Vezetési és szervezeti módszerek a közigazgatási reformban A fejlett, elsősorban angolszász országokban a múlt század nyolcvanas éveiben a közigazgatásban is elkezdték alkalmazni az üzleti életben már bevált szervezési és irányítási módszereket. A cél a közigazgatási intézmények hatékonyságának és az állampolgárok elégedettségének javítása, a költségek csökkentése volt. A New Public Management (új közigazgatás) néven ismerté vált reformtörekvések módszerei és eszközei fontos szerepet játszhatnak Magyarországon is, ahol ismét napirenden van a közigazgatás reformja, a kisebb, de hatékonyabb állam megteremtése. Tárgyszavak: informatika; közigazgatás; Magyarország; reform; szervezetfejlesztés; vállalatirányítás.
A magyarországi közigazgatási reform okai és alapvető tényezői Számos oka van annak, hogy Magyarországon ismét napirendre került a közigazgatás reformja. A jelenlegi közigazgatás fontosabb problémái két csoportba sorolhatók: az egyikbe azok tartoznak, amelyek az állampolgárok elégedetlenségét okozzák, a másikba pedig azok, amelyek rossz hatékonyságuk miatt költségesek, így növelik az államháztartási hiányt. Az első csoportba tartozó problémák – a túlcentralizáltság, – a túlpolitizáltság, – az ügyfélorientáltság és a minőségszemlélet hiánya és – az állampolgárok egyre nagyobb igényessége, követelményei. Az államháztartási hiányt növelő problémák – az állam tisztázatlan szerepe, – túl- és alulszabályozottság, – szervezetek és folyamatok rossz hatékonysága, – a teljesítménymérés és -értékelés hiánya. A közigazgatási reform megvalósításához biztosítani kell a jogszabályi feltételeket, széles körben alkalmazni kell az élenjáró informatikai
technológiákat és át kell venni az üzleti életben már bevált vezetési és szervezési, vagyis (vállalat-)irányítási módszereket. A jogszabályi feltételek biztosítását szolgálhatják a készülő törvények, amelyek alapot jelenthetnek a reform vezetési és szervezési módszereinek alkalmazásához (ezen dolgozik a Sárközi Tamás vezette kormánybiztosság). Az elképzelések szerint három alapvető törvényre épül a jogi szabályozás: Törvény a kormányról: – összkormányzati stratégia kialakítása, – minisztériumok tekintélyének visszaállítása, hatáskörök és feladatok újragondolása, – kormányzati modell megváltoztatása. Státustörvény: – költségvetési szervek státusának és tevékenységeinek újragondolása, – a közhatalmi és a közintézmények megkülönböztetése, – kht.-k és közalapítványok átalakítása, megszűnése. Vagyontörvény: – privatizáció befejezéséhez kapcsolódó intézményi átalakítások, – új intézményrendszer kialakítása az állami vagyon kezelésére. Nyilvánvaló, hogy a reform hatására kialakuló megújult közigazgatásban fontos szerepet játszhatnak a korszerű információ és kommunikációtechnológiák (IKT), fontos azonban hangsúlyozni, hogy azok csak az átalakított, korszerű szervezetek és folyamatok hatékonyságát növelik, önmagukban azonban nem oldják meg a problémákat. Az IKT alkalmazásai is három területre oszthatók. Az ún. „belső” informatika körébe tartoznak a közigazgatási egységeken belüli rendszerek, pl. az integrált gazdálkodási, ügykezelési és munkaszervezési rendszerek, az üzleti intelligencia a controlling, a döntéshozatal támogatására, valamint a tudásmenedzsment-alkalmazások és a szakértői rendszerek. Az elektronikus kormányzat azoknak az IKT-eszközöknek, elsősorban webes megoldásoknak a gyűjtőneve, amelyeken keresztül az állam- és közigazgatási szervezetek elektronikus kapcsolatot tarthatnak a polgárokkal. Ilyenek pl. az általános tájékoztatás, formanyomtatványok letöltése, a polgárok elektronikus hozzáférése saját nyilvántartott adataikhoz, folyamatban lévő ügyeik (pl. engedélykérelmek) állásához, illetve különböző dokumentumok elérési lehetősége.
A harmadik területet az intelligens chipkártyák alkotják, pl. egészségügyi kártya, diákkártya, városkártya stb.
A reform akadályai A korszerű vezetési és szervezési módszerek bevezetése a közigazgatásba nem konfliktusok nélküli folyamat, mivel számos érdek, illetve a hagyományos közigazgatási kultúra dolgozik ez ellen. A hagyományos és a korszerű vállalatirányítási módszerekre épülő közigazgatás közötti különbségek, sőt ellentétek az alábbi pontokban ragadhatók meg: Hagyományos közigazgatási kultúra Jogi meghatározottság ÍÎ Közel száz éves weberi hagyományok Elméleti orientáltság Szegregációs törekvések Kockázatkerülési hajlam Testületi szellem stb.
ÍÎ ÍÎ
Korszerű irányítási módszereket alkalmazó közigazgatás Gazdálkodástudományi meghatározottság Új, jórészt angolszász befolyás Gyakorlatorientáltság Integrációs törekvés Kockázatvállalási hajlam Hangsúly a személyes felelősségen stb.
Mint látható, a korszerű irányítási módszereket alkalmazó közigazgatási kultúra az angolszász vállalkozói szemlétet tükrözi, szemben a hagyományossal, amelyre inkább a szabályozásra, fegyelemre és biztonságra törekvő „kontinentális” bürokratikus éthosz a jellemző. Itt kell megemlíteni egy másik ellentmondást is, azt, hogy míg a jogi szabályozás szempontjából a társadalmi cselekvés egyes szektorai egymástól egyértelműen elkülönülnek, addig a finanszírozás és az elérendő célok szempontjából egyre több az átfedés (1. és 2. ábra). Az egyes szektorok közötti konvergenciát további tényezők is erősítik, ezek láthatók a 3. ábrán. Az ábrán látható tényezők közül a közszolgálati intézmények növekvő gazdasági aktivitása egyebek között arra utal, hogy az önkormányzatok is egyre gyakrabban szereznek (kisebbségi) részt gazdasági társaságokban, azonkívül beszerzéseiken keresztül is jelentős szerepet játszanak a gazdasági életben. Az üzleti és közszolgálati szektor szervezeteinek közös vállalkozásaira vonatkozik a public private partnership (rövidítve PPP) kifejezés. Az üzleti szektor növekvő társadalmi felelőssége abból adódik, hogy a közvéleménynek és
közszektor
üzleti szektor
gazdasági társaságok (rt., kft., kkt., bt. stb.)
államigazgatási és önkormányzati intézmények
alapítványok, egyesületek, pártok stb. non-profit szektor
1. ábra A jogi szabályozás szempontjából a társadalmi cselekvés egyes szektorai világosan elkülönülnek egymástól üzleti szektor
közszektor
versenyszférában működő vállalakozás
minisztérium, adóhatóság vízszolgáltató
„magán” szociális otthon labdarúgás
városvédő egyesület
önsegélyező pénztár non-profit szektor
2. ábra A tényleges finanszírozás és az elérendő célok szempontjából egyre több az átfedés
különböző civil szervezeteknek a nyomására a vállalatoknak egyre több olyan területen kell felelősséget érezniük, amelyeken korábban nem éreztek kötelezettségeket. Ilyen területek a környezetvédelem, de a nagyon fontos követelmény lett a vállalatok szociális felelősége is (munkanélküliség, regionális problémákban vállalt szerep, etnikai feszültségek, etnikai diverzitás stb.)
közszolgálati intézmények növekvő gazdasági aktivitása
a gazdaságot szabályozó és katalizáló közszolgálati intézmények
intenzív tudástranszfer, szektorhatárokon átlépő karrierutak
az üzleti és a közszolgálati szektor szervezeteinek közös vállalkozása
az üzleti szektor növekvő társadalmi felelőssége
3. ábra A szektorok konvergenciáját erősítő tényezők
A New Public Management Feltétlenül ki kell térni itt a New Public Management (NPM) néven ismert közigazgatási reformmozgalomra, mert annak szemlélete és módszerei iránymutatóak lehetnek a magyarországi közigazgatási reformot kidolgozók számára is. A New Public Management lényegét így lehetne tömören összefoglalni: a közigazgatás megújítása üzleti módszerekkel (az üzleti életben bevált vállalatszervezési és -vezetési módszerekkel). Az NMP kialakulása Thatcher és Reagan adminisztrációjához köthető, ezért kezdetben jobboldali nézetrendszer volt, de ma már jórészt ideológiaközömbös (ezt az is mutatja, hogy Angliában a konzervatív kormányokat váltó Tony
Blair is folytatta a Thatcher által elkezdett folyamatokat). További jellemzője, hogy élvezi a fogyasztóvédelmi mozgalmak támogatását is. Az NPM-hez köthető reformok elindítását a közösségi kiadások abszolút értékben való csökkentése is motiválta. Már volt szó arról, hogy a reformok kidolgozói sokat hasznosítottak az üzleti szféra tapasztataiból. Az NPM-vel kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy ilyen névvel sosem hirdettek meg egységes és összefüggő közigazgatási reformot. Az egyes módszereket és eszközöket egymástól függetlenül kezdték el alkalmazni, és az egyes törekvések csak utólag álltak össze egy irányzattá, és utólag kaptak közös címkét. Az NPM eszközrendszere számos egymást erősítő elemből áll. Ezek a következők: – intézményi reform, dereguláció, támogatások leépítése, – kötelező versenyeztetés, kiszerződés, koncesszió, privatizáció, – a harmadik (civil) szektor nagyobb szerepvállalása (állampolgárok mozgósítása), – benchmarking, folyamat-újraszervezés, minőségbiztosítás, – a stratégiaalkotói, szolgáltatásszervezői és szolgáltatói szerep szétválasztása, – vállalkozói típusú közigazgatás, felhatalmazott vezetők, – szolgáltatások díjkötelessé tétele, voucher-rendszerek, – szervezeti és egyéni teljesítmények mérése, output-finanszírozás. Az NPM-mozgalom közel 15 éve számít meghatározó ideológiának, és a fejlett világban már eddig is sok tapasztalat gyűlt össze vele kapcsolatban. Ezek nem mindig megnyugtatóak, gyakran kételyeket is ébresztenek a szakemberekben. Ennek oka az alábbi pontokban foglalható össze: – A népszerűsítő kampányok ellenére az NPM helyi szinten nem mindig tudatosul. – Ha tudatosul is, néha csak retorikai szinten marad. – Ha megvalósul is, gyakran nem mérik az eredményeket. – Ha mérik az eredményeket, azok nem feltétlenül igazolják az NPM-et. – Általában hiányoznak az NPM célszerűségét igazoló nagymintás empirikus tapasztalatok. – Meggyőzően még nem bizonyították, hogy a módszer az angolszász kultúra keretein kívül is hasonló hatékonysággal működik. Természetesen nem csak kételyeket ébresztő tapasztalatok vannak, hanem látványos eredmények is:
– Az angolszász világban változó súlypontokkal, de meghatározó ideológiának számít közel 15 év óta. – Alkalmazása ma már kevésbé függ a hatalmon levő politikai erők pártállásától. – Nemzetközi szervezetek (pl. Világbank) is támogatják. – Országonként eltérő elemei vezethetők be, a helyi körülményekhez alkalmazkodva. – Ahol a tartalomra koncentrálnak, esetenként látványos eredményekről számolnak be. A Clinton-Gore kormányzat 1993 áprilisában elindította Nemzeti partnerség a közigazgatás megújítására programot (National Partnership for Reinventing Government). A megújítás víziója egyszerű volt: jobban és olcsóbban működjön a közigazgatás, olyan eredményeket szolgáltasson, amelyek fontosak az amerikaiak számára. A kezdeményezés magja a Government Performance and Results Act (A kormányzati teljesítmény és eredmények törvénye), amely szerint minden szövetségi forrást használó közszolgálati szervezetnek: – meg kell határoznia misszióját és elsődleges célkitűzéseit (stratégiáját), továbbá ezeket éves tervekre kell lebontania; – meg kell határoznia a célkitűzések elérésének módját; – mérnie kell a szervezet egészéhez, illetve az egyes programokhoz kapcsolódó teljesítményt. A törvény kulcseleme minden minisztérium és közigazgatási szerv számára, hogy hogyan építik be az „ügyfél hangját” (Voice of the Customer) terveikbe. A megújítási projekt 5 kulcselemre épült – Access America: az elektronikusan elérhető közigazgatási szolgáltatások körének nagyfokú bővítése. – Benchmarking: a közigazgatási gyakorlat és teljesítmény összehasonlítása a magánszektoréval. – Conversations with America: a szolgáltatási színvonal javítása érdekében az ügyfél hangjának beépítése minden közigazgatási szerv terveibe. – Hassle-Free Service: a Best Practice (legjobb, bevált módszerek) átvétele a magánszektorból. – Plain Language: a közigazgatási közlemények, rendeletek érthető szövegezése. Egy sikertörténet: az amerikai adóhatóság (Internal Revenue Service) reformja.
Az amerikai adóhivatalt emberemlékezet óta borzasztóan bürokratikusnak és konfliktuskeresőnek tartották. Stratégiai tervezésének felülvizsgálata (hallható-e „az ügyfél hangja”) nyomán az adóhivatal egy sor modernizációs teamet hozott létre 1998-ban. A cél az volt, hogy az ügyfelek visszajelzései és a magánszektorbeli tapasztalatok alapján XXI. századi szervezetet hozzanak létre. Az adóhivatal modernizációs erőfeszítéseinek kulcseredményei 2001-re a következők voltak: – a szervezet kulcsjelentőségű ügyfélszegmensek szerinti kialakítása, – az üzleti folyamatok újraszervezése (BPR), – balanced scorecard kialakítása, – a változások támogatásához szükséges technológiai infrastruktúra biztosítása. Az USA közigazgatásának megújítása szövetségi szinten igen látványos eredményeket hozott: – 30 közigazgatási terület (amelyek a kormányzat és az állampolgárok közötti kapcsolatok kb. 90%-áért felelősek) kezdte mérni az ügyfelek elégedettségét harmadik szereplő bevonásával, – szövetségi szinten az alkalmazottak száma több mint 426 ezerrel csökkent, – a igazolt megtakarítások összege meghaladta a 136 milliárd dollárt, – több mint 640 ezer oldalnyi bonyolult, felesleges vagy bürokratikus hivatali szabályt szüntettek meg, – az internet felhasználása egykapus szolgáltatási portálok kialakítására.
A hazai közigazgatási reformban alkalmazható vezetési és szervezési módszerek, azok bevezetésének menete Az előzőekben ismertetett NPM tapasztalatai és a hazai sajátosságok alapján az intézményi reformok során az alábbi elemre célszerű koncentrálni: – szolgáltatások meghatározása, – stratégiaalkotás és céllebontás, – folyamatok és szervezetek korszerűsítése, – minőségirányítás, – teljesítménymenedzsment, – változáskezelés.
Az egyes pontokról a következőket kell elmondani. Az első pont, a szolgáltatások meghatározása a közigazgatási szolgáltatások javításának első lépése. Ez tulajdonképpen a célok rögzítését jelenti, és mint ilyen minden ezzel kapcsolatos további munka alapja (4. ábra).
szolgáltatások színvonalának fejlesztése
külső szolgáltatások meghatározása
ügyfélközpontúság javítása
átfutási idő csökkentése
belső szolgáltatások meghatározása
belső szolgáltatások elszámolása
szolgáltatási színvonal mérése
szolgáltatások standardizálása
4. ábra A szolgáltatások színvonalának fejlesztése A kidolgozott stratégiát itt is – akárcsak az üzleti életben – mérhető célrendszerré lehet lebontani (stratégiaalkotás és céllebontás). Ennek és a stratégia gyakorlatba ültetésének támogatására jól használható a gazdasági társaságok által már jó ideje hatékonyan alkalmazott balanced scorecard (BSC, kiegyensúlyozott pontkártya) – természetesen a közigazgatás sajátosságainak megfelelő formában. Egy ilyen BSC-t mutat az 5. ábra. A folyamatok és szervezetek korszerűsítése pont jelentőségét az adja, hogy a folyamatkorszerűsítés jelenti ma a legnagyobb potenciált a magyar közigazgatásban. Ezen keresztül érhető el a hármas cél, a mi-
nőség javítása, a hatékonyság növelése és az átfutási idő csökkentése. A folyamatok korszerűsítésének három alapvető lehetősége van: 1. A nem értékalkotó tevékenységek megszüntetése. Ilyenek pl.: – a bürokratikus folyamatok, – az egységesítés hiányából adódó ráfordítások, – hurkok, duplán elvégzett munkák, – tisztázó egyeztetések, – hibázásból és hiányokból származó utómunkálatok, – ellenőrző tevékenységek. 2. Folyamatintegráció: – a folyamatot lehetőleg csak egy helyen, a „történés helyén” kell elvégezni, – kapcsolódási pontok megszüntetése, – hatáskörök bővítése, – szekvenciális munkavégzés helyett párhuzamos munka, – feladatok kötegelése. 3. Informatikai támogatás – egyszerűbb, gyorsabb, papírszegény feldolgozás, – az adatokat csak egyszer rögzítik, méghozzá ott, ahol keletkeznek, – aki az adatot generálja, illetve rögzíti, az felelős az adat minőségéért, – informatikai rendszer által javasolt referenciafolyamatok figyelembevétele. A minőségirányítás területén ma már Magyarországon is széles körben alkalmazzák az ISO 9000 szabványcsalád szerinti tanúsított minőségirányítási rendszereket, de a CAF önértékelési rendszer is egyre népszerűbbé válik, többek között a hazai közigazgatásban. A CAF (Common Assessment Framework) olyan önértékelési módszer a közigazgatási szervezetek számára, amely az EFQM elveinek megfelelően részletesen elemezhetővé teszi a szervezet működését, és keretet ad a működés fejlesztéséhez (6. ábra). A teljesítménymenedzsment sokszínű megoldásokat igényel a közigazgatásban. Ezeket, illetve ezek kapcsolatát egymással mutatja a 7. ábra. A professzionális változásmenedzsment a közigazgatási reform legkritikusabb tényezője, amelynek kezelnie kell egyrészt a szervezeti változásokat előidéző tényezőket, másrészt a változásokkal szembeni ellenállásokat.
adottságok
eredmények
emberi erőforrások
vezetés
politika és stratégia
munkatársi eredmények
folyamatok
partnerkapcsolatok és erőforrások
vevői eredmények
kulcsfontosságú eredmények
társadalmi eredmények
tanulás és innováció
6. ábra A CAF önértékelési rendszer A változásokat előidéző tényezők – többek között – a következők lehetnek: – létszámleépítések, – szervezetalakítás (pl. szervezeti egységek összevonása), – intézmények bezárása, – munkavégzés rendjének alapvető megváltozása, – informatikai rendszer bevezetése, – szervezeten belüli hatalmi viszonyok megváltozása, – … A változásokkal szembeni ellenállások és azok okai két csoportra bonthatók: Egyéni ellenállás (és okai) – bizonytalanságkerülés, ismeretlentől való vélelem, – megerősítő gondolkodás, szelektív észlelés, szűrők, – anyagi/személyes érdek, – munkahelyféltés, – kívülálló (outsider) effektus. Szervezeti ellenállás (és okai) – fenyegetett hatalmi pozíciók, – fenyegetett erőforrás-elosztás,
– szervezeti egység létének fenyegetése, – strukturális tehetetlenség (intézményesült), – inercia (magatartási tehetetlenségi nyomaték, rutinok), – bizalomhiány, – erős kultúra, szubkultúrák belső normarendszere, – privatizáció, tulajdonosi érdek. A gyakorlati megvalósítással kapcsolatban szem előtt kell tartani, hogy az új vezetési és szervezési módszerek közigazgatásban való meghonosítása többlépcsős folyamat. Az egyes lépcsőfokok pl. az alábbiak lehetnek: – az alkalmazandó vezetési és szervezési módszerek meghatározása (az üzleti szektorban használt módszerek szűrése), – a kiválasztott módszerek részletes kidolgozása (az üzleti szektorban használt módszerek – pl. BSC – adaptációja), – a vezetési és szervezési módszerek alkalmazásához szükséges jogszabályi keretfeltételek megteremtése, – a vezetési és szervezési módszerek alkalmazásához szükséges szervezeti feltételek megteremtése, – kísérleti projektek indítása a vezetési és szervezési módszerek széleskörű bevezetésének előkészítésére, – a vezetési és szervezési módszerek kiterjesztése a közigazgatás egészére. Dr. Drótos György előadása alapján
BME OMIKK
LOGISZTIKA Kéthavonta az egértől a Boeingig.
[email protected] ▪ 061/ 457 53 22
