Volný pohyb veřejných listin v Evropské unii *

Zuzana Trávníčková

Volný pohyb veřejných listin v Evropské unii*

Abstrakt: Významné skutečnosti jsou potvrzovány veřejnými listinami. Pohyb veřejných listin je regulován mezinárodním obyčejovým právem, mezinárodními smlouvami, vnitrostátními předpisy a částečně také evropským právem. V prosinci 2010 představila Komise EU Zelenou knihu s návrhy, jak v rámci EU ještě více zjednodušit jednak pohyb veřejných listin a jednak uznávání dokumentů o osobním stavu. Zelená kniha byla přijata rozporuplně. Všichni diskutující se sice shodli na tom, že kroky směřující k zjednodušení pohybu veřejných listin jsou žádoucí, jejich názory se ale lišily ve vztahu ke konkrétním návrhům. Nejslabší podpory se dočkaly návrhy na zrušení používání apostily, zavedení Evropského osvědčení o osobním stavu a automatické uznávání dokumentů o osobním stavu. Na druhé straně, pozitivně byla přijata myšlenka na zavedení standardních vícejazyčných formulářů pro nejčastější veřejné listiny, které by v budoucnu mohlo jednoduše odbourat dnes běžný požadavek na překlad předkládaného dokumentu. Klíčová slova: Veřejné listiny, Evropská unie, ověřování, apostila, harmonizace, unifikace

D

nes už si Evropskou unii nikdo nedovede představit bez volného pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu. Společně s lidmi a zbožím se často přes hranice států pohybují i veřejné listiny. Jde o písemnosti, které potvrzují významné právní i faktické skutečnosti. Veřejnou listinou je například rodný list, oddací list, rozsudek, notářský zápis, doklad o studiu, výpis z rejstříku trestů i výpis z obchodního rejstříku. Se zvyšováním mobility obyvatel Unie roste i počet veřejných listin, které jsou předkládány mimo stát vystavení. Podmínkou pro předložení veřejné listiny v zahraničí je obvykle její ověření (legalizace). Zvláštní postavení v tomto směru již evropské právo zajistilo rozsudkům ve věcech občanských, obchodních a rodinných, které se mohou v souladu s nařízeními Brusel I a Brusel IIa po Unii pohybovat bez dalšího ověření. V současné době

Nařízení Rady (ES) č. 44/2001 z 22. 12. 2000 o příslušnosti a uznání a výkonu rozhodnutí ve věcech občanských a obchodních (Brusel I).

Nařízení Rady 2201/2003 ES z 27. 11. 2003 týkající se soudní příslušnosti a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech manželských a ve věcech rodičovské odpovědnosti, kterým se ruší Nařízení (ES) č. 1347/2000 (Brusel IIa).

*

Tento text vznikl v souvislosti s řešením Výzkumného projektu Ministerstva zahraničních věcí ČR č. 05/02/11 „Ověřování veřejných listin pro účely jejich použití v zahraničí“.

Současná Evropa 02/2012

43


věnují evropské orgány pozornost tomu, zda a jak by mohl být volný pohyb zaručen a prováděn i v případě dalších veřejných listin. V prosinci 2010 byla zveřejněna Zelená kniha Méně správních úkonů pro občany: Podpora volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav. Příspěvek si klade za úkol rekapitulovat výchozí pozici pro případnou evropskou normotvorbu v této oblasti. Evropská unie totiž v této oblasti může navázat na řadu mnohostranných a bilaterálních smluv, které pohyb veřejných listin mezi členskými státy zjednodušují, zejména na Úmluvu o apostile z roku 1961, se kterou se pravděpodobně setkal každý, kdo někdy potřeboval použít veřejnou listinu vystavenou v jednom státě v jiné zemi. Skutečnost, že používání apostily je mezi (nejen členskými) státy hojně rozšířeno, že v praxi nenaráží na zásadní problémy, že není nákladné a občanům je srozumitelné, je pro případná nová evropská pravidla východiskem, ale může být i překážkou. Může vyvolávat otázku, zda má smysl zavádět další – byť ještě více zjednodušující – režim pohybu veřejných listin, když apostila se v tomto směru velmi osvědčila a probíhající proces zavádění elektronické apostily tuto myšlenku dále kvalitativně rozvíjí. Způsob, kterým se zamýšlená evropská regulace volného pohybu veřejných listin vymezí vůči úmluvě o apostile, se zdá být klíčový pro úspěch tohoto evropského projektu. Vedle režimu založeného Haagskou úmluvou o apostile přitom existují i další úpravy dopadající na pohyb veřejných listin, obsažené v jiných mnohostranných smlouvách nebo sjednány ve formě bilaterálních dohod. Svou roli hraje i to, jaké podmínky si pro použití cizích veřejných listin kladou jednotlivé vnitrostátní úpravy, resp. zda nebo jak upravují pravidla pro ověřování vlastních – tuzemských veřejných listin pro jejich použití v zahraničí. Vyhodnocení současného stavu právní úpravy, která se týká přeshraničního pohybu veřejných listin, je prvním cílem tohoto textu. Navazujícím druhým úkolem je stručné shrnutí reakcí na Zelenou knihu EU a nastínění možných variant dalšího vývoje. Struktura příspěvku, resp. výzkumný design vychází v prvé části z toho, že EU přišla s myšlenkou nového režimu pro pohyb veřejných listin v situaci, kdy už nějaká, dokonce všeobecně akceptovaná a rozvíjející se úprava a praxe existuje. Před hodnocením této evropské iniciativy a předvídání budoucího postupu je nutné alespoň stručně a s nadhledem charakterizovat stávající úpravu pohybu veřejných listin. Příspěvek se zaměří jak na pravidla vyplývající z mezinárodních smluv, tak i „standardní” režim založený na mezinárodním obyčejovém právu. Na evropské úrovni bude věnována pozornost zejména už existujícím předpisům týkajícím se volného pohybu různých typů rozsudků a dalších soudních rozhodnutí. Pro dokreslení situace bude zmíněna i úprava veřejných listin, podmínek pro použití zahraničních listin a pravidel pro ověřování tuzemských listin pro jejich použití v zahraničí tak, jak je obsažena v platném českém právu.

KOM(2010) 747 ze dne 14. 12. 2010.

44

Volný pohyb veřejných listin v Evropské unii

Druhá část příspěvku nabídne zhodnocení návrhů obsažených v Zelené knize, a to prostřednictvím různých aktérů, kteří využili možnost vyjádřit se ke knize a v ní obsaženým variantám a otázkám během veřejné konzultace. Svá stanoviska sdělilo Komisi 17 členských států, více než 20 mezinárodních organizací (mezivládních i nevládních), desítky národních organizací a desítky jednotlivců. V příspěvku nemohou být zmíněna a rozebrána všechna vyjádření, proto bude vybráno jen několik z nich, s tím, že kritériem pro výběr bude vztah k České republice, celkový význam stanoviska a jazyk, ve kterém je stanovisko dostupné. I když je ověřování veřejných listin pro jejich použití v zahraničí tématem velmi praktickým, z pohledu odborné literatury se jedná o svým způsobem nezajímavou oblast. Zájem o ni bezpochyby vzroste, pokud Evropská unie rozpracuje myšlenku vyjádřenou v Zelené knize a v budoucnu například přijme nařízení, které bude, resp. která budou unifikovat pravidla pro ověřování veřejných listin. Tento příspěvek vychází z představy, že už samotný návrh Unie na usnadnění pohybu veřejných listin je významným krokem, který si pozornost zaslouží. Kromě textu návrhu a následných vyjádření členských států a jiných aktérů k Zelené knize budou hlavní prameny pro zpracování tohoto textu představovat další primární zdroje, především dokumenty mezinárodního a vnitrostátního práva. 1. Ověřování veřejných listin podle mezinárodního práva Pravidla pro ověřování veřejných listin pro jejich použití v zahraničí najdeme jak v obyčejovém mezinárodním právu, tak v mezinárodních smlouvách. Na mezinárodních obyčejích je postaven časově a organizačně náročný, na druhé straně ovšem téměř univerzálně akceptovaný systém dvojího ověření. Ve státě, v němž je veřejná listina ověřena, musí držitel listiny získat ještě tzv. vyšší ověření – vedle orgánu, který listinu vystavil, ji ověří i jiný státní orgán, obvykle ústřední orgán nadřízený vystavujícímu. Poté musí k listině své ověření (někdy označované jako superlegalizační doložka) připojit zastupitelský orgán (diplomatická mise, konzulární úřad) státu, ve kterém má být listina předložena, akreditovaný pro území vystavujícího státu. 1.1 Apostila Mezinárodní smlouvy mohou popsaný proces dvojího ověření nahradit tím, že proces ověření zjednoduší nebo požadavek ověření zcela odstraní. V praxi nejvýznamnější postavení v této otázce získala Haagská úmluva o apostile;

Vyhláška MZV č. 45/1999 Sb., o přístupu České republiky k Úmluvě o zrušení požadavku ověřování veřejných listin. Pro ČR je úmluva závazná od 16. března 1999.


45


existují ale i jiné mezinárodní smlouvy vytvářející alternativní režimy ověřování. Zmíněná úmluva byla připravena a je dále rozvíjena Haagskou konferencí mezinárodního práva soukromého (HCCH). Ze seznamu 38 mezinárodních smluv, které Konference připravila, představuje Haagská úmluva o zrušení požadavku ověřování veřejných listin z 5. října 1961 nejúspěšnější úpravu (měřeno počtem smluvních stran). K 13. září 2011 měla úmluva 102 smluvních stran. Apostila je zvláštní doložka předepsaného formátu a znění, která potvrzuje pravost podpisu, pečeti nebo razítka, jimiž je opatřena veřejná listina. Apostilu vystavuje příslušný úřad státu, v němž listina byla vydána; v České republice buď Ministerstvo spravedlnosti (pro soudní a notářské listiny) nebo Ministerstvo zahraničních věcí (pro ostatní dokumenty). Ročně je v souladu s Úmluvou po celém světě vydáno více než 10 milionů apostil. Apostilovat lze: „a) listiny vydané soudním orgánem státu, včetně listin vydaných státním zástupcem, vyšším soudním úředníkem nebo soudním vykonavatelem; b) listiny vydané správními úřady; c) notářské listiny; d) úřední potvrzení, kterými jsou opatřeny listiny podepsané soukromou osobou, jako je úřední potvrzení o registraci listiny nebo potvrzení toho, že listina byla vydána určitého data, a úřední a notářské potvrzení pravosti podpisu.“ Ze své působnosti Haagská úmluva výslovně vylučuje: „a) listiny vydané diplomatickými nebo konzulárními zástupci; b) správní listiny týkající se přímo obchodních nebo celních transakcí“ (srov. čl. 1 Úmluvy). Vyloučení listin vydaných diplomatickými a konzulárními zástupci částečně překonává Evropská úmluva o zrušení ověřování listin vyhotovených diplomatickými zástupci nebo konzulárními úředníky ze 7. června 1968, vztahující se na listiny „vyhotovené diplomatickými zástupci nebo konzulárními úředníky smluvní strany, kteří jednají z úředního pověření a vykonávají své funkce na území kteréhokoliv státu,“ stejně jako na „úřední potvrzení, jako jsou záznamy o registraci určité listiny nebo potvrzení skutečnosti, ke které došlo v určitém čase, a na ověření pravosti podpisů připojená diplomatickými zástupci nebo konzulárními úředníky k jiným listinám“ (srov. čl. 2 Úmluvy). Jde o jednu z úmluv Rady Evropy. V současné době je závazná pro 21 států, z toho 16 členů EU, včetně ČR.

Mezinárodní mezivládní organizace založená v roce 1893. V současné době (ke 2. 11. 2011) má 72 členů (71 států a Evropskou unii). Vedle problematiky veřejných listin se tato instituce zabývá také mezinárodněprávní ochranou dětí a mezinárodním právem procesním.

Vedle členských států Haagské konference je úmluva otevřena k přístupu i nečlenským státům. Zajímavá je pozice Číny: úmluva platí pouze pro oblast Macaa a Hong Kongu, kde se Čína rozhodla pokračovat v provádění, které započaly Velká Británie a Portugalsko.

Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 287/1998 Sb., o sjednání Evropské úmluvy o zrušení ověřování listin vyhotovených diplomatickými zástupci nebo konzulárními úředníky.

46


1.2 Elektronická apostila Od roku 2003 HCCH společně s Národním sdružením notářů USA (National Notary Association of the United States) rozvíjí a šíří projekt elektronické apostily (e-App). Ten spočívá jednak ve vydávání apostil v elektronické formě, jednak ve zřízení národních elektronických rejstříků vydaných apostil, které jsou veřejně přístupné a každý si v nich může ověřit, zda konkrétní apostila byla vydána. Podle původních plánů měla být v roce 2010 do projektu e-App zapojena většina států, které přistoupily k Úmluvě o apostile. Ve skutečnosti e-apostilu v současné době vydávají 4 státy a 9 států provozuje elektronický veřejný rejstřík vydaných doložek. Vzhledem k tomu, že počet zapojených států postupně narůstá a podpora e-App ze strany HCCH neklesá, můžeme v budoucnu očekávat další rozšiřování a rozvoj této myšlenky. 1.3 Mezinárodní komise pro osobní stav Další mezinárodní organizací, jíž vytvořený ověřovací režim evropské právní prostředí ovlivňuje, je Mezinárodní komise pro osobní stav (CIEC). Z více než třiceti úmluv CIEC mají největší význam Úmluva č. 16 o vydávání vícejazyčných výpisů z dokladů osvědčujících osobní stav z 8. září 1976, která má 20 smluvních stran (z toho 12 členů EU) a Úmluva č. 17 z 15. září 1977 o osvobození některých dokladů a listin od ověřování (9 smluvních stran, z toho 8 členů EU). Zatímco úmluva o apostile pokrývá veřejné listiny obecně, dokumenty CIEC míří na jednotlivé druhy veřejných listin. Úmluva č. 1 se týká výpisů z rodných, oddacích a úmrtních listů, Úmluva č. 9 oprav dokladů o osobním stavu, Úmluva č. 11 upravuje uznávání dokumentů o ukončení, rozvodu, neplatnosti manželství ve vztazích mezi smluvními stranami. Nejširší záběr má úmluva č. 17, která zjednodušuje pohyb všech dokumentů, týkajících se osobního stavu, manželství nebo státní příslušnosti. Poslední zatím přijatá úmluva (č. 32) založí po svém vstupu v platnost uznávání dokumentů souvisejících s registrovaným partnerstvím a v souladu s ustanovením přílohy č. 3 zruší i požadavek ověřování listin vztahujících se k tomuto institutu (tuto úmluvu ale zatím podepsalo jen Španělsko a Portugalsko a jen první uvedený stát ji ratifikoval). Členy CIEC je 12 zemí EU, pěti členům EU byl přiznán status pozorovatele. Česká republika není členem Komise a k žádné z úmluv nepřistoupila. Zatímco HCCH vytvořila úmluvou z roku 1961 univerzálně použitelný jediný režim, CIEC

National Notary Association. Implementation Chart [online]. 11 April 2011 [cit. 2011-12-30]. Dostupný z http://www.e-app.info/documents/Implementation_chart_english.pdf>.

I v tomto případě se jedná o mezinárodní nevládní organizaci. Byla založena Protokolem o Mezinárodní komisi pro osobní stav z 25. září 1950. Má 16 členů a 8 pozorovatelů (včetně Svatého Stolce).


47


nabízí více na sebe navazujících nebo i vedle sebe stojících mezinárodních smluv, do kterých se evropské státy zapojují více nebo méně podle svých potřeb a zájmů. Seznam mnohostranných smluvních nástrojů, vůči kterým se budoucí unijní regulace bude muset vymezit, by nebyl kompletní bez staršího pokusu Evropských společenství: Úmluvy o zrušení ověřování dokumentů v členských státech Evropských společenství z 25. května 1987. Dokument nevstoupil v platnost (vyžaduje ratifikaci všemi členskými státy), šest členských států EU úmluvu ale ve vzájemných vztazích prozatímně provádí. 1.4 Dvoustranné dohody I když už z předchozího vyplývá, že ověřování veřejných listin pro použití v zahraničí probíhá v řadě odlišných režimů, praxe je ještě barvitější, a to díky bilaterálním smlouvám. Jejich přínos může být v tom, že požadavek ověření zcela odbourají nebo v tom, že alespoň zjednoduší ověřování pro vybraný typ listin. Např. čl. 15 odst. 1 stále platné smlouvy mezi ČSSR a Polskou lidovou republikou10 stanoví, že: „Listiny, které vydal nebo ověřil příslušný orgán jedné smluvní strany, a které jsou opatřeny otiskem úředního razítka, podpisem oprávněné úřední osoby, se použijí na území druhé smluvní strany bez dalšího ověření. To platí i pro opisy a překlady listin, které ověřil příslušný orgán.“ Formulačně shodné ustanovení najdeme i ve smlouvě uzavřené v roce 1983 se Svazem sovětských socialistických republik,11 která je dnes závazná ve vztazích mezi ČR na straně jedné a Ruskem, Kyrgyzstánem, Běloruskem, Moldávií a Gruzií.12 Vybrané bilaterální smlouvy cílí na doklady o vzdělání, které např. československá dohoda z roku 200113 definuje jako: „vysvědčení, vysvědčení o závěrečné zkoušce, výuční list, vysvědčení o maturitní zkoušce, vysvědčení o absolutoriu, vysvědčení o absolutoriu s diplomem, vysvědčení o diplomové zkoušce s diplomem, vysokoškolský diplom a vysvědčení o státní zkoušce, diplom o udělení vědecké hodnosti, doklad o udělení titulu „docent“ a doklad o udělení titulu „profesor“...” Dohoda zakládá jejich uznávání a současně stanoví, že doklady 10

Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 42/1989 Sb. ze dne 3. dubna 1989 o Smlouvě mezi Československou socialistickou republikou a Polskou lidovou republikou o právní pomoci a úpravě právních vztahů ve věcech občanských, rodinných, pracovních a trestních.

11

Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 95/1983 Sb. ze dne 16. května 1983 o Smlouvě mezi Československou socialistickou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o právní pomoci a právních vztazích ve věcech občanských, rodinných a trestních.

12

Podobně také čl. 15 smlouvy s Chorvatskem, Slovinskem, Srbskem, Makedonií (FYROM), Kosovem, Černou Horou a Bosnou a Hercegovinou (původně smlouvy mezi ČSSR a Socialistickou federativní republikou Jugoslávií, č. 207/1964 Sb.).

13

Sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 33/2001 Sb.m.s. ze dne 26. 4. 2001 o Dohodě mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydávaných v České republice a ve Slovenské republice.

48


o vzdělání vydané v jednom smluvním státě platí v druhém smluvním státě bez dalšího úředního ověření (srov. čl. 13 Dohody). Bilaterální smlouvy zrušující požadavek ověřování veřejných listin jsou běžné i ve vztazích mezi členskými státy EU. I přes jejich velký počet ale nepokrývají síť vztahů mezi členskými státy komplexně. Ve svých zprávách k ověřování veřejných listin přitom řada států konstatuje, že smlouvy nejsou v praxi vždy řádně aplikovány (resp. i v případě zrušení ověřování bývá někdy vnitrostátními úřady vyžadována apostila). 1.5 Shrnutí současného stavu Pro ověřování listin za účelem jejich použití bylo na úrovni mezinárodního práva vytvořeno několik desítek paralelních režimů. Některé z nich mají multilaterální povahu (jsou spojeny s Mezinárodní komisí pro osobní stav, Haagskou konferencí mezinárodního práva soukromého, Radou Evropy), jiné jsou bilaterální. Můžeme je odlišit i podle toho, na jaké listiny se zaměřují, a to buď podle toho, který orgán listinu vystavil (vnitrostátní orgány, zastupitelské úřady) nebo podle typu ověřované, resp. od ověření osvobozené listiny (doklady o osobním stavu, doklady o vzdělání...). Jako velmi příhodné pro charakteristiku stávající situace se jeví slovo „patchwork“, které ve svém vyjádření k Zelené knize použila britská Sněmovna lordů.14 Jednotlivec, který hodlá listinu vystavenou v jednou státě použít v jiné zemi, tedy musí v prvé řadě zjistit, zda existuje bilaterální dohoda mezi státem původu listiny a státem použití, která tento typ listin osvobozuje od ověření nebo ověření jiným způsobem zjednodušuje. Nenajde-li, bude pátrat to mnohostranné úpravě pro specifické listiny nebo zjišťovat, zda dotčené státy jsou smluvními stranami Úmluvy o apostile. V případě, že na konkrétní situaci nedopadá ani žádná mnohostranná úprava, bude nutné získat vyšší ověření listiny ve vystavujícím státě a následně superlegalizační doložku od zastupitelského úřadu státu předložení. 2. Veřejné listiny a jejich ověřování pro použití v zahraničí podle českého práva Pro vydávání a používání veřejných listin má každý stát vlastní pravidla. V právních předpisech České republiky se výraz veřejná listina vyskytuje hojně. 14

House of Lords, European Union Committee. Green Paper on less bureaucracy for citizens through promoting free movement of public documents and recognition of the effects of civil status records (COM (2010) 747). [online]. 2011 [cit. 2011-12-29]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/ newsroom/civil/opinion/files/110510/organisations/uk_house_lords_en.pdf>, s. 1.


49


Ustanovení § 134 občanského soudního řádu vymezuje, co jsou veřejné listiny a že tyto listiny potvrzují, že jde o nařízení nebo prohlášení orgánu, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno. Podobné znění má § 53 odst. 3 správního řádu s rozdílem, že za veřejné listiny prohlašuje vedle listin vydaných soudy České republiky nebo jinými státními orgány také listiny vydávané orgány územních samosprávných celků. Další definici veřejné listiny najdeme v zákoně o matrikách.15 Za veřejné listiny jsou zvláštními předpisy prohlášeny i vysvědčení, diplomy o absolutoriu a výuční listy,16 vysokoškolské diplomy a dodatky k diplomu,17 notářské listiny,18 vojenské doklady,19 matriční knihy, sbírky listin, matriční doklady,20 potvrzení o složení zkoušky myslivosti,21 rejstříkový list, lodní deník, strojní deník, rádiový deník, kniha nalodění22 a mnoho dalších dokumentů. Povahu veřejných listin získaly také výpisy z informačních systémů veřejné správy a ověřené výstupy z informačního systému veřejné správy.23 Stejné právní účinky jako veřejné listiny mají i písemnosti orgánů veřejné moci v elektronické podobě podepsané elektronickým podpisem.24 Padělání veřejné listiny je trestné.25 Seznam českých veřejných listin je tedy obsáhlý (a kromě výše uvedených bychom mohli doplnit ještě mnohé další). Pokud jde ovšem o pravidla pro používání zahraničních veřejných listin a pravidla pro ověřování českých veřejných listin pro použití v zahraničí, můžeme českou úpravu označit za velmi skromnou – sestává z jediného paragrafu pro každou situaci. Platné ustanovení § 52 zákona o mezinárodním právu soukromém a procesním (ZMPS)26 upravuje používání cizích veřejných listin v České republice a stanoví, že “listiny vydané soudy a úřady v cizině, které platí na místě, kde byly vydány, za listiny veřejné, mají důkazní 15

Zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů. § 81 zní: „Za veřejnou listinu podle tohoto zákona se považuje listina, která osvědčuje skutečnosti o narození, uzavření manželství, úmrtí a osobním stavu, pokud byla vydána matričním úřadem, soudem nebo jiným státním orgánem České republiky v mezích jeho pravomoci, nebo listina, která byla zvláštním právním předpisem za veřejnou listinu prohlášena, anebo listina, která se za veřejnou považuje podle zvláštního právního předpisu nebo podle mezinárodní smlouvy.“

16

§ 28 odst. 7 školského zákona 561/2004Sb.

17

§ 57 odst. 7 zákona o vysokých školách 111/1998 Sb.

18

§ 6 zákona o notářích a notářské činnosti 358/1992 Sb.

19

§ 33 branného zákona 585/2004.

20

§ 24 odst. 4 zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách.

21

§ 35 zákona o myslivosti č. 449/2001 Sb.

22

§ 25 odst. 3 zákona o námořní plavbě č. 61/2000 Sb.

23

§ 9 zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů.

24

§ 11 odst zákona č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu).

25

§ 348 zákona č. 40/2009 Sb.

26

Zákon č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním.

50


moc veřejných listin také v České republice, jestliže jsou opatřeny předepsanými ověřeními.” Pokud jde o použití českých veřejných listin v zahraničí, podle § 61 “k listinám vydaným justičními orgány nebo k listinám jimi ověřeným nebo před nimi podepsaným, jichž má být použito v cizině, připojí ministerstvo spravedlnosti na žádost účastníka své vyšší ověření”. Mírně obsáhlejším a současně mírně odlišným způsobem upravuje tyto otázky návrh nového ZMPS, který byl předložen a je schvalován jako součást rekodifikace občanského práva. Nově zavádí možnost diplomatického resp. konzulárního ověření zahraniční veřejné listiny českým zastupitelským úřadem ve státě vydání27 (tato možnost existuje např. podle německého práva).28 Modifikována jsou i pravidla pro vyšší ověření – vedle ministerstva spravedlnosti připojí vyšší ověření na listinu i ministerstva zahraničních věcí (což je současná praxe). Nově zákon výslovně stanoví, že vyšší ověření nemůže být připojeno na prostou kopii listiny.29 Na rozdíl od jiných států30 nemá ČR v současné době předpis, který by upravoval vydávání apostil. Apostilu – v závislosti na typu listiny – v ČR vydává v Ministerstvo spravedlnosti (pro soudní a notářské listiny) a Ministerstvo zahraničních věcí (pro ostatní listiny). Pro porovnání: na Slovensku jsou pro vydání apostil příslušné krajské soudy, Ministerstvo spravedlnosti SR, Ministerstvo vnitra SR, Ministerstvo školství SR, Ministerstvo zdravotnictví SR, Ministerstvo obrany SR, Obvodní úřady a Ministerstvo zahraničních věcí SR. České minister27

§ 12 vládního návrhu zákona o mezinárodním právu soukromém zní: „(1) Listina vydaná soudem, notářem nebo úřadem v cizině, která platí v místě, kde byla vydána, za listinu veřejnou nebo veřejná listina vydaná diplomatickým zástupcem nebo konzulárním úředníkem působícím v České republice, má důkazní moc veřejné listiny také v České republice, jestliže je opatřena předepsaným ověřením. (2) Pokud listinu vydanou v cizině nelze opatřit předepsaným ověřením v souladu s mezinárodními zvyklostmi a příslušný zastupitelský úřad České republiky nemá pochybnosti o její pravosti, opatří listinu doložkou, že zastupitelský úřad nemá pochybnosti o pravosti této listiny.“ Vládní návrh zákona o mezinárodním právu soukromém 2011. [online]. 20. 5. 2011 [cit. 2011-1111]. Dostupný z http://obcanskyzakonik.justice.cz/tinymce-storage/files/2011/Vladni%20navrh% 20zakona%20o%20mezin.%20pravu%20soukromem_2011.pdf>. Stručné odůvodnění návrhu viz Důvodová zpráva. [online]. 20. 5. 2011 [cit. 2011-11-11]. Dostupný z http://obcanskyzakonik.justice. cz/tinymce-storage/files/2011/Vladni%20navrh%20zakona%20o%20mezin.%20pravu%20soukro mem_2011_DZ.pdf>. 28

§ 13 německého Konzulárního zákona ze dne 11. 9. 1974 (BGBl. I S. 2317) upravuje legalizaci veřejných listin vydaných cizími státy v rámci konzulárního obvodu. Konzulární úředníci mohou provádět jednak tzv. legalizaci v užším smyslu – potvrzovat pravost podpisu, razítka, listiny (odst. 2), jednak tzv. legalizaci v širším smyslu – potvrdit, že ověřená listina byla vydána v souladu s platným vnitrostátním právem (odst. 4). Následující ustanovení § 14 KG umožňuje, aby konzulární úředník, nemá-li pochybnosti, potvrdil pravost veřejné listiny vydané v Německu.

29

§ 109 vládního návrhu zákona o mezinárodním právu soukromém: „K listinám vydaným nebo ověřeným soudy nebo k listinám vyhotoveným nebo ověřeným notářem nebo soudním exekutorem, jichž má být použito v cizině, připojí Ministerstvo spravedlnosti a následně Ministerstvo zahraničních věcí na žádost držitele listiny své vyšší ověření. Vyšší ověření nemůže být připojeno na prostou kopii listiny.“

30

Např. rakouský spolkový zákon č. 28 z roku 1968, o vydávání apostily podle Úmluvy o zrušení požadavku ověřování veřejných listin.


51


stvo zahraniční věcí momentálně zvažuje myšlenku rozšíření počtu aspotilních úřadů.31 3. Přeshraniční pohyb veřejných listin v hledáčku Evropské unie Prvním pokusem zjednodušit pohyb veřejných listin mezi členskými státy byla Bruselská úmluva o zrušení ověřování dokumentů v členských státech Evropských společenství z 25. května 1987.32 Úmluva se vztahuje na soudní, správní, notářské listiny, úřední potvrzení i listiny vystavené diplomatickými nebo konzulárními zástupci (čl. 1). Z čl. 2 Úmluvy vyplývá povinnost smluvních stran osvobodit všechny listiny, na které se Úmluva vztahuje, z ověření a jiných obdobných formálních požadavků. Jak je ale u mezinárodních smluv v rámci ES/EU obvyklé, jejich vstup v platnost je vázán na ratifikaci všemi státy, které byly členy Společenství v okamžiku otevření smlouvy k podpisu (čl. 6 odst. 2). Dosud úmluvu ratifikovalo, nebo k ní přistoupilo, pouze 7 členských států. Šest z nich se také dohodlo, že budou ve vzájemných vztazích Úmluvu předběžně provádět na základě vzájemnosti.33 Standardní aplikace po vstupu v platnost se ale pravděpodobně tato Úmluva nikdy nedočká už proto, že řada států (např. Španělsko, Německo, Velká Británie) avizovala, že Úmluvu ratifikovat nebude. 3.1 Volný pohyb rozsudků Dílčí zjednodušení pohybu vybraných veřejných listin přinesla řada nařízení, která byla přijata poté, co vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva

31

Již předkládací zpráva k vyslovení souhlasu Úmluvy o zrušení požadavku ověřování cizích veřejných listin, sjednaná v Haagu dne 5. října 1961, uváděla, že „je ... navrhováno pověřit funkcí příslušného úřadu podle článku 6 Úmluvy, oprávněného vydávat potvrzení podle prvního odstavce článku 3 Úmluvy Ministerstvo spravedlnosti, a to pokud se jedná o listiny, jejichž vyšší ověření toto ministerstvo provádí podle § 62 zák. č. 97/1963 Sb., tj. listiny, které byly vydány nebo ověřen jejich překlad justičními orgány, včetně listin vydaných nebo ověřených notáři. Za současné situace, kdy ještě nejsou vytvořeny vyšší územně správní celky, je dále navrhováno pověřit funkcí dalšího příslušného úřadu pro shora uvedenou činnost u ostatních listin (převážně správního a obchodního charakteru) Ministerstvo zahraničních věcí.“ Srov. Sněmovní tisk č. 310/0. Navrhnout rozšíření počtu apostilních úřadů v ČR je jedním ze zadaných úkolů probíhajícího výzkumného projektu Ministerstva zahraničních věcí ČR č. 05/02/11 „Ověřování veřejných listin pro účely jejich použití v zahraničí“.

32

Convention Abolishing the Legalization of Documents Between the Member States of the European Communities. [online]. c2011 [cit. 2011-12-12]. Dostupný z http://www.likumi.lv/doc. php?id=67172&from=off>. Rada Evropské unie: Vyhledávání v databázi smluv. [online]. Neuvedeno [cit. 2011-12-15]. Dostupný z http://consilium.europa.eu/policies/agreements/search-the-agreements-database?command=details&id=&lang=cs&aid=1987011&doclang=EN%22>.

33

Belgie, Dánsko, Francie, Irsko, Itálie a Lotyšsko (od 31. října 2010). Kypr Úmluvu ratifikoval, k předběžnému provádění se nepřipojil.

52


(kterou spojujeme s tzv. komunitarizací mezinárodního práva soukromého).34 Nařízení Brusel I35 zrušuje požadavek ověřování pro rozsudky a další veřejné listiny ve věcech občanských a obchodních – listiny jsou vykonatelné, pokud jsou opatřeny prohlášením vykonatelnosti ve státě vydání, dalších ověření netřeba (čl. 57). Nařízení Brusel II, resp. Brusel IIa36 přímo stanoví, že písemnosti související s řízením o věcech manželských a rodičovských, včetně plných mocí, nevyžadují legalizaci ani jiné podrobné formality (čl. 52). Podobně jako nařízení Brusel I, i nařízení o evropském exekučním titulu pro nesporné nároky37 stanoví (v čl. 25), že listina, která je potvrzena jako evropský exekuční titul v členském státě původu, se v ostatních členských státech vykoná bez dalšího.38 3.2 Studie o veřejných listinách V roce 2005 vyhlásila Komise Rámcový program pro soudní spolupráci v občanských věcech. Na to zareagovala mimo jiné Britská společnost pro mezinárodní právo a od Komise získala podporu pro svůj projekt, týkající se ověřování veřejných listin pro účely použití v zahraničí. V červenci 2007 pak Společnost předložila obsáhlou zprávu,39 ve které především srovnává jednotlivé mezinárodní režimy a vnitrostátní úpravy ověřování. V závěru vyhodnocuje současný stav jako fragmentovaný (Společnost napočítala 25 různých mnohostranných smluv týkajících se ověřování, uzavřených mezi členskými státy) a navrhuje několik více či méně konkrétních opatření na mezinárodní, vnitrostátní i evropské úrovni – např. přetransformování Bruselské úmluvy z roku 1987 do formy nařízení nebo další harmonizaci požadavků na ověřování. Rok nato byla Komisí zveřejněna další relevantní studie (Freyhold, Vial & Partner Consultants),40 která nabídla další úhel pohledu na to, jak pohyb listin provází pohyb občanů po Unii. Byla zaměřena na vydávání a uznávání dokumen34

Podrobněji ONDŘEJ J. Mezinárodní právo veřejné, soukromé, obchodní. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Plzeň 2004. ISBN 80-86898-02-4, s. 317, 318.

35

Nařízení Rady (ES) č. 44/2001 ze dne 22. prosince 2000, o příslušnosti a uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech.

36

Nařízení Rady (ES) č. 2201/2003 ze dne 27. listopadu 2003 o příslušnosti a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech manželských a ve věcech rodičovské zodpovědnosti a o zrušení nařízení (ES) č. 1347/2000.

37

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 805/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se zavádí evropský exekuční titul pro nesporné nároky.

38

Odstranění požadavku na ověření je obsaženo i v čl. 20 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 861/2007 ze dne 11. července 2007, kterým se zavádí evropské řízení o drobných nárocích a v čl. 21 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1896/2006 ze dne 12. prosince 2006, kterým se zavádí řízení o evropském platebním rozkazu.

39

JLS/C4/2005/04.

40

JLS/2006/C4/004.


53


tů, týkajících se osobního stavu (rodné listy, prohlášení o rodičovství, potvrzení o způsobilosti uzavřít manželství, oddací listy, doklady měnící jména apod.). Autoři uzavřeli studii řadou doporučení, např. zrušit veškeré požadavky na ověření listin mezi členskými státy (včetně apostily, je-li vyžadována), „zakázat“ požadavky na předkládání potvrzení a jiných dokumentů, které znají jen některé právní řády (zejména prohlášení o způsobilosti uzavřít manželství), zřídit centrální Evropský úřad pro osobní stav a zavázat členské státy k vydávání pouze takových listin, které budou bez dalšího uznány v jiných členských státech. 3.3 Zelená kniha: Méně správních úkonů pro občany: Podpora volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav. V roce 2010 Komise zkombinovala poznatky a rozvinula závěry obou studií a v prosinci zveřejnila Zelenou knihu: Méně správních úkonů pro občany: Podpora volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav. Zelená kniha otevírá diskuzi jednak o veřejných listinách povšechně, jednak o dokladech týkajících se osobního stavu konkrétně. Struktura knihy vychází ze skutečnosti, že obě témata zpracovaná ve studiích (doklady o osobním stavu a ověřování veřejných listin) mají mnoho společného (např. to, že samy doklady o osobním stavu mohou být předmětem ověření), ale jejich význam a dosavadní úprava jsou odlišné. Pokud jde listiny týkající se osobního stavu, jde o dokumenty, které osvědčují základní informace o občanech, jsou používány velmi často, jde o omezený počet typů dokladů, na základě úmluv CIEC a bilaterálních smluv bývají pro smluvní strany od veškerých ověřování osvobozeny. Nová úprava se proto nemusí zabývat jejich ověřováním, ale zejména uznáváním (přiznávám stejných právních účinků jako v zemi vydání) napříč členskými státy. Druhé téma – ostatní veřejné listiny a jejich ověřování – představují oproti tomu různorodou skupinu dokumentů a obvykle se ověřují v režimu Úmluvy o apostile. V první části Zelené knihy předložila Komise k diskuzi čtyři možná řešení pro usnadnění volného pohybu veřejných listin mezi členskými státy: a) Zrušení správních formalit při ověřování veřejných listin; slovy Komise: „Přišel čas uvažovat o zrušení legalizace a apostily pro všechny veřejné listiny, a zajistit tak jejich volný pohyb v Unii.“ (s. 7). Osvobození od ověření i apostily by se mohlo podle názoru Komise týkat všech veřejných listin. b) Založení spolupráce mezi příslušnými vnitrostátními orgány – zejména pro případy pochybností o pravosti dokladu vystaveného v jiném členském státě, nebo případy, kdy se doklad v některém členském státě nevydává, a to nejlépe skrze elektronické prostředky. 54


c)

Omezení překladů veřejných listin. Komise navrhuje vyjít ze standardních vícejazyčných formulářů CIEC, které „se setkaly s velkým úspěchem“ (s. 9). Tím by byla odstraněna další překážka (zajistit a zaplatit překlad předkládané listiny), se kterou se občané běžně setkávají. d) Zavedení Evropského osvědčení o osobním stavu. Nepovinné osvědčení o osobním stavu (po vzoru např. evropských řidičských průkazů a cestovních pasů) by nenahrazovalo vnitrostátní dokumenty, ale bylo vydáváno na žádost občana vedle nich. Mělo by být použitelné ve všech členských státech, včetně země vydání. Komise klade otázku, které doklady o osobním stavu by mohly být předmětem evropského osvědčení a jaké údaje by na takovém osvědčení měly být uvedeny. Dále Zelená kniha popisuje tato možná řešení, pokud jde o uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav: a) Pomoc vnitrostátním orgánům při hledání praktických řešení; Komise se ptá, zda lze problémy týkající se osobního stavu obyvatel, kteří se nacházejí v přeshraniční situaci, vyřešit pouze na úrovni vnitrostátních orgánů. b) Automatické uznávání; tak, jak nařízení Brusel I, Brusel IIa a další zakládají automatické uznávání rozsudků a jiných soudních rozhodnutí, mohlo by být zavedeno automatické uznávání dokladů o osobním stavu. Výhodou tohoto řešení je, že by neměnilo vnitrostátní hmotné právo členských států. Pro výjimečné situace by byla upravena možnost uznání odmítnout. c) Uznávání založené na harmonizaci kolizních norem. Pokud jde o kolizní normy, Unii se již podařilo sladit kolizní normy pro oblast smluvních a mimosmluvních závazků (nařízení Řím I a Řím II),41 i když v těchto případech se jednalo o unifikaci. Zelená kniha hovoří o harmonizaci. Výslovně a snad i překvapivě zmiňuje také možnost volby práva (možnost jednotlivce vybrat si právní úpravu, která by se použila na událost týkající se osobního stavu), která se obvykle používá pouze pro vztahy v oblasti závazkového a pracovního práva. 3.4 Veřejná konzultace Zelená kniha otevírá diskuzi, na základě které by Komise v roce 2013 chtěla předložit dva legislativní návrhy (pro volný pohyb veřejných listin a uznávání dokladů o osobním stavu). Veřejná konzultace ke Knize proběhla na jaře 2011. 41

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 593/2008 ze dne 17. června 2008 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (Řím I), Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 864/2007 ze dne 11. července 2007 o právu rozhodném pro mimosmluvní závazkové vztahy (Řím II).


55


Zapojila se do ní většina členských států a množství jednotlivců, samospráv, mezivládních a nevládních institucí.42 Tento příspěvek shrnuje a komentuje vybrané reakce zejména v části, ve které se týkají volného pohybu veřejných listin.43 Své stanovisko k Zelené knize poskytlo mimo jiné i Ministerstvo spravedlnosti ČR.44 Spíše než nadšení sálá z jeho vyjádření opatrnost a opakované volání po tom, aby problematika ověřování listin byla intenzivně řešena na vnitrostátní úrovni a na evropské úrovni jen tam, kde je to v souladu s principem subsidiarity. Ministerstvo se vyjadřuje proti úplnému odstranění formálních požadavků – legalizace a apostily, souhlasí se zrušením požadavků na ověřování pouze u některých listin (např. rodných, oddacích a úmrtních listů, dokladů vztahujících se k občanství, dokladů o vzdělání), a to jen v případě, kdy to nebudu na újmu důvěryhodnosti dokumentu. (Podobně rázným způsobem odmítá myšlenku automatického uznávání dokladů o osobním stavu). Apostilu označuje za spolehlivý prostředek a navrhuje obrátit pozornost na e-App (což může působit překvapivě v situaci, kdy ČR zatím nepodnikla reálné kroky ani k vydávání e-apostily, ani ke zřízení e-registru). Jako alternativu pro zajištění bezpečnosti a důvěryhodnosti při přeshraničním používání navrhuje ministerstvo spravedlnosti sjednotit pravidla pro ochranné prvky veřejných listin. Stanovisko ČR jednoznačně podpořilo myšlenku zavedení nepovinných standardních formulářů pro vybrané dokumenty (po vzoru CIEC), které fakticky odbourají požadavek na jejich překlad. Se zavedením Evropského osvědčení o osobním stavu ČR rozhodně nesouhlasí. Britská Sněmovna lordů se prostřednictvím Výboru pro EU45 vyjádřila v podobném duchu. Celkově podpořila iniciativu Komise, v řadě momentů ale poukázala na možnost řešení na úrovni národních úprav. S obavou z případných podvodů se staví proti celkovému zrušení požadavku ověřování a zrušení apostil u všech typů veřejných listin. Naopak se ztotožnila s myšlenkou zavedení standardních formulářů s tím, že dále navrhla, aby tyto formuláře obsahovaly 42

Seznam a text zaslaných vyjádření lze nalézt na http://ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/110510_en.htm (2. 11. 2011).

43

Pro účely toho článku jsou významné zejména následující otázky: Otázka č. 1: Domníváte se, že by zrušení správních formalit, jako je legalizace nebo apostila, vyřešilo obtíže, s nimiž se občané setkávají? Otázka č. 5: Jaká řešení doporučujete s cílem vyhnout se překladům nebo alespoň omezit jejich potřebu? Otázka č. 6: Které doklady osvědčující osobní stav by mohly být předmětem evropského osvědčení o osobním stavu? Jaké údaje by na takovém osvědčení měly být uvedeny?

44

Ministry of Justice of the Czech Republic. Position of the Czech Republic to the Green Paper of the European Commission KOM (2010) 747 [online]. 29. 6. 2011 [cit. 2011-10-17]. Dostupný z http:// ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/public_authorities/cz_minjust_ en.pdf>.

45

House of Lords, European Union Committee. Green Paper on less bureaucracy for citizens through promoting free movement of public documents and recognition of the effects of civil status records (COM (2010) 747). [online]. 2011 [cit. 2011-12-29]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/ newsroom/civil/opinion/files/110510/organisations/uk_house_lords_en.pdf>.

56


povinnou část a volitelné položky, které budu státy, resp. jejich orgány při vystavování veřejné listiny vyplňovat/nevyplňovat s ohledem na domácí právní úpravu. Evropské osvědčení o osobním stavu nepřináší podle názoru Lordů žádnou přidanou hodnotu. Za Rakousko byly předány hned čtyři odpovědi, které na sebe ale v případě ústředních úřadů navazují. Spolkové ministerstvo pro evropské a zahraniční záležitosti46 ve svém stručném sdělení odpovídá pouze na první dvě otázky – vítá návrh na zrušení požadavku ověření a apostily,i když současně varuje před možným zneužitím. Spolkové ministerstvo vnitra v podstatné části svého sdělení popisuje rakouskou praxi. Možnost zavedení standardních formulářů přímo nekomentuje, v odpovědi na otázku Komise uvádí, že rakouské úřady vystavují vícejazyčné výpisy z některých veřejných rejstříků (týkajících se osobního stavu). Zavedení osvědčení nezpochybňuje, i v této souvislosti poukazuje na osvědčenou praxi vydávání vícejazyčných výpisů podle 16. úmluvy CIEC. Spolkové ministerstvo spravedlnosti47 se vyjadřuje pouze k druhé části Zelené knihy (uznávání dokladů o osobním stavu), myšlenku automatického uznávání spíše odmítá. Úřad Vídeňské zemské vlády48 nemá výhrady proti zrušení legalizace a apostily, navrhuje ale, aby pro jednotlivé (problémové) případy možnost požadovat ověření byla zachována. Shodně s předchozími akceptuje myšlenku zavedení standardních formulářů pro veřejné listiny (Rakousko není členem CIEC, ale ratifikovalo 13 jejích Úmluv), i když současně upozorňuje, že pro určité veřejné listiny, např. individuální soudní rozhodnutí, nepřichází toto řešení v úvahu. Oproti českému a britskému příspěvku zemská vláda nezavrhuje Evropské osvědčení o osobním stavu a naopak navrhuje seznam údajů, které by v osvědčení měly být obsaženy. V seznamu vyjádřivších se mezinárodních organizací nechyběly Haagská konference mezinárodního práva soukromého a Mezinárodní komise pro osobní stav.49 Ladění jejich reakcí je rozdílné a v podstatě odpovídá tomu, že Evrop46

Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten: Stellungnahme des österreichischen Bundesministeriums für europäische und internationale Angelegenheiten zum Grünbuch KOM(2010) 747 der Europäischen Kommission [online]. 27. 4. 2011 [cit. 2011-10-17]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/public_authorities/austria__ fed_min_eu_affairs_de.pdf>.

47

Republik Österreich, Bundesministerium für Justiz. Stellungnahme des Bundesministeriums für Justiz der Republik Österreich zum 4. Kapitel des Grünbuchs KOM(2010) 747 endg. über den freien Verkehr öffentlicher Urkunden und die Anerkennung der Rechtswirkungen von Personenstandsurkunden [online]. 26. 4. 2011 [cit. 2011-10-17]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/newsroom/ civil/opinion/files/110510/public_authorities/austria_minjust_de.pdf >.

48

Amt der Wiener Landesregierung. MD-VD - 46-8/11 Grünbuch zum freien Verkehr öffentlicher Urkunden und Anerkennung der Rechtswirkung von Personenstandsurkunden; Stellungnahme. [online]. 3. 5. 2011 [cit. 2011-10-7]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/public_authorities/austria_land_wien_de.pdf>.

49

Příležitosti vyjádřit se využila i řada církevních organizací a sdružení (vesměs naladěných proti zrušení požadavku na ověřování) a názorově proti stojících sdružení leseb a gayů (podporujících ta z navržených opatření, která by posílila možnost uznání homosexuálních partnerství ve státech EU,


57


ská komise jde svým návrhem proti Haagské úmluvě o apostile a naopak pozitivně odkazuje na dokumenty CIEC. Stanovisko CIEC50 celkově vyjadřuje souhlas s jednotlivými návrhy Evropské komise. CIEC podporuje kroky směřující k odbourání formálních požadavků na ověřování (i když i tato instituce upozorňuje na možné zneužívání a podvody a poukazuje na to, že v případě pochybností o pravosti veřejné listiny upravují úmluvy CIEC možnost přezkoumání). Pokud jde o omezení překladů, Mezinárodní komise navrhuje využít svých vlastních nástrojů a doporučuje, aby členské státy EU přistoupily k vybraným úmluvám CIEC. K zavedení Evropského osvědčení o osobním stavu se Mezinárodní komise staví rezervovaně a připomíná, že již v tomto duchu konala. Vyvážený názor byl zformulován v případě automatického uznávání: CIEC konstatuje, že ve svých úmluvách „nabízí“ jak automatické uznávání, tak uznávání v souladu s kolizními normami, a že z postojů států k jednotlivým smlouvám je zřejmé, že každému vyhovuje jiné řešení. Stejně jako CIEC, i Haagská konference mezinárodního práva soukromého51 využila svého vyjádření k tomu, aby vyzdvihla význam své dosavadní práce – Úmluvy o apostile. Logicky navrhuje apostilu „nezavrhovat“, ale naopak rozvíjet. Jako lék na v knize popsaný evropský „problém“ doporučuje Evropské unii podporovat stávající režim apostily a zintenzivnit zavádění e-apostil a e-registrů v členských státech Unie. 3.5 A co na to orgány Unie? K legislativním záměrům se nutně musí vyjádřit i jiné orgány Unie, než je předkladatel. Dosud byla publikována stanoviska Evropského hospodářského a sociálního výboru (EHSV) z 15. června 201152 a Výboru regionů, resp. jeho jménem Komise pro občanství, správu, institucionální a vnější věci (CIVEX), a to přesně rok po vydání Zelené knihy – 14. prosince 2011.53 EHSV navrhuje to, co např. Česká republika a Velká Británie jasně odmítly – jednak osvědčení o osobním stavu, jednak zahájení nezbytné harmonizakteré tuto možnost neznají nebo odmítají). Z profesních organizací zaslaly své připomínky evropské organizace advokátů (Councils of Bar and Law associations of Europe) a notářů (Council of the Notariats of the European Union). 50

51

Commission International de l´Etat Civil. Livre Vert [COM(20120) 747] «Moins de démarches administratives pour les citoyens: Promouvoir la libre circulation des documents publics et la reconnaissance des effets des actes d’état civil» [online]. 28. 4. 2011 [cit. 2011-10-27]. Dostupný z http:// ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/organisations/ciec_fr.pdf>.

Hague Conference on Private International Law. Letter 51737(11)VL/SM. [online]. 10. 5. 2011 [cit. 2011-10-23]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/organisations/hcch_en.pdf>.

52

OJ C 248/113 25.8.2011.

53

CdR 148/2011 fin.

58


ce kolizních norem a následně automatické uznávání dokladů o osobním stavu. S myšlenkou odstranění správních formalit při ověřování veřejných listin, a to formou nadnárodních mechanismů, se Výbor ztotožnil. Nad rámec Zelené knihy dále doporučuje, aby Komise spojila plánované legislativní návrhy v oblasti veřejných listin a dokladů o osobním stavu s digitální Evropou nebo e-2020, což by podle jeho názoru správní úkony spojené s listinami dále zjednodušilo. Dále Výbor přichází s návrhem vytvořit elektronickou databázi vzorů veřejných listin a zavést standardní, vícejazyčné formuláře. CIVEX podobně jako EHSV nemá námitky proti zrušení legalizace a apostily ve vztazích uvnitř Unie, navenek by rád zachoval apostilu, a to nejlépe ve formě e-App. Elektronickou formu listin ostatně připomíná i při jiných příležitostech. Dále navrhuje „oživit“ Bruselskou úmluvu z roku 1987, resp. přezkoumat důvody, proč většina členských států tuto úmluvu dosud neratifikovala. Na rozdíl od jiných stanovisek je v dokumentu CIVEXu zmíněna také zatím nediskutovaná možnost zřídit Evropský úřad pro osobní stav (European Civil Status Office), což bylo jedno ze závěrečných doporučení studie z roku 2008. 3.6 Zelená kniha po roce Veřejná konzultace Zelené knihy byla uzavřena a po prostudování stanovisek členských států a dalších účastníků debaty a s přihlédnutím známých názorů orgánů EU je zřejmé následující: Návrhy Komise obsažené v Zelené knize byly přijaty rozporuplně. Do roku 2013, na kdy Komise plánuje předložit legislativní návrhy, bude potřeba podrobněji prozkoumat a vyřešit následující otázky: Jak bude vymezen okruh případů, ve kterých se neuplatní osvobození od legalizace? Širší definice takových „výjimek“ může být sice na úkor volného pohybu listin a pohodlí občanů Unie, na druhé straně ale může být taková úprava přijatelná pro státy (včetně ČR a Velké Británie), které se obecně staví proti zrušení legalizace a apostily. Jak hodlá Unie bránit případům zneužití veřejných listin pro případ, že budou odbourány formální požadavky na správní ověření? Paralelně s první otázkou je na místě se zeptat: Jaké důvody vedou členské státy k tomu, že dosud neratifikovaly Bruselskou úmluvu o zrušení ověřování dokumentů v členských státech Evropských společenství? V minulosti EU v několika případech zdárně „přetavila“ mezinárodní smlouvu (třeba i do té doby neplatnou) do formy nařízení.54 V případě volného pohybu veřejných listin to zatím nevypadá, že by cesta od úmluvy k nařízení byla přímočará. Komise bude dále muset zvážit své návrhy týkající Evropského osvědčení o osobním stavu. Nově se k úvaze nabízí zřízení a úkoly Evropského úřadu 54

Např. nařízení Brusel I a Řím I byly inspirovány předchozí smluvní úpravou.


59


pro osobní stav. Přehodnocení čeká zřejmě i myšlenka automatického uznávání dokladů o osobním stavu. Jediná věc, na které se shodli snad všichni zúčastnění, je zavedení dobrovolných standardních vícejazyčných formulářů pro nejčastěji vystavované a předkládané veřejné listiny. Závěr Každé opatření, které vede k odstranění správních a podobných formalit, může jednotlivcům usnadnit život a bývá tedy obvykle pozitivně přijímáno. V případě Zelené knihy nazvané Méně správních úkonů pro občany: Podpora volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav nemůžeme ale o jednoznačném nebo nadšeném ohlasu hovořit. Ze sedmi návrhů obsažených v Zelené knize byl všeobecně akceptován pouze jeden: jak státy, tak mezinárodní instituce i jednotlivci se ztotožnili s návrhem Komise na zavedení nepovinných vícejazyčných formulářů pro nejčastěji vydávané veřejné listiny. Řada členských států má již v tomto směru bezproblémovou zkušenost se standardními formuláři, které zavádí úmluvy Mezinárodní komise pro osobní stav. Zavedení jednotných vzorů na úrovni Evropské unie se jeví jako nenáročné řešení, které občanům ušetří finanční i časové náklady spojené se získáváním úředních překladů veřejných listin, které chtějí předložit mimo zemi jejich vydání. Většina návrhů, které Komise představila v Zelené knize, byla – zejména ze strany států a relevantních mezinárodních organizací (Mezinárodní komise pro osobní stav a Haagské konference mezinárodního práva soukromého) – hodnocena velmi rezervovaně. V případě úplného osvobození od ověřování, automatického uznávání dokladů o osobním stavu a zavedení Evropského osvědčení o osobním stavu převažuje odmítavý postoj. V mnoha vyjádřeních se objevují oprávněné obavy z možného zneužívání veřejných listin (bude-li odbourán požadavek na jejich formální ověření) i upozornění na to, že předložený návrh Komise směřuje do oblasti, kterou si jednotlivé státy regulují po svém (typy vystavovaných veřejných listin, údaje v dokladech o osobním stavu). Uvědomíme-li si, že veřejné listiny svým způsobem reflektují instituce národního práva (např. státy, ve kterých není upraven vznik registrovaného partnerství osob stejného pohlaví, neznají ani doklady, které by takový vztah osvědčovaly), můžeme nesouhlas států s navrženými opatřeními vysvětlit i pocitem ohrožení vnitrostátního práva ze strany nadnárodní úpravy. Do roku 2013, který si Komise vytýčila jako čas pro předložení legislativních návrhů, týkajících se jednak ověřování veřejných listin, jednak uznávání dokladů o osobním stavu, je dost času na přehodnocení, resp. posun původních návrhů. Komise v té době bude muset zvážit další návrhy, které byly v diskuzi o Zelené knize vzneseny (např. oživení Bruselské úmluvy z roku 1987, zřízení Evropského 60


úřadu pro osobní stav, rozvíjení elektronické apostily namísto rušení apostily ve vztazích mezi členskými státy). Situace Unie je v případě témat, zpracovaných v knize, specifická v tom, že se jedná o „témata s historií“. Jak ověřování veřejných listin, tak pohyb dokladů o osobním stavu, jsou předmětem zájmu několika mezivládních organizací a předmětem úpravy v řadě mnohostranných i bilaterálních smluv. Státy – a v podstatě i občané – jsou se stávající situací víceméně spokojeni, protože jí rozumějí (např. apostila se používá už od šedesátých let). Unie tak se svými návrhy přichází ve chvíli, kdy se nesnaží vytvořit nová pravidla, ale snaží se změnit pravidla stávající. Zatím není možné odhadovat, jak se bude obsahově práce Komise na tématech otevřených v Zelené knize vyvíjet. I přes nesouhlasné názory totiž většina diskutujících obecně snahu Komise v této oblasti vítá a myšlence zjednodušit stávající pravidla ku prospěchu občanů se nebrání.


61


Literatura: 1)

Amt der Wiener Landesregierung. MD-VD - 46-8/11 Grünbuch zum freien Verkehr öffentlicher Urkunden und Anerkennung der Rechtswirkung von Personenstandsurkunden; Stellungnahme. [online]. 3. 5. 2011 [cit. 201110-7]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/ files/110510/public_authorities/austria_land_wien_de.pdf>. 2) British Instititute of Intrenational and Comparative Law. The Use of Public Documents in the EU. JLS/C4/2005/04. London, July 2007. 3) Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten: Stellungnahme des österreichischen Bundesministeriums für europäische und internationale Angelegenheiten zum Grünbuch KOM(2010) 747 der Europäischen Kommission [online]. 27. 4. 2011[cit. 2011-10-17]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/public_authorities/austria__fed_min_eu_affairs_de.pdf>. 4) Commission International de l´Etat Civil. Livre Vert [COM(20120) 747] « Moins de démarches administratives pour les citoyens: Promouvoir la libre circulation des documents publics et la reconnaissance des effets des actes d’état civil » [online]. 28. 4. 2011 [cit. 2011-10-27]. Dostupný z http:// ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/organisations/ ciec_fr.pdf>. 5) Convention Abolishing the Legalization of Documents Between the Member States of the European Communities. [online]. c2011 [cit. 2011-12-12]. Dostupný z http://www.likumi.lv/doc.php?id=67172&from=off>. 6) Důvodová zpráva. [online]. 20. 5. 2011 [cit. 2011-11-11]. Dostupný z http:// obcanskyzakonik.justice.cz/tinymce-storage/files/2011/Vladni%20navrh% 20zakona%20o%20mezin.%20pravu%20soukromem_2011_DZ.pdf>. 7) Hague Conference on Private International Law. Letter 51737(11)VL/SM. [online]. 10. 5. 2011 [cit. 2011-10-23]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/organisations/hcch_en.pdf>. 8) House of Lords, European Union Committee. Green Paper on less bureaucracy for citizens through promoting free movement of public documents and recognition of the effects of civil status records (COM (2010) 747). [online]. 2011 [cit. 2011-12-29]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/ newsroom/civil/opinion/files/110510/organisations/uk_house_lords_ en.pdf>. 9) Ministry of Justice of the Czech Republic. Position of the Czech Republic to the Green Paper of the European Commission KOM (2010) 747 [online]. 29. 6. 2011[cit. 2011-10-17]. Dostupný z http://ec.europa.eu/justice/ newsroom/civil/opinion/files/110510/public_authorities/cz_minjust_ en.pdf>. 62


10) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 805/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se zavádí evropský exekuční titul pro nesporné nároky. 11) ONDŘEJ J. Mezinárodní právo veřejné, soukromé, obchodní. Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, s.r.o. Plzeň 2004. ISBN 80-86898-02-4. 12) Republik Österreich, Bundesministerium für Justiz. Stellungnahme des Bundesministeriums für Justiz der Republik Österreich zum 4. Kapitel des Grünbuchs KOM(2010) 747 endg. über den freien Verkehr öffentlicher Urkunden und die Anerkennung der Rechtswirkungen von Personenstandsurkunden [online]. 26. 4. 2011 [cit. 2011-10-17]. Dostupný z http:// ec.europa.eu/justice/newsroom/civil/opinion/files/110510/public_authorities/austria_minjust_de.pdf>. 13) Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 287/1998 Sb., o sjednání Evropské úmluvy o zrušení ověřování listin vyhotovených diplomatickými zástupci nebo konzulárními úředníky. 14) Sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 33/2001 Sb.m.s. ze dne 26. 4. 2001 o Dohodě mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydávaných v České republice a ve Slovenské republice. 15) Vládní návrh zákona o mezinárodním právu soukromém 2011. [online]. 20. 5. 2011 [cit. 2011-11-11]. Dostupný z http://obcanskyzakonik.justice. cz/tinymce-storage/files/2011/Vladni%20navrh%20zakona%20o%20mezi n.%20pravu%20soukromem_2011.pdf>. 16) von Freyhold, Vial & Partner Consultants. Final Report for the European Commission, DG JLS – Directorate-General for Justice, Freedom and Security. JLS/2006/C4/004. Bremen, October 2008. 17) Vyhláška MZV č. 45/1999 Sb., o přístupu České republiky k Úmluvě o zrušení požadavku ověřování veřejných listin. 18) Zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů. 19) Zákon č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním. 20) Zelená kniha Méně správních úkonů pro občany: Podpora volného pohybu veřejných listin a uznávání účinků dokladů osvědčujících osobní stav, Brusel 14. 12. 2010 KOM(2010) 747 v konečném znění.


63

Zuzana Trávníčková Summary: Free Movement of Public Documents in the European Union Important legal as well as formal facts are certified in the form of public documents. The movement of public documents is regulated by international customary law, international treaties, national legislation and partially also by European law. In December 2010 the European Commission presented Green Paper covering ideas how to simplify the movement of public documents and recognition of civil status records. Reactions to the Green Paper were full of contradictions. Although all participants of the debate appreciated the idea of simplification of the movement of public documents in general, their views regarding certain proposals of the Commission varied. Ideas proposing the abolishing of formal legalization (including apostille), introduction of European civil status certificate and automatic recognition of civil status records were refused more often than accepted. On the other hand, the introduction of optional standard forms for widely used public documents (that could limit the translations of documents) was generally approved. Keywords: Public documents, European union, legalization, apostille, harmonization, unification

64

Volný pohyb veřejných listin v Evropské unii *

Recommend Documents