VNG-visie op Externe Veiligheid

VNG-visie op Externe Veiligheid

oktober 2004

Colofon

Samensteller Richard van Vliet

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Met medewerking van: Sebastiaan Jacobs Hans Verhoeven Jan Kracht Hubert Klerkx Alex Flohr Anne Martine Cox Jan van Berkel Peter van den Breemer Ronald de Lange Kees Terstappen Cees Moons Dick van de Brand

Gemeente Amsterdam Gemeente Eindhoven Gemeente Weststellingwerf Gemeente Venlo Gemeente Hengelo Gemeente Utrecht Gemeente Utrecht Gemeente Utrecht Gemeente Assen Gemeente Bergen op Zoom Ministerie van VROM Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Wim van de Brink Wim Kooiman Patrick Bruinooge Geert Jan van Boheemen Bram Harkes Shahid Suddle Joop Groot Liesbeth van Biene Mieke Bloemendaal

DCMR Milieudienst Rijnmond DCMR Milieudienst Rijnmond Milieudienst IJmond Milieudienst IJmond Stadsgewest Haaglanden Stadsgewest Haaglanden Stadsgewest Haaglanden Brandweer Dordrecht/regionale brandweer Zuid-Holland Zuid Ambassadeur Slagen voor Veiligheid, oud-burgemeester Culemborg

II

Voorwoord Externe veiligheid is onzichtbaar en onhoorbaar. Dit maakt de problematiek lastiger dan andere milieuproblemen, zoals bodemverontreiniging en geluidsoverlast. De enige manier om externe veiligheid inzichtelijk te maken aan de burger is door middel van rekenmodellen, getallen en contouren, al dan niet op geografische kaarten. Dit kan grote communicatieproblemen opleveren, maar lost verder niet veel op. Wanneer een (bijna-)ramp plaatsvindt, richt de maatschappelijke onrust onder de bevolking zich snel op het lokale bestuur en vooral de burgemeester. Dan ontstaan opnieuw communicatieproblemen, zij het van een andere orde. ‘Wie is verantwoordelijk?’, is doorgaans de eerste vraag die gesteld zal worden. De burger maakt elke dag keuzes of hij al dan niet bepaalde risico’s wil nemen, bijvoorbeeld voor zijn eigen vervoer of de beoefening van zijn hobby’s. Echter, van ontwikkelingen waar hij geen profijt van of invloed op heeft, zal hij nauwelijks enkel risico accepteren. Hoewel de risicoloze maatschappij niet bestaat en de overheid veel belangen moet afwegen, heeft dezelfde overheid tot taak de burger te beschermen. Maatschappelijke onrust moet worden voorkomen, risico’s geminimaliseerd en effecten van rampen beheersbaar gemaakt. In het kader van het VNG-project ‘Focus op Voorsprong’ hebben wij de achterban nadrukkelijk gevraagd om zijn mening over en visie op het thema externe veiligheid. Externe veiligheid leeft sterk onder lokale bestuurders. De vele regels en (deels overlappende) initiatieven van Rijk en provincie vergen echter zeer veel van de gemeentelijke capaciteit. De financiering hiervan is een knelpunt, naast het feit dat de verantwoordelijkheden niet altijd duidelijk zijn toegedeeld. Met deze visie willen wij een voorzet doen om externe veiligheid integraal te benaderen. De aanknopingspunten die wij aanbieden komen naar onze mening de inbedding van de externe veiligheid in het gemeentelijk (plan)proces ten goede. Sommige adviezen kunnen op korte termijn worden overgenomen, andere vergen een langere voorbereiding. Wij hopen hiermee handvatten aan te reiken die betere garanties bieden voor een veiligere samenleving in de toekomst. Vereniging van Nederlandse Gemeenten

mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter directieraad Den Haag, oktober 2004

III

Inhoudsopgave Voorwoord ............................................................................................................................................ III Samenvatting .......................................................................................................................................... V 1 Inleiding ............................................................................................................................................... 8 2 Probleemanalyse................................................................................................................................. 10 2.1 Bestuurskracht en bevoegdheden................................................................................................ 10 2.1.1 Bestuurskracht ..................................................................................................................... 10 2.1.2 Bevoegdheid Wet milieubeheer........................................................................................... 10 2.2 Deskundigheid en organisatie van de uitvoering ........................................................................ 12 2.3 Wettelijk instrumentarium .......................................................................................................... 14 2.3.1 Inrichtingen.......................................................................................................................... 14 2.3.2 Vervoer gevaarlijke stoffen ................................................................................................. 14 2.4 Financiering ................................................................................................................................ 18 3 Oplossingen ........................................................................................................................................ 20 3.1 Bestuurskracht en bevoegdheden................................................................................................ 20 3.1.1 Bestuurskracht ..................................................................................................................... 20 3.1.2 Bevoegd gezag..................................................................................................................... 20 3.2 Organisatie van deskundigheid ................................................................................................... 20 3.2.1 Milieudienst en veiligheidsrisico ......................................................................................... 20 3.2.2 Samenwerking ..................................................................................................................... 20 3.3 Gewenst instrumentarium ........................................................................................................... 26 3.3.1 Inrichtingen.......................................................................................................................... 26 3.3.2 Vervoer gevaarlijke stoffen ................................................................................................. 26 3.4 Financiering ................................................................................................................................ 30 3.4.1 Structurele financiering ....................................................................................................... 30 3.4.2 Gemeentefonds .................................................................................................................... 30 3.4.3 ISV-systematiek................................................................................................................... 30 3.4.4 Specifieke uitkering ............................................................................................................. 31

IV

Samenvatting Na de vuurwerkramp in Enschede in 2000 en de cafébrand in Volendam in 2001 heeft externe veiligheid (EV) als apart thema sterk aan belang gewonnen. Na 2000 heeft het kabinet veel actiepunten opgesteld. Deze worden door de directie Externe Veiligheid van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) uitgevoerd en in samenspraak met andere ministeries gecoördineerd. Externe veiligheid is een integraal onderdeel van het lokale beleid. Zonder gemeentelijk bevoegd gezag kan de EV verslechteren omdat veiligheid niet alleen afhangt van de inspanningen van het bevoegd gezag Wm, maar ook van andere (ruimtelijke) ontwikkelingen en beslissingen in andere sectoren. De VNG, vaste gesprekspartner van de ministeries, heeft haar eigen visie op de geconstateerde knelpunten in de praktijk ontwikkeld. Met deze Visie Externe Veiligheid willen wij onze visie uitdragen. De uitvoering van het externe veiligheidsbeleid hangt af van: −

de bestuurskracht en bevoegdheden;

−

de deskundigheid en organisatie van de uitvoering;

−

het wettelijk instrumentarium;

−

de financiering.

De bestuurskracht van een gemeente wordt meestal gerelateerd aan de grootte van de gemeente: hoe groter de gemeente, hoe professioneler de bestuurders en deskundiger de ambtenaren. Deze relatie is echter niet zo te stellen. In veel dossiers zijn centralisatieontwikkelingen waar te nemen naar onder andere de provincie. Wij vinden dat het bevoegd gezag Wet milieubeheer (Wm) en de afweging van externe veiligheid primair bij gemeenten hoort te blijven. Externe veiligheid moet zo vroeg mogelijk in het gemeentelijk ROproces worden meegenomen. Dit kan het beste als externe veiligheid, ruimtelijke ordening en rampenbestrijding in dezelfde gemeentelijke organisatie zijn ondergebracht. Veel gemeenten worden aangespoord zich regionaal te organiseren om de uitvoering van EV en de deskundigheid op dat terrein te verhogen. De VNG vindt dat de organisatie van de uitvoering van externe veiligheid aan gemeenten moet worden overgelaten. Naar onze mening is samenwerking die door gemeenten zelf wordt geïnitieerd vaker succesvol. Afhankelijk van de ervaren problematiek kan een gemeente kiezen voor het meest optimale organisatieniveau. Dit kan variëren van een eigen afdeling Milieu tot uitbesteding of samenwerking met andere gemeenten.

V

Voldoende capaciteit en deskundigheid moet zo veel mogelijk gerealiseerd worden binnen de zelfgekozen organisatiestructuur. Voor sommige complexe EV-dossiers, die specialistische kennis vereisen, is het niet altijd mogelijk dit efficiënt op lokaal niveau te realiseren. In dergelijke gevallen kan dan worden gezocht naar manieren om deskundigheid centraler op te bouwen. Deze deskundigheid moet kosteloos beschikbaar worden gesteld aan gemeenten en kan eventueel ook worden opgebouwd binnen de op te richten veiligheidsregio’s. Indien de deskundigheid bij gemeenten wordt gedetacheerd, zal de afstand tot ruimtelijke ordening en brandweer minimaal blijven. De samenwerking tussen milieudiensten (al dan niet regionaal georganiseerd) en veiligheidsregio’s moet inhoudelijk en procesmatig nog geformaliseerd worden. Veiligheidsregio’s hebben andere territoriale grenzen dan de aanwezige milieudiensten. Milieudiensten hebben door bedrijfsbezoeken veel kennis van de risico’s van milieu-inrichtingen; veiligheidsregio’s richten zich op de effecten van eventuele rampen. Om de externe veiligheid als geheel te verbeteren zijn ze op elkaar aangewezen. Het wettelijke instrumentarium bij inrichtingen (risicovolle bedrijven) is naar onze mening voldoende. De uitvoering van EV-beleid bij inrichtingen is meer afhankelijk van de juiste financiering voor de uitvoering en sanering. Bij vervoer van gevaarlijke stoffen is het wettelijke instrumentarium in relatie tot ruimtelijke afwegingen geheel afwezig. Europese afwegingen van vrij verkeer van goederen en ‘Nederland distributieland’ zorgen voor een onduidelijke afweging van belangen. Actuele en betrouwbare vervoersinformatie aan gemeenten ontbreekt en vervoersprognoses hebben geen enkele status waar beleid op gebaseerd kan worden. Gemeenten zijn niet als enige verantwoordelijk voor de effecten van ongelukken bij transport van gevaarlijke stoffen en voor planologische aanpassingen die dergelijke effecten moeten voorkomen of beperken, ook de vervoerders moeten verantwoordelijkheden toebedeeld krijgen. Veel extra EV-taken behoren tot de reguliere gemeentelijke uitvoering en daarom is opname van de benodigde middelen in het Gemeentefonds gewenst. Een tijdelijke doeluitkering voor de uitvoeringstaken met een overgang in het Gemeentefonds en het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) voor de saneringskosten, is aan te bevelen. De financiering van de uitvoering is momenteel ontoereikend. Dit zet een druk op de beschikbare capaciteit en opbouw van kennis. Aanbevelingen Om de uitvoering van EV-beleid te stimuleren en duurzaam te borgen hebben wij de volgende aanbevelingen: 1. Voor de meest optimale borging van de afweging van EV, RO en rampenbestrijding moet de gemeente de integrale afweging op locatie maken. Zorg dat gemeenten de juiste bevoegdheden hebben om leidend te kunnen optreden. 2. Neem EV op in de Stad en Milieu-benadering om goede lokale en integrale afwegingen mogelijk te maken. 3. Laat gemeenten zelf kiezen voor de organisatievorm van de uitvoering die past bij hun EVproblematiek en schaalgrootte. Dit vergroot de kans op succes door lokaal draagvlak.

VI

4. Realiseer voldoende financiering voor de uitvoeringstaken die recht doet aan het huidige capaciteitsprobleem bij gemeenten. Voor de uitvoering moeten gemeenten rechtstreeks gefinancierd worden. 5. Leid de financiering van de extra uitvoeringstaken via het Gemeentefonds en van saneringen via het ISV. Om op korte termijn te kunnen beginnen met de uitvoering van EV-taken moet naar onze mening per 2006 worden gestart met een tijdelijke doeluitkering, die in 2010 overgaat in het Gemeentefonds. 6. Zorg ervoor dat specialistische deskundigheid, waar nodig, centraal georganiseerd en gefinancierd wordt, bijvoorbeeld bij de veiligheidsregio. Deze deskundigheid moet daarna zo veel mogelijk geïntegreerd worden bij gemeenten om geen afstand te creëren tussen EV, RO en rampenbestrijding. 7. Creëer binnen afzienbare termijn een regeling voor vervoer van gevaarlijke stoffen. Hierin moet onder meer worden geregeld: a. verantwoordelijkheidstoedeling van EV aan de veroorzakers; b. verplichte informatieoverdracht van (spoor)vervoerders naar gemeenten/brandweer; c. regulering van het vervoer door stedelijke gebieden op basis van verplichte routering en vervoersmodaliteit, in relatie tot risicoplafonds en extreme effecten; d. handhaving door de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) op de routering; e. saneringsregeling voor bestaande overschrijdingen. 8. Zorg dat er afspraken gemaakt worden tussen de gezamenlijke overheden, infrabeheerders en de transportsector over de facilitering van vervoer in relatie tot ruimtelijke planning en voorbereiding op rampen. Deze afspraken worden bestuurlijk vastgelegd in convenanten. Planschade is mogelijk op zijn plaats.

VII

1 Inleiding Externe veiligheid (EV) bestaat al enige tijd als apart thema, maar kende tot voor kort geen wettelijke regels die op gemeenten van toepassing waren. De enige wetgeving die bestond was de Sevesorichtlijn, die in 1982 in werking trad naar aanleiding van een industrieel ongeluk in Italië.1 Eenmaal in Nederlandse wetgeving omgezet had deze richtlijn alleen een directe werking op risicovolle bedrijven. Wel was er beleid ontwikkeld zoals de Nota risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (RNVGS 1996) en de Nota LPG uit 1986. Daarnaast bracht de VNG in 1996 het zogenoemde ‘groene boekje’ uit, getiteld Handreiking externe veiligheid inrichtingen, met daarin vaste afstanden die bij risicovolle inrichtingen in acht moesten worden genomen. Toch stond EV niet goed op het bestuurlijke netvlies, mede omdat de wettelijke plicht ontbrak en de insteek veelal zeer technisch was. De verandering kwam met de vuurwerkramp in mei 2000, die heel Nederland op scherp heeft gezet. Na de vuurwerkramp en de cafébrand in Volendam zijn twee commissies ingesteld om deze rampen te analyseren. Hun adviezen resulteerden in kabinetsstandpunten, uitgebracht in 2001.2 De forse inzet van het Rijk heeft onder meer geleid tot inventarisaties ten behoeve van risicokaarten, het Vuurwerkbesluit en het Besluit externe veiligheid inrichtingen, de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen en de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (WKR). Al deze initiatieven hebben met elkaar gemeen dat het facet EV sec(toraal) benaderd wordt. Dit kan verklaard worden uit de politieke druk direct na de rampen iets te doen en de noodzaak snel tot wetgeving te komen. Het nadeel hiervan was dat het hierdoor niet kwam tot een praktische (externe) integrale aanpak. De keuze voor een sectorale aanpak is begrijpelijk, maar biedt uiteindelijk niet de beste oplossing. De Wet milieubeheer (Wm) is niet voor niets in 1993 in de plaats gekomen van veel gedetailleerde en moeilijk uitvoerbare sectorale wetten op dit terrein. Hoewel het Besluit externe veiligheid inrichtingen wel onder de Wm valt, heeft het toch een sterk sectorale insteek. Externe veiligheid is bijvoorbeeld expliciet uitgezonderd van de Stad en Milieu-aanpak. Een integrale aanpak is daarmee voorlopig uitgesloten. Verderop in deze visie zullen wij proberen te verduidelijken dat EV niet kan worden geborgd zonder een integrale gemeentelijke aanpak. Zie hiervoor ook kader 3, de casus Weststellingwerf. In de afgelopen vier jaar heeft de VNG zich verschillende keren met brieven tot ministeries en de Tweede Kamer gericht. In die brieven boden wij praktische suggesties om de uitvoeringsproblemen voor gemeenten te helpen oplossen. Hierbij zijn successen behaald, zoals de fasering van het Besluit externe veiligheid inrichtingen en de reikwijdte van de op te nemen inrichtingen in het Register risicosituaties gevaarlijke stoffen (RRGS). 1

In 1976 ontsnapte uit een reactor in het Italiaanse plaatsje SEVESO enkele kilo’s dioxine. Kabinetsstandpunt Vuurwerkramp Enschede (TK, vergaderjaar 2000-2001, 27157, nr. 20) en kabinetsstandpunt Nieuwjaarsbrand Volendam (TK, vergaderjaar 2000-2001, 27575, nr. 5). 2

8

Naar aanleiding van deze successen is bij de VNG de indruk ontstaan dat er behoefte is aan een integraler beeld van EV. Onze zorg is dat alle ontwikkelingen rond onder meer de professionalisering, regionalisering en financiering momenteel te snel gaan. Ook vindt de VNG dat andere milieubeleidsvelden, zoals ‘lucht’, ‘geluid’, ‘bodem’ en ‘ruimtelijke ordening’ met het EV-beleid moeten worden meegenomen. Een risicovol transport door stedelijk gebied zal bijvoorbeeld een bestuurlijke afweging vergen op het gebied van ruimtelijke ordening. Doel Het doel van deze publicatie is de belangrijkste EV-knelpunten te analyseren en daarvoor handvatten te bieden. Wij baseren ons voornamelijk op de gemeentelijke ervaringen en spitsen ons toe op een uitvoering die zich niet alleen nu maar ook in de toekomst zal bewijzen. Daarnaast willen wij met deze publicatie een bijdrage leveren aan een fundamentele discussie over externe veiligheid. Wat moeten we doen om Nederland structureel veiliger te krijgen en te houden? Daarbij gaan wij voorbij aan technische discussies over specifieke bronmaatregelen, risicomodellen en rampenscenario’s. Waar wij wel op ingaan zijn vraagstukken over waar de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van EV moeten liggen. Extra aandacht besteden wij aan het vervoer van gevaarlijke stoffen. Wij verwachten dat gemeenten, met hun bevoegdheden en instrumentarium voor inrichtingen (risicovolle bedrijven), hier samen met bedrijfsleven en burgers uit kunnen komen, mits er voldoende rijksmiddelen beschikbaar worden gesteld. Echter, in geval van (doorgaand) transport is die verwachting er nog niet. Keuzes voor routering van provinciale en rijkswegen en spoorwegen langs of door gemeenten hebben wel effect op de gemeentelijke (vooral RO-)praktijk, maar er staan geen regulerende bevoegdheden tegenover. Een mogelijk extra instrument is de ‘verruimde reikwijdte’, waarmee eisen kunnen worden gesteld aan vervoer van en naar inrichtingen. Voor doorgaand transport biedt dit onvoldoende soelaas. Kader 1 Ontwikkeling van de EV-wetgeving Externe veiligheid is een beleidsveld dat zich in 1999 sterk heeft ontwikkeld met de start van de omzetting in Nederlandse wetgeving van de Seveso II-richtlijn uit 1996 (96/82/EC). Deze richtlijn van de Europese Unie is begin 1997 van kracht geworden. De Seveso-richtlijn is genoemd naar het Italiaanse dorpje Seveso waar in 1976 een chemische fabriek een wolk dioxine uitstootte. Dat leidde tot de eerste Seveso-richtlijn (82/501/EEC) om zware ongevallen met gevaarlijke stoffen te voorkomen. De Seveso II-richtlijn stelt ook eisen aan het RO-beleid en voorbereidingen op rampen van overheden. Doelstelling is het voorkomen en beperken van ongevallen met gevaarlijke stoffen (bron: http://europa.eu.int/comm/environment/seveso/). Met de invoering van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (BRZO’99) is de richtlijn in Nederlandse wetgeving omgezet. In 2000 werd na de vuurwerkramp in Enschede het Vuurwerkbesluit ingevoerd en na korte tijd aangepast. Met de rapporten van de commissies-Oosting en -Alders uit 2000 en de daaropvolgende kabinetsstandpunten Vuurwerkramp en Nieuwjaarsbrand Volendam uit 2001 is vervolgens een start gegeven om het thema EV een vaste plaats te geven in de brede milieu- en ruimtelijkeordeningsafwegingen. De adviezen van de commissies hebben geleid tot een scala aan nieuwe initiatieven, meestal geïnitieerd door het Rijk. Denk hierbij aan de risicoatlassen vervoer, het Register risicosituaties gevaarlijke stoffen, het opstellen van risicokaarten,de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen, de programmafinanciering van EV bij provincies en gemeenten, inventarisaties en saneringen van LPG-tankstations, CPR 15-opslagen en ammoniakkoelinstallaties. En als belangrijkste zijn er natuurlijk het Besluit externe veiligheid inrichtingen (BEVI) en de bijbehorende ministeriële regeling afstanden, die onlangs zijn ingegaan.

9

2 Probleemanalyse In dit hoofdstuk gaan wij in op de onderwerpen die een efficiënte en vooral ook effectieve uitvoering van externe veiligheid in de weg kunnen staan. Achtereenvolgens besteden wij aandacht aan bestuurskracht en bevoegdheden, deskundigheid en organisatie van de uitvoering, het wettelijk instrumentarium en de financiering. In hoofdstuk 3 doen wij suggesties en aanbevelingen om de uitvoering te optimaliseren.

2.1 Bestuurskracht en bevoegdheden Over het ideale niveau van bevoegd gezag zijn al vele discussies gevoerd. In die discussies wordt vaak gewezen op het feit dat kleine gemeenten vanwege hun beperkte omvang niet voldoende bestuurskracht zouden hebben en onvoldoende deskundigheid kunnen opbouwen en vasthouden. De vraag is dus wat het beste bestuursniveau is en of daar dan ook de bevoegdheden van onder meer de Wet milieubeheer moeten komen te liggen.

2.1.1 Bestuurskracht Externe veiligheid als apart afwegingskader is voor bestuurders een betrekkelijk nieuw fenomeen. Waar bijvoorbeeld bedrijven al jaren in het kader van de Arbowet en milieuregelgeving (vooral technische aspecten van) EV meenemen in hun bedrijfsvoering, heeft de overheid dat niet verplicht hoeven te doen. Met het onlangs in werking getreden Besluit externe veiligheid inrichtingen (BEVI) wordt voor het eerst specifiek van gemeenten een bestuurlijke afweging van de groepsrisico’s (waaronder ook zelfredzaamheid, beheersbaarheid en resteffecten) verwacht.

2.1.2 Bevoegdheid Wet milieubeheer In de Wet milieubeheer is in het Inrichtingen- en vergunningenbesluit (IVB) bepaald welke inrichtingen onder het bevoegd gezag vallen van gemeenten, provincies en het Rijk. Het Besluit risico zware ongevallen 1999 (BRZO’99) en het Vuurwerkbesluit nemen in de bevoegdhedenverdeling weer een aparte positie in. Zo kent het Vuurwerkbesluit voor grote opslagen sinds enkele jaren de provincie als bevoegd gezag en een ingewikkelde gezamenlijke verantwoording van gemeente en provincie bij vuurwerkevenementen. Het BRZO heeft weer een ingewikkelde verantwoordelijkheidstoedeling aan de brandweer, arbeidsinspectie en bevoegd gezag milieu. Goederenemplacementen zijn al enkele keren van bevoegd gezag gewisseld. Ook nu nog klinken er geluiden om EV-kennis en -bevoegdheden op een andere schaal te leggen. Er wordt bijvoorbeeld gedacht aan nieuwe veiligheidsregio’s, bij regionale milieudiensten of bij de provincies. Dit omdat lokale belangen ondergeschikt zouden zijn aan bijvoorbeeld nationale goederenstromen. Er is dus geen eenduidige verantwoordelijkheidstoedeling van EV aan de gemeente waardoor gemeenten niet weten waar ze aan toe zijn.

10

Kader 2 Centralisatie ontwikkelingen In enkele spraakmakende dossiers is de afgelopen jaren meerdere keren de discussie over bevoegd gezag aan de orde geweest. In 2001 zijn alle spoorwegemplacementen van provinciaal naar gemeentelijk bevoegd gezag overgegaan. Dit heeft in enkele gevallen geleid tot strengere milieuvoorschriften en -handhaving op het gebied van geluid (gemeente Uitgeest) en EV, zoals de casus Venlo laat zien. Dit heeft vervolgens weer geleid tot verzoeken van de transportbranche om het bevoegd gezag hoger te leggen. Het ministerie van VROM onderzoekt momenteel de mogelijkheden hiertoe. Bij het Vuurwerkbesluit zijn gemeenten alleen nog bij opslag van consumentenvuurwerk tot 10.000 kilo het aangewezen bevoegd gezag. Bij grotere hoeveelheden en bij vuurwerkevenementen is de provincie het bevoegd gezag Wm geworden. De gekozen procedure bij evenementen verdient daarbij niet de schoonheidsprijs. Gemeenten moeten een verklaring van geen bezwaar afgeven in de provinciale vergunningsprocedure. Zonder die verklaring kan geen vergunning afgegeven worden. Welke afweging precies gemaakt moet worden en wat in de verklaring hoort te staan is veel gemeenten niet duidelijk. Voor de ondernemer schept dit onduidelijkheid omdat hij met twee vormen van bevoegd gezag te maken lijkt te hebben. Na invoering van het BRZO’99 hebben gemeenten en bedrijven in 2001 veiligheidsrapporten moeten maken en/of een veiligheidsbeheerssysteem moeten opzetten. Uit meerdere evaluaties door onder andere de VNG, VROM Inspectie en externe adviseurs is gebleken dat het besluit in de praktijk moeilijk uitvoerbaar is door gedetailleerde voorschriften. Ook is de samenwerking met andere overheidsdiensten niet makkelijk van de grond gekomen door cultuur- en schaalverschillen. Zo bekijkt de brandweer een BRZO-bedrijf met andere ogen dan de gemeentelijke milieudienst en heeft de arbeidsinspectie een veel groter verzorgingsgebied en staat haar cultuur en aanpak verder van de gemeente af. Ook in dit dossier wordt al enkele jaren bediscussieerd of de gemeentelijke uitvoering en bevoegd gezag wel het beste niveau is. De laatste ontwikkeling die neigt naar centralisatie is de huidige financiering van EV. De nieuwe EV-taken, waarvan de kosten voor Rijk, provincies en gemeenten geschat worden op € 77 miljoen (waarvan het merendeel voor gemeenten) worden deels tegemoetgekomen met de ‘programmafinanciering’. Dit betreft een bedrag voor 2004 en 2005 van € 20 miljoen dat via de provincies over de gemeenten wordt verdeeld, ook waar het normale gemeentelijke uitvoeringstaken betreft. Niet zozeer een wijziging in bevoegd gezag maar zoals altijd geldt: wie betaalt, bepaalt.

11

2.2 Deskundigheid en organisatie van de uitvoering Aan de vermeende problemen rond de benodigde deskundigheid voor externe veiligheid liggen dezelfde argumenten ten grondslag als bij de discussie over bevoegd gezag. Ook hier worden relatief kleine gemeenten niet in staat geacht de deskundigheid op te bouwen en vast te houden. Voor het opbouwen van deskundigheid geldt voldoende personeel als voorwaarde. Het Rijk geeft de voorkeur aan een milieudienst op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Milieudiensten In 1990 trad het Bijdragenbesluit uitvoering gemeentelijk milieubeleid (BUGM) in werking. Deze ging vergezeld van een regeling die tot doel had de uitvoering van een aantal gemeentelijke milieutaken structureel op een adequaat niveau te brengen.3 Hierdoor gestimuleerd kwamen op initiatief van samenwerkende gemeenten 57 milieudiensten4 tot stand. Na beëindiging van de regeling liep dat aantal sterk terug en momenteel zijn er in Nederland nog maar 21 regionale milieudiensten overgebleven.5 Deze zijn willekeurig verdeeld over Nederland, echter in minder mate in de provincies Zeeland, Gelderland, Drenthe, Limburg en Noord-Holland. Veiligheidsregio’s Door de behoefte aan een territoriaal congruente hulpverlening zijn 25 veiligheidsregio’s totstandgekomen. In deze regio’s werken politie, brandweer en hulpverleningdiensten (GHOR, Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen) samen. De besturen van de brandweer en GHOR worden daarin samengevoegd tot één hulpverleningsbestuur. De veiligheidsregio’s zijn nog in het proces van oprichting en de aparte organisaties hoeven (nog) niet fysiek samengevoegd te zijn op één locatie. Indien in een bepaalde regio een milieudienst actief is, zijn er dus twee organisaties die een belangrijke rol vervullen in de EV-keten. Milieudiensten hebben voornamelijk een taak bij de proactie en preventie, de veiligheidsregio vooralsnog bij de repressie en nazorg. Bij verschillende toekomstige veiligheidsregio’s is het nog niet helder of zij ook bij de preventietaak moeten worden betrokken. De mogelijkheid bestaat dus dat dit een gemeentelijke taak blijft. Bij veel middelgrote en grote gemeenten vallen de taken op het gebied van milieu, brandweer en bouwen nu nog ‘onder één dak’. Daarnaast is er, op het Stadsgewest Haaglanden na, geen territoriale congruentie tussen milieudiensten en veiligheidsregio’s. Er moet daarom goed worden nagedacht over het proces hoe de relevante informatie van de drie partijen (milieu, brandweer en GHOR) bij elkaar komt bij het gemeentelijk bestuur.

3

Voor het realiseren van dit adequate niveau moest volgens het BUGM voldoende draagvlak (70.000 inwoners) voor de benodigde specialistische kennis bij de gemeenten aanwezig zijn. Kleinere gemeenten moesten samenwerken om over voldoende kennis te kunnen beschikken. 4 Smits J.H., H. de Wit en L. van Eijsden, Samen sterker? Invloed van intergemeentelijke milieutechnische samenwerking, Bestuurskunde, jaargang 2, nummer 2, 1992, p. 87-93. 5 Bron: Landelijk Overleg Regionale Milieudiensten.

12

Kader 3 Casus gemeente Weststellingwerf: uitvoering Besluit risico’s zware ongevallen 1999 De gemeente Weststellingwerf is een relatief kleine gemeente met 25.800 inwoners. Binnen de gemeentegrenzen valt één BRZO-bedrijf, Motip Dupli BV te Wolvega. Dit is een spuitbussenvulbedrijf voor autolakken, die met de inwerkingtreding van het BRZO’99 alsnog onder het zwaarste regime van de aangescherpte veiligheidsregelgeving viel. In het BRZO’99 komen de verschillende verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van risico’s op zware ongevallen samen. Het college van Weststellingwerf, als bevoegd gezag Wet milieubeheer, stond begin 2000 voor de uitdaging om invulling geven aan de ‘eenloketgedachte’ uit het BRZO’99. Het bedrijf stelde een veiligheidsrapport op. De betrokken instanties doorliepen het bijbehorende beoordelingstraject. Er werd overeenstemming bereikt over een plan van aanpak voor de door het bedrijf nog te nemen aanvullende veiligheidsmaatregelen. Tot slot werd de milieuvergunning gereviseerd. Daar waar nodig maakte de gemeente gebruik van de vakkundige ondersteuning van het BRZO-steunpunt voor gemeenten (ondergebracht bij de DCMR, Milieudienst Rijnmond). Hierbij stond voor de gemeente het ‘leerproces’ centraal. In de Weststellingwerfse situatie leken alle verschillende puzzelstukjes goed te passen. Het bedrijf stelde zich coöperatief op. Milieutechnisch was de situatie goed te overzien. Ook de andere betrokken instanties hadden duidelijk de intentie om daar waar mogelijk samen te werken. Intern was voldoende ambtelijk en bestuurlijk draagvlak. Grote inhoudelijke problemen deden zich niet voor. Gezamenlijk werd de klus geklaard. Maar de ondernemers in Weststellingwerf zitten ook niet stil. In de directe omgeving van het BRZO-bedrijf wordt een plan ontwikkeld voor de vestiging van een groots opgezet tuincentrum annex bouwmarkt met een bovengemiddeld publieksaantrekkend karakter. Het planologische beleid is er nadrukkelijk op gericht om binnen de gemeentegrenzen een zo breed mogelijk scala van bedrijven te kunnen faciliteren. Het vigerende bestemmingsplan houdt de realisatie van een tuincentrum annex bouwmarkt niet tegen. Door de nu geprojecteerde extreem grote bezoekersaantallen (en dus een toenemende populatiedichtheid met mogelijke invloed op het eerder berekende groepsrisico), ontstond er opnieuw grote onzekerheid over het alsnog kunnen beheersen van de gevolgen van zware ongevallen bij het BRZO-bedrijf. Bij het opstellen van het Veiligheidsrapport werd het nog realistisch geacht dat de ruime planologische vestigingsmogelijkheden op het industrieterrein werden gekoppeld aan een gemiddelde populatiedichtheid (op basis van bestaande bedrijvigheid, inclusief ruime marge). De mede op basis daarvan bepaalde status-quo van de risico-uitstraling van het BRZO-bedrijf is inmiddels in het Veiligheidsrapport en de gereviseerde milieuvergunning vastgelegd Weststellingwerf koos er niet voor om te wachten op de eerstvolgende herziening van het Veiligheidsrapport. Om op korte termijn zekerheid te krijgen, heeft de gemeente nu op eigen kosten laten onderzoeken wat de eventuele consequenties zijn. Uit het onderzoek blijkt dat nog steeds kan worden voldaan aan de normstelling van het groepsrisico. Met de uitvoering van het BRZO’99 heeft Weststellingwerf de afgelopen jaren een bewustwordings- en leerproces doorlopen. Hiermee is een belangrijke stap gezet naar een integrale aanpak vanuit de verschillende gemeentelijke beleidsterreinen, zoals ruimtelijk ordening, externe veiligheid, milieu, gronduitgifte en bedrijfsacquisitie. Weststellingwerf werkt de komende jaren aan een betere afstemming tussen de risico-uitstraling van het BRZObedrijf en het in de omgeving van dat bedrijf geldende planologisch regime. Juist als gecombineerd bevoegd gezag BRZO’99 en ruimtelijke ordening kan Weststellingwerf continu ‘de vinger aan de pols’ houden op de risico’s van een BRZO-bedrijf in relatie tot de ontwikkelingen in haar omgeving. Wethouder milieu van de gemeente Weststellingwerf, de heer L.J. Sloot

13

2.3 Wettelijk instrumentarium 2.3.1 Inrichtingen Het huidige instrumentarium dat een gemeente ter beschikking staat om inrichtingen te reguleren en de door de inrichtingen veroorzaakte (bijna-)rampen en ongevallen te beheersen, is omvangrijk. Inrichtingen hebben het grote voordeel dat ze adresseerbaar zijn en als zodanig via de milieuvergunning aanspreekbaar op de effecten op hun omgeving. Wat externe veiligheid betreft is het onlangs in werking getreden BEVI van groot belang. Dit besluit koppelt de ruimtelijke ordening (RO) en de milieu-inrichtingen aan risicocontouren en zones. Er is echter nog niet gedacht aan de externe integratie van EV met andere lokale afwegingen in de RO- en milieusfeer, die niet direct met EV te maken hebben. De verbetering van de milieukwaliteit wordt bijvoorbeeld gebiedsgericht aangepakt middels stedelijke herstructurering. EV is daarin een onderdeel van de aanpak van andere milieuproblemen, zoals luchtkwaliteit en bodemverontreiniging. Voor EV mag deze afweging in principe niet gemaakt worden omdat externe veiligheid is uitgezonderd van de Stad en Milieuaanpak. 6

2.3.2 Vervoer gevaarlijke stoffen In Nederland wordt jaarlijks rond de 21 miljoen ton aan gevaarlijke stoffen vervoerd.7 Vervoer van gevaarlijke stoffen kent een leemte in wetgeving. Waar gemeenten voor inrichtingen met het BEVI een wettelijk kader hebben gekregen om de ruimtelijke ordening en externe veiligheid te reguleren en af te wegen, bevindt transport zich nog in een schemergebied. De Europese Unie staat een vrij verkeer van goederen voor. Of het past om in dichtbevolkte stedelijke gebieden gevaarlijke stoffen te transporteren, wordt echter in geen enkele afweging meegenomen. Van de ingebruikname van de Betuweroute in 2006 wordt veel verwacht. Dat geldt vooral voor gemeenten langs de Brabantroute (Breda-Eindhoven-Venlo) die momenteel last hebben van overschrijdingen van het groepsrisico en maatschappelijke weerstand tegen transporten met potentieel onbeheersbare effecten. Maar de ingebruikname van de Betuweroute zal niet garanderen dat de Brabantroute weer volledig belast wordt. De VNG vreest dat zonder aanvullend beleid de veiligheidswinst wordt tenietgedaan. In veel bestaande situaties met overschrijdingen van de risiconormen zijn de grenzen van de groei in zicht. Er wordt gemakkelijk vergeten dat spoorwegen in een ver verleden zijn aangelegd, dwars door stedelijk gebied en dat ze in eerste instantie alleen voor personenvervoer werden gebruikt. Gemeenten kunnen daarom niet als enige aansprakelijk worden gesteld voor de EV-problemen die gepaard gaan met spoorvervoer van goederen.

6

Stad en Milieu staat voor een integrale benadering van milieu en ruimtelijke ordening in de ruimtelijke planvorming. Het bestaat uit drie stappen: bronbeleid, maatwerk binnen de wet en afwijking van wet- en regelgeving. Van 1997-2003 experimenteerden 25 gemeenten, onder begeleiding van het ministerie van VROM, met zeer veel succes met deze stappenbenadering. 7 Bron: Nota Mobiliteit.

14

De toedeling van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van vervoer van gevaarlijke stoffen zijn in Nederland van elkaar gescheiden. De verantwoordelijkheid ligt voornamelijk bij de vervoerders, maar geen enkele bestuurslaag (gemeenten, provincies en het Rijk) heeft enig wettelijk gezag om hierop toe te zien. Ondanks het internationale karakter van transport regelt ‘Europa’ zeer weinig op het gebied van transport. Een Seveso-richtlijn voor vervoer bestaat niet. Wel worden aan spoorvervoer technische eisen gesteld met de RID8 en aan het wegvervoer door het ADR.9 Er bestaat echter geen Europese regelgeving waar vervoer gekoppeld wordt met ruimtelijke ordening en externe veiligheid. Hierdoor kunnen door het Europese beginsel van vrij verkeer van goederen geen eisen worden gesteld aan de hoeveelheden gevaarlijke stoffen en maximaal toelaatbare risico’s. Integendeel, er is momenteel een lobby gaande vanuit de internationale spoorvervoerdersorganisaties om, door het eisen van harmonisatie van normen, nationale maatregelen ter verhoging van de EV te verbieden. Voor het gemeentelijke wegennet kan een gemeente op grond van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (WVGS) routes aanwijzen voor het transporteren van gevaarlijke stoffen. Elke vervoerder moet zich hieraan houden. Deze routes moeten aansluiten op de provinciale wegen en rijkswegen die door de provincie en/of het Rijk zijn aangewezen als ‘route gevaarlijke stoffen’. Over de aanwijzing van de routes gevaarlijke stoffen moet dus afstemming plaatsvinden tussen de diverse wegbeheerders. Er is echter geen formele afweging tussen de externe veiligheid en de routering. In het Nationaal Milieubeleidsplan deel 4 (NMP-4) staat dat met behulp van de ‘verruimde reikwijdte’ aan vervoer van gevaarlijke stoffen eisen zullen worden gesteld middels voorschriften in de milieuvergunning. Dit is momenteel nog in studie omdat de juridische grondslag onderwerp van discussie is. Met het eventueel toepassen van de verruimde reikwijdte ligt het probleem voornamelijk bij het doorgaand transport over de weg, het spoor en in mindere mate het water. Voor de komende jaren lijdt het geen twijfel dat de druk langs transportassen alleen maar zal toenemen. Zolang de economie groeit, zal het vervoer van risicovolle goederen ook toenemen. Spoorvervoerder Railion stelt dat het de intentie heeft te groeien10 en in de ProRail-prognose wordt daaraan gekoppeld dat gemeenten dan naar EV-oplossingen moeten gaan zoeken. Naast veiligheid hebben gemeenten de taak ruimte te maken voor woningbouw. Grote locaties rondom de gemeente kunnen daarin voorzien, maar er wordt ook nadrukkelijk gezocht naar mogelijkheden om binnen de stadsgrenzen tot verdichting te komen. Dit is ook rijksbeleid. De bevolkingsdichtheid langs transportassen zal daarom in de komende jaren hoger worden.

8

Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses. Technische regels waaraan voldaan moet worden bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. 9 European Agreement concerning the transport of Dangerous goods by Road. 10 Geef Railion de ruimte, Railion issue nr. 1, 2004, www.railion.nl.

15

Het grootste knelpunt dat gemeenten ervaren is dat er een wettelijk kader ontbreekt bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. Gemeenten hebben geen bevoegdheid bij doorgaand transport en een marginale rol bij de oplossing van knelpunten. Bronmaatregelen zijn het meest effectief en passen het best in het internationaal aanvaarde beginsel ‘de vervuiler betaalt’. EV is daarin niet anders dan luchtvervuiling of waterverontreiniging. Momenteel bieden slechts de niet-wettelijke Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen en de RNVGS uitkomst. Hierin staan de normen voor het plaatsgebonden risico (PR) en groepsrisico (GR), waaraan vooral gemeenten moeten voldoen. Actuele vervoersinformatie ontbreekt Gemeenten hebben doorgaans geen duidelijkheid over wat er langs en binnen hun gemeentegrenzen wordt vervoerd. Over de weg wordt handmatig geturfd wat er wanneer langskomt, maar dit geeft geen zekerheid. Met spoorvervoer zou dit makkelijker moeten zijn. Railion is verreweg de grootste vervoerder op het spoor en zou gegevens aan gemeenten kunnen doorgeven. Ook ProRail kan een proactieve houding hierin innemen door samen met de vervoerders gemeenten te informeren. Er is ervaring opgedaan met het zogenaamde tracking and tracing om actuele vervoersgegevens inzichtelijk te maken. Daarmee kunnen gemeenten zich beter voorbereiden op de hulpverlening Voor de lange termijn moeten gemeenten het nu doen met risicoatlassen met gegevens van de afgelopen jaren en prognoses voor de komende jaren, deze bieden echter geen garanties. In een brief naar de Tweede Kamer spreekt de minister van Verkeer en Waterstaat over ‘weergeven van een verwachting, zonder enige garantie’. In de gemeente Bergen op Zoom leidt dit tot discussies met ProRail over hun vervoersprognoses over een nog te realiseren spoortraject, waarvan over de aanleg nog geen bestuurlijk besluit is genomen (zie kader 5). Op vrijblijvende prognoses kan een gemeente letterlijk niet bouwen. Er is dus duidelijk een leemte in wetgeving en informatieoverdracht. Naar onze mening is dat in een dichtbevolkt land niet aanvaardbaar.

16

Kader 4 Casus Eindhoven, winkelcentrum Piazza Piazza was een bestaand maar tanend winkelcomplex in Eindhoven gelegen op het zwaartepunt van centrumstedelijke functies. In het kader van de Stadsvisie 1995-2010 is besloten dit complex te opwaarderen (revitaliseren en uitbreiden met onder meer Mediamarkt). De voorbereidingen voor het nieuwe planconcept zijn gestart in 1998. Het definitief eindontwerp is van december 2000. De bouwvergunning is afgegeven in juni 2002. Na de zomer van 2003 blijkt de minister van VROM, op aangeven van de VROM Inspectie vanwege vermeende overschrijding van de PR 10-risiconorm6 schorsing van de verleende bouwvergunning te overwegen. Op dat moment verkeert Piazza in het stadium van afbouw. De contracten met de nieuwe gebruikers zijn getekend en binnen een halfjaar zouden die hun nieuwe winkel/kantoorruimte kunnen gaan inrichten/betrekken. Diverse van hen hadden de contracten voor de bestaande locatie al opgezegd. Er hing een flinke claim voor schadeloosstelling (€ 500 miljoen) in de lucht. Bij de gemeente is er duidelijk sprake van een majeur probleem. Dit ondanks dat de gemeente van mening is dat de risiconormen en gevolgde procedures niet overtreden zijn. Uit de beschikbare risicoatlas bleek ter plaatse ook helemaal geen sprake te zijn van een (bijna-)risicoknelpunt. Bovendien kon toch aangenomen worden dat GS en de VROM Inspectie bij de goedkeuring van het uitwerkings-/bestemmingsplan geoordeeld hadden aan de hand van de eisen van externe veiligheid. Er werd een interne taskforce ingesteld. De taskforce heeft de feiten van ‘a tot z’ boven tafel gehaald op het gebied van het bestemmingsplan, de bouwvergunning, externe veiligheid, etc. Daarbij bleek dat de vervoerde hoeveelheden gevaarlijke stoffen over het spoor inmiddels flink waren toegenomen. De gevolgen van de openstelling van de Betuwelijn voor de door Eindhoven vervoerde hoeveelheden gevaarlijke stoffen waren nog bekend. Ook was er onduidelijkheid over de risiconormering zelf (met name de definitie van beperkt kwetsbaar object), had de in wording zijnde normering nog geen status en gaven verschillende rekenmodellen verschillende uitkomsten, etc. Bovendien bleek uit metingen naar de snelheid waarmee treinen Piazza passeerden, in tegenstelling tot waar de infrabeheerder vanuit ging, nooit hoger dan 40 km/u was. Het geschil spitste zich daar juridisch gezien op toe. Bij lage snelheid lag de PR-contour in het geheel niet over Piazza en bij hoge snelheid gaf de PR-contour tot de openstelling van de Betuwelijn eind 2006 een geringe overschrijding. Er was in de ogen van de gemeente vooral sprake van een theoretisch probleem dat oplosbaar was. Maar alle betrokken partijen waren het erover eens dat het van groot belang was dat de veiligheid van de gebruikers van Piazza voldoende moest worden gegarandeerd. Na overleg tussen de ministers van VROM, V en W en de gemeente werd een bestuurlijke taskforce ingesteld. Die heeft mogelijkheden ter vergroting van de fysieke veiligheid onderzocht en voorstellen gedaan aan de minister van VROM. Daaruit is een pakket van maatregelen gekomen gericht op de bron, de overdracht, de ontvanger, de zelfredzaamheid en de beheersbaarheid. De betrokken partijen hebben daarbij een kostenverdeelsleutel afgesproken die past bij de verantwoordelijkheid binnen het eigen domein. De ontwikkelaar is gedurende het hele traject door de gemeente periodiek bijgepraat en meegenomen in het oplossingentraject. De ontwikkelaar was niet blij met de onvoorziene extra kosten, maar heeft zijn verantwoordelijkheid genomen, vooral vanwege de gebruikers van het complex. De casus heeft van de gemeente en andere betrokken partijen veel inspanningen gevergd. Honderden uren zijn besteed en er is voor ruim € 50.000 risico-onderzoek verricht. Piazza is juridisch gezien geen knelpunt gebleken. De voorgenomen schorsing van de bouwvergunning is van de baan. De gemeente, infrabeheerder en de ontwikkelaar hebben gezamenlijk gezorgd voor meer veiligheid, niet alleen binnen Piazza maar ook voor de omgeving. De gebruikers van Piazza zijn beter tegen een externe dreiging beschermd dan als Piazza op grotere afstand van het spoor was gehouden. Dan waren er waarschijnlijk geen aanvullende maatregelen getroffen. De casus heeft belangrijke lessen opgeleverd. De belangrijkste les is dat veiligheid vanaf het begin een volwaardige plek in de afwegingen rondom stedelijke ontwikkelingen verdient. Daarbij gaat het niet alleen om de theoretische kans dat het fout kan gaan, maar juist ook om het treffen van die maatregelen die werkelijk bijdragen aan het voorkomen van slachtoffers op het moment dat een calamiteit zich voltrekt. Met het ministerie van VROM zijn lessen getrokken en aanbevelingen opgemaakt om externe veiligheid snel en volwaardig een plek te kunnen geven. Wethouder ruimtelijke ordening van de gemeente Eindhoven, mevrouw M.A. Schreurs

17

Opvulling normen Zolang er geen regulering van transport van gevaarlijke stoffen is, zal de VNG erop toezien dat dit onderwerp op de politieke agenda blijft staan. Welke normen ook gehanteerd zullen worden (zoals met de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen en de RNVGS), de grenswaarden die de normen stellen zullen op den duur onvermijdelijk bereikt worden, hetzij door groei van het vervoer, hetzij door nieuwe bouwlocaties. Is dat punt eenmaal bereikt, dan zal zonder extra maatregelen en investeringen geen groei van vervoer en van ruimtelijke ontwikkelingen meer mogelijk zijn. Dan blijft de vraag wie verantwoordelijk is voor het toenemende risico: de gemeente of de vervoerder.

2.4 Financiering Na de Vuurwerkramp in mei 2000 heeft de commissie-Oosting een advies uitgebracht aan het kabinet over de te nemen acties, waarbij veel actiepunten op naam van de gemeenten kwamen. Het toenmalige kabinet heeft dit advies overgenomen en dat heeft geresulteerd in extra gemeentelijke bestuurslasten. Een verkennend onderzoek naar de kosten van de uitvoering van de extra EV-taken11 heeft aangetoond dat er structureel een behoefte is aan € 77 miljoen extra per jaar bij alle overheden, waarvan rond de € 54 miljoen voor de decentrale overheden, inclusief provincies. Programmafinanciering Voor de uitvoering van extra EV-taken is dit voorjaar gestart met de programmafinanciering. Dit budget is beschikbaar voor bestuurslasten voor de periode 2004-2005 en bedraagt € 20 miljoen. Het bedrag is verdeeld over de provincies met een verdeelsleutel gebaseerd op het aantal BRZO- en LPGinrichtingen. De provincies hebben daarmee weer regionale projecten opgezet met een nadruk op het inventariseren van de risico’s. In het afgelopen jaar konden gemeenten projecten indienen en daarbij is in hoge mate overtekend. Door geldgebrek worden daarom veel projecten niet uitgevoerd. Structurele financiering Voor de jaren vanaf 2006 is voorzien in een structurele financiering van € 600 miljoen tot en met 2010. Dit bedrag is verdeeld in kosten voor het oplossen van knelpunten (onder meer van vervoer en sanering van LPG en chloor en spoorwegemplacementen) en de kosten van de uitvoering en handhaving van het externe veiligheidsbeleid. Vanaf 2006 is voor dit laatste een bedrag van € 25 miljoen per jaar gereserveerd. Er is dus een verschil van tientallen miljoenen euro’s tussen wat er nodig en wat beschikbaar is. Dit is volstrekt onvoldoende om de extra taken adequaat op te vangen. Het is daarom onze zorg dat de uitvoering niet snel genoeg kan worden opgepakt. Veel gemeenten hebben onvoldoende budget en menskracht om bijvoorbeeld de reeds lopende LPGen vuurwerksanering adequaat uit te voeren, het dossier BRZO af te ronden, bestemmingsplannen aan 11

Uitvoering en handhaving externe veiligheid, Benodigde maatregelen en extra middelen voor de komende kabinetsperiode, KPMG, mei 2002.

18

te passen en de risico’s te inventariseren. De toegevoegde waarde van provincies in al de genoemde taken is laag – naar onze mening ligt de veiligheidswinst vooral in de beschikbaarheid van voldoende menskracht voor de uitvoering van beleid. De financiële constructie via de provincies is voor het behalen van deze veiligheidswinst niet nodig. Kader 5 ProRail over Augustapolder:

Goederenspoor wél door wijk Door Laurent Heere Woensdag 4 augustus 2004 - BERGEN OP ZOOM – Het bestemmingsplan Augustapolder gaat uit van een illusie. Daar komt de kritiek van spoorbeheerder ProRail op neer. Volgens ProRail doet de gemeente Bergen op Zoom in het plan ten onrechte voorkomen dat het goederenspoor niet door de nieuwe woonwijk komt. Het bestemmingsplan Augustapolder voorziet in circa vijftienhonderd woningen. Volgens berekeningen liggen daarvan elfhonderd woningen en appartementen in de invloedssfeer van het spoor. In het plan gaat de gemeente ervan uit dat over die spoorlijn geen goederen worden vervoerd, maar dat er alleen personentreinen zullen rijden. ‘De gemeenteraad heeft er voor gekozen de nieuwe goederenlijn óm de stad heen te leggen. Dus hebben wij dat ook zo opgenomen in dit plan’, aldus wethouder Giel Janssen. Uit berekeningen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is evenwel gebleken dat zo’n omleiding op z’n vroegst ergens ná 2040 wordt aangelegd. Gevolg van die benadering is dat er volgens het bestemmingsplan eigenlijk geen sprake is van gevaarlijke situaties of behoorlijke geluidhinder. ProRail, de vroegere NS-dochter die verantwoordelijk is voor het beheer van het spoor en de aanleg van nieuwe spoorwegen, is het met die benadering allerminst eens. Volgens ProRail is nergens een besluit genomen over aanleg van een omleiding voor Bergen op Zoom en gaat dus vooralsnog het goederenverkeer dwars door de stad. En straks dus ook door Augustapolder. Sloelijn Daarbij wijst ProRail erop dat de gemeente Bergen op Zoom in de berekeningen ook moet meewegen dat het veel drukker op het spoor kan worden zodra er in Zeeland een nieuw stuk spoor (de Sloelijn) wordt aangelegd. De gemeente heeft de ogen niet voor de realiteit gesloten en voor de zekerheid uitgerekend hoeveel treinen met gevaarlijke stoffen nu over het spoor en straks dus door Augstapolder rijden. Daarbij gaat het om 25.000 wagons per jaar, circa zeventig per etmaal. Het gaat dan om brandbare, explosieve of giftige stoffen. Maar ook rekening houdend met die berekeningen, meent de gemeente dat er geen sprake is van een te groot risico. Becijferd is dat het zogeheten groepsrisico – de kans op een ongeval met meerdere doden – ‘marginaal’ boven of onder de norm ligt. Nader onderzoek moet nog uitwijzen hoe het precies zit, blijkt uit de tekst van het bestemmingsplan. Om geluidsoverlast te beperken, gaat de gemeente uit van de aanleg van geluidsschermen op de spoordijk of geluidswallen ernaast. Volgens Janssen is het geen probleem nieuwbouw te plegen langs het spoor. ‘We gaan uit van de normen die daarvoor worden gehanteerd door het ministerie.’ Bron: BN/De Stem

19

3 Oplossingen Dit hoofdstuk vormt de kern van onze visie. Wij geven met praktische suggesties en overwegingen een voorzet om externe veiligheid beter vorm te geven. Dat doen wij aan de hand van de onderwerpen die wij in het vorige hoofdstuk aan een probleemanalyse hebben onderworpen, te weten: bestuurskracht en bevoegdheden, deskundigheid en organisatie van de uitvoering, het wettelijk instrumentarium en de financiering.

3.1 Bestuurskracht en bevoegdheden 3.1.1 Bestuurskracht In 1851 waren er 1209 gemeenten,12 maar in het jaar 2002 was dit aantal al meer dan gehalveerd. Van de huidige 483 gemeenten (per september 2004) zijn er 246 met een bevolking van minder dan 20.000 inwoners en 174 met tussen 20.000 en 50.000 inwoners.13 Per 1 januari 2005 zullen in Gelderland 25 gemeenten opgaan in negen nieuwe. De provincie Limburg wil per 2006 veertien gemeenten laten fuseren tot zeven en de provincie Zuid-Holland stuurt aan op een fusie van de ‘bollendorpen’ Noordwijk, Lisse, Hillegom en Noordwijkerhout. Het tempo van herindeling zal naar verwachting afnemen omdat het kabinet geen herindelingen van bovenaf wil opleggen. Dit betekent dat Nederland in de nabije toekomst rond de 400 kleine en middelgrote gemeenten zal hebben. De VNG staat op het standpunt dat de zware eisen die worden gesteld aan de invulling van de gemeentelijke verantwoordelijkheden en aan de kwaliteit van de uitvoering in het algemeen, gevolgen hebben voor de grootte van de gemeente. De VNG is echter van mening dat er geen relatie bestaat tussen gemeentegrootte en bestuurskracht. Wel kan in overweging worden genomen of in Nederland beleid gemaakt moet worden dat ook voor minder grote gemeenten uitvoerbaar is of dat de gemeenten zich moeten aanpassen aan het beleid. Wij vinden dat het beleid beter zo opgesteld en ingericht kan worden dat alle gemeenten ermee om kunnen gaan.

3.1.2 Bevoegd gezag Wat betreft het bevoegd gezag van inrichtingen hebben wij de afgelopen jaren tegengestelde ontwikkelingen gezien. Aan de ene kant wordt stevig ingezet op een decentralisatie van de bevoegdheden in het thema milieu. Zo zijn met de Stad en Milieu-benadering op milieugebieden als ‘geluid’ en ‘bodem’ lokale afwegingen mogelijk, gefinancierd door middel van het ISV-2. Aan de andere kant zien we bevoegdheidsontwikkelingen die juist tegengesteld zijn, zoals bij emplacementen, risicovolle BRZO-inrichtingen en vuurwerkinrichtingen.

12

Bron: www.vng.nl. Er zijn 420 gemeenten met minder dan 50.000 inwoners. Dit is 87% van het totaalaantal gemeenten (483). Bron: CBS, Bevolking per gemeente, 1 januari 2004.

13

20

Wij vinden dat opschaling bij de uitvoering van EV-taken ingaat tegen de tijdgeest, die afwegingsmogelijkheden op het gebied van milieu bestuurlijk juist zo laag mogelijk legt. Hierbij doelen wij op het onlangs begonnen project Milieukwaliteit in de Leefomgeving (MILO)14 en de succesvolle experimenten Stad en Milieu. Externe veiligheid is een integraal onderdeel van het lokale beleid. Zonder gemeentelijk bevoegd gezag kan de EV verslechteren omdat veiligheid niet alleen afhangt van de inspanningen van het bevoegd gezag Wm, maar ook van andere (ruimtelijke) ontwikkelingen en beslissingen in andere sectoren. EV-beleid is met de groepsrisicoproblematiek en de voorbereidingen op de effecten van bijvoorbeeld risicovol transport voornamelijk RO-beleid geworden. Het is juist de bedoeling EV eerder in dit ruimtelijk planproces in te voegen om toekomstige knelpunten te voorkomen en bestaande risico’s te verminderen. Omdat gemeenten de bestuurlijke bevoegdheid voor de ruimtelijke planning hebben, hoort EV hier natuurlijkerwijs bij. De ervaring in de Drechtstedenregio (zie kader 7) geeft aan dat de verantwoordelijkheid voor EV bij gemeenten in goede handen is. Een voorwaarde is dat er sprake is van een gezamenlijk streven naar veiligheid en dat de betrokken partijen (Rijk, provincie, gemeenten en infrabeheerder) desnoods verplicht met elkaar in gesprek worden gebracht. Alleen dan kunnen alle belangen op een juiste integrale manier worden afgewogen. Tot slot wordt vaak vergeten dat een ramp niet alleen komt. Als er een ramp bestreden moet worden is er naast de brandweer voor de gehele gemeente een zware rol weggelegd. De burgemeester is hier de leidinggevende. Verkeer moet worden omgeleid, bewoners moeten worden geïnstrueerd en om de effecten van de ramp te minimaliseren zullen met spoed tal van andere maatregelen moeten worden getroffen. De VNG vindt het belangrijk dat er wordt doorgegaan met de decentralisatie van bevoegdheden op het gebied van milieu om zodoende de integraliteit van het beleid te verbeteren. De keuze voor Stad en Milieu ligt daarbij voor de hand. Alle voorbeeldprojecten hebben ons geleerd dat er veel succes kan worden geboekt wanneer alle bestuurslagen en andere belanghebbenden samenwerken bij de aanpak van grote bestaande knelpunten. Overigens leren dat niet alleen de voorbeeldprojecten van Stad en Milieu, maar ook de KIEV-projecten15 en de Nieuwe Sleutelprojecten.16 Een andere belangrijke reden is dat het moment om grote bestaande EV-knelpunten aan te pakken ligt in stedelijke herstructureringsprojecten. Hierin worden wel brede (milieu)afwegingen gemaakt, waaronder EV. Wij

14

Per 1 oktober 2004 is bij de VNG het MILO-bureau van start gegaan. Gemeenten zullen twee jaar persoonlijk begeleid worden bij een integrale gebiedsgerichte benadering van de diverse milieuaspecten. Info: [email protected]. 15 KIEV staat voor Knelpunten infragerelateerde investeringsprojecten en externe veiligheid. Het gaat hierbij om het bouwen van huizen of bedrijven langs infrastructurele projecten als wegen en spoorlijnen, waardoor problemen voor de veiligheid kunnen ontstaan. Bron: www.vrom.nl. 16 De Nieuwe Sleutelprojecten (NSP) zijn integrale stedelijke projecten op en rond de zes HSL-stations. Het Rijk wil dat deze zes stations worden omgevormd tot goed geoliede OV-terminals die de reizigersaantallen voor de toekomst aankunnen. Het worden mobiliteitsknooppunten waar hogesnelheidstrein, trein, bus, taxi, auto, fiets en voor sommige steden ook nog tram en RandstadRail samenkomen. Bron: www.prorail.nl.

21

vragen het Rijk daarom EV op te nemen in de Interimwet stad en milieu en financieel te ondersteunen door middel van een doeluitkering analoog aan de ISV-systematiek. Kader 6 Casus spoorwegemplacement Venlo Venlo vormt al sinds de Romeinse tijd een logistiek knooppunt. Gelegen op een kruispunt van verbindingen via weg, water en later spoor werd in de tweede helft van de 19e eeuw het Venlose spoorwegemplacement aangelegd. Toen nog ‘buiten de poort’ gelegen, was er nog geen sprake van een conflict met bebouwing en gevaar voor de veiligheid. In de eeuw daarna echter ontwikkelden zowel de stad als het emplacement zich zodanig dat het twintig hectare grote emplacement nu een enorm veiligheidsrisico midden in het centrum van de stad (92.500 inwoners) vormt. In een worst case-scenario vallen er 1100 doden en 15.000 gewonden, zo berekende het NIBRA. Naast dit veiligheidsrisico vormt het emplacement een grote sociaal-fysieke barrière die de stad feitelijk in tweeën deelt. Vanaf de jaren ’90 werd Venlo-Zuid (‘met de neus op het spoor’) in het kader van de Vinex-taakstelling en stadsvernieuwing verdicht met 1600 woningen. Dit maakte de noodzaak tot het nemen van (veiligheids)maatregelen op het emplacement, dat de streefwaarde voor het groepsrisico 233 maal overschreed (!), alleen maar groter. Door de gemeente Venlo en NS werd, met instemming van de minister van VROM, in 1993 een convenant gesloten. Daarin werd verklaard ‘uiterlijk in 2010 te komen tot een acceptabele veiligheidssituatie op het emplacement Venlo’. In het convenant werd vastgelegd dat een haalbaarheidsstudie zou worden verricht naar de opties die tot een fundamentele oplossing in het jaar 2010 zouden leiden. Uit deze haalbaarheidsstudie bleek in 1995 dat uitsluitend beëindiging van de rangeeractiviteiten met gevaarlijke stoffen, ofwel de uitplaatsing van het emplacement, tot het beoogde doel zou leiden. Toen in 2001 de gemeente bevoegd gezag voor het emplacement werd, sprak het college van Venlo uit dat de door ProRail aan te vragen milieuvergunning zou moeten voldoen aan zowel de wettelijke norm voor het plaatsgebonden risico (PR) als aan de streefwaarde voor het groepsrisico (GR). Na de rampen in Enschede en Volendam verzocht het Rijk de gemeenten met nadruk geen risico-overschrijdingen meer te accepteren. Dit verzoek sterkte Venlo in haar stellingname. Toen de in september 2001 ingediende aanvraag voor een milieuvergunning niet bleek te voldoen aan de door Venlo gestelde eisen werd deze geweigerd; op terechte gronden zo oordeelde de Raad van State in maart 2003. Inmiddels zijn we al weer jaren en vele onderzoeken verder. Onder grote druk van de Tweede Kamer hielden vier verschillende ministers zich sinds 2002 bezig met de Venlose emplacementsproblematiek. In nauwe samenwerking tussen Rijk, gemeente, provincie en ProRail werd een oplossing gevonden die ertoe moet leiden dat in 2007 een definitief veilige situatie is bereikt. Er vinden dan, door inzet van multicourante locomotieven en herroutering via de Betuwelijn, geen rangeeractiviteiten met gevaarlijke stoffen op het Venlose emplacement meer plaats. In de tussentijd zijn ProRail en de vervoerders gebonden aan een strenge (gedoog)vergunning die de risico’s terugbrengt tot maximaal 3,4 keer de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico. Wordt het beoogde doel in 2007 niet gehaald, dan zal er onmiddellijk een voorstel tot definitieve uitplaatsing van het emplacement gedaan worden, zo beloofde minister Peijs de Tweede Kamer en de gemeente Venlo. Hoewel de ‘casus Venlo’ aantoont dat ook een klein, dapper stadje in het Zuiden van het land door een goede strategie en een groot uithoudingsvermogen erin kan slagen veiligheid rond het spoor voor haar inwoners te bewerkstelligen, zou het voor de eenduidigheid van het beleid een goede zaak zijn wanneer het hele spoornetwerk onder één bevoegd gezag zou vallen. Maar dan wel een bevoegd gezag dat voldoende rekening houdt met de lokale (veiligheids)belangen… Een mooie opdracht voor de in te stellen (multipartite) taskforce rond de Brabantroute! Wethouder stadsbeheer, verkeer, natuur en milieu van de gemeente Venlo, de heer P. Freij

22

3.2 Organisatie van deskundigheid Deskundigheid moet bij alle gemeentelijke EV-partijen worden opgebouwd. Naast ‘milieu’ zijn dat ook de afdeling RO en de brandweer. Om knelpunten te voorkomen moet de gemeentelijke afdeling RO als ontvanger van informatie over externe veiligheid over voldoende kennis beschikken om deze informatie in te kunnen voegen in het ruimtelijk planproces. De milieudienst is eerstverantwoordelijke om technisch-inhoudelijke EV-kennis op te bouwen en ter beschikking te stellen aan andere gemeentelijke diensten. Het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten (87%) is echter relatief klein en kan daardoor met het eigen ambtenarenapparaat niet alle EV-deskundigheid in eigen huis opbouwen. Het is niet effectief om 400 kleine tot middelgrote gemeenten te vragen verplicht een milieudienst op te zetten. Allereerst omdat ook kleine en middelgrote gemeenten deskundigheid moeten opbouwen om extra reguliere taken uit te voeren, zoals het opnemen van EV in het bestemmingsplan en het inventariseren van risico’s voor bijvoorbeeld de provinciale risicokaarten. Dit is meer een capaciteitsprobleem en dat wordt met een regionale aanpak niet zomaar opgelost. Daarnaast heeft onderzoek aangetoond dat een milieudienst niet per se beter werk aflevert dan een kleine gemeente.17 Belangrijk is in te zien dat ook grote gemeenten of milieudiensten niet alle deskundigheid in huis kunnen halen. Waar zeer specifieke en specialistische kennis nodig is, zal altijd een beroep worden gedaan op kenniscentra zoals TNO. Bij TNO kunnen gemeenten terecht voor berekeningen van de diverse scenarioanalyses (met daarin zelfredzaamheid, beheersbaarheid en het resteffect) met zeer moeilijk te berekenen ongevalskansen. Deze zijn niet te berekenen met reguliere rekenmodellen en vragen altijd de inzet van externe specialisten van bijvoorbeeld TNO-MEP,18 milieu- en adviesbureau SAVE of het RIVM.19 Kortom: ‘kritische massa’ is niet een factor van belang voor het opbouwen van specialistische deskundigheid. Deze moet altijd centraal opgebouwd worden. Als EV-problemen afwezig of beperkt aanwezig zijn, moeten wij geen organisatieproblemen gaan creëren. Daarnaast moet gemeenten de vrijheid geboden worden zelf oplossingen aan te dragen. Enkele voorbeelden: − Als er bij een gemeente geen EV-problemen zijn of er vinden weinig bouwactiviteiten plaats, dan kan deskundigheid worden ingehuurd. Dit kan bijvoorbeeld bij een commercieel adviesbureau of bij een centrumgemeente op contractbasis. −

−

Gemeenten kunnen vrijwillig samenwerken om de vereiste deskundigheid op te bouwen. Dit kan op een manier zoals de gemeente Assen met haar buurgemeenten gaat doen.20 Daar worden op handhavingsgebied medewerkers van de ene gemeente ingezet op inrichtingen van andere gemeenten. Gemeenten kunnen een vrijwillig, niet wettelijk ondersteund samenwerkingsverband oprichten.

17

Nulmeting milieuhandhaving Nederland per 1 januari 2003, IPO, Den Haag, 2003. TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie. 19 Bij het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne is het Centrum voor Externe Veiligheid en Vuurwerk (CEV) ondergebracht. 20 Assen heeft een ‘Protocol roulatiesysteem handhavers’ opgesteld om onder meer de deskundigheid te vergroten. 18

23

−

Tot slot kan een regionale milieudienst op basis van de WGR worden opgericht.

Een belangrijk aspect is dat het minder van belang is wáár de technisch inhoudelijke kennis ligt. Het gaat erom dat die kennis aanwezig en beschikbaar is. Ook het Rijk zou eventueel deskundigheid en specifieke kennis centraal ter beschikking kunnen stellen. In het geval van het BRZO stelt de DCMR Milieudienst Rijnmond technisch-inhoudelijke expertise gratis ter beschikking aan gemeenten. Ook bij andere onderwerpen zoals ‘windenergie’ gebeurt dit al.21 Deskundigheid en bestuurskracht in de rol van gemeentelijk bevoegd gezag zijn in samenhang bepalend voor een daadkrachtig optreden van gemeenten. Deskundigheid kan met de juiste middelen overal opgebouwd worden. Belangrijk is wel dat EV-deskundigheid pas effectief wordt als de technisch-inhoudelijke kennis gekoppeld wordt aan een persoonlijk netwerk binnen de gemeentelijke organisatie waar de ruimtelijke planning en het grondbedrijf dicht bij elkaar zitten en de adviseur EV/rampenbestrijding op korte afstand staat. Zodra een van deze EV-spelers op afstand wordt gezet van de gemeentelijke organisatie gaat het integrale karakter verloren en is er het risico dat de EV niet structureel geborgd zal zijn. Met de kennis die een gemeente als bevoegd gezag heeft van haar risicovolle inrichtingen kunnen andere gemeentelijke ontwikkelingen (in de planfase!) worden getoetst. De casus Weststellingwerf ondersteunt dit (zie kader 3). Het voorbeeld van de Drechtsteden in kader 7 is een goed voorbeeld hoe de externe veiligheid vroeg ingebracht kan worden in het lokale ruimtelijke planproces. Samen met een wettelijke regeling transport gevaarlijke stoffen, waarin duidelijke afspraken worden gemaakt over de hoeveelheden en typen transport, laat het Drechtse model zien dat een duurzame oplossing kan worden gevonden voor het vraagstuk van vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor in relatie tot (bestaande) ruimtelijke ontwikkelingen.

3.2.1 Milieudienst en veiligheidsregio De milieudienst, al dan niet regionaal georganiseerd, en de bestuurlijk op te richten veiligheidsregio’s zijn binnenkort twee belangrijke spelers in de integrale EV-benadering. De organisatorische en inhoudelijke afstemming tussen deze twee partijen is daarom zeer belangrijk. Zowel milieudiensten als veiligheidsregio’s zijn een vorm van verlengd lokaal bestuur op basis van de WGR en hebben een eigen organisatie en bestuur. De verantwoordelijkheid blijft formeel bij de gemeente liggen, terwijl de uitvoering op regionaal niveau wordt gelegd. Dit heeft als voordeel dat er deskundigheid wordt opgebouwd terwijl de afstand tot de gemeente zo klein mogelijk blijft. In het kabinetsstandpunt Veiligheidsregio22 spreekt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zich uit over de opzet en financiering van veiligheidsregio’s. Hierin stelt hij voor 21

Bij vuurwerk is er de ‘Vliegende brigade’. Buiten EV is er de ‘Expertpool windenergie’; voor ondersteuning bij het Bouwstoffenbesluit wordt deze optie ook bekeken. 22 Kamerstuk 2003-2004, 29517, nr. 1, Tweede Kamer.

24

om personeel met specialistische kennis op het gebied van gevaarlijke stoffen onder te brengen bij de regio. Dit personeel staat dan ten dienste van de gemeenten. Personeel met operationele (repressieve) taken blijft in gemeentelijke dienst. Het regionale personeel wordt, ter bevordering van de inbedding in de gemeentelijke organisatie, gedetacheerd bij (centrum)gemeenten. Dit komt overeen met het eerdergenoemde VNG-standpunt over het gemeentelijke uitvoeringsniveau in paragraaf 3.2. Randvoorwaarden zijn dat gemeenten zelf bepalen of en in hoeverre regionalisering van de uitvoering voor hen een bijdrage kan leveren aan de kwaliteitsverbetering. Een extra aandachtspunt is dat veiligheidsregio’s hetzelfde probleem hebben als sommige gemeenten: niet altijd is de capaciteit voldoende en is de deskundigheid op adequaat niveau.

3.2.2 Samenwerking Daar waar een regionale milieudienst actief is moet een heldere taakverdeling met de veiligheidsregio totstandkomen. Niet alleen inhoudelijk, zoals hieronder uiteengezet wordt, maar ook procedureel, omdat de grenzen van de verzorgingsgebieden van milieudiensten meestal niet overeenkomen met die van de veiligheidsregio’s. Het is wellicht een aanbeveling om in de toekomst te streven naar congruentie van milieudiensten en veiligheidsregio’s, maar dat is op korte termijn nog niet aan de orde. Veiligheidsregio’s zijn nog maar sinds kort opgericht en nog niet overal bestuurlijk en organisatorisch samengevoegd. Daarnaast is het aan de deelnemende gemeenten om op milieugebied het type samenwerkingsverband en de grootte van het verzorgingsgebied te kiezen. Ook zijn de taken van de milieudienst veel breder dan alleen EV. Inhoudelijk bestaat er dus niet direct de noodzaak voor. Inhoudelijk heeft de milieudienst (of de gemeentelijke afdeling Milieu) vooral een rol bij de proactie en preventie bij inrichtingen en (inrichtingsgebonden) vervoer van gevaarlijke stoffen. De milieudienst komt in het kader van de vergunningverlening en handhaving vaak bij de bedrijven over de vloer en heeft het meeste zicht op de bedrijvigheid binnen zijn verzorgingsgebied. Ook heeft de dienst voldoende technische kennis van inrichtingen om onder zijn verantwoordelijkheid de plaatsgebonden en groepsrisico’s te (laten) berekenen en te beoordelen, en waar mogelijk de risico’s via de vergunningverlening te minimaliseren. De veiligheidsregio kan met de plaatsgebonden- en groepsrisicogegevens rampenscenario’s (laten) opstellen. Deze kunnen weer gebruikt worden voor de lokale bestuurlijke afweging van de risico’s zoals verplicht gesteld in het BEVI (voor inrichtingen) en de plicht tot risicocommunicatie met de burgers uit de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding. Hiermee kan het bevoegd gezag in de ruimtelijke sfeer preventieve maatregelen nemen (zonering) of zich voorbereiden op de rampenbestrijding (preparatie, repressie en nazorg) op basis van het vastgestelde resteffect. Afstemming en verspreiding van alle kennis binnen de milieudienst en de veiligheidsregio dienen goed procesmatig te worden vastgelegd. Alle partners zijn afhankelijk van elkaar. Zonder samenwerking zal het gewonnen resultaat niet duurzaam geborgd zijn.

25

3.3 Gewenst instrumentarium 3.3.1 Inrichtingen De VNG verwacht dat de EV-problematiek voor inrichtingen beheersbaar kan worden. Met de invoering van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (BEVI) dit najaar is een grote stap genomen om de externe veiligheid structureel te reguleren en te garanderen bij inrichtingen. In fasen zullen tot en met 2010 alle inrichtingen aangepakt moeten worden. Met LPG-tankstations en ammoniakkoelinstallaties is al een start gemaakt. Het BEVI heeft duidelijke (afstands)normen waaraan een inrichting en het bevoegd gezag zich moeten houden. Voorwaarde is wel dat het saneringsbudget voor bestaande knelpunten op tijd beschikbaar wordt gesteld.

3.3.2 Vervoer gevaarlijke stoffen Risico’s zullen er altijd zijn en vervoer is nodig voor een florerende economie. Toch zijn er duidelijk grenzen aan de groei en moet er een manier worden gevonden om alle belangen af te wegen en een juiste plaats te geven. Nu zijn de verantwoordelijkheden en bevoegdheden te veel van elkaar gescheiden. Gemeenten én vervoerders dienen hun verantwoordelijkheid te nemen. Vooralsnog is de situatie echter zo dat alleen de lokale overheid opdraait voor eventuele gevolgen van transport en in het kader van de ruimtelijke ontwikkeling, rampenbestrijding en zelfredzaamheid oplossingen moet zoeken. Externe veiligheid en transport: naar een duurzame oplossing Wat betreft onze aanbevelingen kunnen wij aansluiten bij het advies van de VROM-raad en de Raad voor Verkeer en Waterstaat van 200323 en het eindrapport van de Raad voor Transportveiligheid van september 200424 over het spooremplacement van Amersfoort. Deze adviseerden onder meer de verantwoordelijkheden en bevoegdheden ondubbelzinnig toe te delen aan de diverse partijen en de verantwoordelijkheid voor de reductie van de risico’s toe te wijzen aan de beheerders van transportnetwerken. Zoals met het BEVI lokale overheden én risicoveroorzakers gebonden zijn aan regels om de EV te garanderen, moet dat met vervoer niet anders zijn. Er is momenteel geen wettelijk risicoplafond waar alle partijen zich aan moeten houden. Naar onze mening moet dat plafond er wél komen. Wij kijken dan ook met bijzondere aandacht naar het ministerie van Verkeer en Waterstaat: welke acties gaat het ondernemen om problemen bij nieuwe situaties te voorkomen (Betuweroute) en bestaande situaties op te lossen? Bij overschrijding van het groepsrisico zijn gemeenten verplicht een motivering te geven waarom ze die overschrijding toelaatbaar achten. Vervoerders hoeven dit niet te doen, zoals de situatie rond Microchemie25 bewijst. Het bedrijf Microchemie wil met de oude vergunning van voorganger Kemira 23

Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, VROM-raad en Raad voor Verkeer en Waterstaat, juni 2003. Lekkage acrylnitril station Amersfoort 20 augustus 2002, Eindrapport, Den Haag, september 2004. 25 Tot en met het jaar 2000 produceerde Kemira ammoniak in het Rijnmondgebied. Kemira sloot in 2000 de ammoniakfabriek. De vergunning voor het gebruik van de ammoniakterminal werd daarna overgenomen door Microchemie, een bedrijf dat van plan is ammoniak aan te voeren voor de ontwikkeling van de ammoniakchemie in de Rijnmond. 24

26

maximaal 225.000 ton ammoniak gaan vervoeren over de Brabantroute. De vraag dient zich aan of dit initiatief van Microchemie de samenleving als geheel profijt oplevert. Volgens ons is niet het geval. De daaropvolgende vraag is echter of dit vervoer van Microchemie voorkomen kan worden. Wij zijn bang dat dit met het huidige instrumentarium niet het geval is. Het Europese beginsel van vrij verkeer van goederen werkt in eerste instantie een wettelijke oplossing tegen. Het ministerie van VROM heeft een handreiking uitgegeven hoe om te gaan met de motiveringsplicht van het GR. Hiermee moet in de praktijk nog de nodige ervaring worden opgedaan. De tendens is wel dat gemeenten minder makkelijk met GR-overschrijdingen zullen omgaan. De gemeente Venlo heeft hierin het voorbeeld gegeven met haar milieuvergunningstraject van het spoorwegemplacement. De Raad van State gaf haar hierin gelijk in het voorjaar van 2004. In brandweerregio Zuid-Holland Zuid is inmiddels al wel ervaring opgedaan met de invulling van de motiveringsplicht.26 In deze regio heeft de gemeente Dordrecht de uitwerking van vijftien bestemmingsplannen stilgelegd op basis van GR-overschrijdingen van het spoorvervoer van gevaarlijke stoffen. Deze zullen alle in onderlinge samenhang worden beoordeeld aan de hand van het ontwikkelde toetsingskader (zie kader 7). Nationale discussie over transport van gevaarlijke stoffen Allereerst is het van belang dat in Nederland met alle partijen een nationale discussie over het transport van gevaarlijke stoffen plaatsvindt. Daarbij gaat het om vragen als: welk vervoer kunnen we in Nederland faciliteren en welk niet? Is vervoer van gevaarlijke stoffen (zo veel mogelijk) te voorkomen? Kunnen we producenten en afnemers van die stoffen bij elkaar zetten? Op basis van een kosten-batenanalyse kunnen duidelijke keuzes worden gemaakt of transport te verantwoorden is. In de ‘Integrale ketenstudies ammoniak, chloor en LPG’ is een vergelijkbare aanpak gekozen voor enkel de drie genoemde stoffen en zonder een directe inbreng van belanghebbende gemeenten. Wij pleiten voor een bredere opzet met alle partijen en over meerdere gevaarlijke stoffen. De VNG is van mening dat niet al het vervoer geaccommodeerd kan worden als het de Nederlandse samenleving niet genoeg oplevert. Zo kan de vraag worden gesteld of het transport van ammoniak van de gemeente Geleen naar het Corusterrein in IJmuiden voor de productie van een laagwaardig bulkproduct als kunstmest wel opweegt tegen alle onmogelijk gemaakte economische ontwikkelingen langs het spoor, vrijgehouden zones en de kosten van voorbereidingen op de rampenbestrijding. Met internationaal doorgaand transport is dit nog duidelijker de vraag. In de discussie is een belangrijke rol weggelegd voor gemeenten. Dit betekent niet dat honderden gemeenten een veto kunnen uitspreken over risicovol transport, gemotiveerd door enkel lokale belangen, maar wél dat deze belangen worden meegenomen in de afwegingsprocedure. Bij het eerdergenoemde ammoniaktransport bijvoorbeeld zouden de belangen van alle gemeenten langs het transport tussen Geleen en IJmuiden op transparante wijze meegewogen moeten worden. 26

Hier werken de bestuursdienst, de brandweer, de milieudienst, de GHOR maar ook de politie samen.

27

Vaststellen basisnet vervoer gevaarlijke stoffen Het voorkomen van gevaarlijk transport is veruit te prefereren boven het faciliteren door middel van kostbare ruimtelijke voorzorgsmaatregelen. Is transport na een duidelijke en transparante afweging noodzakelijk gebleken, dan moet besloten worden langs welke routes het vervoer gefaciliteerd kan worden. Dit zal leiden tot het instellen van een basisnet vervoer: een grofmazig netwerk waarvan vervoerders van gevaarlijke stoffen gegarandeerd gebruik kunnen maken. Tot dit basisnet behoren bijvoorbeeld de Betuweroute, de Westerschelde en diverse snelwegen. Het basisnet is voor transporteurs en verladers geen vrijwillige keuze, maar een verplichte route. In overleg met de transportsector wordt vastgelegd wat de beschikbare risicoruimte is, aangevuld met het criterium van transporten met potentieel onbeheersbare extreme effecten met een laag risico, zoals chloortreinen. Kader 7 Toetsingskader Drechtsteden In de Drechtstedenregio vindt via het spoor veel vervoer van gevaarlijke stoffen plaats. Dit leidt tot grote overschrijdingen van de PR-normen en de oriënterende waarde van het GR. De gemeenten Dordrecht en Zwijndrecht hebben een pilotproject opgestart. Dit project staat onder leiding van de regionale brandweer en wordt uitgevoerd door TNO en de TU Delft. Het toetsingskader is gebaseerd op analyses van de externe veiligheidssituatie van TNO.27 Hierin zijn de ruimtelijke plannen langs de spoorzones getoetst; niet alleen aan de geldende PR- en GR-normen, maar ook aan de beheersbaarheid, zelfredzaamheid en eventueel te nemen bouwkundige en constructieve maatregelen. Het is aan het lokale bestuur om af te wegen of het overblijvende resteffect acceptabel is. Hiermee wordt voldaan aan de verantwoordingsplicht zoals gesteld in het BEVI. De oplossingen die in Dordrecht zijn getroffen zijn gebaseerd op een bepaald type en een bepaalde hoeveelheid vervoer. Het spreekt voor zich dat de gemeente, als zij na alle afwegingen en berekeningen met maatregelen de situatie veiliger heeft gemaakt, erop mag rekenen dat de situatie niet zal verslechteren. Het is niet de bedoeling dat het vervoer zich zo wijzigt dat de risico’s toenemen of het effect groter/anders is. Het eerdergenoemde voorbeeld van Microchemie heeft bijvoorbeeld directe consequenties voor Dordrecht. Dit pleit des te meer voor een wettelijke regeling voor risicoplafonds voor gevaarlijk transport over het spoor. Het toetsingskader laat echter nog wel een knelpunt onopgelost. Al heeft de gemeente Dordrecht op deze manier haar verantwoordelijkheid voor het spoorvervoer genomen, het probleem met het wegtransport blijft vooralsnog onopgelost. De Drechttunnel onder de Oude Maas (A16) laat geen vervoer van ontplofbare stoffen zoals LPG toe. Dit verkeer wordt daarom omgeleid via de brug over de Noord bij Alblasserdam en gaat daarna weer dwars door de stad via de N3 de A15 op. In 2003 is er bij de afrit van de A15 een LPG-wagen gekanteld, maar dat is toen goed afgelopen.

Momenteel zijn er geen instrumenten om de instelling en het gebruik van een basisnet wettelijk af te dwingen. Wij willen dat er wordt voorzien in een regulering van het transport, zoals het NMP-4 en diverse brieven van het ministerie van VROM naar de Tweede Kamer al hebben verwoord. ProRail moet instrumenten krijgen om bepaalde routes op te leggen aan verladers en vervoerders op het spoor. De regulering moet tevens de routes vaststellen voor vervoer over de weg en over water. Een onafhankelijke instantie moet daarna inventariseren in hoeverre zo’n route beperkingen van de gebruiksmogelijkheden oplevert voor de gemeenten langs de transportas. Vervolgens treedt het Rijk met het bestuur van deze gemeenten in overleg. Hieruit volgen bij afwezigheid van een wettelijke regeling afspraken die met bestuursconvenanten worden vastgelegd. Wordt een gemeente beperkt in

27

Veiligheidsstudie spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht, TNO-rapport R2004/104, maart 2004.

28

haar (geprojecteerde) bestemmingen, dan volgt schadeloosstelling via planschade en een financiële ondersteuning voor de voorbereidingen op eventuele rampen. De vastgestelde routes en de risicoruimtes bieden vervoerders de ruimte om met bronmaatregelen meer transport te faciliteren en geven gemeenten langdurige zekerheid. Gemeenten moeten ook op een makkelijke manier inzicht kunnen krijgen in actuele spoorvervoergegevens om snel en effectief in te grijpen bij rampen. Voor vervoer op de weg en op waterwegen dient een strakke handhaving in werking gesteld te worden. De garanties die deze aanbevelingen bieden helpen bij het neerleggen van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden op de plek waar zij horen. Ook bevordert de transparante afweging, de bestuurlijke vastlegging en de informatievoorziening het vertrouwen tussen de partijen. In nieuwe situaties, zoals bij de Betuweroute, weten gemeenten waar ze aan moeten voldoen. Bij bestaande knelpunten geeft het zowel aan vervoerders als aan overheden de zekerheid dat er grenzen zijn waaraan niet getornd zal worden. De voordelen zijn tweeledig: gemeenten weten waar ze aan toe zijn en kunnen zich stedenbouwkundig op de lange termijn richten. De transporteurs zijn af van vele discussies rond de veiligheid van hun vervoer en hebben bedrijfseconomische zekerheid voor de lange termijn. Europese oplossing Het transport in Nederland heeft een sterke internationale dimensie door onze open economie en de ‘mainport’ in Rotterdam, die veel doorgaand transport genereert. Met de Europese regelgeving en het beginsel van vrij verkeer van goederen staat de VNG daarom in principe een Europese oplossing voor. Europese wetgeving ligt voor de hand onder twee voorwaarden. Allereerst moeten nationale afwijkingen mogelijk blijven. Nederland heeft als dichtbevolkt industrieel land een groter probleem dan bijvoorbeeld een land als Portugal en daarom zullen nationale afwegingen hierin maatwerk moeten leveren. Enkele buitenlandse voorbeelden laten zien dat dit mogelijk is. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk een prijsinstrument ontwikkeld voor risicovolle buisleidingen: degene die met buisleidingen risico’s veroorzaakt, moet betalen. In Oostenrijk worden afspraken gemaakt over het aantal zware vrachtwagens door kwetsbare gebieden. Nederland kan vergelijkbare eisen stellen voor transportrisico’s door stedelijke gebieden. Een mogelijke Europese insteek ontslaat de Nederlandse overheid echter niet van haar eigen verantwoordelijkheid. Europese oplossingen kunnen heel lang op zich laten wachten. In de tussentijd kunnen in Nederland afspraken met vervoerders worden gemaakt. De VNG wil dat het Rijk, na overleg met gemeenten, convenanten afsluit met de transportbranche én gemeenten over maximale risicoplafonds en vastgestelde routering. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat kan hier het initiatief in nemen door per route regionaal bestuurlijk overleg te organiseren.

29

3.4 Financiering 3.4.1 Structurele financiering In de probleemanalyse hebben wij kort de programmafinanciering besproken die voor de extra bestuurslasten voor 2005 en 2006 in totaal € 25 miljoen ter beschikking stelt. Dit bedrag is volstrekt onvoldoende om alle extra taken adequaat op te pakken. Dit jaar nog moet besloten worden hoe het geld zal worden verdeeld. Het ministerie van VROM heeft een voorkeur voor een specifieke doeluitkering en wil efficiëntievoordelen behalen door deskundigheid te concentreren. Naar de mening van de VNG verdient de programmafinanciering zoals die nu is opgezet, geen navolging. De provinciale sturing heeft zeker nut gehad bij de provinciale risico-inventarisaties. Immers, voor risico’s geldt een communicatieplicht naar de burgers en er moet inzicht zijn in de risico’s voordat er actie ondernomen kan worden. Maar toch knelt deze constructie omdat ruim vier jaar na de vuurwerkramp de gezamenlijke overheden nog altijd geen bevredigend antwoord kunnen geven op de vraag van de burger of Nederland in de tussentijd veiliger is geworden. Tot dusver is veel energie gaan zitten in de beleids- en instrumentenontwikkeling (wetgeving en websites) en weinig in de extra uitvoeringstaken. De provincies steken zeer veel energie in het vullen en op internet plaatsen van risicokaarten, maar dit saneert geen risicovol bedrijf, treft geen maatregel of laat geen ammoniaktrein minder rijden. Er is veel tijd en geld gaan zitten in papier en nog te weinig in harde acties die gemeenten moeten uitvoeren om een start te maken met maatregelen het echte uitvoeringswerk waar de samenleving als geheel veiliger van wordt.

3.4.2 Gemeentefonds De VNG wil dat gemeenten zo veel mogelijk direct gefinancierd worden via het Gemeentefonds als het extra uitvoeringstaken betreft die tot het normale uitvoeringspakket van de gemeente behoren. Veel taken die gemeenten op zich af zien komen liggen in het verlengde van de reguliere taken. Gemeenten hebben echter te weinig ruimte in hun werkplannen om extra taken adequaat op te pakken. Taken zoals verantwoording van de groepsrisico’s, het inbedden van het BEVI in de ruimtelijke ordening, het wijzigen van bestemmingsplannen, risico-inventarisaties, BRZO-inspecties en het vaststellen van routes voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, blijven nu noodgedwongen te vaak liggen. Wil het Rijk dat deze taken structureel goed uitgevoerd worden, dan moet er een bijstorting plaatsvinden in het Gemeentefonds omdat voor de meeste nieuwe taken wettelijke verplichtingen bestaan, zoals het RRGS, het BEVI, het Vuurwerkbesluit en het BRZO’99.

3.4.3 ISV-systematiek Wij stellen voor om extra gelden voor de sanering van externe veiligheid via de ISV-systematiek ter beschikking te stellen. Gemeenten hebben uiteenlopende prioriteiten doordat ze verschillende problemen hebben. Laat daarom rechtstreeks gemeenten een saneringsprogramma opstellen zoals het BEVI al voorschrijft. Dit kan ingevoegd worden in het ISV-meerjarenontwikkelingsprogramma.

30

Daarna kan, analoog aan het ISV, budget ter beschikking worden gesteld. Direct aan de zogenaamde rechtstreekse gemeenten en indirect aan programma- en projectgemeenten. Deze wijze van financiering heeft als voordeel dat op basis van ISV-rapportage goed kan worden gemonitoord hoe de voortgang in de daadwerkelijke uitvoering is. Het voorkomt ook onnodige administratieve lasten en doet recht aan de gemeentelijke integrale afweging in de keten als ook extern met ‘bodem’, ‘economie’, ‘lucht’ en ‘geluid’. Tot slot heeft het Rijk hiermee een instrument om – naast het stellen van prioriteiten tussen saneringen op gemeentelijk niveau – ook de intergemeentelijke ketenaanpak in de besluitvorming mee te nemen. Wat mogelijk een snelle inzet van het ISV-instrumentarium op de korte termijn verhindert, is dat de verdeelsleutel voor ISV-2 reeds is vastgesteld en al in 2005 van start zal gaan. Wellicht kan, zoals dat bij de saneringsgelden voor wegverkeerslawaai is gebeurd, in een later stadium alsnog voor deze aanpak worden gekozen. Een eerstvolgende gelegenheid om EV als verdeelsleutel op te nemen in een mogelijke ISV-3 is pas in 2008.

3.4.4 Specifieke uitkering In principe wijzen wij een doeluitkering af omdat het aantal doeluitkeringen nu al veel te hoog is. Al jarenlang, maar zeker ook recentelijk, hebben wij gepleit voor deregulering, stroomlijning van regelgeving en bundeling van regels, financieringsstromen en verantwoordings- en rapportageverplichtingen. De kabinetsplannen om nieuwe doeluitkeringen te voorkomen spreken ons daarom zeer aan. Wij zien echter ook in dat een toevoeging van de verdeelsleutel van het Gemeentefonds te lang zal gaan duren. Uitvoeringstaken kunnen ook niet worden opgenomen in ISV. Om snel van start te gaan is het daarom goed te beginnen met een tijdelijke specifieke uitkering per 2006 als de huidige programmafinanciering is afgelopen. De doeluitkering kan zo de aanloop naar een overheveling in het Gemeentefonds overbruggen. Na die periode heeft EV een vaste plek gekregen bij gemeentelijke organisaties en kan de financiering overgaan in het Gemeentefonds. De opzet van de doeluitkering dient zo veel mogelijk analoog te zijn aan de ISV-systematiek. Op deze manier sluit het goed aan bij de huidige opzet van het BEVI, de Stad en Milieu-aanpak en onze wens om te komen tot een lokale prioritering van de uitvoering van het EV-beleid. Immers, de ene gemeente heeft een routeringsprobleem, terwijl de andere wellicht eerst de LPG- en ammoniakkoelinstallaties wil aanpakken.

31