Vnitrostátní účinky mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu ČR a Francie

Právnická fakulta Masarykovy univerzity katedra ústavního práva a politologie

DIPLOMOVÁ PRÁCE

Vnitrostátní účinky mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu ČR a Francie

TOMÁŠ KOCOUREK 2006/2007

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Vnitrostátní účinky mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu ČR a Francie zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.“

Na tomto místě bych chtěl poděkovat panu profesorovi JUDr. Janu Filipovi, CSc. za odborné vedení diplomové práce, cenné připomínky a náměty, kterými přispěl ke zdárnému vypracování této práce. Dále bych chtěl poděkovat paní profesorce Dominique Pouyaud a paní Coralie Mayeur-Carpentier, členkám pedagogického sboru Faculté de droit, Université Paris V René Descartes, které mě nadchly pro francouzské správní právo.

2

Obsah 1. ÚVOD ........................................................................................................................ 5 2. POZICE PROBLÉMU Z HLEDISKA MEZINÁRODNÍHO PRÁVA ............................ 7 2.1 Dualismus, monismus, recepce ..................................................................................................... 7 2.2 Mezinárodní smlouva .................................................................................................................... 11 2.3 Vázanost státu mezinárodní smlouvou ....................................................................................... 15 2.3.1 Proces uzavírání mezinárodní smlouvy ................................................................................... 15 2.3.2 Vstup v platnost ........................................................................................................................ 18 2.3.3 Výhrady a modifikační smlouvy ................................................................................................ 19 2.3.4 Neplatnost, zánik a odstoupení od smlouvy............................................................................. 20 2.3.5 Sukcese do mezinárodních smluv............................................................................................ 20 2.4 Interpretace mezinárodních smluv .............................................................................................. 22 2.4.1 Metody a zásady interpretace .................................................................................................. 22 2.4.2 Orgány provádějící interpretaci ................................................................................................ 23 2.5 Bezprostřední použitelnost smlouvy, přímý účinek norem ...................................................... 26 2.6 Konflikt mezinárodních smluv...................................................................................................... 29

3. POZICE PROBLÉMU Z POHLEDU VNITROSTÁTNÍHO PRÁVA ČESKÉ REPUBLIKY A FRANCOUZSKÉ REPUBLIKY........................................................ 32 3.1 Obecný odkaz ústavy na mezinárodní právo.............................................................................. 32 3.2 Sjednávání a schvalování mezinárodních smluv z pohledu ústavních norem ....................... 38 3.2.1 Rozdělení kompetencí v rámci moci výkonné .......................................................................... 38 3.2.2 Projednávání smluv parlamentem, referendum ....................................................................... 43 3.2.3 Řízení před ústavním soudem o souladu mezinárodní smlouvy s ústavními normami ........... 51 3.2.4 Ratifikace, schválení a publikace smlouvy ............................................................................... 66

4. PRIMÁRNÍ INKORPORAČNÍ NORMY.................................................................... 70 4.1 Analýza hypotéz primárních inkorporačních norem.................................................................. 70 4.1.1 Smlouvy řádně ratifikované, vázanost smlouvou ..................................................................... 70 4.1.2 Publikované mezinárodní smlouvy ........................................................................................... 74 4.1.3 Podmínka reciprocity ................................................................................................................ 74 4.1.4 Přímý účinek ustanovení smluv................................................................................................ 79 4.2 Analýza dispozic primárních inkorporačních norem ................................................................. 80 4.2.1 Mezinárodní smlouva pramenem vnitrostátního práva? .......................................................... 80 4.2.2 Vztah mezinárodní smlouvy a zákona...................................................................................... 82 4.2.2.1 Derogační schopnost mezinárodních smluv ..................................................................... 83 4.2.2.2 Aplikační přednost mezinárodních smluv ......................................................................... 95 4.2.2.3 Obsah pojmu zákon ........................................................................................................ 106 4.2.3 Vztah mezinárodní smlouvy a ústavních norem..................................................................... 107 4.2.4 Vztah mezinárodní smlouvy a podzákonných norem............................................................. 114 4.2.5 Vztah mezinárodní smlouvy a individuálního právního aktu .................................................. 117

3

5. MEZINÁRODNÍ SMLOUVY A ODPOVĚDNOST STÁTU ..................................... 118 5.1 Mezinárodněprávní odpovědnost a donucení .......................................................................... 118 5.2 Vnitrostátní odpovědnost státu.................................................................................................. 120 5.2.1 Ústavní odpovědnost při sjednávání a ratifikaci mezinárodních smluv.................................. 120 5.2.3 Odpovědnost státu „smlouvodárce“ ....................................................................................... 122 5.2.3 Odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí........................................................................ 123

6. ZÁVĚR .................................................................................................................. 126 RÉSUMÉ ................................................................................................................... 130 PŘÍLOHA .................................................................................................................. 133 SEZNAM LITERATURY............................................................................................ 139 SEZNAM PRÁVNÍCH PŘEDPISŮ A SOUDNÍCH ROZHODNUTÍ ............................ 146

4

1. Úvod Za téma diplomové práce jsem si vybral problematiku vnitrostátních účinků mezinárodních smluv v právním řádu České republiky a Francouzské republiky. Dle mého názoru se jedná o velice důležitou otázku týkající se aplikační (popř. též vztahové) hierarchie pramenů práva, čímž významně ovlivňuje nejen legislativní proces, ale ještě více fázi aplikace práva jeho adresáty. Mezinárodní smlouva je institutem mezinárodního práva, což je potřeba mít na mysli, pokud hovoříme o jejím místě ve vnitrostátním právu. Z tohoto důvodu se mi zdá naprosto nezbytné vyjít při zpracování tématu diplomové práce právě z mezinárodněprávní regulace tohoto institutu. Především fázi ratifikace a aplikace mezinárodních smluv je potřeba nazírat z pozice vnitrostátního práva (zejména ústavního práva), které upravuje rozdělení pravomocí při sjednávání a ratifikaci smluv a postavení mezinárodních smluv vůči vnitrostátním pramenům práva při jejich aplikaci. Význam tohoto tématu spočívá dále v tom, že je interdisciplinární, neboť mezinárodní smlouvy jakožto pramen práva se vyskytují ve všech odvětvích práva soukromého i veřejného. Na tomto místě musím zdůraznit, že předmětem diplomové práce nebylo zkoumání účinků práva Evropských společenství, neboť toto představuje právní řád sui generis. V textu práce se sice objevují zmínky o konkrétních pramenech komunitárního práva, to je však dáno tím, že francouzské soudy na něj pohlížejí jako na právní řád vyvěrající z mezinárodní smlouvy, a tudíž závěry činěné vůči pramenům komunitárního práva lze vztáhnout na mezinárodní smlouvy obecně. Komparativní zpracování tématu jsem zvolil především proto, že česká soudní praxe si dosud plně neuvědomila, jak významné místo v aplikačním procesu náleží mezinárodní smlouvě. Odkazy na mezinárodní smlouvy se pravidelně objevují jen v judikatuře Ústavního soudu ČR, již vzácněji v judikatuře Nejvyššího soudu ČR a Nejvyššího správního soudu ČR, soudy nižších instancí zohledňují mezinárodní smlouvy při svém rozhodování spíše výjimečně. Mnohé otázky jsou řešeny pouze doktrínou, aniž by k nim soudní praxe zaujala nějaké kvalifikované stanovisko. Z toho důvodu se mi zdálo velice vhodné provést srovnání s postavením mezinárodních smluv ve francouzském právním řádu, který představuje jeden z pilířů kontinentálního práva, byť zároveň vykazuje vysokou míru specifik. Vzájemné srovnání je umožněno především tím, že jak francouzská tak česká ústava budují vztah mezinárodního a 5

vnitrostátního práva na inkorporačním základě. I tak se však obě právní úpravy v mnoha ohledech liší. Domnívám se, že je velice zajímavé sledovat vývoj a změny v nazírání na postavení mezinárodních smluv vůči vnitrostátnímu právu a odraz těchto změn v judikatuře francouzských vrcholných soudních instancí. Komparativní přístup chci využít především k tomu, abych problémy, které se snažili řešit francouzští teoretikové a orgány aplikace práva Francouzské republiky, přenesl do prostředí českého ústavního práva. Lze tak lépe formulovat otázky ohledně vztahu mezinárodních smluv a českého vnitrostátního práva a na mnohé z nich se pokouším nabídnout též odpovědi. Přínosné je také zamyslet se nad možností přenést argumenty francouzských soudů do české reality. Základním cílem diplomové práce je posoudit, do jaké míry můžeme hovořit o monistickém pojetí poměru mezinárodního a vnitrostátního práva v případě těchto dvou národních právních řádů, kterému z těchto systémů náleží primát a co je toho důvodem. Cílem mé práce je taktéž podat ucelený výklad o jisté části francouzského práva, jehož znalost obecně je v České republice na poměrně nízké úrovni. Tato situace je způsobena především nedostupností základních novodobých teoretických prací o francouzském právu české odborné veřejnosti a malou rozšířeností znalostí francouzského jazyka. Při zpracování tématu vycházím především z relevantních českých a francouzských učebnic a monografií, jakož i časopiseckých článků, jejichž velkou část představují komentáře rozsudků vnitrostátních soudních orgánů. Vzhledem k tomu, že vztah mezinárodních smluv a vnitrostátního práva prošel delším vývojem, který se vyznačuje velkým počtem zásadních zvratů, přistupuji k evolutivnímu studiu jednotlivých problémů, přičemž se zabývám tehdejší argumentací a dobovým kontextem jednotlivých řešení jakož i důvody ke změně tradičních postojů.

6

2. Pozice problému z hlediska mezinárodního práva Mezinárodní právo a vnitrostátní právo se čím dál více vzájemně prolínají a ovlivňují, uvedené konstatování je obecně přijímaným faktem. Toto ovlivňování neprobíhá pouze v rovině psychologické, či sociologické, nýbrž a především v rovině právní. Otázka vnitrostátních účinků mezinárodněprávních norem je doménou vnitrostátního práva, které však implicitně vychází z norem práva mezinárodního (např.

problematika

vázanosti

státu

mezinárodní

smlouvou

podléhá

právu

mezinárodnímu, avšak právo vnitrostátní na ní činí závislou aplikaci mezinárodní smlouvy vnitrostátními orgány).

V této kapitole se proto budu zabývat nejen

obecnými úvahami o koexistenci mezinárodního a vnitrostátního práva, ale též definičními znaky mezinárodní smlouvy, typologií smluv, procesem vzniku smlouvy vrcholícím vázaností státu smlouvou. Pro aplikaci smluv vnitrostátními orgány je dále důležitá jejich interpretace a řešení konfliktů smluv.

2.1 Dualismus, monismus, recepce Tradiční výchozí kapitolou všech prací pojednávajících o poměru mezi právem mezinárodním a vnitrostátním je pojednání o monistických a dualistických teoriích. Není důvod, abych nepřebral tuto zvyklost a nepodal zkrácený pohled na danou problematiku. Jedná se o způsob nahlížení na systém práva jakožto celek úzce související s povahou pramenů práva. Vedle vnitrostátních pramenů práva upravených normami práva ústavního existují i prameny vyvěrající ze vztahů mezi státy a jinými subjekty mezinárodního společenství. Tento druhý typ pramenů je upraven právem mezinárodním a zároveň je jeho součástí. Dualistické teorie pohlížejí na vnitrostátní a mezinárodní právo jakožto na dva různé systémy. Argumentace se opírá o zdůrazňování rozdílů mezi prameny práva vnitrostátního a mezinárodního práva. I když tvůrci pramenů jsou v obou systémech státy, tak ve vnitrostátním právu stát působí autoritativně a jednostranně na adresáty právních norem, jimiž jsou fyzické a právnické osoby, zatímco prameny mezinárodního práva vznikají konsensuálně na základě dobrovolného podřízení se státy (plně se tedy respektuje princip svrchované rovnosti států). Pokud se jedná o charakteristiku vztahu mezi oběma systémy, hovoří se v této souvislosti o recepci. Její podstatou je, že k proniknutí mezinárodněprávních norem do domény práva vnitrostátního se vyžaduje norma vnitrostátního práva ať již generální, či individuální 7

povahy. V případě vzájemného nesouladu mezi normami obou systémů neexistují žádná derogační hierarchická pravidla, tento nesoulad má za následek vznik mezinárodněprávní odpovědnosti.1 Monistické teorie naopak vnímají vnitrostátní i mezinárodní právo jakožto jeden harmonický celek, kde veškeré konflikty mezi různými normami jsou eliminovány pomocí pravidel lex superior derogat legi inferiori a lex posterior derogat legi priori. Uvnitř této skupiny teorií se rozlišují monistické teorie založené na primátu vnitrostátního práva a teorie založené na primátu práva mezinárodního. Ty prvé se domnívají, že vznik mezinárodněprávních závazků je umožněn na základě norem vnitrostátního

práva.

Ty

druhé

naopak

vychází

z původnosti

norem

mezinárodněprávních a odvozenosti norem vnitrostátních přijímaných na základě delegace pravomocí na státy.2 Prakticky všechny koncepce čelí více či méně silné kritice ze strany současné doktríny. Jako nejvíce nepřijatelná se jeví monistická teorie s primátem vnitrostátního práva, neboť vůbec nerespektuje mezinárodněprávní realitu. I samotné ostré rozlišování mezi dualistickou koncepcí a monistickou se jeví jako překonané3. Dokladem toho je relativnost nazírání na tuto problematiku – mezinárodní právo samo o sobě ignoruje existenci vnitrostátního práva a tenduje tak k monistickému pojetí s primátem mezinárodního práva4; vnitrostátní právo naopak uznává vliv mezinárodního práva pouze za předpokladu, že k tomu dala svolení vnitrostátní recepční norma, což svědčí o dualistickém postoji.5

1

Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 200-201. Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 12, též Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 200201. 3 Např. M. Virally považuje mezinárodní a vnitrostátní právo za dva odlišné a autonomní systémy, pokud jde o způsob tvorby norem. Nejedná se však o systémy ostře oddělené, neboť vzájemně uznávají platnost svých norem a udržují četné vztahy, v nichž dominuje právo mezinárodní. Teboul, G. Ordre juridique international et ordre juridique interne. Quelques réflexions sur la jurisprudence du juge administratif. Revue du droit public, 1999, č. 3, str. 703. 4 Dle rozsudku Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti z roku 1926 ve věci německých zájmů v polském Horním Slezsku jsou národní zákony pouhými fakty, projevem vůle a aktivity států stejně jako soudní rozhodnutí a správní opatření. Alland, D. Consécration d´un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international (Réflexions sur le vif à propos de l´arrêt du Conseil d´État, Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 1998). Revue française – droit administratif, 1998, č. 6, str. 1103. 5 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 18, 20, obdobně též Dupuy, P.-M. Droit international public. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 406-7. 2

8

Recepce sama o sobě je procesem upraveným vnitrostátním právem, které jakožto jediné je schopno stanovit její podmínky a procedurální zabezpečení. Základem recepce je primární recepční norma, která zpravidla mívá věcnou a kompetenční stránku. Věcná stránka recepční normy vymezuje rozsah recepce a kompetenční svěřuje určeným orgánům pravomoc rozhodovat o recepci. Vedle toho existují i sekundární recepční normy, které jsou normami doplňkovými k primárním recepčním normám a řeší jiné aspekty recepce (typicky se jedná o publikaci recipovaných mezinárodních smluv, procedurální pravidla vnitrostátní ratifikace mezinárodních smluv jako je např. způsob projednávání smluv parlamentem, přezkoumávání mezinárodních smluv soudními orgány) a které mívají ústavní, zákonnou, či i podzákonnou povahu. Bývají členěny na kompetenční, legislativnětechnické a aplikační.6 Podrobněji bych pojednal o obecných způsobech recepce mezinárodních smluv. V kontinentálním právu se setkáváme s transformací, adaptací a inkorporací, v anglosaském právu s adopcí. Transformace je postup, při němž se obsah mezinárodní smlouvy převezme jakožto celek do pramene vnitrostátního práva. Tento způsob recepce je vhodný pouze u určitých mezinárodních smluv, kdy lze doslova převzít formulace v ní obsažené, mělo by se jednat o kompaktní úpravu relativně samostatné materie, kdy práva a povinnosti jsou adresovány jednotlivcům.7 Dalším způsobem recepce je adaptace, která spočívá v přijetí jednoho, či několika vnitrostátních právních předpisů, které uvedou do souladu dosavadní vnitrostátní právo s požadavky mezinárodní smlouvy. Velkou nevýhodou adaptace je složitost provést dokonalé a systémové uzpůsobení vnitrostátních právních norem.8 V obou výše uvedených případech se hovoří o formálním dualismu, neboť daná pravidla chování jsou závazná proto, že jsou obsažena ve vnitrostátním 6

Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 26-29 7 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 32, též David, V. – Sladký, P. – Zbořil, F. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : Linde, 2006, str. 87 a též Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 191. 8 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 32-33, též David, V. – Sladký, P. – Zbořil, F. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : Linde, 2006, str. 87 a též Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 191.

9

předpisu, který je nezávislý na mezinárodněprávním prameni práva, pouze posloužil jako

prostředek

ke

splnění

závazku

státu

respektovat

kontrahované

mezinárodněprávní závazky.9 Třetím případem je inkorporace založená na vtažení mezinárodní smlouvy jakožto pramene mezinárodního práva do vnitrostátního práva. Toto vtažení probíhá na základě aktu kompetentních orgánů, aniž by vznikal nový pramen práva. Formálně jsou daná pravidla chování i nadále součástí pouze mezinárodní smlouvy jakožto pramene mezinárodního práva, ale jsou aplikována vnitrostátními orgány. V této souvislosti se hovoří o formálním monismu. Inkorporovaná smlouva podléhá na rozdíl od prvých dvou forem recepce jinému režimu interpretace, je potřeba ji totiž interpretovat a aplikovat jakožto pramen mezinárodního práva.10 Další možnou typologii systémů recepce lze učinit dle vztahu mezi ratifikací a recepcí. Má se zde na mysli vnitrostátní ratifikace upravená vnitrostátními normami, kterou je třeba odlišovat od mezinárodněprávní ratifikace upravené Vídeňskou úmluvou o smluvním právu. Buď okamžik ratifikace a recepce spadá v jedno (vyhlášením mezinárodní smlouvy ve Sbírce mezinárodních smluv je dokončen ratifikační proces a zároveň je to okamžik, kdy původem mezinárodněprávní norma vstupuje do vnitrostátního práva) anebo jsou tyto dvě skutečnosti na sobě nezávislé.11

2.2 Mezinárodní smlouva Mezinárodní smlouva je jedním z formálních pramenů mezinárodního práva, které vypočítává článek 38 odst. 1 Statutu Mezinárodního soudního dvora OSN. Dalšími formálními prameny mezinárodního práva jsou mezinárodní obyčej, obecné zásady právní a soudní rozhodnutí a učení nejkvalifikovanějších znalců veřejného práva. Mezinárodní smlouva zaujímá mezi těmito prameny zvláštní místo, neboť vzniká na základě explicitního konsenzu vůlí alespoň dvou subjektů mezinárodního práva. Vnitrostátní právo mezinárodní smlouvu nijak nedefinuje, toto je přenecháno 9

Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000,str. 32, obdobně též Dupuy, P.-M. Droit international public. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004,str. 408 10 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 34, též David, V. – Sladký, P. – Zbořil, F. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : Linde, 2006, str. 87 a též Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 191. 11 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 31.

10

teorii mezinárodního práva veřejného. Vnitrostátní soudy kvalifikují dokumenty jako mezinárodní smlouvy dle níže popsaných mezinárodněprávních kritérií. Existuje několik definic mezinárodní smlouvy, z nichž bych uvedl následující: „Mezinárodní smlouva je ujednání dvou nebo více subjektů mezinárodního práva, které má z vůle těchto subjektů mezinárodněprávní účinky a řídí se mezinárodním právem.“12 „Mezinárodní smlouva je výrazem souhlasné vůle vycházející od subjektů práva vybavených požadovanou způsobilostí směřující k vyvolání právních následků podléhajících mezinárodnímu právu.“13 „Mezinárodní smlouva je konsensuální dohoda mezi dvěma či více subjekty mezinárodního práva, přičemž její strany mají v úmyslu, aby smlouva byla závazná a obsahovala mezinárodněprávní pravidla chování pro alespoň jednu ze stran (běžně však pro všechny strany), či ji za takovou považují.“14 „Smlouva je mezinárodní dohoda uzavřená mezi státy písemnou formou, řídící se mezinárodním právem, sepsaná v jediné nebo ve dvou či více souvisejících listinách, ať je její název jakýkoliv.“15 Ačkoliv Vídeňská úmluva považuje za mezinárodní smlouvu pouze smlouvu uzavřenou v písemné formě, jedná se pouze o účelové vymezení smlouvy podřízené režimu Vídeňské úmluvy a nikoliv stanovení kategorického požadavku písemné formy, o čemž svědčí i čl. 3 Vídeňské smlouvy. Mezinárodní smlouvy mohou mít i podobu ústní a teoreticky je připuštěno i konkludentní uzavření dohody16. Za podstatné znaky mezinárodní smlouvy se tedy považují: 1) souhlasný projev vůle smluvních stran – projev vůle musí být svobodný, vážný, prostý omylu a učiněný oprávněnou osobou, což vyplývá z čl. 46-52 Vídeňské úmluvy upravující případy neplatnosti smluv. Projev vůle musí být 12

Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 144. Dupuy, P.-M. L´unité de l´ordre juridique international. Cours général de droit public international. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 2002, sv. 297, str. 128. 14 heslo „treaties“ Bernhardt, R. In Bernhardt, R. (ed.) Encyclopedia of public international law, Volume 4, Elsevier, 2000, str. 927. 15 čl. 2 odst. 1 písm. a) Vídeňské úmluvy o smluvním právu 16 Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 18. 13

11

shodný a vyjadřovat tak konsenzus smluvních stran. U multilaterálních smluv jsou připuštěny i výhrady smluvních stran k určitým ustanovením, přičemž pro hodnocení dovolenosti výhrad je potřeba mít na zřeteli předmět a účel smlouvy17 (viz kapitola 2.3.3) 2) smluvními stranami jsou subjekty mezinárodního práva – pouze subjekty mezinárodního práva jsou totiž schopny vstupovat do mezinárodněprávních vztahů, měnit je, či rušit a vyvolávat tak mezinárodněprávní práva a závazky. Vedle států jsou takovýmito subjekty mezinárodní organizace, popř. povstalecká organizace18 a válčící strana. Vídeňská úmluva o smluvním právu z roku 1969 upravuje pouze režim mezinárodních smluv uzavřených mezi státy. Režim smluv uzavřených mezi státy a mezinárodními organizacemi, či mezinárodními organizacemi navzájem je upraven ve Vídeňské úmluvě o smluvním

právu

mezi

státy

a

mezinárodními

organizacemi

nebo

mezinárodními organizacemi navzájem z roku 1986, která však dosud nenabyla platnosti. 3) zaměřenost vůle stran na vyvolání právních následků – právními následky se rozumí nejen vznik, změna, či zánik práv a povinností, ale často mezinárodní smlouvy potvrzují, či konsolidují již existující právní vztahy, přiznávají právní status, či udělují zmocnění.19 4) podléhají mezinárodněprávnímu režimu – vznik, změna, zánik a obsah závazků se řídí pravidly mezinárodního práva. V prvé řadě to jsou obecné normy mezinárodního práva, mezi smluvními stranami Vídeňské úmluvy o smluvním právu to je pak tato úmluva. Vídeňská úmluva se však dle svého čl. 4 vztahuje pouze na smlouvy uzavřené poté, co pro jejich smluvní strany vstoupila v platnost. Československá socialistická republika jí je vázána od roku 1987, Česká republika do ní po svém vzniku sukcedovala. Francouzská

17

čl. 19 písm. c) Vídeňské úmluvy o smluvním právu, obdobně Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 71-72. 18 Francouzský Conseil d´État kvalifikoval v rozsudku ze dne 27.03.1968 ve věci Moraly za mezinárodní smlouvu dohody z Évian uzavřené dne 19.03.1962 mezi Francouzskou republikou a alžírským povstaleckým hnutím, přičemž směrodatné a rozhodné bylo interpretační stanovisko Ministerstva zahraničních věcí. Dubouis, L. Droit international et juridiction adminstrative. In Répertoire international, Dalloz, 1998, str. 4-5. 19 Dupuy, P.-M. L´unité de l´ordre juridique international. Cours général de droit public international. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 2002, sv. 297, str. 132-133.

12

republika však Vídeňskou úmluvu nikdy neratifikovala.20 Z toho vyplývá, že Vídeňská úmluva není aplikovatelná na bilaterální česko-francouzské mezinárodní smlouvy. Předchozí tvrzení však musí být do jisté míry korigováno, neboť použitelné mezinárodní obyčejové normy byly kodifikovány ve Vídeňské úmluvě21. Je tedy správný závěr, že z formálního hlediska je Vídeňská úmluva neaplikovatelná, z materiálního hlediska se však použijí pravidla stejného obsahu, jaký mají pravidla Vídeňské úmluvy. Jen pro pořádek bych i zde odkázal na Vídeňskou úmluvu z roku 1986, která možná v budoucnu bude relevantní pro mezinárodní smlouvy, jejichž jednou stranou je mezinárodní organizace (viz bod 2). Z hlediska obsahu mezinárodních smluv se respektuje plná smluvní volnost stran, která však není absolutní. Kontrahované závazky jsou totiž neplatné, jestliže jsou v rozporu s imperativní normou mezinárodního práva (čl. 53 Vídeňské úmluvy). Jako problematická se však jeví identifikace takovýchto imperativních norem, neboť tyto mívají dle doktríny zpravidla formu mezinárodního obyčeje22, jehož identifikace sama o sobě nebývá snadná, a „síla“ ius cogens je následně deklarována mezinárodním soudem. Článek 53 stanoví obecnou charakteristiku těchto pravidel, měla by být přijata a uznána mezinárodním společenstvím států jako celkem jakožto normy, od nichž se nelze odchýlit a které může změnit pouze jiné imperativní pravidlo. Jestliže se po uzavření mezinárodní smlouvy objeví nová imperativní norma, s níž je smluvní norma v rozporu, stává se tato smluvní norma neplatnou a zaniká (čl. 64). Obvykle se za takovéto normy považují zákaz útočné války, otroctví, zločinů proti lidskosti, mučení, apartheidu, rasové diskriminace, genocidia, upírání práva národů na sebeurčení, přivlastňování si mezinárodních prostorů, rozsáhlého znečištění životního prostředí.23

20

Dubouis, L. Les trois logiques de la jurisprudence Sarran. Revue française - droit administratif, 1999, č. 1, str. 63. 21 Rozsudek ve věci Gabčíkovo-Nagymaros. CIJ Annuaire 1997-1998. La Haye, 1998, str. 224. 22 Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, str. 201. 23 Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, str. 204.

13

Typologie mezinárodních smluv: 1) dle počtu smluvních stran24: •

smlouvy dvoustranné (bilaterální)

•

smlouvy vícestranné (plurilaterální)

•

smlouvy mnohostranné (multilaterální)

2) dle formy25: • uzavřené ústní formou (reziduální kategorie) •

uzavřené písemnou formou zjednodušenou (výměnou diplomatických nót)

•

uzavřené písemnou formou plnou – též slavnostní (podpisy zástupců stran se činí na jednom místě a na jedné listině)

3) dle obsahu: •

politické, mírové, spojenecké, hospodářské, kulturní, sociální, vědeckotechnické, o ochraně lidských práv, vytvářející mezinárodní organizaci atd.

•

z hlediska potřeb této práce je důležité členění uvedené v čl. 49 a 10a Ústavy ČR a čl. 53 Ústavy Francouzské republiky

4) dle normativního obsahu smlouvy26: •

právotvorné – cílem je univerzální, ucelená úprava norem pro jistou relativně samostatnou část právních vztahů (traité-loi)

•

kontraktuální – cílem je úprava konkrétních otázek mezi smluvními stranami (traité-contrat)

5) dle působnosti obsažených norem: •

inter partes – normy působí pouze na vztahy mezi smluvními stranami, vzniká tak tedy partikularismus právní regulace, kdy dva identické právní vztahy mohou mít různé režimy (na vztah mezi občanem státu A a občanem státu B se použije mezinárodní smlouva, jíž jsou státy A a B

24

Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 14. Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 15. 26 Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 19. Toto dělení je považováno za dávno překonané, viz např. Capotorti, F. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1994, sv. 248, str. 149. 25

14

vzájemně vázány, kdežto na vztah mezi občanem státu A a občanem státu

C

se

užije

buď

vnitrostátní

právní

předpis,

či

jiná

mezinárodněprávní úprava) •

erga omnes – normy působí na všechny vztahy (na vztah mezi občanem státu A a občanem státu B, stejně jako na vztah mezi občanem státu A a státu C a i na vztah občana státu B a státu C). Příkladem takovéto mezinárodní smlouvy je Římská úmluva o právu rozhodném pro závazky ze smluv.

V úvahu připadá i dělení dle jiných kritérií, pro účely této práce však postrádají význam. Z hlediska vnitrostátních účinků mezinárodních smluv ve vnitrostátním řádu ČR a Francie je relevantní dělení dle počtu stran (obecný požadavek reciprocity dle čl. 55 Ústavy Francouzské republiky se neuplatní v případě určitých multilaterálních smluv, např. Římské smlouvy o Evropském společenství, Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách), dle obsahu (důležité pro stanovení ratifikační procedury).

2.3 Vázanost státu mezinárodní smlouvou 2.3.1 Proces uzavírání mezinárodní smlouvy Problematika uzavírání mezinárodních smluv není podstatou tématu této práce, přesto však bych se chtěl alespoň v kostce o tomto procesu zmínit zejména s důrazem na otázku mezinárodněprávní vázanosti smlouvou. Inkorporační klauzule totiž ve své hypotéze pracují pouze se smlouvami, jimiž je daný stát vázán. Na počátku procesu uzavření smlouvy stojí vyjednávání o textu smlouvy. To probíhá

během

mezinárodní

diplomatické

konference,

či

v rámci

orgánů

mezinárodních organizací, což platí pro multilaterální smlouvy, nebo mezi příslušnými ministerstvy daných států v případě bilaterálních smluv. Pak dojde k přijetí textu smlouvy (v rámci mezinárodní konference dvoutřetinovou většinou, u bilaterálních smluv konsensem) a na tento akt navazuje autentifikace textu. Ta může mít podobu parafování, podpisu nebo podpisu ad referendum (podpis musí být následně potvrzen kompetentním orgánem státu, přičemž toto potvrzení působí ex tunc) a má za následek, že text smlouvy se stává neměnným a původním a tento text je

15

předmětem ratifikace, schválení atd.27 U dvoustranných smluv se přijetí a autentifikace textu zpravidla překrývají a spadají v jeden okamžik28, což je dáno povahou vyjednávacího procesu. Od toho okamžiku se musí stát zdržet jakéhokoli jednání, kterým by kompromitoval předmět a účel smlouvy (čl. 18 Vídeňské úmluvy), není však povinen vyjádřit definitivní souhlas být smlouvou vázán. Další fází je vyjádření definitivního souhlasu státu být smlouvou vázán, způsob tohoto vyjádření stanoví často smlouva sama, popř. se podpůrně užijí ustanovení Vídeňské úmluvy o smluvním právu. V úvahu přichází následující způsoby: •

podpis smlouvy v podobě podpisu, podpisu ad referendum (podpis je závazný pod výhradou následného potvrzení ze strany kompetentního orgánu, potvrzení má účinky ex tunc29), či parafování. Tento způsob se užívá u méně významných vládních, či rezortních smluv.

•

výměna listin (diplomatických nót) tvořících smlouvu, používá se u smluv sjednaných ve zjednodušené formě30

•

přijetí, schválení,

•

ratifikace typická pro slavnostní prezidentské smlouvy má dvě fáze, první představuje vyhotovení a podepsání ratifikační listiny a druhou jejich výměna, uložení, či oznámení o jejich podepsání.31 Je potřeba striktně rozlišovat ratifikaci vnitrostátní upravenou ústavními normami a mající vztah k dělbě kompetencí mezi ústavními orgány státu a ratifikaci mezinárodní jakožto akt směřující navenek upravený mezinárodním právem a vyjadřující vůli státu být vázán smlouvou. Ratifikaci mezinárodní nemusí vždy předcházet ratifikace vnitrostátní a smlouvy podléhající vnitrostátní ratifikaci nemusí podléhat ratifikaci mezinárodněprávní.32 Rozdíl je i v tom, který orgán státu je oprávněn tu kterou ratifikaci provést. Zatímco u vnitrostátní ratifikace to bývá prezident po udělení souhlasu parlamentem, tak u mezinárodněprávní ratifikace to může být jakákoli osoba, které byla udělena plná moc za tímto účelem, u prezidenta,

27

Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 31. Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 31. 29 Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 23. 30 Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 24. 31 Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 27. 32 Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 39-40, obdobně Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 25-26. 28

16

předsedy vlády a ministra zahraničních věci se udělení plné moci nevyžaduje. Porucha v procesu vnitrostátní ratifikace nemá vliv na vázanost státu smlouvou, za jistých okolností je možné se dovolat neplatnosti smlouvy (viz níže). •

adheze (přístup), kterou přistupuje stát k otevřené smlouvě, není-li její smluvní stranou od počátku.33 Přístup může mít povahu ratifikace. Mezinárodněprávní ratifikace smlouvy může nastat až po provedení

vnitrostátního schválení. Vídeňská úmluva ve svém čl. 46 reaguje na situace, kdy z mezinárodněprávního hlediska se stala smlouva závaznou, avšak nebyla dodržena vnitrostátní pravidla ratifikace. Za této situace je možné se domáhat vyslovení neplatnosti smlouvy (relativní neplatnost), jestliže bylo porušeno zvlášť důležité vnitrostátní pravidlo a zároveň toto porušení bylo zjevné.34 Toto ustanovení je třeba interpretovat s ohledem na základní pravidlo uvedené v čl. 27 Úmluvy velice restriktivně, neboť stát se nemůže úspěšně dovolat vnitrostátních pravidel jako důvodu pro neplnění smluvních závazků. Velký problém představuje určení, které pravidlo je zvlášť důležité. Proti uvedenému řešení přijatému Vídeňskou úmluvou ostře vystupuje část doktríny hájící názor, že je potřeba plně respektovat vnitrostátní pravidla, neboť pouze v takovém případě je vůle státu platně zformována a jenom projev takovéto vůle může vyvolat právní následky. Dalším argumentem je judikatura národních soudů, které vždy hodnotí, zda je stát platně vázán smlouvou, z pohledu norem ústavního práva.35 Problematiku lze tedy uzavřít tak, že dle kodifikované a závazné úpravy nemusí mít nedodržení vnitrostátních norem o schvalování (ratifikaci) mezinárodních smluv dopad na vázanost státu smlouvou z pohledu mezinárodního práva.

2.3.2 Vstup v platnost Stát je vázán smlouvou od okamžiku, kdy projevil souhlas být smlouvou vázán. Až teprve poté vstupuje smlouva v platnost; den vstupu v platnost může být určen přímo ve smlouvě pomocí určité legisvakační lhůty, uložením určitého minimálního počtu ratifikačních listin, dnem vyjádření souhlasu být smlouvou vázán 33

Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 28-29. 34 Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 57-58. 35 Conforti, B. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1988, sv. 212, str. 95-101.

17

(podpisem smlouvy, přístupem ke smlouvě). Podpůrně se aplikuje čl. 24 Vídeňské úmluvy, který stanoví, že smlouva vstupuje v platnost poté, co vyjádřily souhlas být smlouvou vázány všechny její smluvní státy. Výše uvedené vyplývá ze samé podstaty smlouvy, neboť je potřeba, aby se projev vůle setkal s projevy vůle všech ostatních smluvních států.36 Ujednání smlouvy nesmějí působit retroaktivně (čl. 28 Vídeňské úmluvy), nepravá retroaktivita však připuštěna je. Vídeňská úmluva stanoví ve svém článku 80 povinnost zasílat smlouvy sekretariátu OSN, což je plně v souladu s čl. 102 Charty OSN. Nesplnění této povinnosti však nemá žádný vliv na jejich platnost, jedinou sankcí je, že se stát nemůže neregistrované smlouvy dovolávat před orgány OSN včetně Mezinárodního soudního dvora.37 Z pohledu vnitrostátního práva je potřeba, aby schválená, či ratifikovaná smlouva byla následně publikována v příslušné publikační platformě (v ČR Sbírka mezinárodních smluv, ve Francii Journal officiel).

2.3.3 Výhrady a modifikační smlouvy Výhrady k ustanovením mezinárodní smlouvy (čl. 19 - 23 VÚ) a modifikační smlouvy (čl. 41 VÚ) týkající se mezinárodní smlouvy jsou důležitými instituty, které se vztahují k multilaterálním smlouvám a teprve po posouzení jejich obsahu a platnosti lze učinit závěr o obsahu závazků mezi dvěma smluvními stranami multilaterální smlouvy. Výhrada ke smlouvě je jednostranné písemné prohlášení smluvní strany učiněné nejpozději při ratifikaci smlouvy, které má způsobit změnu účinků smlouvy. Jsou přípustné pouze výhrady nezakázané smlouvou, výhrady taxativně uvedené ve smlouvě a v ostatních případech výhrady, které jsou slučitelné s účelem a předmětem smlouvy. Jedná se o institut, který má na jedné straně zvýšit prostor autonomie vůle a umožnit tak přijetí smlouvy co nejvíce smluvními státy, na druhé straně je potřeba úzkostlivě dbát na zachování účelu smlouvy a integrity systému, na němž je smlouva postavena. Výhrady, které nejsou smlouvou výslovně připuštěny, 36

Capotorti, F. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1994, sv. 248, str. 148. 37 Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 162-163. Podrobněji Knapp, U. In Simma, B. (ed.) The Charter of the United Nations : a commentary. Oxford : Oxford University Press, 1995, str. 1103-1116.

18

vyžadují ke své platnosti akceptaci ostatních států, která může být i konkludentní. Pokud některý z ostatních smluvních států učiní námitku k výhradě a zároveň projeví úmysl, aby za takové situace nevstoupila smlouva v platnost inter partes, smlouva mezi těmito dvěma státy v platnost nevstoupí. V důsledku učiněné výhrady dochází ke korelativní změně obsahu smluvního vztahu inter partes. Zatímco výhrada musí být učiněna již při podpisu, či ratifikaci smlouvy, modifikační smlouva může být uzavřena kdykoliv. Modifikační smlouva může být sjednána, jestliže to základní smlouva připouští, nebo pokud modifikační smlouva nezmaří dosažení účelu smlouvy. Stejně jako v případě výhrad dochází ke změně obsahu smluvního vztahu inter partes, práva třetích států – smluvních stran nesmějí být dotčena.38 Pro zjištění obsahu multilaterální smlouvy, jíž jsou dva státy vázány, je tedy nutné se vypořádat s otázkou, zda jeden ze států učinil výhradu ke smlouvě, zda tuto výhradu druhý stát akceptoval, či odmítl být se státem, který učinil výhradu, takto smluvně vázán a zda nebyla uzavřena modifikační smlouva. Zvláštní režim se používá na smlouvy, které ze své povahy vyžadují, aby všechny strany převzaly totožné závazky, případná výhrada by vyžadovala souhlas všech ostatních smluvních států, modifikační úmluva taktéž.39

2.3.4 Neplatnost, zánik a odstoupení od smlouvy Stát přestává být vázán smlouvou v okamžiku, kdy od ní odstoupil, nebo smlouva zanikla, či je neplatná, nebo bylo přerušeno její provádění. Tyto události jsou upraveny Vídeňskou úmluvou o smluvním právu a mají nutně dopad na její vnitrostátní aplikaci. Vnitrostátní orgány totiž nemohou aplikovat mezinárodní smlouvu, jíž není stát vázán. Velký význam má řešení otázky, zda národní soud může sám vyhodnotit, že mezinárodní smlouva je neplatná, či zanikla a že jí tudíž není stát vázán a soud ji nesmí použít. Profesor Conforti zastává názor opírající se o judikaturu národních soudů, že národní soudy jsou v konkrétním případě oprávněny konstatovat neplatnost smlouvy, či její zánik (s výjimkou zániku smlouvy v důsledku 38

Capotorti, F. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1994, sv. 248, str. 173. 39 Capotorti, F. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1994, sv. 248, str. 173. Jestliže by však uzavřená modifikační dohoda byla v rozporu s původní dohodou, není tato modifikační dohoda stižena neplatností, pouze zakládá odpovědnost jejich smluvních stran.

19

porušení smluvního závazku druhou stranou a v důsledku podstatné změny okolností, kdy je zapotřebí, aby stát provedl mezinárodněprávní notifikaci předvídanou Vídeňskou úmluvou), jeho rozhodnutí je však závazné pouze inter partes a může být v různých případech různé (v jednom správné, v jiném chybné). Mezinárodněprávní mechanismy upravené Vídeňskou úmluvou v článcích 65-68 slouží k jinému účelu, kterým je definitivní se vyvázání státu ze smluvních povinností. Stát však není povinen využít těchto mechanismů, činí tak pouze s ohledem na dosažení právní jistoty. Jestliže byly úkony předvídané Vídeňskou úmluvou učiněny příslušnými orgány státu, jsou jeho soudy povinny je respektovat, soudy druhého smluvního státu však tuto povinnost nemají.40

2.3.5 Sukcese do mezinárodních smluv Otázka závaznosti mezinárodních smluv musí být v českém kontextu spojena s otázkou sukcese do mezinárodních smluv, neboť jejich valná většina byla uzavřena československým státem, jehož je Česká republika nástupcem. Tato problematika je upravena ve Vídeňské úmluvě o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám, která byla přijata v roce 1978. První velký okruh smluv zahrnuje smlouvy upravující státní hranice, hraniční režim, územní režimy a jiné územní režimy. Zde platí základní pravidlo, dle něhož nástupnický stát automaticky sukceduje do těchto smluv (čl. 11 a 12 Úmluvy)41, neboť tyto jsou pevně svázány s územím státního celku. Výjimku z této zásady představují smlouvy o umístění cizích vojenských základen a smlouvy týkající se svrchovanosti nad přírodním bohatstvím.42 Druhý okruh smluv představuje zbytkovou kategorii a i zde se uplatní v zásadě pravidlo sukcese do smluv. Výjimku představují případy, kdy se nástupnický stát a druhá smluvní strana dohodnou na tom, že k sukcesi nedojde, a případy, kdy je s ohledem na předmět a cíl smlouvy sukcese vyloučena, či by jejím uskutečněním došlo k radikální změně podmínek jejího provádění.43

40

Conforti, B. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1988, sv. 212, str. 101-114. 41 V případě jiných územních režimů bylo toto pravidlo potvrzeno Mezinárodním soudním dvorem ve věci Gabčíkovo-Nagymaros. CIJ Annuaire 1997-1998. La Haye : C.I.J. 1998, str. 224. 42 Potočný, M. – Ondřej, J. Mezinárodní právo veřejné : zvláštní část. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, str. 3233, též David, V. – Sladký, P. – Zbořil, F. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : Linde, 2006, str. 171. 43 Potočný, M. – Ondřej, J. Mezinárodní právo veřejné : zvláštní část. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, str. 33, obdobně David, V. – Sladký, P. – Zbořil, F. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : Linde, 2006, str. 171.

20

Tato úmluva vstoupila v platnost až v listopadu 1996, Česká republika jí je vázána od srpna 1999. Úmluva se vztahuje na sukcese do smluv, jestliže vznikne nový stát poté, kdy úmluva vstoupila v platnost. Česká republika však učinila výhradu, která jestliže je akceptována i druhou smluvní stranou, umožňuje užít úmluvu i na sukcesi České republiky do smluv uzavřených Československem. U multilaterálních a regionálních smluv dochází k sukcesi oznámením depozitáři, u bilaterálních smluv je vedle oznámení nutný i souhlas druhého smluvního státu.44 Je nepřípustné, aby k sukcesi došlo pouze na základě smlouvy uzavřené mezi původní stranou smlouvy a nástupnickým státem (devolutivní smlouva), což vyplývá ze zásady zákazu ukládat závazky třetímu státu. Druhému smluvnímu státu (tedy třetímu státu) by byla vnucena jednostranně projevená vůle nástupnického státu, což je ve světle této zásady nepřijatelné.45 Oznámení a nabídku sukcese učinila Česká republika dne 17.12.1992 prostřednictvím České národní rady a jejího Prohlášení k parlamentům a národům světa a dále je vtělena též do čl. 5 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky.

2.4 Interpretace mezinárodních smluv 2.4.1 Metody a zásady interpretace Také normy obsažené v mezinárodních smlouvách podléhají procesu interpretace stejně jako tomu je u vnitrostátních právních norem. Je to operace nezbytná k následné aplikaci normy. Jak jsem již ale uvedl v úvodní části této práce, je potřeba si uvědomit, že mezinárodní smlouva inkorporovaná do vnitrostátního řádu si i nadále zachovává mezinárodněprávní povahu (formální monismus) a proto se s ní také tak musí zacházet. Stěžejním prvkem tohoto zvláštního zacházení jsou zvláštní interpretační pravidla, která byla kodifikována v čl. 31-33 Vídeňské úmluvy. Základním interpretačním pravidlem je výklad smluv v dobré víře s ohledem na výklad gramatický46, systematický a teleologický. Smlouva se musí vykládat v souvislostech jako celek, přičemž pro teleologickou složku výkladu je důležitá 44

Potočný, M. – Ondřej, J. Mezinárodní právo veřejné : zvláštní část. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, str. 34. Seidl-Hohenveldern, I. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : ASPI, 2006, str. 246, stejně též Capotorti, F. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1994, sv. 248, str. 50. 46 Při jazykovém výkladu se vždy vychází z autentického jazykového znění smlouvy, protože pouze jím jsou smluvní strany vázány. 45

21

preambule smlouvy. Mezi jednotlivými druhy interpretace není žádný prioritním, všechny tři se považují za integrální součást jedné základní interpretační metody. Nehledá se úmysl stran nezachycený v textu smlouvy a důsledně se vychází právě z textu.47 Základní pojmy bývají definovány ve smlouvě, což však samo o sobě nemusí nutně znamenat zamezení interpretačním potížím a může se také jednat o účelové definice neodpovídající doktrinálním teoretickým definicím48.

Vedle toho

může smlouva obsahovat i vlastní interpretační zásady49, které pak mají přednost před obecnými interpretačními metodami, nebo je zcela vylučují. Bývá poměrně časté, že smluvní strana k textu smlouvy, či jeho části učiní interpretační prohlášení, ve kterém uvede, jak by se mělo z jejího pohledu dané ustanovení vykládat. Vedle základního interpretačního pravidla existují i doplňkové způsoby, které zohledňují přípravné práce (travaux préparatoires) a okolnosti, za nichž byla smlouva uzavřena. Tento doplňkový výklad se použije pouze k potvrzení závěru vyplynuvšího po provedení základní interpretace, anebo pokud základní interpretace neodstranila obskurnost textu, či by vedla k protichůdnému, či nerozumnému výsledku. Jisté výkladové potíže může činit též fakt, že smlouvy bývají sepsány v několika autentických jazykových verzích. Pokud sama smlouva nestanoví, které znění je rozhodné, a vznikají jazykové rozdíly, použije se k výkladu ten společný význam, který se nejvíce blíží předmětu a účelu smlouvy. Vedle pravidel obsažených ve Vídeňské úmluvě existují i interpretační zásady, které lze označit za obecné zásady právní. Je to například zásada účinnosti, zásada výkladu nejasných norem in favorem debitoris, paralelně se vyskytuje i zásada výkladu k tíži té strany, která sporný pojem užila jako první.50

2.4.2 Orgány provádějící interpretaci Další otázkou v souvislosti s interpretací je stanovení orgánu, který je oprávněn výklad provádět. Strany se mohou dohodnout na tom, že interpretaci smlouvy přenechají společnému orgánu (soud, mezivládní komise apod.) a zaváží své soudy k předkládání interpretačních dotazů tomuto orgánu, či jim toto umožní. 47

Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 75-76. Za příklad může posloužit definice mezinárodní smlouvy podle Vídeňské úmluvy o smluvním právu. Pro účely této úmluvy se považuje za mezinárodní smlouvu pouze smlouva písemná, přičemž mezinárodní obyčejové normy nezpochybňují existenci mezinárodních smluv ústních či tacitních. 49 Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 111. 50 Conforti, B. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1988, sv. 212, str. 116. 48

22

Jako příklad mohu uvést Bruselskou úmluvu o mezinárodní pravomoci soudů ve věcech občanských a obchodních, kdy orgánem oprávněným k podání výkladu byl Evropský soudní dvůr. V rámci aplikace Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod má výsostné postavení Evropský soud pro lidská práva. Sice neexistuje čistě interpretační mechanismus jako v případě Bruselské úmluvy a jeho rozsudky obsahující interpretaci ustanovení úmluvy jsou závazné pouze inter partes, přesto požívá výklad norem prováděný Evropským soudem pro lidská práva velké autority a soudy smluvních stran úmluvy jej běžně přejímají. Cílem

všech

těchto

mechanismů

je

zajistit

jednotnou

interpretaci

mezinárodněprávního instrumentu ve všech smluvních státech a vytvořit tak předpoklady jednotné aplikace. V ostatních případech je interpretace zcela ponechána na vnitrostátních orgánech aplikace práva, které by se však měly situovat do pozice super partes, tzn. interpretovat smlouvu tak, jak by to učinil mezinárodní soud.51 Významnou roli při řešení právních sporů týkajících se interpretace mezinárodních smluv hraje Mezinárodní soudní dvůr, jemuž je tato úloha svěřena čl. 36 odst. 2 Statutu Mezinárodního soudního dvora. Nezbytným předpokladem výkonu uvedené pravomoci je její uznání stranami sporu, které může mít podobu generální doložky, či dohody uzavřené ad hoc.52 V českých podmínkách se etabloval všeobecný konsensus, že mezinárodní smlouvy jsou stejně jako vnitrostátní prameny práva vykládány orgány aplikujícími právo, tj. orgány veřejné správy, či soudy.53 Situace ve Francouzské republice je mnohem zajímavější. Již od roku 1823 zastával Conseil d´État jasnou pozici spočívající v rezolutním odmítání interpretovat mezinárodní smlouvy. V jeho rozsudcích se tento postoj manifestoval následující větou: „Conseil d´État rozhodujícímu v soudní formaci nenáleží, aby se vyjadřoval k výkladu mezinárodní smlouvy.“54 Soudy se tedy pravidelně obracely na Ministerstvo zahraničních věcí s žádostí o interpretaci a stanoviskem ministerstva byly vázány.

51

Conforti, B. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1988, sv. 212, str. 116. 52 Potočný, M. – Ondřej, J. Mezinárodní právo veřejné : zvláštní část. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, str. 317-318. 53 Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 112113. 54 Dubouis, L. Droit international et juridiction adminstrative. In Répertoire international, Dalloz, 1998, str. 11.

23

Tato praxe spočívala na argumentaci, že právě ministerstvo se podílelo na přípravě a sjednávání smlouvy, a je tudíž plně obeznámeno s přípravnými pracemi a úmyslem stran. Pouze Ministerstvo zahraničních věcí se může v případě potřeby spojit s kompetentním orgánem druhého smluvního státu a sjednat společné výkladové stanovisko tak, aby byl zajištěn jednotný výklad smlouvy oběma smluvními stranami.55 Tato pozice byla společná všem francouzským soudům až do 29. června 1990, kdy Conseil d´État vydal ve vrcholné formaci (plenární shromáždění) rozsudek ve věci Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés (GISTI). V něm plně přisvědčil závěrům svého commissaire du gouvernement56 Ronnyho Abrahama a sám provedl výklad francouzsko-alžírské smlouvy, přičemž do odůvodnění svého rozsudku nezahrnul odkaz na vyjádření Ministerstva zahraničních věcí, které bylo v dané věci soudu podáno. Commissaire du gouvernement odmítl dosavadní praxi za použití 4 argumentů: -

soudci mají přístup k mnohým přípravným dokumentům, které sloužily jako podklad pro vypracování mezinárodní smlouvy,

-

není důvod, proč by interpretace soudem měla být chybnější než interpretace provedená ministerstvem,

-

je neslučitelná s čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a svobod zaručujícím právo na spravedlivý proces,

-

jestliže má soudce právo odmítnout aplikaci zákona ve prospěch použití mezinárodní smlouvy, pak interpretace takové smlouvy nemůže být závislá na moci výkonné.57

Poslední dva argumenty tedy pracují s principem dělby moci. Stanovisko Conseil d´État je třeba interpretovat tak, že i nadále mohou správní soudy žádat ministerstvo o poskytnutí stanoviska, ale nejsou jím nijak vázány. Pokud jde o interpretační metody, ty se inspirují zásadami uvedenými ve Vídeňské úmluvě a to přestože

55

Long, M. – Weil, P. – Braibant, G. – Delvolvé, P. – Genevois, B. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. 14e édition. Paris : Dalloz, 2003, str. 718, obdobně Waline, M. Moyens recevables à l´appui d´une demande d´annulation d´un décret d´extradition. Revue du droit public et de la science politique en France et à l´étranger, 1952, str. 782. 56 Commissaire du gouvernement, čili vládní komisař, je prastará funkce provázející činnost Conseil d´État od jeho vzniku. Jedná se o člena této vrcholné soudní instituce, který však nezasedá v senátě a nepodílí se na rozhodování soudu. Pouze studuje svěřený případ, analyzuje dosavadní judikaturu Conseil d´État, reflektuje kritiku doktríny, studuje judikaturu Cour de cassation a Conseil constitutionnel a ve svých závěrech (conslusions) přednese soudu svůj návrh, jak by měl soud rozhodnout. Soud se však sám rozhodne, zda bude následovat závěry svého komisaře zcela, či částečně, nebo zda se od nich zcela odchýlí. 57 Long, M. – Weil, P. – Braibant, G. – Delvolvé, P. – Genevois, B. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. 14e édition. Paris : Dalloz, 2003, str. 718-721.

24

Francouzská republika není její smluvní stranou. Interpretační metody obsažené ve Vídeňské úmluvě však vychází z obyčejových pravidel mezinárodního práva58, a tak není důvod, proč by se jimi neměly řídit i francouzské soudy. Správnost nové pozice francouzských správních soudů potvrdil posléze i Evropský soud pro lidská práva, když odsoudil Francouzskou republiku za předchozí praxi, kterou kvalifikoval jakožto porušení práva na spravedlivý proces59. Soudy totiž dobrovolně rezignovaly na svoji pravomoc interpretovat prameny práva a tím, že se podrobovaly interpretaci provedené mocí výkonnou, byla porušena jejich nezávislost a případně i nestrannost. Rozsudek Conseil d´État a následný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva přinesl i vývoj judikatury obecných soudů. Nerepresivní formace Cour de cassation totiž tradičně rozlišovaly, zda interpretací mezinárodní smlouvy je dotčen mezinárodněprávní veřejný pořádek. V případě kladné odpovědi žádaly o závazné interpretační stanovisko Ministerstvo zahraničních věcí, v případě negativní odpovědi prováděly interpretaci samy.60 Od konce roku 1995 bylo toto rozlišování opuštěno a bylo převzato stanovisko Conseil d´État.61 Represivní formace Cour de cassation (Chambre criminelle) tak zůstává jedinou složkou soudní moci, která se i nadále pravidelně obrací na ministerstvo s žádostí o interpretaci a vystavuje tak Francouzskou republiku nebezpečí odsouzení Evropským soudem pro lidská práva.62

2.5 Bezprostřední použitelnost smlouvy, přímý účinek norem S otázkou

interpretace

mezinárodních

smluv

úzce

souvisí

pojem

bezprostředně použitelných smluv (traités auto-exécutoires, self-executing treaties). Jedná se o pojem na pomezí mezinárodního a vnitrostátního práva formovaný především v souvislosti s vnitrostátním použitím mezinárodních smluv a jeho pojetí se v jednotlivých státech velmi podobá.63 Vedle bezprostřední použitelnosti smlouvy,

58

Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 75, Č. Čepelka však zastává názor, že se nejedná o kodifikaci obecně platných pravidel, nýbrž o projev nové normotvorby, Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 55. 59 Jedná se o rozsudek ve věci Beaumartin c/ Francie ze dne 24. listopadu 1994, Gautier, M.- Melleray, F. Application des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 5. 60 Lachaume, J.-F. Droit international et juridiction judiciaire. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 1516. 61 Cass., 1ère civ., z 19. prosince 1995 ve věci Banque africaine de développement c/Bank of Credit and Commerce International et autres. 62 Lachaume, J.-F. Droit international et juridiction judiciaire. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 1617. 63 Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 435.

25

což

znamená,

že

smlouva

je

aplikovatelná

bez

jakéhokoli

dalšího

mezinárodněprávního, či vnitrostátního legislativního, či administrativního opatření, se objevuje ještě pojem přímého účinku, který umožňuje, aby se jednotlivec před soudem domáhal dodržování mezinárodněprávní normy.64 Oba pojmy se však běžně zaměňují a v definicích směšují. Z hlediska přímého účinku tedy rozeznáváme mezinárodní smlouvy, které obsahují pouze vágní formulace a mají tedy pouze deklarativní politicko-ideovou povahu. Takové smlouvy nezakládají práva ani povinnosti jednotlivcům a ani státům navzájem.65 Druhou skupinu tvoří smlouvy obsahující jasně formulované závazky mezi státy navzájem, aniž by však s ohledem na jejich povahu přicházela v úvahu jejich aplikace na vnitrostátní subjekty odlišné od státu.66 Třetí skupinu pak představují závazky států, jejichž cílem je přiznat práva, či stanovit závazky pro osoby podřízené jejich jurisdikci. V rámci této skupiny se ještě dále rozlišují stipulace mající přímý účinek a stipulace bez přímého účinku.67 Rozlišování mezi těmito dvěma subkategoriemi je záležitostí výkladu norem orgány aplikujícími právo. V. Týč považuje za přímo použitelnou takovou smlouvu, která „obsahuje přímo pravidla stanovící jednoznačně a dostatečně konkrétně práva a povinnosti vnitrostátních subjektů“, za takovou smlouvu však nelze považovat smlouvu vyžadující přijetí vnitrostátního předpisu.68 Jako další bych uvedl definici M. Verhoevena, podle něhož je přímý účinek „schopnost normy jakožto takové přiznat jednotlivcům práva, jichž by se tito mohli dovolávat před soudními orgány státu, kde je norma platná, aniž by se vyžadovalo přijetí aplikačního vnitrostátního opatření“.69 Do třetice bych uvedl pozici P.-M. Dupuy, který pro přiznání přímých účinků normě vychází z kritéria subjektivního a objektivního. Subjektivním kritériem, které 64

Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 14. Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 437. 66 Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 438. 67 Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 438, obdobně Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 40. 68 Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 18. 69 Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs étrangers. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 436. 65

26

vychází ze stanoviska Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti ze dne 3. března 1928 ve věci Dantzig, je vůle smluvních stran vytvořit práva jednotlivcům, která se posuzuje dle podrobné interpretace smlouvy a následné praxe mezi státy. Objektivním kritériem pak je požadavek, aby norma byla dostatečně určitá a nevyžadovala tak aplikační opatření vnitrostátního, či mezinárodního charakteru.70 Považuji za důležité zdůraznit, že i smlouva, která se formulačně obrací na státy, jakožto její smluvní strany, může obsahovat normy mající přímý účinek. Připouští se i možnost, aby jako bezprostředně použitelné byly kvalifikovány smlouvy (především z oblasti humanitárního práva a o lidských právech), které sice vyžadují intervenci vnitrostátního předpisu, ale stát je vzhledem k jednoznačné formulaci cíle ve smlouvě, jehož má být dosaženo, absolutně vázán bez možnosti jakéhokoli uvážení.71 V rámci jednoho bezprostředně použitelného smluvního instrumentu se mohou vyskytovat jak normy s přímým účinkem, tak i takové, které přímý účinek nemají. Je potřeba tedy přistupovat k jejich hodnocení ustanovení od ustanovení. Takový je například postoj francouzského Conseil d´État v případě Newyorské úmluvy o právech dítěte, kdy soud některým ustanovením upřel přímý účinek, jiným ho naopak přiznal. Že je posouzení přímého účinku normy opravdu interpretační záležitostí bych rád dokumentoval právě na Newyorské úmluvě o právech dítěte. Zatímco Conseil d´État, jak jsem již výše uvedl, určitým ustanovením přiznal přímý účinek, druhý francouzský vrcholný soudní orgán Cour de cassation upírá přímý účinek všem ustanovením této úmluvy, přičemž se opírá o její čl. 4, který stanoví smluvním státům povinnost učinit veškerá potřebná zákonodárná, správní a jiná opatření k provádění práv uznaných úmluvou.72 Cour de cassation má tedy za to, že tímto ustanovením je vyjádřena vůle smluvních států odepřít této úmluvě bezprostřední použitelnost a tím i jejím normám přímý účinek. Ústavní soud ČR ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/9673 přiznal čl. 3 této úmluvy bezprostředně použitelný charakter, což dovodil z její dostatečně jasné formulace.

70

Dupuy, P.-M. Droit international public. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 404-405. Lachaume, J.-F. Droit international et juridiction judiciaire. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 1415. 72 Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs étrangers. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 443. 73 Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení – sv. 7, č. 41. Praha : C. H. Beck, 1997, str. 279-285.

71

27

V souvislosti s rozsudkem Conseil d´État ze dne 23. dubna 1997 ve věci Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés (GISTI) se rozpoutala v odborné veřejnosti diskuze ohledně postavení smluv, které mají za cíl stanovit práva a povinnosti jednotlivcům, aniž by však jejich ustanovení byla dostatečně určitá na to, aby mohla nabýt přímého účinku. Commissaire du gouvernement v této věci, Ronny Abraham, totiž ve svých závěrech navrhl Conseil d´État, aby v tomto případě odlišil přímý účinek smlouvy od možnosti dovolávat se smlouvy jakožto normy, vzhledem k níž se bude posuzovat soulad vnitrostátního normativního právního aktu. V této věci byla totiž podána žaloba na zrušení vládního dekretu jakožto normativního správního aktu a žalobce poukazoval na jeho rozpor s Newyorskou úmluvou o právech dítěte. Nebylo pochyb, že daná ustanovení úmluvy nemají přímý účinek a že v případě žaloby na zrušení individuálního správního aktu by se soud tímto argumentem nezabýval. Commissaire du gouvernement se však domníval, že ačkoliv nemají příslušná ustanovení úmluvy přímý účinek, mohly by sloužit jako báze pro zrušení normativního právního aktu (dekretu) pro rozpor s mezinárodní smlouvou. Soud však nepřevzal argumentaci svého commissaire du gouvernement a judikoval, že

se

účastníci

řízení

o

zrušení

právního

aktu

nemohou

dovolávat

mezinárodněprávní normy bez přímého účinku bez ohledu na to, zda se jedná o právní akt normativní, či individuální. Soud tak odmítl rozlišovat přímý účinek a dovolatelnost norem.74 J. Malenovský se však domnívá, že v realitě českého práva by nedostatek přímého účinku smluv o lidských právech a základních svobodách nemusel Ústavnímu soudu bránit v možnosti zrušit normativní právní akt pro rozpor se smlouvou za podmínky, že vnitrostátní normativní právní akt zjevně neodpovídá účelu smlouvy a brání jeho dosažení.75 Vzhledem k nálezu Ústavního soudu 403/2002 Sb. neztratil tento názor v důsledku euronovely nic na své praktičnosti.

2.6 Konflikt mezinárodních smluv Není vzácné, že určité právní vztahy jsou regulovány několika mezinárodními smlouvami. V ideálním případě mezi nimi ke konfliktu nedochází, či se považují za vzájemně se doplňující. Vyskytují se však i konfliktní případy, kdy obě dvě smlouvy 74

Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs étrangers. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 435-443. 75 Malenovský, J. Ústavní soud České republiky a mezinárodní právo. Právník, 2000, č. 2, str. 112 a 118.

28

vedle sebe obstát nemohou. Snad by to bylo i zbytečné, ale přesto pro pořádek uvedu,

že

z pohledu

mezinárodního

práva

neexistuje

hierarchie

v rámci

mezinárodních smluv, ostatně tato hierarchie neexistuje ani mezi různými prameny mezinárodního práva. Zvláštní postavení však zaujímají kogentní normy, které musí být respektovány všemi mezinárodními smlouvami a to pod sankcí neplatnosti (čl. 53 a 64 Vídeňské úmluvy). Nelze však v této souvislosti nezmínit, že právě ustanovení týkající se ius cogens ve Vídeňské úmluvě je jedním z hlavních důvodů, proč ji Francouzská republika dosud neratifikovala.76 Privilegovanému postavení se těší také Charta Spojených národů, která má dle svého čl. 103 přednost před jinými mezinárodněprávními závazky jejích smluvních stran. Otázka konfliktu mezinárodních smluv je upravena pouze na úrovni mezinárodního práva, ústavy jednotlivých států neobsahují žádný návod, jak v dané záležitosti postupovat, byť často to jsou právě vnitrostátní soudy, které se s takovými konflikty ve své aplikační praxi setkávají a musejí je řešit. Východisko z této svízelné situace představuje čl. 30 Vídeňské úmluvy; pro Českou republiku je tato norma závazná, orgány Francouzské republiky ji aplikují jakožto princip mezinárodního práva veřejného77. Čl. 30 reguluje následující situace, kdy předmět obou smluv je totožný: -

obě smluvní strany uzavřely mezi sebou následně několik mezinárodních smluv, přičemž vzájemný vztah těchto smluv je v jejich ustanoveních výslovně řešen.78 Toto je například případ Vídeňské úmluvy o konzulárních stycích z roku 1963, která v článku 73 stanoví, že úmluvou nejsou dotčeny dosavadní platné úmluvy a zároveň je umožněno uzavírání nových úmluv, které pak mají přednost.79

-

obě smluvní strany uzavřely mezi sebou následně několik mezinárodních smluv, přičemž jejich vzájemný vztah není upraven. V této situaci se z předcházející smlouvy aplikují pouze ta ustanovení, jejichž užití není

76

Gautier, M. – Melleray, F. Sources intrnationales et hiérarchie des normes. Juris-Classeur, 2004, str. 15. Tato zásada byla vyřčena Conseil d´État v rozsudku Zaïdi ze dne 21. dubna 2000. Gautier, M. – Melleray, F. Sources intrnationales et hiérarchie des normes. Juris-Classeur, 2004, str. 13. 78 též Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 51. 79 Toto ustanovení je vykládáno tak, že smluvní strany úmluvy mohou přijmout restriktivnější i výhodnější úpravu, takovýchto smluv derogujících obecnou úpravu existují stovky. Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 453, 456-7. 77

29

v rozporu se smlouvou pozdější, která má prioritu (lex posterior derogat legi priori). -

jestliže zde je několik smluv, přičemž ne všechny státy jsou smluvní stranou těchto smluv, pak se v případě států, které jsou oba smluvními stranami těchto smluv, postupuje dle předchozího bodu.80

-

jestliže zde je několik smluv, přičemž ne všechny státy jsou smluvní stranou těchto smluv, pak se v případě, kdy pouze jeden stát je vázán vícero smlouvami, použije ta smlouva, která váže oba státy. Jedná se o projev zásady pacta tertii non nocent, protože žádnou mezinárodní smlouvu nelze aplikovat vůči státu, který není její smluvní stranou.81 Vedle toho však existují i další případy konkurence několika smluv, které nelze

vyřešit za použití čl. 30. V tom případě se použijí nepsaná pravidla mezinárodního práva jako je lex specialis derogat legi generali, kdy má přednost smlouva upravující úžeji vymezený okruh právních vztahů. Toto pravidlo se považuje za obecný princip mezinárodního práva a judikatura mezinárodních soudů na něho dlouhodobě odkazuje.82 Nejistá je existence pravidla, podle něhož by měly multilaterální smlouvy přednost před bilaterálními,83 spíše se prosazuje názor, že bilaterální smlouvy mají přednost před multilaterálními. Velký problém může představovat situace, kdy dva smluvní státy jsou vázány smlouvou obsahující závazky inter partes a jeden ze států je zároveň smluvní stranou smlouvy obsahující odlišný závazek působící erga omnes. Nepochybně by měla být aplikována smlouva, která váže oba státy, zároveň však může být nastolena otázka mezinárodněprávní odpovědnosti státu za porušení závazku erga omnes. 84 Tato nejistá pravidla vedou soudy k tomu, aby složitou interpretací zajistily vzájemný soulad výkladu smluv a vyhnuly se tak často komplikovanému rozhodnutí, které smlouvě dát přednost.

80

Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 53. 81 Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, str. 53. 82 Gautier, M. – Melleray, F. Sources intrnationales et hiérarchie des normes. Juris-Classeur, 2004, str. 14. 83 Gautier, M. – Melleray, F. Sources intrnationales et hiérarchie des normes. Juris-Classeur, 2004, str. 15. 84 V podobném duchu i Capotorti, F. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1994, sv. 248, str. 165-166.

30

Velice odvážně se pokusil otázku konfliktu mezinárodních smluv vyřešit Ústavní soud ČR ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 752/0285. Stěžovatel napadl rozhodnutí o extradici stěžovatele do Moldávie, přičemž tvrdil, že mu v Moldávii hrozí kruté a nelidské zacházení. Na jedné straně tedy byla Evropská úmluva o vydávání a na druhé straně Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, Úmluva proti mučení a Mezinárodní pakt o občanských a politických právech – všechny tyto tři smlouvy jsou považovány za mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách dle znění čl. 10 Ústavy ČR před revizí provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. Ústavní soud dal přednost lidskoprávním smlouvám před smlouvou extradiční, neboť princip právního státu (čl. 1 odst. 1 ÚČR) stanoví kategorický požadavek ochrany a respektu základních práv, proto má lidskoprávní smluvní závazek

přednost

před

jiným

smluvním

závazkem.

Toto

řešení

konfliktu

mezinárodních smluv nemá oporu v mezinárodním právu, jedná se o řešení spočívající na vnitrostátních normách. Z tohoto důvodu je řešení provedené Ústavním soudem chybné, neboť vychází z jiného normativního systému, než by mělo.

85

Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 30, č. 54. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 65-76.

31

3. Pozice problému z pohledu vnitrostátního práva České republiky a Francouzské republiky Současná česká ústavněprávní úprava má svůj počátek v roce 1991, kdy ústavní zákon č. 23/1991 Sb. uvozující Listinu základních práv a svobod začlenil do ústavního řádu první odkaz na mezinárodní právo. Jednalo se o § 2 ústavního zákona, který stanovil, že mezinárodní smlouvy o lidských právech mají přednost před zákonem. Toto ustanovení pak bylo převzato i do Ústavy ČR a zkompletováno dalšími ústavněprávními normami týkajícími se sjednávání a ratifikace, publikace a derogační schopnosti smluv a vázanosti soudců mezinárodními smlouvami o lidských právech.

Velkou změnu přinesla tzv. euronovela Ústavy, tedy ústavní zákon č.

395/2001 Sb. Následující část diplomové práce bude pojednávat převážně o pozitivním právu. Francouzská ústavněprávní úprava je formálně nezměněná od přijetí Ústavy V. republiky 4. října 1958. Dílčí změny byly provedeny jen v souvislosti s členstvím Francouzské republiky v Evropské unii a Evropských společenstvích a ratifikací mezinárodních smluv, které byly v rozporu s původním znění Ústavy.86 Přesto prošla otázka účinků mezinárodněprávních norem ve vnitrostátním právu bouřlivým a velmi dynamickým vývojem, jehož velkým předělem byl roku 1989, kdy Conseil d´État vynesl rozsudek ve věci Nicolo, který vedl k postupné změně celé řady tradičních přístupů v této oblasti.

3.1 Obecný odkaz ústavy na mezinárodní právo Pokud jsem v názvu této kapitoly užil pojem obecný odkaz na mezinárodní právo, je potřeba nejprve uvést ustanovení, která jsem měl tímto pojmenováním na mysli. Jedná se o čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR a dále odstavec 14 Preambule francouzské Ústavy z roku 194687, které zní: „Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.“ „La République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit international….“ (překlad do českého jazyka v příloze) 86

Tak byly přijaty čl. 88-1, 88-2, 88-3 a 88-4 ve vztahu k Evropským společenstvím a Evropské unii a čl. 53-2 ve vztahu k Mezinárodnímu trestnímu tribunálu. 87 Preambule Ústavy z roku 1946 představuje část platných ústavních norem V. republiky a to na základě Preambule Ústavy z roku 1958, která se odvolává na Preambuli předchozí ústavy.

32

Obě tato ustanovení si jsou formulačně velmi podobná a i když každé užívá jiná slova, jejich obsah je stejný. Očividný je jejich deklarativní význam88, kdy oba státy se hlásí k dodržování mezinárodněprávních závazků, jichž jsou coby mezinárodněprávní subjekty nositeli. Důležitější je však jejich normativní charakter, tedy praktický význam, který může být nejlépe studován prostřednictvím judikatury soudů. Pokud jde o pozici francouzských soudů, tak ty prostřednictvím odstavce 14 Preambule Ústavy z roku 1946 začlenily do francouzského právního řádu obecné zásady mezinárodního práva (např. zásadu pacta sunt servanda) a mezinárodní obyčej. Primární inkorporační norma, kterou je čl. 55 Ústavy z roku 1958 se totiž vztahuje pouze na mezinárodní smlouvy. Velice explicitní byl v tomto směru rozsudek Conseil d´État ze dne 6. června 1997 ve věci Aquarone, ve kterém bylo řečeno, že mezinárodní obyčej je součástí francouzského práva, soudům však nepřísluší, aby se vyjadřovaly k souladu zákona s mezinárodním obyčejem. Tím byla v podstatě odmítnuta aplikační přednost mezinárodního obyčeje před zákonem s odůvodněním, že žádná ústavněprávní norma požadavek aplikační přednosti mezinárodního obyčeje nestanoví.89 Stejný koncept byl přijat i pro obecné zásady mezinárodního práva.90 Není však vyloučeno, že by mohl být zrušen normativní správní akt pro rozpor s obecnou zásadou mezinárodního práva, či mezinárodním obyčejem, ale to pouze za předpokladu, že tento případný rozpor nebude způsoben aplikací zákonné, či ústavní normy, která by normativnímu správnímu aktu poskytla procesní imunity. Judikatura Conseil constitutionnel ve vztahu k odstavci 14 má ještě delší tradici, jedním z prvních rozsudků, který zahrnuje odkaz na odstavec 14 Preambule, je rozhodnutí č. 75-59 DC ve věci Komorských ostrovů ze dne 30. prosince 1975. Conseil constitutionnel odmítl poměřovat ústavnost zákona obecnou zásadou mezinárodního práva zajišťující právo národů na sebeurčení, neboť toto právo nemá ústavní hodnotu, normy mezinárodního práva, jak o nich hovoří odstavec 14

88

K. Klíma v tomto ustanovení spatřuje především tento význam, aniž by však další možné významy specifikoval. Klíma, K. Ústavní právo. 2. vydání. Plzeň : Aleš Čeněk, 2004, str. 156; obdobně též prof. Malenovský komentuje návrh tohoto článku ústavy Malenovský, J. Komentovaný návrh článků Ústavy České republiky upravujících její vztah k mezinárodnímu právu. Právník, 1999, č. 5, str. 387. 89 Chapus, R. Droit administratif général. Tome 1. 15e édition. Paris : Montchrestien, 2001, str. 149; obdobně též Dupuy, P.-M. Droit international public. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 416; dále též Favoreu, L. et coll. Droit constitutionnel. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 173-174. 90 rozsudek Conseil d´État ze dne 28. července 2000 ve věci Paulin

33

Preambule Ústavy z roku 1946, nejsou součástí bloku ústavnosti.91 Pro úplnost je důležité dodat, že Conseil constitutionnel odmítá poměřovat ústavnost zákonů i vzhledem k mezinárodním smlouvám (podrobněji dále). Česká ústava přejala obecný odkaz na mezinárodní právo z ústavy polské a švýcarské a má především sloužit ke zpřesnění definice právního státu, jehož nezbytným

předpokladem

je

nejenom

dodržování

vnitrostátního,

nýbrž

i

mezinárodního práva, a dále jako obecná zásada činnosti ústavních orgánů a orgánů veřejné správy.92 J. Filip však uvádí, že k žádné faktické změně nedošlo, neboť povinnost respektovat mezinárodněprávní závazky vyvěrá již z čl. 1 odst. 1 Ústavy z pojetí České republiky jakožto materiálního právního státu.93 Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 55/0494 dovodil z čl. 1 odst. 2 ÚČR, že soudy jsou povinny interpretovat vnitrostátní právo v souladu s mezinárodními smlouvami. V daném případě se jednalo o interpretaci ustanovení trestního řádu v souladu s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a svobod. Je otázkou, zda Ústavní soud měl na mysli interpretaci zákona v souladu jen se smlouvami, které jsou součástí právního řádu ČR dle čl. 10 Ústavy, nebo zda měl na mysli veškeré mezinárodní smlouvy. Ve prospěch druhé varianty hovoří ten fakt, že Ústavní soud použil plurál, čímž je vyloučen odkaz pouze na Evropskou úmluvu, a odkázal na čl. 1 odst. 2 a nikoliv na čl. 10 ÚČR. S ohledem na obecnější pojem „mezinárodní závazky“, který je vepsán v čl. 1 odst. 2 Ústavy, se domnívám, že lze rozšířit uvedenou právní větu tak, že vnitrostátní právo musí být interpretováno v souladu se všemi mezinárodněprávními závazky ČR, tedy i mezinárodními obyčeji, obecnými zásadami mezinárodního práva, rozhodnutími mezinárodních soudů, jednostrannými akty. Jestliže má být vnitrostátní právo interpretováno ve světle mezinárodního práva, pak toto musí tvořit součást práva vnitrostátního. Ústavní soud se na čl. 1 odst. 2 ÚČR odvolal i ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/0495 zabývajícím se účinky komunitárního práva na vnitrostátní právo, zde však má tato reference pouze doplňkovou povahu vzhledem k přímo dopadajícímu čl. 10a ÚČR. 91

Dupuy, P.-M. Droit international public. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 418-419. Stejné závěry lze učinit i z dalších rozhodnutí ze dne 9. dubna 1992 a 2. září 1992 týkajících se ratifikace Smlouvy o Evropské unii, kdy tentokrát se jednalo o soulad mezinárodní smlouvy a zákona, jímž byl udělen souhlas k ratifikaci, s obecnými zásadami mezinárodního práva. 92 důvodová zpráva k ústavnímu zákonu č. 395/2001 Sb., sněmovní tisk 884, 3. volební období, www.psp.cz 93 Filip, J. Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR. Právní zpravodaj, 2001, č. 1, str. 4. 94 Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 34, č. 114. Praha : C. H. Beck, 2004, str. 187-208. 95 publikován ve Sbírce zákonů pod číslem 154/2006 Sb.

34

Nelze souhlasit s názorem, že čl. 1 odst. 2 ÚČR má jen deklarativní význam96, tento názor plně stavící na dualistickém náhledu bych zařadil na jeden kraj názorového spektra. Normativní obsah daného ustanovení se však teprve v českých podmínkách začíná rozvíjet a čeká na lepší uchopení ze strany soudů, které dosud provádí pouze „prázdné“ a doplňkové odkazy na tento článek. Druhým protipólem by byl názor, že čl. 1 odst. 2 ÚČR lze interpretací povýšit do roviny obecné inkorporační normy, i když uznávám, že by se jednalo o interpretaci proti úmyslu ústavodárce a zajisté by tento názor sklidil ostrou kritiku odborné veřejnosti. Tím by však mohlo dojít k vtělení všech pramenů mezinárodního práva do vnitrostátního práva, tzn. i mezinárodních smluv vymykajících se čl. 10. Tomu by nebránil ani ten fakt, že by se jednalo o smlouvy vyžadující provedení vnitrostátním předpisem. Česká ústavní historie zažila několik případů, kdy ústavní norma byla provedena až s velkým zpožděním, či stále ještě provedena není.97 Nikdo však takové normě neubíral povahu ústavní normy jsoucí součástí platného práva. Analogicky je tedy možné, aby součástí českého práva byly i normy mezinárodního původu, které teprve po své inkorporaci budou uvedeny v život přijetím prováděcích předpisů. Jsem si vědom toho, že se jedná o ojedinělý názor stavící na radikálním monismu. Commisseur du gouvernement ve věci Aquarone, G. Bachelier, argumentoval ve prospěch monistického pojetí odstavce 14 Preambule Ústavy z roku 1946 tím, že čl. 55 Ústavy z roku 1958 představuje monistický přístup k mezinárodním smlouvám, a tudíž asymetrický přístup k mezinárodnímu obyčeji není opodstatněný, mimo jiné i proto, že mezinárodní právo přiznává obyčeji stejné právní postavení jako smlouvě.98 Tato konstrukce by mohla být aplikována i v českém prostředí, bylo by však nutné se nejprve vypořádat s námitkou, že čl. 10 ÚČR zaujímá explicitně monistický přístup pouze k prezidentským smlouvám. Soudobý reálný význam čl. 1 odst. 2 ÚČR však leží někde uprostřed a myslím si, že jej dobře vystihuje komentář J. Malenovského, který v něm spatřuje deklaraci českého ústavodárce adresovanou subjektům mezinárodního práva s ujištěním, že ČR dodržuje své mezinárodněprávní závazky, dále recepční klauzuli obracející se na vnitrostátní

orgány

(Parlament,

exekutivní

96

orgány,

soudy),

kdy

dodržování

např. citace z důvodové zprávy Kysela, J. – Kühn, Z. Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, č. 7, str. 302-303. 97 např. zřízení vyšších územně samosprávných celků, Nejvyššího správního soudu, celorepublikové referendum 98 Bachelier, G. La place de la coutume internationale en droit interne français. Conclusions sur Conseil d´État, Assemblée, 6 juin 1997, M. Aquarone. Revue française - droit administratif, 1997, str. 1074-1078.

35

mezinárodněprávních závazků představuje ústavní zásadu, kterou musí při své činnosti dodržovat. Tak například Parlament a ani jiný normotvůrce nesmí přijímat právní normy zabraňující plnění mezinárodních závazků, soudy musí interpretovat české právo v souladu s mezinárodněprávními závazky (což ostatně dokladuje zmíněný nález sp. zn. I. ÚS 55/04), přičemž Ústavní soud má na základě tohoto ustanovení povinnost provádět rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva a tím odstraňovat vzniklou protiprávnost. Závazky se však dle čl. 1 odst. 2 nestávají součástí právního řádu.99 J. Malenovský dále rozvíjí své názory v tom smyslu, že pomocí čl. 1 odst. 2 ÚČR se mohou jednotlivci dovolat práv a svobod zaručených mezinárodními smluvními instrumenty, rozhodnutí správních a soudních orgánů zasahujících do takto chráněných práv a svobod budou dle tohoto článku protiústavní. Také ústavnost normativních právních aktů by měla být poměřována zprostředkovaně přes čl. 1 odst. 2 ÚČR s mezinárodními smlouvami. Malenovský připouští, že zprostředkovanou derogační schopnost by měly i ostatní prameny mezinárodního práva odlišné od mezinárodních smluv, které jsou součástí vnitrostátního práva.100 Takový výklad by vedl k zachování materiální síly mezinárodních smluv o lidských právech, která by se nechala vztáhnout i na další mezinárodní smlouvy, alespoň ty, které jsou vymezeny v čl. 10 ÚČR po euronovele. Byl by zde však výrazný rozdíl – derogační sílu by neměly smlouvy samotné jakožto formální pramen mezinárodního práva, ale čl. 1 odst. 2 ÚČR jakožto formální pramen vnitrostátní, který však odkazuje právě na mezinárodní smlouvy. Toto pojetí tedy plně akcentuje dualistický vztah k pramenům mezinárodního práva, které nejsou součástí vnitrostátního práva dle čl. 10 ÚČR. Dnes již víme, že Ústavní soud se vydal cestou extenzivního výkladu pojmu ústavního pořádku (byť s odkazem na čl. 1 odst. 2 ÚČR, který však v pojetí Ústavního soudu působí jako jakýsi bezobsažný nijak neodůvodněný „přívěsek“), aby tak zachoval derogační schopnost mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách a referenční rámec pro řízení o individuálních ústavních stížnostech. 99

Malenovský, J. Postavení mezinárodních smluv o lidských právech v českém právu po 1. červnu 2002. Právník, 2002, č. 9, str. 929 a Malenovský, J. Komentovaný návrh článků Ústavy České republiky upravujících její vztah k mezinárodnímu právu. Právník, 1999, č. 5, str. 389-391. Jen pro úplnost je zapotřebí dodat, že komentář J. Malenovského se vztahuje k jeho návrhu takového článku, který je však velmi podobný, a lze tedy předpokládat, že jeho postoj k čl. 1 odst. 2 ÚČR de lege lata by byl stejný. 100 Malenovský, J. Postavení mezinárodních smluv o lidských právech v českém právu po 1. červnu 2002. Právník, 2002, č. 9, str. 930-932.

36

Osobně se domnívám, že čl. 1 odst. 2 ÚČR by se v budoucnu mohl číst tak, že mezinárodněprávní závazky ČR jsou součástí práva vnitrostátního, což plně koresponduje s čl. 10 ÚČR, který toto v podstatě nadbytečně stanoví pro vymezený okruh mezinárodních smluv. Rozdíl je však v tom, že čl. 1 odst. 2 ÚČR nepředvídá žádnou aplikační hierarchii. Soudy k tomu budou donuceny v situaci, kdy budou konfrontovány s pravidlem mezinárodního práva neuvedeným do vnitrostátního práva transformací, či adaptací a nepokrytým čl. 10 ÚČR a budou muset zajistit jakožto orgány České republiky respektování tohoto pravidla. Pokud budou chtít vyhnout se založení mezinárodněprávní odpovědnosti ČR a dále držet se beze zbytku příkazu, který jim čl. 1 odst. 2 ÚČR směřuje (tzn. dodržovat mezinárodní závazky), nebudou mít jinou možnost, než se přiklonit k monistickému chápání tohoto článku. Condicio sine qua non je však změna právního myšlení a opuštění tradičních izolacionistických pozic, k čemuž právě čl. 1 odst. 2 ÚČR otevírá bránu. Dle mého lze tvrdě polemizovat s názorem J. Malenovského o derogační síle mezinárodních smluv zprostředkované čl. 1 odst. 2 ÚČR, Ústava totiž staví de lege lata na aplikační přednosti mezinárodních smluv (blíže kapitola 4.2.2). Článek 1 odst. 2 ÚČR tak nemusí být nutně nadán derogační schopností. Pokud tedy na závěr srovnám funkci odstavce 14 Preambule francouzské Ústavy z roku 1946 a čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR, musím konstatovat, že v současné době, kdy české soudy dosud neměly dostatek příležitostí podat ucelený náhled na pozici norem mezinárodního práva ve vnitrostátním právu a stále v jejich podvědomí zůstává tradiční převážně dualistický přístup k mezinárodnímu právu, se funkce obecných odkazů v obou právních řádech liší. Francouzské soudy uchopily odstavec 14 Preambule Ústavy z roku 1946 tak, že jej vnímají jako inkorporační normu, jejímž prostřednictvím se všechny prameny mezinárodního práva stávají automaticky součástí práva vnitrostátního. Někteří autoři v tomto článku spatřují dokonce imperativ primátu mezinárodního práva i nad ústavními normami.101 Francouzská judikatura by se měla v následujících letech především

jednoznačně

vyslovit

k otázce,

jakou

pozici

zaujímají

prameny

mezinárodního práva v aplikační hierarchii.

101

citace názoru M. Pacteta; Blaizot-Hazard, C. Les contradictions des articles 54 et 55 de la Constitution face à la hiérarchie des normes. Revue du droit public, 1992, str. 1301.

37

3.2 Sjednávání a schvalování mezinárodních smluv z pohledu ústavních norem 3.2.1 Rozdělení kompetencí v rámci moci výkonné A) v českém právním řádu Ústava ČR vyhradila pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy prezidentovi republiky [čl. 63 odst. 1 písm. b) ÚČR] a co do dikce tak převzala část § 64 Ústavní listiny Československé republiky z roku 1920. Pod pojmem sjednávání lze rozumět vyjednávání o mezinárodní smlouvě a její následné uzavření.102 Je tím pokryta

fáze

vyjednávání,

přijetí

smlouvy

a

její

autentifikace

dle

norem

mezinárodního práva. Přitom dle čl. 7 odst. 2 písm. b) Vídeňské úmluvy k tomuto nepotřebuje prezident republiky udělení plné moci, jeho oprávnění vystupovat jménem České republiky a zavazovat ji ostatně vyplývá přímo z Ústavy [čl. 63 odst. 1 písm. a), b)]. Prezident však může udělit plnou moc jiné osobě, kterou pověří sjednáním smlouvy. Ústava dále předvídá možnost delegace této pravomoci na vládu, nebo její jednotlivé členy. Vzhledem k velkému množství sjednávaných mezinárodních smluv se tak stalo již 28. dubna 1993 rozhodnutím prezidenta republiky publikovaným pod číslem 144/1993 Sb. Jím došlo k přenesení pravomoci sjednávat mezinárodní smlouvy, které nevyžadují souhlas Parlamentu, na vládu, která tyto smlouvy může i schvalovat, přistoupit k nim, či je přijmout. Ve stejném rozsahu byla delegována tato pravomoc i na člena vlády, jestliže mezinárodní smlouva nepřesahuje věcnou působnost jednoho rezortu. Tato delegace může být pro konkrétní případ odvolána, tzn. že sjednávání smlouvy bude činit prezident. Kombinací článků 63 a 49 Ústavy ve spojení s uvedeným rozhodnutím prezidenta republiky z roku 1993 můžeme vymezit okruh prezidentských smluv103. Mezi prezidentské smlouvy tedy patří:

102

Weyr, F. Československé ústavní právo. Praha : Melantrich a.s., 1937, str. 192. V. Pavlíček a J.Hřebejk zahrnují pod pojem sjednání mezinárodní smlouvy učinění smluvního projevu, sdělení tohoto projevu druhé straně, přijetí jejího smluvního projevu a případně též zmocnění jiné osoby, aby projevy učinila a přijala. Pavlíček, V. Ústava a ústavní řád České republiky : komentář. 1. díl, Ústavní systém. 2. vydání. Praha : Linde, 1998, str. 229. 103 Správně však bývá poukazováno na to, že spíše než o pojmenování smluv jakožto prezidentských by se mělo hovořit o smlouvách, které vyžadují souhlas Parlamentu, což je dáno odkazem rozhodnutí prezidenta ze dne 28. dubna 1993 právě na tuto kategorii smluv, čímž se okruh smluv prezidentských odvozuje od okruhu smluv vyžadujících souhlas Parlamentu.

38

a) smlouvy upravující práva a povinnosti osob – jedná se o velice širokou kategorii smluv, v podstatě každá smlouva, jejíž ustanovení jsou nadána přímým účinkem, upravuje práva, či povinnosti osob. Patří sem i velké množství smluv, které nejsou bezprostředně použitelné (ty pak mohou být zároveň i smlouvami dle písm. e). Jelikož dle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod lze povinnosti ukládat jen na základě zákona a zákon přijímá Parlament ČR, pak je jen logické, že i mezinárodní smlouva stanovící povinnosti musí obdržet aprobaci Parlamentu. Do této kategorie se řadí i smlouvy o lidských právech a svobodách. b) spojenecké, mírové a jiné politické smlouvy – jedná se o smlouvy upravující celou šíři politických vztahů, včetně smluv o státních hranicích.104 Změna státní hranice může být provedena dle čl. 11 ÚČR jen prostřednictvím ústavního zákona. Dochází tak k dvojkolejnosti jednání a forem, kdy z hlediska vnitrostátního je rozhodující přijetí ústavního zákona patřičnou Ústavou předvídanou většinou, kdežto z hlediska mezinárodněprávního je stěžejním aktem udělení souhlasu být smlouvou vázán. Tento souhlas může prezident udělit až poté, co Parlament udělil souhlas k ratifikaci, k čemuž stačí prostá většina hlasů. Ideálním sledem kroků Parlamentu je nejprve přijetí ústavního zákona a následně udělení souhlasu s ratifikací.105 c) smlouvy zakládající členství ČR v mezinárodní organizaci – vedle smluv, které členství zakládají, existují i smlouvy, které přenášejí pravomoc orgánů ČR na mezinárodní organizaci nebo instituci (smlouvy dle čl. 10a ÚČR). Smlouva může mít smíšenou povahu, tj. jak zakládat členství, tak zároveň přenášet pravomoc, či výlučně jen zakládat členství, nebo jen přenášet pravomoc. Smlouvy dle čl. 10a by se daly považovat za samostatnou kategorii smluv s ohledem na jejich zvláštní povahu a jinou schvalovací proceduru, což však nic nemění na tom, že se jedná o smlouvy prezidentské. d) hospodářské smlouvy všeobecné povahy – jedná se o smlouvy z oblasti hospodářské, které vykazují dlouhodobý, komplexní a rámcový charakter.106 Se vstupem České republiky do Evropského společenství byl značně zúžen 104

Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, s. 43. Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, s. 43-44. 106 Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, s. 44-45. 105

39

prostor pro uzavírání takovýchto smluv, neboť ČR delegovala velkou část pravomocí v této oblasti právě Evropskému společenství. Jakousi zbytkovou oblast představují smlouvy o zamezení dvojího zdanění, smlouvy o vzájemné podpoře a ochraně investic. e) smlouvy týkající se věcí, jejichž úprava je vyhrazena zákonu – ústavní zákon č. 395/2001 Sb. tuto formulaci oproti předchozí výrazně zpřesnil107, ani nyní však nezmizely veškeré interpretační potíže108. Je logické, aby Parlament uděloval souhlas k ratifikaci mezinárodních smluv, jestliže by ta samá úprava formou vnitrostátního pramene práva musela být přijata též Parlamentem. Brání se tak vlastně obcházení pravomocí Parlamentu. Problém spočívá však v tom, že Ústava obsahuje jen roztroušené odkazy, jaké otázky mohou být upraveny pouze zákonem, např. čl. 2 odst. 3 a 4 ÚČR, čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 41 Listiny základních práv a svobod. Obsahem zákona může být vše, co není vyhrazeno ústavnímu zákonu. Souhlas Parlamentu tak vyžadují smlouvy týkající se otázek, jejichž úprava má být dle ústavních norem provedena zákonem, či je fakticky provedena zákonem. Přitom nezáleží na tom, zda si plnění smluvních závazků vyžádá změnu zákona. Rozpor mezi zákonem a smlouvou vůbec vzniknout nemusí, či může být překlenut aplikační předností smlouvy, pokud jsou její ustanovení nadána přímými účinky. Článek 49 písm. e) Ústavy dopadá též na smlouvy, které nejsou bezprostředně použitelné a musí být provedeny zákonem. Pokud se týká posledního případu, je jen těžko představitelné, že by smlouva unikla projednávání Parlamentem a její schválení by bylo výlučnou záležitostí exekutivy, když by následně její uvedení v život bylo závislé na aktu moci zákonodárné. Takováto schizofrenie by mohla v případě politického napětí mezi mocí výkonnou a zákonodárnou vést k založení mezinárodněprávní odpovědnosti ČR, čemuž se snaží Ústava tímto zabránit. Smlouvy dle čl. 49 písm. a) a e) svým velkým záběrem velice rozšiřují okruh prezidentských smluv na úkor smluv vládních a rezortních. 107

K výkladovým a aplikačním problémům předchozí úpravy více Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 45-46. 108 Podrobná analýza je podána v práci Š. Hůlky a J. Kysely, kteří však v této otázce nedošli k jasnému řešení. Hůlka, Š. – Kysela, J. Mezinárodní smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání, ratifikace a právní účinky. Právní rozhledy, 2005, č. 6, str. 196-198.

40

Nové vymezení čl. 49 ÚČR dle některých autorů nepřináší nic nového109, přesto se domnívám, že jisté rozšíření okruhu prezidentských smluv mohlo nastat, už třeba jenom s ohledem na nejednotné prosazování výkladu termínu „smlouvy, k jejichž provedení je třeba zákon“, jak o něm píše V. Týč.110 Jestliže tedy nějaká smlouva byla schválena jakožto smlouva vládní, či rezortní a nyní bezpochyby spadá do okruhu smluv prezidentských, mohou nastat dvě varianty: •

dodatečné udělení souhlasu Parlamentu k ratifikaci a následná ratifikace prezidentem nejsou nutné, Parlament a prezident republiky jsou zapojeni pouze do procesu jejího vypovězení a jiných obdobných úkonů,

•

dodatečné udělení souhlasu Parlamentu a ratifikace smlouvy prezidentem jsou nezbytné111 Tyto intertemporální záležitosti bývají řešeny v přechodných ustanoveních,

ústavní zákon č. 395/2001 Sb. však žádná přechodná ustanovení neobsahuje. Jednoznačně se přikláním k prvému řešení, smlouva byla platně projednána a schválena podle tehdy platného pozitivního práva a ČR po vyústění vnitrostátního procesu schválení udělila mezinárodněprávně relevantní souhlas být smlouvou vázána. Tím okamžikem se aktivovala obecná zásada mezinárodního práva pacta sunt servanda a povinnost ČR vykonávat smlouvu v dobré víře. Z hlediska vnitrostátního je potřeba mít na paměti zásadu ochrany nabytých práv. Následná změna pozitivního ústavního práva nemůže mít žádný vliv na vázanost státu smlouvou, stejně jako není přípustné udělení druhého souhlasu být smlouvou vázán, byť formou ratifikace prezidentem republiky, který by nevyvolal žádné účinky. I kdyby byla iniciována vnitrostátní procedura vyslovení souhlasu s ratifikací Parlamentem a ratifikace prezidentem republiky a tato procedura by v nějaké fázi nebyla

úspěšně

dokončena,

nemůže

mít

onen

neúspěch

žádný

vliv

na

mezinárodněprávní závazek ČR smlouvu vykonávat. Zastánci druhé varianty sice

109

viz citace V. Balaše v práci Hůlka, Š. – Kysela, J. Mezinárodní smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání, ratifikace a právní účinky. Právní rozhledy, 2005, č. 6, str. 194. 110 Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv : Masarykova univerzita, 1996, str. 45-46. 111 Hůlka, Š. – Kysela, J. Mezinárodní smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání, ratifikace a právní účinky. Právní rozhledy, 2005, č. 6, str. 196.

41

počítají pro tento případ s následným vypovězením smlouvy,112 měli by si však uvědomit, že ukončení platnosti smlouvy výpovědí je možné pouze za poměrně přísných podmínek uvedených v čl. 56 Vídeňské úmluvy (smlouva musí zánik výpovědí předvídat). Zahajování nového vnitrostátního projednávání smlouvy představuje dle mého názoru naprosté superfluum, které nemůže vyvolat žádné mezinárodněprávní účinky, ale může potenciálně zcela zbytečně narušit mezinárodní prestiž ČR. B) ve francouzském právním řádu Ústava

Francouzské

republiky

rozděluje

sama

kompetenci

v oblasti

sjednávání a schvalování/ratifikace mezinárodních smluv mezi vládu a prezidenta republiky. Prezidentu republiky je vyhrazeno sjednávání mezinárodních smluv, které vyžadují ratifikaci a též následná ratifikace – tyto mezinárodní smlouvy jsou označeny jako traité. Vláda sjednává a schvaluje mezinárodní smlouvy, které nepodléhají ratifikaci – tyto smlouvy jsou označeny jako accord international. Okruh tzv. accords internationaux tedy představuje zbytkovou kategorii vymezenou negativně, vláda je povinna informovat prezidenta republiky o vyjednáváních směřujících k uzavření takovýchto smluv. Rozdíl mezi traité a accord international má pouze procedurální charakter113, neexistují zde odlišnosti v nutnosti intervence Parlamentu, preventivní soudní kontrole ústavnosti mezinárodní smlouvy, ani v účincích smluv. Orientační zákon pro zámoří ze dne 7. prosince 2000 umožnil ústavním činitelům Francouzské republiky delegovat pravomoc vyjednávat a autentifikovat accords internationaux předsedům conseils généraux tzv. DOM a předsedům conseils régionaux v Guadeloupe, Martinique, Guyane a Réunion.114 Takto přenesená kompetence se vztahuje na accords (nikoliv traités) sjednávané se sousedními státy a regionálními organizacemi OSN v oblasti pravomocí příslušejících státu. Ústavní činitelé Francouzské republiky mohou těmto předsedům povolit též

112

Hůlka, Š. – Kysela, J. Mezinárodní smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání, ratifikace a právní účinky. Právní rozhledy, 2005, č. 6, str. 196. 113 Dubouis, L. Droit international et juridiction adminstrative. In Répertoire international, Dalloz, 1998, str. 13. 114 DOM je označení pro zámořské departementy, přičemž departementy jsou spravovány voleným sněmem, tzv. conseil général. Guadeloupe, Martinique, Guyane a Réunion mají jiný statut a jsou spravovány voleným sněmem, tzv. conseil régional.

42

sjednat accords v oblasti pravomocí vyhrazených těmto jednotkám se zvláštním postavením.115

3.2.2 Projednávání smluv parlamentem, referendum A) v českém prostředí Ústava ČR vyžaduje, aby u mezinárodních smluv uvedených v čl. 49 ÚČR udělil Parlament souhlas k ratifikaci. K vymezení takových smluv odkazuji na kapitolu 3.2.1 této diplomové práce. Souhlas musí udělit každá z komor Parlamentu, tím je vyloučeno, aby Poslanecká sněmovna přehlasovala odpor Senátu, či aby Senát vyjádřil vůli nezabývat se mezinárodní smlouvou, jak je to možné v případě projednávání zákonů. Navrhovatel, kterým je vláda ČR, neboť výkon pravomoci prezidenta republiky v oblasti mezinárodních smluv vyžaduje kontrasignaci předsedy vlády, či jím pověřeného člena vlády, musí požádat o souhlas obě komory a to v libovolném pořadí, či zároveň. Obě komory projednávají udělení souhlasu nezávisle na sobě.116 Tím je zajištěna rovnost obou komor Parlamentu v tomto typu činnosti. Postup projednávání v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR stanoví zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny v §§ 108 a 109, které odkazují na použití ustanovení

týkajících

se

projednávání

zákonů.

Navrhovatel

musí

předložit

mezinárodní smlouvu alespoň v jednom autentickém znění a zároveň v českém jazyce. Poslanecká sněmovna přistoupí k prvému čtení a přikáže smlouvu k projednání dotčeným výborům. Výbor se ve svém usnesení vyjádří především k tomu, zda doporučuje udělení souhlasu k ratifikaci. Usnesení výboru se doručí všem poslancům alespoň 24 hodin před druhým čtením. To je zahájeno vystoupením navrhovatele a zpravodaje, poté následuje rozprava zakončená hlasováním. Rozhodnutí má podobu usnesení a zní buď tak, že Poslanecká sněmovna PČR uděluje souhlas k ratifikaci dané smlouvy, či jej neuděluje. K přijetí usnesení postačuje prostá většina přítomných poslanců, výjimku představují smlouvy dle čl. 10a vyžadující souhlas 3/5 většiny všech poslanců. Během projednávání smlouvy není připuštěno podávání žádných pozměňovacích návrhů, což plyne z toho, že autentifikací se stal text mezinárodní smlouvy konečným a je možné jej změnit pouze 115

Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 5-

6. 116

Kysela, J. Parlamentní projednávání mezinárodních smluv po novele Ústavy. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 16.

43

renegociací se souhlasem všech smluvních států. Navrhovatel může kdykoliv až do závěrečného hlasování stáhnout mezinárodní smlouvu z projednávání komorou. Stejná procedura je stanovena i pro případ udělení souhlasu k odstoupení od smlouvy, s jejíž ratifikací vyslovila sněmovna souhlas. Domnívám se, že tímto obratem je nutno chápat odstoupení od takových smluv, které by v okamžiku, kdy je od nich odstupováno, vyžadovaly souhlasu Parlamentu k ratifikaci. Jestliže dojde k rozpuštění Poslanecké sněmovny, musí se vyčkat ustavení nové sněmovny, protože Senát není oprávněn udělit požadovaný souhlas sám, což lze dovodit z čl. 33 odst. 2 ÚČR. Zkrácené projednání mezinárodní smlouvy přichází v úvahu tehdy, když předseda Poslanecké sněmovny vyhlásí na žádost předsedy vlády stav legislativní nouze. Nezbytným předpokladem k tomu je existence mimořádných okolností, za nichž jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů, bezpečnost státu, či hrozí značné hospodářské škody. Návrh smlouvy je postoupen bezprostředně příslušnému výboru, který má k projednání návrhu nepřekročitelnou lhůtu stanovenou předsedou Poslanecké sněmovny. Poté se koná pouze jedno čtení117 návrhu smlouvy a hlasuje se o udělení souhlasu k ratifikaci. Při projednávání programu schůze může sněmovna dospět k názoru, že nejsou dány podmínky pro stav legislativní nouze, a projednat smlouvu běžným postupem. Postup projednávání v Senátu Parlamentu ČR stanoví zákon o jednacím řádu Senátu v §§ 115-117c a § 118a. Smlouvu rozešle předseda Senátu mimo jiné organizačnímu výboru, který ji přidělí dotčeným výborům. Výbory mají 30 dnů na projednání smlouvy (lhůta může být zkrácena i prodloužena), přičemž mohou navrhnout podání návrhu na posouzení souladu smlouvy s ústavním pořádkem Ústavnímu soudu, jinak doporučí Senátu, aby souhlas k ratifikaci mezinárodní smlouvy udělil, či neudělil. Poté následuje projednávání smlouvy při zasedání Senátu, který buď podá návrh Ústavnímu soudu na posouzení souladu smlouvy s ústavním pořádkem (v takovém případě Senát projednávání přeruší a vyčká nálezu Ústavního soudu), vrátí smlouvu výborům k dalšímu posouzení, jednání odročí (Senátu není stanovena žádná lhůta, v níž by měl rozhodnout; v žádném případě se 117

Zákon je projednáván ve třech čtení, ve stavu legislativní nouze se vypouští první čtení a dle § 108 odst.2 jednacího řádu Poslanecké sněmovny se při jednání o mezinárodních smlouvách vypouští též druhé a třetí čtení. Ustanovení § 108 jednacího řádu obsahuje dále zvláštní úpravu druhého čtení, které se jako jediné v případě projednávání smlouvy ve stavu legislativní nouze užije.

44

neuplatní pravidlo známé ze zákonodárného procesu, dle něhož se návrh považuje za přijatý, pokud se Senát neusnese do 30 dnů od postoupení zákona118) a vrcholem celého procesu je hlasování o udělení souhlasu. Současné znění jednacího řádu Senátu nepřipouští hlasovat o odmítnutí souhlasu k ratifikaci.119 Během projednávání smlouvy nelze podávat pozměňovací návrhy. Opět i v případě Senátu se stejný postup použije i na vyslovení souhlasu k odstoupení od smlouvy. Vedle toho existuje i zkrácené projednávání mezinárodních smluv, o němž může rozhodnout předseda Senátu za splnění následujících podmínek – existence mimořádných okolností, jakými je třeba zásadní ohrožení lidských práv, bezpečnosti státu či hrozba značných hospodářských škod, a k tomu musí přistoupit žádost navrhovatele. Za této situace je mezinárodní smlouva okamžitě postoupena prostřednictvím organizačního výboru dotčeným výborům a je jim stanovena lhůta k projednání. Zasedání Senátu se musí uskutečnit do 10 dnů od předložení smlouvy navrhovatelem. Konstatuje-li Senát při jednání, že nejsou splněny podmínky pro zkrácené projednání, nelze smlouvu takto projednat. Usnesení komor se zasílají předsedovi druhé komory, prezidentu republiky a vládě. Teprve po udělení explicitního souhlasu obou komor může prezident přistoupit k ratifikaci. B) ve francouzském prostředí Francouzská Ústava zapojuje Parlament do procesu projednávání smluv bez ohledu na to, zda se jedná o tzv. traité podléhající ratifikaci prezidentem, či tzv. accord international podléhající schválení vládou. Následující typy smluv dle čl. 53 Ústavy mohou být ratifikovány, či schváleny je na základě zákona: 1. mírové smlouvy 2. obchodní smlouvy

118

J. Kysela uvádí případ, kdy Ministerstvo zahraničních věcí předložilo prezidentovi k ratifikaci smlouvu o vzájemné podpoře investic uzavřenou se Svazovou republikou Jugoslávie, přičemž souhlas Senátu pravděpodobně dovodilo z jeho netečnosti po dobu 30 dnů. Prezident tuto smlouvu ratifikoval i bez udělení explicitního souhlasu Senátem. Kysela, J. Spory mezi komorami v dvoukomorových parlamentech a způsoby jejich řešení. Právník, 2002, č. 7, str. 747-748. 119 J. Kysela se přesvědčivě vyslovil pro velký symbolický význam možnosti negativního hlasování. Kysela, J. Parlamentní projednávání mezinárodních smluv po novele Ústavy. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 16.

45

3. smlouvy týkající se mezinárodních organizací – Conseil constitutionnel ve svém rozhodnutí č. 92-308 DC ze dne 9. dubna 1992 označované jako Maastricht I. vyslovil základní princip, dle kterého pro ratifikaci smlouvy zakládající členství Francouzské republiky v mezinárodní organizaci postačuje souhlasu uděleného formou zákona a to i za situace, kdy je mezinárodní organizace vybavena právní subjektivitou a rozhodovacími pravomocemi v důsledku přenesení pravomoci členských států. Revize Ústavy je nutná pouze tehdy, kdy jsou ustanovení smlouvy v rozporu s ústavními normami anebo zasahují do podstatných podmínek výkonu národní suverenity.120 4. smlouvy

dotýkajících

se

státních

financí

–

tato

otázka

je

Conseil

constitutionnel pojímána v širokém kontextu. Za smlouvy zavazující státní finance se považují smlouvy, které přinášejí opravdový, specifický, nový a dostatečně přesný finanční závazek.121 Souhlas formou zákona nevyžadují smlouvy znamenající závazek pro státní finance, jestliže tyto finanční dopady byly Parlamentem odsouhlaseny v jiném řízení (např. rozpočtovém, nebo udělením souhlasu k ratifikaci smlouvy týkající se mezinárodní organizace, jestliže onen finanční závazek vyplynul z rozhodnutí dle statutu mezinárodní organizace).122 Zařazení těchto smluv do čl. 53 Ústavy souvisí s klíčovým postavením Parlamentu v rozpočtovém procesu a kontrolou nad rozpočtovým hospodařením státu. Jedná se tak o přenesení čistě vnitrostátních vztahů v rámci dělby moci i do vztahů mezinárodních. J. Malenovský ve svém návrhu mezinárodních článků Ústavy ČR navrhoval zařadit obdobnou kategorii smluv („smlouvy zakládající finanční závazek státu“) do čl. 49 ÚČR.123 5. smlouvy pozměňující ustanovení zákonů – v podstatě i zde se jedná o oblast výhrady zákona obdobně jako v případě čl. 49 písm. e) ÚČR. Ve francouzské Ústavě má však toto ustanovení ještě další mnohem kompaktnější rozměr. Ústava totiž rozeznává tzv. domaine de la loi (oblast zákona), která je vymezena prostřednictvím výčtu oblastí přímo v Ústavě a tzv. pouvoir 120

Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 8. Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. Actualité juridique – droit administratif, 20 février 1999, str. 132. 122 Rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 75-60 ze dne 30. prosince 1975 a č. 78-93 ze dne 29. dubna 1978 Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 8. 123 Malenovský, J. Komentovaný návrh článků Ústavy České republiky upravujících její vztah k mezinárodnímu právu. Právník, 1999, č. 5, str. 395. 121

46

réglementaire (nařizovací moc), která představuje zbytkovou komplementární kategorii. Zatímco v tzv. domaine de la loi dochází ke spolupráci mezi mocí výkonnou a zákonodárnou a moc zákonodárná má převahu, tak tzv. pouvoir réglementaire je plně vyhrazena výkonné moci bez možné intervence moci zákonodárné. K zajištění respektu tohoto rozdělení byly vyvinuty vzájemně se doplňující soudní mechanismy – Conseil d´État ruší dekrety v oblastech podléhajících domaine de la loi, Conseil constitutionnel může prohlásit, že zákon zasahuje do pouvoir réglementaire a tím umožní, aby jeho ustanovení byla měněna pouhými dekrety. Je tedy logické, že v případě udělovaní souhlasu k ratifikaci, či schválení mezinárodních smluv se vyžaduje souhlas Parlamentu pouze v případě smluv dotýkajících se domaine de la loi. 6. smlouvy týkající se osobního stavu 7. smlouvy zahrnující cesi, výměnu, či připojení území – vedle požadavku přijetí zákona je k jejich platnosti též nutný souhlas dotčené populace, který by měl logicky být vysloven spolehlivou formou před hlasováním o zákonu umožňujícím ratifikaci, či schválení. Jedná se o vtělení práva národů na sebeurčení a práva na svobodné vyjádření jejich vůle v souladu s odstavcem 2 Preambule Ústavy z roku 1958.124 Parlament uděluje souhlas formou zákona na rozdíl od českého modelu, kde je souhlas udělován pouze usnesením. Vedle mezinárodní smlouvy se tak vytváří vnitrostátní pramen práva (zákon), který však nepřejímá obsah mezinárodní smlouvy, pouze dodává nutný podklad pro výkon pravomoci prezidenta smlouvu ratifikovat, či pravomoci vlády smlouvu schválit. Nejedná se tak o prvek dualistického vztahu mezi právem vnitrostátním a mezinárodním v podobě transformace, ale důsledně se zachovává monistická inkorporační koncepce. Obě komory Parlamentu – tedy Národní shromáždění i Senát – projednávají návrh zákona, jímž má být vysloven souhlas s ratifikací, či schválením mezinárodní smlouvy. Návrh se předkládá pouze jedné komoře a je jedno zda Národnímu shromáždění, nebo Senátu a tato komora návrh po projednání postoupí komoře druhé. Ani v jedné z komor nemohou být přijímány pozměňovací návrhy, tento zákaz explicitně nevyjádřený se fakticky dodržuje. Dle rozhodnutí Conseil constitutionnel z 9. dubna 2003 týkajícího se 124

Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 8.

47

jednacího řádu Národního shromáždění nejsou pozměňovací návrhy zakázány a priory, zakázány jsou pouze návrhy obsahující podmínky a výhrady ke smlouvě, rozšíření návrhu zákona i na udělení souhlasu k ratifikaci, či schválení i jiné mezinárodní úmluvy, interpretační prohlášení k souhlasu. Přípustný naopak je pozměňovací návrh směřující k vyškrtnutí některé mezinárodní smlouvy z textu návrhu

zákona,

kterým

se

žádá

o

udělení

souhlasu

k ratifikaci

několika

mezinárodních smluv.125 V porovnání s jednacími řády komor Parlamentu ČR mají komory francouzského Parlamentu jistou míru autonomie v této oblasti, což jistě souvisí právě s tím, že francouzský Parlament projednává a hlasuje o zákonu, kdežto český Parlament o mezinárodní smlouvě jako takové. Projednávání v Národním shromáždění začíná v zahraničním výboru, který ji schválí,

nebo zamítne. Poté může, a zpravidla tak i činí, předseda Národního

shromáždění předložit mezinárodní smlouvy přímo k hlasování, aniž by vystoupil jakýkoliv řečník. Proti tomuto postupu se může ohradit a znemožnit jej výbor předsedů. Pokud není návrh zákona projednáván v popsaném zkráceném řízení, přistoupí Národní shromáždění k diskuzi ohledně návrhu a teprve poté k hlasování. Jak zahraniční výbor, tak i plénum Národního shromáždění mohou odložit projednávání návrhu zákona, jestliže žádají o poskytnutí dodatečných informací nebo za delikátní situace na mezinárodní scéně.126 Projednávání v Senátu začíná buď ve finančním výboru v případě smluv z fiskální oblasti, nebo v mezinárodněprávním výboru v ostatních případech. Výbor předsedů Senátu může nařídit zkrácené projednání a to buďto vyloučením diskuze, nebo omezením diskuze. V druhém případě se k návrhu zákona může vyjádřit jen zástupce vlády a předseda a zpravodaj výboru Senátu, před závěrečným hlasováním i zástupci parlamentních skupin (všichni řečníci jsou limitováni 5 minutami). Senát může vázat projednání zákona na splnění jistých podmínek nezávislých na smlouvě (obdoba odročení v Národním shromáždění).127

125

www.senat.fr [citováno 17. listopadu 2006] Takový byl osud smlouvy s Běloruskou republikou jakožto reakce na porušování lidských práv běloruskou vládou. Z pohledu mezinárodního právo lze toto počínání kvalifikovat jako retorzi. www.assemblee-nationale.fr [citováno 17. listopadu 2006] 127 www.senat.fr [citováno 17. listopadu 2006] 126

48

Projednávání smluv Parlamentem je přerušeno od okamžiku, kdy Conseil consitutionnel obdržel návrh na posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavními normami až do okamžiku zveřejnění jeho rozhodnutí v Journal officiel. Jestliže není návrh zákona schválen oběma komorami v totožném znění, dochází ke svolání smíšené komise, která má vypracovat společný návrh sporných ustanovení (toto obecné ustanovení týkající se zákonů však nepřichází příliš v úvahu v tomto zvláštním typu řízení). Důležitá je však skutečnost, že Národní shromáždění může vynutit svoji vůli i přes odpor Senátu a Senát tak v podstatě přehlasovat. Zákon přivolující k ratifikaci, či schválení mezinárodní smlouvy vyžaduje ke své platnosti promulgaci prezidentem v Journal officiel, čímž teprve získává souhlas udělený Parlamentem perfektní podobu. Publikaci zákona nelze směšovat s publikací mezinárodní smlouvy, jedná se o dva různé úkony, kdy první musí časově předcházet druhému. Pokud by mezinárodní smlouva měla být platná i v zámořských územích a došlo by jí k modifikaci norem vydávaných samosprávnými orgány těchto území se zvláštním statutem, musel by mít souhlas formu organického zákona v souladu s čl. 74 Ústavy, jehož přijetí musí být konzultováno se samosprávnými shromážděními těchto území. Územní rozsah aplikace mezinárodní smlouvy často stanoví smlouva samotná, a tak tento rozsah nemůže být rozšířen ani pomocí organického zákona na jiná území. Má se za to, že vznesení výhrady, její odvolání, či odstoupení od smlouvy nevyžaduje souhlas Parlamentu, i když smlouva, jíž se tyto změny týkají, byla ratifikována po udělení souhlasu Parlamentem. Uvedené úkony činí pouze vláda.128 C) referendum Ústava ČR obsahuje odvolání na referendum v čl. 2 odst. 2, z něhož vyplývá, že k uvedení tohoto institutu v život je nutné přijetí ústavního zákona. Žádný takovýto ústavní zákon dosud přijat nebyl, poslední návrh přijatý Poslaneckou sněmovnou129 v červnu 2005, avšak odmítnutý Senátem umožňoval nahradit souhlas k ratifikaci udělovaný Parlamentem dle čl. 49 ÚČR rozhodnutím v referendu. Původní vládní 128 129

Pactet, P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. 20e édition. Paris : Armand Colin, 2001, str. 570. sněmovní tisk č. 914, 4. volební období, www.psp.cz [citováno 17. listopadu 2006]

49

návrh počítal pouze s udělením souhlasu k ratifikaci smlouvy dle čl. 10a ÚČR. Je navýsost žádoucí, aby došlo na zákonné úrovni k řešení situace, kdy prezident vyhlásí referendum, ale smlouva již byla předložena Parlamentu k vyslovení souhlasu k ratifikaci. Komory by měly minimálně přerušit projednávání smlouvy, ještě lépe by ji měl navrhovatel stáhnout z projednávání komorami. Zapeklitější situace může nastat, pokud již jedna komora smlouvu projednala. Druhá komora by rozhodně neměla pokračovat v projednávání smlouvy, usnesení první komory by buď zůstalo platné a bylo připraveno v budoucnu zkonstituovat souhlas Parlamentu k ratifikaci, anebo by bylo zrušeno jako důsledek publikace rozhodnutí prezidenta vyhlásit referendum (zde je však potřeba zvážit ústavnost takového zásahu moci výkonné do rozhodování moci zákonodárné).

Ústava v čl. 10a odst. 2 předvídá, že ústavní zákon může

stanovit, že souhlas k ratifikaci mezinárodní smlouvy dle čl. 10a může být udělen jen v referendu, jinak souhlas uděluje Parlament. Dosud byl přijat pouze jeden takový ústavní zákon a to ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii, který ve svém čl. 5 odst. 2 uvádí, že souhlas daný v referendu nahrazuje souhlas Parlamentu. Na jeho podkladě vyhlásil prezident republiky referendum, v němž voliči udělili souhlas k ratifikaci smlouvy o přistoupení k Evropské unii. Soudní přezkum ve věcech referenda byl svěřen Ústavnímu soudu. Tento ústavní zákon je však již zkonzumovaný. Za současné pozitivněprávní úpravy není možné udělit souhlas k ratifikaci smlouvy prezidentem v referendu, Parlament má v této oblasti monopol, který však může být Ústavou předvídanými ústavními zákony narušen. Okolnosti, za nichž může být vyhlášeno referendum ve Francouzské republice, jsou upraveny v čl. 11 Ústavy. Referendum může být vyhlášeno v případě mezinárodních smluv, které aniž by byly v rozporu s Ústavou, budou mít vliv na fungování státních institucí. Referendum vyhlašuje prezident republiky na návrh vlády nebo obou komor Parlamentu. Předmětem referenda je návrh zákona, kterým má být udělen souhlas k ratifikaci smlouvy. Tento postup byl použit v případě udělení souhlasu k ratifikaci Smlouvy o Ústavě EU. Nejprve byla podána žádost Conseil constitutionnel, aby přezkoumal soulad smlouvy s ústavními normami. Jelikož zde byl shledán částečný rozpor, svolal prezident republiky Congress, který odsouhlasil revizi Ústavy. Teprve poté bylo vyhlášeno referendum, neboť jeho podmínkou je kvazijistota, že ustanovení mezinárodní smlouvy netrpí rozporem s ústavními

50

normami. Důvodem toho je, že Conseil constitutionnel odmítá kontrolu zákona přijatého v referendu s Ústavou (viz níže). Občané v referendu návrh zákona neschválili, teoreticky nic nebrání tomu, aby bylo uspořádáno nové referendum, či zákon schválil Parlament. Vzhledem ke klíčovému významu, který je přikládán rozhodnutím učiněným přímo občany, však není myslitelné, aby jejich nesouhlas byl obejit souhlasem uděleným Parlamentem. Akty týkající se přípravy a průběhu referenda mohou být napadeny a přezkoumány Conseil constitutionnel, který vyhlašuje i konečné výsledky hlasování.

3.2.3 Řízení před ústavním soudem o souladu mezinárodní smlouvy s ústavními normami Tradičně byla oblast zahraniční politiky a s tím související problematika mezinárodních smluv záležitostí exekutivy, která podléhala kontrole ze strany moci zákonodárné. Moc soudní odmítala jakoukoli pravomoc pro posuzování souladu mezinárodních

smluv

s vnitrostátním

právním

řádem.

V důsledku

převzetí

inkorporační konstrukce však musela moc soudní přikročit k aplikaci mezinárodních norem na právní vztahy a zásahy orgánů veřejné moci do práv a svobod člověka. Nyní je již klasickou výbavou téměř všech právních řádů demokratických právních států mechanismus preventivní kontroly souladu mezinárodních smluv s ústavními normami. Francouzská Ústava obsahuje možnost tohoto řízení v čl. 54 Ústavy již od svého přijetí v roce 1958, česká Ústava byla obohacena o tento institut až ústavním zákonem č. 395/2001 Sb., do té doby odmítal Ústavní soud ČR posuzovat soulad smluv s ústavním pořádkem s poukazem na dělbu moci, což dokládá i usnesení sp. zn. II. ÚS 41/96.130 Preventivní kontrola mezinárodních smluv má zvláštní povahu, neboť musí posuzovat z právního hlediska to, co ostatní orgány zapojené do procesu projednávání mezinárodních smluv posuzují z hledisek politických, zvláště pak zahraničněpolitického. Navíc pravidla obsažená v posuzovaných mezinárodních smlouvách,

která

dosud

nenabyla

objektivní

platnosti

z hlediska

práva

mezinárodního, nemají povahu právních norem, ale pouze návrhu právních norem. Nejedná se tedy o kontrolu normy vzhledem k jiné normě. Obdobná je situace i v případě, kdy sice smlouva objektivně platná je, ale není platná subjektivně, tzn. stát

130

Filip, J. Parlament a preventivní kontrola mezinárodních smluv ústavním soudem. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 8.

51

jí není vázán, neboť tato mezinárodní norma jakoby pro stát ještě neexistovala.131 Preventivní kontrola je jak v pojetí českém, tak francouzském fakultativním řízením, neexistuje jediný případ, kdy by ratifikace smlouvy, či její právní účinky byly podmíněny přezkoumáním smlouvy příslušným soudním orgánem. Tento typ kontroly má svoji časovou mez, kterou nelze překročit – je jím okamžik, kdy stát vyslovil souhlas být smlouvou vázán (viz kapitola 2.3). Hlavním smyslem tohoto řízení je totiž zamezit udělení souhlasu být smlouvou vázán na mezinárodní úrovni (ratifikaci), jestliže by s ohledem na ústavní normy byla realizace tohoto závazku znemožněna (dle čl. 27 Vídeňské úmluvy nemůže být odpovědnost státu za porušení mezinárodního závazku vyloučena poukazem na vnitrostátní normy). A) předmět kontroly Ústavním soudem ČR Kontrole Ústavního soudu ČR dle čl. 87 odst. 2 ÚČR podléhají pouze smlouvy vymezené v čl. 49 a 10a ÚČR, z kontroly je tak vyloučen celý blok vládních a rezortních smluv. Tento krok se nechá odůvodnit tím, že tyto smlouvy nejsou dle čl. 10 ÚČR součástí právního řádu. Na druhou stranu mohou být považovány za součást právního řádu dle čl. 1 odst. 2 ÚČR (viz kapitola 3.1) a mohou porušovat normy ústavního práva. Zejména v činnosti ministerstev a jiných orgánů státní správy tak hrozí vážné poruchy, když tyto na jedné straně musí dodržovat ústavněprávní normy (např. kompetenční) a na druhé straně leitmotivem jejich činnosti je ústavní maxima dodržování mezinárodních závazků (dle důvodové zprávy k ústavnímu zákonu č. 395/2001 Sb. vztahující se k čl. 1 odst. 2 ÚČR). Vláda by měla mít možnost požádat Ústavní soud o vydání závazného stanoviska týkajícího se vládních a rezortních smluv. Další nezodpovězenou otázkou je, zda může Ústavní soud přezkoumávat i vypovězení mezinárodní smlouvy. Teleologickým výkladem čl. 87 odst. 2 ÚČR dospějeme k závěru, že smyslem tohoto přezkumu je zamezit včlenění nesouladných mezinárodních norem do právního řádu. Jejich vyčlenění z právního řádu tedy kontrole nepodléhá. Pokud však zohledníme odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/01132, kdy soud odmítl přisvědčit deklasifikaci mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách v důsledku euronovely Ústavy s poukazem mimo jiné na čl. 9 odst. 2 Ústavy, je myslitelné, že by vypovězení 131

Blaizot-Hazard, C. Les contradictions des articles 54 et 55 de la Constitution face à la hiérarchie des normes. Revue du droit public, 1992, str. 1302. 132 publikováno též pod číslem 403/2002 Sb.

52

takovéto smlouvy považoval za protiústavní, i když argumentace soudu čl. 9 odst. 2 v citovaném nálezu je velmi kritizována133. B) legitimace k podání návrhu Ústavnímu soudu ČR Návrh Ústavnímu soudu může dle § 71a zákona o Ústavním soudu ČR podat jen a) komora Parlamentu – časovou mezí na jedné straně je okamžik, kdy navrhovatel předložil dotyčné komoře mezinárodní smlouvu se žádostí o vyslovení souhlasu k ratifikaci, a na druhé straně okamžik, kdy se komora usnesla na vyslovení souhlasu. Komora se tak může během projednávání mezinárodní smlouvy usnést na podání návrhu Ústavnímu soudu dle čl. 87 odst. 2 ÚČR. Bohužel jednací řády Poslanecké sněmovny a Senátu neobsahují úpravu, zda mohou komory pokračovat v projednávání smluv, jestliže byl podán jednou komorou návrh Ústavnímu soudu. Dá se předpokládat, že komora, která návrh soudu podala, projednávání smlouvy přeruší a vyčká rozhodnutí Ústavního soudu. Druhá komora by však také měla s projednáváním vyčkat, aby se tak vyhnula hrozící blamáži v případě, že ona by souhlas udělila, ale Ústavní soud by shledal rozpor mezi smlouvou a ústavními normami. V okamžiku, kdy komora souhlas vysloví, nemůže se již na Ústavní soud obrátit s návrhem. Stejné by mělo být řešení i tehdy, jestliže se komora o souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy usnesla, ale souhlas neudělila. Tím okamžikem totiž končí projednávání smlouvy komorou, které může být obnoveno pouze novým předložením mezinárodní smlouvy navrhovatelem, čímž se obnovuje i oprávnění komory obrátit se na Ústavní soud. b) skupina alespoň 41 poslanců, či 17 senátorů – zde jsou časovými mezemi okamžik vyslovení souhlasu Parlamentu k ratifikaci na straně jedné a ratifikace smlouvy prezidentem republiky na straně druhé. Jedná se o významné oprávnění politické menšiny v komoře Parlamentu. Nejasnosti vzbuzuje otázka, zda je třeba vyčkat okamžiku, až souhlas vysloví obě komory Parlamentu, čemuž nasvědčuje gramatický výklad této normy, nebo zda může 133

Filip, J. Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem. Právní zpravodaj, 2002, č. 11, str. 12-13.

53

vyžadovaná menšina v dané komoře podat návrh poté, co se o souhlasu k ratifikaci usnesla komora, jejímiž jsou členy. Pro druhou interpretaci svědčí fakt, že komory projednávají mezinárodní smlouvy nezávisle na sobě, dále že souhlas má pouze formu usnesení a členové druhé komory nemusí být obeznámeny s tím, zda první komora již usnesení přijala, či nikoliv (byť tato usnesení by si měli předsedové obou komor vzájemně oznamovat). Vyslovení souhlasu oběma komorami má formu dvou usnesení, přičemž dle některých autorů by Ústavní soud v případě, že shledá rozpor mezi ústavními normami a smlouvou, měl tato usnesení zrušit.134 Z procesního hlediska je tedy možné konat řízení pouze o jednom usnesení, aniž by se muselo vyčkat druhého usnesení. Dokáži si představit obě řešení, přičemž záleží pouze na interpretaci Ústavním soudem a jeho praxi. Spíše bych se přikláněl k možnosti prvé, neboť souhlas Parlamentu je vysloven teprve až v důsledku pozitivních usnesení obou komor. Přednost by mělo dostat politické projednání v Parlamentu (tzn. vyčkat, zda i druhá komora souhlas vysloví) a teprve poté se otevírá prostor pro kontrolu soudní z podnětu parlamentní minority. c) skupina alespoň 41 poslanců, či 17 senátorů v případě udělení souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy v referendu – tato možnost byla do zákona o Ústavním soudu včleněna až zákonem č. 114/2003 Sb. s účinností od 25. dubna 2003 v souvislosti s přípravou referenda o udělení souhlasu k ratifikaci Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii. Návrh na zahájení řízení tak může podat skupina poslanců, či senátorů nejdříve v den vyhlášení výsledku referenda prezidentem republiky, jestliže v něm voliči vyslovili souhlas k ratifikaci. Návrh nelze podat poté, co prezident smlouvu ratifikoval. Důvody pro přijetí novely zákona o Ústavním soudu jsou pochopitelné, bez ní by totiž jedinou autoritou oprávněnou podat návrh Ústavnímu soudu k preventivní kontrole smlouvy byl pouze prezident republiky.135 Jelikož by smlouva nebyla projednávána Parlamentem, nemohly by návrh podat ani komory Parlamentu, ani skupina poslanců, či senátorů dle písm. b). Zvolené řešení se mi však zdá velice nešťastné, neboť umožňuje zahájit řízení o přezkumu smlouvy v okamžiku, kdy voliči udělili souhlas k její ratifikaci, čímž 134

Zemánek, J. Předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 18. důvodová zpráva k zákonu č. 114/2003 Sb., sněmovní tisk č. 197, 4. volební období, www.psp.cz [citováno 2.2.2007] 135

54

se proces všelidového hlasování znevažuje a lze následně soudní cestou zpochybnit vůli občanů. Stejně jako se domnívám, že ani prezident republiky by neměl podávat návrh Ústavnímu soudu po vyslovení souhlasu k ratifikaci v referendu, ale zásadně před vyhlášením konání referenda. Dle mého názoru by bylo mnohem vhodnější legitimovat k podání návrhu Ústavnímu soudu komory Parlamentu, či skupinu jeho členů ve lhůtě např. 10 dnů od publikace rozhodnutí prezidenta republiky, jímž se vyhlašuje konání referenda. Zároveň by byla Ústavnímu soudu stanovena nepřekročitelná lhůta k projednání takového návrhu. Negativní nález Ústavního soudu by zamezil konání referenda. Jde o to vyhnout se diskreditaci referenda, které má slavnostní formu, a rozhodnutí v něm přijaté požívá absolutní politické a vysoké právní nedotknutelnosti. Jen tak může být všelidovému hlasování zajištěna vážnost a úcta, kterou si zaslouží. d) prezident republiky – může tak učinit od okamžiku, kdy mu byla smlouva předložena k ratifikaci. Jednou časovou mezí je tedy předložení smlouvy prezidentu k ratifikaci, což je obrat s velmi zamlženým významem. Prvním možným výkladem je situování tohoto okamžiku do dne, kdy Parlament udělil souhlas k ratifikaci. Toto pojetí by minimalizovalo pozici prezidenta v celém procesu a odpovídalo by reprezentativní roli, která mu je často přisuzována. Druhý možný výklad, jehož zastáncem jsem já, se odvíjí od mezinárodního kontextu celé problematiky. Dle Ústavy ČR a rozhodnutí prezidenta č. 144/1993 Sb. sjednává smlouvy dle čl. 49 ÚČR prezident republiky, tzn. že provádí též přijetí textu, jeho autentifikaci a následně i ratifikaci. I když prezident udělí plnou moc jiné osobě, nic to nemění na tom, že tato osoba jedná jménem prezidenta republiky, kterému se tak bezprostředně po autentifikaci textu mezinárodní smlouvy otevírá prostor pro ratifikaci. Prezident republiky je tak oprávněn podat návrh Ústavnímu soudu k posouzení souladu smlouvy a ústavních norem od okamžiku autentifikace textu smlouvy až do okamžiku, kdy smlouvu ratifikuje. Může tak učinit i před tím, než smlouvu začne projednávat Parlament. Druhou časovou mezí je učinění ratifikačního aktu prezidentem, což vyplývá z čl. 87 odst. 2 ÚČR a i ze samotné logiky věci. I když v důsledku kontrasignace předsedou vlády, či jiným členem vlády je prezident republiky v této oblasti neodpovědný, lze si jen stěží představit, jaké

55

politické důsledky by mělo podání návrhu Ústavnímu soudu prezidentem republiky. Jestliže se totiž prezident domnívá, že smlouva je v rozporu s ústavními normami, neměl ji vůbec autentifikovat. Autentifikace vykonaná jeho jménem byl v tom případě krok velmi nezodpovědný, protože jestliže Ústavní soud ČR shledá nesoulad smlouvy s ústavními normami, nebude moci smlouvu ratifikovat. Opakuji však, že státy nemají povinnost ratifikovat autentifikované smlouvy, nepovede to tedy k založení mezinárodněprávní odpovědnosti, avšak mezinárodnímu kreditu prezidenta a celého státu to rozhodně nepřidá.136 Návrh není oprávněna podat vláda ČR, neboť se předpokládá, že by Parlamentu nepředložila smlouvu, která je dle jejího názoru v rozporu s ústavním pořádkem. Tím může vláda velice efektivně zablokovat ratifikační proces.137 Podání návrhu brání ratifikaci mezinárodní smlouvy až do doby, než Ústavní soud o návrhu rozhodne (čl. 87 odst. 2 věta druhá ÚČR). C) průběh řízení před Ústavním soudem ČR Jestliže návrh podají neoprávněné osoby, či je návrh podán ohledně smluv nepodléhajících čl. 49 a 10a ÚČR, Ústavní soud ČR návrh jako nepřípustný odmítne. Tak se stalo usnesením sp. zn. Pl. ÚS 1/04, kdy sice návrh podaly oprávněné osoby (skupina 41 poslanců), ale až tehdy, kdy byla smlouva prezidentem ratifikována, což vybočilo z mezí stanovených § 71a odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu ČR a především čl. 87 odst. 2 Ústavy ČR. Nepřípustnost vysloví soud i tehdy, kdy ústavní zákon, s nímž měla být mezinárodní smlouva v rozporu, pozbyl platnosti. Řízení o návrhu na posouzení souladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem se provádí v plénu Ústavního soudu (§ 11 odst. 3 zákona o Ústavním soudu). Jeho účastníky jsou navrhovatel, Parlament (obě komory), prezident republiky a vláda. Na návrh některého z účastníků projedná soud věc přednostně bez zbytečného odkladu, vedle toho může soud sám z vlastního rozhodnutí projednat věc mimo pořadí (§ 39 zákona

136

Do velkých potíží se dostal francouzský prezident Jacques Chirac, když Conseil constitutionnel shledal rozpor mezi Evropskou chartou o regionálních a minoritních jazycích a Ústavou. Vzhledem k tomu, že je úmluva v rozporu ze základním ústavním principem nedělitelnosti státu, nepřichází v úvahu revize Ústavy. 137 Filip, J. Parlament a preventivní kontrola mezinárodních smluv ústavním soudem. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 9, shodně i Zemánek, J. Předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 18.

56

o Ústavním soudu).138 Není-li návrh nepřípustný a nenastanou důvody pro zastavení řízení, musí jej soud projednat i bez dalších návrhů. Návrh nemůže být vzat zpět. Soud zkoumá soulad mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem, který je definován v čl. 112 ÚČR a skládá se z Ústavy, Listiny základních práv a svobod, ústavních zákonů přijatých dle Ústavy ČR, dále ústavních zákonů přijatých Českou národní radou po 6. červnu 1992 a dále pokud se dotýkají úpravy státních hranic i ústavních

zákonů

přijatých

Národním

shromážděním

ČSR,

Federálním

shromážděním ČSSR a Českou národní radou. Dle názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 tvoří součást ústavního pořádku i mezinárodní smlouvy o lidských právech a svobodách dle předchozího znění čl. 10 ÚČR do 31.5.2002. Měl by tedy v duchu nastolené linie přezkoumávat Ústavní soud soulad mezinárodní smlouvy s mezinárodními smlouvami o lidských právech a svobodách? Rozhodně ne! Především citovaný nález se vztahuje na řízení o neústavnosti zákonů a předkládací povinnost obecných soudů dle čl. 95 odst. 2 ÚČR, nálezem sp. zn. I. ÚS 752/02 byly závěry Ústavního soudu rozšířeny i na řízení o ústavní stížnosti. Jedná se tedy o interpretaci ústavního pořádku sui generis omezenou jen na výklad čl. 95 odst. 2 a čl. 87 odst. 1 písm. a) a d) ÚČR. Druhým a mnohem zásadnějším argumentem je ten, že z hlediska mezinárodního práva neexistuje hierarchie mezi jednotlivými prameny práva a ani v rámci kategorie mezinárodních smluv (s výjimkou specifického postavení Charty OSN). Toto nelze dovodit ani z nálezu sp. zn. I. ÚS 752/02 (blíže v kapitole 2.6), kterým se Ústavní soud vyjádřil pouze ke konfliktu již ratifikovaných smluv. Pokud by měl soud zkoumat soulad smluv s jinými smlouvami, musel by být obsah těchto druhých smluv transformován do ústavního zákona. Ani pak by však tento ústavní zákon neměl mezinárodněprávní povahu, takže by nešlo o přezkum smlouvy vzhledem ke smlouvě. Na závěr je tedy potřeba důrazně konstatovat, že interpretaci ústavního pořádku podanou v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 nelze rozšířit na čl. 87 odst. 2 ÚČR. Smlouva nebude zkoumána ani ve světle jiných norem mezinárodního práva (zejména ius cogens), pro něž by byla smlouva neplatná, referenčním rámcem

138

J. Filip uvádí i možnost, že návrh bude záměrně podán k oddálení ratifikace smlouvy, a tudíž nebude ani zájem na přednostním projednání návrhu. Filip, J. Parlament a preventivní kontrola mezinárodních smluv ústavním soudem. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 10.

57

kontroly

jsou

jen

normy

vnitrostátní.139

Zkoumat

se

tak

bude

soulad

s hmotněprávními, procesními i kompetenčními normami ústavního pořádku.

Na

závěr připojím ještě krátkou poznámku o kontrole smluv vůči mezinárodním smlouvám dle čl. 10a Ústavy, které dle J. Malenovského tvoří součást materiálně pojatého ústavního pořádku.140 Lze plédovat ve prospěch kontroly mezinárodní smlouvy vůči primárnímu komunitárnímu právu, neboť delegační smlouva dle čl. 10a může orgánům ČR zcela odejmout některé kompetence a je potřeba dát Ústavnímu soudu možnost posoudit, zda má Česká republika s ohledem na komunitární právo, které je integrováno do českého právního řádu141, pravomoc danou smlouvu uzavřít. Velice zajímavá, i když jen výjimečná, bude judikatura ohledně smluv dle čl. 10a ÚČR. Domnívám se, že můžeme jen litovat, že Ústavní soud ČR neměl příležitost zabývat se meritorně souladem Smlouvy o přístupu ČR k EU (jediný podaný návrh byl usnesením sp. zn. Pl. ÚS 1/04 odmítnut). Dle J. Malenovského by neměl Ústavní soud přistoupit ke kontrole smluv dle čl. 10a vůči všem součástem ústavního pořádku, ale pouze vůči tzv. tvrdému jádru ústavnosti, kterým je dohled nad zachováním podstatných náležitostí demokratického právního státu.142 S tímto závěrem můžeme polemizovat, je však nesporné, že nelze čl. 10a chápat jako generální aprobaci přenosu pravomocí orgánů ČR na mezinárodní organizace z hlediska jeho ústavnosti. Zde bych tento odkaz na delegaci chápal pouze jako uvedení obecné možnosti, přičemž to neznamená, že každá smlouva přijatá dle čl. 10a patřičnou procedurou je nutně ústavní, čemuž odpovídá i existence přezkumu Ústavním soudem. Zároveň je vysoce pravděpodobné, že přenos pravomocí smlouvou na mezinárodní organizaci, či instituci bude zpravidla v rozporu s některou normou tvořící ústavní pořádek, neboť tento organizuje rozdělení a výkon pravomocí ve státě. Nasnadě je odkaz hned na první článek Ústavy, dle něhož je Česká republika svrchovaným státem. Je logický závěr J. Malenovského, že určité normy ústavního pořádku opravdu vyklouznou z referenčního rámce přezkumu ústavnosti delegační smlouvy, neboť smyslem čl. 10a je posílení inkorporačního principu, nikoliv uchylování se k dualistickým technikám transformace, či adaptace formou přijímání 139

Filip, J. Parlament a preventivní kontrola mezinárodních smluv ústavním soudem. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 10. 140 Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 853. 141 formule běžně užívaná Soudním dvorem Evropských společenství, např. v rozhodnutí Costa c/ ENEL, při charakteristice povahy komunitárního práva 142 Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 852.

58

ústavních norem relativizujících současné ústavní normy. Pokud by referenčním rámcem byly jen normy představující podstatné náležitosti demokratického právního státu, pak by případný rozpor delegační smlouvy a tvrdého jádra Ústavy nepřekonatelně bránil ratifikaci smlouvy. Ani revize ústavního pořádku by tento rozpor nemohla odstranit, protože žádnou změnu ústavního pořádku nelze vykládat tak, že by byly změněny podstatné náležitosti demokratického právního státu.143 Zajímavé je sledovat proces ratifikace Římského statutu Mezinárodního trestního soudu, jíž by dle stanoviska vlády mělo předcházet přijetí ústavního zákona, který by revidoval ústavní pořádek a obrousil rozpor mezi těmito dvěma prameny práva (imunita představitelů státu, právo udílet milost atd.). Toto počínání je dokladem prosazování se dualistické interpretace čl. 10a, kterou J. Malenovský kritizuje jako nepochopení účelu euronovely Ústavy.144 Je pozoruhodné, že před ratifikací Smlouvy o přístupu ČR k EU se žádná výraznější dualistická iniciativa neobjevila, přičemž tato smlouva nepochybně s některou z ústavních norem není v souladu (např. povinnosti lze ukládat jen zákonem, Římská smlouva o zřízení ES však umožňuje ukládat povinnosti i nařízením ES atd.). D) rozhodnutí Ústavního soudu ČR Ústavní soud rozhoduje nálezem a k jeho přijetí se vyžaduje souhlas alespoň 9 přítomných soudců (§ 13 zákona o Ústavním soudu), což představuje „kvalifikovanou“ většinu. V případě negativního výsledku vysloví plénum nesoulad smlouvy s ústavním pořádkem. Bylo by navýše vhodné, aby v odůvodnění identifikoval i konkrétní ustanovení mezinárodní smlouvy a ústavního pořádku, které si vzájemně odporují. Spolehlivé označení konkrétních ustanovení, ať již ústavního pořádku, či mezinárodní smlouvy, je nezbytné ke stanovení dalšího postupu ústavních orgánů. Kvalitní a přesvědčivé odůvodnění může zmírnit rozpaky a rozladění druhého smluvního státu mezinárodní smlouvy. V případě pozitivního výsledku vysloví plénum, že ratifikace mezinárodní smlouvy není v rozporu s ústavním pořádkem. Domnívám se, že vhodnější by bylo, kdyby soud konstatoval, že závazky obsažené v mezinárodní smlouvě nejsou v rozporu s ústavním pořádkem. Nelze totiž předjímat, zda prezident ratifikaci provede. Zdá se mi lepší 143 144

nález Ústavního soudu ČR č. 403/2002 Sb. Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 844.

59

spojit nález s objektivním stavem mezi závazky mezinárodními a ústavními než jej spojovat s budoucím úkonem, který ani proveden být nemusí. Nehledě nato, že v případě negativního stanoviska soud neříká, že ratifikace je v rozporu s ústavním pořádkem, ale že v rozporu je daná smlouva. Nález se publikuje ve Sbírce zákonů a důsledkem negativního nálezu je, že smlouva nemůže být ratifikována (čl. 89 odst. 3 ÚČR), dle některých autorů145 by měl soud zrušit i usnesení přijatá komorami. E) postup po vyslovení nesouladu Dalším postupem je buď revize ústavního pořádku, renegociace smlouvy (prakticky přichází v úvahu jen u smluv bilaterálních a i zde se mi jeví toto řešení jako krajně nevhodné – musí být totiž sjednána úplně nová smlouva, neboť nelze prolomit účinky autentifikace předchozího textu smlouvy, tj. neměnnost textu smlouvy) a učinění výhrady ke smlouvě (dle čl. 19 VÚ totiž může být učiněna i při ratifikaci, musí však být dovolená). Lze-li nesoulad odstranit jen učiněním výhrady, pak by mohl prezident ratifikaci provést ovšem pouze za podmínky, že při ratifikaci učiní též patřičnou výhradu. Je tedy namístě polemizovat s názorem, že soud ruší i usnesení komor. To by nutně vedlo i za této situace k novému zbytečnému projednávání smlouvy v Parlamentu, neboť text by zůstal nezměněný, výhrada by byla učiněna totiž až při ratifikaci. Na druhé straně by však při novém projednávání nemusel Parlament ve světle nových skutečností (právního názoru vysoké autority) souhlas k ratifikaci udělit, požadavek nového projednání se jeví jako legitimní. Velkým otazníkem je skutečnost, zda Ústavní soud bude moci přijmout pozitivní nález, který bude podmíněn učiněním přesně formulované výhrady. Formulace výhrad je totiž věcí exekutivy a soud by do ní neměl zasahovat. V opačném případě bude soud nucen vynést negativní nález a ten bez výjimky brání ratifikaci. Časový sled úkonů stanovený Ústavou je nejprve odstranění rozporu a následně ratifikace. Učinění výhrady při ratifikaci a ratifikace však spadají v jeden okamžik. Možnost odstranit nesoulad vznesením výhrady se mi ve světle shora uvedeného jeví jako nejméně vhodná. Jestliže lze nesoulad vyloučit patřičnou interpretací ustanovení mezinárodní smlouvy, pak je tato „ústavně konformní“ interpretace uvedená v odůvodnění pozitivního nálezu fakticky závazná pro orgány aplikace práva. Je potřeba však brát 145

Zemánek, J. Předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 18.

60

ohled na specifika výkladu smlouvy jakožto mezinárodního pramene práva (viz kapitola 2.4), dále je tento postup možný pouze, jestliže zde neexistuje žádný společný orgán povolaný k podání výkladu smlouvy. Rozhodnutí zakládá překážku věci rozhodnuté, přičemž zákon o Ústavním soudu neobsahuje ustanovení o tom, zda bude smět soud přezkoumat soulad mezinárodní smlouvy s revidovanou Ústavou.146 K tomu bych pouze uvedl, že lze plně aplikovat judikaturu francouzského Conseil constitutionnel (viz níže). F) diverzita kontroly prováděné Conseil constitutionnel a rozšiřování legitimace Francouzská Ústava obsahuje úpravu dvou řízení, jimiž dochází ke kontrole souladu mezinárodní smlouvy s ústavními normami. Jednak to je klasické řízení o souladu mezinárodní smlouvy s ústavními normami upravené v čl. 54 Ústavy a na něj chronologicky navazuje řízení o posouzení ústavnosti zákona vedené dle čl. 61 Ústavy, přičemž obě řízení jsou vedeny před Conseil constitutionnel. Neexistuje situace, kdy by bylo na libovůli navrhovatele vybrat si typ řízení. Návrh na klasické řízení o souladu smlouvy s ústavou může být podán nejdříve po autentifikaci mezinárodní smlouvy a nejpozději do přijetí zákona, kterým se uděluje souhlas k ratifikaci, či schválení smlouvy. Okamžikem přijetí zákona se rozumí den, kdy zákon schválí druhá komora Parlamentu (zde problém, který jsem nastínil u české úpravy podání návrhu jednou z komor, vzhledem k sukcesivnímu projednávání návrhu zákona nevzniká). Předmětem tohoto řízení mohou být smlouvy (traités i accords internationaux) vyžadující intervenci Parlamentu dle čl. 53 Ústavy147, minoritní část doktríny připouští i preventivní kontrolu ostatních mezinárodních smluv (zde by mohl být návrh podán nikoliv do vyslovení souhlasu Parlamentem, ale až do samotné ratifikace, či schválení smlouvy)148, Conseil constitutionnel se však dosud k této otázce explicitně nevyjádřil. Druhý typ kontroly je umožněn tím, že souhlas k ratifikaci mezinárodní smlouvy má formu zákona, který může být podroben kontrole ústavnosti jako kterýkoliv jiný běžný zákon. Prostor k této kontrole se otevírá až po schválení zákona do okamžiku, kdy je zákon prezidentem republiky promulgován (dle čl. 10 Ústavy promulguje prezident zákony do 2 týdnů poté, co byly Parlamentem 146

Klíma, K. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň : Aleš Čeněk, 2005, str. 464. Pactet, P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. 20e édition. Paris : Armand Colin, 2001, str. 572. 148 Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 910. 147

61

předány vládě jakožto definitivně schválené). U tohoto typu kontroly je jasné, že se týká jen mezinárodních smluv dle čl. 53 Ústavy. Návrh Conseil constitutionnel mohli podle původního znění čl. 54 a 61 Ústavy podat jen prezident republiky, předseda vlády, předseda Národního shromáždění a předseda Senátu. Tento stav byl nevyhovující za situace, kdy všechny uvedené instituce byly ovládány představiteli jedné politické strany a neexistovala zde tedy efektivní kontrola ze strany opozice. V roce 1974 však došlo k revizi Ústavy, která rozšířila okruh možných navrhovatelů v řízení o ústavnosti zákona o skupinu 60 poslanců, či skupinu 60 senátorů. Tím vznikla vážná disproporce mezi oběma řízeními a opoziční parlamentní skupiny se snažily jít cestou napadání zákonů přivolujících k ratifikaci smluv. Počátkem 80. let připustil Conseil constitutionnel ve dvou rozhodnutích149 možnost přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavními normami v rámci přezkumu ústavnosti zákona. Dříve se totiž řízení dle čl. 54 Ústavy považovalo za jediné možné s poukazem na to, že zákon nemůže na textu smlouvy nic změnit. Conseil constitutionnel však dovodil, že byl-li zákonem dán souhlas k ratifikaci mezinárodní smlouvy, jejíž ustanovení jsou v rozporu s ústavními normami, pak je i tento zákon neústavní.150 Byť formálně se obě řízení liší předmětem kontroly, fakticky je prováděná kontrola naprosto stejná – kontrolují se mezinárodněprávní závazky s ohledem na ústavní normy. Následně došlo v roce 1992 k rozšíření okruhu navrhovatelů i v případě řízení dle čl. 54 Ústavy o skupinu 60 poslanců a skupinu 60 senátorů, takže disproporce byla odstraněna. Conseil constitutionnel se dále zabýval otázkou, zda se lze v rámci přezkumu ústavnosti mezinárodní smlouvy zabývat i souladem již ratifikované mezinárodní smlouvy s ústavními normami, která je však dotčena novou ještě neratifikovanou mezinárodní smlouvou. Navrhovatelé se snažili o paralelu k judikatuře, kterou Conseil constitutionnel razí v řízení o ústavnosti zákonů, v němž připouští přezkoumání ústavnosti již promulgovaného zákona v rámci řízení o

149

rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 80-116 DC ze dne 17. července 1980 a č. 83-160 DC ze dne 19. července 1983. Pactet, P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. 20e édition. Paris : Armand Colin, 2001, str. 573. 150 Chapus, R. Droit administratif général. Tome 1. 15e édition. Paris : Montchrestien, 2001, str. 149.

62

ústavnosti zákona, který promulgovaný zákon mění, doplňuje, či zasahuje.151 Tato paralela však byla Conseil constitutionnel v obou typech řízení týkajících se přezkumu souladu mezinárodní smlouvy s ústavními normami odmítnuta a to hlavně poukazem na princip pacta sunt servanda, který ovládá mezinárodní smluvní právo. Novou mezinárodní smlouvu je však nutné vykládat v kontextu již dříve přijatých souvisejících mezinárodních smluv. 152 Zvláštní situace nastává v případě mezinárodních smluv, u nichž byl souhlas k ratifikaci vyjádřen zákonem přijatým v referendu. Klasické řízení o kontrole ústavnosti mezinárodní smlouvy může být zahájeno jen do okamžiku, kdy je návrh zákona schválen v referendu. V referendu může být voličům předložen jen návrh zákona týkající se mezinárodní smlouvy, jejíž ustanovení nejsou v rozporu s ústavními normami, což je vhodné ověřit právě podáním návrhu Conseil constitutionnel. Zákon schválený v referendu (loi réferendaire) totiž nemůže být předložen Conseil constitutionnel v rámci přezkumu ústavnosti zákona z důvodu procesní imunity takového zákona, neboť představuje „přímé vyjádření národní suverenity“.153 Touto cestou se mohou do francouzského právního řádu dostat neústavní normy, neboť vedle vyloučení preventivní kontroly ústavnosti zákona je vyloučena i následná kontrola ústavnosti zákona (teorie loi-écran, viz níže). Jistým paradoxem je, že Conseil d´État provádí následnou kontrolu souladu zákona přijatého v referendu vzhledem k mezinárodním smlouvám, aby v případě jejich rozporu dal přednost posledním. G) průběh řízení před Conseil constitutionnel Oba dva typy řízení jsou prováděny v plénu, přičemž řízení musí být ukončeno do 1 měsíce od podání návrhu; jestliže vláda uvede, že zde je velká časová tíseň, je lhůta zkrácena na 8 dní. Conseil constitutionnel informuje předsedu vlády a prezidenta republiky, že byl návrh podán a oni tedy nemohou smlouvu ratifikovat, či schválit. Dále jsou informováni i předsedové obou komor a jejich prostřednictvím

151

rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 85-187 DC ze dne 25. ledna 1985 ve věci nouzového stavu v Nové Kaledonii. Favoreu, L. et coll. Droit constitutionnel. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 163. 152 rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 92-308 DC ze dne 9. dubna 1992 ve věci Maastricht I. Favoreu, L. et coll. Droit constitutionnel. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 163. 153 rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 92-313 DC ze dne 23. září 1992 ve věci Maastricht III. Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 11.

63

poslanci a senátoři.154 Podání návrhu má totiž dle jednacího řádu komor za následek přerušení jeho projednávání až do vynesení rozhodnutí a jeho zveřejnění v Journal officiel. Rozhodnutí se přijímá alespoň sedmi členy Conseil constitutionnel, celkový počet jeho členů je 9 s tím, že jeho členy se stávají i bývalí prezidenti republiky (v současné době toto přichází v úvahu u Valéry Giscarda d´Estaing, který však svého práva nevyužívá). Conseil constitutionnel zkoumá veškerá ustanovení mezinárodní smlouvy a poměřuje je se všemi ústavními normami, není vázán navrhovatelem tvrzenými důvody nesouladu. Ústavní normy zahrnují normy Ústavy z roku 1958, její Preambule, Deklarace práv člověka a občana z roku 1789, Preambule Ústavy z roku 1946 a základní zásady uznané zákony republiky155. Velký prostor byl v judikatuře Conseil constitutionnel poskytnut mezinárodním smlouvám delegujícím pravomoc na mezinárodní organizace (ES, EU, Mezinárodní trestní soud), přičemž judikoval, že v souladu s Ústavou jsou mezinárodněprávní závazky působící delegaci pravomoci, pokud tím nevznikne újma základním podmínkám výkonu národní suverenity.156 Tato součást odůvodnění rozhodnutí se vykládá tak, že pokud smlouva nezpochybňuje národní suverenitu kvalifikovaným způsobem (tzn. velkou měrou), není v rozporu s ústavními normami.157 H) rozhodnutí Conseil constitutionnel Rozhodnutí obsahuje výrok, zda předložená smlouva (popř. zákon přivolující k ratifikaci, či schválení) je v rozporu s ústavními normami,158 aniž by však byly uvedeny konkrétní normy, s nimiž je smluvní instrument v rozporu, a dále odůvodnění. I zde je odůvodnění stěžejní částí v případě negativního rozhodnuti, kterým je vysloven nesoulad. Conseil constitutionnel však nemůže vyslovit soulad mezi smlouvou a ústavními normami, jestliže by tento soulad byl podmíněn 154

www.conseil-constitutionnel.fr [citováno 17. listopadu 2006] Tyto základní zásady se běžně označují zkratkou PFRLR (principes fondamentaux réconnus par les lois de la République) a vycházejí z velkých zákonů III. republiky. Jsou odhalovány Conseil constitutionnel a výjimečně i Conseil d´État – ústavní ochrany se touto cestou dostalo spolčovacímu právu, zákazu extradice pro politické důvody atd. 156 rozhodnutí Conseil constitutionnel č. 92-308 ze dne 9. dubna 1992 ve věci Maastricht I. Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 10. 157 Favoreu, L. et coll. Droit constitutionnel. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 168. 158 Conseil constitutionnel užívá formuli, že smlouva je v rozporu s ústavními normami jen zřídka (např. rozhodnutí č. 99-412 DC ze dne 15. června 1999), v drtivé většině případů použije formulaci, že ratifikace smlouvy může být provedena až po revizi Ústavy (např. rozhodnutí č. 98-408 DC ze dne 22. ledna 1999, rozhodnutí č. 2004-505 DC ze dne 19. listopadu 2004).

155

64

interpretační výhradou. Brání tomu totiž právní povaha mezinárodní smlouvy, která je souhlasným projevem vůlí alespoň dvou subjektů a Conseil constitutionnel není oprávněn jednostranně stanovit závaznou interpretaci smlouvy. Tato interpretační výhrada však může být učiněna, jestliže je posuzován soulad zákona přivolujícího k ratifikaci, či schválení s ústavními normami.159 Negativní rozhodnutí, jímž je vysloven nesoulad mezinárodní smlouvy a ústavních norem, brání udělení souhlasu k ratifikaci, či schválení mezinárodní smlouvy Parlamentem (tedy přijetí zákona). Negativní rozhodnutí v řízení o ústavnosti zákona přivolujícího k ratifikaci, či schválení smlouvy znamená zákaz promulgovat zákon a ratifikace, ani schválení nemůže být tedy provedeno. Dle čl. 54 Ústavy může být taková smlouva ratifikována pouze po revizi Ústavy. Jednak tím dává ústavodárce najevo svůj pragmatismus, kdy renegociace smlouvy není považována za schůdné a realistické řešení, dále tím dává najevo, že Conseil constitutionnel je soudcem vnitrostátního práva – Ústavy, a tak jediným řešením z pohledu vnitrostátního práva je pouze revize Ústavy.160 Někteří autoři na základě znění čl. 54 Ústavy činí závěry, že mezinárodní právo je nadřazeno právu vnitrostátnímu ústavnímu, což dovozují z toho, že jedinou uvedenou možností dovolující pokračovat v ratifikačním procesu je revize Ústavy, která se tak musí sklonit před mezinárodní smlouvou. Většina autorů podpořená i judikaturou soudů ohledně vztahu mezinárodních smluv a ústavních norem výše uvedený závěr odmítá a ba naopak interpretují tento článek tak, že je zcela na libovůli ústavodárce, zda laskavou revizí ústavních norem umožní představitelům státu učinit jménem Francouzské republiky souhlas být smlouvou vázán. Rozhodnutí zakládá překážku věci rozsouzené, která je však odstraněna okamžikem, kdy dojde k revizi Ústavy a je vhodné opětovně přezkoumat soulad mezinárodní smlouvy s revidovanou Ústavou. Druhým případem je situace, kdy revize Ústavy ba naopak uvede mezi ústavní normy novou normu, která je způsobilá tento nesoulad vyvolat.161 Pokud by přeci jen došlo k renegociaci smlouvy, pak by

159

Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 11. 160 Gohin, O. La Constitution française et le droit d´origine externe. Revue française – droit administratif, 1999, č. 1, str. 81. 161 Lachaume, J.-F. Droit international et conseil constitutionnel. Répertoire international Dalloz, 2003, str. 11. Prvý případ se v praxi již objevil, kdy nejprve Conseil constitutionnel shledal rozpor mezi Smlouvou o EU a ústavními normami v rozhodnutí Maastricht I., načež byla provedena revize Ústavy a následně podala návrh na posouzení souladu smlouvy s revidovanou Ústavou skupina 60 senátorů a bylo vydáno rozhodnutí Maastricht II.

65

byla posuzována materiálně odlišná mezinárodní smlouva, na kterou by se překážka věci rozsouzené nevztahovala.

3.2.4 Ratifikace, schválení a publikace smlouvy Podpis, výměna listin, ratifikace, přijetí, schválení, přístup a další jsou formy uvedené Vídeňskou úmluvou o smluvním právu, kterými státy projevují souhlas být smlouvou vázány. A) v českém prostředí Ústava ČR hovoří ve svém čl. 63 odst. 1 písm. b) o tom, že prezident ratifikuje mezinárodní smlouvy. Vznikla otázka, zda tím ústavodárce chtěl zavázat představitele českého státu, aby projevovali souhlas ČR být smlouvou vázána pouze formou ratifikace. Předně je potřeba říci, že na konkrétní formě projevu souhlasu se dohodnou smluvní státy. Není možné jednotlivé formy kombinovat, oba státy se musí uchýlit ke stejnému způsobu projevu souhlasu, z čehož vyplývá, že je potřeba respektovat

ústavněprávní

normy

a

tradice

smluvních

partnerů.

Je

těžko

představitelné, že by Česká republika vnucovala jiným státům formu ratifikace, když například dle jejich praxe se dané smlouvy sjednávají pouze výměnou diplomatických nót. Ratifikace navíc představuje velice formální postup, jehož předpokladem je vyhotovení buď velké ratifikační listiny (v případě že k ratifikaci dochází jak na vnitrostátní úrovni, tak mezinárodní), či malé ratifikační listiny (jestliže se provádí pouze mezinárodněprávní ratifikace; liší se v tom, že neobsahuje text mezinárodní smlouvy), obě musí být kontrasignovány předsedou vlády, či jím pověřeným členem vlády. Ratifikační listina se vyhotovuje i v případě, že se provádí pouze vnitrostátní ratifikace. 162 Na základě čl. 63 došlo rozhodnutím prezidenta č. 144/1993 Sb. k přenesení sjednávání mezinárodních smluv na vládu, či na člena vlády. Vedle toho došlo tímto rozhodnutím

též

k přenosu

pravomoci

schvalovat,

přijímat

a

přistupovat

k mezinárodním smlouvám, které vláda, či její člen sjednaly. Objevily se pochybovačné otázky, zda prezident nejednal v rozporu s Ústavou, která hovoří o

162

Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, str. 40.

66

možnosti přenést na vládu pouze sjednávání smluv a nikoliv i jejich ratifikaci.163 V kombinaci s interpretací, že dle českého ústavního práva je možné projevovat souhlas být smlouvou vázán pouze ratifikací, by byl založen neprolomitelný monopol prezidenta v této důležité pravomoci. Musíme vzít v úvahu obrovské množství smluv, které je v posledních letech každoročně sjednáváno a dospějeme k závěru, že výše uvedená konstrukce je neudržitelná. Uvedený článek Ústavy je nutno vykládat tak, že Ústava nestanoví výlučný požadavek ratifikace, způsob vyslovení souhlasu být smlouvou vázán je totiž regulován mezinárodním smluvním právem. Ústava pouze zakazuje, aby forma ratifikace byla přenesena na jiné ústavní činitele, což však ani výše uvedené rozhodnutí prezidenta nečiní. Prezident tedy z hlediska vnitrostátního ratifikuje smlouvy dle čl. 49. Z hlediska mezinárodního ratifikuje všechny smlouvy, u nichž se souhlas být smlouvou vázán projevuje ratifikací.164 Prezident buď podepíše tzv. velkou, nebo malou ratifikační listinu (viz výše). Ostatní mezinárodní smlouvy jsou z vnitrostátního hlediska přijaty usnesením vlády, či rozhodnutím člena vlády. Na mezinárodní scéně pak je provedeno schválení, přístup, či přijetí a to opět buď vládou, či jejím členem. Na akt vnitrostátní ratifikace, či schválení vládou nebo členem vlády navazuje publikace mezinárodní smlouvy ve Sbírce mezinárodních smluv. Vyhlašování mezinárodních smluv je upraveno zákonem o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Publikaci podle tohoto zákona podléhají platné mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, oznámení o výpovědi mezinárodních smluv, jiné údaje důležité pro aplikaci mezinárodních smluv a též derivativní prameny práva přijímané mezinárodními orgány a organizacemi. Uveřejnění má formu sdělení Ministerstva zahraničních věcí, které obsahuje údaj o místě a čase uzavření mezinárodní smlouvy, dni vstupu smlouvy v objektivní platnost, dni podpisu smlouvy Českou republikou, dni udělení souhlasu být smlouvou vázán a dni vstupu smlouvy v subjektivní platnost pro Českou republiku. V zásadě se zveřejňuje plné znění smlouvy v českém jazyce, pokud není české znění rozhodným zněním, pak se vedle 163

Kysela, J. K postavení prezidenta republiky a Parlamentu ČR v procesu vzniku mezinárodních závazků. Parlamentní zpravodaj, 1999, č. 9, str. 23. 164 Uvedené vyplývá též ze směrnice vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv, usnesení vlády č. 131 ze dne 11. února 2004.

67

toho uveřejňuje smlouva v jazyce rozhodného znění (prioritně v anglickém jazyce). Smlouvy nespadající pod čl. 49 ÚČR týkající se pouze malého okruhu fyzických a právnických osob mohou být uveřejněny bez příloh, stačí uvést údaj, kde může jednotlivec do příloh nahlédnout. Za den vyhlášení mezinárodní smlouvy, či jiného oznámení se považuje den rozeslání příslušné částky Sbírky mezinárodních smluv. B) ve francouzském prostředí Francouzská Ústava rozeznává z vnitrostátního hlediska ratifikaci, kterou provádí prezident republiky, a schválení smlouvy, které činí vláda. Dle toho se také terminologicky rozlišuje mezi „traité“ a „accord international“. Konstitucionalisté se dosud nedokázali vypořádat s touto otázkou a neexistuje žádné kritérium, na jehož základě se uvedené členění provádí. Jeden z názorů vychází z předpokladu, že smlouva vyžadující mezinárodněprávní ratifikaci (pod tím lze pravděpodobně rozumět i schválení, přijetí a přístup) podléhá vnitrostátní ratifikaci prezidenta, který tak potvrzuje dodatečně podpis (akt autentifikace) smlouvy svého zplnomocněného zástupce a projevuje souhlas Francouzské republiky být vázána smlouvou. Naproti tomu vnitrostátnímu schválení vládou podléhají smlouvy, kterými již je Francouzská republika mezinárodněprávně vázána (tedy u nichž byl souhlas být vázán dán samotným podpisem, či výměnou listin).165 Smlouvy uzavřené výměnou listin se považují za schválené okamžikem, kdy prezident podepíše publikační dekret (viz níže).166 Jiní autoři uvádějí, že mezi ratifikací a schválením neexistuje žádný velký rozdíl, a tak absence jasného kritéria nezpůsobuje v řádné situaci kompetenční spory.167 To však neplatí pro období kohabitace, kdy může dojít k závažné dysfunkci uvnitř moci výkonné. Smlouvy týkající se Evropských společenství, jimiž má dojít k přenosu pravomocí potřebných k vytvoření ekonomické a měnové unie, na jejichž základě mají být přijata pravidla pro volný pohyb osob a jimiž má být přiznáno volební právo do obecních zastupitelstev a Evropského parlamentu i neobčanům Francie (tedy smlouvy dle čl. 88-2 a čl. 88-3 Ústavy) a dále smlouvy, jimiž má být omezena 165

Pactet, P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. 20e édition. Paris : Armand Colin, 2001, str. 569-570. Tento závěr vyplývá z kombinace čl. 52 a 53 Ústavy a byl potvrzen rozsudkem Conseil d´État ze dne 6 . června 1980 ve věci GISTI. Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 6. Identicky též Pactet, P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. 20e édition. Paris : Armand Colin, 2001, str. 569. 167 Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 6. 166

68

suverenita státu v zájmu organizace a obrany míru (tedy smlouvy dle odstavce 15 Preambule Ústavy z roku 1946), mohou být ratifikovány, či schváleny pouze za podmínky reciprocity. Nejedná se o reciprocitu v uplatňování smlouvy, ale reciprocitu v jejím uzavření.168 Publikace mezinárodních smluv je upravena dekretem č. 53-192 ze dne 14. března 1953 ve znění dekretu č. 86-707 ze dne 11. dubna 1986.169 Dle něho se v Journal officiel de la République française publikují ratifikované a schválené mezinárodní smlouvy stejně jako akty směřující k obnově smlouvy, či jejímu vypovězení, jestliže se tyto smluvní instrumenty dotýkají práv a povinností osob. Za stejné podmínky musí být zveřejněna též interpretativní prohlášení a vznesení výhrad, jakož i jejich odvolání. Výše uvedené perfektní právní úkony musí být oznámeny a jejich text předán ministru zahraničních věci, který posléze zajistí jejich publikaci, ke které dochází formou dekretu podepsaného prezidentem republiky. Dekret č. 53-192 ve znění pozdějších dodatků předvídá možnost vytvoření oficiálního bulletinu přístupného veřejnosti, ve kterém by se smlouvy publikovaly místo v Journal officiel. Žádný takový bulletin však dosud nevznikl. Nařízení mezinárodních organizací se nepublikují v Journal officiel, pokud jsou publikovány v jiné veřejně přístupné publikační platformě. Toto je případ komunitárního práva a Úředního věstníku Evropských společenství.

168 169

Favoreu, L. et coll. Droit constitutionnel. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 160. www.legifrance.gouv.fr [citováno 27. listopadu 2006]

69

4. Primární inkorporační normy Primární inkorporační normy jsou jedním z nejdůležitějších ústavních pravidel týkajících se poměru mezinárodního a vnitrostátního práva. Zpravidla zahrnují pouze mezinárodní smlouvy (v případě Ústavy ČR dokonce pouze některé smlouvy), které se při splnění požadavků obsažených v hypotéze inkorporační normy stávají bez dalšího součástí vnitrostátního práva. Dále by měly obsahovat vymezení vztahu mezi mezinárodními smlouvami a vnitrostátními prameny práva. Nejprve se tedy budu zabývat analýzou hypotéz a posléze přejdu k analýze dispozic primárních inkorporačních norem.

4.1 Analýza hypotéz primárních inkorporačních norem Jak v případě čl. 10 Ústavy ČR, tak v případě čl. 55 Ústavy Francouzské republiky z roku 1958 se jedná o složenou hypotézu právní normy, přičemž její jednotlivé složky musí působit současně (simultánně), ačkoliv v jejich uskutečnění existuje chronologie a naplňují se tedy sukcesivně.

4.1.1 Smlouvy řádně ratifikované, vázanost smlouvou Článek 10 Ústavy ČR hovoří o smlouvách, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána. Tím dochází k výraznému omezení věcné složky inkorporační klauzule, neboť se vztahuje pouze na smlouvy dle čl. 49 ÚČR a další smlouvy splňující tuto podmínku. Na druhou stranu došlo k velkému rozšíření věcné stránky, neboť před revizí provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. se inkorporační norma vztahovala pouze na mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Jelikož uvedená změna nebyla doprovázena žádnými přechodnými ustanoveními, vznikly pochybnosti, zda jsou novým zněním čl. 10 zasaženy i smlouvy, k jejichž ratifikaci vyslovil Parlament souhlas před vstupem ústavního zákona v účinnost. Živou debatu vyvolal V. Pavlíček, který se domnívá, že slovo Parlament s velkým P značí jen zákonodárný sbor vytvořený dle ústavního zákona č. 1/1993 Sb. Většina teoretiků však tento názor přesvědčivě vyvrátila, a tak se za smlouvy dle současného znění čl. 10 ÚČR považují všechny mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal souhlas zákonodárný sbor, ať již byl jeho název jakýkoli. V případě, že bude umožněno udělovat souhlas k ratifikaci v referendu, tak

70

pak budou pod čl. 10 ÚČR spadat dozajista i takové smlouvy. Zatímco institut souhlasu k ratifikaci je vnitrostátním institutem a souvisí s vnitrostátní ratifikací mezinárodní smlouvy, tak další část hypotézy, tj. vázanost smlouvou, je kategorií mezinárodněprávní. Podrobněji je o ni pojednáno v kapitole 2.3 této práce, a proto bych se zde omezil na pouhý výčet institutů, jejichž existenci a obsah je potřeba zjistit a ověřit. Jedná se o vyjádření souhlasu být smlouvou vázán, existenci výhrad, akceptaci výhrad a vzdání se výhrad, platnost smlouvy (objektivní i subjektivní), neexistence důvodů neplatnosti, výpovědi smlouvy, či odstoupení od ní. Orgán aplikace práva je povinen spolehlivě zjistit, zda Parlament udělil k ratifikaci smlouvy souhlas a zda je Česká republika smlouvou vázána. Jedná se totiž o ověření, zda je naplněna hypotéza a může být realizována dispozice. Francouzská Ústava hovoří v čl. 55 o smlouvách řádně ratifikovaných, či schválených, čímž se má na mysli jejich řádné zavedení do vnitrostátního práva, tedy zda vnitrostátní procedura netrpěla vadami. Soudy ušly velký kus cesty v otázce kontroly řádnosti ratifikace, či schválení. Již od samého počátku kontrolovaly soudy, zda došlo k ratifikaci, či schválení z formálního hlediska a zda byla učiněna kompetentním ústavním činitelem, což lze vyčíst z publikačního dekretu (např. rozsudky Conseil d´État ze dne 1. února 1967 ve věci Hough et autres a ze dne 13. července 1965 ve věci Société Navigator).170 Soudy však tradičně odmítaly zkoumat řádnost vnitrostátního ratifikačního, či schvalovacího procesu s poukazem na to, že se jedná o otázku zahraniční politiky, do níž by neměla soudní moc zasahovat a u níž se může pouze konstatovat její existence, nikoliv platnost (rozsudky Conseil d´État ze dne 5. února 1926 ve věci Caraco a ze dne 16. listopadu 1956 ve věci Villa, či rozsudky Cour de cassation ze dne 11. března 1953 ve věci Gambino a ze dne 25. ledna 1977 ve věci Reyrol). V důsledku růstu významu mezinárodních smluv a průlomového rozsudku Nicolo z roku 1989 však Conseil d´État začal kontrolovat i regulérnost vnitrostátní ratifikace a to s poukazem na to, že čl. 55 Ústavy pracuje pouze se smlouvami řádně ratifikovanými, či schválenými, a tak je nutné prověřovat i onu řádnost. Dalším významným důvodem zavedené kontroly byla snaha poskytnout

170

Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 6; dále Bachelier, G. Le contrôle des conditions d´introduction en droit interne d´une convention internationale. Conclusions sur Conseil d´État, Assemblée, 18 décembre 1998, SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. Revue française - droit administratif, 1999, č. 2 , str. 319.

71

účinnou ochranu čl. 53 Ústavy, tzn. ochranu prerogativ Parlamentu, aby nemohla vláda nekontrolovaně obcházet Parlament.171 K obratu došlo rozsudkem Conseil d´État ze dne 18. prosince 1998 ve věci SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. V této věci podaly v názvu rozsudku uvedené společnosti žalobu na zrušení dekretu, jímž byla vyhlášena v Journal officiel francouzsko-švýcarská smlouva týkající se stavebních úprav na letišti umístěném na francouzském území, avšak obsluhujícím město Bern. Stěžovatelé tvrdili, že se jedná o smlouvu zakládající finanční závazek Francie, a tudíž k jejímu schválení bylo potřeba souhlasu v podobě zákona schváleného Parlamentem. Conseil d´État se poprvé zabýval regulérností vnitrostátního schválení a to i přes kategorický nesouhlas ministra zahraničních věci, který namítal, že kvůli zásahu Conseil d´État by nemusela být smlouva závazná vnitrostátně, ale její mezinárodněprávní závaznost pro Francii by zůstala nedotčena, což by mohlo založit mezinárodněprávní odpovědnost státu.172 Conseil d´État však v této věci neshledal žádné nedostatky ve schvalovacím procesu a žalobu zamítl. Conseil d´État i nadále setrvává u svého nového přístupu a ke zrušení publikačního dekretu tak došlo rozsudkem ze dne 23. února 2000 ve věci Bamba Dieng, v němž dospěl k závěru, že francouzsko-senegalská smlouva se dotýká domaine de la loi, a tudíž její ratifikace vyžadovala souhlas Parlamentu, který udělen nebyl.173 Zrušení dekretu má účinky ex tunc, smlouva se považuje za nevyhlášenou a nejsou tak dány podmínky pro její vnitrostátní použití. Conseil d´État však odmítl v rámci kontroly publikačního dekretu posuzovat, zda zákonodárný proces, v němž byl udělen souhlas k ratifikaci smlouvy, proběhl dle ústavních norem, což plně koresponduje s tradičním odmítáním kontrolovat ústavnost zákona. Stalo se tak rozsudkem Conseil d´État ze dne 8. července 2002 ve věci Commune de Porta, v níž se stěžovatel domáhal zrušení publikačního dekretu vztahujícího se k francouzsko-andorrské smlouvě o výměně území, neboť dle jeho názoru byla porušena ústavní norma vyžadující, aby v případě takovýchto smluv byla smlouva odsouhlasena dotčeným obyvatelstvem. Conseil d´État však tyto argumenty 171

Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 7. Bachelier, G. Le contrôle des conditions d´introduction en droit interne d´une convention internationale. Conclusions sur Conseil d´État, Assemblée, 18 décembre 1998, SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. Revue française - droit administratif, 1999, č. 2 , str. 321. 173 Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 8. 172

72

odmítl, neboť přijatý zákon se postavil mezi Ústavu a publikační dekret, kterému tím poskytl procesní imunitu.174 S otázkou legality dekretů se potýkají i jiné obecné soudy, ty však nemají pravomoc posoudit tuto otázku, a proto se musí obrátit na Conseil d´État s procesním prostředkem označeným jako recours en appréciation de la légalité (žádost o posouzení zákonnosti). Conseil d´État se omezí pouze na konstatování, že dekret je nelegální, nemůže ho však zrušit. Tázající se soud musí akceptovat názor Conseil d´État a vyvodit z něho patřičné důsledky pro řešení případu.175 Vedle přímé žaloby na neplatnost dekretu mohou soudy posuzovat správnost ratifikačního, či schvalovacího procesu, jestliže se mají vyjádřit k zákonnosti individuálního správního aktu přijatého na základě mezinárodní smlouvy (tzv. voie d´exception). Při tomto druhu řízení nelze docílit zrušení publikačního aktu, ale pouze posouzení, zda neodporuje Ústavě (tzn. zda byly dodrženy procesní normy). Jestliže soud dospěje k závěru, že nejsou splněny podmínky pro aplikaci smlouvy, pak individuální správní akt zruší, neboť došlo ke špatnému právnímu posouzení věci.176 Tato cesta je otevřena i pro obecné soudy, které opustily svůj tradiční přístup a přejaly judikaturu Conseil d´État ve věci Blotzheim. Tak například Cour de cassation v rozsudku ze dne 29. května 2001 ve věci Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagaskar odmítl použít francouzsko-senegalskou smlouvu o vzájemném výkonu rozsudků a rozhodnutí, neboť Parlament neudělil souhlas k její ratifikaci a smlouva spadá pod čl. 53 Ústavy.177 Soudy nemohou přezkoumávat rozhodnutí ratifikovat smlouvu, neboť se jedná o acte de gouvernement (vládní akt), který je vyloučen ze soudního přezkumu. Čl. 55 Ústavy nestanoví explicitně požadavek vázanosti Francouzské republiky mezinárodní smlouvou. Ten však vyplývá již ze samotné podstaty věci, lze si těžko představit, že by soudy tuto okolnost nezkoumaly a aplikovaly tak smlouvu, která např. ještě nevstoupila v platnost. Toto je částečně korigováno institutem reciprocity.

174

Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 8. De Forges, J.-M. Droit administratif. 6e édition. Paris : Presses Universitaires de France, 2002, str. 333-334. 176 Gautier, M. – Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 8. 177 Lachaume, J.-F. Droit international et juridiction judiciaire. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 7. 175

73

4.1.2 Publikované mezinárodní smlouvy Aby smlouva mohla generovat práva a povinnosti vnitrostátním subjektům, je nezbytné, aby byla zveřejněna v oficiálních publikačních platformách a destinatáři měli možnost seznámit se s obsahem práv a povinností. Teprve poté se může uplatnit zásada, že neznalost práva neomlouvá. Ústavní soud ČR k tomu ve svém usnesení sp. zn. Pl ÚS 1/04 poznamenal, že publikace je podmínkou vnitrostátní platnosti mezinárodních smluv. Vzhledem k informacím, které obsahuje ať již sdělení Ministerstva zahraničních věcí, nebo publikační dekret, napomáhá publikační akt též k ověření splnění podmínky vázanosti smlouvou (případně vypovězení smlouvy) a ratifikace, zjištění obsahu výhrad, interpretačních prohlášení (více viz kapitola 3.2.4). Soudy prověřují, zda byla publikace provedena v souladu s platnými právními předpisy (u publikace v Journal officiel je důležité, že k ní musí dojít v části Lois et décrets178, tedy zákony a dekrety). Případná liknavost příslušných orgánů otálejících s publikací smlouvy má velký dopad na právní vztahy, nemůže však být nijak sankcionována. Vnitrostátní ratifikace, či schválení a následná publikace mezinárodní smlouvy jsou jedinými podmínkami pro řádné uvedení smlouvy do vnitrostátního práva. Ostatní podmínky jako je vázanost smlouvou, reciprocita a přímý účinek norem jsou podmínky aplikace smlouvy, nikoliv její inkorporace.

4.1.3 Podmínka reciprocity Reciprocita v právních vztazích znamená vzájemnost. Může být buď formální, kdy vzájemnost se projevuje pouze ve formální rovině (např. existence stejných povinností), anebo materiální, která souvisí s efektivním plněním práv a povinností. Reciprocita je výrazným hybatelem mezinárodněprávních vztahů a to i smluvních, neboť státy na sebe dobrovolně přejímají závazky vůči jiným státům, aby jim byla poskytnuta na oplátku práva. Dle povahy protiplnění lze odlišit reciprocitu identickou (poskytuje se stejné právo) a reciprocitu ekvivalentní (poskytuje se odlišné právo, které vyvažuje závazek odlišné povahy). Reciprocita tak souvisí se synallagmatickou povahou práv a povinností. Problém nastává v okamžiku, kdy dojde k narušení

178

Bachelier, G. Le contrôle des conditions d´introduction en droit interne d´une convention internationale. Conclusions sur Conseil d´État, Assemblé, 18 décembre 1998, SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. Revue française - droit administratif, 1999, č. 2 , str. 320.

74

reciprocity a tím vyváženosti smluvního vztahu. Mezinárodní smluvní právo se s tím vyrovnává ve Vídeňské úmluvě, která ve svém článku 60 umožňuje smluvní straně dovolat se zániku, nebo přerušení provádění smlouvy, jestliže druhá strana podstatným způsobem porušila smlouvu. Zániku je nutno se dovolat v řízení dle čl. 65. Drobné poruchy v plnění mezinárodních závazků však nemohou vést k zániku smlouvy. Je však myslitelné, aby stát, vůči němuž druhý stát neplní smluvní závazek, také přestal plnit své závazky jakožto protiopatření (represálie). S pojmem reciprocity pracuje též Ústava Francouzské republiky z roku 1958 a to hned ve dvou podobách – reciprocita v uzavření smlouvy (čl. 88-2, 88-3 Ústavy z roku 1958 a odstavec 15 Preambule Ústavy z roku 1946 – viz kapitola 3.2.4) a reciprocita v aplikaci smlouvy (čl. 55 Ústavy z roku 1958). Dále se budu zabývat jen reciprocitou v aplikaci mezinárodní smlouvy, kde se vyskytlo hned několik sporných okamžiků jako je určení orgánu oprávněného k posouzení existence reciprocity, možnost oddělení jednotlivých částí smlouvy, následky absence reciprocity. Účelem zavedení tohoto nového pojmu do Ústavy z roku 1958 byla snaha umožnit francouzským soudům velkou flexibilitu, kterou by stát čelil porušování smluv druhými státy, aniž by však muselo dojít k jejich formálnímu vypovězení.179 Ačkoliv je svojí povahou podmínka reciprocity bližší smlouvám dvoustranným, lze ji aplikovat i na smlouvy multilaterální. Má se však za to, že takto nelze podmínit aplikaci smluv v oblasti lidských práv a základních svobod, ochrany dětí, pracovních podmínek, neboť přiznání takových práv není vázáno na aplikaci práv i jinými smluvními stranami. Obecné soudy se ve své rozhodovací praxi zabývaly reciprocitou nejen u bilaterálních smluv, nýbrž i multilaterálních180, Conseil constitutionnel vyloučil nutnost reciprocity v případě Statutu Mezinárodního trestního soud (rozhodnutí č. 98-408 DC ze dne 22.1.1999).181 Pokud jde o určení kompetentního orgánu, který je oprávněn deklarovat, zda je

naplněn

požadavek

reciprocity

v aplikaci

mezinárodní

smlouvy,

dochází

k rozporům mezi obecnými soudy a správními soudy. Conseil d´État je tradičně zdrženlivý v této otázce a odmítá svoji pravomoc vyjádřit se k naplnění reciprocity. 179

Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, Mme ChevrolBenkeddach. Actualité juridique - droit administratif, 20 mai 1999, str. 403. 180 např. rozsudek Cour de cassation ve věci Société Cafés Jacques Vabre či Conseil d´État ve věci Nicolo. 181 Lachaume, J.-F. Juridiction administrative et contrôle de réciprocité des traités et accords internationaux (article 55 de la Consitution). Note sous Conseil d´État, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach. Revue française - droit administratif, 1999, č. 5, str. 944-946.

75

Jeho stanovisko vychází z náhledu, že případný zásah soudů může potenciálně ohrozit dobré diplomatické vztahy mezi státy, přičemž tato oblast spadá do působnosti moci výkonné. Soud si je totiž vědom toho, že pokud by jednostranně kvalifikoval počínání druhé smluvní strany jakožto porušení závazků ze smlouvy, čímž by dospěl k závěru, že není reciprocita dána, mohlo by být toto považováno druhým státem za nepřípustné a urážlivé vměšování. Druhou okolností je skutečnost, že pouze ministerstvo zahraničních věcí má přehled o dodržování smlouvy druhou stranou a jako jediné je schopno poskytnout kvalitní stanovisko v této otázce. V duchu předestřených úvah se tak Conseil d´État ve známém rozsudku ze dne 29. května 1981 ve věci Rekhou týkající se francouzsko-alžírské smlouvy o ekonomické a finanční spolupráci obrátil na ministra zahraničních věcí s žádostí o posouzení, zda je v případě citované smlouvy dána reciprocita. Ministr ve svém stanovisku vyjádřil názor, že požadavek reciprocity není naplněn, což Conseil d´État bez připuštění kontradiktorní debaty převzal a cítil se být názorem ministra plně vázán.182 Obdobný je též přístup Chambre criminelle Cour de cassation (např. rozsudek ze dne 29. června 1972 ve věci Males). Nerepresivní formace Cour de cassation naproti tomu zastávají jiný přístup vycházející z presumpce, že reciprocita existuje. Tato domněnka může být vyvrácena pouze, jestliže ministr zahraničních věcí publikuje v Journal officiel oznámení o vypovězení, či přerušení provádění smlouvy, nebo oznámení o porušování smluvních ustanovení druhou stranou (např. rozsudek prvního civilního senátu ze dne 6. března 1984 ve věci Kryla c/ Dame Lysak).183 Zde bych mohl své pojednání o podmínce reciprocity ukončit, neboť výše uvedené je platné i v současnosti. Vynechal bych tím však velice významnou epizodu „Chevrol-Benkeddach“, která sice nic nezměnila na judikatuře Conseil d´État, ale rozvířila mohutnou doktrinální diskuzi. Celý případ však musí být zasazen do následujícího chronologického kontextu. Po rozsudku Rekhou došlo v roce 1989 k obrovskému obratu, když Conseil d´État rozšířil aplikaci čl. 55 Ústavy na všechny smlouvy, čímž prostor k jejich užití významně vzrostl. Doplňkem k takové změně 182

Tiberghien, F. – Lasserre, B. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, Rekhou. Actualité juridique - droit administratif, 20 octobre 1981, str. 459-464. 183 Lachaume, J.-F. Juridiction administrative et contrôle de réciprocité des traités et accords internationaux (article 55 de la Consitution). Note sous Conseil d´État, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach. Revue française - droit administratif, 1999, č. 5, str. 941.

76

pozice soudu bylo zpřísnění soudní kontroly vůči všem částem hypotézy čl. 55 Ústavy (rozsudek GISTI z roku 1990, v němž soud potvrdil svoji kompetenci k interpretaci mezinárodních smluv, rozsudek Blotzheim z roku 1998, kterým byla zavedena kontrola regulérnosti ratifikace a schválení smluv). Velkou roli sehrál též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Beaumartin c/ Francie z roku 1994, v němž soud konstatoval porušení čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy, neboť francouzské soudy se považují za vázané oficiální interpretací mezinárodních smluv podávanou Ministerstvem zahraničních věcí. Francouzská doktrína silně tlačila na změnu judikatury Rekhou a rozšíření judikatury GISTI i na otázku ověřování podmínky reciprocity. První příležitost k tomu dal případ Mme Chevrol-Benkeddach, kdy se francouzská státní občanka neúspěšně domáhala zapsání do seznamu lékařů lékařskou komorou. Důvodem pro odepření zápisu do seznamu byl ten fakt, že stěžovatelka byla držitelkou diplomu v oboru lékařství vydaného univerzitou v Alžíru, nikoliv tedy francouzskou univerzitou. Stěžovatelka se dovolávala čl. 5 francouzskoalžírské deklarace z roku 1962 týkající se spolupráce v oblasti kultury, na jehož základě dochází k uznání diplomů získaných ve stejných oborech v jednom státě bez dalšího i ve státě druhém. První variantou přicházející v úvahu bylo zachování dosavadní judikatury Rekhou, druhou variantou převzetí judikatury nerepresivních formací Cour de cassation a třetí variantou vyžádání si stanoviska ministra zahraničních věcí, které by však bylo podrobenou kontradiktorní debatě a definitivní rozhodnutí by náleželo soudu. Každé z navrhovaných řešení má jasné nevýhody – rozpor s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy v případě varianty prvé, velký a zdlouhavý formalismus u varianty druhé a potenciálně katastrofální dopad soudní intervence na zahraničněpolitické vztahy státu u varianty třetí.184 Commisseur du gouvernement R. Schwartz vyzval Conseil d´État k opuštění judikatury Rekhou, která je v rozporu s požadavky Evropské úmluvy týkající se projednání věci nezávislým soudem. Nedoporučil však ani podrobení stanoviska ministra zahraničních věcí kontradiktorní debatě, čímž se postavil proti snahám o rozšíření judikatury GISTI s poukazem, že je velký rozdíl mezi interpretací obsahu mezinárodních smluv a hodnocením reciprocity. Zatímco prvé představuje otázku právní, druhé je problémem politickým. Vyzval Conseil d´État k převzetí přístupu 184

Lachaume, J.-F. Juridiction administrative et contrôle de réciprocité des traités et accords internationaux (article 55 de la Consitution). Note sous Conseil d´État, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach. Revue française - droit administratif, 1999, č. 5, str. 939-942.

77

nerepresivních formací Cour de cassation, totiž že by zde byla domněnka naplnění podmínky reciprocity, která by však byla vyvrácena sdělením ministra zahraničních věcí publikovaným v Journal officiel, že druhá smluvní strana porušuje smluvní závazky. Výhodou je konformita tohoto řešení s čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy a zachování řešení této otázky na politické úrovni, nevýhodou značná obtížnost, neboť orgány ministerstva by byly nuceny pečlivě sledovat, jak smluvní strany plní své závazky vůči Francii plynoucí z obrovského množství mezinárodních smluv. Hrozilo by též nebezpečí, že se soudy ve změti všelijakých oznámení ohledně mezinárodních smluv nevyznají. V neposlední řadě proti tomuto řešení hovoří i ten fakt, že by došlo k „vynalezení“ procesního požadavku, s kterým však Ústava nepočítá.185 Conseil d´État v rozsudku z 9. dubna 1999 odmítl akceptovat conclusions svého commissaire du gouvernement a zůstal věrný dosavadní judikatuře. Sankce nenechala na sebe dlouho čekat, dne 13. února 2003 konstatoval Evropský soud pro lidská práva ve věci Chevrol c/ Francie porušení práva stěžovatelky dle čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy. Evropský soud připustil, že takto politicky citlivá otázka může být nepochybně konzultována s ministerstvem zahraničních věcí, avšak nemožnost soudu odchýlit se od stanoviska moci výkonné neumožňuje hodnotit takový orgán jako soud (tedy nezávislý orgán). Tím ještě více zesílily hlasy volající po změně v tom směru, že stanovisko má být podrobeno kontradiktorní diskusi s možností vyvrátit správnost stanoviska.186 Soud musí po nezávislé a nestranné úvaze říct, zda je norma aplikovatelná, což se vztahuje i na normy mezinárodněprávní.187 Další otázkou je, zda lze posuzovat reciprocitu u jednotlivých ustanovení mezinárodní smlouvy, či pouze u smlouvy jako celku. Vídeňská úmluva umožňuje za 185

Lachaume, J.-F. Juridiction administrative et contrôle de réciprocité des traités et accords internationaux (article 55 de la Consitution). Note sous Conseil d´État, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach. Revue française - droit administratif, 1999, č. 5, str. 942-943; též Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, Mme Chevrol-Benkeddach. Actualité juridique - droit administratif, 20 mai 1999, str. 407-408. 186 Rambaud, T. Le renvoi préjudiciel au ministre Affaires étrangères à l´épreuve de la Cour européenne des droits de l´homme. Actualité juridique - droit administratif, 3 novembre 2003, str. 1984-1988. Budiž jen dodáno, že paní Chevrol-Benkeddach se poté obrátila opět na Conseil d´État se žádostí o zrušení předchozích rozsudků a rozhodnutí. Conseil d´État však její žádost zamítl s tím, že Evropská úmluva ani žádný vnitrostátní předpis neobsahují povinnost soudu obnovit pravomocně skončené řízení v důsledku odsuzujícího rozsudku Evropského soudu pro lidská práva. Quelles conséquences tirer d´une condamnation par la Cour européenne des droits de l´homme sur le fondement de l´article 6-1? (chroniques). Actualité juridique - droit administratif, 1er mars 2004, str. 439-441. 187 Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, Mme ChevrolBenkeddach. Actualité juridique - droit administratif, 20 mai 1999, str. 408.

78

určitých podmínek oddělit jednotlivé součásti smlouvy, pokud jde o jejich neplatnost. Také přímý účinek norem se posuzuje ustanovení od ustanovení. Z toho se dovozuje, že s poukazem na nedostatek reciprocity lze odmítnout aplikaci pouze některých ustanovení smlouvy. Jestliže však druhá smluvní strana neaplikuje ustanovení klíčová z hlediska předmětu a účelu smlouvy, může být shledána reciprocita v povinnostech podružného významu, i když celková rovnováha smlouvy je narušena.188 Dle mého názoru je nutno v tomto případě považovat za paralyzovaná veškerá ustanovení smlouvy. Pokud jde o hodnocení důsledků absence reciprocity, existují dva názory. Dle prvního je aplikace mezinárodní smlouvy vyloučena absolutně, je však součástí vnitrostátního práva dle odstavce 14 Preambule Ústavy z roku 1946. Dle druhého názoru je mezinárodní smlouvě upřena pouze její aplikační síla, kterou jí přiznává čl. 55 Ústavy, tzn. že taková smlouva nemá absolutní přednost před zákonem. Může však mít přednost před dřívějším zákonem a před dekrety v oblasti tzv. pouvoir réglementaire; smlouva, jejíž ratifikace, či schválení nevyžadovala souhlas Parlamentu, by musela ustoupit všem zákonům i dekretům. Conseil constitutionnel se ve svém rozhodnutí č. 80-126 DC ze dne 30. prosince 1980 přiklonil k druhému řešení, četní autoři však horují pro absolutní vyloučení aplikovatelnosti takové smlouvy,

což

více

odpovídá

účelu

klauzule

reciprocity,

která

se

upíná

k aplikovatelnosti jako takové, nikoliv k aplikační hierarchii.189

4.1.4 Přímý účinek ustanovení smluv Jelikož jádrem všech inkorporačních norem je nastavení systému aplikační hierarchie, jeví se implicitní požadavek přímého účinku smluvních ustanovení jako nezbytný předpoklad realizace dispozice těchto inkorporačních norem. Těžko si lze představit, že by soudy mohly dát přednost smluvnímu ustanovení, které má pouze programovou povahu, je potřeba jeho další konkretizace, či vůbec nezasahuje vnitrostátní subjekty, před zcela určitým ustanovením vnitrostátního právního předpisu. Určující je nejen subjektivní kvalita ustanovení, či celého smluvního 188

Lachaume, J.-F. Juridiction administrative et contrôle de réciprocité des traités et accords internationaux (article 55 de la Consitution). Note sous Conseil d´État, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach. Revue française - droit administratif, 1999, č. 5, str. 947. 189 Lachaume, J.-F. Juridiction administrative et contrôle de réciprocité des traités et accords internationaux (article 55 de la Consitution). Note sous Conseil d´État, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach. Revue française - droit administratif, 1999, č. 5, str. 948-949.

79

instrumentu, ale i objektivní kvalita. Avšak i smluvní ustanovení bez přímého účinku mohou mít jistý vliv na vnitrostátní normy – souladná interpretace vnitrostátního práva, za jistých velmi omezených okolností derogační schopnost. Z hlediska mezinárodněprávní odpovědnosti je lhostejné, zda byl porušen závazek s přímým účinkem, či bez něho, stačí, pokud lze chování státu jednoznačně vymezit jako rozporné vzhledem k mezinárodněprávním závazkům. Jedním z případů, kdy by byla odpovědnost vyloučena, je situace, kdy mezinárodněprávní závazek musí být proveden jiným mezinárodním pramenem práva. Blíže k přímému účinku norem v kapitole 2.5.

4.2 Analýza dispozic primárních inkorporačních norem V této kapitole se budu nejprve zabývat otázkou, zda a do jaké míry se stávají mezinárodní smlouvy pramenem vnitrostátního práva, a poté derogační silou a aplikační hierarchií mezinárodních smluv.

4.2.1 Mezinárodní smlouva pramenem vnitrostátního práva? Článek 10 Ústavy ČR stanoví ve větě první před středníkem, že vyhlášené smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu. Pokud budeme pracovat s klasickou biparticí mezinárodní právo a vnitrostátní právo, pak se čl. 10 ÚČR bez jakýchkoliv pochyb vztahuje k vnitrostátnímu právnímu řádu. V podstatě lze první část čl. 10 interpretovat tak, že vymezené mezinárodní smlouvy jsou součástí vnitrostátního práva. Tím je stanoven obecný mechanismus inkorporace, z něhož se vyvozuje monistický přístup české ústavy k poměru mezinárodního a vnitrostátního práva. Pokud se jedná o vztah vnitrostátního práva a mezinárodních smluv nepokrytých čl. 10 ÚČR a ostatních pramenů mezinárodního práva, lze hovořit buď o dualismu, kterému je inherentní požadavek transformace, či adaptace pramene mezinárodního práva, anebo o monismu založeném na čl. 1 odst. 2 ÚČR a zákonných inkorporačních klauzulích. Ústava Francouzské republiky žádné takové explicitní ustanovení neobsahuje,

skutečnost,

že

prameny

mezinárodního

práva

jsou

součástí

vnitrostátního práva se dovozuje z odstavce 14 Preambule Ústavy z roku 1946. O této problematice bylo více pojednáno v kapitole 3.1, proto bych se dále zaměřil na otázku, zda se mezinárodní smlouva stává inkorporací vnitrostátním pramenem práva. 80

První teze hovoří o tom, že mezinárodní smlouva se opravdu stane vnitrostátním pramenem práva. V. Týč připouští, že vzhledem k účinkům, jaké smlouva vyvolává, se toto může jevit jako správný názor. Zároveň však upozorňuje na to, že z hlediska teoretického je takový závěr naprosto nevyhovující.190 Za nejdůležitější argumenty vyvracející správnost této teze považuji ten fakt, že při průběhu vnitrostátní ratifikace nedochází k tvorbě nového právního předpisu (český Parlament uděluje souhlas jen usneseními, francouzský sice zákonem, avšak jeho obsahem je pouze udělení souhlasu; text smlouvy se do zákona nepřebírá). Mezinárodní smlouvu nelze interpretovat stejně jako vnitrostátní normativní akt (viz kapitola 2.4), ústavní soudy ji nemohou rušit pro rozpor s ústavními normami. Konečně tato teze vyhovuje dualistickým teoriím, nikoliv formálnímu monismu. Druhá

teze

říká,

že

mezinárodní

smlouvy

se

nestávají

pramenem

vnitrostátního práva, jehož součástí jsou však jejich ustanovení, která na sebe berou podobu zvláštních pramenů práva. Tento fiktivní pramen práva není pojmenován, ale jeho vznik souvisí se způsobem projednávání mezinárodních smluv (zapojení moci výkonné i zákonodárné, potřebná většina), který se podobá procesu přijímání vnitrostátních právních aktů. Jak tato teze, tak ta předchozí se ukazují jako velmi těžkopádné v případě, že na mezinárodní úrovni dojde k nějaké změně (např. suspenze smlouvy, vypovězení atd.), tu totiž odpovídající vnitrostátní pramen automaticky nereflektuje a vzniká pnutí. Navíc zde dochází k zavedení skutečné právní síly mezinárodní smlouvy a jejích ustanovení se všemi důsledky včetně těch derogačních.191 Tato teorie našla na počátku 21. století svůj odraz v judikatuře Ústavního soudu ČR, který považuje mezinárodní smlouvy o lidských právech za součást ústavního pořádku ČR. Ještě před euronovelou ústavy byly tyto smlouvy dle čl. 10 ÚČR považovány za postavené naroveň ústavním zákonům, neboť souhlas k ratifikaci byl udělován 3/5 většinou všech poslanců a 3/5 většinou přítomných senátorů, což byla stejná většina jako při přijímání ústavních zákonů. Toto stanovisko kolísalo mezi druhou a třetí tezí, neboť se jednalo pouze o aplikační sílu smlouvy, i když zároveň obdařenou i derogačními účinky. Jestliže však nyní považuje Ústavní soud dle svého názoru vysloveném v nálezu č. 403/2002 Sb. smlouvy dle bývalého 190

Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 6364. 191 Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 6672.

81

čl. 10 za součást ústavního pořádku, musí mít jejich ustanovení nutně implicitní formu vnitrostátního ústavního zákona. I z tohoto hlediska lze kritizovat uvedený nález, neboť zatímco do roku 2001 byly tyto smlouvy pouze inkorporovány, pak se od 1.6.2002 v podstatě transformovaly do vnitrostátního práva, aniž by se však ústavodárce ujal patřičné iniciativy (nehledě na to, že Ústava s transformací vůbec nepočítá, resp. přenechává jí pouze malý prostor a ten se v žádném případě netýká smluv o lidských právech). Euronovela Ústavy měla zavést (podstatně rozšířit) monistický inkorporační přístup, Ústavní soud však paradoxně k mezinárodním smlouvám dle dřívějšího čl. 10 ÚČR přistoupil dualisticky (transformačně). Teprve třetí teze plně odpovídá formálnímu inkorporačnímu monismu. Mezinárodní smlouva i její ustanovení si uchovávají mezinárodněprávní povahu, což se odráží i ve zvláštních metodách interpretace,192 a jsou cizí vnitrostátním pramenům práva. Ustanovení smluv mají jenom aplikační přednost před určenými vnitrostátními prameny práva, nejsou nadána právní silou a nemají derogační účinky, tzn. že neexistuje vztahová hierarchie mezi smlouvou a vnitrostátními prameny. Při splnění hypotézy inkorporační normy má však smlouva stejnou autoritu jako vnitrostátní právní předpis.193 V těchto intencích je nutno chápat též dispozici čl. 10 ÚČR a odstavce 14 Preambule Ústavy z roku 1946. Mezinárodní smlouvy ani jejich ustanovení nenabývají v českém ani francouzské právním řádu formu vnitrostátního pramene práva. Nebrání to však tomu, aby byly považovány za součást právního řádu státu. Tím je míněno, že smlouva jakožto prvek právního řádu cizího původu představuje právní regulaci společenských vztahů mezi různými vnitrostátními subjekty i subjekty z vícero států, slouží jako podklad pro uplatňování veřejné moci ve státě atd. Uvedené pojetí svědčí o široké otevřenosti vnitrostátního právního řádu, který je ochoten integrovat do svého středu cizí, nepůvodní pravidla.

4.2.2 Vztah mezinárodní smlouvy a zákona V této klíčové části diplomové práce se budu nejprve zabývat derogační schopností mezinárodní smlouvy a rolí mezinárodněprávních závazků v kontrole ústavnosti zákona a dále aplikační hierarchií. 192

Ústavní soud ČR naprosto nepřípustně provádí interpretaci mezinárodních smluv ve světle zákona, kterým byly inkorporovány do českého právního řádu (např. nález Ústavního soudu ČR ze dne 28.11.2003, sp. zn. II. ÚS 254/01). Tento krok svědčí o závažných nedostatcích Ústavního soudu v přístupu k mezinárodnímu právu. 193 Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 7274.

82

4.2.2.1 Derogační schopnost mezinárodních smluv Zajištění souladu mezi zákony a ústavním pořádkem je základním prvkem právního státu, který je postaven na hierarchické výstavbě právního řádu a pravidlu lex superior derogat legi inferiori. Mezinárodní smlouvy zdánlivě nemají v této hierarchii vnitrostátního práva své místo. Klíčové je zodpovězení si otázky, zda zákon, který je v rozporu s mezinárodní smlouvou, je z tohoto důvodu též protiústavní. Existují dva modely, jak může být soulad zákona s mezinárodními smlouvami zahrnut do rámce kontroly ústavnosti zákona. První v úvahu přicházející konstrukce staví na názoru, že mezinárodní smlouvy jsou integrovány do bloku ústavnosti, mají tedy implicitní formu blíže neurčeného vnitrostátního pramene práva, jehož síla odpovídá ústavnímu zákonu (pozice Ústavního soudu ČR vyslovená v nálezu č. 403/2002 Sb.). Těžko si však lze představit, že do ústavního pořádku budou integrovány všechny mezinárodní smlouvy. Druhá konstrukce vychází z toho, že

ústavní

normy

obsahují

závazek

státu

chovat

se

dle

převzatých

mezinárodněprávních závazků a dále pravidlo řešení konfliktu mezi zákonem a mezinárodní smlouvou, které má ústavní hodnotu. Z toho vyplývá, že kompetentní orgán svojí intervencí poskytuje ochranu vlastním ústavním normám, vůči nimž představují mezinárodní smlouvy pouze jakési sekundární normy. Rozpor zákona s ústavními normami je tak jen nepřímý, zprostředkovaný mezinárodní smlouvou. Osobně se domnívám, že druhá konstrukce je bližší inkorporačnímu modelu a spočívá na explicitně vyjádřených ústavních ustanoveních. Teoreticky je možná též konstrukce, že zákon bude zkoumán nejen co do souladu s ústavními normami, ale paralelně vedle nich též s mezinárodními smlouvami. Pak se však nejedná o čistou kontrolu ústavnosti zákona a tento postup by musel být výslovně stanoven ústavními normami. A v neposlední řadě se zmíním též o modelu, v němž se při přezkumu ústavnosti zákonů k mezinárodním smlouvám vůbec nepřihlíží (pozice francouzského Conseil constitutionnel vyjádřená v rozhodnutí č. 74-54 DC ve věci IVG). Zásadní námitka směřující proti přezkumu zákona vůči mezinárodním smlouvám je, že zákon a smlouva mají rozdílnou působnost věcnou a především osobní, eventuálně i teritoriální. Je totiž neoddiskutovatelným faktem, že drtivá většina mezinárodních smluv je bilaterálních a obsahuje závazky pouze inter partes. Naproti tomu má zákon podstatně bezpodmínečnější okruh působnosti. Je nepředstavitelné, že by například ustanovení trestního řádu o extradici, které má

83

všeobecnou působnost, bylo zrušeno pro rozpor s česko-polskou smlouvou o spolupráci ve věcech trestních. Zde se nabízejí dvě řešení, buď musí dojít k flexibilnímu vymezení působnosti zákona, nebo bude zákon přezkoumáván jen vůči vybraným mezinárodním smlouvám. Flexibilní vymezení působnosti zákona by spočívalo v přijetí zákonného ustanovení, dle něhož se zákon použije pouze, pokud zde není aplikovatelná mezinárodní smlouva. Tato klauzule by neměla povahu zákonného odkazu (resp. recepčního aktu) na mezinárodní smlouvu, kterážto praxe se hojně rozvinula v obdobích dualistického postoje českého právního řádu k mezinárodnímu právu. K recepci (tedy inkorporaci) by docházelo výlučně na základě čl. 10 (popř. čl. 1 odst. 2) Ústavy ČR, zákonný odkaz by pouze bránil vzniku rozporu mezi zákonem a mezinárodními smlouvami. Pokud by totiž v dané oblasti byly smlouvy regulující dané právní vztahy a jejich ustanovení by měla přímé účinky, pak by se aplikovala mezinárodní smlouva a aplikace zákona by byla vyloučena vzhledem k nedostatku jeho působnosti. Ustanovení smlouvy by tak měly povahu lex specialis vzhledem k zákonným ustanovením, které by měly charakter lex generalis. Zákonodárce by dobrovolně rezignoval na absolutní neomezenou intervenci ve snaze neporušovat mezinárodněprávní závazky státu. Avšak vzhledem k problematice vnitrostátní platnosti smluv, která je přenechána arbitrážnímu rozhodování moci výkonné, stejně jako rigiditě procesu ukončení platnosti a dovolání se neplatnosti, se jedná o řešení významně ohrožující princip právní jistoty. Druhým řešením je poměřování souladu zákona pouze vůči vybraným mezinárodním smlouvám. Muselo by se jednat o multilaterální smlouvy mající univerzální povahu, jejichž smluvními stranami je velké množství států, o smlouvy obsahující závazky erga omnes a přiznávající práva nejen cizím státním občanům, ale též státním občanům daného státu. Krátce řečeno v úvahu přicházejí mezinárodní smlouvy z oblasti humanitárního práva a smlouvy o lidských právech a svobodách. Práva, která přiznávají, mají charakter spíše garancí působících erga omnes, která nemohou být odebrána jen proto, že jiná smluvní strana je porušuje. Toto rozlišování účinků mezinárodních smluv dle jejich jednotlivých typů se však jeví jako krajně účelové a nemá žádný podklad v mezinárodním právu. Poslední dvě poznámky se vztahují k přímým účinkům ustanovení smluv a jejich subjektivní platnosti. Jak jsem již výše v kapitole 2.5 uvedl, je myslitelné, aby byl zákon poměřován i se smlouvou, jejíž ustanovení nemají přímý účinek. Pak se

84

však v českém prostředí nelze opřít o čl. 10 ÚČR, který operuje pouze se smlouvami s přímým účinkem, jako řešení se nabízí odkaz na čl. 1 odst. 2 ÚČR. Anebo se zde otevírá prostor pro vyloučení požadavku přímého účinku, který výslovně z ústavních norem nevyplývá? Požadavek přímého účinku by tak zůstal omezen jen na aplikační fázi a nebyl by zahrnut do procesu abstraktní kontroly ústavnosti. Též francouzská doktrína v aktuální debatě připouští, že pokud jednou Conseil constitutionnel přistoupí na kontrolu zákona vzhledem ke smlouvám, pak by to měly být i smlouvy, jejichž ustanovení nemají přímý účinek.194 Zákon by mohl být v rozporu i s mezinárodní smlouvou, která dosud subjektivně nevstoupila v platnost, neboť stát se po její autentifikaci nesmí uchýlit ke krokům, které by směřovaly vůči jejímu předmětu a účelu (čl. 18 Vídeňské úmluvy). Problémem takových smluv je, že nebyly publikovány ve vnitrostátní publikační platformě a nenabyly tak vnitrostátní platnosti a nestaly se proto součástí vnitrostátního právního řádu. Ústavní soudy budou pochopitelně velice zdrženlivé k plnění tohoto mezinárodněprávního závazku. A) přístup českého ústavodárce do 31.5.2002 Při rozboru české úpravy je potřeba odlišovat stav před 1.6.2002, tj. účinností ústavního zákona č. 395/2001 Sb., a po tomto datu. Původní znění čl. 10 Ústavy rozlišovalo mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách a ostatní mezinárodní smlouvy. První okruh smluv měl přednost před zákonem a co do právní síly se rovnal ústavním zákonům, což se dovozovalo z mnoha skutečností např. stejná procedura udělování souhlasu k ratifikaci jako u přijímání ústavních zákonů, jejich inkorporace na základě ústavního odkazu, který je obdařil stejnou autoritou, absence preventivní kontroly souladu mezinárodní smlouvy a ústavního pořádku, představovaly část referenčního rámce pro kontrolu ústavnosti zákonů.195 U posledního argumentu bych se zastavil déle, neboť kolem něho se točí celý tento pododdíl. Dle znění čl. 87 odst. 1 písm. a) totiž rozhodoval Ústavní soud o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, byla-li v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10. Trochu problematická se jevila formulace čl. 95 odst. 2 obsahující předkládací povinnost soudů. Doslovný výklad však 194

Genevois, B. Faut-il maintenir la jurisprudence issue de la décision n˚ 74-54 DC du 15 janvier 1975? Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 104. 195 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 65-66 a Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, str. 77-78 a 81-83.

85

směřoval k tomu, že soud je povinen předložit věc Ústavnímu soudu, dojde-li k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem. Interpretací systémovou však Ústavní soud došel k závěru, že jestliže Ústavní soud může rušit zákony pro rozpor s mezinárodními smlouvami o lidských právech, pak je neodůvodněné, proč by se neměla předkládací povinnost obecných soudů vztahovat i na rozpor zákona a mezinárodní smlouvy (např. nález sp. zn. Pl. ÚS 19/98, též č. 38/1999 Sb.).196 Článek 95 odst. 2 Ústavy byl konkretizován v jednotlivých procesních řádech soudních [§ 224 odst. 5 trestního řádu a § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu], jejichž ustanovení ukládají soudu povinnost přerušit řízení, jestliže dospěl k názoru, že zákon, jehož má být použito, je v rozporu s ústavním zákonem, či mezinárodní smlouvou, která má přednost před zákonem, a věc předložil Ústavnímu soudu. Zákon o Ústavním soudu, který obsahuje procesní pravidla pro řízení před Ústavním soudem, v § 68 uváděl, že Ústavní soud posuzuje soulad zákona s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10 Ústavy. Dle § 70 téhož zákona byl Ústavní soud oprávněn zrušit zákon, či jen některá jeho ustanovení pro rozpor s mezinárodní smlouvou dle čl. 10 Ústavy. Jelikož však lidskoprávní smluvní instrumenty zaručovaly stejná práva jako Listina základních práv a svobod mající formu ústavního zákona, docházelo k rušení zákonných ustanovení téměř výhradně v kombinaci mezinárodní smlouvy a ústavního zákona.197 Jedinou výjimku představuje nález sp. zn. Pl. ÚS 31/96, jímž došlo ke zrušení části jednoho ustanovení trestního zákona pro rozpor s čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, který nemá ekvivalent v žádném českém ústavním zákoně. Jen pro doplnění bych uvedl, že pokud se nabízí několik interpretací zákonných ustanovení, přičemž jedno z nich je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami dle čl. 10, je potřeba provádět právě tuto interpretaci a zákon nemůže být zrušen (nález sp. zn. Pl. ÚS 48/95, též č. 121/1996 Sb.). Mezinárodní smlouvy, které byly inkorporovány do právního řádu na základě zákonného odkazu, měly sílu pouhého zákona, i když byly používány přednostně před zákonem.198 Z toho vyplývá, že neměly derogační schopnost vůči zákonům.199 196

Toto lze zřetelně dovodit z nálezu č. 403/2002 Sb., který, byť se odvolává již na znění Ústavy po euronovele, podává vyjasnění předkládací povinnosti i za předchozí právní úpravy. 197 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 61. 198 Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, str. 73.

86

Smlouvy recipované adaptací právního řádu pak získaly formu vnitrostátního pramene práva, zpravidla zákona, a proto zde nelze hovořit o derogační síle takových smluv. B) přístup českého ústavodárce po 1.6.2002 Ústavní zákon č. 395/2001 Sb., tzv. euronovela Ústavy, odstranila z právního řádu kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách. Článek 10 byl rozšířen na všechny smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas, na druhou stranu čl. 87 odst. 1 písm. a) a čl. 95 odst. 2 byly změněny tak, že nadále se vztahují pouze na nesoulad zákona vůči ústavnímu pořádku. Definici ústavního pořádku podává čl. 112 odst. 1 ÚČR, zahrnuje Ústavu, Listinu základních práv a svobod, ústavní zákony přijaté dle Ústavy ČR, ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního shromáždění Československé socialistické republiky a České národní rady upravující státní hranice a ústavní zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992. Někteří autoři z této jasné a srozumitelné změny textu Ústavy vyvozovali konec derogačních účinků jakýchkoliv mezinárodních smluv200, též předkládací povinnost soudů se logicky neměla již vztahovat na rozpor zákona a mezinárodní smlouvy. Vždyť k čemu by sloužilo předložení věci Ústavnímu soudu, když ten by stejně nemohl zákon zrušit? Jak vyplývá z důvodové zprávy, zákon, který je v rozporu s mezinárodní smlouvou, by mohl být zrušen pouze Parlamentem, jestliže by se k tomuto kroku rozhodl přikročit.201 J. Malenovský však upozorňuje na možnou roli nového odstavce 2 čl. 1 Ústavy, který by se mohl stát novou oporou pro zrušení zákona kvůli rozporu s mezinárodní smlouvou. Formálně by se však jednalo o rozpor s čl. 1 odst. 2 Ústavy, kterážto je součástí ústavního pořádku (více v kapitole 3.1).202 Tento názor vede i k zachování předkládací povinnosti soudů, neboť nesoulad zákona a mezinárodní smlouvy lze kvalifikovat jako porušení čl. 1 odst. 2 Ústavy a věc by musela být předložena Ústavnímu soudu. Samotná existence zákona však ještě nevyvolává 199

Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, str. 440. 200 Filip, J. Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR. Právní zpravodaj, 2001, č. 11, str. 4 a Kysela, J. – Kühn, Z. Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, č. 7, str. 303-304. 201 důvodová zpráva k ústavnímu zákonu č. 395/2001 Sb., sněmovní tisk č. 884, 3. volební období, www.psp.cz [citováno 2.12.2006]. 202 Malenovský, J. Postavení mezinárodních smluv o lidských právech v českém právu po 1. červnu 2002. Právník, 2002, č. 9, str. 931-932.

87

mezinárodněprávní odpovědnost státu, ta nastává až aplikací zákona, který je v rozporu s mezinárodněprávním závazkem státu. Výjimečně však lze připustit, že již existence zákona působí porušení mezinárodněprávního závazku, a proto může být Ústavním soudem zrušen pro rozpor s čl. 1 odst. 2 Ústavy.203 Nález Ústavního soudu č. 403/2002 Sb. však přišel jako blesk z čistého nebe a zasáhl do problematiky derogačních účinků mezinárodních smluv zcela nečekaným způsobem. Vrchní soud v Praze podal Ústavnímu soudu ČR návrh na zrušení části zákona o konkurzu a vyrovnání, neboť ji považoval za protiústavní. Ústavní soud napadená ustanovení zrušil pro rozpor nejen s Listinou základních práv a svobod, ale i Mezinárodním paktem o občanských a politických právech. V odůvodnění se Ústavní soud vyjádřil k postavení mezinárodních smluv o lidských právech v českém právním řádu po euronovele Ústavy. Předně Ústavní soud odmítl odejmout derogační účinky mezinárodním smlouvám o lidských právech a poměrně nejasnou argumentací odkazem na čl. 1 odst. 2

Ústavy ČR dospěl k závěru, že tyto smlouvy jsou součástí ústavního

pořádku, čímž si podržely svoji derogační sílu. Pojem ústavního pořádku nelze vykládat ryze formalisticky dle toho, co je psáno v čl. 112 Ústavy, nýbrž je nutné přikročit k materiálnímu výkladu.204 Ústavní soud dále argumentoval čl. 9 odst. 2 Ústavy ČR, dle něhož nelze žádnou změnu Ústavy interpretovat tak, že by jí došlo k omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany lidských práv. Ústavní soud z výše uvedeného dovodil, že obecné soudy mají i nadále na základě čl. 95 odst. 2 ÚČR povinnost předložit Ústavnímu soudu zákon, o němž se domnívají, že je v rozporu s mezinárodní smlouvou o lidských právech a základních svobodách. Odmítl tak koncept difúzní kontroly souladu zákona a mezinárodních smluv dle nového znění čl. 10 ÚČR založený čistě na aplikační přednosti a ve vztahu k mezinárodním smlouvám o lidských právech zastává postoj koncentrovaného přezkumu spojený s derogačními účinky. Dalším argumentem, který však lze považovat pouze za podpůrný, je odkaz na ustanovení procesních řádů soudních, jejichž znění nebylo změněno a i nadále vztahují předkládací povinnost soudu i na rozpor zákona s mezinárodní smlouvou, 203

Kühn, Z. – Kysela, J. Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústavou je? Časopis pro právní vědu a praxi, 2002, č. 3, str. 211-212. 204 Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 851.

88

která má přednost před zákonem. Po euronovele přijatý soudní řád správní, ukládá v § 48 odst. 1 písm. a) soudu přerušit řízení, jestliže předložil Ústavnímu soudu návrh dle čl. 95 odst. 2 ÚČR. Tato formulace odkazem na Ústavu nemůže sloužit jako podpora výše uvedené argumentace. Na druhou stranu došlo s účinností od 1.6.2002 ke změně zákona o Ústavním soudu, který z §§ 68 a 70 vypustil zmínku o mezinárodních smlouvách, takže Ústavní soud je dle tohoto zákona nadále oprávněn zkoumat soulad zákona pouze s ústavními zákony a v případě rozporu zákon zrušit. Zákonodárce zde nepřevzal znění čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, které používá termín ústavní pořádek. Vládní návrh zákona však Ústavnímu soudu umožňoval, aby zrušil

zákon

pro

rozpor

s ustanoveními

o

lidských

právech

a svobodách

v mezinárodních smlouvách, které jsou součástí právního řádu a mají přednost před zákonem. Tím by sice bylo potvrzeno odstranění zvláštní kategorie mezinárodních smluv,

avšak

lidskoprávním

ustanovením

mezinárodních

smluv

dle

nově

vymezeného čl. 10 Ústavy by byla přiznána derogační schopnost. Dotyčná ustanovení však byla na základě přijatých pozměňovacích návrhů přeformulována do výše uvedené podoby.205 C) kritika nálezu Ústavního soudu č. 403/2002 Sb. Než přejdu k doktrinální kritice, která na sebe nenechala dlouho čekat, pokusil bych se vypíchnout stěžejní argument Ústavního soudu. Jeho cílem totiž bylo absolutně zachovat status quo, které vládlo před účinností ústavního zákona č. 395/2001 Sb., tzn. uchování derogačních účinků mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách. Za prvé ústavní zákon zcela nepopíratelně odboural zvláštní postavení mezinárodních smluv o lidských právech a za druhé upírá pro futuro derogační schopnost všem mezinárodním smlouvám bez výjimky.206 Aby toto mohl Ústavní soud ve svém nálezu překonat, musel se plně opřít o čl. 9 odst. 2 Ústavy, který jakožto jediné ustanovení českého právního řádu dovoluje neakceptovat realitu vytvořenou novým ústavním zákonem. Argument soudu, dle něhož by došlo ke snížení již dosažené procedurální úrovně ochrany lidských práv, není blíže podepřen dalšími dílčími argumenty. Ústavní soud tak de facto ostře vystoupil proti difúzní kontrole souladu zákona a mezinárodních smluv s poukazem na absenci precedentu 205

důvodová zpráva k zákonu č. 48/2002 Sb., sněmovní tisk č. 885, 3. volební období, www.psp.cz [citováno 2.12.2006] 206 důvodová zpráva k ústavnímu zákonu č. 395/2001 Sb., sněmovní tisk č. 884, 3. volební období, www.psp.cz [citováno 2.12.2006]

89

v českém právním řádu, což podle Ústavního soudu nezaručuje správnou aplikaci mezinárodních smluv na místo zákonů. Jeho názory se dají vyložit tak, že pouze Ústavní soud je schopen cestou derogace zákonů zajistit korektní aplikaci čl. 10 v oblasti lidských práv. J. Filip však správně poukazuje na fakt, že v případě chybné aplikace čl. 10 Ústavy obecnými soudy (tzn. že by nedaly přednost smlouvě, ale aplikovaly zákon, který je s ní v rozporu) by bylo porušeno právo jednotlivců na soudní ochranu zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,207 čímž se otevírá cesta k podání ústavní stížnosti. V řízení o ústavní stížnosti se Ústavní soud musí vyjádřit k souladu zákona a smlouvy a tím instruovat obecné soudy ohledně dalšího postupu. Mnozí vnímají argumentaci článkem 9 odst. 2 Ústavy za extrémně nepřiměřenou v dané situaci, ústavní zákon č. 395/2001 Sb. rozhodně nevede k odstranění právních záruk právního státu.208 Ba naopak tím, že umožňuje proniknutí do českého právního řádu mnoha dalším mezinárodním smlouvám, které mohou být aplikovány místo zákona, posiluje tím právní pozici jednotlivců a umožňuje jim dovolávat se širšího okruhu práv, jejichž dodržování má být nadále kontrolováno obecnými soudy. Francouzský právní řád také nepřiznává mezinárodním smlouvám derogační účinky, práva a povinnosti plynoucí z mezinárodních smluv jsou garantovány obecnými soudy a nikdo nezpochybňuje v tomto ohledu kvalitu Francouzské republiky jakožto právního státu (viz níže). Jako naprosto nepřijatelný je hodnocen též názor Ústavního soudu, že mezinárodní smlouvy o lidských právech tvoří součást ústavního pořádku. Takovýto názor byl nepřípustný i před účinností euronovely Ústavy, neboť součástí ústavního pořádku může být pouze pramen práva přijatý ústavodárcem.209 Ústavní soud se navíc poukazem na čl. 1 odst. 2 Ústavy v souvislosti s interpretací pojmu ústavního pořádku sám vehnal do pasti, neboť čl. 1 odst. 2 ÚČR se nevztahuje pouze na mezinárodní smlouvy o lidských právech, nýbrž na všechny prameny mezinárodního

207

Filip, J. Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem. Právní zpravodaj, 2002, č. 11, str. 14, či též Filip, J. Parlament schválil návrh euronovely Ústavy ČR. Právní zpravodaj, 2001, č. 11, str. 5. 208 Filip, J. Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem. Právní zpravodaj, 2002, č. 11, str. 15, též Kühn, Z. – Kysela, J. Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústavou je? Časopis pro právní vědu a praxi, 2002, č. 3, str. 203-205. 209 Filip, J. Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem. Právní zpravodaj, 2002, č. 11, str. 14.

90

práva (viz kapitola 3.1).210 Tím sám zbavuje opory odlišování mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách od ostatních mezinárodních smluv, či ještě šířeji od ostatních mezinárodněprávních závazků. Vyvracena je též argumentace úpravou předkládací povinnosti v občanském soudním řádu a trestním řádu, neboť Ústava nemůže být interpretována dle právních předpisů nižší právní síly, pokud jim sama úpravu, či zpřesnění dané otázky nevyhrazuje.211 Dle těchto kritiků uvedeného nálezu Ústavního soudu je zapotřebí se v souladu s přijatou novelou Ústavy plně přiklonit k aplikačnímu konceptu, o němž je pojednáno v následující kapitole. I přes tyto tvrdé doktrinální výhrady setrvává Ústavní soud na aplikaci právního názoru vysloveného v nálezu č. 403/2002 Sb., což dokládá i nález sp. zn. Pl. ÚS 44/02, též č. 210/2003 Sb., jímž zrušil ustanovení zákona dokonce pouze pro rozpor s Evropskou úmluvou o lidských právech. Ústavní soud uměle udržuje zvláštní kategorii mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách. Jakou parlamentní většinou budou moci být měněny, vypovídány (a zda vůbec budou moci být vypovězeny)? Ústava de lege lata neobsahuje požadavek 3/5 většiny poslanců a senátorů. Nelze než dovodit, že nadpoloviční většina bude dostatečná. Může být tato kategorie smluv rozšířena o další nově ratifikované smlouvy? Tomu brání okolnost, že Parlament již dále nekvalifikuje smlouvy při vyslovování souhlasu k jejich ratifikaci. Bude mít Ústavní soud odvahu prohlásit takovou smlouvu za součást ústavního pořádku bez jakékoli normativní opory? Domnívám se, že k rozšiřování kategorie smluv o lidských právech nedojde. Jejich případné vypovězení by mohlo narazit na tvrdý nesouhlas Ústavního soudu. Jestliže v optice jeho nazírání došlo k ohrožení právního státu odejmutím derogačních účinků těmto smlouvám, lze si jen stěží představit, že bude přihlížet jejich trvalému odstranění z českého právního řádu. Úkon vypovězení smlouvy se však nikterak nedotýká Ústavy, takže argumentace čl. 9 odst. 2 ÚČR zde nebude namístě. Prezentované zamyšlení má však velice hypotetický a akademický charakter, neboť je nepředstavitelné, že by Česká republika jakožto demokratický právní stát vypověděla Evropskou úmluvu o lidských právech a svobodách, či Mezinárodní pakt o občanských a politických právech atd.

210

Kühn, Z. – Kysela, J. Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústavou je? Časopis pro právní vědu a praxi, 2002, č. 3, str. 209. 211 Filip, J. Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem. Právní zpravodaj, 2002, č. 11, str. 14-15, též Kühn, Z. – Kysela, J. Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústavou je? Časopis pro právní vědu a praxi, 2002, č. 3, str. 210.

91

V neposlední řadě je nutné zmínit se o mezinárodních smlouvách dle čl. 10a Ústavy ČR, které dle J. Malenovského tvoří ústavní pořádek v materiálním pojetí.212 Lze se tedy domnívat, že i těmto smlouvám by mohl Ústavní soud přiznat derogační účinky vůči zákonům. J. Kysela však zastává názor, že v oblastech pokrytých těmito smlouvami je vyloučen účinek ústavního pořádku, a tudíž v nich nemohou existovat ani zákony, které jsou přijímány právě na podkladě Ústavy. Hovořit tedy o derogačních účincích u smluv dle čl. 10a postrádá smysl, neboť není připuštěna existence pramenu práva, vůči němuž by měly derogační účinky nastat.213 Domnívám se, že teze o neexistenci zákonů v oblastech delegované pravomoci není správná, neboť delegace pravomoci nemusí působit vyhasnutí národní pravomoci, anebo rozhodnutí přijatá mezinárodní organizací musí být prováděna vnitrostátními prameny práva (např. směrnice Evropského společenství se zpravidla provádí zákonem). Na tezi J. Malenovského je třeba vysoce ocenit, že poskytuje jasnou odpověď na otázku, na základě jakého pramene práva, či normy bude moci Ústavní soud rušit normativní právní akty, které jsou v rozporu s komunitárním právem. Domnívám se však, že právní konstrukce, dle níž je primární právo ES součástí ústavního pořádku, je odůvodnitelná pouze specifičností komunitárního práva a neměla by být uplatněna i pro smlouvy o lidských právech a svobodách. Dle judikatury Soudního dvora Evropských společenství představuje komunitární právo zvláštní systém práva integrovaný do národního právního řádu.214 V českých podmínkách se tato integrace projevuje tak, že tvoří součást materiálně pojatého ústavního pořádku. D) přistup francouzského ústavodárce Francouzské právo nezná kontrolu ústavnosti platných zákonů. Bylo by to totiž v rozporu s koncepcí absolutní nedotknutelnosti promulgovaných zákonů, které jsou vyjádřením všeobecné vůle národa. Toto nahlížení na zákon má svůj původ v právní filozofii osvícenské doby a přetrvává v omezené podobě i v současnosti. Existuje totiž přezkum ústavnosti zákona do doby, než byl prezidentem vyhlášen v Journal officiel. Jestliže Conseil constitutionnel shledá rozpor mezi zákonem a ústavními normami, brání toto zjištění promulgaci zákona, který tak nemůže nabýt platnosti a stát se 212

Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 850-851. Kysela, J. K dalším důsledkům přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, č. 11, str. 531. 214 např. rozhodnutí ve věci Costa c/ ENEL

213

92

součástí pozitivního práva. V tomto omezeném časovém prostoru je možná pouze abstraktní kontrola ústavnosti, zákon nemůže být přezkoumán v rámci řízení o individuální ústavní stížnosti, ani po předložení této otázky obecným soudem, neboť uvedené postupy francouzské ústavní právo zatím nezná. Conseil constitutionnel se k otázce derogační (vzhledem k výše uvedenému spíše inhibiční) schopnosti mezinárodních smluv ve vztahu k zákonům vyjádřil ve svém rozhodnutí č. 74-54 DC z 15. ledna 1975 ve věci Interruption volontaire de grossesse (zkráceně též IVG, dobrovolné přerušení těhotenství). Parlament přijal zákon o umělém přerušení těhotenství, jehož ústavnost napadla parlamentní menšina u Conseil constitutionnel, přičemž vedle ústavních norem namítala též rozpor s čl. 2 Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách zaručujícím právo na život. Argumentací rozporem s mezinárodní smlouvou se Conseil constitutionnel rázně odmítl zabývat, což zdůvodnil následujícím způsobem. Ústava sice přiznává smlouvám přednost před zákonem, nestanoví však, že ona přednost má být zajišťována v rámci řízení o ústavnosti zákona dle čl. 61 Ústavy. Kritikové namítají, že dikce čl. 61 „soulad zákona s Ústavou“ je natolik obecná, že může zahrnout právě i kontrolu zákona vzhledem ke smlouvě.215 Mezinárodní smlouvy mají relativní a podmíněný charakter, jejich aplikovatelnost je omezena co do působnosti a realizace podmínky reciprocity, která sama o sobě je velice proměnlivá, a toto je neslučitelné s absolutními účinky rozhodnutí přijatého dle čl. 61 Ústavy. Z toho plyne, že rozpor zákona s mezinárodní smlouvou nemusí působit automaticky jeho protiústavnost. Závěrem Conseil constitutionnel rázně odmítl svoji pravomoc kontrolovat soulad zákona s mezinárodními smlouvami.216 Jestliže jsem na začátku uvedl, že smlouvy mají omezenější působnost než zákon, je tento jejich rys ve francouzské realitě ještě více posílen požadavkem reciprocity. Zákon je tedy v rozporu s mezinárodní smlouvou jen tehdy, jestliže druhá smluvní strana smlouvu aplikuje, v opačném případě zde rozpor není a plně se realizují zákonné dispozice. Zákon tudíž nemůže být neústavní od samého počátku.217 Oprávněně lze namítnout, že podmínka reciprocity se neužije u některých mezinárodních smluv (viz kapitola 215

Carcassonne, G. Faut-il maintenir la jurisprudence isssue de la décision n˚ 74-54 DC du 15 janvier 1975? Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 94. 216 Text rozhodnutí obsažen v Rivero, J. Décisions du Conseil constitutionnel, note sous décision du 15 janvier 1975. Actualité juridique – droit administratif, mars 1975, str. 134, či Hamon, L. Jurisprudence – Conseil constitutionnel, note sous décision du 15 janvier 1975. Recueil Dalloz Sirey, 1975, sv. 31, str. 529. 217 Rivero, J. Décisions du Conseil constitutionnel, note sous décision du 15 janvier 1975. Actualité juridique – droit administratif, mars 1975, str. 135.

93

4.1.3). Rozlišování mezinárodních smluv na ty, u nichž se reciprocita vyžaduje, a na ty ostatní představující výjimku z čl. 55 Ústavy by však bylo proti textu Ústavy a na tento křehký led se odmítl Conseil constitutionnel pustit.218 Toto rozhodnutí rozdělilo doktrínu a tento stav trvá i dodnes. Rozhořčení části autorů nelze pochopit bez zasazení do dobového kontextu. Obecné soudy upřednostňovaly v případě konfliktu smlouvy a zákona mezinárodní smlouvu pouze v případě, že je pozdějšího data než zákona. Toto mrzačení čl. 55 Ústavy v kombinaci s rázným odmítnutím Conseil constitutionnel posuzovat soulad smlouvy a zákona v rámci řízení o neústavnosti zákona poskytlo zákonodárci volnou ruku pro porušování mezinárodněprávních závazků Francouzské republiky.219 Jak nejsnáze neutralizovat účinky mezinárodních smluv? Přijmout pozdější zákon s odlišným obsahem. Conseil constitutionnel tak nepřímo vybídl k aktivitě ostatní dvě vrcholné soudní instituce. Čtyři měsíce nato kontroval Cour de cassation rozsudkem ve věci Société Cafés Jacques Vabre, Conseil d´État se k témuž odhodlal až 14 let poté (podrobnosti níže). Obecné soudy však dokázaly vypreparovat smlouvy, jejichž aplikace není vázána na podmínku reciprocity. Tímto krokem podkopaly jediné solidní právní základy rozhodnutí Conseil constitutionnel, jehož řešení je tak dle mínění mnohých nadále aplikovatelné jen na bilaterální smlouvy. Jestliže Ústava obsahuje pravidlo, dle kterého má smlouva vyšší autoritu než zákon, pak zákon, který toto pravidlo nerespektuje a je v rozporu s mezinárodní smlouvou, nemůže být v souladu s Ústavou.220 I dnes existují představitelé právní vědy, kteří trvají na zachování judikatury IVG, neboť tvrdí, že rozpor smlouvy a zákona znamená pouze nepřímou neústavnost zákona, která je ještě více relativizována tím, že nesoulad může být pouze částečný v případě, že působnost smlouvy a zákona je odlišná.221 Tradičním argumentem proti zavedení kontroly zákona vzhledem k mezinárodním smlouvám byla velikost masy mezinárodních smluv. Odpůrci tento argument vyvracejí s tím, že referenční rámec kontroly by tvořily pouze multilaterální smlouvy, u

218

Rivero, J. Décisions du Conseil constitutionnel, note sous décision du 15 janvier 1975. Actualité juridique – droit administratif, mars 1975, str. 136. 219 Hamon, L. Jurisprudence – Conseil constitutionnel, note sous décision du 15 janvier 1975. Recueil Dalloz Sirey, 1975, sv. 31, str. 531. 220 Carcassonne, G. Faut-il maintenir la jurisprudence isssue de la décision n˚ 74-54 DC du 15 janvier 1975? Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 96-97. 221 Genevois, B. Faut-il maintenir la jurisprudence issue de la décision n˚ 74-54 DC du 15 janvier 1975? Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 102.

94

nichž se neuplatňuje podmínka reciprocity, což jsou lidskoprávní smlouvy a smlouvy týkající se ES a EU.222 4.2.2.2 Aplikační přednost mezinárodních smluv Aplikační koncept přednosti mezinárodních smluv před zákony je postaven na postupu, že každý orgán aplikace práva je oprávněn posoudit soulad mezi smlouvou a zákonem a v případě, že dojde k závěru, že zde je rozpor mezi těmito dvěma formami právních norem, aplikovat normy obsažené v mezinárodní smlouvě na úkor zákonných ustanovení. Formálně však není zákon rušen, pouze nejsou jeho ustanovení aplikována v té míře, v níž se nalézají v rozporu se smlouvou. Toto je řešení, které nechává plně vyniknout bilaterálním smlouvám, jejichž povaha není vhodná pro derogační koncept, v němž nejsou schopny se proti zákonu plně prosadit. Jestliže zde existuje smluvní instrument, či jejich systém, který trvale a téměř absolutně brání aplikaci zákona, čímž jeho úpravu činí obsolentní, je na zákonodárci, aby zvážil další jeho místo a budoucnost v právním řádu. Aplikační koncept je konceptem relativním a konkrétním oproti absolutnímu a abstraktnímu konceptu derogačnímu. Z tohoto hlediska je možné jej považovat za flexibilnější, na druhou stranu však poskytuje nižší stupeň právní jistoty. Posouzení souladu je totiž volnou úvahou soudce, který si musí osvojit mezinárodněprávní způsoby interpretace smluv, mít přehled o existenci smluv, jejich platnosti. V tomto kontextu lze lépe chápat obavy Ústavního soudu ČR, které vyslovil v nálezu č. 403/2002 Sb., když hovořil o absenci precedentního rozhodování. Na druhou stranu je třeba mít na mysli, že nejvyšší soudy působí na sjednocování judikatury nižších soudů, soudci by měli být vysoce odborně vzdělaní a není důvod, proč by jim neměla být svěřena důvěra ve správnou aplikaci práva, která jim po právu náleží. Aplikační přístup má širší záběr v tom smyslu, že jej neuplatňují pouze soudy, ale i orgány veřejné správy a všichni adresáti daných právních norem. Zbývá vyjasnit otázku, jaký je vztah mezi derogačním a aplikačním modelem. Domnívám se, že jejich vzájemná koexistence není a priori vyloučena a vše záleží na nastavení parametrů konkrétního právního systému. Orgány veřejné správy mohou uplatňovat model aplikační, avšak soudy při následném přezkumu mohou být vázány předkládací povinností spojenou s derogačním modelem. Kombinace obou modelů v rámci soudního řízení se však 222

Carcassonne, G. Faut-il maintenir la jurisprudence isssue de la décision n˚ 74-54 DC du 15 janvier 1975? Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 95-96.

95

jeví jako málo šťastné řešení, které vede k zamlžení systému; výjimky jsou však teoreticky přípustné (viz možná role čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR při rušení zákona pro jeho neústavnost). A) v českém právním řádu do 31.5.2002 Pokud se jedná o aplikační přednost mezinárodních smluv v českém právu, je opět vhodné postupovat chronologicky. Až do 31.5.2002 pracovala Ústava ČR pouze s mezinárodními smlouvami o lidských právech a svobodách, kterým přiznávala přednost před zákonem. Aplikační přednost těchto smluv přicházela v úvahu pouze v nesoudním řízení, soudní řízení bylo ovládáno předkládací povinností obecných soudů, které tak samy o své vlastní vůli nemohly neaplikovat zákon a použít pravidla mezinárodní smlouvy o lidských právech. Musely přerušit řízení a předložit věc Ústavnímu soudu, který rozhodoval o derogaci zákona. V reálné podobě se však aplikační přednost smluv téměř neprojevovala, neboť správní orgány se s ní těžko vyrovnávaly a bylo pro ně jednodušší přenechat posouzení souladu zákona a smlouvy soudům. Nehledě na to, že postup správních orgánů je často upravován interními směrnicemi. Jinou věcí je, že zákony jsou interpretovány v souladu s mezinárodními smlouvami, anebo pokud oba tyto prameny působí vedle sebe simultánně. Vedle speciální kategorie lidskoprávních smluv byly do českého právního řádu inkorporovány na základě zákonných odkazů i jiné mezinárodní smlouvy. U nich se plně projevovala aplikační přednost nejen ve fázi mimosoudní, ale i soudní, neboť soudy nebyly vázány předkládací povinností a tyto smlouvy nebyly referenčním rámcem pro přezkum ústavnosti zákona. Těmto smlouvám byly odepřeny derogační účinky vůči zákonům, měly povahu lex specialis. B) v českém právním řádu po 1.6.2002 Ústavní zákon č. 395/2001 Sb. přinesl velkou změnu nejen v posílení monistického přístupu k mezinárodnímu právu, ale též v důsledném přechodu od systému

smíšeného

s výrazným

derogačním

zabarvením

k systému

čistě

aplikačnímu. Každý orgán aplikace práva včetně soudů je nejen oprávněn, nýbrž dokonce povinen posoudit soulad smlouvy naplňující všechny znaky hypotézy čl. 10 Ústavy a zákona a v případě rozporu dát přednost smlouvě. Přitom nehraje žádnou roli okolnost, zda je smlouva časově dřívější, či pozdější vzhledem k zákonu, pravidlo lex posterior derogat legi priori nemá v této konstrukci žádné místo. V krajním případě dozírá nad řádnou aplikací čl. 10 Ústavy Ústavní soud v rámci řízení o 96

ústavní stížnosti. I v tomto typu řízení odmítl Ústavní soud ochuzení referenčního rámce o mezinárodní smlouvy o lidských právech a svobodách v důsledku euronovely Ústavy (nález sp. zn. I. ÚS 752/02). Bylo by však krajně nešťastné a politováníhodné, kdyby Ústavní soud dovodil, že aplikací mezinárodní smlouvy jiné než o lidských právech a svobodách došlo k porušení práv a povinností plynoucích právě ze smluv dle dřívějšího znění čl. 10 ÚČR. Smlouvy o lidských právech a svobodách totiž nejsou nadřazeny jiným smlouvám, alespoň pokud jde o pohled mezinárodněprávní. Obávám se však, že k tomu učinil Ústavní soud první krok v nálezu sp. zn. I. ÚS 752/02, ve kterém uvedl, že v případě konfliktu smlouvy lidskoprávní a jiné smlouvy je potřeba dát přednost prvnímu typu smluv. Je potřeba si však položit otázku, zda lze upřednostnit smluvní úpravu, která je k jejímu adresátu méně štědrá než zákonná úprava. Otázka je o to palčivější, neboť jak již víme, působnost smlouvy a zákona se může značně lišit a tím by byla určitá skupina osob znevýhodněna oproti jiné. Tento rozpor může vyřešit již smlouva samotná, jestliže v takovém případě, kdy by jejím užitím byla dotčena práva přiznaná vnitrostátním zákonodárstvím, odkáže zpět na užití zákona. Jedná se o projev mezinárodněprávní zásady, dle níž nejsou ratifikací mezinárodní smlouvy dotčena výhodnější práva, ochrana a podmínky garantované vnitrostátním právem; uvedenou zásadu citoval Ústavní soud v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 31/94, též č. 164/1995 Sb. Tato zásada může být užita i tehdy, kdy se o ní smlouva výslovně nezmiňuje. Aby k ní však mohl přihlédnout český soud, musí být recipována do českého právního řádu. Jedinou možností v současné situaci je podepření takové recepce článkem 1 odst. 2 Ústavy. Velký

význam

má

argumentace

snížením

práv

v důsledku

aplikace

mezinárodní smlouvy ve sporech o přiznání důchodových dávek týkajících se Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení publikovanou pod č. 228/1993 Sb. Orgány sociálního zabezpečení totiž důsledně aplikují čl. 20 této smlouvy, dle něhož se posuzují doby pojištění získaná ve společném státě buď jako doby české, či slovenské přičemž jediným kritériem je sídlo zaměstnavatele ke dni 31.12.1992. Pro přiznání dávky dochází ke sčítání dob českých i slovenských, avšak pro její konkrétní vyměření zohledňuje správa sociálního zabezpečení jen doby české. Stěžovatelé se domáhají aplikace zákona o důchodovém pojištění, přičemž uvádí, že na jeho základě má být celá doba pojištění

97

v bývalém Československu považována za dobu českou, čemuž by odpovídal i vyšší důchod pobíraný z českého důchodového systému. Jelikož jim je však přiznán částečný důchod ze slovenského systému a částečný důchod z českého systému, žádají české orgány sociálního zabezpečení o odstranění tvrdosti a přiznání vyrovnávacího příspěvku. Postoj Nejvyššího správního soudu, který vyjádřil např. ve svém rozsudku ze dne 23. února 2005 č.j. 6 Ads 62/2003-31 či rozsudku ze dne 25.1.2006 č.j. 4 Ads 5/2005-45223, je však následující. Předně vychází z teze, že Česká republika není pokračovatelem Československa, nýbrž jeho sukcesorem, na něhož přešla některá majetková práva a závazky dle čl. 4 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky. K osobám, kterým ke dni zániku ČSFR žádný nárok z důchodového systému nevznikl, se oba státy danou smlouvou zachovaly velmi velkoryse tím, že se zavázaly uznat jejich nároky v budoucnu. Na námitky diskriminace jednotlivců, kterým je vyplácen pouze částečný důchod z českého systému, i když se dříve nerozlišovalo, na území které republiky člověk pracuje, oproti jednotlivcům, jejichž doby pojištění za éry Československa se považují za české doby, Nejvyšší správní soud uvádí, že zvolené kritérium sídla zaměstnavatele není ani svévolným rozhodnutím státu a ani nebylo přijato bez rozumného důvodu. Soud dále poukazuje na skutečnost, že nebylo možné zvolit jako kritérium státní občanství, které by bylo v rozporu hned s několika mezinárodními smlouvami, a běžně užívané kritérium místa výkonu činnosti (vychází z něj například nařízení Rady EHS č. 1408/71 o koordinaci systému sociálního zabezpečení) by působilo četné důkazní problémy v řízení o přiznání dávky. Dle soudu k diskriminaci nedochází. Nejvyšší správní soud uznává mezinárodněprávní zásadu přednosti zákona, jestliže mezinárodní smlouva snižuje míru ochrany, či „velikost“ práva. Uvádí však, že tato smlouva rozhodně nároky nezmenšuje, neboť bez její existence by ke sčítání českých a slovenských pojistných dob pro posouzení vzniku nároku na důchodové dávky vůbec nedocházelo, což by mnohé jedince těchto nároků zbavovalo. Není porušen ani princip právní jistoty a legitimního očekávání, kterým nelze odůvodnit povinnost státu, který přiznává vyšší důchody, přiznat je všem osobám, které získali českou dobu pojištění. Rozdílná výše důchodů v obou

223

www.nssoud.cz [citováno 21.11.2006]

98

státech je důsledkem rozdílného ekonomického vývoje a nikoliv zvoleného kritéria pro odlišení dob pojištění. Ústavní soud se k této otázce vyslovil opakovaně např. v nálezech sp. zn. II. ÚS 405/02224, či III. ÚS 252/04225. Na rozdíl od Nejvyššího správního soudu vychází Ústavní soud z čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., dle něhož došlo k recepci právního řádu ČSFR Českou republikou. Od toho se odvíjí kontinuita již získaných dob pojištění v rámci československého systému, který nijak nerozlišoval mezi pojistnými dobami získanými prací pro české, či slovenské subjekty. Tím, že mezinárodní smlouva vylučuje některé doby pojištění jakožto doby slovenské (v podstatě zahraniční), je snížena hodnota práva zajištěného zákonem, který by proto měl být aplikován místo mezinárodní smlouvy. Vyloučení určitých dob pojištění na základě vytvoření fikce, že práce vykonávaná pro subjekt se sídlem v slovenské části jednotného státu je kladena naroveň práci vykonávané v jiném samostatném státě, navíc není provedeno z objektivních a rozumných důvodů. Vytvořená nerovnost tak není akceptovatelná a dochází k diskriminaci jisté skupiny jednotlivců. Aplikace mezinárodní smlouvy dle pravidla lex specialis derogat legi generali musí být potlačena

ve

prospěch

ústavního

principu

rovnosti

občanů

a

vyloučení

neodůvodněného odlišování v právech.226 V obou případech získali stěžovatelé nutnou minimální dobu pojištění ještě za existence společného státu, a tak jejich zpětné rozdělení do dvou sobě navzájem cizích důchodových systémů odporuje principu právní jistoty a předvídatelnosti, což je v rozporu s pojetím právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Celý tento boj mezi Ústavním soudem a Nejvyšším správním soudem, který nemíní nic slevit ze svého právního názoru, lze zobrazit jako názorový střet o tom, zda k sukcesi v oblasti sociálního zabezpečení došlo ex constitutionis na základě čl. 1 odst. 1 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., či ex contractu na základě čl. 4 odst. 1 téhož ústavního zákona. V případě prvém snižuje smlouva hodnotu práv a úroveň zabezpečení ve stáří, ve světle druhého principu poskytuje smlouva těmto právům oporu a jejich hodnotu posiluje.227 Nic to však nemění na skutečnosti, že obě soudní

224

Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 30, č. 80. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 245-255. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 36, č. 16. Praha : C. H. Beck, 2005, str. 173-183. 226 nález Ústavního soudu ČR sp. zn. III. ÚS 252/04 227 Veselý, J. Nad rozdílnými právními stanovisky ÚS a NSS. Právní zpravodaj, 2005, č. 11, str. 12-13. 225

99

instance jsou připraveny respektovat zásadu, že zákon může mít přednost před mezinárodní smlouvou, jestliže zajišťuje větší garance a rozsah práv než smlouva. Vedle toho existuje ještě zbytková kategorie smluv, které nelze podřadit pod čl. 10 ÚČR. Jestliže jimi není Česká republika vázána, či nebyly vyhlášeny v příslušné Sbírce (dříve např. Sbírka zákonů a mezinárodních smluv, nyní Sbírka mezinárodních smluv), nelze je vůbec použít.228 Smlouvy, které nevyžadují souhlas Parlamentu k ratifikaci při dnešní ústavní úpravě dělby kompetencí v oblasti ratifikace smluv, mohou být jen stěží aplikovány přímo na jedince. Jestliže by jim totiž přiznávaly práva či povinnosti, podléhá jejich ratifikace dle čl. 49 písm. a) ÚČR předchozímu souhlasu Parlamentu. Předchozí znění čl. 49 však bylo v této oblasti restriktivnější, a to ani nemluvě o ústavách socialistických, a je tedy možné, že Česká republika je vázána smlouvou, která stanoví práva a povinnosti jednotlivcům a která byla schválena bez intervence zákonodárného sboru. Zde přetrvává dle mého význam zákonného odkazu (inkorporace) i po euronovele Ústavy. Ústavní soud se však domnívá, že předpokladem aplikace těchto smluv v právním státě je souhlas Parlamentu se smlouvou, neboť zasahuje zákonná ustanovení.229 Názor Ústavního soudu je dost sporný, protože zákonodárce při přijímání právních předpisů obsahujících zákonné inkorporační normy sám stanovil, zda mají před zákonem přednost jen smlouvy, s nimiž vyslovil zákonodárný sbor souhlas. Pokud tento souhlas zákonná inkorporační norma nepožaduje, pak jsou použitelné i smlouvy, které „posvěcení“ zákonodárného sboru neobdržely, zákonodárce dobrovolně přenechal veškerou iniciativu moci výkonné. Naproti tomu smlouvy, které byly dříve inkorporovány na základě zákonného odkazu a nyní splňují podmínky čl. 10 Ústavy, je potřeba považovat za smlouvy inkorporované dle čl. 10 ÚČR, takovýto zákonný odkaz je již vakantní. Další podskupinou smluv, které jsou implicitně vyloučeny z okruhu smluv dle čl. 10 Ústavy, jsou smlouvy, jejichž některá, či všechna ustanovení nemají přímý účinek. Jejich použitelnost je podmíněna přijetím jiného pramene mezinárodního práva, nebo vnitrostátního pramene práva. Pak se však použijí tyto vnitrostátní předpisy a nikdy smlouva samotná.

228

Tento názor zastává i Ústavní soud, např. v nálezu sp. zn. II. ÚS 254/01. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 31, č. 139. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 235. 229 Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 31, č. 139. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 235.

100

C) teorie loi-écran ve francouzském právním řádu a její postupná eroze Postoj francouzských soudů k aplikační hierarchii mezinárodní smlouvy a zákona má svůj původ již v období Velké francouzské revoluce. Článek 10 zákona z 16.-24. srpna 1790 zakazuje soudcům, aby odňali zákonu jeho účinky a odmítli jej aplikovat.230 Jedná se o silný odraz osvícenského pojetí zákona jakožto výrazu všeobecné vůle (l´expression de la volonté générale) a toto pojetí také představuje základní filozofické východisko. Privilegované postavení zákona bylo propracováno v teorii běžně označovanou jako loi-écran, či též écran législatif231, která má složku vnitrostátní a mezinárodní. Typickým případem vnitrostátní varianty případu loi-écran je následující řetězec; ústavní norma byla konkretizována zákonem, jehož ustanovení však nejsou v souladu s ústavou, a zákonná norma byla aplikována na jedince formou individuálního právního aktu, přičemž tento akt je v souladu se zákonnými ustanoveními. Jednotlivec napadne individuální právní akt pro jeho rozpor s ústavou. Pokud výše uvedený řetězec vyhodnotím z hlediska hierarchické souladnosti, je situace taková, že zde je ústava, protiústavní zákon a zákonný individuální právní akt, který však v důsledku protiústavnosti zákona je protiústavní. Tradiční a i v současnosti dosud praktikovaný přístup soudů v rozhodování je takový, že se omezí pouze na posouzení souladu individuálního právního aktu a zákona. Je-li soulad shledán, pak je žaloba zamítnuta, neboť zákon odcloní neústavnost individuálního právního aktu, ať by byla sebevíce markantní. Soudce není oprávněn posuzovat soulad zákona s ústavou, soudci nepřísluší hodnotit zákon (výjimku představuje

jen

řízení

před

Conseil

constitutionnel

ohledně

souladu

nepromulgovaného zákona s ústavními normami). Mezinárodní varianta situace loi-écran je řetězec mezinárodní smlouva, zákon, který je v rozporu s mezinárodní smlouvou, a individuální právní akt ignorující ustanovení smlouvy, který byl přijat dle zákonných ustanovení. Tradiční řešení tohoto konfliktu mezi smlouvou a zákonem odpovídá názoru generálního prokurátora Mattera, který ve svých conclusions v roce 1931 pronesl: „Bez jakýchkoliv pochyb, vy znáte a můžete znát pouze jednu vůli a to vůli zákona. Je to ústřední princip, na

230

Simon, D. Note sous Conseil d´Etat, Assemblée, 20 octobre 1989, Nicolo. Actualité juridique – droit administratif, 20 décembre 1989, str. 789-790. 231 Do českého jazyka lze tuto teorii přeložit jako „zákon-clona“, či „legislativní clona“.

101

kterém spočívá naše soudnictví.“232 Je potřeba dodat, že tehdy platná ústava III. republiky neobsahovala žádnou normu o řešení tohoto konfliktu, což se změnilo až přijetím ústavy IV. republiky v roce 1946.

Článek 26 Ústavy z roku 1946 přiznal

mezinárodním smlouvám sílu zákona, čímž došlo následně k posunu v judikatuře vyjádřeném v rozsudku Conseil d´État ze dne 30. května 1952 ve věci dame Kirkwood. V něm soud připustil, že jednotlivec se může před soudem platně dovolávat ustanovení mezinárodních smluv.233 Formulace čl. 26 však neetablovala aplikační přednost smluv, nýbrž jim pouze přiznala sílu zákona, čímž se vzájemné konflikty řešily výhradně dle pravidla lex posterior derogat legi priori. Nic na tomto nezměnila ani ústava V. republiky z roku 1958, která v čl. 55 sice výslovně uznává aplikační přednost mezinárodních smluv před zákony, ale praxi soudů lze nejlépe demonstrovat na rozsudku Conseil d´État ze dne 1. března 1968 ve věci Syndicat général des fabricants de semoules de France. V této věci napadl svaz výrobců mouky rozhodnutí ministra zemědělství, dle něhož došlo k dovozu pšenice z Alžírska na území Francie. Dovozu však nepředcházelo udělení povolení dle nařízení EHS a ani nebyla vybrána příslušná dovozní dávka. Do konfliktu se tak dostala francouzská ordonance ze září 1962, která má sílu zákona a dle které je zachováno status quo při dovozech z Alžírska, tzn. volný dovoz bez uvalení jakýchkoliv dávek, a nařízení Rady EHS č. 19, které vstoupilo v účinnost 1. července 1962. Conseil d´État zaujal stanovisko, že konflikt dřívější mezinárodní smlouvy234 a pozdějšího zákona musí být vyřešen ve prospěch pozdějšího zákona.235 Teorie loiécran tak zůstala částečně zachována, neboť pozdější výraz všeobecné vůle musí převládnout nad mezinárodním závazkem. V opačném případě však teorie loi-écran zmizela a pozdější smlouvě je přiznána přednost před dřívějším zákonem (např. rozhodnutí Conseil d´État ze dne 15. března 1972 ve věci Dame veuve Sadok Ali).236 Soudy tak vystavovaly Francouzskou republiku téměř jistotě, že bude odsuzována Soudním dvorem Evropských společenství za porušení povinností vyplývajících 232

Touffait, A. Conslusions sous Cass., Ch. mixte, 24 mai 1975, Administration des douanes c. société Cafés Jacques Vabre et société J. Weigel et Cie. Gazette du palais, 1975, č. 194-196, str. 474. 233 Waline, M. Moyens recevables à l´appui d´une demande d´annulation d´un décret d´extradition. Revue du droit public et de la science politique en France et à l´étranger, 1952, str. 781. 234 Derivativní akty EHS a ES vyvolávají ve Francouzské republice účinky na základě čl. 55 Ústavy, nikoliv na základě judikatury Evropského soudního dvora ve věcech van Gend & Loos a Costa c. ENEL. Jsou asimilovány s mezinárodními smlouvami. 235 Questiaux, N. Conslusions sous CE, Section, 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France. Actualité juridique – droit administratif, avril 1968, str. 235-239. 236 Long, M. – Weil, P. – Braibant, G. – Delvolvé, P. – Genevois, B. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. 14e édition. Paris : Dalloz, 2003, str. 697.

102

z komunitárního práva. Jejich nosným argumentem v tomto postoji bylo, že obecný soud nemůže posuzovat ústavnost zákona pro jeho domnělý rozpor s čl. 55 Ústavy, který zaručuje aplikační přednost mezinárodních smluv. Soudy tedy prohlašovaly svoji nepříslušnost. Velice přiléhavě charakterizuje danou situaci výrok B. Genevoise: „Protože článek 55 byl porušen zákonodárcem, nemůže soud než toto porušení vzít v potaz. Není ani spolupachatelem ani komplicem porušení čl. 55, je jeho obětí.“237 Jediným orgánem, který může provádět kontrolu ústavnosti zákona, je Conseil consitutionnel. Ve světle posledně uvedeného lze lépe chápat následující vývoj, který nastal po vynesení rozhodnutí Conseil constitutionnel ze dne 15. ledna 1975 ve věci IVG (viz kapitola 4.2.2.1). V něm Conseil constitutionnel dospěl k závěru, že není příslušný pro posuzování souladu zákona a mezinárodní smlouvy v rámci řízení o ústavnosti zákona. Výslovně uvedl, že respekt článku 55 Ústavy nemůže být zajišťován v řízení o ústavnosti zákona. Tohoto názoru se hned při první příležitosti chopil Cour de cassation a dne 24. května 1975 vynesla jeho Chambre mixte238 rozsudek ve věci Société Cafés Jacques Vabre. Citovaný případ se týkal problematiky vybírání cla při dovozu rozpustné kávy z Nizozemského království do Francouzské republiky. Do konfliktu se dostala ustanovení Římské smlouvy o založení EHS a francouzský celní zákoník. Cour de cassation se plně opřel o názor Conseil constitutionnel formulovaný v rozhodnutí IVG a zopakoval, že zajištění primátu mezinárodní smlouvy nad zákonem a kontrola ústavnosti zákona jsou dvě zcela odlišné věci. Dále si plně uvědomil důsledky postoje Conseil constitutionnel, který odmítl poskytnout záruku dodržování čl. 55 Ústavy, a pokud nechtěl Cour de cassation dopustit, aby se z této ústavní normy stala jen prázdná proklamativní fráze, musí poskytnout efektivní ochranu sám.239 Tím byly vytvořeny předpoklady pro zaujetí stanoviska v meritu věci a Cour de cassation konstatoval, že odvolací soud zcela správně aplikoval Římskou smlouvu na úkor celního zákoníku, byť tento je pozdějšího data. Soud však zcela nevyslyšel svého procureur général, jenž soud vyzval, aby primát Římské smlouvy nad zákonem zdůvodnil specifiky komunitárního práva vyjádřenými v rozsudcích Soudního dvora Evropských společenství ve věcech 237

Bonnet, B. Le Conseil d´État, la Constitution et la norme internationale. Revue française – droit administratif, 2005, č. 1, str. 59. 238 Jedná se o formaci sdružující všechny civilní i trestní senáty. 239 Boulouis, J. Note sous Cass, Ch. mixte, 24 mai 1975, Administration des douanes c. société Cafés Jacques Vabre et S.A.R.L. Jean Weigel. Actualité juridique – droit administratif, décembre 1975, str. 572.

103

van Gend & Loos a Costa c. ENEL. Soud se v odůvodnění opřel o čl. 55 Ústavy a tím je jeho závěr platný pro všechny mezinárodní smlouvy podřaditelné pod čl. 55.240 Teorie loi-écran ve vztahu mezinárodní smlouva a zákon zcela zmizela, alespoň pro soudy zastřešené Cour de cassation. Conseil d´État i nadále razil svoji judikaturu spočívající v rozlišování, zda byl zákon přijat dříve, či později než mezinárodní smlouva. Odmítl spatřovat v rozhodnutí Conseil constitutionnel ve věci IVG jakýkoliv apel vůči ostatním vrcholným soudním orgánům a interpretoval ho tak, že Conseil constitutionnel pouze odmítl svoji pravomoc.241 Conseil constitutionnel se zcela nečekaně opět vložil do hry a to nejprve rozhodnutím číslo 86-216 DC ze dne 3. září 1986, v němž uvedl, že „dodržování čl. 55 Ústavy je povinností různých státních orgánů při uplatňování jim svěřených pravomocí“, což bývá vykládáno jako decentní, avšak přímý útok na pozici Conseil d´État.242 Za nedlouho poté vyslal další významný signál svým rozhodnutím číslo 88-1082/1117 ze dne 21. října 1988. Stěžovatelé napadli platnost zvolení poslance Národního shromáždění za obvod Val-d´Oise, pátý okrsek. Hlavním argumentem byl rozpor ustanovení volebního zákoníku z roku 1986 s čl. 3 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a svobod publikovaného v roce 1974. V tomto typu řízení nevystupoval Conseil constitutionnel jako soudce ústavnosti zákona (jako v případě IVG), nýbrž v roli volebního soudce, v němž se přibližuje roli obecných soudů zastřešených Cour de cassation a Conseil d´État. Conseil constitutionnel neshledal mezi zákonem a smlouvou rozpor, ale jasně naznačil, že v případě rozporu by odmítl aplikovat pozdější volební zákoník ve prospěch dřívější mezinárodní smlouvy. Zatímco ve věci IVG řekl Conseil constitutionnel, co nemůže, pak v této volební věci řekl, co musí. Tímto postojem se plně připojil ke stanovisku Cour de cassation vysloveném ve věci Société Cafés Jacques Vabre a jeho krok je interpretován jako stupňování tlaku na vývoj judikatury Conseil d´État, který na sebe nenechal dlouho čekat.243

240

Honorat, E. – Baptiste, E. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, M. Nicolo. Actualité juridique - droit administratif, 20 décembre 1989, str. 757-758. 241 Wachsman, P. Note sous Conseil constitutionnel, 21 octobre 1988, n° 88-1082/1117. Actualité juridique – droit administratif, 20 février 1989, str. 129. 242 Long, M. – Weil, P. – Braibant, G. – Delvolvé, P. – Genevois, B. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. 14e édition. Paris : Dalloz, 2003, str. 699. 243 Genevois, B. Le juge de l´élection, le traité et la loi. A propos de la décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 1988, Assemblée nationale, Val-d´Oise, cinquième circonscription. Revue française – droit administratif, 1988, č. 6, str. 912-915.

104

D) rozsudek Nicolo – konec teorie loi-écran Zlomovým datem se stal 20. říjen 1989, kdy plénum (Assemblée) Conseil d´État vyneslo rozsudek ve věci Nicolo. Stěžovatel pan Nicolo napadl volby do Evropského parlamentu, neboť dle jeho názoru byl zákon o volbách do Evropského parlamentu z roku 1977 v rozporu s Římskou smlouvou o založení ES z roku 1957. Dle volebního zákona a prováděcího dekretu náleželo aktivní i pasivní volební právo nejen občanům metropolitní Francie, nýbrž i občanům s pobytem v zámořských departementech a teritoriích. Dle čl. 227-1 Římské smlouvy se však tato smlouva aplikuje pouze na metropolitní část Francouzské republiky a její zámořská území mají zvláštní status obdobný přidruženým zemím. Conseil d´État dospěl k názoru, že volební zákon není v rozporu s Římskou smlouvou. Kdyby soud pokračoval v linii judikatury z roku 1968, konstatoval by, že argument nesouladu pozdějšího zákona s dřívější smlouvou je nepřípustný. Soud zde však tento argument připustil, provedl kontrolu souladu pozdějšího zákona s dřívější smlouvou a řekl, že rozpor zde není. Kdyby býval rozpor shledal, dal by pravděpodobně přednost mezinárodní smlouvě. Commissaire du gouvernement P. Frydman odmítl založit primát komunitárního práva nad zákonem odkazem na judikaturu Soudního dvora Evropských společenství a plně se přiklonil k argumentaci výlučně čl. 55 Ústavy. Učinil tak proto, neboť národní soudce odvozuje svoji pravomoc a úkoly pouze z norem vnitrostátního práva.244 Dle některých názorů vycházejících z analýzy conclusions P. Frydmana je Conseil d´État mnohem opatrnější k závěru, že řízení o ústavnosti zákona a zajištění primátu v rámci běžného rozhodování obecných soudů jsou dva odlišné postupy. Dokladem opodstatněnosti uvedené opatrnosti je kontrola zákona vůči normě, která je jednak normou ústavní, jednak mezinárodní.245 Jako typický případ normy mající obojí formální povahu je zásada nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, která je zakotvena v čl. 7 Evropské úmluvy o lidských právech a v čl. 7 a 8 Deklarace práv člověka a občana, která je součástí bloku ústavnosti. Jestliže tak bude obecný soud poměřovat francouzský zákon s čl. 7 Evropské úmluvy, zároveň tak de facto bude provádět i kontrolu ústavnosti zákona, čemuž se velice úzkostlivě brání.

244

Dubouis, L. L´arrêt Nicolo et l´intégration de la règle internationale et communautaire dans l´ordre juridique français. Revue française – droit administratif, 1989, č. 6, str. 1003-1004. 245 Genevois, B. Note sous CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo. Revue française – droit administratif, 1989, č. 5, str. 826. Rozdílně k tomuto Simon, D. Note sous Conseil d´Etat, Assemblée, 20 octobre 1989, Nicolo. Actualité juridique – droit administratif, 20 décembre 1989, str. 791.

105

Nejdůležitějším závěrem, který lze z tohoto rozsudku učinit, je, že po 31 letech byla konečně naplněna litera čl. 55 Ústavy Francouzské republiky. Soudy se otevřely vlivu mezinárodního práva a v jeho rámci též práva komunitárního. V jednom ohledu je rozsudek Nicolo dovršením vývoje, v jiném ohledu počátkem vývoje následného. Jak jsem již podrobně popsal v kapitole 4.1, následovaly další rozsudky, jimiž si soudce přiznal pravomoc interpretovat mezinárodní smlouvy, kontrolovat správnost provedené ratifikace, či schválení a tento následný vývoj by měl být dovršen změnou postoje ohledně oprávnění posoudit splnění podmínky reciprocity. 4.2.2.3 Obsah pojmu zákon Pokud se jedná o pojem zákona dle čl. 10 Ústavy ČR, je situace přehledná. Vedle zákona ve formálním slova smyslu je potřeba pod toto označení zahrnout též zákonné opatření přijímané Senátem dle čl. 33 Ústavy. Mezi českou doktrínou se dosud nijak hlasitě neprosazuje názor, že pojmem zákon je nutno rozumět i ústavní zákon. Pokud však jde o smlouvy dle čl. 10a Ústavy ČR, existuje jednotný názor, že pojmem zákon uvedeným v čl. 10 je třeba rozumět i ústavní zákon.246 V kontextu francouzského práva je nutno slovo zákon chápat nejenom ve významu formálního zákona, nýbrž i ordonance se silou zákona, organického zákona, které podléhají povinnému přezkumu Conseil constitutionnel, zákona přijatého v referendu.247 V případě posledně jmenovaného typu zákona dochází ke kuriózní situaci, neboť Conseil constitutionnel odmítá přezkum zákona přijatého v referendu v rámci řízení o ústavnosti zákona, protože je výrazem vůle moci ustavující (pouvoir constituant) stejně jako ústavní normy samotné. Obecné soudy však provádí kontrolu souladu zákona přijatého v referendu a mezinárodní smlouvy a v případě rozporu jsou připraveny upřednostnit mezinárodní smlouvu. A v tomto bodě vzniká další paradoxní situace – zatímco tedy obecné soudy kontrolují soulad smlouvy a jednoho formálního pramene vůle moci ustavující, odmítají kontrolovat soulad mezinárodních smluv a druhé formy vyjádření vůle ustavující moci, totiž ústavních norem. Někteří autoři zahrnují pod pojem zákon i ústavní zákon, čímž

246

Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 849, shodně Klíma, K. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň : Aleš Čeněk, 2005, str. 104. 247 Pactet, P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. 20e édition. Paris : Armand Colin, 2001, str. 579-580.

106

prosazují primát mezinárodních smluv nad ústavními normami.248 Blíže se vztahem ústavních norem a mezinárodních smluv budu zabývat v další kapitole.

4.2.3 Vztah mezinárodní smlouvy a ústavních norem V této kapitole se budu zabývat vztahem vnitrostátní normy nejvyšší právní síly a mezinárodní normy smluvního původu. Zatímco v případě poměru smlouvy a zákona je řešení jejich případného konfliktu obsaženo v ústavních normách, tak pro případ konfliktu mezinárodní smlouvy a ústavních norem žádná explicitní vnitrostátní norma v českém ani francouzském právu neexistuje. Pozice mezinárodního práva ohledně způsobu řešení konfliktu mezinárodní smlouvy a ústavních norem je jednoznačné a byla vyjádřena v rozsudku Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti v roce 1932 ve věci zacházení s polskými občany v Gdaňsku. Soud prohlásil, že žádný stát nemůže vůči druhému státu namítat svoji vlastní ústavu v úmyslu zprostit se závazků, které mu vyplývají z mezinárodního práva a platných smluv.249 Mezinárodní soudní dvůr ve svém posudku z roku 1988 ve věci dohody o sídle mezi Spojenými státy americkými a OSN uvedl, že základním principem mezinárodního práva je jeho nadřazenost nad vnitrostátním právem.250 Z těchto dvou právních názorů lze nade vší pochybnost vyvodit závěr, že z pohledu mezinárodního práva má toto přednost i před ústavními normami vnitrostátního práva. Z pohledu vnitrostátního práva však představuje soubor všech ústavních norem kategorii s nejvyšší právní sílou, obsah těchto norem byl určen ustavující mocí a pouze jí může být opět měněn. Ústavní normy organizující dělbu moci jsou pramenem rozdělení pravomocí pro proces sjednávání a ratifikace mezinárodních smluv. V případě České republiky i Francie zároveň určují místo mezinárodních smluv (mezinárodního práva) v aplikační hierarchii. Je logicky nemožné, aby ústavní norma propůjčila jinému prameni práva ještě vyšší právní sílu, či přesněji aplikační

248

Dubouis, L. L´arrêt Nicolo et l´intégration de la règle internationale et communautaire dans l´ordre juridique français. Revue française – droit administratif, 1989, č. 6, str. 1006. 249 Dubouis, L. Les trois logiques de la jurisprudence Sarran. Revue française – droit administratif, 1999, č. 1, str. 63. 250 Long, M. – Weil, P. – Braibant, G. – Delvolvé, P. – Genevois, B. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. 14e édition. Paris : Dalloz, 2003, str. 792.

107

přednost.251 Ústava totiž může pouze organizovat hierarchii norem pod sebou a regulovat postup obohacování a revize ústavních norem. Z toho lze vyvodit, že přípustný je pouze koncept podřízenosti mezinárodních smluv ústavním normám, či jejich rovnost. Koncept aplikační přednosti mezinárodních smluv před ústavními normami je nemyslitelný i z toho hlediska, že by ústavní normy mohly být z aplikace vyloučeny, jestliže by existovala smlouva s odlišným obsahem. Orgány zřízené ústavou, jakožto výrazem vůle moci ustavující, ji musí být podřízeny a konat výhradně v jejích intencích. Z tohoto pohledu je nepřípustné, aby ratifikací mezinárodní smlouvy, která uniká dosahu ústavodárce, byl měněn obsah vůle ústavodárce (tedy ústavy).252 Lze jen doporučit, aby orgány aplikace práva vykládaly ústavní normy s ohledem na obsah mezinárodních norem, snažily se o jejich mezinárodněprávně konformní výklad, čímž mohou odstranit velké množství potenciálních rozporů a vyhnou se tak nutnosti „tnout do živého“.253 Interpretace norem mezinárodních smluv ve světle ústavních norem však možná není (viz kapitola 4.2.3.2). Jelikož ústavní orgány jsou vázány ústavou, nemělo by dojít k situaci, že by byla sjednána a následně ratifikována mezinárodní smlouva, která by odporovala ústavním normám. Tím by orgány vykročily z mezí ústavnosti a zpronevěřily se svému poslání. Tomuto má zabránit i preventivní kontrola ústavnosti mezinárodních smluv ústavními soudy. A) v právním řádu ČR V případě české úpravy je nutné strukturovat výklad na tři části, první se bude týkat obecně mezinárodních smluv dle čl. 10 Ústavy, druhá mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách a třetí mezinárodních smluv dle čl. 10a Ústavy. Pokud jde o mezinárodní smlouvy dle čl. 10 Ústavy ČR je obecně akceptován názor, že tyto smlouvy mají aplikační přednost před zákony, avšak nikoliv před

251

Alland, D. Consécration d´un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international (Réflexions sur le vif à propos de l´arrêt du Conseil d´État, Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 1998). Revue française – droit administratif, 1998, č. 6, str. 1102. 252 Alland, D. Consécration d´un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international (Réflexions sur le vif à propos de l´arrêt du Conseil d´État, Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 1998). Revue française – droit administratif, 1998, č. 6, str. 1102. 253 Dubouis, L. Les trois logiques de la jurisprudence Sarran. Revue française – droit administratif, 1999, č. 1, str. 65.

108

ústavními normami.254 Toto tvrzení se opírá o existenci preventivní kontroly ústavnosti

mezinárodních

smluv,

jejímž

účelem

je

zabránit

začlenění

do

vnitrostátního práva mezinárodních norem, které odporují ústavnímu pořádku. Samotná existence možnosti preventivní kontroly však sama o sobě neznamená, že žádné konflikty mezi ústavním pořádkem a ratifikovanou mezinárodní smlouvou nevznikly, nevznikají a vznikat nebudou. Tak především byla obrovská masa mezinárodních smluv inkorporována ke dni 1.6.2002, přičemž tyto smlouvy byly ratifikovány Českou republikou dříve, než bylo zavedeno řízení o přezkumu mezinárodních smluv Ústavním soudem. Kontrola vykonávaná Ústavním soudem má pouze fakultativní charakter, řízení může vyvolat jen úzký okruh legitimovaných osob a dále má charakter preventivní, neboť ratifikované smlouvy možnosti přezkumu jednou pro vždy unikají. Tyto dva aspekty značně oslabují efektivitu řízení před Ústavním soudem. Legitimně si tak můžeme klást otázku, kdo a jakým postupem bdí nad předností ústavního pořádku před mezinárodními smlouvami. Řešení rozporu zákona a ústavního pořádku je plně v pravomoci Ústavního soudu, obecné soudy jsou zatíženy předkládací povinností. Řešení rozporu zákona a mezinárodní smlouvy (vyjma smluv o lidských právech – viz nález č. 403/2002 Sb.) je v pravomoci obecných soudů. Žádná norma však výslovně neupravuje mechanismus zajištění přednosti ústavního pořádku před mezinárodními smlouvami. Ochrana ústavnosti je dle čl. 83 Ústavy ČR záležitostí Ústavního soudu ČR, jehož soudci jsou při rozhodování vázáni jen ústavním pořádkem a zákonem o Ústavním soudu. Ústavnost v obecném slova smyslu však zajišťují všechny orgány státu, obecné soudy nevyjímaje. Obecné soudy při svém rozhodování aplikují ústavní normy a jelikož Ústava nestanoví, že soulad ústavního pořádku a mezinárodních smluv po jejich ratifikaci zajišťuje Ústavní soud jako v případě souladu zákonů a ústavního pořádku, pak jsou obecné soudy nejenom oprávněny, ale i z moci úřední povinny posoudit soulad smlouvy a ústavního pořádku. Obecné soudy takto zasahují do sféry ochrany ústavnosti,255 mohou odmítnout aplikovat mezinárodní smlouvu pro rozpor s ústavním pořádkem a pro konkrétní případ ji tak odstranit z vnitrostátního

254

Filip, J. Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opr. a dopl. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, str. 272 a shodně též Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, str. 431. 255 Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, str. 432.

109

právního řádu. Znamená to, že protiústavní mezinárodní smlouvě je odepřena i aplikační přednost před zákonem. Tento názor je vyjádřen i v nálezech Ústavního soudu týkajících se aplikace česko-slovenské smlouvy o sociálním zabezpečení (viz výše v kapitole 4.2.2.2), která se dostává do rozporu s ústavním požadavkem rovnosti. Ústavní soud odmítá tuto smlouvu aplikovat a přiznává přednost a plné účinky ústavní normě. Na shora nastíněné konstrukci nemůže nic změnit ani čl. 1 odst. 2 Ústavy, neboť Česká republika vůbec neměla protiústavní mezinárodní závazky na sebe převzít, či je měla bezodkladně po vzniku protiústavnosti vypovědět, či jinak ukončit jejich platnost. Mezinárodní smlouvy o lidských právech a svobodách měly před euronovelou Ústavy postavení obdobné ústavním normám (mimo jiné kvůli udělování souhlasu k ratifikaci 3/5 většinou), přičemž ke konfliktu mezi těmito smlouvami a ústavním pořádkem

nedocházelo,

případné

třecí

plochy

byly

odstraněny

souladnou

interpretací. Po euronovele Ústavy se dle právního názoru Ústavního soudu jejich postavení nezměnilo a nálezem č. 403/2002 Sb. byly zahrnuty pod pojem ústavního pořádku, čímž si potenciálně konkurují s ostatními normami ústavního pořádku. Není jim však přiznána aplikační přednost před ústavními normami. Vezmeme-li v úvahu drtivou kritiku týkající se tohoto nálezu Ústavního soudu a začlenění smluv o lidských právech do ústavního pořádku (viz kapitola 4.2.2.1), pak lze přijmout závěr, že mezinárodní smlouvy o lidských právech sledují obecný režim mezinárodních smluv dle čl. 10 ÚČR a jejich obsah musí být v souladu s ústavním pořádkem, který jim je aplikačně nadřazen. Zbývá vyřešit vztah mezinárodních smluv dle čl. 10a Ústavy a ústavního pořádku. Tyto smlouvy vyžadují souhlas k ratifikaci udělený 3/5 většinou všech poslanců a 3/5 většinou přítomných senátorů stejně jako ústavní zákony. V rámci preventivní kontroly jejich souladu s Ústavou je referenčním rámcem jen tzv. tvrdé jádro ústavnosti, čímž se jejich částečný nesoulad s některou „méně“ důležitou ústavní normou předpokládá. Další podrobnosti jsou uvedeny v kapitolách 3.2.2 a 3.2.3. Někteří autoři256 aplikační přednost delegačních smluv před ústavním

256

Filip, J. Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opr. a dopl. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, str. 272, dále též Klíma, K. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň : Aleš Čeněk, 2005, str. 104.

110

pořádkem připouštějí, jiní autoři257 ji potvrzují s jistotou. Nejpodrobněji se této otázce věnuje J. Malenovský, dle něhož jsou tyto smlouvy postaveny na roveň ústavním zákonům, mají před nimi aplikační přednost a jsou součástí materiálního pojetí ústavního pořádku.258 B) v právním řádu Francouzské republiky Nejprve bych popsal přístup francouzských soudních orgánů a posléze doplnil též

menšinové

doktrinální

proudy

týkající

se

vztahu

ústavních

norem

a

mezinárodních smluv. Jak jsem již v úvodu této části poznamenal, neobsahuje francouzská ústava žádné obecné pravidlo o řešení takového konfliktu. Existuje však jedna partikulární norma obsažená v čl. 53-1 Ústavy, dle níž se může Francouzská republika stát smluvní stranou mezinárodní smlouvy týkající se poskytování azylu a ochrany lidských práv a svobod, zejména pak otázky rozdělení pravomocí mezi státy při projednávání žádostí o poskytnutí azylu. Francouzská republika si však i přesto vyhrazuje pravomoc udělit azyl jakékoliv osobě, která je pronásledována za své činy směřující k zachování či rozšíření svobody, nebo z jakéhokoliv dalšího důvodu. Ústavodárce tak jasně naznačil, že případná mezinárodní smlouva nebrání realizaci ústavně zakotveného práva na azyl, což svědčí o přednosti ústavních norem před mezinárodní smlouvou. Conseil constitutionnel se k dané problematice vyjádřil pouze nepřímo. Zaprvé je nutné uvést, že jeho pravomoc přezkumu mezinárodních smluv vůči ústavním normám se vztahuje pouze na smlouvy, které dosud nebyly publikovány. Často je však s touto otázkou konfrontován v řízení o ústavnosti zákona jako například ve svém rozhodnutí č. 93-325 ze dne 13. srpna 1993. V něm se zabýval souladem imigračního zákona a ústavních norem, přičemž napadený zákon prováděl ustanovení Schengenské smlouvy z roku 1990. Conseil constitutionnel dospěl k závěru, že zákon je protiústavní, v čemž někteří autoři spatřují jasný důkaz podřízenosti mezinárodních smluv ústavním normám.259 Jejich názoru lze přisvědčit, protože

kdyby

Conseil

constitutionnel

vycházel

z aplikační

nadřazenosti

mezinárodních smluv nad ústavními normami, musel by napadenému zákonu přiznat 257

Kysela, J. K dalším důsledkům přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, č. 11, str. 531, dále též Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 848-849. 258 Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 849, 852. 259 Alland, D. Consécration d´un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international (Réflexions sur le vif à propos de l´arrêt du Conseil d´État, Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 1998). Revue française – droit administratif, 1998, č. 6, str. 1098.

111

procesní imunitu, neboť zákon tím, že kopíruje ustanovení smlouvy, má materiální postavení mezinárodní smlouvy a ta by mu mohla danou imunitu poskytnout. Na věc se lze podívat i z pohledu střetu zákona a práva na azyl garantovaného Preambulí Ústavy z roku 1946. Závěr Conseil constitutionnel lze vyložit tak, že žádná mezinárodní smlouva nemůže omezit, či derogovat ústavně zaručené právo, a proto je zákon protiústavní pro rozpor s řádkem 4 Preambule Ústavy z roku 1946.260 Nositelem zcela jasně formulovaného názoru je Conseil d´État. Počátky jeho současného postoje byly položeny rozsudkem plenárního shromáždění z 3. července 1996 ve věci Koné. Pan Koné napadl stížností ke Conseil d´État rozhodnutí o extradici, které spočívalo na francouzsko-malijské smlouvě o justiční spolupráci. Dle této smlouvy je extradice nepřípustná pouze v případě stíhání za politický trestný čin. Stěžovatel namítal, že sice není stíhán pro politický trestný čin, ale je stíhán z politických důvodů. Conseil d´État „objevil“ základní princip uznaný zákony republiky (tzv. PFRLR, vysvětleno výše), které mají ústavní hodnotu, dle něhož nemůže být nikdo vydán k trestnímu stíhání z politických důvodů.261 Soud sice výslovně v rozsudku neuvedl, že smlouva musí ustoupit ústavní normě, ale provedl tzv. neutralizační interpretaci mezinárodní smlouvy. Ta spočívá ve výkladu mezinárodní smlouvy ve světle ústavních norem, čímž je ustanovením smlouvy dodán význam odstraňující prvotní rozpor.262 Takovýto výklad mezinárodních smluv je však nepřípustný, neboť ty musí být v systému založeném na jejich inkorporaci vykládány autonomně dle pravidel kodifikovaných ve Vídeňské úmluvě o smluvním právu. Conseil d´État fakticky neaplikoval francouzsko-malijskou smlouvu a dal přednost ústavní normě. Jen na okraj zmíním, že samotné „objevení“ tohoto ústavního principu je terčem silné kritiky, neboť k tomuto kroku je oprávněn pouze Conseil constitutionnel jakožto soudce ústavnosti a nikoliv obecný soudce. Jestliže rozsudek Koné potvrdil princip nadřazenosti ústavních norem zbytečně zamlženým způsobem, pak další rozsudek Conseil d´État ze dne 30. října 1998 ve věci Sarran, Levacher et autres nenechává nikoho na pochybách. Centrální vláda uzavřela se zástupci obyvatel Nové Kaledonie dohodu z Nouméa, která měla tomuto území přiznat vysokou míru autonomie. Dle čl. 76 Ústavy se měly k uzavřené 260

Dupuy, P.-M. Droit international public. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 433. Dubouis, L. Droit international et juridiction adminstrative. In Répertoire international, Dalloz, 1998, str. 14. 262 Maugüé, C. L´arrêt Sarran, entre apparence et réalité. Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 90. 261

112

smlouvě vyslovit do konce roku 1998 obyvatelé Nové Kaledonie, přičemž této konzultace obyvatel se mohly zúčastnit pouze osoby splňující podmínky dle čl. 2 zákona z 9. listopadu 1988. Dle tohoto zákona se mohli lidové konzultace zúčastnit pouze občané trvale bydlící na území Nové Kaledonie od 6. listopadu 1988. Článek 76 Ústavy dále předvídal, že podmínky organizace a průběhu konzultace budou upraveny dekretem. Tento dekret plně převzal podmínky stanovené v čl. 2 zákona z 9. listopadu 1988. Stěžovatelé, kteří byli kvůli nesplnění podmínky dlouhodobého trvalého pobytu na území Nové Kaledonie z účasti na konzultaci vyloučeni, napadli u Conseil d´État zmíněný dekret pro rozpor s čl. 14 Evropské úmluvy o lidských právech, čl. 3 Dodatkového protokolu č. 1 k Evropské úmluvě a čl. 2, 25 a 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.263 Conseil d´État provedl následující analýzu a dílčí závěry. Jelikož čl. 76 Ústavy přímo odkazuje na čl. 2 zákona z 9. listopadu 1988, dochází tak ke konstitucionalizaci tohoto článku uvedeného zákona. Napadnutý dekret pouze převzal podmínku čl. 2 zákona, který má ústavní hodnotu, čímž provedl jeho věrnou aplikaci. Z toho důvodu je dekretu poskytnuta procesní imunita a nemůže být zrušen, hovoří se o teorii constitutionécran (ústava jako clona). Soud výslovně uvedl, že přednost mezinárodních smluv přiznaná článkem 55 Ústavy se nevztahuje ve vnitrostátním právu na normy ústavní povahy.264 Cour de cassation se plně přiklonil k názoru Conseil d´État svým rozsudkem z 2. června 2000 ve věci Mlle Pauline Fraisse. I zde byly předmětem zájmu soudu právní normy týkající se autonomie Nové Kaledonie. Dle čl. 77 Ústavy byl přijat organický zákon, kterým bylo upraveno občanství a volební právo do samosprávných orgánů Nové Kaledonie. Voleb do těchto orgánů se mohly opět zúčastnit pouze osoby, které mají trvalý pobyt na území Nové Kaledonie od roku 1988. Slečna Fraisse nebyla zapsána do seznamu voličů, a proto se obrátila na soudy, přičemž argumentovala rozporem organického zákona a mezinárodních smluv. Cour de

263

Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, M. Sarran, M. Levacher et autres. Actualité juridique - droit administratif, 20 décembre 1998, str. 963, 965, dále pak též Maugüé, C. L´arrêt Sarran, entre apparence et réalité. Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 8788. 264 Alland, D. Consécration d´un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international (Réflexions sur le vif à propos de l´arrêt du Conseil d´État, Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 1998). Revue française – droit administratif, 1998, č. 6, str. 1094, 1101.

113

cassation však tuto námitku zamítl s tím, že podmínky výkonu volebního práva vyplývají přímo z Ústavy, které náleží primát nad mezinárodními smlouvami.265 Část internacionalistických kruhů zastává názor, že mezinárodní smlouvy mají přednost před ústavními normami, přičemž argumentují především naukou mezinárodního práva vyjádřenou v rozsudcích mezinárodních soudů. Z vnitrostátního pohledu se opírají o interpretaci slova zákon uvedeného v čl. 55 Ústavy, když dle jejich mínění je jím potřeba rozumět i ústavní zákon, a znění čl. 54 Ústavy, dle něhož může být zjištěný rozpor mezi smlouvou a ústavními normami odstraněn revizí Ústavy. V posledně uvedeném spatřují podřízenost ústavních norem, které se musí sklonit před smlouvou. Většinová doktrína však v čl. 54 Ústavy vidí odraz realismu ústavodárce, totiž že autentifikovaná mezinárodní smlouva je absolutně rigidní na rozdíl od Ústavy a že ústavodárce může vlastní vůlí změnit pouze vnitrostátní právo (včetně Ústavy)266 a nikoliv mezinárodní smlouvu, jejímž základem je konsenzus. Všechny tři vrcholné soudní instance zaujímají stejné stanovisko, aniž by této situaci předcházel vývoj podobný posuzování vztahu mezinárodní smlouvy a zákona. Přednost ústavních norem před mezinárodními smlouvami je absolutní, neexistuje žádná výjimka ani pro Evropskou úmluvu o lidských právech. V situaci, kdy se střetává ústavní norma a komunitární právo, však tato pozice obhajitelná není, musíme mít na mysli judikaturu Soudního dvora Evropských společenství ve věcech Internationale Handelsgesellschaft, či Simmenthal, dle níž náleží komunitárnímu právu primát i nad ústavními normami.

4.2.4 Vztah mezinárodní smlouvy a podzákonných norem Vztah mezinárodních smluv a podzákonných právních předpisů nepředstavuje zvláštní komplikace. Jestliže je smlouvám přiznána aplikační přednost před zákony, pak jim zcela logicky v případě rozporu náleží přednost i před podzákonnými prameny práva. Ústava České republiky ve svém čl. 95 odst. 1 stanoví, že soudce je vázán při svém rozhodování zákonem a mezinárodní smlouvou a je oprávněn posoudit soulad

265

Lachaume, J.-F. Droit international et juridiction judiciaire. In Répertoire international, Dalloz, 2003, str. 17 a obdobně též Prétot, X. La Cour de cassation, la Constitution et les traités. A propos de l´arrêt de l´assemblée plénière du 2 juin 2000. Revue du droit public, 2000, č. 4, str. 1038, 1044-1046. 266 Gohin, O. La Constitution française et le droit d´origine externe. Revue française – droit administratif, 1999, č. 1, str. 81.

114

jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Každý soudce musí v případě rozporu podzákonného právního předpisu s mezinárodní smlouvou odepřít tomuto podzákonnému právnímu předpisu účinky. Tento koncept je postaven ryze na aplikační přednosti a případné derogační účinky v něm nemají místo. A to i přesto, že dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. Dle interpretace pojmu ústavní pořádek podané Ústavním soudem v nálezu č. 403/2002 Sb. jsou jeho součástí i mezinárodní smlouvy o lidských právech a pravděpodobně i smlouvy dle čl. 10a Ústavy. Spojením logických argumentů by se dalo dovodit, že podzákonný právní předpis by mohl být zrušen Ústavním soudem pro rozpor s určitými kategoriemi mezinárodních smluv. Uvedený závěr lze však přesvědčivě vyvrátit tvrzením, že pokud ústavodárce zavedl difúzní kontrolu souladu podzákonných předpisů vzhledem k mezinárodním smlouvám postavenou na aplikační přednosti posledních, pak rozhodně nemínil svěřit derogační pravomoc v tomto případě Ústavnímu soudu. Derogační důsledky by měl plně vyvodit orgán, který daný předpis vydal. Dále lze zopakovat kritiku vztahující se k citovanému nálezu týkající se nepřípustného rozšiřování pojmu ústavní pořádek. Na tomto místě lze nejlépe dokumentovat, do jakých problémů se Ústavní soud dostal, neboť tentýž pojem by měl být vykládán v rámci jednoho právního předpisu stejně. Jestliže ústavní pořádek ve významu čl. 87 odst. 1 písm. a) a d) Ústavy zahrnuje i mezinárodní smlouvy o lidských právech a svobodách, pak by je měl zahrnovat i ústavní pořádek dle čl. 87 odst. 1 písm. b). Touto cestou se však dostáváme k derogačním schopnostem mezinárodních smluv o lidských právech vůči podzákonným právním předpisům, což ostře kontrastuje s čl. 95 odst. 1 Ústavy. Tento závěr ještě více oslabuje ospravedlnitelnost právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu č. 403/2002 Sb. a nálezu sp. zn. I. ÚS 752/02, který směřuje k rozpadu vnitřní systémové soudržnosti Ústavy. V případě francouzských normativních správních aktů je nepřesné označení jako podzákonné právní akty. Právní teorie hovoří o actes administratifs réglementaires, které mohou být přijímány k provádění zákonů, ale mnohem důležitější roli hrají v oblasti tzv. pouvoir réglementaire. Jedná se o oblast, v níž ústavodárce zakázal zákonodárci jakoukoli intervenci a veškerá normativní opatření svěřil do pravomoci moci výkonné. Formální označení těchto normativních správních

115

aktů je décret, shodné označení se však používá i pro některé individuální správní akty. Zákonnost actes administratifs réglementaires může být napadena přímo u Conseil d´État žalobou pro překročení pravomoci (recours pour excès de pouvoir), či nepřímo v rámci řízení o zákonnosti jiného správního aktu (zpravidla individuálního), který byl přijat na základě nezákonného normativního správního aktu. Mezinárodní smlouvy mají přednost před všemi typy actes administratifs.267 Je-li napaden přímo acte administratif réglementaire a Conseil d´État, kterému je svěřena v tomto případě výlučná pravomoc, dojde k závěru, že jeho obsah je v rozporu s mezinárodní smlouvou, pak jej zruší. Jelikož podmínky pro přijetí žaloby z hlediska aktivní legitimace a lhůt jsou docela přísné, nabízí se další možnost řešení. Kdokoliv může kdykoliv požádat orgán, který daný akt vydal, aby jej zrušil. Dle rozsudku Conseil d´État z 3. února 1989 ve věci Alitalia je státní orgán povinen žádosti vyhovět a normativní správní akt pro rozpor s mezinárodní smlouvou zrušit.268 Jestliže tak neučiní, nastane fikce vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti a toto rozhodnutí je přezkoumatelné soudem. Pokud soud shledá rozhodnutí o zamítnutí žádosti nezákonným, pak jej zruší a přikáže orgánu normativní správní akt zrušit (rozsudek Conseil d´État ze dne 7. února 2003 ve věci GISTI). Je-li napaden aplikační akt, neboť byl přijat na základě acte administratif réglementaire, který je v rozporu s mezinárodní smlouvou, pak jakýkoliv správní soud tento nesoulad vysloví, odmítne aplikovat onen acte administratif réglementaire a je-li aplikační akt v rozporu s mezinárodní smlouvou, pak tento aplikační akt zruší. Nic na tom nemění ani fakt, že acte administratif réglementaire je v souladu se zákonem, neboť teorie loi-écran ve vztahu k mezinárodním smlouvám definitivně zmizela rozsudkem ve věci Nicolo v roce 1989. Pokud by však acte administratif régelementaire přebíral znění ústavní normy, pak by se uplatnila teorie constitutionécran vyjádřená Conseil d´État v rozsudku Sarran, Levacher et autres v roce 1998. Takovému dekretu by byla poskytnuta procesní imunita a nemohl by být zrušen pro rozpor s mezinárodní smlouvou.

267 268

Dubouis, L. Droit international et juridiction adminstrative. In Répertoire international, Dalloz, 1998, str. 13. Gautier, M.- Melleray, F. Aplication des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 14.

116

4.2.5 Vztah mezinárodní smlouvy a individuálního právního aktu Individuální právní akty jsou přijímány na základě zákona, či podzákonného právního předpisu, v těchto předpisech spočívá právní základ a zákonnost individuálního právního aktu. Hodnocení, zda tento akt obstojí v konfrontaci s mezinárodní smlouvou, je přímo závislé na vztahu mezi předpisem, jenž představuje právní základ tohoto aktu, a mezinárodní smlouvou. České i francouzské orgány aplikace práva, zejména pak soudní orgány, musí v případě rozporu mezinárodní smlouvy a vnitrostátní právní normy, která představuje právní základ individuálního aktu, odmítnout takovou vnitrostátní normu aplikovat. Tím ztrácí individuální právní akt svůj právní podklad a musí být zrušen. Existuje pouze jediná výjimka, kdy popsané operaci musí předcházet formální odstranění právního podkladu z právního řádu, a tou je zrušení zákona Ústavním soudem ČR dle právního názoru vyjádřeného v nálezu č. 403/2002 Sb. Pokud právním základem individuálního právního aktu jsou ústavní normy, či mezinárodní smlouva je v rozporu s ústavními normami, pak je potřeba vyhodnotit, zda taková mezinárodní smlouva může být aplikována a zda se může prosadit vůči ústavním normám (blíže popsáno v kapitole 4.2.3). Jestliže orgány aplikace práva pochybí při postupech výše popsaných a aplikují nesprávnou normu, pak je jejich rozhodnutí stiženo vadou spočívající v chybném právním posouzení otázky a musí být napraveno v řízení o opravném prostředku, či při následném soudním přezkumu (i zde včetně opravných prostředků). V českém právním prostředí je přípustné též podání ústavní stížnosti. Jestliže totiž obecné soudy aplikují nesprávnou právní normu a vyvodí ze správně zjištěného skutkového stavu chybné právní závěry, které jsou ve výrazném nesouladu, poruší tak čl. 90 Ústavy, neboť neposkytnou jedinci ochranu jeho práv zákonem a ústavou stanoveným způsobem, a v konečném důsledku i právo jedince na spravedlivý proces dle čl. 36 Listiny.269

269

Jedná se o konstantní judikaturu Ústavního soudu ČR týkající se chybné aplikace právní normy, viz např. nález sp. zn. III. ÚS 140/99. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 15, č. 101. Praha : C. H. Beck, 1999, str. 39-42.

117

5. Mezinárodní smlouvy a odpovědnost státu Je potřeba rozlišovat rovinu mezinárodněprávní odpovědnosti, která vyvolává následky ze strany jiných subjektů mezinárodního práva, a rovinu odpovědnostní z pohledu vnitrostátního práva.

5.1 Mezinárodněprávní odpovědnost a donucení Existuje několik typů mezinárodněprávní odpovědnosti, přičemž vzhledem k tématu diplomové práce se budu zabývat pouze odpovědností za porušení norem mezinárodního práva. Odpovědnostní pravidla mají obyčejovou povahu, velký význam však má kodifikace článků o mezinárodněprávní odpovědnosti států vypracovaná Komisí pro mezinárodní právo OSN. Mezinárodní smlouvy jsou jedním z formálních pramenů, ve kterém se mezinárodněprávní závazky států, resp. subjektů mezinárodní práva, vyskytují. Žádoucí je, aby státy tyto závazky dodržovaly, jednaly

v souladu

s nimi

a

vykonávaly

je

tak

v dobré

víře.

Porušení

mezinárodněprávního závazku však představuje jeden ze dvou konstitutivních prvků mezinárodněprávní odpovědnosti, hovoří se o tzv. objektivním prvku. Subjektivním prvkem pak je přičitatelnost tohoto jednání státu. Státu je zásadně přičitatelné jednání jeho orgánů (ústavní orgány, orgány veřejné správy, orgány soudního typu) a to i kdyby tyto jednaly mimo jim svěřené kompetence (tj. ultra vires). Pokud dojde ke spojení objektivního a subjektivního prvku a neexistuje žádná okolnost vylučující protiprávnost, odpovědnostní

vznikají

státu

povinnosti

–

porušiteli

přimykající

se

smluvního

pravidla

k původnímu

–

sekundární

mezinárodněprávnímu

závazku. Škoda a jiná újma nejsou nutným předpokladem založení odpovědnosti, někdy se hovoří o tom, že již samotné porušení primárního závazku představuje újmu (tzv. újmu právní).270 Okolnostmi vylučujícími odpovědnost jsou souhlas s porušením závazku, sebeobrana, protiopatření, vyšší moc, stav nouze, tíseň. Předně má stát i nadále povinnost splnit svůj primární závazek a dále též sekundární odpovědnostní závazky. Tímto sekundárním závazkem je povinnost protiprávní jednání ukončit a nahradit případnou škodu. Škoda se hradí zásadně celá a to jak hmotná, tak nehmotná, přičemž primárním způsobem je uvedení poměrů v předešlý stav (faktická i právní restituce). Teprve pokud není restituce možná, či

270

Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, str. 551-552.

118

účelná přichází v úvahu finanční kompenzace. Subsidiární postavení zaujímá satisfakce

směřující

k nápravě

specifických

imateriálních

škod.271

Uvedené

povinnosti musí stát, který jednal protiprávně, splnit vůči poškozenému státu. V případě smluvního závazku je oprávněným smluvní protistrana, či v případě kolektivních a konexních závazků všechny smluvní strany. U kogentních norem mezinárodního práva nabývá odpovědnost specifických rysů, které zde však rozebírat nebudu, neboť ius cogens má podobu mezinárodních obyčejů, byť tyto byly později převzaty do mezinárodních smluv.272 Donucení je institutem, který úzce souvisí s mezinárodněprávní odpovědností, neboť působí na ukončení protiprávního jednání a splnění odpovědnostních závazků. Tradiční dělení na retorzní opatření, která za žádné situace nepředstavují porušení mezinárodního práva, a represálie, které by naopak samy o sobě představovaly porušení mezinárodních závazků, se zdá být již v mnohém upozaděné.273 Návrh článků o mezinárodněprávní odpovědnosti států používá pojem protiopatření. Protiopatření, kterým poškozený stát reaguje na protiprávní jednání jiného státu, nelze považovat za protiprávní jednání, pokud je přiměřené, dočasné povahy, směřuje proti odpovědnému státu, je vedeno nenásilnou formou a neporušuje ius cogens. Musí mu předcházet upozornění a snaha o smírné řešení.274

Nemusí

existovat identita mezi pravidlem porušeným a pravidlem, které se stalo předmětem protiopatření, musí však mezi nimi existovat proporcionalita. V rámci protiopatření lze odmítnout plnit smluvní závazky i ze zcela jiné mezinárodní smlouvy. Soudní orgány mohou přestat provádět jinou smlouvu jako protiopatření jen se souhlasem státního orgánu pro zahraniční politiku.275 Tento souhlas musí mít patřičnou vnitrostátní formu (oznámení v oficiální publikační platformě), aby bylo závazné pro soudní orgány, do jejichž činnosti nemůže jinak moc výkonná zasahovat. Speciální úpravu obsahuje Vídeňská úmluva o smluvním právu, která v čl. 60 předvídá, že při podstatném porušení smlouvy se může druhá strana dovolat zániku smlouvy, či pozastavit její provádění (identita smlouvy). Za podstatné porušení se považuje odmítnutí smlouvy, které ona sama nepřipouští, či porušení jejího 271

Klučka, J. Medzinárodné právo verejné (všeobecná časť). Bratislava : Iura Edition, 2004, str. 185-189. Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, str. 201. 273 Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, str. 320. 274 Klučka, J. Medzinárodné právo verejné (všeobecná časť). Bratislava : Iura Edition, 2004, str. 204-209. 275 Seidl-Hohenveldern, I. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : ASPI, 2006, str. 334. 272

119

ustanovení, které je podstatné pro plnění předmětu a účelu smlouvy. Jak dovolání se neplatnosti, tak přerušení provádění smlouvy musí předcházet oznámení smluvní strany, že hodlá toto sankční opatření uplatnit. Ve lhůtě minimálně 3 měsíců může strana porušující své závazky vznést námitku. V takovém případě by měly strany usilovat o smírné řešení sporu. Pokud ani do 12 měsíců od oznámení není dosaženo dohody, zahajuje se smírčí řízení dle přílohy Vídeňské úmluvy. Tento proces je velice zdlouhavý a neumožňuje flexibilní reakci, na druhou stranu má formální výstup v podobě oznámení, které může být publikováno ve vnitrostátní publikační platformě a soudy ho musí vzít v úvahu. Francouzská praxe je taková, že je-li porušeno plnění závazku protistranou, pak není dána vzájemnost a smlouva nemá přednost před vnitrostátními právními předpisy. Není důležité, zda byla z formálního hlediska ukončena platnost smlouvy, smlouva se neaplikuje.

5.2 Vnitrostátní odpovědnost státu Vnitrostátní odpovědnost státu můžeme zkoumat jako ústavní odpovědnost příslušných ústavních činitelů, odpovědnost státu „smlouvodárce“ a odpovědnost státu za protiprávní rozhodnutí.

5.2.1 Ústavní odpovědnost při sjednávání a ratifikaci mezinárodních smluv Odpovědnost v ústavním právu rozhodně není jednolitou kategorií a má rozdílné podoby, zejména v oblasti sankční.276 Sjednání a ratifikaci mezinárodní smlouvy, která je v rozporu se zákonem a podzákonnými právními normami, nelze považovat za jednání v rozporu s ústavou, neboť mezinárodní smlouvy mají jak v českém, tak francouzském právním řádu aplikační přednost. Jiná situace nastane tehdy, pokud ústavní soudy dojdou k závěru, že sjednaná mezinárodní smlouva odporuje ústavním normám, či dokonce pokud taková smlouva bude ratifikována. Dle Ústavy ČR je sjednávání mezinárodních smluv v pravomoci prezidenta republiky, který ji zčásti delegoval dle ústavního zmocnění na vládu, či její jednotlivé členy. Tato pravomoc prezidenta podléhá kontrasignaci předsedou vlády, či jím pověřeným členem vlády (např. místopředsedou vlády, ministrem zahraničních věcí). 276

Filip, J. Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opr. a dopl. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, str. 61-70.

120

Ratifikace mezinárodních smluv je opět v pravomoci prezidenta republiky a také podléhá kontrasignaci. Ústavní odpovědnost tak plně nese vláda, prezident může nést pouze jistou politickou odpovědnost, která je však prosta jakýchkoliv sankcí. Vláda dále některé smlouvy sama schvaluje, totéž platí v určitých případech i pro jednotlivé ministry. Ústavněprávní odpovědnost tíží vládu jakožto celek, dílčí politická odpovědnost může připadnout na konkrétní ministry. Z výše provedené analýzy vyplývá, že jediným právně odpovědným subjektem je v oblasti sjednávání, ratifikace a schvalování mezinárodních smluv vláda. Sankcí ji může být vyslovení nedůvěry Poslaneckou sněmovnou, či tlak na demisi vlády nebo jejího jednotlivého člena. Pokud jde o odpovědnost Parlamentu při udělování souhlasu k ratifikaci smlouvy, je tato ryze politická a čistě teoreticky může nalézt odraz ve volebním procesu. Na závěr bych si dovolil poznámku o kompatibilitě neodpovědnosti prezidenta ČR a bezbřehých pravomocí svěřených hlavě státu Vídeňskou úmluvou o smluvním právu. Na mezinárodněprávní scéně prezident republiky stát plně a samostatně zastupuje a zakládá též odpovědnost státu, ve vnitrostátním právu však žádnou odpovědnost za své jednání nenese. Požadavek kontrasignace je z mezinárodněprávního hlediska irelevantní. Je to jen konkrétní demonstrace postoje mezinárodního práva k vnitrostátnímu právu, které považuje za neprávní realitu a neakceptuje tudíž ústavněprávní okleštění pravomocí prezidenta. Ústava Francouzské republiky svěřuje pravomoc sjednávat a ratifikovat „traités“ prezidentu republiky, který je plně politicky odpovědný, na čemž nic nemění ani nutná kontrasignace předsedou vlády. Prezident republiky nemůže být zbaven svého úřadu, může však být souzen pro velezradu. „Accords internationaux“ jsou sjednávány a schvalovány vládou, která přebírá plnou odpovědnost. V úvahu přicházející sankcí je demise vlády, či vyslovení nedůvěry vládě. Pokud jde o odpovědnost Parlamentu v důsledku udělení souhlasu k ratifikaci, či schválení, pak tato se vyskytuje jednak v rovině politické, jednak i v rovině sankční. Prezident totiž může poměrně snadno rozpustit Národní shromáždění, tato možnost není jakkoliv limitována důvody, pro něž tak lze učinit. Prezident by se však spíše měl obrátit na Conseil constitutionnel a iniciovat předběžnou kontrolu ústavnosti smlouvy, než se uchylovat k rozpuštění Národního shromáždění.

121

5.2.3 Odpovědnost státu „smlouvodárce“ Termín

smlouvodárce

není

příliš

vhodný,

protože

ostře

kontrastuje

s konsenzuálním základem mezinárodní smlouvy. Uvedený termín je myšlen jako parafráze vžitého označení odpovědnost státu zákonodárce, s kterou úzce souvisí. Přijetí mezinárodní smlouvy může výrazně zasáhnout do právní sféry jedince a způsobit mu značné materiální i imateriální škody. Tento typ odpovědnosti nijak nesouvisí se zákonností nebo souladem v aplikační, či vztahové hierarchii. Český právní řád nezná a tedy ani neupravuje odpovědnost státu za činy zákonodárce. Stejná je situace i v případě odpovědnosti za škodu způsobenou přijetím mezinárodní smlouvy. Francouzský právní řád však takovýto typ odpovědnosti zná. Z hlediska systematického zařazení v systému správněprávní odpovědnosti se jedná o odpovědnost „sans faute“277, konkrétněji odpovědnost za narušení rovnosti při zatížení veřejnými břemeny. Tento koncept odpovědnosti vychází z premisy, že škody působené činností ve veřejném zájmu by měly být rozprostřeny rovnoměrně. Pokud tomu tak není a jsou splněny další podmínky, náleží jisté skupině osob odškodnění. Nic na tom nemění ani okolnost, že prováděná činnost je plně v souladu s právem. Podmínky

odpovědnosti státu jako zákonodárce byly

stanoveny

v rozsudku Conseil d´État z roku 1938 ve věci Société des produits laitiers „La Fleurette“. Zákon předně nesmí vyjadřovat úmysl vyloučit tento režim odpovědnosti spočívající na obecných zásadách veřejného práva. Dále způsobená škoda musí být charakterizovaná, tj. musí být většího rozsahu a dotýkat se pouze úzkého okruhu subjektů. Tato judikatura byla rozšířena i do oblasti odpovědnosti státu za přijetí mezinárodních smluv a to rozsudkem Conseil d´État ze dne 30. března 1966 ve věci Compagnie générale d´Énergie radioélectrique. Podmínkami tedy je dostatečně závažná újma, úzký okruh poškozených a absence úmyslu vyloučit odškodnění (úmysl vyloučit odškodnění může být vyjádřen jak v mezinárodní smlouvě, tak zákoně, jímž byl udělen souhlas k ratifikaci). V dané věci mělo být odškodnění poskytnuto z důvodu ratifikace smlouvy mezi spojeneckými vládami a Německou spolkovou republikou týkající se odpuštění dluhů. Soud dospěl k názoru, že okruh 277

Převedení pojmu faute do pojmového aparátu českého práva je nemožné, mylně se nabízí překlad jako odpovědnost bez zavinění. Faute však nepředstavuje subjektivní stránku odpovědnosti, nýbrž objektivní stránku, tedy jednání. Lze hovořit o odpovědnosti za jednání v souladu s právem, protikladem je odpovědnost za protiprávní jednání (pour faute).

122

poškozených osob je určen obecně a široce a žalobu stěžovatelky proti rozhodnutí o zamítnutí odškodnění zamítl.278 V dalším rozsudku ze dne 29. října 1976 ve věci Dame Burgat již Conseil d´État stěžovatelce odškodnění přiznal. Podkladem pro něj byla smlouva o sídle UNESCO, dle níž přísluší národním delegátům imunita, pro niž stěžovatelka nemohla dosáhnout u francouzských soudů vyklizení svého bytu honduraským delegátem a vysouzení dlužného nájemného.279

5.2.3 Odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí Odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí má v případě českého právního řádu své ústavní základy v čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny základních práv a svobod, přičemž konkrétní podmínky výkonu tohoto ústavně zaručeného práva upravuje zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a subsidiárně občanský zákoník.280 Vztah mezi aplikací mezinárodních smluv a odpovědností státu dle tohoto zákona je takový, že pokud byly splněny ústavní podmínky pro aplikaci mezinárodní smlouvy a tato aplikována nebyla, je správní, či soudní rozhodnutí nezákonné. Předpokladem vzniku odpovědnosti státu je existence nezákonného rozhodnutí, které nabylo právní moci, či je předběžně vykonatelné. Autorem tohoto rozhodnutí mohou být jak orgány veřejné správy, tak soudy při výkonu rozhodovací pravomoci (civilní, trestní i správní soudnictví). Dále musel poškozený použít řádné opravné prostředky, v jejichž rámci k odstranění nezákonnosti nedošlo, ale rozhodnutí bylo přesto posléze zrušeno, či změněno pro nezákonnost (v řízení o mimořádných opravných prostředcích, soudním přezkumem správních rozhodnutí). Jelikož se jedná o zvláštní typ odpovědnosti za škodu, tak další podmínkou je vznik škody, která je v příčinné souvislosti k nezákonnému rozhodnutí. Po novele tohoto zákona provedené zákonem č. 160/2006 Sb. se poskytuje zadostiučinění i za nemajetkovou újmu. Škoda včetně nemajetkové újmy se uhrazuje i v případě nesprávného úředního postupu, kterým je například nepřiměřená délka soudního řízení. Oprávněnou osobou je fyzická, či právnická osoba, která byla, či měla být účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno nezákonné rozhodnutí. Povinným subjektem je stát, nebo územněsamosprávný celek, které disponují právem vykonat regres vůči úředním osobám. Nárok se musí

278

Gautier, M.- Melleray, F. Application des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, str. 20-21. Pouyaud, D. La responsabilité administrative. Paris : La documentation française, 2004, str. 53-54. 280 Průcha, P. Správní právo : obecná část. 6. dopl. a aktualiz. vydání. Brno : Doplněk, 2004, str. 313. 279

123

uplatnit nejprve u správního orgánu281, za jistých okolností má poškozený možnost vymáhat nárok soudně.282 Odpovědnost státu a územněsamosprávných celků za nezákonné rozhodnutí má ve francouzském právním řádu velice významné postavení. Není kodifikována a nemá ani formu normativního právního aktu, nýbrž je postavena čistě na judikatuře správních soudů v čele s Conseil d´État. Tento typ odpovědnosti se řadí do skupiny odpovědnosti „pour faute“. Pojem faute je nejen nepřeložitelný do českého jazyka, ale navíc mu nebyla dána ani jednoznačná definice francouzskou doktrínou, neboť se jedná o velice složitý pojem vyskytující se v několika velice různých podobách. Tradičně je „faute“ definována jako porušení preexistující povinnosti283, či jako nedostatek v organizaci a normálním fungování veřejných služeb.284 Pro naše potřeby je však rozhodné, že Conseil d´État ve svém rozsudku ze dne 26. ledna 1973 ve věci Driancourt judikoval, že každé nezákonné rozhodnutí představuje „faute“ a zakládá odpovědnost státu. Tento rozsudek byl doplněn rozsudkem Conseil d´État ze dne 19. června 1981 ve věci Carliez, v němž soud konstatoval, že jestliže bylo rozhodnutí zrušeno pro nezákonnost pouze s ohledem na formální vady, není tím založena odpovědnost státu.285 Tuto výjimku lze vysvětlit tak, že veřejná správa pouze jednala chybným postupem, avšak v meritu věci je její rozhodnutí správné a po jeho zrušení bude moci být přijato rozhodnutí o stejném obsahu, tentokrát však při dodržení všech formálních postupů. Individuální právní akt, který byl přijat v rozporu s mezinárodní smlouvou, která měla být aplikována před zákonem, či acte administratif réglementaire, je nezákonný, musí být zrušen a zakládá odpovědnost státu. Dalšími předpoklady pro založení odpovědnosti je vznik škody, kauzální nexus mezi nezákonným rozhodnutím a škodou. Chybné fungování správního soudnictví (tj. i vydání nezákonného soudního rozhodnutí) může založit odpovědnost státu pouze tehdy, pokud představuje tzv. „faute lourde“ (tedy závažné pochybení) a jestliže soudní rozhodnutí nenabylo právní moci. Toto je závěr učiněný Conseil d´État

281

Předmětem této práce není podrobný rozbor této problematiky, proto odkazuji na daný zákon, pokud jde o určení příslušného správního orgánu. 282 Průcha, P. Správní právo : obecná část. 6. dopl. a aktualiz. vydání. Brno : Doplněk, 2004, str. 312. 283 Pouyaud, D. La responsabilité administrative. Paris : La documentation française, 2004, str. 31. 284 Bohužel tato definice operuje s pojmem service public, který má zcela jedinečný obsah a je ústředním pojmem francouzského správního práva, čímž zamlžuje význam svého překladu do českého jazyka. De Forges, J.-M. Droit administratif. 6e édition. Paris : Presses Universitaires de France, 2002, str. 293-294. 285 De Forges, J.-M. Droit administratif. 6e édition. Paris : Presses Universitaires de France, 2002, str. 294-295.

124

v rozsudku ze dne 29. prosince 1978 ve věci Darmont.286 Jestliže totiž nabylo soudní rozhodnutí právní moci a je definitivní, pak neexistuje žádný prostor pro posuzování jeho zákonnosti, neboť získává status věci rozsouzené. Požadavek „faute lourde“ se však neuplatní v případě odpovědnosti za škodu způsobenou nepřiměřenou délkou soudního řízení, v tomto případě postačí pouhá jednoduchá „faute“, jak bylo judikováno Conseil d´État dne 28. června 2002 ve věci Ministre de justice c. Magiera.287 Odpovědnost za škodu způsobenou v rámci soudnictví s výjimkou soudnictví správního je upravena zákonem ze dne 5. července 1972, přičemž k jejímu vzniku dochází v důsledku „faute lourde“, či denegatio justitiae. Pro spory z náhrady takto vzniklé škody jsou příslušné civilní soudy, které však aplikují pravidla správní odpovědnosti.288

286

Pouyaud, D. La responsabilité administrative. Paris : La documentation française, 2004, str. 4. Pouyaud, D. La responsabilité administrative. Paris : La documentation française, 2004, str. 42-43. 288 De Forges, J.-M. Droit administratif. 6e édition. Paris : Presses Universitaires de France, 2002, str. 298. 287

125

6. Závěr Pokud se zabýváme místem mezinárodních smluv ve vnitrostátním právním řádu, musí naše závěry vycházet ze znalosti nejen vnitrostátního práva (především ústavního), nýbrž též ze znalosti práva mezinárodního. Oba uvedené právní systémy představují jeden kontext, v němž je potřeba se pohybovat. Mezi nejdůležitější instituty mezinárodního práva smluvního z pohledu vnitrostátní aplikace smluv patří vázanost státu smlouvou a přímé účinky smluvních ustanovení. Poměrně neuspokojivý je přistup českých orgánů k pramenům mezinárodního práva, vyjma mezinárodní smlouvy. Domnívám se, že Ústava České republiky obsahuje v čl. 1 odst. 2 obecnou recepční normu vůči pramenům mezinárodního práva, které by tak všechny měly být považovány za součást práva vnitrostátního. Odlišnost této generální recepční normy ke speciální inkorporační normě obsažené v čl. 10 Ústavy ČR spočívá v tom, že neurčuje místo těchto ostatních pramenů mezinárodního práva v aplikační hierarchii. Jsem toho názoru, že české soudní orgány by měly přijmout uvedenou interpretaci čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR. Dále by pak měly vyjasnit postavení pramenů mezinárodního práva v aplikační hierarchii vůči pramenům vnitrostátním. Domnívám se, že i jim by mohla být přiznána přednost před zákonem, neboť z hlediska mezinárodního práva neexistuje rozdíl mezi aplikační sílou obyčeje, smlouvy, či obecných zásad právních. Taktéž francouzské soudy dosud tápou při stanovení místa pramenů mezinárodního práva v aplikační hierarchii. Výše uvedené připomínky se však netýkají mezinárodních smluv, které jsou z pohledu vnitrostátního práva preferovaným pramenem práva mezinárodního. Proces sjednávání a ratifikace, či schvalování mezinárodních smluv nevyvolává ve vnitrostátním právu žádné závažnější nejasnosti a problémy. V důsledku euronovely Ústavy ČR se již nemusí vláda ani Parlament zabývat mnohdy obtížnou kvalifikací mezinárodní smlouvy jakožto smlouvy o lidských právech a svobodách. Orgány aplikace práva se musí přesvědčit o tom, že smlouva, kterou hodlají použít, byla řádně uvedena do národního právního řádu, a je tedy jeho součástí. Velice pozoruhodný je vývoj judikatury francouzských soudů, které v důsledku zvyšování úlohy a frekventovanější aplikace mezinárodních smluv změnily svůj původní formalistický přístup ke kontrole vnitrostátní platnosti smluv směrem k důkladnému vyhodnocování všech dílčích aspektů.

126

Z hlediska účinků mezinárodních smluv ve vnitrostátním právu rozlišujeme účinky derogační a aplikační přednost mezinárodních smluv. Až do nabytí účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovela Ústavy) byly Ústavou inkorporovány do českého právního řádu pouze mezinárodní smlouvy o lidských právech a svobodách, které zaujímaly postavení podobné ústavním zákonům a Ústava je obdařila derogačními účinky vůči zákonným a podzákonným právním předpisům. Jednalo se o úzkou skupinu mezinárodních smluv, jejichž ustanovení v převážné většině odpovídala obsahu českých ústavních norem, jejich derogační účinky tak byly současně spojeny s derogačními účinky ústavních norem. Euronovela Ústavy však přinesla hluboké strukturální změny ve vztahu vnitrostátního práva a mezinárodních smluv. Ústavodárce výrazně rozšířil hypotézu čl. 10 Ústavy i o další mezinárodní smlouvy, přičemž s ohledem na další změny (např. souhlas Parlamentu k ratifikaci je udělován jen prostou většinou) nelze takto inkorporované smlouvy klást na roveň ústavním zákonům. Převážná část autorů, jejichž názor plně sdílím, se domnívala, že žádná mezinárodní smlouva nepožívá derogačních účinků vůči jakékoli vnitrostátní právní normě. Velké překvapení přinesl nález Ústavního soudu č. 403/2002 Sb., v němž Ústavní soud ponechal kategorii mezinárodních smluv derogační účinky a obecné soudy jsou dle něho i přes euronovelu Ústavy vázány předkládací povinností dle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Dle Ústavního soudu tvoří mezinárodní smlouvy o lidských právech součást materiálně pojatého ústavního pořádku. Podrobnou analýzu včetně kritiky nálezu prováděné z několika úhlů jsem podal v předchozích kapitolách. Francouzská Ústava nepřiznává mezinárodním smlouvám derogační účinky, i když vzhledem k absenci následné kontroly ústavnosti zákona je vhodnější hovořit o inhibičních účincích mezinárodních smluv. Conseil constitutionnel odmítá poměřovat ústavnost nevyhlášeného zákona vůči mezinárodním smlouvám, což jasně vyjádřil v rozhodnutí ve věci Interruption volontaire de grossesse. Mezinárodní smlouvy však mají derogační účinky vůči normativním správním aktům, jejichž zákonnost může být za přísných podmínek napadena u Conseil d´État. Český i francouzský ústavodárce dle mého názoru plně zvolil aplikační koncept, když mezinárodním smlouvám přiznal podmíněnou aplikační přednost před zákony. Podmíněnost této přednosti spočívá v tom, že smlouva může být aplikována teprve tehdy, jestliže stanoví něco jiného než zákon. Aplikační koncept je postaven

127

na difúzní konkrétní kontrole souladu zákona s mezinárodní smlouvou. Samozřejmě že velkou roli hrají nejvyšší soudní instance, které svojí rozhodovací činností sjednocují judikaturu. Svoji roli si ponechává i Ústavní soud ČR, neboť může v rámci řízení o ústavní stížnosti zrušit rozhodnutí spočívající na chybném právním základě v důsledku vybočení ze stanovené aplikační hierarchie. Cesta, kterou ušly francouzské soudy, než přiznaly mezinárodním smlouvám plnou aplikační přednost, je úctyhodná. Soudní orgány v obou státech shodně odmítají přiznat aplikační přednost mezinárodním smlouvám i před ústavními normami. Takový postoj je v rozporu s judikaturou mezinárodních soudů, dle nichž náleží mezinárodnímu právu přednost i před normami ústavní povahy. Nabízí se otázka, zda lze za těchto okolností hovořit o primátu mezinárodního práva nad vnitrostátním,

když

se musí

z hlediska

vnitrostátních orgánů aplikace práva sklonit mezinárodní právo před ústavními normami. Je potřeba chápat též argumenty ve prospěch primátu ústavních norem před mezinárodními smlouvami, které spočívají na tom, že ústava jakožto nejvyšší právní norma ve státě nemůže přiznat jinému prameni práva přednost před sebou samotnou. Tyto závěry však nejsou platné pro komunitární právo ani smlouvy dle čl. 10a

Ústavy

ČR.

K zamezení

vzniku

rozporů

mezi

ústavními

normami

a

mezinárodními smlouvami slouží řízení o souladu smluv s ústavou. Český i francouzský právní systém znají preventivní fakultativní kontrolu mezinárodních smluv, která však vzhledem ke své charakteristice nedokáže eliminovat veškeré nebezpečí. Jestliže ústavní soudy shledají nesoulad mezi smluvními závazky a ústavními normami, brání jejich nález provedení ratifikace, či schválení. Důležitou

kapitolou

pojednání

o

účincích

mezinárodních

smluv

ve

vnitrostátním právním řádu je i „sankční“ část v podobě mezinárodní a vnitrostátní odpovědnosti. Neplnění smluvních závazků státem zakládá jeho mezinárodněprávní odpovědnost, stát je povinen nahradit způsobenou újmu, což si může poškozený stát vynutit protiopatřeními. Z hlediska vnitrostátního může být založena odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí, neboť chybná aplikace (či odmítnutí aplikace) mezinárodní smlouvy může způsobit nezákonnost rozhodnutí. Omezené užití má ve francouzském právu odpovědnost státu za škodu způsobenou přijetím mezinárodní smlouvy (odpovědnost státu smlouvodárce), české právo tento typ odpovědnosti státu nezná.

128

Cílem

složitého

komplexu

vztahů

mezi

mezinárodními

smlouvami

a

vnitrostátním právem je zajistit plnění mezinárodněprávních závazků státem, který je dobrovolně přejímá, a dodat jim plné účinky v právu vnitrostátním. Závazky kontrahované na mezinárodní úrovni musí být prováděny v dobré víře ve vnitrostátním právu, které by mělo vytvořit takové právní záruky, aby se jich mohl dovolat konkrétní adresát mezinárodních norem. I když jednotlivé instituty právního řádu České republiky ani Francouzské republiky nejsou zcela vzájemně sladěny a mezinárodní smlouvy se nemohou vždy prosadit proti vnitrostátnímu právnímu řádu, je nutné zdůraznit, že postupem času se dospělo do situace, že mezinárodní smlouvy požívají respektu u orgánů aplikace práva obou zemí. Tento vývoj bude pravděpodobně pokračovat, především je potřeba se zaměřit na rozšiřování povědomí o existenci a obsahu mezinárodních smluv a to nejen v odborných kruzích. České orgány si musí jednoznačně uvědomit, že dualistický přístup k mezinárodnímu právu patří minulosti a že inkorporované mezinárodní smlouvy mohou (musí!) být použity namísto zákona.

129

Résumé Le sujet du présent mémoire de diplôme est „Les effets internes des conventions internationales dans l´ordre juridique tchèque et français“. Il s´agit d´une question très importante qui agite le milieu des théoriciens de droit depuis toujours. C´est un point de contact du système de droit international et du système de droit interne qui fait naître de nombreux conflits des règles juridiques.

L´étude de la

maîtrise du règlement des conflits sus-mentionnés par les organes d´application de droit présente la partie la plus essentielle de ce mémoire de diplome. Afin de parvenir aux conclusions valables et justifiées il faut commencer par étudier les fondements juridiques des conventions internationales régis par le droit international coutimier et contractuel. Le processus de négociation et de ratification des conventions relève non seulement de la Convention de Vienne sur le droit des conventions

internationales

mais

aussi

des

normes

internes

de

nature

constitutionnelle comportant la répartition du pouvoir et resserrant les larges pouvoirs accordés aux autorités du pouvoir exécutif par la Convention de Vienne. Les constitutions tchèque et française incluent une clause générale de rattachement de l´État à ses obligations internationales (art. 1 al. 2 de la Constitution tchèque et al. 14 du Préambule de 1946) dont le respect est assuré par de divers organs étatiques en cadre de l´exercice de leurs compétences. Elles comportent également une clause d´incorporation des conventions internationales (art. 10 de la Constitution tchèque et art. 55 de la Constitution de 1958) en vertu de laquelle les coventions deviennet sous conditions mentionnées applicables aux rapports juridiques internes. L´État doit être lié par la convention de point de vue du droit international, elle doit être régulièrement introduite dans l´ordre juridique interne (c´est-à-dire ratifiée ou approuvée et publiée dans un journal officiel). La particularité française tient à l´exigence de la réciprocité dans l´exécution des stipulations contractuelles. Les traités internationaux peuvent produire deux types d´effets sur le droit interne. Soit ils peuvent servir de base pour annulation des actes normatifs de droit interne (effets dérogatoires) soit ils font partie de bloc de légalité du contrôle des actes administratifs individuels et sont susceptibles d´écarter l´application des actes normatifs de droit sans affecter leur validité formelle.

130

L´ordre juridique tchèque n´avait incorporé que les conventions internationales en matière de protection des droits de l´homme et des libertés fondamentales jusqu´au 31 mai 2002. Ces traités-ci s´étaient rangés parmi les normes de valeur constitutionnelle et étaient employés comme normes de référence pour censurer des lois inconstitutionnelles. Cette construction paraissait dépassée suite à la révision de Constitution entrée en vigueur le 1er juin 2002 mais le Tribunal constitutionnel a maintenu les effets dérogatoires des traités en matière de protection des droits de l´homme en réinterpretant la notion de l´ordre constitutionnel qui a été enrichi de ce type des conventions. Cette jurisprudence récente a provoqué une grande vague de désaveu des constitutionnalistes qui se sont montrés peu compréhensifs pour le raisonnement suivi par le Tribunal constitutionnel. Je me suis aligné dans mon mémoire de diplôme à leur critique de la jurisprudence actuelle qui refuse de s´incliner devant la volonté du pouvoir constituant. L´ordre juridique français réserve peu de place aux effets dérogatoires des conventions internationales qui ne jouent que lors de recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif réglementaire. Le Conseil constitutionnel refuse de contrôler la constitutionnalité des lois par rapport aux stipulations internationales depuis sa décision dans l´affaire Interruption volontaire de grossesse datée de 1975. Par contre, les conventions internationales se sont vues étendre leur champ d´application; en présence d´un désaccord entre une norme législative et une norme incluse dans une convention internationale c´est la dernière qui doit prévaloir et trouver son application au détriment de la loi nationale. Le respect de la présente règle de conflit doit être assuré par chaque juge ordinaire. C´est dans ce sens-là qu´il faut comprendre le revirement operé par le pouvoir constituant tchèque par la loi constitutionnel n° 395/2001 Recueil des lois. Les juridictions françaises avaient mis beaucoup de temps pour passer de la théorie de loi-écran jusqu´à la primauté absolue des conventions internationales sur les lois même postérieures. Le revirement jurisprudentiel marqué par les arrêts Société Cafés Jacques Vabre, élections à l´Assemblée nationale dans la circonscription Val d´Oise et Nicolo était spectaculaire et avait contribué aux débats théoriques fructueux. Les constitutions fonctionnent en même temps comme barrage à l´afflux des normes internationales. Premièrement, le mécanisme du contrôle préventif de compatibilité des conventions internationales aux normes constitutionnelles fait

131

l´obstacle à la pénetration d´une norme conventionnelle contraire à la loi nationale suprême. Ce mode de contrôle exercé par le Tribunal constitutionnel et le Conseil constitutionnel n´est que facultatif et préventif ce qui limite son efficacité réelle. Secondairement, si la règle conventionnelle se heurte à une norme constitutionnelle, c´est la dernière qui remporte et s´impose sur le droit international. La présente solution contrarie à la jurisprudence constante des tribunaux internationaux. Il est crucial que les organes d´application de droit mettent en oeuvre correctement la hiérarchie des normes juridiques notamment eu égard aux conventions internationales et aux autres sources du droit international afin d´éviter l´engagement de la responsabilité internationale de l´État pour non-exécution des obligations contractées. Même les particuliers peuvent se prévaloir de la violation des obligations internationales en demandant l´annulation des actes administratifs individuels et des décisions de justice et la réparation des dommages subis. Le droit administratif français avait developpé la responsabilité du fait des conventions internationales – un type de responsabilité de l´État pour rupture de l´égalité devant les charges publiques qui n´est retenu que très rarement et qui est étranger à beaucoup de systèmes juridiques européens. Sur la base des études exposées ci-dessus j´ai constaté que l´ordre juridique interne de la République tchèque et de France se sont ouverts largement aux influences du droit international, les organes d´application de droit sont prêts à faire échec à l´application des normes internes mais on ne peut pas parler de primauté absolue des conventions internationales sur les normes internes puisqu´elles sont contraintes de se plier devant les constitutions nationales. Cette attitude des juridictions nationales est apte à engager la responsabilité internationale de l´État envers ses cocontractants et toute la communauté internationale.

132

Příloha současné znění a překlad relevantních ústavních článků Francouzské republiky

Préambule de 1946 14. La République française, fidéle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international. Elle n´entrprendra aucune guerre dans des vues de conquête et n´emploiera jamais ses forces contre la liberté d´aucun peuple. 15. Sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l´organisation et à la défense de la paix.

Preambule z roku 1946 14.

Francouzská

republika,

věrna

svým

tradicím,

se

podřizuje

normám

mezinárodního práva veřejného. Nepodnikne žádnou dobyvačnou válku a nikdy nepoužije své síly proti svobodě žádného národa. 15. S výhradou vzájemnosti souhlasí Francie s omezeními vlastní suverenity nezbytnými pro organizaci a obranu míru.

Constitution de 1958 Titre VI – Des traités et accords internationaux Art. 52. - Le Président de la République négocie et ratifie les traités. Il est informé de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification. Art. 53. - Les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l'organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l'Etat, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés.

133

Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n'est valable sans le consentement des populations intéressées. Art. 53-1. - La République peut conclure avec les Etats européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d'asile et de protection des Droits de l'homme et des libertés fondamentales, des accords déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées. Toutefois, même si la demande n'entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif. Art. 53-2. - La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998. Art. 54. - Si le Conseil Constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier Ministre, par le Président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs , a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution. Art. 55. - Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie. Titre VII – Le Conseil Constitutionnel Art. 61. - Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil Constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil Constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l'Assemblée Nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.

134

Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, le Conseil Constitutionnel doit statuer dans le délai d'un mois. Toutefois, à la demande du Gouvernement, s'il y a urgence, ce délai est ramené à huit jours. Dans ces mêmes cas, la saisine du Conseil Constitutionnel suspend le délai de promulgation. Art. 62. - Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Titre XV – Des Communauté européennes et de l´Union européenne Art. 88-1. - La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constituées d'Etats qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences. Elle peut participer à l'Union européenne dans les conditions prévues par le traité établissant une Constitution pour l'Europe signé le 29 octobre 2004. Art. 88-2. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, la France consent aux transferts de compétences nécessaires à l'établissement de l'union économique et monétaire européenne. Sous la même réserve et selon les modalités prévues par le Traité instituant la Communauté européenne, dans sa rédaction résultant du traité signé le 2 octobre 1997, peuvent être consentis les transferts de compétence nécessaires à la détermination des règles relatives à la libre circulation des personnes et aux domaines qui lui sont liés. La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne. Art. 88-3. - Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni 135

participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article. Art. 88-4. - Le Gouvernement soumet à l'Assemblée Nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne. Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des sessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent. Art. 88-5. - Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne et aux Communautés européennes est soumis au référendum par le Président de la République.

Ústava z roku 1958 Hlava VI – O mezinárodních smlouvách a dohodách Čl. 52. – Prezident republiky vyjednává a ratifikuje smlouvy. Je informován o všech vyjednáváních směřujících k uzavření mezinárodní dohody nepodléhající ratifikaci. Čl. 53. – Mírové smlouvy, obchodní smlouvy, smlouvy či dohody týkající se mezinárodních organizací, smlouvy přinášející závazek pro státní finance, smlouvy měnící ustanovení zákonné povahy, smlouvy týkající se osobního stavu, smlouvy znamenající postoupení, výměnu, či adjudikaci území mohou být ratifikovány, či schváleny jen na základě zákona. Nabývají účinků až po ratifikaci, či schválení. Žádné postoupení, výměna, adjudikace území není platná bez souhlasu dotčeného obyvatelstva.

136

Čl. 53-1 – Republika může uzavřít s jinými evropskými státy, které jsou taktéž vázány identickými závazky v oblasti azylu a ochrany lidských práv a základních svobod, dohody vymezující pravomoc pro posuzování žádostí o azyl, které jim jsou předloženy. I když žádost nepodléhá na základě těchto dohod pravomoci francouzských orgánů, mají tyto nadále právo udělit azyl každému cizinci pronásledovanému z důvodu jeho činů ve prospěch svobody, nebo který žádá Francii o poskytnutí ochrany z jakéhokoliv jiného důvodu. Ćl. 53-2 – Republika může uznat pravomoc Mezinárodního trestního soudu za podmínek stanovených smlouvou podepsanou 18. července 1998. Čl. 54 – Jestliže Ústavní rada na základě žádosti prezidenta republiky, předsedy vlády, předsedy jedné z komor, skupiny 60 poslanců či 60 senátorů shledá, že mezinárodní závazek obsahuje ustanovení, které je v rozporu s Ústavou, může být souhlas k ratifikaci, či schválení tohoto mezinárodního závazku udělen až po revizi Ústavy. Čl. 55 – Smlouvy a dohody, které byly řádně ratifikovány, či schváleny, mají počínaje svým vyhlášením vyšší autoritu než zákony s výhradou, pro každou dohodu či smlouvu, že bude aplikována též druhou stranou. Hlava VII – Ústavní rada Čl. 61 – Organické zákony musí být předloženy před svým vyhlášením Ústavní radě, stejně jako jednací řády komor Parlamentu před svou účinností, která se vysloví k jejich souladu s Ústavou. Za stejným účelem jí mohou být předloženy též zákony, dokud nebyly vyhlášeny, a to prezidentem republiky, předsedou vlády, předsedou Národního shromáždění, předsedou Senátu nebo skupinou 60 poslanců, či senátorů. V případech dle předchozích dvou odstavců musí rozhodnout Ústavní rada do jednoho měsíce. Na žádost vlády v případě časové tísně může být lhůta zkrácena na osm dní. V těchto případech přerušuje žádost podaná Ústavní radě běh lhůty k vyhlášení zákona. Čl. 62. – Ustanovení prohlášené za neústavní nemůže být vyhlášeno ani aplikováno. 137

Proti rozhodnutím Ústavní rady neexistuje žádný opravný prostředek. Vyvolávají účinky vůči veřejné moci a všem správním a soudním orgánům. Hlava XV – O Evropských společenství a Evropské unii Čl. 88-1. – Republika je členem Evropských společenství a Evropské unie, složených ze států, které se svobodně dohodly vykonávat společně určité pravomoci na základě smluv, jimiž byly založeny. Čl. 88-2. – S výhradou vzájemnosti a dle podmínek stanovených Smlouvou o Evropské unii podepsané 7. února 1992 souhlasí Francie s přechodem pravomocí nutných k vytvoření evropské hospodářské a měnové unie. Se stejnou výhradou a dle podmínek stanovených Smlouvou o založení Evropského společenství ve znění smlouvy podepsané 2. října 1997, mohou být přeneseny pravomoci nutné ke stanovení pravidel ohledně volného pohybu osob a souvisejících oblastí. Čl. 88-3. – S výhradou vzájemnosti a dle podmínek stanovených Smlouvou o Evropské unii podepsané 7. února 1992 může být volební právo do obecních zastupitelstev přiznáno občanům Unie s bydlištěm ve Francii. Tito občané nemohou vykonávat funkci starosty, či místostarosty, ani se účastnit výběru volitelů do senátorských voleb, ani senátory volit. Podmínky výkonu tohoto článku budou stanoveny v organickém zákonu přijatém ve stejném znění oběma komorami. Čl. 88-4. – Vláda předkládá Národnímu shromáždění a Senátu návrhy aktů Evropských společenství či Evropské unie obsahující ustanovení legislativní povahy bezprostředně po té, co byly předloženy Radě Evropské unie. Taktéž jim může předložit návrhy jiných aktů a jakéhokoliv dokumentu vypracovaného institucí Evropské unie. V souladu s podmínkami stanovenými v jednacích řádech každé z komor mohou tyto přijmout usnesení k návrhům a dokumentům uvedeným v předchozím odstavci a to i mimo zasedání komor.

138

Seznam literatury Učebnice a monografie 1. Čepelka, Č. – Šturma, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha : Eurolex Bohemia, 2003, 761 str. 2. Čepelka, Č. Právo mezinárodních smluv : Vídeňská úmluva o smluvním právu (1969) - s komentářem. Praha : Karolinum, 1999, 202 str. 3. David, V. – Sladký, P. – Zbořil, F. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : Linde, 2006, str. 84-89. 4. De Forges, J.-M. Droit administratif. 6e édition. Paris : Presses Universitaires de France, 2002, str. 391. 5. Dupuy, P.-M. Droit international public. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 399436. 6. Favoreu, L. et coll. Droit constitutionnel. 7e édition. Paris : Dalloz, 2004, str. 153178. 7. Filip, J. Ústavní právo České republiky. 1, Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. 4. opr. a dopl. vydání. Brno : Masarykova univerzita, 2003, str. 26-78, 253-332. 8. Chapus, R. Droit administratif général. Tome 1. 15e édition. Paris : Montchrestien, 2001, str. 127-166. 9. Klíma, K. Ústavní právo. 2. vydání. Plzeň : Aleš Čeněk, 2004, str. 152-161. 10. Klíma, K. Komentář k Ústavě a Listině. Plzeň : Aleš Čeněk, 2005, str. 84-111, 462-496. 11. Klučka, J. Medzinárodné právo verejné (všeobecná časť). Bratislava : Iura Edition, 2004, str. 173-198. 12. Long, M. – Weil, P. – Braibant, G. – Delvolvé, P. – Genevois, B. Les grands arrêts de la jurisprudence administrative. 14e édition. Paris : Dalloz, 2003, str. 695-705, 714-722, 789-796. 13. Malenovský, J. Poměr mezinárodního a vnitrostátního práva obecně a v českém právu zvláště. Brno : Doplněk, 2000, 106 str. 14. Malenovský, J. Mezinárodní právo veřejné : jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště k právu českému. 4. vydání. Brno : Doplněk a Masarykova univerzita, 2004, 468 str.

139

15. Pactet, P. Institutions politiques. Droit constitutionnel. 20e édition. Paris : Armand Colin, 2001, str. 566-587. 16. Pavlíček, V. Ústava a ústavní řád České republiky : komentář. 1. díl, Ústavní systém. 2. vydání. Praha : Linde, 1998, str. 229. 17. Potočný, M. – Ondřej, J. Mezinárodní právo veřejné : zvláštní část. 3. vydání. Praha : C.H. Beck, 2002, str. 18. Pouyaud, D. La responsabilité administrative. Paris : La documentation française, 2004, 56 str. 19. Průcha, P. Správní právo : obecná část. 6. dopl. a aktualiz. vydání. Brno : Doplněk, 2004, str. 310-313. 20. Seidl-Hohenveldern, I. Mezinárodní právo veřejné. 3. vydání. Praha : ASPI, 2006, str. 246, 334. 21. Týč, V. Právo mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1995, 116 str. 22. Týč, V. O vnitrostátní přímé závaznosti mezinárodních smluv. Brno : Masarykova univerzita, 1996, 137 str. 23. Weyr, F. Československé ústavní právo. Praha : Melantrich a.s., 1937, str. 192.

Časopisecké články 1. Alland, D. Consécration d´un paradoxe : primauté du droit interne sur le droit international (Réflexions sur le vif à propos de l´arrêt du Conseil d´État, Sarran, Levacher et autres du 30 octobre 1998). Revue française – droit administratif, 1998, č. 6, str. 1094-1104. 2. Bachelier, G. La place de la coutume internationale en droit interne français. Conclusions sur Conseil d´État, Assemblée, 6 juin 1997, M. Aquarone. Revue française - droit administratif, 1997, str. 1068-1081. 3. Bachelier, G. Le contrôle des conditions d´introduction en droit interne d´une convention internationale. Conclusions sur Conseil d´État, Assemblée, 18 décembre 1998, SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. Revue française - droit administratif, 1999, č. 2 , str. 315-331. 4. Blaizot-Hazard, C. Les contradictions des articles 54 et 55 de la Constitution face à la hiérarchie des normes. Revue du droit public, 1992, str. 1301-1319. 5. Bonnet, B. Le Conseil d´État, la Constitution et la norme internationale. Revue française – droit administratif, 2005, č. 1, str. 56-68.

140

6. Boulouis, J. Note sous Cass, Ch. mixte, 24 mai 1975, Administration des douanes c. société Cafés Jacques Vabre et S.A.R.L. Jean Weigel. Actualité juridique – droit administratif, décembre 1975, str. 567-574. 7. Carcassonne, G. Faut-il maintenir la jurisprudence isssue de la décision n˚ 74-54 DC du 15 janvier 1975? Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 93-100. 8. Dubouis, L. L´arrêt Nicolo et l´intégration de la règle internationale et communautaire dans l´ordre juridique français. Revue française – droit administratif, 1989, č. 6, str.1000-1008. 9. Dubouis, L. Les trois logiques de la jurisprudence Sarran. Revue française – droit administratif, 1999, č. 1, str. 57-66. 10. Filip, J. Parlament ČR schválil návrh euronovely Ústavy ČR. Právní zpravodaj, 2001, č. 11, str. 1-5. 11. Filip, J. Nález č. 403/2002 Sb. jako rukavice hozená ústavodárci Ústavním soudem. Právní zpravodaj, 2002, č. 11, str. 12-15. 12. Filip, J. Parlament a preventivní kontrola mezinárodních smluv ústavním soudem. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 8-10. 13. Genevois, B. Le juge de l´élection, le traité et la loi. A propos de la décision du Conseil constitutionnel du 21 octobre 1988, Assemblée nationale, Val-d´Oise, cinquième circonscription. Revue française – droit administratif, 1988, č. 6, str. 908-916. 14. Genevois, B. Note sous CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo. Revue française – droit administratif, 1989, č. 5, str. 824-833. 15. Genevois, B. Faut-il maintenir la jurisprudence issue de la décision n˚ 74-54 DC du 15 janvier 1975? Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 101108. 16. Gohin, O. La Constitution française et le droit d´origine externe. Revue française – droit administratif, 1999, č. 1, str. 77-87. 17. Hamon, L. Jurisprudence – Conseil constitutionnel, note sous décision du 15 janvier 1975. Recueil Dalloz Sirey, 1975, sv. 31, str. 529-532. 18. Honorat, E. – Baptiste, E. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, M. Nicolo. Actualité juridique - droit administratif, 20 décembre 1989, str. 756-763. 19. Hůlka, Š. – Kysela, J. Mezinárodní smlouvy – jejich klasifikace, sjednávání, ratifikace a právní účinky. Právní rozhledy, 2005, č. 6, str. 191-200.

141

20. Chauvaux, D. – Girardot, T.-X. Note de jurisprudence CE, Sect., 23 avril 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés. Actualité juridique – droit administratif, 1997, č. 5, str. 435-443. 21. Kühn, Z. – Kysela, J. Je Ústavou vždy to, co Ústavní soud řekne, že Ústavou je? Časopis pro právní vědu a praxi, 2002, č. 3, str. 199-214. 22. Kysela, J. – Kühn, Z. Aplikace mezinárodního práva po přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, č. 7, str. 301-312. 23. Kysela, J. Parlamentní projednávání mezinárodních smluv po novele Ústavy. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 15-16. 24. Kysela, J. Spory mezi komorami v dvoukomorových parlamentech a způsoby jejich řešení. Právník, 2002, č. 7, str. 717-755. 25. Kysela, J. K dalším důsledkům přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR. Právní rozhledy, 2002, č. 11, str. 525-534. 26. Lachaume, J.-F. Juridiction administrative et contrôle de réciprocité des traités et accords internationaux (article 55 de la Consitution). Note sous Conseil d´État, Assemblée, 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach. Revue française - droit administratif, 1999, č. 5, str. 937-949. 27. Malenovský, J. Komentovaný návrh článků Ústavy České republiky upravujících její vztah k mezinárodnímu právu. Právník, 1999, č. 5, str. 385-404. 28. Malenovský, J. Ústavní soud České republiky a mezinárodní právo. Právník, 2000, č. 2, str. 105-131. 29. Malenovský, J. Postavení mezinárodních smluv o lidských právech v českém právu po 1. červnu 2002. Právník, 2002, č. 9, str. 917-932. 30. Malenovský, J. Mezinárodní smlouvy podle článku 10a Ústavy ČR. Právník, 2003, č. 9, str. 841-854. 31. Maugüé, C. L´arrêt Sarran, entre apparence et réalité. Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1999, č. 7, str. 87-92. 32. Prétot, X. La Cour de cassation, la Constitution et les traités. A propos de l´arrêt de l´assemblée plénière du 2 juin 2000. Revue du droit public, 2000, č. 4, str. 1037-1049. 33. Quelles conséquences tirer d´une condamnation par la Cour européenne des droits de l´homme sur le fondement de l´article 6-1? (chroniques). Actualité juridique - droit administratif, 1er mars 2004, str. 439-441.

142

34. Questiaux, N. Conslusions sous CE, Section, 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France. Actualité juridique – droit administratif, avril 1968, str. 235-239. 35. Rambaud, T. Le renvoi préjudiciel au ministre Affaires étrangères à l´épreuve de la Cour européenne des droits de l´homme. Actualité juridique - droit administratif, 3 novembre 2003, str. 1984-1988. 36. Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker. Actualité juridique – droit administratif, 20 février 1999, str. 127-134. 37. Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, Mme Chevrol-Benkeddach. Actualité juridique - droit administratif, 20 mai 1999, str. 401-408. 38. Raynaud, F. – Fombeur, P. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, M. Sarran, M. Levacher et autres. Actualité juridique - droit administratif, 20 décembre 1998, str. 962-969. 39. Rivero, J. Décisions du Conseil constitutionnel, note sous décision du 15 janvier 1975. Actualité juridique – droit administratif, mars 1975, str. 134-138. 40. Simon, D. Note sous Conseil d´Etat, Assemblée, 20 octobre 1989, Nicolo. Actualité juridique – droit administratif, 20 décembre 1989, str. 788-792. 41. Teboul, G. Ordre juridique international et ordre juridique interne. Quelques réflexions sur la jurisprudence du juge administratif. Revue du droit public, 1999, č. 3, str. 697-718. 42. Tiberghien, F. – Lasserre, B. Chronique générale de la jurisprudence administrative française, Rekhou. Actualité juridique - droit administratif, 20 octobre 1981, str. 459-464. 43. Touffait, A. Conslusions sous Cass., Ch. mixte, 24 mai 1975, Administration des douanes c. société Cafés Jacques Vabre et société J. Weigel et Cie. Gazette du palais, 1975, č. 194-196, str. 470-475. 44. Veselý, J. Nad rozdílnými právními stanovisky ÚS a NSS. Právní zpravodaj, 2005, č. 11, str. 12-13. 45. Wachsman, P. Note sous Conseil constitutionnel, 21 octobre 1988, n° 881082/1117. Actualité juridique – droit administratif, 20 février 1989, str. 128-130. 46. Waline, M. Moyens recevables à l´appui d´une demande d´annulation d´un décret d´extradition. Revue du droit public et de la science politique en France et à l´étranger, 1952, str. 781-784.

143

47. Zemánek, J. Předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Parlamentní zpravodaj, 2002, č. 4, str. 17-18.

Sborníky 1. Bernhardt, R. In Bernhardt, R. (ed.) Encyclopedia of public international law, Volume 4, Elsevier, 2000, str. 927. 2. Capotorti, F. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1994, sv. 248, str. 9-344. 3. CIJ Annuaire 1997-1998. La Haye : C.I.J. 1998, str. 216-235. 4. Conforti, B. Cours général de droit international public. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 1988, sv. 212, str. 9-210. 5. Dubouis, L. Droit international et juridiction adminstrative. In Répertoire international, Dalloz, 1998, 15 str. 6. Dupuy, P.-M. L´unité de l´ordre juridique international. Cours général de droit public international. In Recueil des cours, La Haye : Martinu Nijhoff, 2002, sv. 297, str. 9-490. 7. Gautier, M.- Melleray, F. Applicabilité des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, 27 str. 8. Gautier, M.- Melleray, F. Application des normes internationales. Juris-Classeur, 2004, 22 str. 9. Gautier, M. – Melleray, F. Sources intrnationales et hiérarchie des normes. JurisClasseur, 2004, 17 str. 10. Knapp, U. In Simma, B. (ed.) The Charter of the United Nations : a commentary. Oxford : Oxford University Press, 1995, str. 1103-1116. 11. Lachaume, J.-F. Droit international et juridiction judiciaire. In Répertoire international, Dalloz, 2003, 28 str. 12. Lachaume, J.-F. Droit international et Conseil constitutionnel. In Répertoire international, Dalloz, 2003, 17 str. 13. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení – sv. 7, č. 41. Praha : C. H. Beck, 1997, str. 279-285. 14. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 15, č. 101. Praha : C. H. Beck, 1999, str. 39-42.

144

15. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 26, č. 80. Praha : C. H. Beck, 2002, str. 317-330. 16. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 30, č. 54. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 65-76. 17. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 30, č. 80. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 245-255. 18. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 31, č. 139. Praha : C. H. Beck, 2003, str. 235. 19. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 34, č. 114. Praha : C. H. Beck, 2004, str. 187-208. 20. Ústavní soud ČR. Sbírka nálezů a usnesení - sv. 36, č. 16. Praha : C. H. Beck, 2005, str. 173-183.

Internetové zdroje 1. www.senat.fr [citováno 17. listopadu 2006] 2. www.conseil-constitutionnel.fr [citováno 17. listopadu 2006] 3. www.legifrance.gouv.fr [citováno 27. listopadu 2006] 4. www.nssoud.cz [citováno 21. listopadu 2006] 5. sněmovní tisk č. 914, 4. volební období, www.psp.cz [citováno 17. listopadu 2006] 6. důvodová zpráva k ústavnímu zákonu č. 395/2001 Sb., sněmovní tisk č. 884, 3. volební období, www.psp.cz [citováno 2. prosince 2006] 7. důvodová zpráva k zákonu č. 48/2002 Sb., sněmovní tisk č. 885, 3. volební období, www.psp.cz [citováno 2. prosince 2006] 8. důvodová zpráva k zákonu č. 114/2003 Sb., sněmovní tisk č. 197, 4. volební období, www.psp.cz [citováno 2.února 2007]

145

Seznam právních předpisů a soudních rozhodnutí Právní předpisy ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon ústavní zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 114/2003 Sb., zákon o provádění referenda zákon č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů vyhláška ministra zahraničních věcí č. 30/1947 Sb. z. a n., o chartě Spojených národů a statutu Mezinárodního soudního dvora vyhláška ministra zahraničních věcí č. 32/1969 Sb., o Vídeňské úmluvě o konzulárních stycích vyhláška ministra zahraničních věcí č. 15/1988 Sb., kterou se vyhlašuje Vídeňská úmluva o smluvním právu sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

146

sdělení Federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., Úmluva o právech dítěte sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 228/1993 Sb., o sjednání Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 292/1999 Sb., Vídeňská úmluva o sukcesi států ve vztahu ke smlouvám směrnice vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv, usnesení vlády č. 131 ze dne 11. února 2004. rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 28. dubna 1993 publikováno pod číslem 144/1993 Sb. Ústava Francouzské republiky ze dne 4. října 1958 Preambule Ústavy Francouzské republiky ze dne 27. října 1946 Deklarace práv člověka a občana ze dne 26. srpna 1789 zákon z 16.-24. srpna 1790 zákon ze dne 5. července 1972 dekret č. 53-192 JO ze dne 14. března 1953 dekret č. 86-707 JO ze dne 11. dubna 1986

Rozhodnutí Ústavního soudu ČR nález Ústavního soudu ze dne 26.3.1995, sp. zn. Pl. ÚS 48/95 nález Ústavního soudu ze dne 24.5.1995, sp. zn. Pl. ÚS 31/94 usnesení Ústavního soudu ze dne 9.4.1996, sp. zn. II. ÚS 41/96 nález Ústavního soudu ze dne 9.4.1997, sp. zn. Pl. ÚS 31/96 nález Ústavního soudu ze dne 25.6.2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01 nález Ústavního soudu ze dne 15.4.2003, sp. zn. I. ÚS 752/02 nález Ústavního soudu ze dne 3.6.2003, sp. zn. II. ÚS 405/02 nález Ústavního soudu ze dne 24.6.2003, sp. zn. Pl. ÚS 44/02 nález Ústavního soudu ze dne 28.11.2003, sp. zn. II. ÚS 254/01

147

usnesení Ústavního soudu ze dne 4.3.2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/04 nález Ústavního soudu ze dne 18.8.2004, sp. zn. I. ÚS 55/04 nález Ústavního soudu ze dne 25.1.2005, sp. zn. III. ÚS 252/04 nález Ústavního soudu ze dne 8.3.2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23.2.2005, sp. zn. 6 Ads 62/200331 rozsudek Nejvyššího správního soud ČR ze dne 25.1.2006, sp. zn. 4 Ads 5/2005-45

Rozhodnutí Conseil constitutionnel rozhodnutí č. 74-54 DC ze dne 15. ledna 1975 ve věci Interruption volontaire de grossesse (zákona o umělém přerušení těhotenství) rozhodnutí č. 75-59 DC ze dne 30. prosince 1975 ve věci zákona o sebeurčení Komorských ostrovů rozhodnutí č. 75-60 DC ze dne 30. prosince 1975 ve věci finančního zákona pro rok 1976 rozhodnutí č. 78-93 DC ze dne 29. dubna 1978 ve věci zákona o povolení vyššího příspěvku do rozpočtu Mezinárodního měnového fondu rozhodnutí č. 80-123 DC ze dne 30. prosince 1980 ve věci finančního zákona pro rok 1981 rozhodnutí č. 85-187 DC ze dne 25. ledna 1985 ve věci nouzového stavu v Nové Kaledonii rozhodnutí č. 86-216 DC ze dne 3. září 1986 ve věci zákona o podmínkách vstupu a pobytu cizinců na území Francie rozhodnutí č. 88-1082/1117 ze dne 21. října 1988 ve věci voleb do Národního shromáždění ve volebním okrsku Val-d´Oise, páty okrsek rozhodnutí č. 92-308 DC ze dne 9. dubna 1992 ve věci Smlouvy o Evropské unii (Maastricht I) rozhodnutí č. 92-312 DC ze dne 2. září 1992 ve věci Smlouvy o Evropské unii (Maastricht II)

148

rozhodnutí č. 92-313 DC ze dne 23. září 1992 ve věci Smlouvy o Evropské unii (Maastricht III) rozhodnutí č. 93-325 DC ze dne 13. srpna 1993 ve věci zákona o regulaci vstupu a pobytu cizinců na území Francie rozhodnutí č. 98-408 DC ze dne 22. ledna 1999 ve věci Statutu Mezinárodního soudního dvora rozhodnutí č. 99-412 DC ze dne 15. června 1999 ve věci Evropské charty minoritních a regionálních jazyků rozhodnutí č. 2003-470 DC ze dne 9. dubna 2003 ve věci jednacího řádu Národního shromáždění rozhodnutí č. 2004-505 DC ze dne 19. listopadu 2004 ve věci Smlouvy o přijetí Ústavy pro Evropu

Rozhodnutí Conseil d´État CE, 5. únor 1926, Caraco CE, Ass., 14. ledna 1938, Société des produits laitiers „La Fleurette“ CE, 30. května 1952, dame Kirkwood CE, 16. listopad 1956, Villa CE, 13. července 1965, Société Navigator CE, 30. března 1966, Compagnie générale d´Énergie radioélectrique CE, 1. únor 1967, Hough et autres CE, 1. března 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France CE, 27. března 1968, Moraly CE, 15. března 1972, dame veuve Sadok Ali CE, 26. ledna 1973, Driancourt CE, 29. října 1976, dame Burgat CE, 29. prosince 1978, Darmont CE, 6. června 1980, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés CE, 29. května 1981, Rekhou 149

CE, 19. června 1981, Carliez CE, 3. února 1989, Alitalia CE, Ass., 20. řijna 1989, Nicolo CE, Ass., 29. června 1990, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés CE, Ass., 3. července 1996, Koné CE, Sect., 23. dubna 1997, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés CE, Ass., 6. června 1997, Aquarone CE, Ass., 30. října 1998, Sarran, Levacher et autres CE, Ass., 18. prosince 1998, SARL du parc d´activités de Blotzheim et SCI Haselaecker CE, Ass., 9. dubna 1999, Chevrol-Benkeddach CE, 23. února 2000, Bamba Dieng CE, 21. dubna 2000, Zaïdi CE, 28. července 2000, Paulin CE, 28. června 2002, Ministre de justice c. Magiera CE, 8. červnece 2002, Commune de Porta CE, 7. února 2003, Groupe d´information et de soutien des travailleurs immigrés

Rozhodnutí Cour de cassation Cass., 11. březen 1953, Bambino Cass., crim., 29. června 1972, Males Cass., Ch. mixte, 24. května 1975, Société Cafés Jacques Vabre Cass., 25. leden 1977, Reyrol Cass., 1ère civ., 6. března 1984, Kryla c/Dame Lysak Cass., 1 ère civ., 19. prosince 1995, Banque africaine de développement c/Bank of Credit and Commerce International et autres 150

Cass., 2. června 2000, Pauline Fraisse Cass., 29. května 2001, Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagaskar

Rozhodnutí Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti rozsudek Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti ze dne 25. května 1926 ve věci německých zájmů v polském Horním Slezsku posudek Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti ze dne 3. března 1928 ve věci příslušnosti soudů Gdaňsku posudek Stálého dvora mezinárodní spravedlnosti ze dne 4. února 1932 ve věci zacházení s občany polské národnosti na území Gdaňsku

Rozhodnutí Evropského soudního dvora posudek Mezinárodního soudního dvora ze dne 26. dubna 1988 ve věci dohody o sídle OSN rozsudek Mezinárodního soudního dvora ze dne 25. září 1997 ve věci GabčíkovoNagymaros

Rozhodnutí Mezinárodního soudu pro lidská práva rozhodnutí ze dne 24. listopadu 1994 ve věci Beaumartin c/Francie rozhodnutí ze dne 13. února 2003 ve věci Chevrol c/Francie

Rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství rozhodnutí ze dne 5. února 1963 ve věci van Gend & Loos, číslo 26/62 rozhodnutí ze dne 15. července 1964 ve věci Costa c/ENEL, číslo 6/64 rozhodnutí ze dne 17. prosince 1970 ve věci Internationale Handelsgesellschaft mbH c/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, číslo 11-70

151