Raad van advies voor de ruimtelijke ordening
.vies over de (concept-)spelregels or ruimtelijk relevante we geving
Aangeboden aan de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening op 9 juli 1980
Staatsuitgeverij, 's-Gravenhage
Inhoud Advies over de spelregels voor ruimtelijk relevante wetgeving.
I 11 111 IV V VI
Inleiding (par 1) Plaats en karakter van de spelregels (par 2) Enkele bij de spelregels gehanteerde uitgangspunten (par 3-6) Kanttekeningen bij de spelregels zelve (par 7) ' De relatie met de derde fase van de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (par 8) Samenvatting
blz blz blz blz
5 6- 7 8-13 14-16
blz 17-18 blz 19-22
Bijlagen Bijlage 1: de adviesaanvraag met de (concept)spelregels en de bijbehorende toelichting Bijlage 2: Een overzicht in hoofdlijnen van de aanbevelingen, die de Raad de afgelopen jaren over de ontwikkeling en de coördinatie van de ruimtelijke wetgeving heeft gedaan Bijlage 3: Overzicht ruimtelijke wetgeving Bijlage 4: Samenstelling commissie inrichtings-en beheerswetgeving
3
I. Inleiding 1. Bij brief van 7 februari 1980 vroeg de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening de Raad advies over de 'spelregels voor ruimtelijk relevante wetgeving' die in concept aan de Raad werden voorgelegd 1 ). Met dit advies wil de Raad aan het verzoek van de minister voldoen. Achtereenvolgens komen aan de orde: • de plaats en het karakter van de spelregels • enige bij de spelregels gehanteerde uitgangspunten • kanttekeningen bij de spelregels zelve • de relatie met de derde fase van de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening . Voorafgaand zou de Raad willen constateren dat met het formuleren van de (concept)spelregels de werkzaamheden aan de door de regering in de . Oriënteringsnota (1973) reeds aangekondigde fundamentele herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening nu in gang zijn gezet. Het mag bekend zijn dat de Raad in een reeks adviezen de afgelopen jaren de noodzaak van de bij deze herziening beoogde coördinatie van ruimtelijk relevante wetgeving sterk heeft benadrukt en daarvoor de nodige voorstellen heeft gedaan. Met de spelregels is nu van de kant van de minister een eerste - overigens bescheiden - stap gedaan in het proces dat tot een betere wetgevingscoördinatie moet leiden. Van belang is nu dat deze spelregels verder worden aangevuld en dat tegelijkertijd aan de hand van een duidelijk wetgevingsprogramma- waarover in par. 8 van dit advies nog een aantal nadere beschouwingen zullen worden gegeven - verder gewerkt wordt. Dit wetgevingsprogramma zal moeten worden ondersteund door een onderzoeksprogramma waarin evaluerend onderzoek is opgenomen naar de werking van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening en in het bijzonder naar de feitelijke gang van zaken bij de veronderstelde tijdige wederzijdse afstemming tussen ruimtelijke planning en sectorplanning. Dit onderzoek dient verder betrekking te hebben op verschillende mogelijke coördinatievormen 2 ) , de daarbij denkbare wettelijke coördinatieconstructies en naar de mogelijkheden om de financiering expliciet in de coördinatie te betrekken. Bij de aanvulling van de spelregels valt met name ook te denken aan nadere regels met betrekking tot de verticale coördinatie . In par. 6 wordt daarvoor een voorstel gedaan. Dit is met name ook van belang in verband met de beoordeling van het thans aanhangige wetsontwerp tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De spelregels zullen immers - zo blijkt uit de adviesaanvraag - bij de parlementaire behandeling van dit wetsontwerp worden betrokken.
1 ) De adviesaanvraag met de (concept)spelregels en de bijbehorende toelichting is als bijlage 1 bij dit advies gevoegd . 2 ) Vgl. in dit verband de beschouwingen van Wessel in Bouwrecht 1980, blz. 69 e.v.
5
11. Plaats en karakter van de spelregels
1 ) In bijlage 2 bij dit advies is in hoofdlijnen kort gerubriceerd welke voorstellen de Raad op het stuk van de coördinatie van wetgeving de afgelopen jaren heeft gedaan .
2. Bij het maken van de spelregels is de huidige wetgevingspraktijk duidelijk uitgangspunt geweest. Geput is uit bestaande wetgeving . Uit de daarin opgenomen coördinatieconstructies zijn algemene regels gedestilleerd - de spelregels- die bij nieuwe wetgeving of wijziging van bestaande wetgeving zullen worden gehanteerd. De spelregels geven dus een overzicht van de huidige stand van zaken. Nieuwe beleidskeuzes klinken er nauwelijks in door, afgezien wellicht van het standpunt dat het verticale coördinatieproces niet verder wettelijk zou moeten worden geregeld. Op dit punt zal de Raad in par. 5 nader ingaan. Voor het overige gaat het om bestaand wetgevingsbeleid nu in de vorm van de spelregels aan de Raad om advies voorgelegd. Wie kennis neemt van de adviezen die de Raad de afgelopen jaren over de problematiek van de coördinatie van ruimtelijk relevante wetgeving heeft uitgebracht 1 ) zal begrijpen dat de Raad met de spelregels zelf- waar overigens toch wel een aantal kanttekeningen bij te maken zijn - ten principale weinig moeite heeft. De Raad acht de in de huidige wetgeving neergelegde coördinatieregels niet onjuist, hij acht ze alleen onvoldoende om werkelijke garanties te bieden dat tijdige wederzijdse belaidscoördinatie ook de facto plaats vindt en dat dit op een dusdanige wijze gebeurt dat de burger van zijn mogelijkheden voor inspraak, bezwaar en beroep gebruik kan maken op een tijdstip dat daadwerkelijke belaidsbeïnvloeding nog mogelijk is. Waar de spelregels hoofdzakelijk gaan over de horizontale belaidscoördinatie op de verschillende bestuursniveaus, spitsen in de bestuurspraktijk de problemen zich toe op de verticale coördinatieproblematiek, die in de spelregels zelf nauwelijks aan de orde komt en waarvan in de toelichting gesteld wordt dat van een nadere wettelijke basis - anders dan de huidige op bestuurlijke coördinatie gerichte overlegregels-is afgezien. In tweërlei opzicht zijn de spelregels dus van een beperkte strekking, het gaat om bestaand beleid en ze zijn voornamelijk gericht op dat deel van het coördinatievraagstuk (de horizontale coördinatie) , waar in de praktijk de minste problemen liggen., Binnen deze beperkte opzet zouden de spelregels naar de mening van de Raad kunnen worden gekarakteriseerd als - in interdepartementaal overleg tot stand gebrachte - richtlijnen voor harmonisatie van wetgeving. De aansluiting tussen de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de sectorwetgeving zal na de spelregels op meer uniforme wijze tot stand kunnen worden gebracht. Of dit de bedoeling is wordt in de toelichting bij de spelregels niet duidelijk. Zo wordt voor de horizontale belaidscoördinatie op het niveau van rijk, provincie, c.q. gemeente gekozen voor een wettelijke koppeling tussen ruimtelijke beslissingen en de besluitvorming in de sectorlijn, terwijl in de toelichting (zie blz 33) wordt gesteld dat de vraag of een dergelijke relatie tussen facet en sector in de wettekst zelf geregeld moet worden in de spelregels is opengelaten en het van geval tot geval bezien zal worden of deze of een andere vorm van coördinatie in een concreet geval het meest geëigend is. Bij spelregel 13 - die handelt over de inschakeling van de Provinciale Planologische Commissie - wordt in de toelichting opgemerkt, dat 'het in belangrijke gevallen gewenst kan zijn deze regel expliciet in de desbetreffende sectorwet op te nemen'. Uit bovenstaande passages zou kunnen worden afgeleid dat het in de spelregels, zelfs in hun beperkte opzet, niet gaat om keuzes die met het oog op nieuwe wetgeving voor de relatie tussen de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de inrichtings- en beheerswetgeving in de regels zijn neergelegd, maar dat er slechts mogelijkheden aangegeven worden waarbij er bij nieuwe wetgeving van geval tot geval bekeken zal worden of er een expliciete relatie met de Wet op de Ruimtelijke Ordening gelegd wordt en als dit gebeurt welke van de spelregels dan worden toegepast. In het meest minimale model kan in deze gedachtengang bij nieuwe wetgeving voor de relatie met de Wet op de Ruimtelijke Ordening volstaan worden met een korte beschouwing in de memorie van toelichting bij het desbetreffende wetsontwerp. Het zal duidelijk zijn dat in dat geval de betekenis van de spelregels wel bijzonder gering wordt. De Raad houdt het er dan ook op,
6
dat de spelregels bedoeld zijn als (minimum-)richtlijnen, waaraan men zich bij het ontwerpen van nieuwe wetgeving zou moeten houden. De spelregels geven een aantal coördinatieconstructies die - hangende de verdere gedachtenvorming in het kader van de derde fase van de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening - bij nieuwe wetgeving of wijziging van bestaande wetgeving in de verschillende sectorwetten dienen te worden opgenomen. De betekenis van de spelregels zou naar de mening van de Raad in de definitieve versie duidelijker moeten worden vastgelegd. Onduidelijk bij de concept-spelregels is op welke wetten ze precies betrekking hebben. Wat ruimtelijk relevante wetgeving is wordt niet voldoende duidelijk gemaakt. De Raad zou liever van ruimtelijke wetgeving spreken, waaronder ware te verstaan alle wetgeving die betrekking heeft op bestemming, inrichting, beheer en gebruik van onroerend goed. Een overzicht van de belangrijkste ruimtelijke wetten is ter illustratie als bijlage bij dit advies opgenomen 1 ). De kwalificatie van een wet als ruimtelijke wet betekent uiteraard niet dat de hele besluitvorming op grond van die wet onder het beslag van de ruimtelijke ordening gebracht moet worden, maar wel dat daar, waar het in die wet gaat om besluitvorming met betrekking tot bestemming , inrichting, beheer of gebruik van onroerend goed, via wettelijke coördinatieconstructies een afstemming op de ruimtelijke ordening verzekerd dient te worden.
1
I
e
1 )
Zie bijlage 3 bij dit advies .
7
111. Enkele bij de spelregels gehanteerde uitgangspunten
3. De spelregels gaan uit van de onderscheiding tussen facet- en sectorplanning en baseren zich op het uitgangspunt van de tweesporigheid. In eerdere adviezen heeft de Raad al tot uitdrukking gebracht het met het principe van deze tweesporigheid eens te zijn en met name ook te vinden dat er sprake is van beslissingen met een verschillend karakter, die via wederzijdse beleidsafstemming met elkaar in overeenstemming moeten worden gebracht 1 ). Op deze plaats hecht de Raad eraan het eigensoortige karakter van de besluitvorming in de beide lijnen nogmaals te benadrukken. Waar het in de sectorale besluitvorming er om gaat om uitvoering van werken, (her)inrichting van bepaalde gebieden en het beheer van gebieden conform hun verschillende functies, gaat het er bij de besluitvorming op het gebied van de ruimtelijke ordening om voor een bepaald gebied keuzes te doen met betrekking tot de toedeling van functies ten einde een optimale ruimtelijke ontwikkeling te bevorderen.
1 ) Zie bijvoorbeeld het raadsadvies over de operationele gebiedsaanwijzing uitgebracht dd . 10-12-1979, par. 7. De Raad constateerde daar overigens dat er een derde besluitvormingslijn namelijk die van de financiering - is , welke voor het coördinatievraagstuk van minstens even wezenlijk belang is. Voorgesteld werd dan ook van driesporigheid te spreken .
2 ) In de facetlijn is alleen sprake van vergoeding van onevenredige planschade, in de sectorlijn is doorgaans sprake van volledige schadevergoeding zoals bij onteigening, gedoogplichten uitvoeringsschade en beheersovereenkomsten .
De twee besluitvormingsprocessen zijn door hun beider betrokkenheid op ruimtelijke samenhangen als onderling verbonden te beschouwen. In de ruimtelijke ordening kan worden aangegeven welke inrichtings- en beheersmaatregelen mogelijk/wenselijk zijn. Omgekeerd zijn de concrete mogelijkheden voor inrichting en beheer weer bepalend voor de bestemmingen, die d.m.v. ruimtelijke plannen gelegd kunnen worden, willen deze plannen ten minste geen slag in de lucht zijn. Van een directe hiërarchische verhouding tussen de besluitvorming in de verschillende lijnen kan niet worden gesproken. Weliswaar werkt de ruimtelijke ordening meer algemeen-coördinerend, maar van een volledig integrerend beleid kan ook hier niet worden gesproken. Bovendien zijn de meer specialistische sectorale aspecten (techniek, uitvoering, financiering) eveneens voorname factoren in het afwegingsproces. Daarom zijn beide lijnen als zelfstandig te zien, althans in die zin dat een besluit genomen in de ene lijn niet zonder meer prevaleert boven een besluit in de andere lijn. Werkt het onderscheid tussen facet- en sectorbesluitvorming en het begrip tweesporigheid duidelijk verhelderend als het er om gaat de plaats en de aard van de ruimtelijke ordening als veld van overheidszorg te bepalen, een andere vraag is welke consequenties aan deze begrippen verbonden moeten worden voor de verhouding tussen de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de overige ruimtelijk relevante wetgeving. Voor het begrip tweesporigheid is het duidelijk dat het daarbij in de kern gaat om het overeind houden van de eigen ruimtelijke belangenafweging. De Wet op de Ruimtelijke Ordening en de sectorwetgeving kunnen elkaar niet opzij zetten en vormen eigen zelfstandige beleidscircuits. In zekere zin vormt de tweesporigheid daarmee onderdeel van de probleemstelling van het vraagstuk van coördinatie van de ruimtelijke wetgeving. Het gaat er daarbij om in de wetgeving zeker te stellen dat de bij de tweesporigheid veronderstelde wederzijdse beleidsafstemming inderdaad plaatsvindt, om voorts voor de positie van de burger in een tweesporige besluitvorming de nodige waarborgen te scheppen en anderzijds ook te verzekeren dat beleid op een effectieve en soepele wijze binnen de maatschappelijk vereiste tijd wordt uitgevoerd, om te komen tot afstemming van het tweesporige schadevergoedingsrecht2 ) enz. Tweesporigheid stelt ook eisen aan de besluitvorming zowel die in de lijn van de ruimtelijke ordening als die in de verschillende sectoren. Plannen en planprocedures zullen zo ingericht moeten zijn dat een wederzijdse beleidsafstemming in de verschillende fasen van de besluitvorming ook werkelijk mogelijk wordt gemaakt. Voor de ruimtelijke planning betekent dit een sterkere nadruk op het werken met procesmatige plannen, waarin de nadruk ligt op hoofdstructuren en hoofdlijnen, voor de sectorplanning betekent dit dat in de verschillende wettelijke plansystemen ook voldoende flexibiliteit moet worden ingebouwd en dat het mogelijk moet blijven op daarvoor nog geschikte besluitvormingsmomenten op grond van een (nadere) afweging van de ruimtelijke consequenties te komen tot een bijstelling of zelfs een heroverweging van
8
beslissingen . Voor wat dit laatste betreft wordt in de toelichting bij de spelregels (zie blz 30) gesignaleerd dat, wanneer in geval van conflicten de ruimtelijke ordening de doorslag geeft, een complicerende factor is, dat een groot aantal sectorwetten een regeling op het punt van aanpassing van de sectorbeslissing niet kent. Beter dan toepassing van het vernietigingsrecht, dat in de toelichting onder meer als mogelijke oplossing voor dit probleem wordt aangedragen, lijkt het de Raad gewenst, dat in de spelregels zelf aandacht wordt besteed aan de eisen die de tweesporigheid op dit punt aan plannen en planprocedures stelt. Het onderscheid tussen facet en sector heeft naar de mening van de Raad geen directe consequenties voor de wijze waarop de relaties tussen de Wet op de Ruimtelijke Ordening en deinrichtings-en beheerswetgeving moet worden gelegd. Hoewel het, zoals gezegd, bij de ruimtelijke ordening gaat om een eigensoortige belangenafweging is er geen sprake van een hiërarchische verhouding tussen de Wet op de Ruimtelijke Ordening enerzijds en de sectorwetgeving anderzijds. De wetten staan naast elkaar; bij de relaties tussen de wetten gaat het om een wederzijdse afstemming. Wel zou gesteld kunnen worden dat het facetmatig karakter van de ruimtelijke ordening, dat als het ware per definitie belaidscoördinatie inhoudt een belangrijk argument vormt dat juist een facetkaderwet als de Wet op de Ruimtelijke Ordening hecht verbonden dient te zijn met de verschillendeinrichtings-en beheerswetten . Facetwetten zouden- juist vanwege het karakter van de facetmatige besluitvorming- in het geheel van het bestuursrecht centrale punten moeten zijn voor de wetgevingscoördinatie. In dit verband zou naar de mening van de Raad - gelet op het feit dat de ruimtelijke ordening naar zijn aard zo sterk met coördinatie verbonden is - de verantwoordelijkheid van de coördinerend minister belast met de ruimtelijke ordening zich expliciet uit moeten strekken tot de coördinatie van de ruimtelijke wetgeving als geheel. Dit betekent uiteraard niet dat de verantwoordelijkheid voor de sectorale wetgeving niet langer bij de vakministers zou moeten liggen. Het zou er slechts om gaan dat de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening expliciet belast wordt met het- gezamenlijk met de overig betrokken bewindslieden - ontwikkelen van coördinatieconstructies en gedachten over de aansluitpunten tussen de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de inrictltings- en beheerswetgeving, over de structuur van het wetgevingscamplex als geheel en over de wetgevingsprogrammering om de gewenste samenhang tot stand te brengen. In par. 8 zal hier nader op worden ingegaan. De Raad zou er voor willen pleiten bij de definitieve versie van de spelregels over de verantwoordelijkheid van de coördinerend bewindsman belast met de ruimtelijke ordening voor de coördinatie van de ruimtelijke wetgeving tot een duidelijke uitspraak in bovenstaande zin te komen.
p
~n
u g
.n
>ij
1 ) De tracévaststellingsprocedure zal binnenkort wettelijk geregeld worden in de aangekondigde planningwet verkeer 'en vervoer.
4. Onduidelijk vindt de Raad de toelichting bij de spelregels, voorzover het gaat om de aard van het ruimtelijk relevante deel van sectorbeslissingen. Op pagina 2 wordt nadrukkelijk gesteld, dat sectorbesluitvorming geen bestemming legt in de zin van de Wet op de Ruimtelijke Ordening . Dit is ongetwijfeld juist, maar wat het ruimtelijke aspect van de sectorale besluitvorming dan wel inhoudt wordt verder niet duidelijk gemaakt. De notitie draait daar zelfs wat omheen door bijvoorbeeld de gebiedsaanwijzing louter op te vatten als het toedelen van sectormiddelen aan een bepaald gebied en door te benadrukken dat overeenstemming tussen facet en sector niet tot identieke besluiten hoeft te leiden, maar dat er in de sectorlijn best sprake kan zijn van een andersoortig besluit en een andersoortig -kaartbeeld (zie blz 25). De Raad meent dat bij het zo sterk benadrukken van de verschillen het overlappende deel van de besluitvorming in de facet- en sectorlijn te weinig . aandacht krijgt, terwijl het coördinatievraagstuk juist op dat deel betrekking heeft. Punt waar het om gaat is dat in de sectorale besluitvorming - denk bijvoorbeeld aan de huidige sectorale gebiedsaanwijzingen - wel degelijk bestemmingen gelegd worden zij het uiteraard geen bestemmingen in planologische zin, maar operationele bestemmingen. Wanneer bijvoorbeeld de Minister van Verkeer en Waterstaat een tracé voor een rijksweg vaststelt 1 ), wordt met deze beslissing
9
vastgelegd dat op een bepaalde plaats inrichtingswerken voor een bepaald doel zullen worden uitgevoerd. Dat in het tracébesluit en op de bijbehorende kaart mede technische uitvoeringsaspecten kunnen worden opgenomen is vanzelfsprekend, maar doet niet af aan het feit dat voor de Minister van Verkeer en Waterstaat de tracévaststelling het moment is in de operationele planning, waarop voor wat hem betreft beslist wordt dat een bepaald wegvak op een bepaalde globaal aangeduide plaats zal worden aangelegd. Bij de wetgevingscoördinatie gaat het er om in de wetgeving voldoende condities in te bouwen dat dergelijke operationele bestemmingen tijdig met een planologische bestemming worden onderbouwd, zodat enerzijds een tijdige afweging van de ruimtelijke consequenties wordt zeker gesteld en anderzijds - zo ook op grond van deze ruimtelijke toetsing wordt uitgemaakt of uitvoering al of niet mogelijk is ruimtelijke plannen op tijd worden aangepast, zodat vertraging bij de uitvoering wordt voorkomen. In eerdere adviezen heeft de Raad -juist omdat dit voor het coördinatievraagstuk verhelderend werkt - het brede bestemmingsbegrip uit het Rapport van de Werkgroep Coördinatie Wetgeving Onroerend Goed 1 ) overgenomen. Bestemming wordt in dat rapport gedefinieerd als 'het vaststellen van de doeleinden van het gebruik van onroerend goed'. Het gaat daarbij zowel om: a) de normatieve bestemming: de bindende bestemming via het bestemmingsplan; b) de indicatieve bestemming: het richtinggevend beleidsvoornemen voor het gebruik van onroerend goed, zoals dat bijvoorbeeld in streekplannen of structuurplannen wordt vastgelegd; c) de operationele bestemming: de op uitvoering gerichte gebiedsaanwijzing in de zin dat in een bepaald gebied bepaalde inrichtings- en/of beheersmaatregelen zullen worden getroffen. In de definitieve versie van de spelregels zou naar het de Raad voorkomt met gebruik van dit onderscheid de aard van de samenhang tussen de beslissingen in de lijn van de ruimtelijke ordening en de sectorlijn nader kunnen worden verduidelijkt. In ieder geval is er geen wezenlijk verschil in kaartbeeld tussen de drie soorten bestemmingen, afgezien van de schaal waarop ze tot stanc1 komen.
1 ) Rapport van de Werkgroep Coördinatie Wetgeving Onroerend Goed , Bouwrecht Monografie nr. 4, Deventer/Alphen aan den Rijn , 1976. In dit rapport wordt , zoals bekend, een onderscheid gemaakt tussen bestemming , inrichting en beheer. Deze door de Raad overgenomen begrippen kunnen gedetineerd worden als: - bestemming: het vaststellen van de doeleinden van het gebruik van onroerend goed - inrichting: het veranderen van de feitelijke gesteldheid van onroerend goed door uitvoer van werken en/of herindeling van het gebruik ten einde het goed aan zijn doeleinden te doen beantwoorden - beheer: de zorg voor het onroerend goed of voor bepaalde aspecten daarvan door instandhouding en behoorlijk gebruik, eveneens ten einde het goed aan die doeleinden te doen beantwoorden .
5. De spelregels mikken in sterke mate op een stelsel van bestuurlijke coördinatie, waarbij in overleg tussen de verschillende overheden - al dan niet via coördinatiecommissies zoals de Rijksplanologische Commissie en de Provinciale Planologische Commissie - naar beleidsafstemming gestreefd wordt. Een groot deel van de regels is er op gericht te verzekeren, dat dit overleg plaatsvindt en dat de RPC c.q. PPC wordt ingeschakeld. Op zichzelf is op het uitgangspunt dat coördinatie primair via overleg dient te geschieden natuurlijk niets af te dingen, integendeel ruimtelijke ordening is van ouds bestuur-in-overleg geweest en zal dit ook in de toekomst moeten blijven. Gebruik van instrumenten zoals de aanwijzingsbevoegdheid zal uitzondering moeten blijven. Toch is een systeem van bestuurlijke coördinatie, dat al te sterk vaart op consensusvorming zonder het overlegproces verder te structureren en de (rechts)gevolgen van het overleg nader te regelen niet zonder bezwaren. Grootste bezwaar is wel dat bij het al te sterk cultiveren van het ambtelijke/bestuurlijke overlegcircuit de positie van de burger en die van de representatieve organen (gemeenteraden, Provinciale Staten) in gevaar komt, omdat het risico bestaat dat deze pas bij de besluitvorming worden betrokken als de zaak helemaal in kannen en kruiken is en er voor hen geen' mogelijkheid meer is de besluitvorming nog te beïnvloeden. Dit is bijvoorbeeld de reden dat de Raad in het advies over de operationele gebiedsaanwijzing de gebiedsaanwijzingsprocedure dusdanig als een complementaire overlegprocedure heeft trachten uit te werken dat voorzien wordt in een tijdige terugkoppeling op raden en staten en in een evenwichtige verdeling van de mogelijkheden voor inspraak, bezwaar en beroep. Wat daar verder van zij, geconstateerd moet worden, dat in de spelregels met name de positie van de burger in de gecoördineerde besluitvorming onvoldoende aan de orde komt en dat in de toelichting ook elke analyse ontbreekt van de consequenties die een sterkere nadruk op een systeem van bestuurlijke
10
coördinatie, zoals dat ook bijvoorbeeld in het Interimadvies van de Werkcommissie Verticale Coördinatie wordt bepleit, voor de burger zou kunnen hebben. Tot die consequenties rekent de Raad ook het feit dat ook bij de toepassing van het conflictmechanisme van artikel 38 Wet op de Ruimtelijke Ordening de burger de facto buiten spel komt te staan, omdat hij tegen die aanwijzing als zodanig niet kan opkomen, maar pas tegen het op grond van de aanwijzing opgestelde bestemmingsplan beroep kan instellen. Zeker in situaties waarin door een gemeente, die wél tegen de aanwijzing zelf in beroep kan gaan, het bestuursconflict al eerder aan de Kroon is voorgelegd, is het duidelijk dat het Kroonberoep van de burger tegen het bestemmingsplan weinig kansrijk kan zijn . In feite plaatsen de bestuurlijke coördinatie-spelregels de burger dus altijd buitenspel, zowel bij concensus als bij conflict. Behalve dat de consequenties, welke een systeem van bestuurlijke coördinatie voor de burger hebben, nader aandacht verdienen, is een nadere analyse van de positie van de burger in de meersparige besluitvorming ook daarom noodzakelijk omdat de burger op grond van de jurisprudentie van Hoge Raad en de Afdeling Rechtspraak bij ontbreken van een tijdige coördinatie met het bestemmingsplan op dit moment in staat is de uitvoering van alle inrichtings- en beheersmaatregelen te blokkeren 1 ). De Raad gebruikt met opzet de term blokkeren, omdat deze beïnvloedingsmogelijkheid voor de burger in een dusdanig laat stadium van de besluitvorming komt dat de feitelijke marge voor heroverweging van de beslissing in de praktijk vaak gering zal zijn en niet zelden het enige resultaat vertraging in de uitvoering zal zijn. De Raad mist in de toelichting bij de spelregels een beschouwing over de enorme betekenis die deze jurisprudentie voor het coördinatievraagstuk heeft. Voor wat betreft het in de spelregels neergelegde systeem van bestuurlijke coördinatie zou de Raad de conclusie willen trekken, dat zeker wanneer daar in de toekomst sterker de nadruk op komt te liggen, een dergelijke wijze van belaidscoördinatie alleen aanvaardbaar is, als voorzien wordt in garanties voor tijdige terugkoppeling op gemeenteraden en staten en tijdige mogelijkheden voor inspraak bezwaar en beroep voor de burger. Omdat de positie van de burger in de spelregels nauwelijks aan de orde komt, kunnen deze alleen daarom hooguit als 'interimbeleid' gelden. De kwestie van de bestuurlijke coördinatie in relatie tot de positie van de burger zal verder in de derde fase van de herziening van de Wet op de Ruimtelijke Ordening ten principale aan de orde moeten komen.
e
n
a
~s-
)-
n 1 ) Jurisprudentie begonnen met HR 21-5-1976, NI 1977, nr 17 (Eindhoven/Aussems) en Afdeling Rechtspraak 29-7-1977, nrs A 3168 en A 319 (Haastrecht) . Voor een overzicht zie : G. H. Hamaker, De juridische beteken is van de uitbreidings- en bestemmingsplankaart, Gemeentestem 6582 t/m 6584.
2 ) Tweede Kamer, zitting 1977-1978, 14392 nr 13 blz. 69/70.
6. Met het voorgaande hangt nauw samen de (voorlopige) keuze, die in de spelregels gemaakt wordt de verticale coördinatie niet nader wettelijk te regelen . In de toelichting bij de spelregels wordt daarover opgemerkt dat een wettelijke koppeling tussen plannen vooralsnog uitsluitend op het zelfde bestuursniveau zal worden bevorderd en dat is afgezien van een wettelijke basis voor de verticale coördinatie, in die zin dat een wettelijke koppeling wordt gelegd tussen een sectorbeslissing van de rijksoverheid en een ruimtelijk plan van de provincie. Een dergelijke constructie zou namelijk met zich mee brengen dat de beoordeling van de vraag of een sectorplan van het rijk in overeenstemming is met een streekplan of bestemmingsplan bij het rijksniveau terecht zou komen, terwijl deze beoordeling in eerste instantie thuishoort bij het bestuursniveau dat het plan heeft vastgesteld. Gevolg zou zijn een ongewenste vermenging van verantwoordelijkheden en een grote ondoorzichtigheid in de besluitvorming. In de regeringsbeslissing over de Nota landelijke gebieden 2) is eenzelfde betoog opgenomen. De regering laat daar bovendien weten dat een nadere wettelijke regeling van de vérticale coördinatie niet alleen met zich mee zou brengen dat het rijk op de stoel van de lagere overheden zou komen te zitten, maar dat ook omgekeerd een gemeentebestuur of provinciaal bestuur een bindend oordeel uit zou kunnen spreken over een sectorale beslissing van de regering, waarover deze verantwoording aan het parlement dient af te leggen. De conclusie van beide stukken is dezelfde: voor de verticale coördinatie dient volstaan te worden met een bestuurlijk coördinatiemodel, zoals dat ook door de RPC-werkcommissie verticale coördinatie is uitgewerkt. Naar het de Raad voorkomt wordt er in bovenstaande redenering ten onrechte
11
