat dan

mengeruk kekayaan negara. Padahal teori

na

mengenai asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB) yang menjadi dasar pembuatan

diskresi sudah banyak, tapi dalam prakteknya

Jur

tidak dijalankan oleh para pejabat. Hal inilah yang mendorong formalisasi AUPB dalam hukum positif. Teori mengenai asas-asas umum

pemerintahan yang baik (AUPB) telah banyak

hukum pembuatan diskresi sebagai fungsi kontrol mencegah terjadinya detournament de povoir.

2. Saran Perlu ada kesadaran dari aparan penegak

hukum dan legislator bahwa kepastian bukan satu-satunya tujuan hukum, masih ada keadilan dan kemanfaatan yang bisa diraih dengan mengembalikan ruang bagi code of life di luar undang-undang. Undang-undang juga tidak dapat dibuat sangat terinci (detail) melainkan hanya

memberikan

algemeene

richtlijnen

(pedoman umum) saja. Karenanya undangundang tidak dapat mencakup segala-galanya. Undang-undang bukan obat mujarab yang bisa menyelesaikan semua persoalan, karena ia tidak dapat mengikuti kecepatan gerak masyarakat


109


Perlu ada kesadaran bahwa penataan Hukum Administrasi Negara bukan sekedar dipahami sebagai pembentukan atau penataan peraturan

perundang-undangan

terkait

administrasi Negara, tetapi lebih jauh dari itu adalah penataan tatanan hukum yang terdiri dari struktur, substansi, dan kultur masyarakat, birokrasi, dan penegak hukum.

DAFTAR PUSTAKA

Jur

na

lR ec hts V

ind

Atmosudirjo, S. Prajudi, Hukum Administrasi Negara, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994). Bagir Manan, “Orasi pada Seminar RUU Administrasi Pemerintahan se – Sumatera di Medan ” 29 Juni 2005. Bank Dunia, Reformasi Hukum di Indonesia, Hasil Studi Perkembangan Hukum, (Jakarta: Cyberconsult, 1999). Basah, Sjachran, Eksistensi dan Tolok Ukur Peradilan Administrasi Negara di Indonesia, (Bandung Alumni, 1997). Basah, Sjachran, Perlindungan Hukum terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara, (Bandung: Alumni, 1992). Dwiyana, Rusma, Akuntabilitas Administrasi dan Hukum Atas Keputusan Administrasi Pejabat Pemerintahan, diunduh dari www.wordpress. com, Januari 2009. Hadjon, Philipus M., RUU Administrasi Pemerintahan Dalam Pembangunan Hukum Administrasi, Makalah. Harper, JH., Filsafat Politik Plato, Aristoteles, Augustinus, Machiaveli, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2002). Indroharto, Usaha memehami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara, Buku I, (Jakarta: Sinar Harapan, 1993). Koentjoro, Diana Halim, Hukum Administrasi Negara, (Bogor: Ghalia Indonesia, 2004).

BP HN

undang-undang selalu ketinggalan.

Lotulung, Paulus Effendi, Makalah pada seminar Indonesia-Jerman, Tinjauan Umum atas Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Jakarta, 5 April 2005. Mahendra, AA. Oka, Harmonisasi RUU Administrasi Pemerintahan dengan Undang-Undang Peradilan TUN dan Undang-Undang lainnya, Makalah pada Seminar Nasional RUU Administrasi Pemerintahan Jakarta, 13 Oktober 2005. Marbun, SF dkk, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: UII Press, 2001). Marbun, SF, Makalah pada seminar Indonesia – Jerman – RUU tentang Administrasi Pemerintahan, di Jakarta, 5 April 2005. Martosoewignjo, Sri Soemantri, Undang-Undand Dasar 1945, Kedudukan dan Artinya Dalam Kehidupan Bernegara, Makalah disampaikan pada Stadium Generale dan 40 Tahun Pengabdiannya di Universitas Padjadjaran, Bandung 2001. Ndraha, Talizidhuhu, Makalah pada Semiloka I, Kajian Reformasi Hukum Administrasi Pemerintahan, “Fungsi Pemerintahan”, Jakarta, 27 April 2004. Panjaitan, Saut P., Makna dan Peranan Freies ErmessenDalam Hukum Administrasi Negara dalam SF Marbun dkk, Dimensi-Dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, (Yogyakarta: UII Press, 2001). Rasyid, Ryaas, Makna Pemerintahan : Tinjauan dari Segi Etika dan Kepemimpinan, 1996. Siahaan, Lintong Oloan, Prospek PTUN sebagai Pranata Penyelesaian Sengketa Administrasi di Indonesia, Studi Tentang Keberadaan PTUN Selama Satu Dasawarsa 1991-2001, (Jakarta: Perum Percetakan Negara RI, 2005). Siahaan, Lintong Oloan, Wewenang PTUN menunda berlakunya Keputusan Pemerintah, (Jakarta: Perum Percetakan Negara RI, 2006). Simorangkir, JCT dkk, Kamus Hukum, (Jakarta: Penerbit Sinar Grafika, 2008). Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, edisi 1, cet.v, (Jakarta: PT Raja Grafindo Persada, 2001).

ing

atau proses perkembangan sosial, sehinggga

110



BP HN

Suprianto, 2004, Syariat Islam dalam Mewujudkan “Clean Governance and Good Government” dalam www. Transparansi.or.id. Warassih, Esmi, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, (Semarang: PT. Suryandaru Utama, 2005). http://www.ppu.org.uk/people/suukyi.html http://chandrasway.blogspot.com/2010/12/aungsan-suu-kyi-i-am-happy-because-i.html http: //www.transparansi. or.id/ artikel/ pemberantasan-korupsi-tak-sebatas-legalitas/

Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Peranan dan Penggunaan Perpustakaan di Dalam Penelitian Hukum, (Jakarta: Pusat Dokumentasi Hukum Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 1979). Soekanto, Soerjono dan Sri Mamuji, Penelitian Hukum Normatif, Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta,: CV. Rajawali, 1990). Soetami, A. Siti, Hukum Administrasi Negara, (Semarang: Badan Penerbit Universitas Diponegoro, 2000).


111

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


Jur

na



BP HN

PEMBAHARUAN REGULASI PENGADAAN BARANG DAN JASA PEMERINTAH (Reformation Regulation of Goods and Services Government Procurement) Apri Listiyanto Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional BPHN Jl. Mayjen Soetoyo No. 10 Cililitan Jakarta Timur Email: [email protected]


lR ec hts V

ind

ing

Abstrak Pengadaan barang dan jasa secara ideal bertujuan untuk menjamin efisiensi, transparansi, dan keadilan dalam pelaksanaan kegiatan pembangunan oleh pemerintah. Dalam praktik, pelaksanaan pengadaan barang/jasa masih banyak sekadar memenuhi kewajiban administratif tanpa mempedulikan aspek substantifnya. Tulisan ini akan membahas ten tang pembenahan regulasi di bidang pengadaan barang dan jasa. Melalui penelitian yuridis normatif, penelitian ini menemukan regulasi terkait dengan pengadaan barang dan jasa memiliki kelemahan, khususnya berkaitan dengan mekanisme pelaksanaan pengadaan barang/jasa. Untuk mengatasi permasalahan tersebut, maka mekanisme kerja, tradisi, dan perilaku birokrasi yang berpotensi menghambat terwujudnya pemerintahan yang bersih, pembaharuan peraturan perlu disesuaikan agar fleksibilitas pengadaan barang dan jasa memenuhi kebutuhan pemerintah dan sekaligus menghindari ditabraknya prinsip pengadaan yang ada. Disamping itu perlu pula adanya pembenahan terhadap regulasi di bidang Pengadaan Barang dan Jasa, yaitu dari Peraturan Presiden diubah menjadi Undang-Undang. Kata kunci : pembaharuan, fleksibilitas, kepastian hukum, pemerintahan yang baik

Jur

na

Abstract Procurement of goods and services are ideally aimed at ensuring efficiency, transparency and fairness in the implementation of development activities by the government. In practice, the implementation of the procurement of goods / services are still a lot just to meet the administrative duties regardless of the substantive aspects. This paper will discuss the reform of regulation in the field of public procurement. Through normative juridical research, this study found the regulations related to procurement of goods and services have drawbacks, particularly with regard to the implementation mechanisms of goods / services. To address these concerns, the mechanism of action, traditions, and bureaucratic behavior that could potentially hinder the realization of good governance, regulatory reform needs to be adjusted so that the flexibility of the procurement of goods and services meet the needs of government and at the same time avoiding existing procurement principles. Besides, it also needs a revamping of the regulation in the areas of Procurement, which is converted to the President of the Regulations Act. Keywords: Reformation, Flexibility, law certainty, good governance

Pembaharuan Regulasi Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah (Apri Listiyanto)

113


A. Pendahuluan dewasa ini merupakan isu startegis dan penting, baik dalam prespektif perdagangan internasional, maupun dari prespektif hukum nasional dan implikasinya terhadap hukum Indonesia berdasarkan alasan-alasan sebagai berikut: pertama, Organisasi Perdagangan Dunia mengagendakan isu baru (new issues), yang salah satunya mengenai transparansi dan perlakuan non diskriminatif dalam pengadaan barang dan jasa pemerintah sesuai dengan

berbagai ketentuan organisasi internasional4, kelima, kesepakatan dalam forum internasional

memiliki implikasi normatif maupun ekonomi

yang signifikan terhadap kebijakan regulasi pengadaan barang dan jasa pemerintah suatu negara.5

Pengadaan

barang/jasa

untuk

kepen

tingan pemerintah merupakan salah satu alat untuk menggerakkan roda perekonomian, dalam rangka meningkatkan perekonomian nasional guna mensejahterakan kehidupan

ind

persaingan dan liberalisasi perdagangan,1 kedua,

bilateral yang telah banyak dirumuskan dalam

ing

Pengadaan barang dan jasa pemerintah

BP HN

norma hukum yang bersifat regional maupun

negara berkembang sebaliknya mengambil

sikap defensif dan melakukan upaya protektif dan preferensi dalam pelaksanaan pengadaan dalam pengadaan barang dan jasa merupakan

perdebatan panjang dan kontroversial antara negara keempat,

dan jasa terutama di sektor publik terkait erat dengan penggunaan anggaran Negara. Yang menjadi titik penting dari itu adalah urgensi

lR ec hts V

barang/jasa pemerintah,2 ketiga, liberalisasi

rakyat Indonesia, karena pengadaan barang

maju

dan

terdapat

negara

polarisasi

berkembang,3 yang

perlu

ditelaah, yakni terdesentralisasinya ketentuan-

ketentuan pengadaan barang/jasa pemerintah

pelaksanaan pengadaan yang efektif dan efisien serta ekonomis untuk mendapatkan manfaat maksimal dari penggunaan anggaran. Hal ini disebabkan karena pengadaan barang dan jasa sebagian besar dibiayai oleh keuangan Negara, baik melalui APBN maupun non-APBN.

dari norma hukum internasional ke dalam

Jur

na

www.wto.org, laporan hasil pertemuan tingkat menteri, Pada Singapore Meeting, yang diselenggarakan di Singapura pada 9-13 Desember 1996, dilanjutkan di Jenewa pada 18-20 Mei 1998; Seatle (AS), 30 November sampai 3 Desember 1999, Doha (Qatar), 10-14 November 2001; dan di Cancun Meksiko pada 10-14 September 2003, dan di Hongkong pada 2006. 2 Paul J. Carrier, Soverignity Under The Agreement On Government Procurement, Minnesotta Journal of Global Trade, Winter 1997, hlm. 85. 3 Ibid, hlm. 87. 4 Martin Dischendorfer, The Existence and Development of Multilateral Rules on Government Procurement Under the Framework of the WTO, Public Procurement Law Review, (Sweet & Maxwell Limited and Contrutors, 2000), hlm. 543. 5 Frank J. Gracia, Trade and Justice: Lingking The Trade Linkage Debates, University of Pennsylvania Journal of International Economic Law, 1998. hlm. 391. 1

114



pengadaan ini. Lebih dari 20 tahun yang lalu,

dan jasa pemerintah merupakan bagian penting

Begawan Ekonomi Indonesia, Profesor Soemitro

dalam agenda proses transformasi mewujudkan

Djojohadikusumo, sudah mensinyalir 30-50

keadilan

tatanan

persen kebocoran Anggaran Pendapatan dan

pemerintahan yang makin bersih dan berwibawa

Belanja Negara akibat praktek korupsi, kolusi,

(good governance and clean government).

dan nepotisme yang berkaitan dengan kegiatan

Proses transformasi dimaksud merupakan

pengadaan barang dan jasa pemerintah.6

upaya membawa Indonesia dari sebuah negara

Sementara itu, hasil kajian Bank Dunia dan

dengan tata kelola pemerintahan yang buruk,

Bank Pembangunan Asia yang tertuang dalam

karena merajalelanya praktik korupsi, kolusi,

Country Procurement Assessment Report (CPAR)

dan nepotisme (KKN), menjadi sebuah negara

tahun 2001 menyebutkan, bahwa kebocoran

dengan tata kelola pemerintahan yang lebih

dalam pengadaan barang dan jasa pemerintah

baik, lebih bersih dan lebih berwibawa, dan

sebesar 10-50 persen.7 Kebocoran ini dapat

bebas dari berbagai kepentingan pribadi,

disebabkan oleh kondisi sosial ekonomi yang

kelompok, dan golongan.

miskin, kondisi pelayanan publik yang buruk,

ing

membangun

ind

guna

BP HN

Pengembangan sistem pengadaan barang

kekuasaan sewenang-wenang para pejabat

guna menciptakan persaingan usaha yang sehat,

publik,8 hukum dan peraturan yang bermacam-

efisiensi belanja negara, sekaligus public service

macam dengan penerapan lemah, minimnya

delivery, yaitu dengan mewujudkan instrumen

lembaga pengawas, relasi patron-klien, dan

pengadaan

tidak adanya komitmen dan kehendak politik.

lR ec hts V

Sebagai salah satu indikator kunci perubahan

(procurement)

yang

kredibel.

Perubahan tersebut merupakan bagian dari

Kurangnya

pengelolaan dan pemanfaatan APBN dalam

disinyalir menjadi persoalan terbesar penyebab

menunjang berjalannya fungsi pemerintahan.

terjadinya korupsi, sehingga korupsi tidak hanya

Pengadaan barang dan jasa harus dapat

dilaksanakan secara efektif dan efesien serta

transparansi

dan

akuntabilitas

dilakukan pada level individu dan bisnis, bahkan politik. Munculnya permasalahan-permasalahan di

kerugian negara sangat besar dalam proses

atas mendorong pemerintah untuk memper

na

dapat dipertanggungjawabkan, karena potensi

8 6

www.kpk.go.id/modules/news/ makepdf. php? Storyid. www.antikorupsi.org/ indo/ index2. php? option=com_content&do. Korupsi sangat parah terjadi di hampir setiap relasi dengan penguasa. Sebuah studi Bank Dunia pada 1999 menyebutkan, sekitar 85,7 persen perusahaan yang disurvei mengatakan selalu atau sering kali berhadapan dengan korupsi saat berinteraksi dengan pejabat publik. Patologi pengadaan barang dan jasa pemerintah ini meliputi mark-up harga, pemerasan, penyalahgunaan wewenang, bisnis dengan orang dalam, nepotisme dan pemalsuan.

Jur

7


115



jasa, dengan tonggak awal yaitu dengan di mana prinsip reformasi kebijakan umum pemerintah seperti “good governance” atau Tata Kelola Pemerintahan yang Baik mulai diterapkan pada tataran operasional. Keinginan untuk menciptakan pengadaan barang/jasa yang bersih, akuntabel dan bebas KKN merupakan usaha pemerintah untuk mewujudkan

good

governance,

melalui

penelitian ini akan mengurai bagaimana usaha

pendekatan

bidang pengadaan barang/jasa (government procurement).

yang

digunakan

beberapa

berkaitan

dengan

pengumpulan data dan informasi; analisis; serta penyajian. Jenis dari penelitian hukum ini adalah penelitian yuridis normatif.9 Penelitian yuridis

normatif yaitu berupa penelitian kepustakaan

(library research) untuk memperoleh data-data baik yang bersumber kepada berbagai data dan informasi yang ”di release” oleh pemerintah; tulisan para ahli dalam bentuk buku, jurnal, artikel lepas, surat kabar, maupun informasi yang tersebar di dunia maya; pengalaman para praktisi dan pengambil putusan; kebijakan dan regulasi nasional dan internasional; dan lainlain sebagainya yang terkait dengan proses

B. Permasalahan

lR ec hts V

pengadaan barang dan jasa pemerintah.

Berangkat dari latar belakang uraian di atas,

Salah satu ciri dari penggunaan pendekatan

maka pokok permasalahan yang akan diteliti

normatif, yaitu melalui analisis dan kajian

adalah:

terhadap norma-norma terkait yang berlaku

1. Apa

urgensi

pemerintah

melakukan

(“existing laws and regulations”). Pendekatan

perubahan regulasi pengadaan barang/

normatif ini dipandang relevan guna menilai

jasa?

sejauhmana norma-norma yang berlaku masih

2. Permasalahan apa saja yang perlu di benahi sebagai

upaya

pembaharuan

regulasi

pengadaan barang/jasa pemerintah? 3. Bagaimana

usaha

melaksanakan

pemerintah

pembaharuan

dan kecenderungan khususnya pada proses pengadaan barang/jasa pemerintah. Analisis yang dilakukan dalam penelitian

regulasi

ini difokuskan pada norma-norma yang terkait dengan hukum dan kebijakan, oleh karena itu bersifat normatif-kualitatif. Serta dalam

Jur

na

mampu mengakomodasikan perkembangan

dalam

pengadaan barang/jasa pemerintah?

9

116

penelitian

ind

pemerintah dalam memperbaharui regulasi di

Dalam

ing

diterbitkannya Keppres Nomor 80 Tahun 2003

BP HN

baharui regulasi di bidang pengadaan barang/

Peter Mahmud Marzuki, Penelitian Hukum, Ed. 1, Cet. 1, (Jakarta: Prenada Media Group, 2006), hlm. 26.



dibelanjakan melalui proses pengadaan barang

analitis.

dan jasa pemerintah. Nilai tersebut belum

BP HN

penyajian hasil penelitian bersifat deskriptif

termasuk belanja oleh Badan Usaha Milik

D. Pembahasan

Negara/Badan Usaha Milik Daerah (BUMN/

1. Urgensi Pembaharuan Regulasi Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah

BUMD) maupun Anggaran Pendapatan dan

Dalam

hukum,

tahun 2005 mencapai 97 triliun (25% dari

kegiatan pengadaan barang/ jasa pemerintah

APBN).12 Sementara itu, Rancangan APBN 2007,

ditinjau dari perspektif hukum Indonesia,

pendapatan negara diprediksikan sebesar 693

memiliki arti penting dengan argumentasi

triliun rupiah dan belanja negara mencapai 726,3

sebagai berikut: pertama, pengadaan barang

triliun rupiah.13 Kedua, pengadaan barang dan

dan jasa pemerintah memiliki arti strategis

jasa pemerintah merupakan sektor signifikan

dalam proteksi dan preferensi bagi pelaku usaha

dalam upaya pertumbuhan ekonomi,14 Ketiga

dalam negeri.10 Hal ini dapat dilihat dari besaran

sistem pengadaan barang dan jasa pemerintah

alokasi

barang/jasa

yang mampu menerapkan prinsip-prinsip tata

pemerintah yang mencapai persentase signifikan

pemerintahan yang baik akan mendorong

dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

efisiensi dan efektifitas belanja publik sekaligus

(APBN). Setiap tahun, sektor pengadaan barang

mengondisikan

dan jasa pemerintah membelanjakan dana yang

pemerintah, swasta dan masyarakat dalam

cukup besar. Anggaran untuk sektor ini dalam

penyelenggaraan good governance. Keempat,

APBN tahun anggaran 2001, tidak kurang dari

bahwa ruang lingkup pengadaan barang dan

Rp.66,57 triliun atau (20% dari APBN), tahun

jasa pemerintah meliputi berbagai sektor dalam

2002 sekitar Rp78,15 triliun (23% dari APBN),

berbagai aspek dalam pembangunan bangsa.

pengadaan

ing

lR ec hts V

anggaran

pembangunan

ind

konteks

Belanja Daerah (APBD).11 Belanja Pemerintah

perilaku

tiga

pilar

yaitu

World Trade Organization on Government Procurement: The Plurilateral Agreement Overview of the Agreement of Government Procurement., 2005. hlm. 2. 11 Latar Belakang Kebijakan dikeluarkannya Keppres Nomor 80 Tahun 2003, tentang Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah, hlm. 1. 12 Laporan Sementara Realisasi APBN Tahun Anggaran 2005, Periode 1 Januari 2005 sampai dengan 30 Desember 2005 (Jakarta: Direktur Jenderal Perbendaharaan Departemen Keuangan RI, 2006). 13 Iman Sugema, ”Anggaran Tidak Memberi Ruang Untuk Menstimulasi Pertumbuhan Ekonomi” (Jakarta: INDEF, 2006). 14 Latar Belakang Kebijakan dikeluarkannya Keppres No. 80 Tahun 2003, Kontribusi terhadap pertumbuhan ekonomi berkisar 0,6% pada tahun 2001 (Pertumbuhan ekonomi tahun 2001 sebesar 3,44%), pada tahun 2002 sebesar 0,74, dengan angka pertumbuhan ekonomi 3,66%. Mengingat betapa besarnya nilai pengadaan dan sumbangannya pada perekonomian serta banyak pihak yang terlibat dalam proses pengadaan yang baik akan berdampak luas bagi perubahan perilaku, baik pada jajaran birokrasi, maupun kalangan pelaku usaha dan masyarakat pada umumnya

Jur

na

10


117


yang terukur (calculable structure) dari suatu

sampai dengan 1990-an pengadaan barang/

ekspektasi sehingga hukum mampu memeran

jasa pemerintah diatur oleh Keppres Nomor

kan sebagai “conditional programming” yang

12 Tahun 1979, Keppres Nomor 16 Tahun

secara normatif dapat dikatakan bahwa jika

1994, dan Keppres Nomor 18 Tahun 2000.

kondisi tertentu terpenuhi, maka konsekuensi

Pada prinsipnya keputusan-keputusan presiden

tertentu akan mengikuti dan menciptakan suatu

tersebut mengatur administrasi pengadaan,

conditional programming yang harus memenuhi

kebijakan perlindungan kepada perusahaan

persyaratan sebagai berikut:15

BP HN

Pada masa orde baru yaitu pada 1970-an

Pertama, hukum harus diketahui dan secara

dan kebijakan untuk mendorong penggunaan

reasonable jelas sehingga para aktor akan

produksi dalam negeri dan perluasan lapangan

mengetahui kosekuensi yang ditimbulkan,

kerja. Permasalahan-permasalahan pokok yang

selain itu hukum harus cukup jelas untuk

muncul dari pelaksanaan keputusan-keputusan

menginformasikan pesan pada intellegent

presiden

adalah:

people, baik dengan sendirinya maupun dengan

1) peraturan/pengaturan yang ada kurang

bantuan lawyer tentang apa yang diharuskan

memadai lagi menghadapi tantangan dengan

menurut hukum.

di

antaranya

ind

dimaksud

ing

“pribumi”, perusahaan nasional dan setempat,

semakin besarnya volume APBN dan APBD yang

lR ec hts V

Kedua, harus adanya akses secara bebas

semakin meningkat dan dampaknya terhadap

dan fair terhadap informasi sehingga tercipta

pertumbuhan ekonomi, 2) masih tingginya

transparansi, dan ketiga, pembuat keputusan

tingkat kebocoran dalam pelaksanaan APBN/

dalam hal ini pemerintah harus mentaati aturan

APBD, 3) Adanya ketidakjelasan pengaturan

dan menegakkannya. Berdasarkan elemen-

dan benturan aturan yang mengatur pengadaan

elemen di atas, bahwa pembangunan hukum

barang/jasa pemerintah, dan 4) diperlukannya

yang mempunyai level tinggi harus mengandung

kebijakan dalam menghadapi tantangan ke

hal-hal berikut ini:

depan seperti: liberalisasi perdagangan dan

Government Procurement Aggreement dalam Panel WTO.

Menurut

Luhmann,

hukum

modern

na

memfasilitasi kegiatan bisnis, ekonomi dan

Jur

kegiatan lainnya melalui penciptaan struktur

……..clear, known laws, widespread information concerning what ever it is the law treats; decision-makers-accountability for, independence form, decisions resultscomprises predictability and form of the foundation for rule-based behavior throughout society.16

Luhman, Niklas, A Sociological Theory of Law, Elizabeth King and Martin Albrow (ed). Martin Albrow (London: Routledge & Kegan Paul, 1985), hal.184. 16 Ibid. hlm. 184. 15

118



pengadaan barang/jasa yang berlaku secara

bahwa masyarakat yang berdasarkan rule of

internasional. Dengan demikian semua pihak

law lebih efisien daripada berdasarkan tradisi

harus memahami dan mempelajarinya agar

atau patronage based system, dan di Indonesia,

kita dapat bersaing dalam era globalisasi dan

hukum

perdagangan babas tersebut;

patronage based.

bersifat

personalised

dan

17

Terhadap pengaturan pengadaan barang/ jasa pemerintah maka diperlukan pengaturan hukum yang jelas dan mampu memenuhi perkembangan pasar, sehingga prinsip kepastian hukum diperoleh oleh para pihak yang terlibat dalam proses pengadaan tersebut. Pengadaan hukum nasional maupun hukum internasional harus

berdasarkan

persaingan

sehat,

transparansi, efisiensi dan nondiskriminasi.

pemerintah sering kali bermasalah dan terjadi berbagai macam penyimpangan, baik dari segi kualitas barang yang tidak sesuai, maupun adanya unsur Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN) antara pejabat pemerintah dengan para penyedia barang dan jasa. Banyaknya penyimpangan tersebut, justru dinilai oleh banyak kalangan menyebabkan rendahnya

lR ec hts V

Dalam konteks regulasi internasional di bidang pengadaan

barang

dan

jasa

pemerintah

(government procurement) perlu diketahui

perkembangannya, dengan alasan sebagai berikut:

Pengadaan barang dan jasa di lingkungan

ind

barang/jasa pemerintah baik berdasarkan

2. Permasalahan-Permasalahan Imple mentasi Regulasi Pengadaan Barang/ Jasa Pemerintah

ing

masih

BP HN

Secara ekonomi, fakta telah membuktikan

a. Dalam jaman globalisasi dan era per

dagangan bebas, masyarakat Indonesia mau

tidak mau harus mengikuti perkembangan

dan kemajuan yang terjadi di dunia, termasuk perkembangan dalam bidang pengadaan barang dan jasa.

b. Dalam era globalisasi dan perdagangan

jasa.18 Ketatnya tata cara pengadaan barang

dan

jasa

pemerintah,

ketakutan

Pejabat

terhadap pengusutan polisi, jaksa dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), serta proses tender yang memakan waktu cukup lama, mulai dari pengumuman tender, tahap pra kualifikasi, pasca kualifikasi, sampai dengan pengumuman pemenang tender, menjadi indikasi lemahnya penyerapan anggaran tersebut. Dengan

perkataan

lain,

mekanisme

kerja, tradisi, dan perilaku birokrasi menjadi

Jur

na

bebas menuntut pemberlakukan tata cara

penyerapan anggaran pengadaan barang dan

Ibid. hlm. 185. Sebagai contoh realisasi belanja negara, khususnya belanja barang dan modal. pada Mei 2007 realisasi belanja barang dan modal cuma 15% meningkat jadi 37,8% pada Juni. Bahkan memasuki triwulan terakhir realisasinya baru 58%, baru setelah November dana yang dibelanjakan mencapai Rp 604,15 triliun atau 80% dari total belanja di APBN Perubahan 2007 Rp 752,4 triliun.

17 18


119


yang tidak sehat. Hal ini akan berdampak

pemerintah yang bersih. Hal ini mengingat

pada tingginya harga pasaran karena banyak

penyimpangan/pelanggaran

perusahaan kompetitor yang gulung tikar akibat

dalam

penga

daan adalah buruknya kualitas barang dan jasa

BP HN

permasalahan yang potensial menghambat

tidak mampu membayar suap.

yang dihasilkan sehingga tidak dapat melayani

Banyak permasalahan yang mengemuka

kepentingan publik secara efektif dan efisien,

dalam proses pengadaan barang dan jasa,

sehingga masyarakat menjadi pihak yang paling

mulai dari daya serap anggaran yang rendah19

dirugikan.

yang selalu terkonsentrasi pada akhir tahun pengadaan

anggaran, sampai kepada penyimpangan proses

barang dan jasa yang baik merupakan alat

pengadaan yang berakibat pada kerugian Negara.

yang tepat untuk penerapan kebijakan publik

Meskipun undang-undang tentang keuangan

di seluruh sektor dan merupakan instrumen

negara dan perangkat undang-undang tentang

dalam membangun tata kelola yang balk dan

perbendaharaan negara telah dilaksanakan,

tata pemerintahan yang baik. Sebaliknya,

namun masalah lambatnya penyerapan dana

penyimpangan yang terjadi dalam pengadaan

APBN

barang dan jasa akan meningkatkan angka

masih saja terus terjadi. Berdasarkan data dari

kemiskinan dan menyebabkan ketidakmerataan

Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP)

ing

tentang

lR ec hts V

ind

Undang-undang

oleh

kementerian

negara/lembaga

pembangunan akibat penyelewengan uang

tahun anggaran 2006 dan 2007, realisasi belanja

negara di luar kepentingan rakyat. Selain itu

pemerintah pusat yang sebagian dilaksanakan

juga akan menciptakan perilaku buruk yang

oleh kementerian negara/lembaga maupun

mendorong persaingan usaha yang tidak sehat

dana yang ditransfer ke daerah berupa dana

karena didasari dengan penyuapan, bukan

perimbangan, belum mencerminkan persentase

karena kualitas dan manfaat. Untuk sektor

yang menggembirakan berdasarkan periode per

swasta,

pengadaan

semester.

barang dan jasa berdampak pada ketidakadilan,

Salah

penyimpangan

dalam

alasan

yang

dikemukakan

berkaitan dengan rendahnya realisasi belanja

na

ketidakseimbangan, dan iklim kompetisi usaha

satu

Sebagai ilustrasi, misalnya realisasi anggaran hingga Mei 2009 penyerapan anggaran belanja negara mencapai Rp.286,95 triliun atau 27,67 persen. Angka serapan anggaran ini dinilai rendah karena masih terdapat surplus cash yang cukup banyak, yaitu mencapai Rp.69,210 triliun. Hal ini tidak jauh berbeda, jika dibandingkan penyerapan Anggaran belanja pemerintah pusat dalam semester I tahun 2008 mencapai Rp 246.860,9 miliar atau menyerap 35,4 persen (mengalami peningkatan sebesar 1,7 persen dari realisasi semester I tahun 2007) dari pagu alokasi anggaran belanja pemerintah pusat yang ditetapkan dalam APBN-P 2008 sebesar Rp. 697.071,0 miliar. Bila dibandingkan dengan realisasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam periode yang sama • semester I tahun 2007 sebesar Rp. 168.675,4 miliar, maka realisasi anggaran belanja pemerintah pusat dalam semester I tahun 2008 tersebut berarti mengalami peningkatan sebesar Rp78.835,0 miliar atau sekitar 46,9 persen. Sumber: http://www.lkpp.go.id/v2/diskusi-post.php?fid=12&tid=2.

Jur

19

120



yang

transparan

barang dan jasa pemerintah yang tertuang

lamanya proses tender akan memperlambat

di Keppres Nomor 80 Tahun 2003 tentang

kerja kementerian/ lembaga pemerintah yang

Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa

seharusnya sudah mempergunakan anggaran

Pemerintah.20 Banyak pejabat yang berwenang

untuk menjalankan proyek publik. Oleh karena

kerap merasa takut melihat makin banyaknya

itu, perlu dipertimbangkan agar kementerian/

pengadaan barang dan jasa yang menjadi

lembaga pemerintah memiliki hak prerogatif

kasus pengusutan polisi, jaksa dan Komisi

untuk menetapkan pemenang, yang menutup

Pemberantasan Korupsi (KPK).21 Selain itu proses

kemungkinan perusahaan yang kalah tender

tender yang memakan waktu cukup lama, mulai

tidak perlu menuntut ke pengadaan lagi,

dari pengumuman tender, tahap pra kualifikasi,

sepanjang proses tender berlangsung jujur

pasca kualifikasi, sampai dengan pengumuman

dan transparan.22 Permasalahan ini diperparah

pemenang tender.

oleh terbitnya aturan-aturan pengecualian atas

akuntabel,

namun

ing

ind

Salah satu proses yang dinilai menghambat,

dan

BP HN

barang adalah ketatnya tata cara pengadaan

klausul dalam Keppres Nomor 80 Tahun 2003. Dalam proses tender pengadaan barang

pemerintah yang harus diumumkan ke publik

dan jasa terdapat beberapa hal yang sering

dalam bentuk iklan dan semua perusahaan

terjadi

peserta tender harus diverifikasi. Aturan

resiko korupsi, yaitu (1) fenomena banting

ini, ternyata dalam realisasinya dinilai justru

harga, yang menyebabkan persaingan tidak

memperlambat kerja departemen, apalagi

sehat. Hal ini terjadi karena adanya aturan

jika perusahaan yang kalah tender menuntut

yang harus memprioritaskan the least bidder,

ke pengadian. Meskipun aturan ini ditujukan

sementara tawaran harga di bawah 60% dari

untuk

patokan nilai proyek hampir bisa dipastikan

lR ec hts V

misalnya persyaratan tender oleh kantor

menjamin

penyelenggaraan

tender

penyimpangan

yang

menimbulkan

Seorang Pengamat ekonomi dari Institute for Development Economy and Finance, Aviliani, menyatakan, Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 80 tahun 2003 menjadi salah satu faktor penyebab lambatnya serapan dana APBN 2009 oleh sejumlah departemen. Keppres tersebut membuat proses pengadaan barang dan proyek baru bisa selesai dalam waktu delapan bulan sementara proyek departemen seharusnya sudah dijalankan. 21 Kasus-kasus pengadaan barang dan jasa yang dewasa ini dalam penyelidikan Kepolisian, Kejaksaan dan KPK, misalnya adalah Pengadaan Mobil Pemadam Kebakaran dan Ambulans yang terjadi di berbagai provinsi di Indonesia yang melibatkan Gubernur. Disamping itu juga, terdapat kasus pengadaan Radio Komunikasi di Departemen Kehutanan yang kasusnya meluas tidak terkendali. Mantan Ketua Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) Taufiequrrahman Ruki, pada awal Januari 2007, mencatat 75% kasus korupsi berkaitan dengan procurement. Hal ini sejalan dengan laporan Country Procurement Assessment Report pads 2001, bahwa belanja pengadaan di Indonesia bocor 10-50%. Salah satu celah terjadinya kerugian negara dari kegiatan procurement adalah payung hukum yang kurang memadai. 22 Pendapat yang disampaikan oleh Aviliani, Kontan, tanggal 26 Desember 2007.

Jur

na

20


121


cenderung ke produk tertentu; (3) Sub kontrak,

Pengadaan barang dan jasa saat terjadi

yang seharusnya pemerintah bisa menolak

bencana beresiko terjadi korupsi, karena

tender yang dikontrakkan lagi ke pihak lain. Jika

adanya jumlah dana yang besar dan harus

pengawasannya tidak benar, maka akan terjadi

dibelanjakan secara cepat untuk menanggulangi

peyimpanganpenyimpangan.

permasalahan kemanusiaan. Resiko korupsi

23

Selain dalam

BP HN

barang yang susah ditemukan di pasar, yang

b. Masa Tanggap Darurat Saat Bencana Alam

standar mutunya rendah; (2) Spesifikasi teknis

proses pengadaan barang dan jasa ini, beberapa

muncul

faktor dan hal yang berpotensi meningkatkan

pengadaan barang dan jasa, dan adanya tekanan

resiko korupsi adalah sebagai berikut:

agar bantuan dikirim secepatnya kepada korban

Seperti telah disebutkan sebelumnya, bahwa sering terdapat kecenderungan bahwa belanja barang dan jasa dilakukan pada akhir tahun

anggran. Belanja yang mendesak pada akhir tahun

penyimpangan. Hai ini terjadi, karena transaksi pada periode ini kurang diawasi secara ketat. Di

banyak lembaga publik, banyak dana yang tidak

proses

ing

sulitnya

Masalah korupsi yang terjadi saat situasi

darurat adalah pengelolaan prioritas bantuan yang membutuhkan bukti transaksi dan hal lain seperti efisiensi. Oleh karena itu, perlu pengaturan harus

lR ec hts V

anggaran ini, sering menjadi subyek terjadinya

oleh

yang membutuhkan.

ind

a. Belanja Mendesak di Akhir Tahun Anggaran

disebabkan

khusus

dapat

yang

secara

esensial

mengurangi

resiko

korupsi

dengan memberikan jaminan terhadap sistem manajemen yang dilakukan secara benar, akuntabel dan transparan.

terbelanjakan hingga akhir tahun anggaran se

c. Kurangnya Akses Informasi

hingga mendorong pejabat di lembaga tersebut

Meski pemerintah telah mengeluarkan

untuk segera menghabiskannya untuk sesuatu

yang sebenarnya tidak diperlukan. Akibatnya, banyak dana yang menghilang atau dihabiskan dalam waktu singkat menjelang akhir tahun

anggaran. Dalam situasi “darurat” tersebut,

na

biasanya proses tender dilakukan dengan

penunjukan langsung meski sebenarnya proses

namun dengan penerapan yang lemah dapat menimbulkan peluang untuk memanipulasi informasi. Oleh sebab itu, transparansi dan kebebasan atas informasi merupakan komponen penting dalam upaya mengurangi terjadinya korupsi. Akses informasi perlu disediakan secara efisien dan layak, misalnya penggunaan

Jur

tender terbuka masih memungkinkan.

kebijakan mengenai kebebasan atas informasi,

http://cros.sip.co.id/hukumonline/ detail. asp?id=19321 &c1=Wawancara Kasus Korupsi Pengadaan Barang.

23

122



seluruh peserta tender mendapat perlakuan

sebagainya.

sama. Lebih lanjut juga diperlukan informasi

BP HN

situs internet, atau pengumuman di radio dan

tentang struktur kepemilikan resmi perusahaan

d. Standarisasi Dokumen Tender

dalam dokumen tender. Beberapa tanda potensi resiko yang harus diperhatikan mengenai status

lainnya akan lebih mudah dipredikasi dan lebih

kepemilikan resmi perusahan agar dapat diambil

sistematis. Bila tidak ada standarisasi dokumen

langkah-langkah pencegahannya, adalah:

tender akan menimbulkan upaya manipulasi yang

1) Perusahaan dengan struktur kepemilikan

menyebabkan kerancuan dalam pengambilan

tidak jelas, tetapi sering memenangkan

ing

Standarisasi dokumen tender dan pengadaan

kontrak-kontrak besar pemerintah;

keputusan.

2) Anggota keluarga dari pejabat tinggi publik

e. Penetapan Peserta Tender

yang memegang kepemilikan dan memegang peran dalam sebuah perusahaan;

ind

Adanya kecenderungan untuk menentukan

3) Kelompok masyarakat yang berhubungan

beresiko mengurangi tingkat fairness dalam

dekat (kolega) dengan pejabat publik atau

proses pengadaan barang dan jasa dan biasanya

kelompok bisnis yang dipimpin oleh pejabat

diikuti dengan peningkatan biaya pembelian.

publik; dan

lR ec hts V

peserta tender tertentu sebagai pemenang akan

Jika peserta tender telah ditetapkan, penting untuk memastikan proses tersebut dilakukan secara bersih dan jelas serta mengikuti

4) Pejabat

publik

kerap

datang

atau

berhubungan dengan pemilik perusahaan.

peraturan administratif menurut aturan-aturan

g. Keikutsertaan Perusahaan “Boneka”

yang berlaku.24

Perusahaan-perusahaan boneka biasanya

f. Keikutsertaan Perusahaan Milik Pejabat Publik Jika perusahaan peserta tender dimiliki oleh

pejabat publik, maka sistem transparansi dan akuntabilitas tidak dapat dipastikan berjalan

na

dengan baik, karena sering terjadi kepemilikan perusahaan tidak diperiksa terlebih dahulu. Oleh

secara aktif dan hanya dibuat untuk membantu menyembunyikan identitas pemiliknya. Selain itu, sub kontraktor dilakukan untuk membuat perjanjian yang kolutif antar sesama peserta tender. Bank Dunia mengindikasikan tandatanda keterlibatan perusahaan semacam ini dalam tender, antara lain:

Jur

sebab itu, diperlukan persyaratan khusus, bahwa

berbadan hukum resmi, namun tidak beroperasi

Misalnya, jika negara atau organisasi untuk pengadaan barang lokal dengan menyertakan calon kontraktor atau supplier yang telah dipilih -- diperbolehkan oleh Bank Dunia kepada negara berkembang- maka sejak awal negara atau organisasi tersebut harus terbuka dan menjelaskan tentang siapa dan jumlah persentase pemilihan talon kontraktor yang dipilih.

24


123


sub kontraktor pada proyek besar; 2) Perusahaan

tersebut

terdaftar

Akibatnya, harga pasaran akan menjadi tinggi, karena banyak perusahaan kompetitor yang

dalam

yuridiksi yang memperbolehkan kerahasiaan

gulung tikar akibat tidak mampu membayar suap.

kepemilikan dan pengelolanya; menghendaki

Dari permasalahan di atas akan me pembayaran

munculkan berbagai dampak yang merugikan,

faktur secara rahasia yang diatur secara

berikut ini di sajikan beberapa dampak akibat

hukum; 4) Adanya pekerjaan yang terselubung dalam portofolionya; 5) Struktur kepemilikan terdiri dari kantor hukum atau kelompok bisnis;

praktik menyimpang dalam pengadaan barang dan jasa di pemerintah:

ing

3) Perusahaan

a) Dampak Finansial

Dampak Finansial dapat terdiri dari:

1) Pengeluaran yang tidak penting dengan biaya mahal untuk pembelanjaan, investasi,

ind

6) Minimnya fasilitas yang dimiliki perusahaan; Jalur komunikasi untuk perusahaan berupa

jasa, sehingga pendapatan negara menjadi

tempat tinggal perorangan atau layanan mesin penjawab telepon; dan Tidak adanya catatan

rendah;

2) Sub perincian kualitas penyediaan atau pekerjaan tidak sesuai dengan harga yang

lR ec hts V

kinerja dalam database perusahaan.

Pengaturan pengadaan barang dan jasa

yang baik merupakan alat yang tepat untuk

penerapan kebijakan publik di seluruh sektor

dibayar;

3) Pembebanan kewajiban keuangan kepada pemerintah

dan merupakan instrumen dalam membangun

kemiskinan dan menyebabkan ketidakmerataan

pembelanjaan

atau

atau tidak bermanfaat yang secara ekonomi

yang baik. Sebaliknya, korupsi dalam pengadaan

barang dan jasa akan meningkatkan angka

atas

penanaman modal yang tidak diperlukan

tata kelola yang baik dan tata pemerintahan

biasanya bernilai sangat besar; dan

4) Pembebanan atas biaya perbaikan awal kepada pemerintah yang kerap diikuti

pembangunan akibat penyelewengan uang negara diluar kepentingan rakyat. Selain itu

dengan berbagai alasan biaya perawatan.

juga akan menciptakan perilaku buruk yang

b) Dampak Ekonomi

na

mendorong persaingan usaha yang tidak sehat karena didasari dengan penyuapan, bukan karena kualitas dan manfaat. sektor

Jur

Untuk

swasta,

korupsi

dalam

pengadaan barang dan jasa akan berdampak pada

ketidakadilan,

ketidakseimbangan,

dan iklim kompetisi usaha yang tidak sehat.

124

BP HN

1) Ketidakjelasan bentuk pekerjaan sebagai

Dampak ekonomi dapat terdiri atas beban

kepada pemerintah untuk biaya pelaksanaan, perawatan dan peminjaman hutang untuk investasi atau pembelanjaan, yang tidak digunakan secara benar demi kepentingan ekonomi negara. Lebih jauh, dampak ekonomi dapat terjadi apabila tingkat penanaman modal



perusahaan-perusahaan yang tidak melakukan

korupsi yang dapat mengancam penyelenggara

korupsi untuk tidak merasa harus menanamkan

bisnis,

modal berbentuk inovasi karena korupsi telah

kelak

mempengaruhi

membuat mereka tidak mampu mengakses

pertumbuhan ekonomi dan tenaga kerja.

pasar.

c) Dampak Lingkungan Korupsi dalam pengadaan barang dan jasa dapat mengakibatkan dampak buruk bagi lingkungan. Karena proyek-proyek yang dikerjakan, sering tidak mengikuti standarisasi lingkungan yang berlaku. Akibat dari penolakan mengikuti standarisasi tersebut akan berdampak kerusakan parah pada lingkungan dalam jangka tingginya resiko masalah kesehatan.

Resiko

dan

kerusakan

dapat

terjadi

pada

kesehatan dan keselamatan manusia sebagai akibat

kualitas

lingkungan

yang

buruk,

penanaman modal yang anti-lingkungan atau ketidakmampuan

memenuhi

standarisasi

kesehatan dan lingkungan. Penyimpangan

yang merugikan akan menyebabkan kualitas

pembangunan buruk, yang dapat berdampak pada

Penerapan hukum yang konsisten sangat

diperlukan. Ketika orang menyadari bahwa pelaku korupsi di lingkungan pemerintahan tidak dijatuhi hukuman yang memadai, mereka akan menilai bahwa pemerintah tak dapat dipercaya. Kemudian secara moral, masyarakat seakan mendapat pembenaran atas tindakannya mencurangi pemerintah karena dianggap tidak melanggar nilai-nilai kemanusiaan. Demikian pula dengan perusahaan yang

lR ec hts V

d) Dampak pada Kesehatan Keselamatan Manusia

Kepercayaan

ind

panjang dan tentunya berimplikasi pada

f) Menurunnya Tingkat kepada Pemerintah

ing

sehingga

BP HN

terus berkurang sebagai akibat tingginya angka

kerentanan

bangunan

sehingga

memunculkan resiko korban.

na

membuat

kurangnya

kompetisi yang akhirnya mengarah kepada daya

Jur

kurangnya

kesempatan untuk melakukan aktivitas bisnisnya, jika peserta tender yang melakukan korupsi tidak mendapat hukuman. Meski sesungguhnya hasil pekerjaannya jauh lebih baik dibanding perusahaan korup yang mengandalkan korupsi untuk mendapatkan tender dengan kualitas pekerjaan yang buruk.

3. Usaha Pemerintah Dalam Pembaharuan Regulasi Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah

e) Dampak pada Inovasi Penyimpangan,

jujur, akan menjadi rugi karena kehilangan

inovasi.

Perusahaan-

perusahaan yang bergantung pada hasil korupsi tak akan menggunakan sumber dayanya untuk melakukan inovasi. Hal ini akan memicu

Peraturan perundang-undangan nasional khusus mengatur pelaksanaan pengadaan barang dan jasa yang sekarang berlaku adalah Peraturan Presiden No. 54 Tahun 2010. Sebelum Peraturan Presiden ini diterbitkan sebagai bentuk penyempurnaan atas pedoman


125


g. Konsistensi kebijakan pengadaan barang/

BP HN

pengadaan sebelumnya telah berlaku Keppres

jasa pemerintah.

Nomor 80 Tahun 2003 yang selama hampir tahun

pedoman

terakhir

dalam

digunakan

pelaksanaan

sebagai

pengadaan

barang dan jasa dan dalam pelaksanaanya Keppres tersebut telah mengalami beberapa kali perubahan. Keppres Nomor 80 Tahun 2003 sebagai pembenahan regulasi sebelumnya yang diatur dalam Keppres Nomor 18 Tahun 2000 tentang Pengadaan Barang Jasa Pemerintah, namun dalam pelaksanaanya terdapat berbagai kekurangan

yang perlu

di

sempurnakan,

Tahun 2003 telah terbit Keppres Nomor 18 Tahun 2000, di mana ketentuan tentang pengadaan

barang dan jasa tidak diatur tersendiri dalam

satu Keppres akan tetapi diatur dalam beberapa pasal dan Keppres tentang Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Sejak dimulainya REPELITA I pada tahun

1969 sampai tahun 1999 tercatat ada 16 Keppres tentang hal tersebut yang sebagian pasal-pasalnya mengatur tentang pelaksanaan

ind

sehingga kembali diadakan penyempurnaan

Sebelum munculnya Keppres Nomor. 80

ing

tujuh

melalui penetapan Perpres terbaru yaitu

Nomor 54 Tahun 2010, yang pada tahun 2011 telah terbit kembali perubahan Perpres Nomor

Keppres Nomor 18 Tahun 2000 Tentang

Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/ Jasa Instansi Pemerintah mengatur ketentuan-

lR ec hts V

54 Tahun 2010 yaitu melalui Perpres Nomor

pengadaan barang dan jasa.

35 Tahun 2011 yang poin perubahan hanya mencakup tentang penunjukan langsung jasa

konsultasi dalam keadaan tertentu serta kriteria keadaan tertentu.

Sebenarnya pada Keppres Nomor 80 tahun

2003 telah mencakup perubahan kebijakan pengadaan barang/jasa pemerintah antara lain:

a. Mengurangi ekonomi biaya tinggi dan untuk meningkatkan efisiensi,

na

d. Melindungi dan memperluas peluang usaha kecil/koperasi kecil,

produksi/jasa

Jur

dalam negeri,

f. Meningkatkan

profesionalisme

pelaksana dan pengelola proyek,

126

(i)

ketentuan

umum

pengadaan barang dan jasa yang mencakup, pengertian,

maksud

dan

tujuan,

prinsip

dasar, etika dan ruang lingkup pengadaan barang dan jasa (pengadaan barang dan jasa di lingkungan pemerintah pusat, propinsi,

kabupaten/kota serta BUMN dan BUMD), (ii) ketentuan pelaksanaan pengadaan barang pengadaan, sanggahan, pelelangan gagal, dan

c. Penyederhanaan Prosedur,

penggunaan

tentang

dan jasa termasuk ketentuan tentang metode

b. Meningkatkan persaingan sehat,

e. Mendorong

ketentuan

SDM

pengadaan barang dan jasa yang dibiayai dengan dana pinjaman/ hibah luar negeri, (iii) ketentuan tentang perjanjian/kontrak pengadaan barang dan jasa, (iv) ketentuan tentang pengawasan pelaksanaan pengadaan serta (v) ketentuan tentang pendayagunaan produksi dalam negeri dan peran serta usaha kecil/koperasi setempat.



tetap mengacu pada kaidah-kaidah yang berlaku

BP HN

Keppres Nomor 18 Tahun 2000 telah di lengkapi dengan Petunjuk Teknis Pengadaan

dalam

Barang/Jasa Instansi Pemerintah, yang me

barang/jasa Pemerintah.

pengadaan barang, jasa pemborongan, jasa lainnya dan jasa konsultasi, pendayagunaan produksi dalam negeri, usaha kecil dan ko perasi, pengawasan pemeriksaan, sertifikasi dan kualifikasi penyedia barang dan jasa. Dan sejak terbitnya Keppres Nomor 80 Tahun 2003 maka Keppres Nomor 18 Tahun 2000 sudah tidak berlaku lagi. 80 Tahun 2003 ini telah mengalami beberapa kali

perubahan dan terakhir diatur dengan Perpres

Nomor 95 Tahun 2007 tanggal 23 Oktober 2007

Pertimbangan-pertimbangan ditetapkannya karena mendesaknya waktu pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Daerah di tahun 2005 sesuai

dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan Pengangkatan, dan Pemberhentian Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, sehingga perlu diadakan pengadaan dan pendistribusian surat suara, kartu pemilih serta perlengkapan pelaksanaan

80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, adapun perubahan tersebut sebagai berikut:

pemilihan

Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah secara cepat dengan tetap

lR ec hts V

tentang Perubahan Ketujuh atas Keppres Nomor

pengadaan

b. Perpres Nomor 32 Tahun 2005

ind

Dalam perkembangannya, Keppres Nomor

pelaksanaan

ing

muat ketentuan lebih rinci tentang prosedur

pedoman

mengutamakan

aspek kualitas, keamanan dan tepat waktu; dalam rangka percepatan pengadaan dan pendistribusian perlengkapan pemilihan Kepala

a. Perpres Nomor 61 Tahun 2004

Daerah dan Wakil Kepala Daerah, dengan segera

melengkapi

menetapkan penyedia barang/jasa melalui

Keppres No. 80 Tahun 2003, dikarenakan

penunjukan langsung dengan tetap mengacu

pengakhiran

pembubaran

kepada kaidah-kaidah yang berlaku dalam

badan khusus yang dibentuk untuk penyehatan

pedoman pelaksanaan pengadaan barang/jasa

perbankan

Pemerintah.

Perpres

ini

dibentuk

tugas

sebagaimana

dan

dimaksud

dalam

Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang

na

Perbankan sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 10 Tahun 1998 harus diselesaikan dengan cepat; dan sebagai upaya

percepatan pengembalian kekayaan negara

Jur

dan menunjang perbaikan kondisi ekonomi nasional, dengan segera menetapkan konsultan penilai melalui penunjukan langsung dengan

c. Perpres Nomor 70 Tahun 2005 Ditujukan guna memperlancar pelaksanaan

tugas

Badan

Rekonstruksi

Pelaksana

Rehabilitasi

Wilayah

dan

dan

Kehidupan

Masyarakat Provinsi NAD dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera Utara, khususnya dalam melaksanakan kegiatan pengadaan barang/jasa


127


dan panitia/pejabat pengadaan dalam rangka

NAD dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera

meningkatkan kompetensi keahlian pengadaan

Utara (sebagaimana ditetapkan dalam Peraturan

barang/jasa pemerintah

Pemerintah Pengganti Undang-Undang Republik

kembali batas waktu kewajiban syarat sertifikasi

Indonesia Nomor 2 Tahun 2005 tentang Badan

bagi Pejabat Pembuat Komitmen dan panitia/

Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan

pejabat pengadaan dalam pengadaan barang/

Kehidupan Masyarakat Provinsi Nangroe Aceh

jasa pemerintah.

BP HN

untuk rehabilitasi dan rekonstruksi di Provinsi

Darussalam (NAD) dan Kepuluan Nias Provinsi

e. Perpres Nomor 79 Tahun 2006

Sumatera Utara). Melalui penyesuaian Pedoman Pemerintah sesuai kondisi yang ada, diharapkan pelaksanaannya dapat dilakukan dengan cepat, prinsip persaingan sehat, transparan, terbuka dan perlakuan yang adil bagi semua pihak serta akuntabel.

adaan

Provinsi

peng

perumahan

bagi

masyarakat

Nanggroe

Aceh

Darussalam

Sumatera Utara yang terkena bencana alam gempa bumi dan gelombang tsunami oleh Badan Pelaksana Rehabilitasi dan Rekonstruksi Wilayah dan Kehidupan Masyarakat Provinsi NAD dan Kepulauan Nias Provinsi Sumatera Utara, melalui

Pertimbangan-pertimbangan ditetapkannya

penyesuaian Pedoman Pelaksanaan Pengadaan

yaitu dengan berlakunya Undang-Undang Nomor

Barang/Jasa Pemerintah agar pelaksanaannya

17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan

dapat dilakukan dengan cepat, efektif dan

Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang

efisien dengan tetap berpegang pada prinsip

Perbendaharaan Negara, beberapa ketentuan

persaingan sehat, transparan, terbuka dan

dan istilah di dalam Pedoman Pelaksanaan

perlakuan yang adil bagi semua pihak serta

Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah perlu

akuntabel.

diubah agar selaras dengan kedua undang-

f. Perpres Nomor 85 Tahun 2006

undang dimaksud; peningkatkan transparansi

dan kompetisi dalam pengadaan barang/jasa pemerintah serta untuk mewujudkan efisiensi

na

dan efektifitas pengelolaan keuangan negara, melalui penyempurnaan terhadap ketentuan mengenai tata cara pengumuman dalam rangka

Jur

pengadaan barang/jasa pemerintah; perolehan hasil

yang

maksimal

dalam

pelaksanaan

sertifikasi bagi Pejabat Pembuat Komitmen

128

percepatan

(NAD) dan masyarakat Kepulauan Nias Provinsi

lR ec hts V

d. Perpres Nomor 8 Tahun 2006

guna

ind

efektif dan efisien dengan tetap berpegang pada

Ditujukan

ing

Pelaksanaan Pengadaan Barang dan Jasa

melalui pengaturan

Pertimbangan-pertimbangan ditetapkannya

karena

mendesaknya

waktu

pelaksanaan

pemilihan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam Tahun 2006 sesuai dengan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh dan Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan



sangat fragmentatif dan tidak dapat mengikuti

Daerah dan Wakil Kepala Daerah, sehingga

perubahan yang berlangsung demikian cepat. Di

perlu

tanda

samping itu, Keputusan Presiden ini tidak cukup

penduduk, pengadaan dan pendistribusian

memadai dalam mengatasi permasalahan-

surat suara, kartu pemilih, serta perlengkapan

permasalahan yang timbul dalam proses

pelaksanaan pemilihan Kepala Daerah dan

pengadaan barang dan jasa, sehingga diperlukan

Wakil Kepala Daerah secara cepat dengan tetap

perubahan-perubahan

mengutamakan aspek kualitas, keamanan dan

pengadaan barang dan jasa, sebagai salah satu

tepat waktu; dan guna percepatan pengadaan

upaya untuk meningkatkan transparansi dan

dan pendistribusian perlengkapan pemilihan

kompetisi dalam pengadaan barang dan jasa.

pengadaan

kartu

Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah,

yang

mengatur

ing

dilakukan

BP HN

Pengangkatan, dan Pemberhentian Kepala

Oleh sebab itu, pada tanggal 6 Agustus

2010 telah ditetapkan Peraturan Presiden No.

jasa melalui penunjukan langsung dengan tetap

54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/

mengacu pada kaidah-kaidah yang berlaku

Jasa Pemerintah yang diharapkan membawa

dalam

perubahan-perubahan ke arah:

pedoman

pelaksanaan

ind

dengan segera menetapkan penyedia barang/

pengadaan

a. Menciptakan iklim yang kondusif untuk

barang/jasa Pemerintah.

persaingan sehat, efisiensi belanja negara

lR ec hts V

g. Perpres Nomor 95 Tahun 2007

Pertimbangan-pertimbangan ditetapkannya dalam rangka peningkatan derajat kesehatan

masyarakat melalui pengadaan obat dan alat kesehatan yang perlu didukung dengan jaminan,

ketersediaan obat generik dan alat kesehatan; dan percepatan pengadaan dan pendistribusian

bahan dan obat generik, dengan segera menetapkan penyedia barang/jasa melalui

penunjukan langsung dengan tetap mengacu pada

kaidah-kaidah

yang

berlaku

dalam

na

pedoman pelaksanaan pengadaan barang/jasa Pemerintah.

Sampai dengan Agustus 2010, pengaturan

tentang pengadaan barang dan jasa didasarkan

Jur

atas Keputusan Presiden Nomor 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Barang/Jana Pemerintah. Namun, pengaturan ini dinilai

dan mempercepat pelaksanaan APBN/APBD (debottlenecking);

b. Memperkenalkan aturan, sistem, metoda dan prosedur yang lebih sederhana dengan tetap memperhatikan good governance;

c. Memperjelas konsep swakelola; d. Memberikan Klarifikasi Aturan; e. Mendorong terjadinya inovasi, tumbuh suburnya ekonomi kreatif serta kemandirian industri stratetgis;

f. Memperkenalkan

sistem

Reward

&

Punishment yang lebih adil. Upaya pembaharuan melalui penerbitan

Perpres No 54 Tahun 2010 yang pada saat diterbitkan masih dimungkinkan berlakunya Keppres 80 Tahun 2003 sampai dengan sebelum tahun 2011. Perpres Nomor 54 Tahun 2010 tersebut merupakan revisi atas Keppres Nomor


129


Selain itu kebijakan umum pengadaan

pengadaan jasa pemerintah selama ini. Dengan

barang/jasa pemerintah juga dimaksudkan

Perpres ini diharapkan dapat menciptakan iklim

untuk mendorong peningkatan penggunaan

yang kondusif untuk persaingan sehat, efisiensi

produksi dalam negeri, memperluas lapangan

belanja negara dan mempercepat pelaksanaan

kerja dan mengembangkan industri dalam

APBN/APBD

negeri

serta mendorong terjadinya

BP HN

80 Tahun 2003 yang menjadi acuan pelaksanaan

meningkatkan

koperasi

serta

dan

usaha

inovasi, tumbuh suburnya ekonomi kreatif

kecil

kelompok

serta kemandirian industri strategis dan yang

masyarakat dalam pengadaan barang/jasa,

terpenting adalah meminimalisir multitafsir

serta menyederhanakan ketentuan dan tata

serta hal-hal yang belum jelas dalam Keppres

cara untuk mempercepat proses pengambilan

terdahulu.

keputusan dalam pengadaan barang/jasa, sesuai

ing

termasuk

peran

dengan prinsip dasar Pelaksanaan Pengadaan

Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) sebagai satu

Barang/Jasa Pemerintah yaitu efisien, efektif,

lembaga yang berwenang dalam hal membuat

terbuka, bersaing, transparan, dan adil/tidak

regulasi di bidang pengadaan barang dan jasa

diskriminatif serta akuntabel.

ind

Menurut Lembaga Kebijakan Pengadaan

Dari uraian di atas terlihat bagaimana

ini lebih komprehensif dari sebelumnya. Sebab

fleksibelnya ketentuan pengadaan barang dan

lR ec hts V

substansi aturan pengadaan barang dan jasa

aturan baru ini menyangkut perubahan struktur

jasa. Hal ini ditujukan tidak lain untuk memenuhi

maupun substansi pengaturannya. Dengan

kebutuhan pemerintah dan guna menghindari

demikian, kita akan melahirkan aturan baru”

ditabraknya prinsip pengadaan yang ada, dan

pengadaan barang/jasa tanpa meninggalkan

yang paling penting adalah adanya kepastian

prinsip-prinsip good governance yang telah

hukum atas proses pengadaan barang dan jasa.

dianut oleh Keppres Nomor 80 Tahun 2003, seperti efisien dan efektif, terbuka dan bersaing,

E. Penutup 1. Kesimpulan

transparan dan akuntabel.

Hadirnya Perpres Nomor 54 Tahun 2010 beserta perubahannya

Perpres Nomor 35

Tahun 2011 adalah dalam rangka memberi

na

kesempatan kepada pengusaha untuk ikut dalam proses pengadaan barang pemerintah. Dengan adanya Perpres tersebut diharapkan ada

Jur

perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, selain menghindari terjadinya tumpang tindih dalam pengadaan barang/jasa.

130

Perubahan yang dinamis dalam pengaturan

barang dan sangat urgen agar mampu memenuhi perkembangan pasar, sehingga prinsip kepastian hukum diperoleh oleh para pihak yang terlibat dalam proses pengadaan tersebut. Kegiatan pengadaan barang/ jasa pemerintah ditinjau dari perspektif hukum Indonesia, memiliki arti penting dengan argumentasi sebagai berikut: pertama, pengadaan barang dan jasa pemerintah memiliki arti strategis dalam



Usaha

pemerintah

untuk

melakukan

BP HN

proteksi dan preferensi bagi pelaku usaha dalam negeri. Kedua, pengadaan barang dan

pembaharuan peraturan terlihat dari banyaknya

jasa pemerintah merupakan sektor signifikan

perubahan yang terjadi atas peraturan tentang

dalam upaya pertumbuhan ekonomi, Ketiga

pengadaan

sistem pengadaan barang dan jasa pemerintah

perundang-undangan nasional khusus mengatur

yang mampu menerapkan prinsip-prinsip tata

pelaksanaan pengadaan barang dan jasa yang

pemerintahan yang baik akan mendorong

sekarang berlaku adalah Peraturan Presiden No.

efisiensi dan efektivitas belanja publik sekaligus

54 Tahun 2010. Sebelum Peraturan Presiden ini

mengondisikan

yaitu

diterbitkan sebagai bentuk penyempurnaan atas

pemerintah, swasta dan masyarakat dalam

pedoman pengadaan sebelumnya, telah berlaku

penyelenggaraan good governance. Keempat,

Keppres Nomor 80 Tahun 2003 yang selama

bahwa ruang lingkup pengadaan barang dan

hampir tujuh tahun terakhir digunakan sebagai

jasa pemerintah meliputi berbagai sektor dalam

pedoman

berbagai aspek dalam pembangunan bangsa.

barang dan jasa dan dalam pelaksanaanya

pilar

dan

jasa.

ing

tiga

dalam

ind

perilaku

barang

pelaksanaan

Peraturan

pengadaan

Mekanisme kerja, tradisi, dan perilaku

Keppres tersebut telah mengalami beberapa

birokrasi menjadi permasalahan yang potensial

kali perubahan. Keppres Nomor 80 Tahun 2003

menghambat

bersih.

sebagai pembenahan regulasi sebelumnya yang

Pengadaan barang dan jasa di lingkungan

diatur dalam Keppres Nomor 18 Tahun 2000

pemerintah sering kali bermasalah dan terjadi

tentang Pengadaan Barang Jasa Pemerintah,

berbagai macam penyimpangan, baik dari segi

namun dalam pelaksanaanya terdapat berbagai

kualitas barang yang tidak sesuai, maupun

kekurangan

adanya unsur Korupsi, Kolusi dan Nepotisme

sehingga kembali diadakan penyempurnaan

(KKN) antara pejabat pemerintah dengan

melalui penetapan Perpres terbaru yaitu

para penyedia barang dan jasa. Ketatnya tata

Nomor 54 Tahun 2010, yang pada tahun 2011

Cara pengadaan barang dan jasa pemerintah,

telah terbit kembali perubahan Perpres Nomor

ketakutan Pejabat terhadap pengusutan polisi,

54 Tahun 2010 yaitu melalui Perpres Nomor

jaksa dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK),

35 Tahun 2011 yang poin perubahan hanya

serta proses tender yang memakan waktu

mencakup

cukup lama, mulai dari pengumuman tender,

Jasa Konsultasi dalam keadaan tertentu serta

tahap pra kualifikasi, pasca kualifikasi, sampai

kriteria keadaan tertentu. Hal ini menunjukkan

dengan

fleksibilitas

yang

na

lR ec hts V

pemerintah

pengumuman

pemenang

tender,

Jur

yang menyebabkan lemahnya penyerapan

yang perlu

tentang

di

sempurnakan,

Penunjukan

ketentuan

pengadaan

Langsung

barang

dan jasa, agar mampu memenuhi kebutuhan

anggaran juga merupakan masalah yang perlu

pemerintah sekaligus menghindari ditabraknya

diselesaikan.

prinsip pengadaan yang ada.


131


dan Jasa dari sekadar Perpres menjadi undangundang dalam rangka memberi landasan hukum yang kuat, karena pengaturan pengadaan barang dan jasa melalui suatu peraturan presiden kurang memberi landasan hukum yang kuat. Serta untuk memberi kepastian hukum, karena dengan peningkatan pengaturan pengadaan barang dan jasa dari Perpres menjadi UndangUndang akan lebih memberi kepastian hukum. Perpres 54 Tahun 2010 dari sisi hirarki peraturan

ind

perundang-undangan dapat dikesampingkan

BP HN

Perlu peningkatan regulasi Pengadaan Barang

of the WTO, Public Procurement Law Review, Article Copyright (c) 2000 Sweet & Maxwell Limited and Contrutors, 2000. Gracia, Frank J., Trade and Justice: Lingking The Trade Linkage Debates, University of Pennsylvania Journal of International Economic Law, Pennsylvania 1998. Kovacs, Attila, The Global Procurement Harmonization Initiative, 14 Public Procurement Review, 2005. Linarelli, John, The WTO Agreement on Government Procurement and the UNCITRAL Model Procurement Law, 1 Asian Journal. WTO & International Health and Policy, 317, 2006. Luhmann, Niklas, A Sociological Theory of Law, Elizabeth King and Martin Albrow(ed). Martin Albrow, Routledge & Kegan Paul, London, 1985. Marzuki, Peter Mahmud, Penelitian Hukum, Ed. 1, Cet. 1, (Jakarta: Prenada Media Group, 2006). Sugema, Iman, “Anggaran Tidak Memberi Ruang Untuk Menstimulasi Pertumbuhan Ekonomi,” , INDEF, 2006. Kontan, 26 Desember 2007. Depdiknas, Kamus Besar Bahasa Indonesia (Jakarta : Balai Pustaka, 2005). Direktur Jenderal Perbendaharaan Departemen Keuangan RI, Laporan Sementara Realisasi APBN Tahun Anggaran 2005, Periode 1 Januari 2005 sampai dengan 30 Desember 2005, Jakarta, 2006. Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah, Latar Belakang Kebijakan dikeluarkannya Keppres Nomor 80 Tahun 2003. tentang Pengadaan Barang dan Jasa Pemerintah. Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar 1945, LN. Nomor 75 Tahun 1959. Republik Indonesia, Keputusan Presiden R.I. Nomor 16 Tahun 1994 tentang Pelakasanaan Anggaran Belanja Negara. Republik Indonesia, Peraturan Presiden Nomor 106 Tahun 1997, tentang Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Republik Indonesia,Keputusan Presiden R.I. Nomor 18 Tahun 2000 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Instansi Pemerintah.

ing

2. Saran

oleh peraturan perundang-undangan yang lebih

tinggi, diantaranya UU dan PP. Padahal substansi

yang diatur dalam Perpres 54 Tahun 2010 kerap

lR ec hts V

berbenturan dengan peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi, seperti UU tentang Jasa Konstruksi, Kitab Undang-undang Hukum

Perdata, UU Otonomi Daerah. Sehingga, para pelaksana pengadaan barang dan jasa kerap

terkendala dalam meiaksanakan tugas dengan tumpang

tindihnya

peraturan

perundang-

undangan yang terkait dengan pengadaan barang dan jasa.

DAFTAR PUSTAKA

Jur

na

Bahar, Ujang, Hukum dan Pengurusan Keuangan Negara, (Jakarta: Ichtiar Baru, 1987). Black, Henry Campbel, Black Law’s Dictionary, Sixth Edition, St Paul Minn, West Publishing Co. Carrier, Paul J., Soverignity Under The Agreement On Government Procurement, Minnesotta Journal of Global Trade, Minnesotta , Winter 1997. Dischendorfer, Martin, The Existence and Development of Multilateral Rules on Government Procurement Under the Framework

132



BP HN

www.oecd.org/dataoecd/1/36/37130136 www. wto.org www.antikorupsi.org/indo/index2.php?option= com_content& do www.bpkp.go.id/viewberita. ph p?aksi =view&start = 2101 id=1667 www.kpk.go.id/modules/news/article.php?storyid =1259; www.kppu.go.id/baru/index.php?type=art&aid= 251

Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

Republik Indonesia, Keputusan Presiden R.I. Nomor 80 Tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Republik Indonesia, Peraturan Presiden R.I. Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah. Republik Indonesia, Peraturan Presiden R.I. Nomor 35 Tahun 2011 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden R.I. Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.


133

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


Jur

na



BP HN

KETERBUKAAN INFORMASI PUBLIK DALAM PEMERINTAHAN TERBUKA MENUJU TATA PEMERINTAHAN YANG BAIK (Public Information Disclosure in Open Government Towards Good Governance) Nunuk Febriananingsih Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional BPHN Jl. Mayjen Soetoyo No. 10 Cililitan Jakarta Timur Email: [email protected]

ing

Naskah diterima: 9 Februari 2012; revisi: 1 Maret 2012; disetujui: 21 Maret 2012

lR ec hts V

ind

Abstrak Kebebasan informasi merupakan hak asasi yang fundamental. Pengalaman selama ini menunjukkan bahwa informasi lembaga pemerintah dan non pemerintah dianggap sulit dijangkau masyarakat. Permasalahan yang diangkat dalam tulisan ini adalah bagaimana kesiapan lembaga-lembaga pemerintah dalam mengimplementasikan UU KIP dalam upaya mewujudkan tata pemerintahan yang baik. Dengan menggunakan metode penelitian hukum normatif diketahui bahwa Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik memberi jaminan kepada masyarakat untuk mengakses informasi dari badan publik, meskipun lembaga pemerintah belum siap mengimplementasikan UU KIP. Hal ini terlihat dari belum tersedianya informasi terkait dengan urusan tata kepemerintahan seperti kebijakan publik dan pelayanan publik. Untuk itu Pemerintah perlu segera mengimplementasikan UU KIP sesuai dengan yang diamanatkan oleh PP Nomor 61 Tahun 2010 tentang pelaksanaan UU KIP. Kata kunci: keterbukaan informasi publik, pemerintahan yang baik, pemerintahan terbuka

Jur

na

Abstract Freedom of information is a fundamental human right. Past experience shows that information and non-governmental agencies are considered hard to reach communities. Issues raised in this paper is how the readiness of government agencies in implementing the law is in an effort to realize good governance. By using the method of normative legal research note that the Act No. 14 of 2008 concerning Freedom of Information gives assurance to the public to access information from public bodies, although the government agency implementing the law is not yet ready. This is evident from the unavailability of information relating to the affairs of governance such as public policy and public service. For the Government should immediately implement in accordance with the law is mandated by the Government Regulation Number 61 Year 2010 concerning the implementation of the law is. Keywords: public disclosure, good governance, open government

Keterbukaan Informasi Publik dalam Pemerintahan Terbuka ... (Nunuk Febriananingsih)

135


A. Pendahuluan mengadopsi Resolusi 59 (1) yang menyatakan bahwa “Kebebasan informasi adalah hak asasi yang fundamental dan merupakan tanda dari seluruh kebebasan yang akan menjadi titik perhatian PBB”.1 Oleh sebab itu hak atas informasi kemudian menjadi salah satu hak yang diakui secara internasional, yang diatur dalam Pasal 19 Deklarasi Universal HAM PBB yang menyatakan bahwa:

tidak saja merupakan hak asasi melainkan juga hak konstitusional rakyat Indonesia. Esensi dari

pengakuan ini adalah bahwa hak atas informasi sebenarnya merupakan hak yang melekat pada

diri setiap manusia baik sebagai warga negara maupun sebagai pribadi.

Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008

tentang Keterbukaan Informasi Publik (UU KIP)

ing

Sejak Tahun 1946 Majelis Umum PBB

BP HN

Dengan demikian, maka hak atas informasi

telah disahkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sejak 30 April 2008 dan mulai berlaku setelah dua tahun diundangkan, tepatnya 30 April 2010. UU KIP adalah undang-undang yang

Indonesia pun sudah memberikan pengakuan

pelaksanaan penyelenggaraan negara maupun

ind

“Setiap orang mempunyai hak atas kebebasan mengemukakan pendapat dan gagasan; hak ini mencakup hak untuk memegang pendapat tanpa campur tangan, dan mencari, menerima dan menyebarkan informasi dan gagasan melalui media apapun tanpa mempertimbangkan garis batas negara.”

untuk memperoleh informasi publik dalam rangka mewujudkan serta meningkatkan peran serta aktif masyarakat dalam penyelenggaraan

lR ec hts V

atas hak informasi sebagaimana diatur dalam konstitusi Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar

memberikan jaminan terhadap semua orang

Negara

Republik

Indonesia

Tahun

1945 (UUD NRI Tahun 1945) Pasal 28F yang menyatakan bahwa:

1

136

baik

pada

tingkat

pengawasan

pada tingkat pelibatan masyarakat dalam proses pengambilan kebijakan publik. UU KIP menjadi landasan operasional

yang memberi jaminan terbukanya akses informasi bagi masyarakat secara luas dari lembaga-lembaga negara, lembaga publik non pemerintah dan perusahaan-perusahaan publik yang mendapat alokasi dana dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN), Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD), bantuan luar negeri dan dari himpunan dana masyarakat. Dengan demikian, keberadaan UU KIP semakin menegaskan bahwa akses masyarakat terhadap

Jur

na

“Setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki dan menyimpan informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia”

negara,

Toby Mendel, Freedom of Information as an Internationally Protected Human Right, article 19. (www.article19. org, diakses pada tanggal 07 Januari 2012).



Secara umum, UU KIP diharapkan akan membangun keterbukaan informasi di lembaga pemerintah dan non pemerintah yang selama ini

dianggap

sulit

dijangkau

masyarakat.

Secara khusus, eksistensi regulasi mengenai keterbukaan informasi publik dapat mendorong suatu masyarakat menjadi lebih demokratis dengan memungkinkan adanya akses masyarakat terhadap informasi yang dimiliki pemerintah baik pemerintah pusat, pemerintah daerah maupun

1. Bagaimana materi muatan dalam UndangUndang Keterbukaan Informasi Publik?

2. Sejauh mana kesiapan lembaga-lembaga pemerintah dalam mengimplementasikan UU KIP?

3. Bagaimana

implementasi

informasi terbuka

publik

(open

pendidikan dan lembaga kesehatan, misalnya rumah sakit. Oleh sebab itu UU KIP mendukung

transparansi informasi di seluruh lembaga penyelenggaraan pemerintahan demokratis yang

diharapkan membawa perubahan paradigma pemerintah dalam mengelola informasi publik

dari pemerintahan yang tertutup menuju

pemerintahan yang terbuka. Jika sebelum UU KIP diundangkan, paradigmanya adalah seluruh

informasi publik adalah rahasia kecuali yang

terbuka, namun setelah UU KIP diundangkan, paradigma tersebut bergeser menjadi seluruh

informasi publik adalah terbuka untuk di akses masyarakat kecuali yang dikecualikan/rahasia

na

dengan pengencualian yang terbatas (Maximum

government)

menuju


Metode pendekatan yang digunakan dalam

penelitian ini adalah penelitian hukum normatif. Penelitian hukum normatif yaitu berupa penelitian

kepustakaan

(library

research)

untuk memperoleh data-data berupa dokumen hukum baik yang berupa peraturan perundangundangan, Keputusan Komisi Informasi, Jurnal, makalah dan buku-buku yang berkaitan dengan pokok permasalahan yang diteliti.2 Penelitian kepustakaan (library research)

ini dimaksudkan untuk mendapatkan data sekunder, berupa bahan-bahan hukum yang meliputi yaitu:3

1. bahan hukum primer, peraturan perundangundangan yang berlaku di Indonesia yang terkait dengan penulisan ini antara lain

Jur

Access Limited Exemption / MALE).

pemerintahan

(good governance)?

lR ec hts V

pemerintah yang merupakan salah satu syarat

dalam

keterbukaan

terciptanya tata pemerintahan yang baik

ind

lembaga-lembaga publik lain seperti lembaga

BP HN

diakui oleh konstitusi UUD NRI Tahun 1945.

B. Rumusan Masalah

ing

informasi merupakan hak asasi manusia yang

2

3

Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: Rajawali Press, 1990), hlm. 15. Sri Mamudji, dkk, Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, (Jakarta: Badan Penerbit FH UI, 2005), hlm. 28.


137


secara yuridis sesuai dengan perkembangan

Pemerintah (PP) No. 61 Tahun 2010 tentang

hukum yang berlaku. Analisa data dilakukan

Pelaksananaan UU KIP, Keputusan Komisi

secara kualitatif normatif, yakni dengan cara

Informasi No. 1 Tahun 2010 tentang Standar

menjabarkan dengan kalimat-kalimat sehingga

Layanan

Keputusan

diperoleh bahasan atau paparan yang sistematis

Komisi Informasi No. 2 Tahun 2010 tentang

agar mudah dimengerti serta digunakan untuk

Prosedur Penyelesaian Sengketa Informasi

melakukan analisis dengan mengkaji data hasil

serta

perundang-undangan

penelitian berdasarkan teori dan dokumen

lainnya sebagai bahan pembanding dalam

hukum. Dengan analisa tersebut diharapkan

penulisan ini.

pada akhirnya dapat mengungkapkan masalah

peraturan

Publik,

2. bahan hukum sekunder, yaitu bahan-bahan hukum yang memberikan penjelasan lebih

yang terjadi secara rinci dan menghasilkan suatu kesimpulan.4

D. Pembahasan

ind

lanjut pada bahan hukum primer. Bahan

ing

Informasi

BP HN

UUD NRI tahun 1945, UU KIP, Peraturan

hukum sekunder yang digunakan dalam

1.

penelitian ini berupa bahan hukum sekunder yang terdiri dari buku-buku, jurnal-jurnal,

artikel, laporan penelitian yang sudah ada

Salah satu elemen penting dalam mewujudkan

lR ec hts V

sebelumnya, internet dan berbagai publikasi

ilmiah dan referensi yang berkaitan dengan permasalahan yang diteliti.

3. bahan hukum tertier, yakni bahan-bahan

yang memberi petunjuk maupun penjelasan

terhadap bahan hukum primer dan sekunder antara lain kamus hukum, kamus bahasa

Indonesia, buku pegangan dan sebagainya yang ada relevansinya dengan permasalahan penelitian.

penyelenggaraan negara yang terbuka adalah hak publik untuk memperoleh informasi sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Hak atas informasi menjadi sangat penting karena makin terbuka penyelenggaraan negara untuk diawasi

publik,

penyelenggaraan

negara

tersebut makin dapat dipertanggungjawabkan. Hak setiap orang untuk memperoleh informasi juga relevan untuk meningkatkan kualitas pelibatan masyarakat dalam proses pengambilan keputusan publik. Partisipasi atau pelibatan

analitis, yakni menggambarkan peraturan yang

masyarakat tidak banyak berarti tanpa jaminan

berlaku seperti UU KIP dan kemudian dianalisa

keterbukaan informasi publik.5

Jur

na

Spesifikasi penelitian ini adalah deskriptif

4 5

138

Materi Muatan Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik (UU KIP)

M. Asiam Sumhudi, 1986, hlm. 45-47 Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik, ditetapkan di Jakarta tanggal 30 April 2008, Lembaran Negara RI Nomor 61, tahun 2008 dan Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4846 Tahun 2008, bagian Penjelasan Umum.



hak setiap orang untuk memperoleh informasi;

April 2008 dalam Lembaran Negara Republik

(2) kewajiban badan publik menyediakan dan

Indonesia Tahun 2008 Nomor 61 dan Tambahan

melayani permintaan informasi secara cepat,

Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor

tepat waktu, biaya ringan/proporsional dan

4846 dan mulai berlaku efektif sejak 2 tahun

cara sederhana; (3) pengecualian bersifat ketat

diundangkan yaitu tanggal 30 April 2010. UU KIP

dan terbatas; (4) kewajiban badan publik untuk

yang terdiri dari 14 Bab 64 Pasal ini menghendaki

membenahi sistem dokumentasi dan pelayanan

tersedianya informasi secara lengkap, tersusun

informasi.6

Tujuan dan asas keterbukaan informasi

ing

rapi, dan terpusat pada satu institusi badan

BP HN

UU KIP telah diundangkan pada tanggal 30

informasi publik. Dengan demikian informasi

publik

yang dibutuhkan menjadi mudah diakses

memberikan arah, landasan, acuan dan jaminan

baik

maupun

tentang pemenuhan hak publik atas informasi

masyarakat dan otomatis menghemat biaya dan

yang didasarkan pada ketentuan peraturan

mengefisienkan waktu kerja yang diperlukan

perundang-undangan. UU KIP ini dimaksudkan

ketika menelusuri dan mencari informasi yang

untuk mewujudkan penyelenggaraan negara

sebelumnya terserak atau tidak tertata dengan

yang baik, transparan, efektif dan efisien,

baik. Hal ini sangat penting demi meningkatkan

akuntabel dan dapat dipertanggungjawabkan.7

pegawai

pemerintah

KIP

pada

dasarnya

adalah

lR ec hts V

ind

oleh

UU

hubungan baik antara instansi pemerintah

Sebagaimana termaktub dalam Pasal 2

dengan masyarakat. UU KIP ini mengamanatkan

UU KIP, asas UU KIP adalah sebagai berikut:

empat peraturan turunan yaitu:

Pertama, setiap informasi publik bersifat

a. PP tentang masa retensi (masa berlakunya

terbuka dan dapat di akses oleh setiap

kerahasiaan);

pengguna informasi publik; Kedua, informasi

b. PP tentang ganti rugi;

publik yang dikecualikan bersifat ketat dan

c. Peraturan Komisi Informasi tentang standar

terbatas; Ketiga, setiap informasi publik harus

layanan informasi;

dapat diperoleh setiap pemohon informasi

d. Peraturan Komisi Informasi tentang prosedur penyelesaian sengketa;

Keberadaan UU KIP sangat penting sebagai

ringan, dan cara yang sederhana; Keempat, informasi publik yang dikecualikan bersifat rahasia sesuai undang-undang, kepatuhan dan kepentingan umum, didasarkan pada pengujian

Jur

na

landasan hukum yang berkaitan dengan (1)

publik dengan cepat dan tepat waktu, biaya

6 7

Ibid. N.G.B. Mandica-Nur, Panduan Keterbukaan Informasi Publik (KIP) Untuk Petugas Pengelola dan Pemberi Informasi di Badan Publik, (IRDI dan USAID, Cetakan Pertama, 2009), hlm. 7. Keterbukaan Informasi Publik dalam Pemerintahan Terbuka ... (Nunuk Febriananingsih)

139


Dalam asas dan tujuan UU KIP, tampak jelas

informasi diberikan kepada masyarakat, serta

bahwa UU KIP memberikan jaminan atas hak

setelah dipertimbangkan dengan seksama

warga negara atas informasi. Sejalan dengan

bahwa

dapat

hal tersebut, sudah sewajarnya jika terdapat

melindungi kepentingan yang lebih besar

batasan-batasan tertentu atas informasi yang

daripada membukanya dan sebaliknya.

dikecualikan atau tidak dapat disampaikan

menutup

informasi

publik

Adapun tujuan dari UU KIP tergambar pada

BP HN

tentang konsekuensi yang timbul apabila suatu

kepada publik.8

Pasal 3, yaitu: warga

negara

untuk

adalah Lembaga Eksekutif (Kementerian Negara,

mengetahui rencana pembuatan kebijakan

Lembaga Negara, Lembaga Pemerintah Non

publik, program kebijakan publik, dan proses

Kementerian), Lembaga Legislatif (Sekretariat

pengambilan keputusan publik, serta alasan

DPR, DPD, DPRD), Lembaga Yudikatif (MK, MA,

pengambilan suatu keputusan publik;

Kejaksaan Agung, Komisi Yudisial), BUMN,

b. mendorong partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan kebijakan publik; peran

aktif

BUMD, Komisi Negara, Komisi Independen, Parpol, LSM, Yayasan, Ormas. Dengan demikian

masyarakat

dapat dikatakan bahwa tidak ada lembaga

dalam pengambilan kebijakan publik dan

pemerintah maupun non pemerintah seperti

lR ec hts V

c. meningkatkan

ing

hak

ind

a. menjamin

Badan publik yang di maksud dalam UU KIP

pengelolaan Badan Publik yang baik; d. mewujudkan yang dan

baik,

efisien,

penyelenggaraan

yaitu

transparan,

akuntabel

serta

yang di maksud dalam UU KIP terbebas dari

negara

kewajiban

efektif

publik.

dapat

dipertanggungjawabkan;

informasi

kepada

Secara normatif, hak dan kewajiban pemohon

dan pengguna informasi publik dan badan

e. mengetahui alasan kebijakan publik yang

publik sebagai penyedia informasi telah diatur

mempengaruhi hajat hidup orang banyak;

dalam Pasal 4-8 UU KIP secara rinci, namun

f. mengembangkan ilmu pengetahuan dan

terdapat aspek-aspek yang perlu diperhatikan

mencerdaskan kehidupan bangsa; dan/atau

antara lain: Pertama, alasan permintaan

g. meningkatkan pengelolaan dan pelayanan

informasi, keharusan mengemukakan alasan

informasi di lingkungan badan publik untuk

untuk meminta informasi publik akan menjadi

menghasilkan

hambatan dalam penyediaan informasi karena

na

layanan

informasi

yang

alasan-alasan itu tidak bersifat universal; Kedua, batasan melanggar hak-hak pribadi, hal ini akan

Jur

berkualitas

8

140

memberikan

Ahmad M. Ramli, KIP dan Good Governance, Makalah disampaikan pada Seminar Sosialisasi UU KIP di Jakarta, Tahun 2009, hlm. 3.



publik, namun untuk memperolehnya harus

pribadi yang bersangkutan; Ketiga, batasan

dilakukan dengan mengajukan permintaan.

tentang rahasia jabatan. Perlu batasan yang

Yang termasuk dalam kategori informasi ini

jelas tentang hal-hal yang berkaitan dengan

antara lain: daftar seluruh informasi dalam

rahasia jabatan, sebab akan menimbulkan

penguasaan badan publik; keputusan badan

dualisme

berakibat

publik dan pertimbangannya; kebijakan badan

pada ketidakpercayaan pada lembaga dalam

publik dan dokumen pendukungnya; rencana

memberikan informasi kepada publik.

proyek dan anggaran tahunannya; perjanjian

persepsi

yang

dapat

BP HN

menimbulkan multi tafsir tergantung perspektif

badan publik dengan pihak ketiga, informasi

diumumkan secara berkala diatur dalam Pasal

dalam pertemuan yang bersifat terbuka untuk

9 UU KIP. Informasi tersebut harus disediakan/

umum; prosedur kerja yang berkaitan dengan

diumumkan secara rutin, teratur dan dalam

layanan publik; laporan layanan akses informasi

jangka waktu tertentu setidaknya setiap 6 bulan

dan informasi lain yang telah dinyatakan terbuka

sekali.

untuk diakses publik berdasarkan putusan

Penyebaran

wajib

disediakan

informasi

ind

yang

ing

dan

Informasi

disampaikan

dengan cara yang mudah dijangkau masyarakat dan dalam bahasa yang mudah dipahami,

sengketa informasi publik. Disamping

berbagai

jenis

informasi

dalam UU KIP tersebut diatas yang wajib

publik (seperti profil, kedudukan, kepengurusan,

disediakan oleh badan publik, terdapat informasi

maksud dan tujuan didirikannya badan publik

yang dikecualikan. Pasal 17 UU KIP menyebutkan

tersebut); informasi yang berkaitan dengan

kategori informasi yang dikecualikan, yaitu:

kegiatan dan kinerja badan publik; informasi

a. Informasi publik yang apabila dibuka dan

tentang laporan keuangan dan informasi lain

diberikan kepada pemohon informasi publik

yang diatur dalam peraturan perundang-

dapat menghambat proses penegakan

undangan.

hukum;

lR ec hts V

meliputi: informasi yang berkaitan dengan badan

Informasi yang harus diumumkan secara

b. Informasi publik yang apabila dibuka dan

serta merta diatur dalam Pasal 10, dimana

diberikan

informasi

tanpa

publik dapat mengganggu kepentingan

penundaan. Informasi yang di maksud adalah

perlindungan hak atas kekayaan intelektual

informasi yang menyangkut ancaman terhadap

dan perlindungan dari persaingan usaha

hajat hidup orang banyak dan ketertiban umum,

tidak sehat;

wajib

diumumkan

na

ini

misalnya informasi tentang bencana, kerusuhan

Jur

massal dan lain-lain.

Informasi yang wajib tersedia setiap saat

diatur dalam Pasal 11 UU KIP. Informasi ini

kepada

pemohon

informasi

c. Informasi publik yang apabila dibuka dan diberikan kepada pemohon informasi publik dapat membahayakan pertahanan dan keamanan negara;

sifatnya wajib dan rutin disediakan badan


141


seseorang (privacy) dengan ketentuan pihak yang


rahasianya diungkap memberikan persetujuan

dapat

tertulis dan/atau pengungkapan yang terkait

mengungkapkan

kekayaan

alam

BP HN

d. Informasi publik yang apabila dibuka dan

dengan posisi seseorang dalam jabatan-jabatan

Indonesia; e. Informasi publik yang apabila dibuka dan

publik. Selain terkait dengan privacy seseorang,

informasi

informasi publik yang dikecualikan terkait

publik dapat merugikan ketahanan ekonomi

dengan keuangan negara juga bisa diakses

nasional;

dengan mengajukan permintaan izin kepada

kepada

pemohon

f. Informasi publik yang apabila dibuka dan

Presiden dengan ketentuan:

ing

diberikan


a. Perkara pidana diajukan oleh Kapolri, Jaksa

dapat merugikan kepentingan hubungan

Agung, Ketua Mahkamah Agung, Ketua Komisi Pemberantasan Korupsi, dan/atau

luar negeri;

pimpinan lembaga negara penegak hukum

ind

g. Informasi publik yang apablila dibuka dapat

mengungkapkan akta otentik yang bersifat

lainnya yang diberi wewenang oleh undang-

pribadi dan kemauan terakhir ataupun

undang.

b. Perkara perdata yang berkaitan dengan

wasiat seseorang;

keuangan atau kekayaan negara diajukan

lR ec hts V

h. Informasi publik yang apabila dibuka dan diberikan

kepada

pedoman

oleh Jaksa Agung sebagai pengacara negara.

informasi

publik dapat mengungkap rahasia pribadi,

memorandum atau surat-surat antar badan

publik atau intra badan publik, yang menurut sifatnya dirahasiakan kecuali atas putusan Komisi Informasi atau pengadilan;

i. Informasi yang tidak boleh diungkapkan berdasarkan Undang-Undang. Informasi

publik

timbangkan

demikian, kepentingan

dengan

memper

pertahanan

dan

kemanan negara juga kepentingan umum, presiden dapat menolak permintaan informasi yang dikecualikan. Badan publik wajib mempunyai standar

prosedur operasional tata cara pengecualian

dikecualikan

apabila

informasi.

Standar

prosedur

operasional

informasi

tersebut setidaknya memuat tentang tata

menimbulkan

cara pengecualian informasi di internal publik,

konsekuensi sebagaimana diatur dalam Pasal

klasifikasi informasi yang dikecualikan serta

17 dan dengan menutup informasi dapat

tindakan terhadap masing-masing klasifikasi


tersebut,

daripada membukanya. Namun demikian,

berdasarkan Pasal 17 UU KIP, tata cara permintaan

akses terhadap informasi yang dikecualikan

izin untuk membuka informasi mengenai akta

tetap dapat dilakukan sepanjang informasi yang

otentik yang bersifat pribadi dan informasi

dikecualikan tersebut menyangkut data pribadi

pribadi lainnya, tata cara membuka informasi

dipertimbangkan

tersebut

jika

membuka

dapat

Jur

na

publik

142

Namun


alasan

pengecualian

informasi


antara badan publik dan pengguna informasi

hukum. Badan Publik wajib meninjau standar

publik yang berkaitan dengan hak memperoleh

prosedur operasional tersebut secara berkala

dan

setidaknya satu tahun sekali dan menyampaikan

peraturan perundang-undangan. Mediasi adalah

hasilnya kepada Komisi Informasi.

penyelesaian sengketa informasi publik antara

BP HN

yang dikecualikan dalam rangka penegakan

menggunakan

informasi

berdasarkan

para pihak melalui bantuan mediator komisi

Bab VII, Pasal 23 – 50. Komisi Informasi adalah

informasi. Sedangkan Ajudikasi adalah proses

lembaga mandiri yang berfungsi menjalankan

penyelesaian sengketa informasi publik antara

UU KIP dan peraturan pelaksanaannya. Komisi

para pihak yang diputus oleh Komisi Informasi.

Informasi terdiri atas Komisi Informasi Pusat,

ing

Komisi Informasi (KI) diatur dalam UU KIP

Menurut data yang diperoleh dari KI Pusat

sejak Juli 2010 hingga Maret 2011 terdapat

Komisi Informasi Kabupaten/Kota. Komisi ini

224 perkara. Dari jumlah itu tidak semua

juga bertugas untuk menetapkan petunjuk

ditangani KI Pusat. Data hingga Desember 2010

teknis

publik.

menunjukkan 11 permohonan penyelesaian

Berkaitan dengan kewenangan ini KI Pusat sudah

sengketa informasi bukan kewenangan KI

menerbitkan Peraturan Komisi Informasi Nomor

Pusat, sehingga dilimpahkan ke KI Provinsi; 22

1 Tahun 2010 tentang Standar Layanan Informasi

sengketa informasi selesai melalui mediasi; 7

Publik. Selain itu, KI juga mempunyai wewenang

sengketa informasi selesai melalui ajudikasi; 65

untuk membuat mekanisme penyelesaian

sengketa informasi dalam proses mediasi; dan

sengketa informasi publik. Berkaitan dengan

38 sengketa informasi dalam proses analisis

kewenangan ini KI Pusat sudah mengeluarkan

Majelis

Peraturan Komisi Informasi Nomor 2 Tahun

Sisanya, perkara tersebut dinyatakan tidak layak

2010 tentang Prosedur Penyelesaian Sengketa

menjadi sengketa informasi. Pada tahun 2010

Informasi Publik. Dalam hal kewenangan untuk

ada 17 perkara yang dinyatakan tidak layak,

menyelesaikan sengketa informasi publik, tugas

sedangkan pada Januari – Maret 2011 sudah

Komisi Informasi baik di pusat maupun provinsi

mencapai 29 perkara.9

layanan

informasi

lR ec hts V

standar

ind

Komisi Informasi Provinsi dan jika dibutuhkan

Pemeriksaan

Pendahuluan

(MPP).

adalah menerima, memeriksa dan memutus permohonan penyelesaian sengketa informasi

na

publik melalui mediasi dan/atau ajudikasi

non-litigasi. Yang dimaksud dengan Sengketa

Jur

Informasi Publik adalah sengketa yang terjadi

9

Komisi Informasi, Laporan 1 Tahun Implementasi UU KIP, April Tahun 2011.


143

ind

ing

BP HN


Jur

na

lR ec hts V

Sumber: www.komisiinformasi.go.id, diakses tanggal 07 Januari 2012.

144

Sumber: www.komisiinformasi.go.id, diakses tanggal 07 Januari 2012.



informasi publik. Kesalahpahaman ini dapat

permohonan sengketa informasi yang ditangani

berujung pada sengketa informasi publik

KI Pusat diajukan oleh individu WNI (56%), Badan

antara pemohon dan pemberi informasi publik.

Hukum (42%) dan Kelompok Orang (2%).10

Penyelesaian sengketa dapat dilakukan dengan

BP HN

Dari sisi kualifikasi pemohon, mayoritas

cara diajukan ke Komisi Informasi, dengan

paling banyak diminta adalah berkaitan dengan

tahapan mediasi (sifatnya final dan kesepakatan

informasi anggaran dan keuangan badan publik

mengikat) dan dengan ajudikasi non litigasi.

dan Daftar Informasi Publik. Dalam rangka

Data yang diperoleh dari Komisi Informasi Pusat,

mendorong keterbukaan informasi anggaran

dalam proses penyelesaian sengketa KI Pusat

dan keuangan di semua Badan Publik, KI Pusat

mendorong agar diselesaikan kedua belah pihak

sudah menyampaikan Surat Edaran Nomor

melalui mediasi secara sukarela. Menurut data,

1 Tahun 2011 yang pada intinya membuka

sepanjang Tahun 2010-2011 jumlah sengketa

informasi RKA-KL dan DIPA Badan Publik.11

yang berhasil di mediasi mencapai 21 perkara

ind

ing

Dari sisi kualifikasi informasi, informasi yang

(9,37%), sedangkan yang di putus melalui

publik, tidak tertutup kemungkinan terjadi

ajudikasi mencapai 7 perkara. Selebihnya masih

kesalahpahaman antara pemohon dan pemberi

dalam proses mediasi dan administrasi.12

na

lR ec hts V

Dalam pelaksanaan pelayanan informasi

Jur

Sumber: www.komisiinformasi.go.id, diakses tanggal 07 Januari 2012

Ibid. Ibid. 12 Ibid. 10 11


145


pemerintahan atau badan publik harus bersedia

dimungkinkan penyelesaian sengketa informasi

secara terbuka dan jujur memberikan informasi

melalui gugatan pengadilan yang diatur dalam

yang dibutuhkan publik, hal seperti ini bagi

Pasal 47-48 UU KIP. Pengajuan gugatan dilakukan

sebagian atau mungkin seluruhnya dari aparat

melalui Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN)

pemerintah atau badan publik merupakan hal

apabila yang digugat adalah Badan Publik

yang belum atau tidak terbiasa untuk dilakukan.

Negara dan ke Pengadilan Negeri apabila yang

Tetapi implikasi ini beserta konsekuensinya

digugat adalah Badan Publik Bukan Negara.

tetap harus dihadapi sejalan dengan penerapan UU KIP.

ing

2. Kesiapan Lembaga Pemerintah Dalam Implementasi UU KIP

Implikasi penerapan UU KIP terhadap

masyarakat atau publik adalah terbukanya akses bagi publik untuk mendapatkan informasi

pemerintah dan warganegaranya, secara garis

yang berkaitan dengan kepentingan publik,

ind

Jika dilihat dari konteks hubungan antara besar implikasi penerapan UU KIP tersebut

terbukanya akses bagi publik untuk berpartisipasi

melekat pada dua pihak, yaitu penyelenggara

aktif dalam proses pembuatan kebijakan publik,

pemerintahan dan masyarakat atau publik.

termasuk didalamnya akses untuk pengambilan

Pada

pemerintahan,

keputusan dan mengetahui alasan pengambilan

ada beberapa implikasi penerapan UU KIP,

keputusan yang berkaitan dengan kepentingan

seperti kesiapan lembaga pemerintah untuk

publik. Kemudian implikasi yang dipandang

mengklasifikasikan informasi publik menjadi

sangat

informasi yang wajib disediakan dan diumumkan

penerapan UU KIP ini daya kritis masyarakat

secara berkala, informasi yang wajib diumumkan

atau publik terhadap kinerja penyelenggaraan

serta

pemerintahan

penyelenggara

lR ec hts V

pihak

merta,

dan

informasi

yang

wajib

penting

adalah

dengan

terutama

adanya

pelayanan

publik

disediakan. Implikasi lain bagi pemerintah pada

semakin meningkat dan diperkirakan tingkat

saat UU KIP diterapkan nantinya adalah semua

penilaian atau pengaduan masyarakat atau

urusan tata kepemerintahan berupa kebijakan-

publik terhadap kualitas layanan publik juga

kebijakan publik, baik yang berkenaan dengan

semakin meningkat. Implikasi lain sejalan dengan meningkatnya

pemerintah, penyusunan anggaran pemerintah,

daya kritis masyarakat, adalah peningkatan

na

pelayanan publik, pengadaan barang dan jasa maupun pembangunan harus diketahui oleh

pengetahuan

publik, termasuk juga isi keputusan dan alasan

hak mereka dalam pelayanan publik yang

pengambilan

publik

disediakan oleh lembaga pemerintah. Sehingga

serta informasi tentang kegiatan pelaksanaan

apabila suatu saat terjadi ketimpangan atau

kebijakan publik tersebut beserta hasil-hasilnya

permasalahan

harus terbuka dan dapat diakses oleh publik.

maka akan banyak pengaduan masyarakat

Jur

keputusan

kebijakan

Sehingga ada konsekuensi bahwa aparatur

146

BP HN

Selain mediasi dan ajudikasi non litigasi,


masyarakat

dalam

mengenai

pelayanan

hak-

publik,


dan baru disahkan Law Concerning Access

tersebut.

pengetahuan

to Information (UU tentang Akses terhadap

masyarakat mengenai proses penyelenggaraan

Informasi yang dikuasai Badan Administratif);

pemerintahan, juga merupakan implikasi yang

di tahun 1995 anggaran jamuan 23,6 milyar

akan dihadapi dalam penerapan UU KIP. Dan

yen, sementara pada tahun 1997 hanya 12

hal tersebut dapat meningkatkan minat dan

milyar yen di setiap provinsi. (disini terjadi

keinginan masyarakat untuk berperan serta dan

efisiensi 58%);

Meningkatnya

BP HN

berkaitan dengan kualitas pelayanan publik

c. membuka peluang partisipasi masyarakat

pemerintahan sesuai dengan kapasitas masing-

dalam mengawasi penyelenggaraan negara

pemerintahan, maka timbul suatu pertanyaan

ing

berpartisipasi dalam proses penyelenggaraan

sejauh mana kesiapan lembaga pemerintah

e. Bagi masyarakat, memperoleh jaminan

masing. Dengan melihat berbagai implikasi yang telah disebutkan di atas baik yang dihadapi masyarakat

maupun

penyelenggara

d. bagi badan publik, mendapatkan umpan balik dari masyarakat tentang kinerja badan publik;

ind

oleh

dan pelayanan publik;

implikasi

kepastian hukum atas hak untuk memperoleh

tersebut, paling tidak adalah selama satu tahun

informasi publik dan terhindar dari perlakuan

sejak UU KIP efektif diterapkan ada langkah-

sewenang-wenang dari aparatur negara.

mengantisipasi

berbagai

lR ec hts V

dalam

langkah baik itu beberapa kebijakan maupun

penguatan kelembagaan pemerintah daerah untuk meminimalkan benturan yang terjadi akibat implikasi penerapan UU KIP.

UU KIP jika diterapkan akan banyak memberikan manfaat dalam penyelenggaraan pemerintahan. Manfaat tersebut antara lain:13

a. dapat mengurangi tingkat korupsi, sebab semakin tinggi akses publik terhadap laporan

keuangan maka semakin rendah tingkat korupsi, demikian sebaliknya;

na

b. memperoleh indikasi dini adanya praktek mal administrasi dan tindak pidana korupsi,

efisiensi anggaran. Di Jepang, UU KIP

awal yang harus dilakukan untuk kesiapan pemerintahan dalam penerapan UU KIP adalah sesuai amanat UU KIP. Selama 2 (dua) tahun sejak diundangkannya UU KIP telah dipersiapkan pula perangkat peraturan perundang-undangan dibawahnya sebagai peraturan pelaksananya. Komisi Informasi di bentuk sebagai amanat UU KIP. Setelah dibentuknya Komisi Informasi baik di tingkat pusat, provinsi dan jika dibutuhkan di bentuk pula KI di tingkat Kabupaten/Kota, sebagai peraturan pelaksana UU KIP dan sesuai dengan amanat Pasal 20 ayat (2) dan Pasal 58 UU KIP, Pemerintah menerbitkan Peraturan

Jur

diusulkan sejak tahun 1960 oleh masyarakat,

Dalam rangka implementasi tersebut, langkah

Usman Abdhali Watik, Implikasi UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik terhadap Peningkatan Pelayanan Publik, (Surabaya: Universitas Kristen Petra, 26 Juli 2010), hlm. 3-5.

13


147


memiliki tugas dan fungsi yang berbeda dari

Pelaksanaan Undang-Undang Nomor 14 Tahun

pelayanan informasi publik. Keduanya memiliki

2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik

paradigma yang bertolak belakang. Paradigma

yang diundangkan pada tanggal 23 Agustus

bidang humas adalah mengontrol informasi

2010 dalam LNRI Tahun 2010 Nomor 99.

yang akan disampaikan dan membentuk citra

BP HN

Pemerintah (PP) Nomor 61 Tahun 2010 tentang

instansi yang diinginkan. Sedangkan paradigma

di lingkungan lembaga pemerintah dibutuhkan

pelayanan informasi publik adalah MALE

beberapa tambahan struktur, infrastruktur dan

(Maximum Access Limited Exemption), yakni

staf yang secara khusus mengelola dan memberi

memberikan informasi sebanyak-banyaknya

pelayanan informasi. Namun demikian, struktur

dengan pengecualian yang terbatas dan tidak

yang akan di bentuk harus sederhana, efisien

mutlak. Bersifat ketat artinya, pengecualian

dan ramping, sehingga permintaan informasi

informasi dilakukan dengan pengujian seksama

tidak melalui jenjang birokrasi yang berbelit-

dengan mempertimbangkan berbagai aspek

belit dan memakan waktu yang lama.

legal, kepatutan dan kepentingan umum.

ind

ing

Dalam rangka mengimplementasikan UU KIP

Bersifat terbatas artinya, alasan pengecualian

Pasal 12-15 telah mengatur tentang Pejabat

hanya didasarkan pada ketentuan Pasal 17 UU

Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID).

KIP, dan dengan memperhatikan jangka waktu

lR ec hts V

Dalam PP Pelaksanaan UU KIP pada Bab IV

Mengingat informasi biasanya dikelola oleh

pengecualian informasi Informasi. Informasi

bidang hubungan masyarakat (humas) yang ada

yang telah dikecualikan dapat dinyatakan

di beberapa lembaga pemerintah, maka sering

terbuka untuk melindungi kepentingan umum

muncul usulan agar humas diperluas fungsi dan

yang lebih besar. Berdasarkan monitoring yang dilakuan KI

perannya sehingga mencakup bidang pelayanan

dimungkinkan

Pusat terhadap Badan Publik sebagaimana

berdasarkan ketentuan Pasal 21 ayat (2) PP

terlampir dalam Lampiran I Peraturan Komisi

Pelaksanaan UU KIP, dimana dikatakan bahwa

Informasi Pusat No. 1 Tahun 2010, mayoritas

dalam hal PPID belum ditunjuk, tugas dan

Badan Publik belum melakukan langkah-

tanggung jawab PPID dapat dilakukan oleh unit

langkah yang diamanatkan UU KIP seperti:

atau dinas di bidang informasi, komunikasi,

(i) membuat peraturan internal mengenai

dan/atau kehumasan. Namun demikian, PPID

pelaksanaan UU KIP; (ii) menunjuk PPID (Pejabat

sudah harus ditunjuk paling lama 1 (satu) tahun

Pengelola Informasi dan Dokumentasi); dan

terhitung sejak PP ini diundangkan sebagaimana

(iii) menetapkan daftar informasi publik yang

di maksud dalam Pasal 21 ayat (1).

terbuka dan yang dikecualikan.

publik.

Hal

ini

Jur

na

informasi

148

Jadi dapat disimpulkan bahwa penunjukan

Badan Publik negara yang sudah membuat re

PPID sifatnya adalah wajib (mandatory). Hal ini

gulasi internal dan menunjuk PPID ada 22, antara

memang sudah sesuai, sebab bidang humas

lain Kementerian Komunikasi dan Informatika,



masyarakat

mengembangkan

kemampuan

Kehutanan, Kementerian Kebudayaan dan

dan kreativitasnya demi mencapai tujuan

Pariwisata, DPR RI, DPD RI, Polri, Kementerian

bersama.14

BP HN

Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian

Salah satu hak yang dimiliki masyarakat

Arsip Nasional, Komisi Pemilihan Umum

sesuai konstitusi UUD NRI 1945 adalah hak untuk

(KPU), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK),

memperoleh keterbukaan informasi publik.

Kementerian Perhubungan, Kementerian Negara

Pembahasan tentang keterbukaan informasi

Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan

publik (public access to information) di dalam

Anak, Kementerian Koordinator Kesejahteraan

sistem negara yang demokratis (democratic

Rakyat, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

state) selalu terkait dengan pemerintahan

(LIPI), Mahkamah Konstitusi, Kejaksaan Agung,

yang terbuka (open government) dan tata

Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan

pemerintahan yang baik (good governance).

(BPKP), Kementerian Kesehatan, Kementerian

Tiga konsep ini saling terkait satu sama lain,

Pendidikan Nasional, Kementerian Pekerjaan

sebab segala bentuk turunan dari pemerintahan

Umum, Kementerian Pendayagunaan Aparatur

demokratis

Negera dan Reformasi Birokrasi, Mahkamah

menjamin hak asasi manusia.

ind

memang

dimaksudkan

untuk

Good Governance mensyaratkan peme

lR ec hts V

Agung.

ing

Koordinator Politik Hukum dan Keamanan,

rintahan terbuka (open government) sebagai

3. Keterbukaan Informasi Publik Dalam Pemerintahan Terbuka (Open Government) Menuju Tata Pemerintahan Yang Baik (Good Governance)

masi (public access to information) merupa

Hakekat pemerintahan adalah pelayanan

Pemerintahan terbuka adalah penyelenggaraan

kepada masyarakat. Pemerintahan ada karena

pemerintahan yang transparan, terbuka dan

kehendak rakyat. Untuk itu pemerintahan

partisipatoris.16 Hal ini mencakup seluruh proses

diadakan bukan untuk melayani dirinya sendiri,

pengelolaan sumber daya publik sejak dari

tetapi

proses pengambilan keputusan, pelaksanaan

untuk

melayani

masyarakat

serta

kan salah satu prasyarat untuk menciptakan pemerintahan yang terbuka (open government).

serta evaluasinya.

Jur

na

menciptakan kondisi yang menginginkan setiap

salah satu pondasinya.15 Kebebasan infor

Ryaas Rasyid, Desentralisai Dalam Menunjang Pembangunan Daerah Dalam Pembangunan Administrasi Di Indonesia, (Jakarta: LP3ES), hlm. 13. 15 Mas Achmad Santosa, Good Governance dan Hukum Lingkungan, (Jakarta: Indonesian Center for Environmental Law (ICEL), 2001), Bab III. 16 Ibid. 14


149


adanya jaminan atas 5 (lima) hal:

masyarakat langsung

17

karena

akan

berhubungan

BP HN

Pemerintahan yang terbuka mensyaratkan

dengan

kepentingan

masyarakat

a. Hak untuk memantau perilaku pejabat

sebagai konstituen politik dan lingkungan

publik dalam menjalankan peran publiknya

pelayanan birokrasi. Kepemerintahan yang

(right to obsverve);

baik (good governance) mensyaratkan dalam

b. Hak untuk memperoleh informasi (right to

penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan,

dan pelayanan publik tidak semata-mata

infomation);

didasarkan pada pemerintah (government)

proses pembentukan kebijakan publik (right

atau negara (state) saja, tapi harus melibatkan

to participate);

seluruh elemen, baik dalam intern birokrasi

d. Kebebasan berekspresi yang salah satunya

demikian

memperoleh

informasi

mereka dan bagaimana pertanggungjawaban

publik

untuk

merupakan

salah

penting untuk mewujudkan

setiap kebijakan yang telah dijalankan. Konsep governance mulai berkembang pada

awal 1990-an ditandai dengan adanya cara

lR ec hts V

satu prasyarat

hak

saja yang telah dilakukan oleh pemerintah untuk

ind

e. Hak untuk mengajukan keberatan terhadap

Dengan

maupun di luar birokrasi publik (masyarakat) sehingga masyarakat dapat mengetahui apa

diwujudkan dalam kebebasan pers; penolakan atas hak-hak yang ditolak.

ing

c. Hak untuk terlibat dan berpartisipasi dalam

pemerintahan

terbuka.

Perwujudan

pemerintahan terbuka dapat dilihat sebagai

upaya untuk mencegah timbulnya praktek-

praktek korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN) dalam mengelola sumber daya publik. Hal

pandang (point of view) yang baru terhadap peran

governance sebagai berikut:18

(good governance).

Komitmen moral pemerintah merubah menjadi

dalam

Nations Development Program mendefinisikan

mewujudkan tata pemerintahan yang baik

kekuasaan

(government)

menjalankan sistem pemerintahan. United

ini menjadi pondasi utama dalam rangka

paradigma

pemerintah

paradigma

pelayanan publik dan adanya tata pemerintahan

na

yang baik (good governance) menjadi prasyarat

Jur

yang penting dalam menciptakan partisipasi

”Governance is the exercise of economic, political, and administrative authority to manage a country’s affair at all levels and means by which states promote social cohesion, integration, and ensure the well being of their population”. (“Kepemerintahan adalah pelaksanaan kewenangan di bidang ekonomi, politik, dan administrasi untuk mengelola berbagai

Koalisi Untuk Kebebasan Informasi, Melawan Ketertutupan Informasi Menuju Pemerintahan Terbuka, Cetakan II, (Jakarta: USAID, 2003), hlm. 18. 18 Sedarmayanti, Good Governance, Kepemerintahan yang Baik, Bagian Dua, (Bandung: Mandar Maju, 2000), hlm. 3. 17

150



dalam istilah kepemerintahan memiliki dua arti, yaitu: a. Nilai-nilai

yang

menjunjung

tinggi

kehendak rakyat, dan nilai-nilai yang dapat meningkatkan kemampuan rakyat dalam pencapaian tujuan pembangunan nasional yang mandiri, berkelanjutan, dan berkeadilan

membagi 9 (sembilan) karakteristik good governance, sebagai berikut:20 a. Participation.

b. Aspek fungsional dari pemerintah yang efektif dan efisien dalam pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan nasional

mempunyai

suara

warga

dalam

negara

pembuatan

keputusan, baik secara langsung maupun melalui intermediasi

institusi legitimasi

yang mewakili kepentingannya;

b. Rule of Law. Kerangka hukum harus adil dan

dilaksanakan tanpa pandang bulu, terutama Hukum dan HAM.

c. Transparancy. Transparansi di bangun atas dasar kebebasan arus informasi. Prosesproses, lembaga-lembaga dan informasi secara langsung dapat diterima oleh mereka yang membutuhkan. Iinformasi harus dapat dipahami dan dapat dimonitor.

lR ec hts V

tersebut.

d. Responsiveness.

Paradigma penyelenggaraan pemerintahan telah terjadi pergeseran dari paradigma “Rule Government”

Setiap

ind

sosial.

BP HN

Sedangkan kata “good” yang berarti “baik”

dunia, utamanya ke negara-negara dunia ketiga

ing

urusan negara pada setiap tingkatan dan merupakan instrument kebijakan negara untuk mendorong terciptanya kepaduan sosial, integrasi, dan menjamin kesejahteraan masyarakat”).

yang

menyandarkan

pada

proses-proses

Lembaga-lembaga harus

mencoba

dan untuk

melayani setiap stakeholders.

e. Concensus Orientation. Good governance

peraturan perundang-undangan yang berlaku

menjadi

perantara

menjadi paradigma “Good Governance” di

berbeda untuk memperoleh pilihan terbaik

mana penyelenggaraan negara yang solid dan

bagi kepentingan yang lebih luas, baik dalam

bertanggung jawab, serta efisien dan efektif,

hal kebijakan maupun prosedur-prosedur.

dengan menjaga “kesinergian” interaksi yang

f. Equity. Semua warga negara, baik laki-

konstruktif diantara domain-domain negara,

laki

sektor swasta dan masyarakat (society).19

kesempatan

na

UNDP sebagai institusi global yang sukses

maupun

kepentingan

perempuan

untuk

yang

mempunyai

meningkatkan

atau

menjaga kesejahteraan mereka.

Jur

mengekspor paket good governance ke seluruh

Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, LAN dan BPKP, 2000. 20 Dahlan Thaib, Transparansi dan Pertanggungjawaban Tindakan Pemerintah, disampaikan dalam Seminar Arah Pembangunan Hukum Menurut UUD 1945, diselenggarakan oleh BPHN, 2006, hlm. 5-6. 19


151


dan lembaga-lembaga menghasilkan sesuai

ketiganya adalah instrumen yang diperlukan

BP HN

g. Effectiveness & Eficiency. Proses-proses

untuk mencapai manajemen publik yang baik.

dengan apa yeng telah digariskan dengan menggunakan sumber-sumber yang tersedia

PRINSIP AKUNTABILITAS

sebaik mungkin.

Akuntabilitas

h. Accountability. Para pembuat keputusan

yang

menjamin

publik

adalah

prinsip

bahwa

setiap

kegiatan

pemerintahan

dapat

penyelenggaraan

masyarakat

bertanggungjawab

dipertanggungjawabkan secara terbuka oleh

lembaga-lembaga

pelaku kepada pihak-pihak yang terkena

kepada

(society)

publik

dan

ing

dalam pemerintahan, sektor swasta dan

stakeholders. Akuntabilitas ini tergantung

dampak

pada

keputusan

hubungannya dengan efektivitas pelaksanaan

yang dibuat, apakah keputusan tersebut

UU KIP, prinsip akuntabilitas ini memiliki 2

untuk kepentingan internal atau eksternal

aspek yaitu komunikasi publik oleh pemerintah

orgaisasi.

dan hak masyarakat terhadap akses informasi.

i. Strategic Vision.

dan

sifat

kebijakan.

Dalam

ind

organisasi

penerapan

Para pemimpin dan

Keduanya akan sulit dilakukan jika pemerintah

publik harus mempunyai perspektif good

tidak menangani dengan baik kinerjanya karena

governance dan pengembangan sumber

menajemen kinerja yang baik adalah titik awal

lR ec hts V

21

daya manusia yang luas dan jauh ke depan

dari transparansi.

sejalan dengan apa yang diperlukan untuk

Prinsip Transparansi

pembangunan semacam ini.

Jelas bahwa komponen ataupun prinsip yang

melandasi tata pemerintahan yang baik sangat bervariasi dari satu institusi ke institusi lain, namun paling tidak terdapat sejumlah prinsip

yang dianggap sebagai prinsip-prinsip utama yang melandasi good governance, yaitu (1) Akuntabilitas; (2) Transparansi; dan (3) Partisipasi

Masyarakat. Ketiga prinsip ini tidak dapat

na

berjalan sendiri-sendiri, terdapat hubungan

adalah

prinsip

yang

menjamin akses atau kebebasan bagi setiap orang untuk memperoleh informasi tentang penyelenggaraan pemerintahan, yakni informasi tentang kebijakan, proses pembuatan dan pelaksanaannya, serta hasil-hasil yang dicapai. Komunikasi publik menuntut usaha afirmatif dari pemerintah untuk membuka dan mendiseminasi informasi maupun aktivitasnya yang relevan. Transparansi harus seimbang dengan kebutuhan akan kerahasiaan lembaga maupun informasi-

Jur

yang sangat erat dan saling mempengaruhi dan

Transparansi

Joko Widodo, Good Governance: Telaah dari dimensi Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi Pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah, (Surabaya: Insan Cendekia) hlm. 25-26.

21

152



pemerintah menjadi bertanggung jawab kepada

individu. Keterbukaan membawa konsekuensi

semua

adanya kontrol yang berlebih-lebihan dari

dengan proses maupun kegiatan dalam sektor

masyarakat dan bahkan oleh media massa.

publik.

Karena itu, kewajiban akan keterbukaan harus

BP HN

informasi yang mempengaruhi hak privasi

stakeholders

yang

berkepentingan

diimbangi dengan nilai pembatasan, yang

Prinsip Patisipasif

mencakup kriteria yang jelas dari Badan Publik

Partisipasi adalah prinsip bahwa setiap orang

tentang informasi apa saja yang akan diberikan

memiliki hak untuk terlibat dalam pengambilan

dan pada siapa informasi tersebut diberikan.

keputusan

setiap

ing

di

penyelenggaraan

pemerintahan. Partisipasi dibutuhkan dalam

dalam Bab IV, Pasal 10-16 untuk Informasi yang

memperkuat demokrasi, meningkatkan kualitas

wajib disediakan dan diumumkan dan Bab V,

dan efektivitas layanan publik. Setidak-tidaknya

Pasal 17 untuk informasi yang dikecualikan.

ada 2 (dua) alasan mengapa sistem partisipatoris

Disini peran media menjadi sangat penting bagi

dibutuhkan dalam negara demokratis. Pertama,

transparansi pemerintah, baik sebagai sebuah

bahwa sesungguhnya rakyat sendirilah yang

kesempatan untuk berkomunikasi pada publik

paling paham mengenai kebutuhannya. Kedua,

maupun menjelaskan berbagai informasi yang

bermula dari kenyataan bahwa pemerintahan

relevan sekaligus juga sebagai ”watchdog”

yang modern cenderung luas dan kompleks

atas berbagai perilaku menyimpang dari aparat

menjadikan birokrasi tumbuh membengkak di

birokrasi.

luar kendali. Oleh sebab itu untuk menghindari

lR ec hts V

ind

Dalam UU KIP ketentuan tersebut diatur

Prinsip Transparansi paling tidak dapat di ukur melalui sebuah indikator seperti: a. Mekanisme

yang

alienasi

warga negara, maka para warga

negara itu harus di rangsang dan di bantu

menjamin

sistem

keterbukaan dan standarisasi dari semua

dalam membina hubungan dengan aparat pemerintah.

proses-proses pelayanan publik;

b. Mekanisme yang memfasilitasi pertanyaanpertanyaan

publik

tentang

berbagai

kebijakan dan pelayanan publik maupun

na

proses-proses di dalam sektor publik;

c. Mekanisme yang memfasilitasi pelaporan maupun penyebaran informasi maupun

Jur

penyimpangan tindakan aparat publik di dalam kegiatan melayani.

E. Penutup 1. Kesimpulan UU

KIP

ini

menghendaki

tersedianya

informasi secara lengkap, tersusun rapi, dan terpusat pada satu institusi badan informasi publik. Dengan demikian informasi yang dibutuhkan menjadi mudah di akses baik oleh pegawai pemerintah maupun masyarakat dan

Keterbukaan pemerintah atas berbagai aspek

otomatis menghemat biaya dan mengefisienkan

pelayanan publik pada akhirnya akan membuat

waktu kerja yang diperlukan ketika menelusuri


153


Pariwisata, DPR RI, DPD RI, Polri, Kementerian

terserak atau tidak tertata dengan baik. Hal

Koordinator Politik Hukum dan Keamanan,

ini selaras dengan beberapa asas dalam UU

Arsip Nasional, Komisi Pemilihan Umum

KIP, yaitu; Pertama, setiap informasi publik

(KPU), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK),

bersifat terbuka dan dapat di akses oleh setiap

Kementerian Perhubungan, Kementerian Negara

pengguna informasi publik. Kedua, informasi

Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan

publik yang dikecualikan bersifat ketat dan

Anak, Kementerian Koordinator Kesejahteraan

terbatas. Ketiga, setiap informasi publik harus

Rakyat, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

dapat diperoleh setiap pemohon informasi

(LIPI), Mahkamah Konstitusi, Kejaksaan Agung,

publik dengan cepat dan tepat waktu, biaya

Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan

ringan, dan cara yang sederhana. Keempat,

(BPKP), Kementerian Kesehatan, Kementerian

informasi publik yang dikecualikan bersifat

Pendidikan Nasional, Kementerian Pekerjaan

rahasia sesuai undang-undang, kepatuhan dan

Umum, Kementerian Pendayagunaan Aparatur

kepentingan umum, didasarkan pada pengujian

Negera dan Reformasi Birokrasi, Mahkamah

tentang konsekuensi yang timbul apabila suatu

Agung.

ind

ing

BP HN

dan mencari informasi yang sebelumnya

Implementasi UU KIP terlihat dari hubungan

informasi diberikan kepada masyarakat, serta

antara

dan

warganegaranya.

dapat

Penerapan UU KIP melekat pada 2 (dua)


pihak, yaitu penyelenggara pemerintahan dan

daripada membukanya dan sebaliknya.

masyarakat atau publik. Pada sisi penyelenggara

bahwa

menutup

informasi

publik

pemerintahan, penerapan UU KIP antara lain

mengimplementasikan UU KIP. Hal ini terlihat

menyediakan informasi publik, baik informasi

dari belum dilakukannya langkah-langkah yang

yang sifatnya wajib, berkala, dan serta merta.

diamanatkan UU KIP oleh mayoritas badan

Implementasi lainnya adalah bahwa segala

publik seperti: (i) membuat peraturan internal

kegiatan urusan tata kepemerintahan seperti

mengenai pelaksanaan UU KIP; (ii) menunjuk PPID

kebijakan publik, pelayanan publik, pengadaan

(Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi);

barang dan jasa pemerintah, penyusunan

dan (iii) menetapkan daftar informasi publik

anggaran (DIPA) termasuk isi keputusan dan

yang terbuka dan yang dikecualikan. Meski

alasan pengambilan kebijakan publik harus

pun demikian, ditemukan bahwa terdapat

terbuka dan dapat diakses oleh masyarakat.

na

Lembaga pemerintah belum betul-betul siap

22 lembaga publik yang sudah membuat

2. Saran

Jur

regulasi internal dan menunjuk PPID, antara lain Kementerian Komunikasi dan Informatika,

Pemerintah perlu meningkatkan penerapan

Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian

UU KIP agar partisipasi masyarakat terhadap

Kehutanan, Kementerian Kebudayaan dan

154

pemerintah

lR ec hts V

setelah dipertimbangkan dengan seksama



Pemerintah perlu meningkatkan tanggung jawab dalam menjalankan tugas dan fungsinya sehingga tujuan menciptakan tata kelola pemerintahan yang transparan, akuntabel dan partisipasif dapat tercapai sesuai dengan prinsip-prinsip good governance. Pemerintah harus siap dan sungguh-sungguh dalam mengimplementasikan UU KIP ini, dengan menunjuk pejabat penyedia informasi publik (PPID) dalam sebagaimana diamanatkan PP

ind

Nomor 61 Tahun 2010 tentang pelaksanaan UU KIP, karena penunjukan PPID ini bersifat wajib (mandatory).

Makalah-Makalah Ahmad M. Ramli, KIP dan Good Governance, Makalah disampaikan pada Seminar Sosialisasi UU KIP di Jakarta, Tahun 2009. Dahlan Thaib, Transparansi dan Pertanggungjawaban Tindakan Pemerintah, disampaikan dalam Seminar Arah Pembangunan Hukum Menurut UUD 1945, diselenggarakan oleh BPHN, 2006 Komisi Informasi, Laporan 1 Tahun Implementasi UU KIP, April Tahun 2011. Usman Abdhali Watik, Implikasi UU Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik terhadap Peningkatan Pelayanan Publik, Universitas Kristen Petra, Surabaya, 26 Juli 2010 Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik, ditetapkan di Jakarta tanggal 30 April 2008, Lembaran Negara RI Nomor 61, tahun 2008 dan Tambahan Lembaran Negara RI Nomor 4846 Tahun 2008. Republik Indonesia, Peraturan Pemerintah Nomor 61 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan UndangUndang Nomor 14 Tahun 2008 tentang

lR ec hts V

DAFTAR PUSTAKA Buku

BP HN

meningkat.

dan Pemberi Informasi di Badan Publik, IRDI dan USAID, Cetakan Pertama, 2009 Mandica-Nur, Notrida G.B., Panduan Keterbukaan Informasi Publik Untuk Petugas Pengelola dan Pemberi Informasi di Badan Publik, Penerbit IRDI-Kemenkominfo-USAID-DRSP, Cetakan Pertama, Jakarta, Tahun 2009. Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: Rajawali Press, 1990). Sedarmayanti, Good Governance, Kepemerintahan yang Baik, Bagian Dua, (Bandung: Mandar Maju, 2000). Mamudji, Sri, dkk, Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, (Jakarta: Badan Penerbit FH UI, 2005). Rasyid, Ryaas, Dentralisai Dalam Menunjang Pembangunan Daerah Dalam Pembangunan Administrasi Di Indonesia, (Jakarta: LP3ES)

ing

kinerja penyelenggaraan pemerintahan semakin

Jur

na

Suranto, Hanif dan Agus Mulyono, Dari Lokal Mengepung Nasional, Dinamika Proses Legislasi Kebebasan Memperoleh Informasi Publik Di Indonesia, Cetakan Pertama, (Jakarta: Koalisi Untuk Kebebasan Informasi, 2007). Widodo, Joko, Good Governance: Telaah dari dimensi Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi Pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah, (Surabaya: Insan Cendekia) Koalisi Untuk Kebebasan Informasi, Melawan Ketertutupan Informasi Menuju Pemerintahan Terbuka, Cetakan II, Jakarta, Tahun 2003. Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, LAN dan BPKP, 2000. Santosa, Mas Achmad, Good Governance dan Hukum Lingkungan, Indonesian Center for Environmental Law (ICEL), 2001. Mandica-Nur, N.G.B., Panduan Keterbukaan Informasi Publik (KIP) Untuk Petugas Pengelola


155


BP HN

30 April 2010, Lembaran Negara RI Nomor 272 Tahun 2010. Republik Indonesia, Peraturan Komisi Informasi Nomor 2 Tahun 2010 tentang Prosedur Penyelesaian Sengketa Informasi Publik, ditetapkan di Jakarta tanggal 20 Agustus 2010.

Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

Keterbukaan Informasi publik, ditetapkan di Jakarta tanggal 20 Agustus 2010, Lembaran Negara RI Nomor 99 Tahun 2010. Republik Indonesia, Peraturan Komisi Informasi Nomor 1 Tahun 2010 tentang Standar Layanan Informasi Publik, ditetapkan di Jakarta tanggal

156



BP HN

PERLINDUNGAN TERHADAP TENAGA KERJA INDONESIA IRREGULAR DI LUAR NEGERI (Protection of Irregular Indonesian Workers in Overseas)

Adharinalti Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional BPHN Jl. Mayjen Soetoyo No. 10 Cililitan Jakarta Timur Email: [email protected]

ing


lR ec hts V

ind

Abstrak Indonesia merupakan salah satu negara terbesar yang mengirimkan warga negaranya bekerja ke luar negeri, namun banyak diantaranya tidak memiliki dokumen yang sah (dalam kondisi irregular). Dengan statusnya tersebut, hak-hak mereka beserta keluarganya banyak yang tidak tertunaikan dan diperlakukan tidak semestinya. Bagaimana perlindungan terhadap mereka merupakan permasalahan yang harus diberikan solusinya. Dalam penelitian yang menggunakan pendekatan normatif ini memperlihatkan bahwa tenaga kerja Indonesia yang tidak berdokumen (irregular situation) beserta keluarganya secara hukum mendapatkan perlindungan. Perlindungan tersebut terlihat dalam International Convention 1990 on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, meskipun hingga saat ini pemerintah belum meratifikasi konvensi tersebut. Untuk mendapatkan perlindungan terhadap worker irregular perlu diupayakan ratifikasi atas konvensi tenaga kerja Indonesia yang tidak berdokumen (irregular situation) beserta keluarganya. Kata kunci: tenaga kerja irregular, bantuan hukum, hak asasi manusia

Jur

na

Abstract Indonesia is one of the largest countries that send their citizens to work in a foreign country, but many of them do not have valid documents (in the irregular condition). With such status, their rights and their families many of which are not guaranteed and should not be treated. How to protect against them is a problem that should be the solution. In a study using a normative approach shows that Indonesian workers are undocumented (irregular situation) and their families are legally protected. Protection is seen in the 1990 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, although until now the government has not ratified the convention. To obtain the protection of irregular workers have sought ratification of the Convention of Indonesian workers are undocumented (irregular situation) and his family. Keywords: workers, legal aid, human rights

Perlindungan terhadap Tenaga Kerja Indonesia Irregular di Luar Negeri (Adharinalti)

157


A. Pendahuluan

penting dalam kehidupan manusia sehingga setiap

orang

membutuhkan

pekerjaan.

Pekerjaan dapat dimaknai sebagai sumber penghasilan

seseorang

untuk

memenuhi

kebutuhan hidup bagi dirinya dan keluarganya. Dapat juga dimaknai sebagai sarana untuk mengaktualisasikan diri sehingga seseorang merasa hidupnya menjadi lebih berharga baik bagi dirinya, keluarganya maupun lingkungannya. Oleh karena itu hak atas pekerjaan merupakan wajib dijunjung tinggi dan dihormati.

Brunei, Hongkong dan negara lainnya.

Bahwa hak TKI untuk memilih, mendapatkan, atau pindah pekerjaan dan memperoleh penghasilan yang layak di dalam atau di

luar negeri, telah dijamin melalui Pasal 31 Undang-Undang No. 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan

Makna dan arti pentingnya pekerjaan bagi setiap orang tercermin dalam Undang-Undang

(UUD 1945). Pasal 27 ayat (2) menyatakan

bahwa setiap Warga Negara Indonesia berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak

bagi kemanusiaan. Namun pada kenyataannya, keterbatasan akan lowongan kerja di dalam

negeri menyebabkan banyaknya warga negara Indonesia / Tenaga Kerja Indonesia (TKI) mencari pekerjaan ke luar negeri. Dari tahun ke tahun

jumlah mereka yang bekerja di luar negeri semakin meningkat.

Indonesia merupakan salah satu negara

na

terbesar yang mengirim warga negaranya untuk bekerja di luar negeri baik atas dasar permintaan negara yang bersangkutan maupun atas inisiatif

aktif Pelaksana Penempatan TKI yang mencari

Jur

Ketenagakerjaan).

Penempatan tenaga kerja ke luar negeri diarahkan untuk menempatkan tenaga kerja pada jabatan yang tepat sesuai dengan keahlian, keterampilan, bakat, minat, dan kemampuan dengan memperhatikan harkat, martabat, hak asasi, dan perlindungan hukum (Pasal 32 ayat (2) UU Ketenagakerjaan). Selanjutnya, Pasal 34 UU Ketenagakerjaan

lR ec hts V

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

lapangan kerja di luar negeri. Negara tujuan

158

(UU

ind

hak asasi yang melekat pada diri seseorang yang

negara Timur Tengah, Malaysia, Singapura,

ing

Pekerjaan mempunyai makna yang sangat

BP HN

pengiriman TKI ke luar negeri antara lain negara-

mengamanatkan bahwa ketentuan mengenai penempatan tenaga kerja di luar negeri sebagaimana dimaksud dalam Pasal 33 huruf b diatur dengan undang-undang.

Untuk

menjalankan amanat tersebut, maka pada tanggal 18 Oktober 2004 diberlakukan UndangUndang No. 39 Tahun 2004 tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri (UU PPTKI LN). Sebelum diberlakukannya UU PPTKI LN, Kementerian Tenaga Kerja dan Transmigrasi

(Kemenakertrans)

membuat

keputusan untuk memberikan landasan hukum dalam penempatan TKI ke luar negeri yaitu KEP-104 A/MEN/2002 tentang Penempatan Tenaga Kerja Indonesia ke Luar Negeri, namun keputusan tersebut tidak mencakup pengaturan perlindungan TKI di luar negeri.



tidak saja disebabkan pelanggaran keimigrasian

antara lain menyangkut legalitas pengiriman

semata melainkan juga karena kondisi lain.

TKI ke luar negeri. Banyak TKI yang dipulangkan

Pelanggaran keimigrasian yang dimaksud adalah

dari negara tempat mereka bekerja misalnya di

masuknya TKI ke negera tujuan penempatan

Malaysia, menyusul diberlakukannya Peraturan

tanpa dokumen yang sah, atau mereka datang ke

Perburuhan Malaysia yang berkaitan dengan

negara tujuan penempatan dengan berdokumen

tenaga kerja luar negeri. Tidak adanya dokumen

sah namun selama di sana dokumen sah tersebut

yang sah menjadi salah satu penyebab

menjadi tidak sah lagi. Contoh kasus adalah over

pengusiran TKI. Pemu-langan secara paksa ini

stay dan peyalahgunaan paspor (menggunakan

tidak hanya terhadap tenaga kerja Indonesia

visa umroh dan/atau haji untuk bekerja di luar

(buruh imigran) saja, melainkan juga terhadap

negeri). Selain itu, kondisi irregular juga terjadi

keluarganya.

ketika TKI mengalami perlakuan tidak manusiawi

ing

BP HN

Permasalahan klasik yang sering timbul

dari majikan, dan kemudian melarikan diri

orang-orang asing dan mengembalikan mereka

sedangkan dokumen mereka masih berada di

ke negara asalnya. Akan tetapi kekuasaan

tangan majikan, padahal dokumen sah untuk

mengusir dan cara-cara pengusiran adalah dua

dapat masuk ke negara lain adalah paspor.1

ind

Negara memiliki wewenang untuk mengirim

Penyebab utama munculnya tenaga kerja

terhadap orang asing dengan cara-cara yang

yang berangkat secara gelap/lewat belakang

pantas.

(tidak berdokumen) antara lain biaya yang lebih

lR ec hts V

hal yang berbeda. Pengusiran harus dilakukan

Setiap orang yang akan masuk ke negara

murah dan prosesnya yang realtif cepat. Tenaga

lain harus disertai dengan dokumen yang

kerja tidak berdokumen menjadi masalah serius

sah. TKI yang masuk ke negara tujuan

karena rawannya perlindungan hukum bagi

penempatan dengan membawa dokumen yang

yang bersangkutan dan melemahkan posisi

sah, dinamakan TKI dengan kondisi regular.

tawar (bargaining position) dengan pengguna

Sedangkan TKI yang tidak memiliki dokumen

jasa tenaga kerja. Dengan mudahnya mereka

yang sah ketika dan/atau selama berada di

menekan TKI dengan kondisi irregular ini.

negara tujuan penempatan, dinamakan TKI

TKI

dengan

kondisi

irregular

sering

mendapatkan perlakuan tidak manusiawi.

legal-ilegal bagi TKI sudah tidak relevan lagi

Selain tidak diberikan tempat tinggal yang

mengingat TKI yang tidak berdokumen sah

layak, mereka juga sering tidak memperoleh

Jur

na

dengan kondisi irregular. Penggunaan istilah

1

Hugo Graeme and W. R. Bohning, Providing Information to Outgoing Indonesian Migrant Workers, First Published, (Manila: International Labour Office, 2000), hlm. 14-15.


159


Anggota Keluarganya). Dalam konvensi tersebut

sehari mereka hanya mendapatkan jatah

terlihat bahwa salah satu instrumen hukum

makan sekali, padahal mereka bekerja dari

internasional tidak hanya melindungi pekerja

subuh hingga tengah malam. Mereka juga tidak

migran saja melainkan juga bagi anggota keluarga

mendapatkan hari libur, sebagai pembantu

mereka. Perlindungan bagi anggota keluarga

rumah tangga, mereka bekerja

tujuh hari

pekerja harus sama dengan perlindungan bagi

dalam seminggu. Mereka juga tidak memiliki

pekerja migran itu sendiri. Perlindungan ini

asuransi kesehatan dan asuransi jiwa, sehingga

merupakan hak bagi para pekerja migran dan

apabila mereka sakit, ataupun meninggal dunia,

menjadi tanggung jawab negara (pengirim

tidak ada jaminan biaya untuk pengobatan dan

dan penerima) karena tidak dapat dipungkiri

pengembalian jenazah ke Indonesia. Mereka

bahwasanya para pekerja migran ini (baik yang

bekerja di bawah ancaman sang majikan. Jika

berkondisi reguler maupun irregular) telah

mereka bertindak atas ketidaknyaman tersebut

memberikan sumbangan yang cukup besar bagi

maka si majikan akan melaporkan status mereka

pertumbungan ekonomi di negara pengirim dan

ke pihak kepolisian sebagai pekerja yang tidak

penerima. Indonesia belum meratifikasi satupun

berdokumen sah.

konvensi internasional mengenai perlindungan

ind

ing

BP HN

jatah makan yang selayaknya. Kadang dalam

pekerja imigran. Di Asia, hanya Philipina yang

lR ec hts V

Dengan dokumen-dokumen resmi, TKI dapat lebih aman dan mendapatkan perlindungan

telah menandatangani dan meratifikasi semua

hukum saat bekerja di luar negeri. Dalam UU

Konvensi

PPTKI LN, perlindungan TKI diatur dalam Bab VI

kerjanya di luar negeri2.

Pasal 77 – Pasal 84. Lalu bagaimana dengan TKI dengan kondisi irregular, apakah mereka juga

Terkait dengan perlindungan tenaga kerja migran,

Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB)

telah mengeluarkan konvensi yaitu International Convention on The Protection on The Rigth

bagaimana perlindungan yang diberikan kepada TKI di luar negeri yang berkondisi irregular. Untuk mengetahui hal ini maka perlu dijawab permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimana kondisi perlindungan TKI di luar

Families 1990 (Konvensi Internasional tentang

negeri secara umum?

Jur

Perlindungan Semua Pekerja Imigran dan

“RI Belum Ratifikasi Konvensi Perlindungan Pekerja Migran” (Kompas, 9 September 1995).

2

160

tenaga

Tulisan ini bertujuan untuk mengetahui

na

of All Migrant Workers and Member of Their

perlindungan

B. Permasalahan

berhak mendapatkan perlindungan yang sama halnya dengan TKI berkondisi reguler?

mengenai



di mana mereka akan bekerja, apakah akan

BP HN

2. Apakah telah dilaksanakan perlindungan

bekerja di dalam negeri atau bekerja di luar

hukum TKI irregular di luar negeri?

negeri. Keterbatasan lowongan kerja di dalam


negeri menyebabkan banyaknya TKI mencari

penelitian normatif. Dalam penelitian normatif digunakan data sekunder berupa ketentuanketentuan hukum nasional dan internasional serta bahan-bahan bacaan yang terkait dengan tema yang diperoleh melalui studi dokumen (studi kepustakaan). Dalam mengolah dan kualitatif.

jumlah TKI yang bekerja di luar negeri semakin meningkat,

tetapi

permasalahannya

pun

semakin meningkat pula.

Bekerja di luar negeri merupakan hak

setiap warga negara, sehingga Pemerintah ber kewajiban menyelenggarakan mekanisme pe laksanaan hak warga negara tersebut. TKI bukan komoditas sehingga pengaturan mekanisme

ind

menganalisis data digunakan metode analisis

pekerjaan ke luar negeri. Dari tahun ke tahun

ing

Metode penelitian yang digunakan adalah

penempatannya harus tetap menjunjung tinggi nilai-nilai kemanusiaan. Ke depan kita harus

D. Pembahasan 1. Perlindungan TKI di Luar Negeri

saja menguntungkan secara ekonomis tetapi juga

lR ec hts V

Setidaknya ada dua pasal dalam konstitusi

mampu mempengaruhi penempatan TKI tidak

kita yang mengatur tentang hak atas pekerjaan. Pasal tersebut adalah Pasal 27 ayat (2) dan

Pasal 28 D ayat (2) UUD 1945. Pasal 27 ayat (2) berbunyi: “Tiap-tiap warga negara berhak atas pekerjaan dan penghidupan yang layak bagi

kemanusiaan”, sedangkan Pasal 28 D ayat (2)

berbunyi: “Setiap orang berhak untuk bekerja serta mendapat imbalan dan perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja”.

Berdasarkan ketentuan tersebut maka setiap

Berdasarkan Pasal 34 UU Ketenagakerjaan,

penempatan tenaga kerja di luar negeri diatur dengan undang-undang. Untuk menjalankan amanat tersebut maka dibuatlah undangundang tersendiri yang mengatur mengenai penempatan TKI di luar negeri. Sebagaimana diketahui bahwa penempatan

TKI di luar negeri itu rentan dengan perlakuan tidak manusiawi atau perlakuan eksploitatif lainnya di negara penerima. Oleh karenanya maka

Jur

na

orang diberikan kebebasan untuk memilih

mampu meningkatkan aspirasi kemanusiaan.3

“Perlindungan Hukum terhadap Tenaga Kerja Indonesia (Sektor Pembantu Rumah Tangga) di Luar Negeri (Bagian II).” (http://hukum.kompasiana.com/2010/12/15/perlindungan-hukum-terhadap-tenaga-kerja-indonesia-sektorpembantu-rumah-tangga-di-luar-negeri-bagian-ii/) Diakses pada tanggal 3 Januari 2012.

3


161


a. Perlindungan norma kerja;

dilepaskan dari aspek perlindungannya. Dengan

b. Perlindungan keselamatan dan kesehatan kerja;

demikian, judul undang-undang sebagaimana amanat Pasal 34 UU Ketenagakerjaan adalah

c. Perlindungan Sosial Tenaga Kerja, berupa

Undang-Undang tentang Penempatan dan

perlindungan upah, Jamsostek, jaminan

Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar

kematian, jaminan pemeliharaan kesehatan,

Negeri.

dan tabungan hari tua.

Sesuai dengan namanya, undang-

undang ini secara umum mengatur tentang luar negeri. Untuk aspek perlindungannya diatur dalam Pasal 77-84 UU PPTKILN. Setiap Calon TKI / TKI mempunyai hak memperoleh

perlindungan

sesuai

kepada TKI di luar negeri diperlukan koordinasi lintas sektoral yang melibatkan peran serta para pemangku kepentingan baik di dalam maupun di luar negeri. Tanpa adanya kerjasama dengan instansi dan pihak-pihak terkait, maka

ind

untuk

Dalam rangka pemberian perlindungan

ing

penempatan dan perlindungan tenaga kerja di

dengan peraturan perundang-undangan, mulai

dari pra penempatan, masa penempatan, sampai dengan purna penempatan (Pasal

pelaksanaan tugas-tugas pokok tersebut akan sulit dilaksanakan secara optimal. Di dalam negeri, instansi terkait diantaranya Kemenakertrans, Kementerian

lR ec hts V

77 UU PPTKILN). Pelaksana Penempatan TKI Swasta bertanggungjawab untuk memberikan perlindungan kepada Calon TKI / TKI sesuai

dengan perjanjian penempatan (Pasal 82

PPTKILN). Setiap Calon TKI / TKI yang bekerja ke luar negeri baik secara perseorangan maupun

yang ditempatkan oleh pelaksana penempatan TKI swasta wajib mengikuti program pembinaan

dan perlindungan TKI (Pasal 83 PPTKILN).

Program pembinaan dan perlindungan TKI diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah. Akan tetapi peraturan pemerintahnya sampai saat ini

na

belum diterbitkan. Dalam

UU

Ketenagakerjaan,

perlin

dungan terhadap hak-hak tenaga kerja dapat

Jur

dikelompokkan sebagai berikut:

162

BP HN

aspek penempatan TKI di luar negeri tidak dapat

Luar

Negeri,

Pemerintah

Daerah, instansi keimigrasian, Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja di Indonesia (BNP2TKI), aparat penegak hukum dan instansi teknis terkait lainnya. Sedangkan lembaga swasta adalah Pelaksana Penempatan TKI Swasta (PPTKIS) beserta jaringan rekruternya serta organisasi kemasyarakatan dan lembaga swadaya masyarakat. Di luar negeri, instansi atau lembaga yang

berperan dalam perlindungan TKI antara lain Perwakilan RI, Perwakilan Pelaksana Penempatan TKI Swasta, Mitra Usaha Pelaksana Penempatan TKI, pengguna jasa TKI, dan instansi resmi yang berwenang di bidang ketenagakerjaan di negera penerima,


juga

lembaga/organisasi

resmi


negeri dari bentuk Keputusan Menteri

yang berkompeten di bidang ketenagakerjaan

Tenaga Kerja No. 104 A/Kepmen/1999

atau hak asasi manusia serta Non Government

tentang Penempatan TKI ke Luar Negeri

Organization (NGO) yang bergerak di bidang

menjadi UU PPTKILN;

Pemberian perlindungan terhadap WNI di luar negeri, termasuk TKI merupakan salah satu tugas pokok Perwakilan RI di luar negeri sesuai dengan amanat yang tertuang dalam UUD 1945 dan Undang-Undang No. 37 Tahun 1999 tentang Hubungan Luar Negeri (UU Hubungan LN). Perlindungan kepada warga negara Indonesia di

dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia (BNP2TKI).

Pembentukan BNP2TKI ini didasarkan pada

Peraturan Presiden No. 81 Tahun 2006 tentang Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia;

c. penyederhanaan

birokrasi

pelayanan

ind

luar negeri ini, termasuk pemberian bantuan dan

b. pembentukan Badan Nasional Penempatan

ing

ketenagakerjaan / Hak Asasi Manusia (HAM).

BP HN

seperti Badan Perserikatan Bangsa-bangsa

penyuluhan hukum, serta pelayanan konsuler

penempatan TKI seperti penyederhanaan

(Bab V Pasal 18 – 24 UU Hubungan LN).

prosedur penempatan yang semula 24

Selain peran instansi, lembaga, maupun

d. meringankan beban biaya yang ditanggung

lR ec hts V

organisasi tersebut, keberhasilan perlindungan

simpul menjadi 14 simpul;

TKI bergantung pada diri TKI itu sendiri. Dalam

hal ini adalah kemampuan dan kemauan TKI untuk memberdayakan dan melindungi dirinya.

Melalui Instruksi Presiden Nomor 06 tahun

2006 tentang Reformasi Kebijakan Sistem

Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri, para pemangku kepentingan telah melakukan berbagai langkah untuk meningkatkan pelayanan

penempatan dan perlindungan kepada TKI ke luar negeri. Langkah-langkah tersebut adalah:4

a. peningkatan dasar hukum atau landasan

na

hukum yang menjadi dasar pengaturan

biaya

fiskal,

tidak

menaikkan

biaya

paspor, membebaskan biaya pengurusan Kartu Tenaga Kerja Luar Negeri (KTKLN), membebaskan biaya Pembekalan Akhir Pemberangkatan (PAP);

e. meningkatkan kualitas TKI melalui pelatihan keterampilan, kemampuan, bahasa dan persiapan mental. Hanya akan menempatkan TKI yang dinilai sudah memenuhi syarat kompetensi yang dibuktikan dengan sertifikat dari Lembaga Sertifikasi Profesi (LSP) yang ditunjuk oleh Kemenakertrans;

Jur

penempatan dan perlindungan TKI di luar

oleh Calon TKI dengan membebaskan

“Peran Atase Ketenagakerjaan untuk Meningkatkan Perlindngan TKI di Luar Negeri”, (http://kampungtki.com/ baca/22868) Diakses pada tanggal 3 Januari 2012.

4


163


perlindungan bagi TKI, seperti ILC, sidang

harta TKI melalui program asuransi TKI yang

IOM, pertemuan UNIFEM, dan pertemuan

dilaksanakan oleh lima Konsorsium Asuransi.

CEDAW;

Dalam hal ini, Konsorsium Asuransi tersebut

l. melakukan

juga diwajibkan untuk bekerjasama dengan

delapan negara penempatan yaitu Malaysia, Korea Selatan, Jordania, Kuwait, Taiwan, Australia dan Uni Emirat Arab dalam bentuk penandatanganan Memorandum of penandatanganan

MoU

dengan

terdaftar 496 PPTKIS;

m. turut melaksanakan pemberantasan tindak

pidana perdagangan orang, khususnya yang menyangkut TKI sebagaimana diamanatkan di dalam Undang-Undang No. 21 Tahun 2007 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang melalui pencegahan (tindak pidana) dan penanganan (korban),

enam

dengan cara: peningkatan kewaspadaan

negara, yaitu: Qatar, Yunani, Kuwait dan

masyarakat mengenai ciri dan modus

Yordan (revisi), Jepang, Brunei Darussalam serta Maroko;

operandi tindak pidana perdagangan orang,

lR ec hts V

pelatihan anti perdagangan orang, penelitian,

h. membentuk

empat

sentra

perluasan kesempatan kerja, perlindungan

layanan

penempatan dan perlindungan TKI (SP3TKI)

korban, dan pembentukan gugus tugas;

di Serang, Denpasar, Riau, dan Kuala

n. membina dan pemberdayaan TKI purna

Tungkal;

i. membentuk

agar dapat memanfaatkan penghasilannya

Atase

Ketenagakerjaan

di

menjadi usaha ekonomi produktif dengan

lima negara, di luar negara-negara yang

memberikan

telah

pengembangan

memiliki

Atase

Ketenagakerjaan,

bimbingan usaha,

wirausaha, pendampingan,

yaitu Singapura, Brunai Darussalam, Korea

membangun akses untuk memperoleh kredit

Selatan, Qatar dan Yordania;

modal Perbankan. Mendorong terbentuknya

j. melakukan penandatanganan kesepakatan

na

bersama dengan pihak Kepolisian Negara Republik Indonesia dalam rangka penegakan hukum;

Jur

k. berpartisipasi aktif dalam forum international yang

164

penerbitan

ind

Understanding (MoU). Saat ini dipersiapkan

dan

ing

g. meningkatkan hubungan bilateral dengan

registrasi

SIPPTKIS, dimana sampai saat ini telah

lembaga bantuan hukum/lawyer di negara penempatan TKI;

BP HN

f. memberikan perlindungan terhadap hak dan

diharapkan

dapat

meningkatkan


Asosiasi TKI purna yang dimaksudkan sebagai wadah integrasi dan konsultasi TKI Purna dalam meningkatkan dan mengembangkan potensi dan usaha yang mereka miliki.


dengan baik bahasa di negara, di mana mereka

Ibarat dua sisi mata uang, pengiriman TKI ke

migran sesuka hati karena mereka tahu buruh

luar negeri selain memberikan dampak positif

migran ini tidak memiliki kekuatan dan sulit

berupa peningkatan kesejahteraan keluarga

mengorganisasikan diri supaya memiliki posisi

mereka dan penerimaan devisa negara, juga

tawar secara kolektif.

BP HN

2. Perlindungan Hukum TKI Irregular di Luar Negeri

bekerja. Majikan bisa memperlakukan buruh

Untuk dapat bekerja di luar negeri, para

kekerasan fisik/psikis yang menimpa TKI baik

calon tenaga kerja harus mengikuti prosedur

sebelum, selama bekerja, maupun pada saat

yang telah ditentukan baik oleh negara penerima

pulang ke daerah asal, penempatan yang tidak

maupun oleh negara pengirim agar segala

sesuai, standar gaji yang rendah karena tidak

akibat hukum sebagai legal workers dapat

sesuai kontrak kerja yang disepakati, pelecehan

diberlakukan kepada para pekerja tersebut.

seksual, dan kasus tenaga kerja yang tidak

Salah satu prosedur yang harus dilakukan oleh

berdokumen sah, sering muncul seiring dengan

para calon tenaga kerja migran adalah dengan

proses pengiriman TKI kita ke luar negeri.

melengkapi dokumen-dokumen penting.

ind

ing

memunculkan berbagai permasalahan. Kasus

Tidak jarang pula, pelanggaran pengiriman

murah dan mudahnya proses pengiriman,

tenaga kerja ke luar negeri juga dilakukan oleh

tingkat pendidikan dan keterampilan yang

PPTKIS yang dapat menyebabkan tiadanya

masih rendah, rendahnya gaji di negeri sendiri

perlindungan

serta ketiadaan informasi ke desa-desa tentang

misalnya: PPTKIS lebih memfokuskan diri

tata cara bekerja di luar negeri, disebut-sebut

pada upaya mendapatkan calon sebanyak-

sebagai penyebab bermigrasinya warga negara

banyaknya daripada menunggu permintaan

kita ke luar negeri sebagai TKI yang tidak

(job order) negara asal, tidak adanya pelatihan

berdokumen yang sah.

dan pembinaan bagi calon sesuai dengan

lR ec hts V

Sempitnya lahan pekerjaan di dalam negeri,

bagi

tenaga

kerja

migran,

ketentuan yang berlaku, tidak memberikan

memperkerjakan tenaga kerja yang tidak

informasi yang jelas dan lengkap kepada calon

berdokumen sah untuk masuk ke negaranya

tenaga kerja migran yang akan berangkat ke

karena upahnya yang jauh lebih murah juga

luar negeri, serta sistem perjanjian kerja yang

tidak perlu membayar “levy”. Buruh migran

lebih menguntungkan PPTKIS ketimbang para

pun dapat dengan mudah di eksploitasi oleh

calon-calon yang bersangkutan. Singkatnya,

majikannya karena sang majikan tahu bahwa

PPTKIS lebih mengedepankan aspek perolehan

perlindungan kepada buruh migran sangat

profit yang sebanyak-banyaknya ketimbang

minim, apalagi buruh migran itu tidak memahami

mengindahkan peraturan perundang-undangan

Jur

na

Majikan di luar negeri lebih senang


165


pengiriman tenaga kerja ke luar negeri

negara asal. Hal ini menyebabkan adanya ketidak-

(Art. 3);

seimbangan perbandingan antara jumlah calon

3) pelayanan kesehatan bagi tenaga kerja

tenaga kerja migran dengan jumlah yang diminta

migran (Art. 5);

berdasarkan job order negara asal.

4) penerapan

Mereka ini menjadi masalah serius karena

pihak

rawannya perlindungan bagi yang bersangkutan

bagi

mempromosikan

atau

ing

I Art. 8 dan Annex II Art. 3).

Konvensi ini ditandatangani di Jenewa pada

tanggal 1 Juli 1949. Menurut data International

mendapatkan perlindungan baik untuk dirinya

Labour Organization (ILO) tahun 2011, baru 49

sendiri maupun untuk keluarganya.

negara yang telah meratifikasinya. Indonesia

ind

berkondisi regular pun tidak sedikit yang tidak

Keberadaan tenaga kerja yang irregular ini telah meyita perhatian dunia sehingga

belum meratifikasi konvensi ini. b. Peraturan-peraturan yang diatur dalam Konvensi

lR ec hts V

keberadaannya perlu diatur dalam suatu

ILO

No.

143/1975

tentang

instrumen hukum internasional. Instrumen-

Convention

instrumen tersebut antara lain adalah:

Abusive

a. Peraturan-peraturan tenaga kerja migran

Equality and Opportunity and Treatment

Corcerning

Condition

Promotion

of

97/1949 tentang Concerning Migration for

Keadaan Disalahgunakan dan Peningkatan

Employment (Migrasi Untuk Pekerja Migran),

Kesempatan

antara lain:

Migran). Konvensi ini ditandatangani di

1) hak atas pelayanan dan informasi yang

Jenewa pada tanggal 24 Juni 1975. Menurut

2) Langkah-langkah

untuk

mencegah

Jur

na

propaganda yang menyesatkan mengenai

www.ohchr.org. Diakses tanggal 12 Januari 2012.

5


Worker

In

of

tenaga kerja migran (Art.2);

Imigrant

and

Migration

yang diatur dalam Konvensi ILO No.

akurat dan cuma-cuma untuk membantu

166

yang

hukum

kerja migran illegal (clandestine) (Annex

position) dengan negara pengguna jasa tenaga berkondisi irregular, tenaga kerja migran yang

sanksi

mengorganisasikan kebe-radaan tenaga

dan melemahkan posisi tawar (bargaining kerja. Jangankan tenaga kerja migran yang

BP HN

yang berlaku dan tidak sesuai dengan job order

Terhadap

(Migrasi Tenaga

Dalam Kerja

data ILO tahun 2011, baru 23 negara saja yang meratifikasinya dan Indonesia tidak termasuk di dalamnya. Konvensi ini antara lain mengatur:


yang

tidak

berdokumen

sah

(berkondisi

BP HN

1) kewajiban bagi negara penerima untuk menghormati hak-hak tenaga kerja

irregular), Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB)

migran (Art. 1);

melalui Majelis Umum telah mengeluarkan

dilakukan untuk menindaklanjuti tentang keberadaan tenaga kerja migran illegal yang memperkerjakan tenaga kerja migran secara illegal (Art. 2 dan 3); 3) Pengaturan

tentang

persamaan

kesempatan mengenai jabatan, jaminan sosial, dan kebebasan individual atau kolektif bagi tenaga kerja migran dan anggota-anggota keluarganya

(Art. 10);

tanggal

18 Desember 1990 yang kemudian menjadi

Konvensi Internasional.5 Konvensi tersebut dikenal dengan nama International Convention

on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, yang

terdiri dari 93 Pasal yang terbagi dalam 9 Bab yang terpisah dengan Preamble. Secara umum Konvensi Tahun 1990 ini tidak hanya mengatur perlindungan tenaga kerja migran yang memiliki

ind

beserta

Resolusinya dengan nomor 45/158

ing

2) penekanan pada usaha-usaha yang perlu

dokumen (regular situation) saja melainkan juga yang tidak berdokumen (irregular situation)

4) Konvensi ini dalam konsiderannya juga

Berikut ini substansi

Konvensi Tahun 1990 tersebut:

lR ec hts V

mengakui adanya fakta-fakta tentang

termasuk keluarganya.

imigran gelap (clandestain), sehingga

PART I

: Scope and Definition.

perlu diterapkan suatu standar khusus

PART II

: Non-discrimination with respect to

yang bertujuan untuk meng-eliminasi terjadinya

perlakuan

kejam

atau

penyalahgunaan yang lebih jauh terhadap tenaga kerja migran illegal (eksploitasi).

Dari kedua instrumen hukum internasional

itu dapat terlihat bahwa eksistensi tenaga kerja migran yang tidak berdokumen sah ini secara faktual ternyata diakui oleh setiap negara sehingga perlu menerapkan suatu standar

na

khusus guna mengeliminir terjadinya lonjakan

pengiriman dan pengeksploitasian secara besarbesaran. Untuk memberikan perlindungan

Jur

yang lebih nyata kepada tenaga kerja migran

rights.

PART III : Human rights of all migrant workers and members of their families.

PART IV : Other rights of migrant workers and members of their families who are documented or in a regular situation.

PART V : Provisions applicable to particular categories of migrant workers and members of their families

PART VI : Promotion of sound, equitable, humane and lawful conditions in connection with international


167


f. Terlibat aktif dalam pembuatan kontrak

of their families

kerja;

PART VII : Application of the Convention

BP HN

migration of workers and members

g. Hak untuk berkumpul kembali dengan keluarga mereka;

PART VIII : General provisions

h. Pengecualian dalam hal pajak dan kewajiban

PART IX : Final provisions Menurut Konvensi ini, bahwa setiap pekerja migran dan keluarganya mempunyai hak-hak

bea dan cukai;

i. Hak untuk memilih aktivitas.

asasi berupa:

Konvensi ini tidak mengatur hak-hak khusus

un-documented workers or in a regular situation

b. Persamaan di hadapan hukum;

secara tersendiri. Namun bukan berarti mereka

c. Hak untuk memiliki kerahasiaan pribadi;

tidak mendapatkan perlindungan.

e. Kebebasan berkumpul / berserikat; f. Mengirimkan pendapatan;

Tahun 1990 disebutkan bahwa: The Convention recognizes that “the human problems involved in migration are even more serious in the case of irregular migration” and the need to encourage appropriate action “to prevent and eliminate clandestine movements and trafficking in migrant workers, while at the same time assuring the protection of their fundamental human rights”.

lR ec hts V

g. Hak untuk mendapatkan informasi.

Di dalam pembukaan (Preamble) Konvensi

ind

d. Persamaan sebagai warga negara;

ing

a. Hak kebebasan dasar;

Di sisi lain, hak-hak lain pekerja migran yang berdokumen sah (dalam kondisi reguler) dan anggota keluarga mereka, adalah:

a. Hak untuk mendapatkan cuti (Art. 38); b. Bebas untuk bertindak;

c. Bergerak bebas dalam wilayah kerja mereka dan bebas memilih dimana mereka ingin bertempat tinggal (Art. 39);

d. Hak untuk berpartisipasi dalam politik,

kegiatan masyarakat, dan ikut terlibat dalam pengambilan keputusan (Art. 41 dan 42);

na

e. Persamaan sebagai warga negara dalam

mengakses pendidikan, kursus dan pelayanan

kenyataan bahwa mereka berada dalam kondisi yang irregular bukanlah suatu alasan untuk merampas hak-hak meraka dari prinsip-prinsip persamaan sebagai warga negara dalam hal pemberian upah dan kondisi-kondisi pekerjaan lainnya termasuk upah lembur, upah kerja, upah cuti mingguan, dan upah libur karena hari libur, memperoleh keamanan, perawatan kesehatan, dan lain-lainnya (Art. 25). Mereka

Jur

sosial;

Dari pembukaan konvensi tersebut di atas,

168



dalam keadaan darurat (Art. 28).

Terhadap TKI yang berkondisi irregular dikarenakan

6

Bagaimana pun juga, hak-hak fundamental

manusiawi

BP HN

juga berhak untuk mendapatkan pertolongan

mengalami

dari

majikan,

perlakuan dan

tidak

kemudian

para pekerja migran yang tidak berdokumentasi

melarikan diri, tidak bisa ditangani semata-

ini tetap diberikan oleh konvensi ini, setidak-

mata sebagai persoalan keimigrasian. Mereka

tidaknya karena mereka adalah sama sebagai

adalah korban yang harus dipulihkan.

Kebijakan penempatan TKI di luar negeri

Indonesia yang tercatat sebagai anggota dari

pada masa mendatang perlu lebih memberikan

organisasi ILO belum menandatangani konvensi

perlindungan kepada TKI tanpa melihat legal

ini.

ataupun illegal, karena secara konstitusional,

dan

warga

Negara,

ing

sayangnya,

manusia

negara kita memang telah menjamin hak setiap

meskipun memiliki status TKI tidak berdokumen

warga negara atas pekerjaan dan penghidupan

yang sah, mereka tidak boleh dianiaya atau

yang layak bagi kemanusiaan serta terpenuhinya

diperlakukan atau dibunuh secara kejam, tidak

perlindungan setiap orang dalam memenuhi

berperikemanusiaan atau menghina (Pasal

haknya untuk bekerja dan mendapatkan

6 Deklarasi Internasional Hak Asasi Manusia

imbalan serta perlakuan yang adil dan layak

(International Declaration of Human Right)).

dalam hubungan kerja. Akan tetapi pengaturan

Selain itu juga, mereka tidak dapat menjadi

lebih lanjut jaminan tersebut dinilai belum

sasaran

sewenang-wenang,

maksimal dan belum seutuhnya melindungi

penahanan atau pengasingan (Pasal 9 Deklarasi

keluarganya di luar negeri. Jika diamati lebih

Internasional Hak Asasi Manusia (International

lanjut, pasal pengaturan penempatan TKI di

Declaration of Human Right)).

LN dalam UU PPTKILN lebih banyak mengatur

lR ec hts V

ind

Sebagai manusia yang memiliki hak asasi,

penangkapan

TKI tidak berdokumen berserta keluarganya

tentang penempatan, yaitu mulai dari Pasal 10

juga berhak mendapatkan bantuan hukum

sampai Pasal 76 (ada 67 pasal) ketimbang pasal

sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-

mengenai perlindungan yang hanya

undangan di negara tujuan serta hukum dan

dengan 14 pasal (mulai Pasal 77 sampai Pasal

kebiasaan internasional. Pemberian hak ini

84).

menjadi tanggung jawab bersama perwakilan

Dalam

UU

Ketenagakerjaan

diatur

dan

UU

PPTKILN tidak diatur perlindungan TKI yang

dengan perwakilan PPTKIS.

tidak

berdokumen

(irregular

condition)

Jur

na

Republik Indonesia di negara tujuan penempatan

6

Asbjorn Eide; Catarina Krause; Allan Rosas, Ed., Economic, Social and Cultural Rights: A Textbook Secondary Revised Edition. (Martinus Nijhoff Publishers), hlm. 391-392.


169


termasuk dalam memberikan perlindungan

perlu meratifikasi International Convention

kepada TKI baik yang berdokumen maupun

on the Protection of the Rights of All Migrant

yang tidak berdokumen.

Workers and Members of Their Families 1990 mengingat juga Indonesia sebagai salah satu

E. Penutup

negara pengirim tenaga kerja ke luar negeri

1. Kesimpulan

terbanyak baik yang berdokumen maupun tidak

Berdasarkan

a. posisi tawar kita terhadap negara penerima paling

tidak

sejajar

dalam

negosiasi

pembuatan perjanjian bilateral dengan negara tujuan penempatan. Kita dapat dengan skema internasional sebagai bahan utama perjanjian tersebut;

b. kasus tindakan tidak manusiawi terhadap

khususnya yang dialami TKI kita beserta keluarganya, setidaknya menjadi berkurang;

c. bukti konsistensi political will pemerintah mewujudkan

politik

hukum

perlindungan TKI di luar negeri beserta keluarganya

terutama

TKI

yang

tidak

berdokumen sah;

d. kerjasama dengan negara-negara dalam

mengurangi tindakan tidak manusiawi akan lebih meningkat

berdokumen

(irregular

situation)

beserta

keluarganya juga mendapatkan perlindungan. Perlindungan yang dimaksud adalah berupa terpenuhinya hak asasi manusia yang berlaku bagi seluruh buruh migran. Hak asasi manusia bagi tenaga kerja yang dilindungi UUD 1945 berupa perlakuan yang adil dan layak dalam hubungan kerja serta penghindupan yang layak bagi kemanusiaan. Sedangkan hak asasi manusia

lR ec hts V

tenaga kerja yang berkondisi irregular

dalam

atas dapat disimpulkan bahwa TKI yang tidak

ind

meletakkan perlindungan buruh migran

pembahasan tersebut di

ing

berdokumen. Dengan meratifikasinya maka:

pekerja migran sebagaimana yang diamanatkan International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families, antara lain berupa Hak kebebasan (Basic Freedom); Persamaan di hadapan hukum (Due Process), Hak untuk memiliki kerahasiaan pribadi (Right to Privacy), Persamaan sebagai warga negara (Equality with Nationals); Kebebasan berkumpul/berserikat (Right to Union Activities); Menyampaikan

meratifikasi Konvensi 1990 ini,

pendapatan (Transfer of earnings); dan Hak untuk

semangat perlindungan terhadap warga negara

mendapatkan informasi (Right to Information).

termasuk TKI baik yang tertuang dalam konstitusi

Mereka juga berhak mendapatkan pemberian

maupun dalam peraturan lainnya, semakin

upah dan dan kondisi-kondisi pekerjaan lainnya

mencerminkan konsistensi political will negara

termasuk upah lembur, upah kerja, upah cuti

dalam membuat politik hukum perburuhan kita

mingguan, dan upah libur karena hari libur,

Jur

na

Dengan

170

BP HN

beserta keluarganya. Oleh karena itu kita



DAFTAR PUSTAKA

serta

Anam, M .Choirul. “3 Status , Ratifikasi , dan Perlindungan Buruh Migrant: Belajar dari Meksiko”, Sebuah Pengantar. Disampaikan dalam acara FGD Legal Frame Work on Migrant Worker. BPHN. Jakarta, 26 April 2011.

pertolongan

dalam

keadaan darurat. Bagai-manapun juga hak-hak fundamental para pekerja migran yang tidak berdokumentasi ini tetap diberikan, setidaktidaknya karena mereka adalah sama sebagai manusia dan warga negara. Mereka juga tidak boleh dianiaya atau diperlakukan atau dibunuh secara kejam, tidak berperikemanusiaan atau menghina. Dari aspek hukum, mereka tidak dapat menjadi sasaran penangkapan sewenangwenang,

penahanan

atau

pengasingan

Eide, Asbjorn; Catarina Krause; Allan Rosas, ed. Economic, Social and Cultural Rights: A Textbook Secondary Revised Edition. (Martinus Nijhoff Publishers).

ind

dan berhak untuk mendapatkan bantuan

Bonasahat, Albert. “Konvensi Internasional tentang Perlindungan Pekerja Migran dan Anggota Keluarganya Menguatkan Kerangka Kebijakan Indonesia: Observasi dan Rekomendasi dari ILO”. Disampaikan dalam acara FGD Legal Frame Work on Migrant Worker di BPHN, Jakarta, 26 April 2011.

ing

mendapatkan

BP HN

memperoleh keamanan, peratwatan kesehatan,

hukum sesuai dengan ketentuan peraturan

perundang-undangan di negara tujuan serta hukum dan kebiasaan internasional dari

Graeme, Hugo and W. R. Bohning. Providing Information to Outgoing Indonesian Migrant Workers. First Published. (Manila: International Labour Office, 2000).

lR ec hts V

perwakilan Republik Indonesia di negara tujuan penempatan dengan perwakilan PPTKIS.

Terhadap TKI yang tidak berdokumen karena menjadi korban penganiayaan majikan dan

sehingga dia melarikan diri, harus mendapatkan perlindungan pemulihan fisik dan mentalnya di

samping pemenuhan hak asasi manusianya dan

RI Belum Ratifikasi Konvensi Perlindungan Pekerja Migran”. (Jakarta: Kompas, 9 September 1995).

pemberian bantuan hukum.

2. Saran

Indonesia

harus

segera

meratifikasi

International Convention on the Protection of

na

the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families 1990.

Perlu diberikan penyuluhan kepada calon

TKI agar tidak menjadi TKI tidak berdokumen.

Jur

Protecting the Least Protected: Rights of Migrant Workers and The Role of Trade Unions: Guidelines for Trade Unions, Labour Education 1996/2 No. 103.

Sunarno. Kebijakan Perlindungan TKI di Luar Negeri dan Konvensi PBB 1990 tentang Perlindungan Buruh Migran dan Anggota Keluarganya. Disampaikan dalam acara FGD Legal Frame Work on Migrant Worker di BPHN, Jakarta, 26 April 2011. The new Lexicon; Webster Dictionary at The English Language. Vol. I. (Dansburg: Lexicon Inc, 1995).


171


_________. Undang-undang tentang Ketenagakerjaan, UU No. 13 Tahun 2003, LN Tahun 2003 No.39. TLN No. 4279.

“Moratorium tak Kurangi Minat WNI jadi TKI”. (http:// nasional. Viva news. com/news/read/263428minat-masyarakat-daerah-jadi-tki-masih-tinggi) Diakses pada tanggal 3 Januari 2012.

_________. Undang-undang tentang Hubungan Luar Negeri. UU No. 37 Tahun 1999. LN Tahun 1999 No. 156. TLN No. 3882.

________. Peraturan Presiden No. 81 Tahun 2006 tentang Badan Nasional Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia. _________. Instruksi Presiden Nomor 06 Tahun 2006 tentang Reformasi Kebijakan Sistem Penempatan dan Perlindungan TKI di Luar Negeri.

ind

“Peran Atase Ketenagakerjaan untuk Meningkatkan Perlindngan TKI di Luar Negeri”. (http:// kampungtki.com/baca/22868.) Diakses pada tanggal 3 Januari 2012.

________. Undang-Undang tentang Pemberantasan Tindak Pidana Perdagangan Orang. UU No. 21 Tahun 2007. LN Tahun 2007 No. 58. TLN No 4720.

ing

“Pemerintah harus Jamin Pemulangan TKI Ilegal.” (http:// nasional. vivanews.com/ news/read/260071-pemerintah-harus-jaminpemulangan-tki-ilegal) Diakses pada tanggal 3 Januari 2012.

BP HN

“Buruh Migran Indonesia Terancam Kebijakan Anti Buruh Migran”. (www.hukumonline.com). Diakses pada tanggal 12 Januari 2012.

Departemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Keputusan Menteri Tenaga Kerja dan Transmigrasi. No. 104 A/Kepmen/1999 tentang Penempatan Tenaga Kerja Indonesia ke Luar Negeri.

lR ec hts V

“Perlindungan Hukum Tenaga Kerja Indonesia (TKI) Informal.” (http://yudicare.wordpress. com/2011/03/17/perlindungan-hukum-tenagakerja-indonesia-tki-informal/.) Diakses pada tanggal 3 Januari 2012.

“Perlindungan Hukum terhadap Tenaga Kerja Indonesia (Sektor Pembantu Rumah Tangga) di Luar Negeri (Bagian II)”. (http://hukum. kompasiana.com/ 2010/12/15/perlindunganhukum-terhadap-tenaga-kerja-indonesiasektor-pembantu-rumah-tangga-di-luar-negeribagian-ii/) Diakses pada tanggal 3 Januari 2012. Indonesia. Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

na

_________. Undang-undang tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional. UU No. 40 Tahun 2004. LN Tahun 2004 No. 150. TLN No. 4456.

Jur

_________. Undang-undang tentang Penempatan dan Perlindungan Tenaga Kerja Indonesia di Luar Negeri. UU No. 39 Tahun 2004, LN Tahun 2003 No. 39. TLN No. 4279.

172

Universal Declaration of Human Right. The International Convention 1990 on The Protection of All Migrant Workers and Members of Their Families. International Convenant on Civil and Political Right. International Labour Organization. Convention Number 97 Revised 1949 Migration for Employment. _________. Convention Number 143 1975 Migration in Abusive Condition and The Promotion of Equality of Opportunity and Treatment of Migrant Workers. A Primer on The UN Convention on The Protection of The Right of All Migrant Workers and Member of The Families”. Right of Migrant Workers, Philippine Migrant Rights Watch



Jur

na

lR ec hts V

ind

ing

BP HN

Asian Partnership in International Migration, December 1997.


173

lR ec hts V

ind

ing

BP HN


Jur

na


Biodata Penulis

BP HN


Wicipto Setiadi, lahir di Purbalingga, 11 September 1957. Saat ini menjabat sebagai Kepala Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Kementerian Hukum dan HAM. Sebelumnya pernah menjabat sebagai Direktur Perancangan Peraturan Perundang-undangan, dan Direktur Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan pada Kementerian yang sama. Menyelesaikan S1 bidang Hukum Tata Negara di Uiversitas Gajah Mada. Kemudian melanjutkan S2 pada bidang yang sama di Universitas Padjajaran dan S3 di Universitas Indonesia. Pernah mengikuti Legislative Drafting pada 1986 dan 1996, serta International Law Course pada tahun 2000 di Australia.

lR ec hts V

ind

ing

Noor Muhammad Aziz, lahir di Kebumen, 1 November 1953. Saat ini menjabat sebagai Kepala Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Kementerian Hukum dan HAM. Sebelumnya menjabat sebagai Kepala Divisi Pelayanan Hukum di Kantor Wilayah Kementerian Hukum dan HAM RI di Provinsi Sumatera Utara. Menyelesaikan S1 bidang Hukum di Universitas Islam Indonesia (UII) Yogyakarta tahun 1978, S2 pada bidang yang sama di Universitas Tarumanegara (UNTAR) Jakarta tahun 2000, dan S2 bidang manajemen di UPI YAI Jakarta tahun 2002. Pernah mengikuti short Course Legal Drafting tingkat dasar pada tahun 1987 dan tingkat lanjutan pada 1991 di Belanda, serta studi banding pembentukan peraturan perundang-undangan di Australia tahun 2011. Untuk bidang hukum HKI, pernah mengikuti short course Intellectual Property Rights di WIPO Geneva Switzerland, pada tahun 1991 dan short course Penegakan Hukum HKI atas sponsor JICA di Jepang tahun 2006. Nurhasan Ismail, lahir di Madura, 14 Juni 1955. Guru Besar Tetap pada Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada (UGM) Yogyakarta.Menyelesaikan S1 bidang Hukum di UGM, S2 Program Studi Sosiologi di UGM. Pernah mengikuti Overseas Short Course on : Political-Economy of Development in the Third World, di Northern Illinois University, dan menyelesaikan S3 bidang hukum di UGM. Tyas Dian Anggraeni, lahir di Yogyakarta,10 September 1979. Kasubbid Penelitian Kebutuhan Hukum, Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Kementerian Hukum dan HAM. Menyelesaikan S1 bidang Hukum di Universitas Janabadra,Yogyakarta. Kemudian melanjutkan S2 pada bidang yang sama di Universitas Indonesia, Jakarta.

Jur

na

Tirta Nugraha Mursitama (Lektor Kepala Ekonomi Politik Internasional). Lahir di Semarang, 10 September 1974. Merupakan ketua departemen Hubungan Internasional Fakultas Humaniora, Universitas Bina Nusantara (BINUS). Menyelesaikan S1 Hubungan Internasional di FISIP UI, S2 dan S3 bidang manajemen Graduate School of Management Gakushuin University, Tokyo, Jepang. Pernah menjabat Direktur Eksekutif Masyarakat Transparansi Indonesia (MTI) tahun 2009-2010 dan Direktur Eksekutif Center for East Asian Cooperation Studies (CEACoS) UI serta peserta angkatan pertama Future Defense Leaders Workshop 2010 yang diselenggarakan oleh Kementerian Pertahanan Republik Indonesia.


BP HN

Arfan Faiz Muhlizi, lahir di Tuban, 17 Desember 1974. Saat ini menjabat sebagai Kepala Sub Bidang Fasilitasi Jabatan Peneliti Hukum dan Penelitian, Puslitbangsiskumnas, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Kementerian Hukum dan HAM. Menyelesaikan S1 di Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya pada 1999. Kemudian menyelesaikan S2 pada bidang yang sama di Universitas Indonesia, Jakarta pada 2005. Apri Listiyanto, lahir di Wonogiri, 23 April 1982. Analis Hukum pada Bidang Pertemuan Ilmiah, Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Kementerian Hukum dan HAM. Menyelesaikan S1 bidang Hukum di Universitas Sebelas Maret.

ing

Nunuk Febriananingsih, lahir di Klaten, 08 Februari 1977. Merupakan Analis Hukum pada Sub Bidang Penelitian Hubungan Hukum dan Masyarakat, Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Kementerian Hukum dan HAM. Menyelesaikan S1 bidang Hukum di Universitas Indonesia, Jakarta. Kemudian melanjutkan S2 pada bidang yang sama di Universitas Padjajaran, Bandung.

Jur

na

lR ec hts V

ind

Adharinalti, lahir di Padang, 8 Nopember 1978. Saat ini menjabat sebagai Kasubbid Penelitian Hukum Tidak Tertulis, Puslitbangsiskumnas, Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Kementerian Hukum dan HAM Menyelesaikan S1 dan S2 bidang Hukum di Universitas Indonesia, Jakarta.

INDEKS

BP HN


A

Albert Bonasahat 172

A. Siti Soetami 103

Algemeen

- Beginselen van Behoorlijk Bestuur 98,

A.A. Oka Mahendra 105

109

Abdi Dalem 54, 63, 72

- Deel 103

Abdul Malik 82

- Richtlijnen 110

ing

Abdhali Watik Usman 146

Alienasi 152

Absentee 37, 38

Amanat

Abuse of Power 87

- Presiden 28

- draft 12, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 66 Accountability 77, 118, 151 Aceh 48, 128 ACFTA 87

- Sri Paduka 64, 72

ind

Academic

Amandemen 6, 9, 10 Ambiguitas 4 Amerika serikat 7, 8 Amputasi 4, 14

Adharinalti 157

Anglo saxon 5, 14

Administrasi 55, 62, 82, 93-110, 117, 144,

Ango’ Apoteya Tolang Ebanding Apoteya 34

lR ec hts V

Adat 22, 41, 42, 49, 59

146, 148, 150 Advokasi 82, 83

Aparat 4, 18, 43, 50, 77, 83, 102, 145, 152, 162

Advokator 43

Aparatur 29, 80, 145, 147, 148, 154

Agama 7, 10, 11, 29, 38, 49, 51, 77

Apri Listiyanto 113

Agraria

Arab 164

22, 35, 36, 38, 40, 43, 54, 55, 60,

61, 64

Arfan Faiz Muhlizi 93

Agraris 54

Aristoteles 94

Aguswandi 84

Asas - Hukum 25, 26, 35, 98, 100, 104, 109

Ahmad M. Ramli 140

- Legalitas 96, 100, 101, 105

Ajudikasi 143, 144, 145

- Penyelenggaraan Pemerintahan 104

Akuntabel 10, 116, 121, 122, 128, 130, 139,

- Umum Pemerintahan yang Baik 96, 98,

Jur

na

Agus Mulyono 155

140, 154

Akuntabilitas 2, 77, 87, 106, 115, 123, 150, 151

105, 106, 109 Asbjorn Eide 168 ASEAN 87

Asia 115, 160

BP HN


- migrant 165, 169, 170

Asistensi 83, 90

Business 75

Aspirasi 10, 80, 83, 161

C

Asuransi 160, 163

Calculable 118

Atase 163, 164

Catalyst of Dialogue 82

Atribusi 104

CEDAW 164

Aung San Suu Kyi 95

Central Government Heavy 87

ing

Assessment 17, 115, 120

Charakterisketch 22

Australia 164

China 87

Authority 150

Civil Society 76, 77, 81, 82, 83, 84, 89,

B Bagir Manan 103 Balancing Interest 82 Banjarbaru 85

- of Ethic 96, 109 - of Live 97

Cohesion 150 Concrete Bestuursbesluiten 104

lR ec hts V

Bargaining Position 159, 165

ind

Code

Beauraucracy 103

Conditio Sine Qua Non 25

Belanda 8, 63, 98, 109

Constituendum 21, 99

Beleidsregels 104

Constitution 11

BERDIKARI 39

Convention Corcerning Migration in Culture

Bestuur 94, 98, 103, 104, 105, 109

166

Bestuurszorg 97

Corrupt 81, 95

Bijzonder Deel 103

Corruption 81

Birokrasi 4, 5, 6, 14, 76, 77, 80, 81, 82, 83, 84,

Cultural 168

88, 90, 91, 96, 102, 103, 109, 110, 119, 131, 147, 148, 149, 151, 152, 154, 163

D

Daerah Istimewa Yogyakarta 53, 62

Bisnis 46, 81, 84, 89, 91, 115, 118, 123, 124,

Dahlan Thaib 150

na

Birokrat 80, 84, 85, 91, 96, 99 125

Daniel Lev 80 Dawud Djatmiko 101

Budaya

Declaration 169

Jur

Boedi Harsono 58

- Hukum 9, 12, 13, 15, 23, 29

Buruh

Defensif 95, 114 Degradasi 2

BP HN


Delegasi 104, 109

Domestik 67, 88

Delegatif 97

Dominasi 9, 37

Demokrasi 5, 6, 7, 9, 10, 13, 14, 81, 89, 152

Donald Black 23

Demokratis 3, 6, 9, 10, 11, 13, 15, 137, 148, 152

E

Ecology 86

Deskriptif 19, 20, 21, 22, 116, 138

Economic 114, 150, 168

Deskriptive 20

Efektif 8, 31, 114, 115, 119, 128, 130, 139, 140, 146, 150

Desy Hariyati 85

Efektivitas 11, 23, 24, 50, 117, 128, 131, 151,

Detournement de Pouvoir 94, 107

Diana Halim Koentjoro 99, 103 Diferensiasi 50, 51 Dignity 53

Eficiency 151 Efisien

81, 84, 91, 96, 114, 118, 119, 122,

128, 130, 139, 140, 147, 150

Efisiensi 11, 96, 115, 117, 118, 122, 126, 128,

lR ec hts V

DIPA 144, 154

152

ind

Development 1, 20, 21, 106, 114, 120, 150 Diagnostic 20

ing

Democracy 148

129, 130, 131, 146

Disclosure 135

Eigendom 58, 59, 63

Diskresi 93-109

Eko Budihardjo 46

Discretion 93, 100

Eko Prasodjo 77

Discretionary 93

Ekologi 86

Discretionnaire 96, 97

Eksekutif 9, 96, 99, 103, 140

Diseminasi 12, 152

Eksistensi 11, 58, 62, 70, 72, 99, 137, 167

Disharmoni 11

Eksplisit 2, 10, 31

Diskriminasi

Eksploitatif 161, 165, 167

- Positif 64

Eksploratif 12, 22 Empiris 3, 18, 19, 21, 76

Diskursus 9

Empowerment 106

Diskusi 26, 56, 69

Enforcement 9, 39

Dispensasi 85, 91

Enhancement 1

Doelmatigheid 96

Ensiklopedi 26

Doktrinal 24, 36, 98

Entrepreneur 77

Domein 58, 64, 71

Equity 39, 151

Domeinverklaring 55, 59

Equivalent 53

Jur

na

Diskriminatif 4, 77, 114, 130

Erfelijk Gebruiksrecht 61

BP HN


151, 154

Eropa 54, 64

Governance 85, 86, 88, 135, 149, 150

Esmi Warassih 99

Government 25, 53, 87, 93, 94, 95, 113, 115,

Establishment 17

116, 118, 119, 135, 137, 148, 149, 150,

Ethic 96, 109

162

Etika 106

H

Eugen Ehrlich 8

Hak

ing

Etnik 77

- Andarbeni 58

Executive review 102

- Anggaduh 58

Exemption 137, 147

- Angganggo 58

F Feodalisme 59 Filosof 6

ind

- Asasi Manusia 7, 10, 136, 148, 162, 169, 170

- Blengket 58

Falsafah 9, 10, 11, 15

lR ec hts V

Finansial 124

- Eigendom 58, 63 - Guna Bangunan (HGB) 55, 70

Flexibility 113

- Guna Usaha (HGU) 40, 55

Food Estate Program 42

- Informasi 136, 138, 139

Forecasting 27

- Memungut Hasil 59

Fragmentatif 129

- Mengelola Tanah 59

Frank J. Gracia 114

- Milik 55, 58, 59, 60, 62, 63, 66, 68, 70,

Freedom 136, 170 Free

71 - Milik Raja 59

- Flow of Goods 87

- Pakai 40, 43, 61, 63, 70

- Flow of Services 87

- Pengelolaan 40, 43, 69

- of Natural Person 87

- Previlige 34 - Pungut Hasil 58

Futuristik 26

- Ulayat 41, 42, 59

Futurologi 26

- Veto 57, 66, 67, 69

Jur

na

Freies Ermessen 97, 98, 99, 100, 102, 107

G

Good governance 87, 89, 91, 115, 116 117, 130, 131, 135, 137, 140, 148, 149, 150,

Hakim 3, 22, 25, 98, 100, 105 Hamengku Buwono 58, 62, 64, 68, 71, 72 Hamid Chalid 85 Hanif Suranto 155

Hans Antlov 77

Informasi

Harmonis 2, 3, 14

BP HN


20, 21, 27, 30, 31, 99, 116, 118,

122, 123, 135-154 Information 135

Herold D. Laswell 7, 8

Infrastruktur 13, 147

Hindia Belanda 8, 63

Inggris 58, 71

Hipotesis 19, 21

Inisiatif 97, 99, 102, 108, 158

Hirarki 12, 132

Inlandsbezitsrecht 60, 61

Historis 12, 20, 21, 47, 48, 109

Inovasi 88, 125, 129, 130

History 53 Holistik 12, 84, 90 Hugo Graeme 159 Hukum

ing

Harmonisasi 12, 29, 105

Inovatif 83, 90 Instabilitas 5

Instrument 8, 11, 150

- Positif 21 - Prismatik 36, 37, 38, 49, 51 - Progresif 36

ind

Integrasi 7, 10, 150, 164 Integrated 1 Integratif 85

Integration 33, 150

I

lR ec hts V

Integritas 2, 76, 78, 79, 80, 89 Intensif 37, 39

Ian Bremmer 5

Intepretasi 86, 87, 88

Ideologi 10, 39, 50

Interaksi 53, 115, 150

Ideologisasi 41, 44

Interdisipliner 26, 27

Ifdhal Kasim 39

Intermediasi 150

Ijin

Internal 5, 14, 73, 82, 148, 151, 153

- Lokasi 40 ILC 164

Internasional 2, 8, 10, 22, 84, 114, 116, 118, 119, 136, 160, 161, 166, 167, 169, 171

Intervensi 3, 49,

Imigrasi 159, 162, 169

Inventarisasi 22, 26,

Immaterial 107

Investasi 43, 88, 124

Impartialitas 2, 4

Investor 43, 48, 67

Implikasi 11, 80, 114, 145, 146

Ironi 2

Important 1

Irregular 157-171

Indigenous 83, 90

Ius Constituendum 21, 99

Individualisasi 37

Izin Prakarsa 28

Jur

na

Iman Sugema 117

Indroharto 99


BP HN

J

- Sosial 6, 7, 10, 150

Keamanan 5, 6, 66, 85, 127, 129, 141, 148,

J.H. Harper 94

153, 168, 170

Jaksa Agung 142 Javanese 53

Kearifan Lokal 66, 85

JCT Simorangkir 99

Kebebasan 3, 5, 11, 14, 40, 94, 97, 98, 99,

Jepang 146, 164

100, 102, 108, 122, 136, 149, 150, 151,

Jerman 100, 103, 105

161, 166, 170

Keberagaman 11, 49, 51

ing

Jimly Asshiddiqie 6

Kebijakan Publik 8, 82, 83, 89, 90, 119, 123,

Jordania 164

136, 140, 145, 149, 154

Joko Widodo 151

Kebudayaan 20, 56, 64, 66, 68, 148, 153

Joyo Winoto 45 Judicial Review 11, 12, 18, 101, 102 Jurisprudensi 22 Justice 114

ind

Kebumen 48

Judicial 11, 12, 18, 102

Kedaulatan

- Hukum 7 - Rakyat 7

lR ec hts V

Keistimewaan 62, 69

K

Kemajemukan 37 Kemanusiaan

Kadipaten Pakualaman 58, 64, 72 Kalimantan 47, 48

7, 122, 125, 158, 161, 169,

170

Kapitalisme 39, 41, 50

Kodifikasi 104

Kapitalistik 41-45

Kognitif 84, 90

Kasultanan

Kolektif 165, 166

- Ngayogyakarta Hadiningrat 72

- Yogyakarta 58, 59, 63, 67, 71

58, 64, 71,

Kolonial 43 Kolusi 95, 109, 115, 119, 131, 149 Komisi - Independen 140

Katalisator 82, 83

- Informasi 137

Kausalitas 20

- Pemberantasan Korupsi (KPK) 4, 78, 119,

na

Kasunanan 58, 71

Kausal-Komporatif 21

Jur

Kawedanaan 54 Keadaban 7, 10 Keadilan

- Korektif 64

120, 131, 142, 148, 153 - Pemilihan Umum (KPU) 148, 153 - Yudisial 140 Konfrontatif 38 Konsensus 83

BP HN


Konservasi 37

- Research 17, 135

Konsolidasi 68

- Structure 23

Konstitusi 45, 101

- Substance 23

Legalitas 96, 100, 101, 105

Konversi 54, 64, 82

Legislasi 9, 11, 12, 19, 28, 29

Koperasi 37, 38, 126, 130

Legislatif 97, 103, 140

Korea 164

Legislation 17, 93

Korelasional 20, 21

Legislative Drafting 25

Korupsi 3, 4, 80, 83, 84, 89, 90, 95, 101, 104, 105, 109, 115, 119, 120, 121, 122, 124, Korupsisasi 44, 45 Koruptor 2, 4 Kreatifitas 88, 148 Kredibel 115

Legitimasi 63, 77, 81, 82, 88, 89, 150 Liberal 41, 42, 43, 44, 45 Liberalisasi 39, 42, 44, 50, 114, 118 Lintong Oloan Siahaan 108 Local Wisdom 85 Lokasi 40, 41, 48 Lord Acton 95

lR ec hts V

Kriminalisasi 42, 44, 45, 94, 96, 101

Legisme 8, 93, 101,

ind

125, 131, 146, 149,

ing

Konvensi 12, 160, 166, 167, 168, 170

Krisis 3, 14

LP3ES 39, 148

Kuwait 164

Lustrasi 4, 14, 15

L

M

Lampung 48, 80

M. Choirul Anam 172

Landbouw Onderneming 61,

Machiaveli 94

Landreform 38, 39, 40, 44,

Madani 76, 77, 81, 82, 83, 89, 90

Law

Mahfud MD 4, 6

- Certainty 113

Mahkamah - Agung 42, 148, 154

- in Action 23, 24

- Konstitusi 101

na

- Enforcement Process 9 - in Books 23, 24

Makassar 79, 80, 85

- Making Process 9

Mal Administrasi 146 Malaysia 6, 158, 159, 164

Legal

Mandat 45, 104

Jur

Leemten 102

- Culture 23

Mandate 53

- Issues 1, 17, 93

Mandatory 147, 154

Manunggaling Kawula Gusti 63

BP HN


Mutatis Mutandis 9

Manuscript 17

N

Maria SW Sumardjono 64

N.G.B Mandica-Nur 139

Marjinal 36, 37, 45, 50

Nadere Regelgeving 104

Martabat 56, 158,

Nangroe Aceh Darussalam (NAD) 128

Martin Dischendorfer 114

Nasionalis 38, 56

Mas Achmad Santosa 149

Nasionalisasi 38

ing

Marcus Lukman 102

Nasionalisme 56, 65

Mataram 58, 71, 80

Naskah Akademik (NA) 12, 26-31, 66

Mayoritas 34, 57, 144, 148, 153

National Law 53

Media 136, 152 Mediasi 143, 144 Mediator 143 Mobilisasi 82

Negosiasi 22, 169 Nepotisme 95, 109, 115, 119, 131, 149 Netherland 98 Ngayogyakarta Hadiningrat 58, 64, 71, 72

lR ec hts V

Mochammad Tauchid 63

National Pardon 4, 14, 15

ind

Meanstream 43

Mochtar Kusumaatmadja 7, 8, 21

Nias 127, 128

Modal 13, 15, 24, 32, 39, 79, 85, 86, 87, 88,

Niklas Luhmann 118

119, 124, 125, 164

Nilai Jual Obyek Pajak (NJOP) 44

Model 54, 62, 83, 85, 87

Nomokrasi 7, 10

Modern 13, 37, 46, 97, 118, 152

non- retroaktif 10

Modernitas 56

Noor Muhammad Aziz 17

Modifikasi 7, 81,

Norma 10, 12, 15, 21, 24, 57, 66, 80, 107,

Moedjanto G. 58

Mohtar Mas’oed 39

114, 116, 162,

Normatif 3, 19, 23, 24, 25, 29, 58, 76, 96, 98,

Monitoring 82, 148

103, 114, 116, 137, 138, 140, 161

Normative 23, 114, 135, 157

Monograf 26

Nunuk Febriananingsih 135

Monopoli 37, 38

Nurhasan Ismail 33, 36, 69

na

Monodisipliner 25, 26

Jur

Moral 5, 7, 14, 15, 95, 125, 149 Multidisiplin 26, 29

O

Multipartai 9

Offensive 20

Multitafsir 130, 140

Open Government 135, 137, 148, 149

Openbaar 94 Operasional

BP HN


Pancasila 6, 7, 99 7, 35, 54, 62, 116, 136, 142,

143

Paniti Kismo 54, 72

Panitia De Monchy 98

Oposisi 95

Papua 35, 47, 48

Opstal 63

Paradigma 4, 5, 7, 9, 13, 14, 15, 80, 83, 137,

Optimal 18

147, 149, 150

Orde

Paralel 18, 9

- Lama 38, 39 - Reformasi 38, 41 Order 1, 2, 10, 75, 93, 165 Orientasi 4, 10, 13, 14, 15, 80 Otentik 142 Otonom 65

Partai 9, 38, 39, 40 Pasuruan 48

Paternalistik 94

Patrick McAuslan 46 Patronage 118 Patron-Klien 115 Patuan Sinaga 97

lR ec hts V

Otonomi 9, 46, 64, 76, 85, 87, 132, 151

Parpol 140

ind

117

Parlemen 38

ing

- Baru 4, 5, 6, 38, 39, 41, 42, 44, 50, 80,

Otoritarian 5, 9

Paul J. Carrier 114

Otoritas 54

Paulus Effendi Lotulung 105

Otoriter 5, 6, 67

Penetrate

Overdheid 104

Pengadilan 22, 25, 26, 48, 98, 100, 101, 106,

Overdracht Van Dat Gebruiksrecht 61 Overheersend 22

107, 145

Perancis 100 Perda 67, 71, 83

P

Perdais 66, 68

Pajak

Perdata 22, 70, 132, 142 Perjanjian Giyanti 58, 71

- Tanah 55, 61

Pers 149

na

- Pendapatan 61

Paku Alam VIII 64, 72

Pakualam 54, 56, 64, 69, 72

Jur

Pakualaman

- Ground 56, 62

Pakualamanaat Grond 66, 68, 69, 71, 73 Pamong Desa 61

Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) 47, 160, 162, 167 Persil 60 Philipus M Hadjon 94, 104 Politik - Hukum 6

BP HN


- Hukum Pertanahan 33

- Campaign 83

- Disclosure 135

Polri 142, 148, 153

- Service 75, 83, 97, 104, 108

Population 150

Publik 69, 70, 71, 75-92

Portofolio 123

Publikasi 138

Pouvoir Discretionnaire 96, 97

Pungutan 55

Praesumptio Iustae Causa 104

Punishment 130

Pragmatis 8

Purbalingga 85

Prescriptive 20 Presiden

5, 9, 12, 28, 103, 117, 118, 120,

Pribumi 55, 60, 63, 117 Primary Constitution Organs 11

Principle of Good Public Administration 103 Prita 84

Pustoko 62 Putusan

Putusan Pengadilan 25, 26, 100, 101, 142

Q

Qatar 114, 164

lR ec hts V

Primer 3, 24, 76, 137, 138

Purnakawan 54

ind

125, 129, 131, 132, 142, 163 Presidensial 7, 9

ing

Pura Pakualaman 54, 67, 70, 71

Preferensi 114, 117, 131

Privacy 142, 170 Privilege 53

Problem 4, 46, 47, 168 Procedures

Process 9, 170

Profesional 4, 77, 83, 84, 90, 91, 126 Progresif 35, 36, 52 Prolegnas 11, 12 Promote 150

na

Proporsional 139

Protektif 114, 117, 131 Province 53

Jur

Proyeksi 21

Psikologi 19 Public

- Administration 103, 109

R

Raffles 58 Rajagukguk 59 Ratifikasi 160 Reach Communities 135 Rechtmatigheid van Bestuur 105 Rechtsbetrekking 103 Rechtsstaat 4, 14, 15, 98 Rechtsvacuum 97 Rechtsvinding 102 Reclaiming 48 Reform 33, 113 Reforma Agraria 43, 46 Reformasi Birokrasi 75, 76, 109, 148, 154 Reformation 113 Register 60

BP HN


Register Leter C 62

Rusma Dwiyana 106

Regular 159, 165, 167, 168

Rustam Ibrahim 77

Regulasi 12, 18, 64, 65, 80, 95, 96, 109, 113,

Ryaas Rasyid 106, 148

115, 116, 119, 125, 130, 132, 137, 148, 153

S

S. Prajudi Atmosudirjo 99, 100

Rekognisi 42

Sakdhumuk Batok Senyari Bumi 34

Rekonstruksi 102, 127, 128

Satjipto Rahardjo 36, 65

Rekrutmen 4

ing

Rehabilitasi 127, 128

Saut P Panjaitan 102 Sedarmayanti 150

Relevan 5, 98, 116, 138, 152, 159 REPELITA 126 Represif 4, 48 Resolusi 66, 136, 167 Responsibilitas 87

Sengketa 34, 108, 109, 138, 139, 141, 143, 144, 145

Sentralistik 9 Separation 9

Serat Kekancingan 55

lR ec hts V

Responsiveness 150

Selo Soemardjan 58

ind

Relatif 6

Retensi 139

SF Marbun 97, 98, 102, 103, 107

Retroaktif 10

Shidarta 8

Revolusioner 38

Sigit Indra Prianto 85

Reward 130

Singapura 114, 158, 164

Reward And Punishment 130

Sinkronisasi 98, 104

Rezim 3, 4, 95, 101

Sinyalemen 2

Rijkbestuurder 63

Sipil 80, 82, 84, 89, 90, 91, 100, 101

Rijksblad 54, 55, 60, 61, 63, 64, 72,

Sistem

Ritel 46

RKA-KL 144

na

Role Model 83

Ronny Hanitijo Soemitro 24

- Hukum 2, 6, 7, 9, 11, 12, 23, 25, 29, 51, 54, 64, 71, 73 - Transparansi Nasional 75, 76, 81, 82, 84, 85, 88, 91

Sistematik Hukum 98

RPJM 28

Sistematis 11, 21

Rule Government 150

Siti Soetami 103

Rule of law 4, 6, 14, 15, 118, 150

Sjachran Basah 96, 99

Rusli K. Iskandar 107

Soebakti Poesponot 59

Jur

Roscoe Pound 7, 8

BP HN


Soemitro Djojohadikusumo 115

Survey 20

Soerjono Soekanto 3, 18, 19, 21, 23, 24, 58,

Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) 5, 12

76, 98, 137

Susuhunan 58, 71

Soetandyo Wignyosoebroto 24

Swadaya 9, 162

Solidaritas 84

Swastanisasi 39, 50

Solly Lubis 7 Sosiologi 3, 10, 12, 13, 18, 19, 21, 23, 24, 27,

T

ing

Tahta 56, 57, 70

30, 76, 99

Taiwan 164

Soverignity 114 Sri Mamuji 3, 18, 19, 21, 23, 24, 58, 76, 98,

Talizidhuhu Ndraha 105 Tanah

Sri Soemantri Martosoewignjo 95 Staatrechtelijk 103 Stabilitas Nasional 3, 5, 14 Stability 1

- Absentee 37, 38

ind

137

- Golongan 63 - Kasentanan 63 - Kebonan 63

lR ec hts V

Stakeholders 8, 12, 82, 83, 88, 90, 91, 150, 151, 152 Standar

- Layanan Informasi 138, 139, 143 - Minimal Pelayanan 78, 89

- Lungguh 60, 61 - Negara 55 - Pekarangan 63 - Terlantar 44

Tangerang 84 Ter Haar 59

Subsidi 43

Tirta N. Mursitama 75, 85

Sulawesi 48

Transparan 75-91

Sultan Ground 56, 58, 62

Transparancy 75-91

Sultan Hamengku Buwono IX 64, 65, 68

Transparansi 75-91

Sultanaat Grond 66, 68, 69

Tri Widodo Utomo 64

Sumatera 47, 103, 127, 128

Tyas Dian Anggraeni 53

na

State Auxiliary Body 11

Sunaryati Hartono 6, 19-27

U

Supremasi Hukum 1, 2, 3, 5, 14

Uissi La Pernah Merigat 34

Supreme Court 8

Ujang Bahar 133

Suprianto 95

Ulos Na So Boi Maribak 34

Surakarta 58, 71

Universal Declaration of Human Right 136

Jur

Supremacy of Law 1

Y

Upah Minimum Kabupaten/Propinsi 41 Urgency 17

BP HN


Yayasan 71, 140

Establishment 17

Yogyakarta 53

Urgensi 17

Yuridis Empiris 18, 19

UUPA 35-51, 54, 56, 64, 72

Yurisdiksi 123

Yurisprudensi 8

V Variable 23, 24

Zaman 8, 43, 60

Vermoeden Van Rechtmatigheid 104 Veto 56, 57, 66, 67, 69, 73 Voorveending 61 Vorstendomein 59

W

lR ec hts V

Vorsteneigendomsrecht 59

Zulfadli Barus 23

ind

Verklarend Woordenboek Openbaar Bestuur 94

ing

Z

Value Added 85

W. Friedman 23

W. R. Bohning 159

Wahono Sarto Griyo 54 Watchdog 152

Welfare State 97, 98 Wewengkon 60, 67 Willekeur 107

Woordenboek 94

Jur

na

Workers 157


BP HN

PETUNJUK PENULISAN NASKAH JURNAL RECHTSVINDING

Jurnal RechtsVinding merupakan media caturwulanan di bidang hukum, terbit sebanyak 3 (tiga) nomor dalam setahun (Januari-April; Mei-Agustus; September-Desember). Jurnal RechtsVinding diisi

oleh para pakar hukum, akademisi, penyelenggara negara, praktisi serta pemerhati dan penggiat

hukum. Redaksi Jurnal RechtsVinding menerima naskah karya tulis ilmiah di bidang hukum yang belum

ing

pernah dipublikasikan di media lain dengan ketentuan sebagai berikut:

1. Redaksi menerima naskah karya tulis ilmiah bidang Hukum dari dalam dan luar lingkungan Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional Badan Pembinaan Hukum Nasional

ind

Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia.

2. Jurnal RechtsVinding menggunakan sistem seleksi peer-review dan redaksi. Dewan Redaksi dan Mitra Bestari akan memeriksa naskah yang akan masuk dan berhak menolak naskah yang dianggap tidak memenuhi ketentuan.

3. Naskah dikirim berbentuk Karya Tulis Ilmiah berupa:

lR ec hts V

a. Hasil Penelitian; b. Kajian Teori;

c. Studi Kepustakaan; dan

d. Analisa / tinjauan putusan lembaga peradilan.

4. Judul naskah harus singkat dan mencerminkan isi tulisan serta tidak memberikan peluang penafsiran yang beraneka ragam, ditulis dengan huruf kapital dengan posisi tengah (centre) dan huruf tebal (bold). Judul ditulis dalam Bahasa Indonesia dan Bahasa Inggris. Apabila naskah ditulis dalam Bahasa Indonesia maka judul dalam Bahasa Indonesia ditulis di atas Bahasa Inggris, begitu juga sebaliknya. Judul kedua ditulis miring (italic) dan di dalam kurung. 5. Abstrak memuat latar belakang, permasalahan, metode penelitian, kesimpulan dan saran. Abstrak ditulis dalam Bahasa Indonesia (maksimal 200 kata) dan Bahasa Inggris (maksimal 150

na

kata). Abstrak ditulis dengan huruf cetak miring (italic) dalam 1 (satu) alinea dengan spasi 1 (satu) dan bentuk lurus margin kanan dan kiri / justify. Hindari pengunaan singkatan dalam abstrak. Di bawah abstrak dicantumkan minimal 3 (tiga) dan maksimal 5 (lima) kata kunci, ditulis dengan huruf cetak miring (italic). Abstract dalam Bahasa Inggris maka diikuti kata kunci

Jur

(Keywords) dalam Bahasa Inggris. Abstrak dalam Bahasa Indonesia maka diikuti kata kunci dalam Bahasa Indonesia.

6. Sistematika Penulisan:

Sistematika penulisan harus memenuhi dan secara berurutan mencakup:


Judul;

-

Nama Penulis (diketik di bawah judul ditulis lengkap dengan menyebutkan gelar. Jika

BP HN

-

penulis terdiri lebih dari satu orang maka harus ditambahkan kata penghubung ’dan’ (bukan lambang ’&’); Nama Instansi Penulis;

-

Abstrak;

-

Kata Kunci;

-

Pendahuluan (berisi latar belakang);

-

Permasalahan;

-

Metode Penelitian (berisi waktu dan tempat, bahan/cara pengumpulan data, metode analisis data);

ing

-

Pembahasan;

-

Kesimpulan (berisi kesimpulan dan saran).

7. Aturan Teknis Penulisan:

ind

-

a. Naskah ditulis dalam Bahasa Indonesia atau Bahasa Inggris, diserahkan dalam bentuk file elektronik (soft copy) dalam program MS Office Word serta 2 (dua) rangkap dalam bentuk

lR ec hts V

cetakan (print out).

b. Jumlah halaman naskah 20 s.d. 25 halaman, termasuk abstrak, gambar, tabel dan daftar pustaka. Bila lebih dari 25 halaman, redaksi berhak untuk menyunting ulang, dan apabila dianggap perlu akan berkonsultasi dengan penulis.

c. Ditulis dengan menggunakan MS Office Word pada kertas ukuran A4 (210 mm x 297 mm), font Calibri ukuran 12, spasi 1,5, kecuali tabel (spasi 1,0). Batas / margin atas, batas bawah,

tepi kiri dan tepi kanan 3 cm.

d. Penyebutan istilah di luar Bahasa Indonesia atau Bahasa Inggris harus ditulis dengan huruf cetak miring (italic).

-

Jur

na

- - - -

e. Penyajian Tabel: Judul tabel ditampilkan di bagian atas tabel, rata kiri (bukan center), ditulis menggunakan font Calibri ukuran 12; Tulisan ‘Tabel’ dan ‘nomor’ ditulis tebal (bold), sedangkan judul tabel ditulis normal; Gunakan angka Arab (1, 2, 3, dst.) untuk penomoran judul tabel; Tabel ditampilkan rata kiri halaman (bukan center); Jenis dan ukuran font untuk isi tabel bisa disesuaikan menurut kebutuhan (Times New Roman atau Arial Narrow ukuran 8—11) dengan jarak spasi tunggal); Pencantuman sumber atau keterangan diletakkan di bawah tabel, rata kiri, menggunakan font Calibri ukuran 10.

-


BP HN

f. Penulisan kutipan menggunakan model catatan kaki (foot note) mengikuti Turabian Style.

Penulisan model catatan kaki menggunakan font Cambria 10. Penulisan model catatan kaki dan Daftar Pustaka dengan tata cara penulisan sebagai berikut: -

Buku (1 orang penulis): Wendy Doniger, Splitting the Difference (Chicago: University of Chicago Press, 1999), hlm. 65.

-

Buku (2 orang penulis): Guy Cowlishaw and Robin Dunbar, Primate Conservation Biology (Chicago: University of Chicago Press, 2000), hlm. 104–7.

-

Buku (4 orang atau lebih penulis): Edward O. Laumann et al., The Social Organization

ing

of Sexuality: Sexual Practices in the United States (Chicago: University of Chicago Press, 1994), hlm. 262. -

Artikel dalam Jurnal: John Maynard Smith, “The Origin of Altruism,” Nature 393 (1998): 639.

Artikel dalam jurnal on-line: Mark A. Hlatky et al., “Quality-of-Life and Depressive Symptoms

ind

-

in Postmenopausal Women after Receiving Hormone Therapy: Results from the Heart and Estrogen/Progestin Replacement Study (HERS) Trial,” Journal of the American Medical Association 287, no. 5 (2002), http://jama.ama-ssn.org/issues/v287n5/rfull/joc10108. -

lR ec hts V

html#aainfo (diakses tanggal 7 Januari 2004).

Tulisan dalam seminar : Brian Doyle, “Howling Like Dogs: Metaphorical Language in Psalm 59” (makalah disampaikan pada the annual international meeting for the Society of Biblical Literature, Berlin, Germany, 19-22 Juni 2002).

-

Website / internet : Evanston Public Library Board of Trustees, “Evanston Public Library Strategic Plan, 2000–2010: A Decade of Outreach,” Evanston Public Library,

http://www.

epl.org/library/strategic-plan-00.html (diakses 1 Juni 2005).

g. Penulisan Daftar Pustaka: -

Bahan referensi yang dijadikan bahan rujukan hendaknya menggunakan edisi paling muktahir;

-

Penulisan daftar pustaka diklasifikasikan berdasarkan jenis acuan yang digunakan, misal

na

Peraturan Perundang-undangan, Buku, Artikel, Internet;

-

Penulisan daftar pustaka disusun berdasarkan alphabet;

-

Rujukan yang diutamakan adalah sumber-sumber primer berupa laporan penelitian

Jur

(termasuk skripsi, tesis, disertasi), buku terbitan resmi, atau artikel-artikel penelitian dalam jurnal dan/atau majalah ilmiah;

-

Penggunaan referensi dari internet hendaknya menggunakan situs resmi yang dapat dipertanggungjawabkan validitasnya.


BP HN

8. Naskah dikirimkan dalam bentuk file elektronik (softcopy) dan cetakan (hardcopy) yang

dilampiri dengan biodata singkat (CV) penulis, alamat e-mail, nomor telepon, naskah dapat dikirim melalui: [email protected]; [email protected] dan [email protected].

9. Naskah dapat dikirimkan atau diserahkan secara langsung kepada:

ing

Redaksi Jurnal RechtsVinding Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional Badan Pembinaan Hukum Nasional Kementerian Hukum dan HAM RI Jl. Mayjen Sutoyo No. 10 Cililitan Jakarta, Telp.: 021-8091908 ext.105; Fax.: 021-8002265.

10. Naskah yang belum memenuhi format dan ketentuan di atas tidak akan diseleksi. Dewan Redaksi berhak menyeleksi dan mengedit artikel yang masuk tanpa merubah substansi. Kepastian atau

ind

penolakan naskah akan diberitahukan kepada penulis. Prioritas pemuatan artikel didasarkan pada penilaian substansi dan urutan naskah yang masuk ke Dewan Redaksi Jurnal RechtsVinding.

Jur

na

lR ec hts V

Artikel yang tidak dimuat akan dikembalikan ke penulis melalui e-mail.

Volume 1 Nomor 1, April 2012

Recommend Documents