De heer Jan Peumans Voorzitter Vlaams Parlement 1011 Brussel
30 april 2013
VERZOEK OM TE WORDEN GEHOORD OVER DE AANBEVELING VAN DE VLAAMSE OMBUDSMAN OVER DE KROTBELASTING
Mijnheer de voorzitter, Als bijlage vindt u een aanbeveling waarover ik graag zou worden gehoord door de (verenigde?) commissies Wonen & Algemene Zaken en Financiën. Met vriendelijke groeten,
Bart Weekers, Vlaams ombudsman
kopie aan:
de heren Van Rompuy en Penris, Commissievoorzitters de heer Muyters, Minister van Financiën mevrouw Van den Bossche, Minister van Wonen
AANBEVELING VLAAMSE OMBUDSMAN VAN 30 APRIL 2013 OVER DE KROTBELASTING
Korte samenvatting De Vlaamse overheid en de gemeentebesturen pakken verkrotting en leegstand van woningen en bedrijfsgebouwen aan met krot- en leegstandsheffingen. In sommige gevallen kunnen die zelfs oplopen tot 20.000 euro of meer. De Vlaamse Ombudsdienst vindt het vanzelfsprekend dat de overheid een krot- en leegstandsbeleid voert, maar de overheid moet dat dan wel doen met de nodige fair play. Die fair play is vandaag zoek. Wat is er aan de hand? Heel wat gemeenten heffen opcentiemen op de Vlaamse krotbelasting. Reeds in mei 2012 – bijna een jaar geleden dus – oordeelde het Hof van Cassatie dat het volgens het Wetboek van de Inkomstenbelastingen (art. 464, 1°) verboden is om zulke gemeentelijke opcentiemen te heffen op die Vlaamse krotbelasting. Alhoewel de Vlaamse overheid al bijna een jaar lang op de hoogte is van deze onwettigheid, zocht ze tot op heden tevergeefs naar een oplossing. En al die tijd bleef de Vlaamse overheid wel die onwettige belasting (van om en bij de één miljoen euro) bij de burgers innen. De ombudsman vindt dat ongehoord en ging daarover de voorbije dagen al in gesprek met de Vlaamse overheid. Het is alvast goed dat de overheid belooft om deze belasting niet langer te innen. Voorts engageert de overheid zich ertoe om zinloze gerechtelijke procedures te vermijden en dus te aanvaarden dat burgers in recente zaken via een eenvoudige brief kwijtschelding kunnen vragen. De ombudsman ziet dit engagement als een goed, doch onvoldoende, eerste fair gebaar ten opzichte van de belastingplichtigen aan wie deze onwettige belasting ten onrechte werd aangerekend.
2
I. SITUERING VAN DE DUBBELE BELASTING Zowel de Vlaamse overheid als tal van Vlaamse gemeentebesturen pakken verkrotting en leegstand1 fiscaal aan. Zoals reeds toegelicht in het Jaarverslag 2012 van de Vlaamse Ombudsdienst (randnummer 5, zie bijlage 1) worden burgers daarbij geconfronteerd met situaties van dubbele belasting. Dit is met name zo bij de krotbelasting (de A-situatie hierna) en bij de belasting op de leegstaande of verwaarloosde bedrijfsruimten, verder verkort aangehaald als bedrijfsruimtenheffing (de C-situatie hierna).
En die dubbele belastingen kunnen erg hoog oplopen voor een burger. In een Gents krotdossier (2012-0304) dat de directe aanleiding vormt voor dit rapport, krijgt een burger uiteindelijk krotheffingen die te samen op een gegeven ogenblik oplopen tot 35.000 euro. Hiertussen zitten er een aantal dubbele aanslagen, zoals bijvoorbeeld een totaalaanslag van rond de 9.000 euro voor aanslagjaar 2007, die bestaat uit ongeveer 3.000 euro Vlaamse heffing en 6.000 euro gemeentelijke heffing (opcentiemen van 200%).
1
Om dit rapport leesbaar te houden hanteren we hier afgeronde getallen en een (te) vereenvoudigde terminologie. Zo spreken we bijvoorbeeld over krot- en leegstandsbelasting, terwijl dat nochtans geen juridische begrippen zijn. Juistere terminologie vindt men bijvoorbeeld wel onder het hoofdstukje “heffing op leegstand en verkrotting”, in VRIND 2012, p. 299. Zie voorts ook de websites van Wonen Vlaanderen en Vlabel, al worstelt de overheid zelf ook met de terminologie. Zo omschrijft het belastingportaal Vlaanderen de eigen Vlaamse krotbelasting uitgerekend als een (juist uitdrukkelijk niet langer bestaande) leegstandsbelasting (http://belastingen.vlaanderen.be/nlapps/docs/default.asp?fid=43). Het spreekt voor zich dat de huidige stand van de verspreide regelgeving en vervolgens de communicatie rond de regelgeving, eveneens belangrijk werkpunten voor de Vlaamse overheid zijn.
3
Schema dubbele belasting
A
B
Lokale krotbelasting + Vlaamse krotbelasting
Lokale leegstandbelasting ( + theoretische Vlaamse backupbelasting )
C
Lokale bedrijfsruimtenbelasting + Vlaamse bedrijfsruimtenbelasting
Onderstaand schema geeft een overzicht van de gehanteerde fiscale technieken, het aantal gebruikers (cijfers aanslagjaar 2012) en de opbrengsten ervan (cijfers 2010). (bron: www.binnenland.vlaanderen.be en www.vlaamsparlement.be)
Vlaamse Heffing Eigen gemeentelijk reglement Gemeentelijke opcentiemen Geen belasting Totalen
A
B
C
Krot
Leegstand
Bedrijfsruimten
3 mio euro
/
5 mio euro
8 mio euro
60 gemeenten
210 gemeenten
25 gemeenten
4,9 mio euro
96 gemeenten
/
45 gemeenten
1 mio euro
152 gemeenten
98 gemeenten
238 gemeenten
/
308 gemeenten
308 gemeenten
308 gemeenten
13,9 mio euro
4
Wat de krotbelasting betreft int Vlabel voor gans Vlaanderen in totaal zo’n 3 miljoen euro aan eigen Vlaamse krotheffing.
A
In iets meer dan de helft van de gemeenten (60 + 96 = 156) worden kroteigenaars daar bovenop geconfronteerd met een gemeentelijke krotbelasting. In die gemeenten zijn kroteigenaars dus onderworpen aan een dubbele heffing. In 60 gemeenten loopt dit via een eigen lokaal belastingreglement en dus twee aanslagbiljetten (1 gemeentelijk en 1 Vlaams). In de 96 andere gemeenten int Vlabel gemeentelijke opcentiemen op de eigen Vlaamse heffing en ontvangt de belastingplichtige dus slechts één aanslagbiljet van Vlabel. In de praktijk hanteert Vlabel daarbij vier kwartalen met inkohieringen op respectievelijk uiterlijk 31/3, 30/6, 30/9 en 31/12.
B Pro memorie: leegstandbelasting voor woningen wordt enkel lokaal (of uitzonderlijk enkel door het Vlaamse Gewest) aangerekend. Hier is er dus geen probleem van dubbele belasting.
C Daarnaast zijn er 70 gemeenten (45+25) waar eigenaars met een dubbele bedrijfsruimtenbelasting worden geconfronteerd.
In die gemeenten wordt een eigenaar dus dubbel belast voor zijn leegstaande of verwaarloosde bedrijfsruimte. Hier zijn er 25 gemeenten met een eigen reglement en dus twee aparte aanslagbiljetten (lokaal en Vlaams). In de 45 andere gemeenten int Vlabel opnieuw de gemeentelijke opcentiemen bovenop de eigen Vlaamse heffing. Hier ontvangt de belastingplichtige dus slechts één aanslagbiljet van Vlabel. In de praktijk hanteert Vlabel één jaarlijkse inkohiering op uiterlijk 31/12.
5
AANBEVELING VAN DE VLAAMSE OMBUDSDIENST In het Gentse krotdossier (2012-0304) dat we in de inleiding van dit rapport aanhaalden, stoot de Vlaamse Ombudsdienst op een fiscaaltechnisch probleem dat te maken heeft met de voormelde opcentiementechniek. Dit is de welgekende (en in de regel ook wel burgervriendelijke) duozit-techniek voor overheden zonder grote eigen belastingdienst. Het fiscaaltechnisch probleem betreft de gevolgen van een arrest van het Hof van Cassatie van 24 mei 2012. Deze gevolgen kwamen al uitgebreid aan bod in de parlementaire Commissie Financiën: vragen om uitleg op 2 oktober 2012 en 4 december 20122. Pro memorie. Het Hof van Cassatie stelt dat (het federale) artikel 464, 1°, van het Wetboek op de Inkomstenbelastingen (WIB 92) de gemeenten verbiedt om opcentiemen te heffen op een Vlaamse belasting die – zoals dus de krotbelasting en de bedrijfsruimtenbelasting – het kadastraal inkomen (KI) als grondslag heeft. Eind december 2012 hoopte minister Muyters nog dat de federale wetgever het probleem snel zou oplossen (door het verbod te schrappen in artikel 464, 1° WIB). Maar ondertussen heeft de ombudsman van Vlabel begrepen dat een snelle federale oplossing er (vrij voorspelbaar) niet in zit.
Al te onderbelicht bij dit alles totnogtoe (maar ondertussen dus wel aan bod gekomen in de zaak 2012-0304), is het lot van de voorbije en lopende inkohieringen, die een jaarlijkse totale belastingopbrengst van ongeveer één miljoen euro vertegenwoordigen voor alle zogenaamde opcentiemen-gemeenten te samen3.
2
Voor een verslag van de parlementaire discussies: zie Handelingen Commissievergadering FIN (2012-2013) (vragen om uitleg Van Rouveroij & Yüksel). 3 Als bijlage 4 gaat een overzicht van de gemeenten, waar het in deze zaak om draait.
6
Omdat de Vlaamse Ombudsdienst vandaag dus wél geconfronteerd wordt met die gevolgen, is de Vlaamse Ombudsdienst daarover op respectievelijk 18 en 29 april 2013 in overleg gegaan met Vlabel. In het licht van het resultaat van dat overleg, formuleert de Vlaamse Ombudsdienst de hiernavolgende aanbeveling: Aanbeveling 1 – Specifiek wat die gemeentelijke opcentiemen bij verkrotting en leegstand betreft, getuigen alle inkohieringen die Vlabel nog gedaan heeft nadat het Cassatiearrest van 24 mei 2012 aan de Vlaamse overheid betekend werd, hoedanook van onzorgvuldig bestuur. Bijgevolg spreekt het voor zich dat de inkohieringen van 31 maart 2013 (eerste kwartaal 2013) echt wel de laatste inkohieringen moeten zijn geweest. Vlabel heeft op 29 april 2013 overigens al ingestemd met deze aanbeveling. Tegenover de ombudsman heeft Vlabel er zich ook toe geengageerd om zinloze gerechtelijke procedures te vermijden en dus te aanvaarden dat burgers in recente zaken via een eenvoudige brief kwijtschelding kunnen vragen. De ombudsman ziet dit engagement als een goed, doch onvoldoende, eerste fair gebaar ten opzichte van de belastingplichtigen aan wie deze onwettige belasting ten onrechte werd aangerekend.
Aanbeveling 2 – lokale heffing als principe; Vlaamse heffing als uitzondering Omdat onze aanbeveling 1 hoedanook de vraag opent naar hoe het nu verder moet met de fiscale aanpak van de leegstand en de verkrotting, hernemen we hierna ook onze meer algemene aanbeveling uit ons Jaarverslag 2012, waar we al toelichten dat de dubbelop-aanpak A en C sowieso tot nog teveel andere problemen leidt. Meer concreet herhalen we dus onze aanbeveling om de aanpak B van de leegstaande woningen globaal door te trekken4. Met andere woorden: de Vlaamse Ombudsdienst beveelt de Vlaamse overheid aan om een stap terug te zetten in de respectievelijk 156 en 70 gemeenten, waar eigenaars kunnen geconfronteerd worden met dubbele belastingen. Als lering uit het dossier aan de basis van het huidige rapport, voert de Vlaamse Ombudsdienst nog een bijkomend nieuw argument aan. De overheid mag namelijk niet uit het oog verliezen dat de fiscale aanpak
4
Professor Elly Van de Velde schreef daarover ook een juridische nota die al bezorgd werd aan de leden van de parlementaire commissie Financiën (zie bijlage 2).
7
van verkrotting en leegstand er in eerste instantie op gericht is om gedrag te sturen en ongewenste situaties te doen ophouden. In die zin valt het dus eigenlijk te betreuren dat alle overheden samen momenteel een totale belastingopbrengst hebben van 13,9 miljoen euro. Idealiter zou de belastingopbrengst terugvallen tot nul euro op het ogenblik dat het probleem van de verkrotting en de leegstand zou zijn opgelost. Maar die gedragsturing wordt dan toch best door één overheid gedaan, opdat overheid en burger beter zouden weten waar iedereen aan toe is. Als we opnieuw even kijken naar ons Gents krotdossier (2012-0304), dan komt het de Vlaamse Ombudsdienst voor dat de overheid zich onvoldoende bewust was van de totale hoogte – 35.000 euro! – van al die aanslagen. Het is eigenlijk pas bij de ombudsman dat er een echt totaal goed zicht ontstond op wat de overheid precies oplegde aan deze eigenaar.
Bart Weekers Vlaams ombudsman
BIJLAGEN: 1. UITTREKSEL UIT JAARVERSLAG 2012 VLAAMSE OMBUDSDIENST 2. NOTA ELLY VAN DE VELDE 3. OP BASIS VAN HET KLACHTENBEELD VAN DE AFGELOPEN JAREN, FORMULEERT DE VLAAMSE OMBUDSDIENST NOG VIER MEER ALGEMENE OBSERVATIES BIJ DE FISCALE STRIJD TEGEN VERKROTTING EN LEEGSTAND
4. OVERZICHT VAN DE 101 “OPCENTIEMEN”-GEMEENTEN AANSLAGJAAR 2012
8
Bijlage 1 Uittreksel uit het Jaarverslag 2012 van de Vlaamse Ombudsdienst
1.
Twee keer hetzelfde krot belasten, is één keer teveel Fraaie verzoeningsresultaten bij Financiën en Begroting, wat uiteraard niet wegneemt dat er openstaande “werven” zijn. We pikken er dit jaar één werf uit: de dubbele krotbelasting: een Vlaamse en een lokale. Deze materie is overigens welbekend bij de parlementaire commissie. In dossier 2012-0191 wordt een woning in 2007 opgenomen op de gewestelijke inventaris van ongeschikte/onbewoonbare woningen. De stad Gent was toen de inventarisbeheerder. In 2009 draagt de stad het inventarisbeheer over aan de buitendiensten van het Agentschap Wonen-Vlaanderen, ook met adres in Gent. Maar de stad Gent blijft wel inventarisbeheerder voor de nieuwe stedelijke heffing op verkrotting. Beide overheden leggen in 2009 een verkrottingsheffing op. Om een vrijstelling te krijgen, bezorgt de eigenaar zijn stedenbouwkundige vergunning voor de woning aan de stad Gent. Maar hij beseft niet dat hij dit ook nog eens apart aan WonenVlaanderen in Gent moet bezorgen om ook van de gewestelijke heffing vrijgesteld te worden. Vanwege fouten in de adressering van de brieven, verleent VLABEL uiteindelijk een ambtshalve ontheffing voor de gewestelijke heffing van 2009. De Vlaamse overheid hanteert een verkrottingsheffing op woningen, maar daarnaast hebben ook nog eens 54 steden en gemeenten een eigen heffing. De burger ontvangt dan twee aanslagbiljetten voor zijn krot: één van de Vlaamse overheid en één van stad of gemeente. Omdat het om 2 verschillende overheden gaat, is dit juridisch in orde. Maar of het ook aangewezen is? Tweemaal dezelfde feiten belasten, voor hetzelfde doel en veelal op basis van dezelfde vaststellingen? Dit verwart burgers die bezig zijn met de renovatie van de woning en een schorsing of vrijstelling van de heffing verwachten. Geldt die schorsing nu voor één, geen of beide heffingen? En aan elke heffing zijn eigen regels, termijnen en voorwaarden verbonden. Maar de burger redeneert vanuit zijn renovatie. Eigenlijk weet de overheid daar al van door het afleveren van de stedenbouwkundige vergunning. Waarom moet je die vergunning dan opnieuw voorleggen, en dat niet één maar zelfs twee keer? Beide overheden hebben de strijd tegen verkrotting als doel. De Vlaamse overheid en de steden en gemeenten moeten onderling afspraken maken zodat ze met één heffing naar de burger kunnen stappen en die burger één gesprekspartner heeft om aan te tonen of en hoe hij de verkrotting aanpakt. Zo beveelt de ombudsman de Vlaamse overheid aan om een stap terug te zetten en alleen een heffing op te leggen als de gemeente dat niet zelf doet. De Vlaamse Ombudsdienst weet dat die mogelijkheid al eens geboden werd in het verleden. Maar om de administratieve verwarring bij de burger op te heffen, verdient het aanbeveling om dit toch opnieuw op te nemen. De Vlaamse Ombudsdienst zal de parlementaire discussie stofferen met een meer technische nota waarin professor Elly Van de Velde dit punt verder verduidelijkt.
9
Bijlage 2 Nota professor Elly Van de Velde
‘Non bis in idem’ bij belasting op verkrotting tussen het Vlaamse Gewest en de gemeenten 1. Het ‘non bis in idem’ beginsel De invulling van het ‘non bis in idem’ beginsel is in de loop der jaren geëvolueerd. In zuivere fiscale aangelegenheden (niet de samenloop met het strafrecht) kan het beginsel worden omschreven als: “het principe dat dezelfde grondslag of dezelfde belastbare materie in hoofde van dezelfde persoon voor éénzelfde jaar door dezelfde overheid geen tweemaal mag worden belast uit hoofde van eenzelfde belasting of belastingen met hetzelfde doel. Of nog, eenzelfde belasting kan in hoofde van dezelfde belastingplichtige slechts éénmaal dezelfde belaste materie treffen” (GABRIËL, 2012). Volgens de rechtspraak van het Hof van Cassatie, de Raad van State en het Grondwettelijk Hof is het non bis in idem beginsel géén algemeen rechtsbeginsel. In de rechtspraak wordt het vaak in één adem genoemd met het principe van de billijkheid. In het algemeen beschouwt de rechtsleer het beginsel gewoon als een richtsnoer voor de wetgever. Andere auteurs beschouwen het dan toch als een veruitwendiging van het gelijkheidsbeginsel (DE JONCKHEERE) of een algemeen rechtsbeginsel dat de principiële fiscale autonomie van de lokale besturen inperkt (VAN DOOREN). Ook sommige rechtspraak is veelal deze mening toegedaan, nl. dat bv. art. 355 WIB92 (vestiging van een nieuwe aanslag) een wettelijke uitzondering is op het algemeen rechtsbeginsel ‘non bis in idem’. Gelet op het feit dat de hoogste rechtscolleges het ‘non bis in idem beginsel’ niet beschouwen als een algemeen rechtsbeginsel, is het niet erkend als verbrekingsgrond voor het Hof van Cassatie noch als vernietigingsgrond voor de Raad van State. Opdat ‘het non bis in idem’ beginsel geschonden is, moeten 5 constitutieve elementen worden aangetroffen: 1. Eenzelfde belasting of belastingen hebben hetzelfde doel 2. Dezelfde materie/grondslag Belasting op hetzelfde inkomen? Hetzelfde materieel feit? Dezelfde juridische handeling? Louter bestaan van 2 vergelijkbare belastingen schendt niet per se het ‘non bis in idem’ beginsel. 3. Dezelfde belastingplichtige 4. Hetzelfde jaar (inzake directe belastingen) 5. Dezelfde overheid Dit element is van belang voor het geval dat wij bekijken. In de oudere rechtsleer is dit element niet terug te vinden als een constitutief element. Het komt naar voren in een arrest van het Hof van Cassatie van 16 oktober 1997, waarin het Hof stelt dat het in de regel niet verboden is dat eenzelfde belastingplichtige voor eenzelfde feit door verschillende overheden wordt belast. Het betrof in casu een gemeentelijke belasting op de exploitatie van stortplaatsen enerzijds en de heffing van het Vlaamse Gewest in toepassing van het Decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen. Deze stelling werd bevestigd door de Raad van State in een arrest van 24 juni 2004. Bij dit constitutief element rijst in se de vraag naar het ‘juiste en bevoegde orgaan’. (GABRIËL, 2012) Vlabel haalt dit arrest aan in zijn brief. Het is volgens bepaalde auteurs evenwel niet noodzakelijk dat de 5 constitutieve elementen allemaal aanwezig zijn om tot een schending te kunnen beslissen: “Er is mogelijks toch sprake van een dubbele heffing, als hetzelfde doel wordt nagestreefd, maar in hoofde van verschillende personen of op niet-identieke feiten” (DE MEYERE en VAN HOUTE, 2007).
10
Deze visie doet de vraag rijzen naar of het non bis in idem beginsel evenzeer is geschonden wanneer twee belastingen eenzelfde doel hebben en dezelfde belastingplichtige treffen maar niet door dezelfde overheid zijn uitgevaardigd? De facto gaat het hier toch om juridisch dubbele belasting (in hoofde van dezelfde belastingplichtige)? Wanneer dergelijke belasting plaatsvindt tussen twee landen, treedt inzake inkomstenbelastingen een verdrag tot vermijding van dubbele belasting in werking. Als dat niet is afgesloten, zijn er nog andere mechanismen die België tot terughoudendheid dwingen. Maar wanneer dat gebeurt tussen de Vlaamse overheid en een gemeente, is algemeen aanvaard en verdedigd dat het toelaatbaar is. Hier klopt toch iets niet? Op grond van artikel 170 §2, lid 2 van de Grondwet heeft de federale wetgever een beperkende bevoegdheid ten aanzien van gemeenschappen en gewesten. In het raam hiervan heeft de federale wetgever een wettelijk non bis in idem beginsel ingevoerd, door aan de deelstaten het verbod op te leggen belastingen te heffen op materies die reeds federaal belast worden of om op federale belastingen opcentiemen te heffen of kortingen toe te staan (Wet 23 januari 1989). (DE JONCKHEERE en PLETS, 2010) Dat brengt evenwel geen soelaas voor onze casus die betrekking heeft op de relatie Vlaams Gewest – gemeente. 2. Het uitgangspunt: gewestelijke en gemeentelijke fiscale autonomie Het is essentieel te benadrukken dat gemeenten over een grondwettelijke fiscale autonomie beschikken. Krachtens de artikelen 41, 162 en 170 §4 GW kunnen de gemeenten in principe om het even welke materie aan een belasting onderwerpen, voor zover de belasting kadert binnen het gemeentelijk belang en de door de wetgever opgelegde beperkingen niet worden overschreden. (DE MEYERE en VAN HOUTE, 2007) Ook het Vlaamse Gewest heeft fiscale autonomie, op grond van art. 170 §2 GW. Deze bevoegdheid betekent, in tegenstelling tot de zgn. gewestelijke belastingen op grond van de Bijzondere Financieringswet, dat de gewesten zelf kiezen of en welke belasting zij invoeren (tenzij de federale wetgever belast). Het kan gebeuren, zoals vóór het grond- en pandendecreet van 2009 inzake de leegstand van woningen maar ook nu nog bij de verkrotting, dat beide bevoegde niveaus een belasting hebben ingevoerd en dat er een toelaatbare dubbele heffing plaatsvindt. Het ‘non bis in idem’ beginsel verzet zich hier immers niet tegen. Als alternatief voor het vestigen van een eigen gemeentebelasting kan de gemeente opcentiemen innen op de gewestelijke belasting. Gelet op het ‘non bis in idem’ beginsel kan de gemeentebelasting evenwel niet tegelijkertijd met de gemeentelijke opcentiemen worden geheven. Bijgevolg worden door sommige gemeenten opcentiemen geheven op de door het Vlaamse gewest geheven leegstandsheffing. Deze gewestelijke heffing heeft als grondslag het KI. De gemeentelijke opcentiemen op de gewestbelasting hebben dezelfde aard als de basisbelasting en worden bijgevolg ook op het KI als grondslag geheven. Op grond van art. 464, 1° WIB92 zijn o.a. de gemeenten niet gemachtigd om opcentiemen te heffen op de personenbelasting of van gelijkaardige belastingen op de grondslag of op het bedrag van die belastingen. Een lokale belasting die is gesteund op een van de wezenlijke componenten die rechtstreeks de grondslag van de inkomstenbelastingen bepalen, is volgens het Hof van Cassatie (24 mei 2012) een verboden gelijkaardige belasting. Na dit cassatiearrest wordt het algemeen aanvaard en ook gestimuleerd dat de heffing van opcentiemen door de gemeenten best wordt vervangen door een eigen gemeentelijke heffing. Het Grondwettelijk Hof had op 28 februari 2008 (nr. 32/2008) nog de geldigheid van het systeem van gewestelijke heffing samen met gemeentelijke heffing of opcentiemen bevestigd. We zijn inmiddels nog steeds geen stap verder met de strijd tegen de dubbele heffing op leegstand/verwaarlozing. Meer nog, de minister heeft aan de federale regering gevraagd om artikel 464, 1° WIB92 in die zin aan te passen dat – zoals voor de onroerende voorheffing – er een uitzondering geldt van een toegelaten heffing van opcentiemen op het KI als grondslag. Een andere mogelijkheid is inderdaad om de grondslag te wijzigen op gewestniveau. In dat geval zijn we terug naar af vanuit het oogpunt van de burger die opnieuw volop met een dubbele heffing wordt geconfronteerd.
11
3. Bevoegdheidsbeperkingen ten aanzien van gemeenten a.
Decreet van 7 mei 2004
Sinds de invoering van het decreet van 7 mei 2004 hadden de gemeenten tot vóór 1 januari 2010 de mogelijkheid om de gewestelijke heffing ter bestrijding van leegstand en verkrotting van gebouwen of woningen, voor hun grondgebied te vervangen door een eigen gemeentebelasting, door vrijstelling aan te vragen van de gewestelijke heffing. Zij konden een eigen heffingsstelsel hanteren, maar dat moest wel minimaal de regeling van het decreet overnemen en het evt. verder aanvullen (geen enkele gemeente heeft dit volgens de minister gevraagd). De gemeenten zijn hierbij verplicht de minimale heffingsregels van de gewestelijke leegstandsbelasting over te nemen, zodat een gemeentelijke leegstandsbelasting onwettig is indien deze bv. de gewestelijke regels m.b.t. de duur van de belastbare leegstand niet zou eerbiedigen. Volgens de minister was dit toelaatbaar en lijkt het dat dit systeem eventueel kan worden overwogen om tegemoet te komen aan het voorstel van Sas Van Rouveroij (Hand. Commissie voor algemeen beleid, financiën en begroting 2012-2013, C50-FIN2, 4 december 2012, 335 e.v.). Het GWH heeft in zijn arrest van 20 januari 2010 (nr. 4/2010) gesteld dat het in de eerste plaats niet aan de gewesten toekomt om de (materiële) bevoegdheid van de gemeenten te beperken (de procedurele bevoegdheid kan door de gewesten worden beperkt). Op grond van art. 170 §4 GW is de beperking van de fiscale autonomie van de gemeenten een aan de federale wetgever voorbehouden aangelegenheid. De uitzonderingen waarvan de noodzakelijkheid blijkt moeten bovendien op uitdrukkelijke wijze worden bepaald door de federale wetgever. Gemeenschappen en gewesten kunnen die aangelegenheid wél regelen voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening van hun ‘impliciete’ bevoegdheid (op grond van art. 10 BWHI). Hiervoor moet wel zijn voldaan aan drie voorwaarden: 1. De ontworpen regeling is noodzakelijk voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest; 2. De betrokken aangelegenheid leent zich tot een gedifferentieerde regeling; 3. De weerslag van de betrokken bepalingen op die aangelegenheid is slechts marginaal. Het GWH besluit tot geen strijdigheid, aangezien het decreet van 2004 enkel aan de gemeenten het recht toekent om de vrijstelling van gewestelijke heffing te verkrijgen, met behoud voor de gemeente van het recht om op eender welk ogenblik een eigen gemeentelijke leegstandsheffing te handhaven, in te voeren, aan te passen of af te schaffen. Wanneer niet aan de voorwaarden van het decreet is voldaan, blijft de gewestelijke leegstandsheffing bestaan naast de lokale leegstandsheffing. In de rechtsleer is er ook een tegenovergestelde strekking die stelt dat de fiscale lokale autonomie kan worden beperkt door de gewesten, als bevoegde overheid voor het regelen van de gemeentelijke belangen (op grond van art. 41 en 162 GW). Onder gemeentelijke autonomie moet worden begrepen dat gemeenten bevoegd zijn om elke materie, die als van gemeentelijk belang kan worden aangemerkt, zelf te behartigen. Dit kan zelfs op impliciete of onrechtstreekse wijze. Tot op vandaag is hierover geen eensgezindheid (de grondslag van de fiscale lokale autonomie is art. 41-162 GW OF art. 170§4) (LAUWERS, 2011). b.
Decreet van 27 maart 2009
Dit decreet gaat een stap verder dan een vrijwillige afstand van de gewestelijke autonomie uit het decreet van 2004. Het decreet vervangt eigenlijk de gewestelijke leegstandsheffing op gebouwen en woningen door een machtiging te verlenen aan de gemeente om een eigen leegstandsheffing in te voeren, die dan evenwel aan minimumvereisten moet voldoen. Het Vlaamse Parlement reglementeert hier duidelijk een gemeentelijke belastingbevoegdheid inzake leegstandsheffing op gebouwen en woningen. Volgens de Raad van State Afdeling Wetgeving moest dit gewestelijk ingrijpen wel worden verantwoord op grond van art. 10 BWHI, nl. dat het noodzakelijk is voor de uitoefening
12
van de eigen bevoegdheid van het Vlaamse Gewest en dat de weerslag van de bepalingen op de aangelegenheid slechts minimaal is. Alleen de bepalingen m.b.t. de minimumaanslagen blijken voor de gemeente bindende bepalingen te zijn. De vraag is in de rechtsleer gerezen of er nog geloofwaardig kan worden gesproken van een noodzakelijkheid als de enige bindende bepaling een minimumtarief is. (DE JONCKHEERE en PLETS, 2010). Volgens het GWH van 29 juli 2010 (nr. 89/2010) doet het beginsel van lokale autonomie geen afbreuk aan de bevoegdheid van de federale staat, gemeenschappen en gewesten om te oordelen wat het meest geschikte niveau is om een aangelegenheid te regelen die hun toekomt. 4. Conclusie Wat Sas Van Rouveroij zich afvraagt is of het juridisch kan dat de gewesten pas een krotbelasting heffen als er een hiaat is bij de gemeenten (geen eigen heffing ingevoerd – het gewest kan dan heffen – gemeenten kunnen dan opcentiemen heffen op de gewestbelasting, zijnde als dat kan volgens een aangepast art. 464, 1° WIB92 of een nieuwe grondslag) (Hand. Commissie voor algemeen beleid, financiën en begroting 20122013, C50-FIN2, 4 december 2012, 335 e.v.). De facto bestaat dergelijke regeling al voor leegstaande gebouwen door het Grond- en pandendecreet van 2009: “Aan de gemeenten worden instrumenten voor dit grondgebied aangereikt, inzonderheid de heffing op leegstaande gebouwen en woningen. Indien een gemeente deze instrumenten niet aanwendt en desalniettemin kampt met een hoge leegstandsgraad en stijgende leegstandscijfers, heeft zij klaarblijkelijk haar decretale opdracht niet ingevuld. In dat geval kan de Vlaamse overheid zich beroepen op de figuur van het dwangtoezicht om zelf in de plaats te treden van het lokaal bestuur, nl. door zelf een heffing in te voeren.” (LAUWERS, 2011). Het vervangend optreden door het Vlaamse Gewest mag niet als gevolg hebben dat een gedwongen gemeentelijke heffing wordt doorgevoerd. In dat geval wordt een ‘uitzonderlijke gewestelijke leegstandsheffing’ geheven. Waarom dit ook niet invoeren voor de krotbelasting? Het uitgangspunt hierbij blijft de gemeentelijke autonomie. Heffen op leegstand en verkrotting sluit het beste aan bij wat het gemeentelijk belang inhoudt (art. 41 en 162 GW) en dus op lokaal niveau. Volgens een strekking in de rechtsleer kan het Gewest dan ook beperkingen aan de gemeentelijke autonomie opleggen. Dat kan ook volgens het GWH en de afdeling wetgeving van de Raad van State, maar enkel in het geval dat de beperking noodzakelijk is voor de uitoefening van de eigen ‘impliciete’ bevoegdheden van het Gewest (art. 10 BWHI). In die zin zou een gelijkaardige regeling aan die van de leegstaande gebouwen op grond van het Decreet Grond- en Pandenbeleid van 2009 kunnen worden ingevoerd. In de regel blijft, volgens de rechtspraak, de federale wetgever bevoegd voor beperkingen aan de fiscale autonomie van de gemeenten (art. 170 §4 GW). De heffingsgrondslag voor opcentiemen zal in elk geval moeten worden gewijzigd. Prof. dr. Elly Van de Velde Docent fiscaal recht UHasselt Gastprofessor UA
Geraadpleegde rechtsleer
DE JONCKHEERE, M., Iets leuks bij de buren? Enkele voor- en nadelen van het open stelsel van lokale belastingen in België, Brugge, die Keure, 2012, 56 p. DE JONCKHEERE, M. en PLETS, N., Handboek lokale en regionale belastingen, Brugge, die Keure, 2010. DE MEYERE, L. en VAN HOUTTE, C., “Het non bis in idem-beginsel: nee, geen twee keer”, in X., , Brugge, die Keure, 2007, 6798.
13
GABRIËL, P., “Neen, toch niet nog eens… over het non bis in idem-beginsel in belastingzaken”, in M. De Jonckheere (ed.), , Brugge, die Keure, 2012, 107-139. HUYGE, S., “Het nieuwe decreet ter bestrijding van de leegstand en verwaarlozing van woningen en gebouwen, zoals het inmiddels werd gewijzigd door het Programmadecreet van 24 december 2004”, in X., lokale en regionale belastingen 2004-05. Patrimoniumbelastingen anno 2005 & 96 + 96 = 2006?, Brugge, die Keure, 2007, 1-43. LAUWERS, T., “De beperking van de autonome lokale bevoegdheden”, in X., Jaarboek lokale en regionale belastingen 2010-2011, Brugge, die Keure, 1-34.
14
Bijlage 3 Op basis van het klachtenbeeld van de afgelopen jaren bij de Vlaamse Ombudsdienst, formuleert de Vlaamse Ombudsdienst vier observaties
Observatie 1 – consequenter inventariseren De Vlaamse Ombudsdienst observeert een ongelijkheidsprobleem bij de inventarisatie. De overheid hanteert namelijk geen globaal inventarisatiebeleid met bijvoorbeeld controleurs die van deur tot deur zouden gaan. Al te vaak raken panden daardoor als krot geregistreerd louter doordat een ontevreden huurder dat vraagt. Dat leidt te vaak tot situaties waarbij de buurman niet betaalt, terwijl diens woning in nog veel bedenkelijker staat verkeert.
Observatie 2 – criteria om de teller op nul te kunnen plaatsen voor nieuwe eigenaars die de verkrotting en leegstand aanpakken De Vlaamse Ombudsdienst denkt daarnaast ook dat de teller op nul moet wanneer een nieuwe eigenaar zo’n woning koopt. In ons Gents krotdossier (2012-0304) zien we zo’n nieuwe eigenaar en bij diens eerste heffing staat de teller al op 3 (waarde P+1 in de formule van de heffing): eerste heffing al meteen 8.910 euro (ook door de 200% opcentiemen van de stad).
Observatie 3 – beter en vroeger informeren over de ernst en de omvang van de heffing Van bij de eerste brief van de inventarisbeheerder (gemeente of gewest) zou de hoegrootheid van potentiële toekomstige belasting duidelijk moeten zijn. Nu zit die nergens in de communicatie. Zelfde concreet voorbeeld van hiervoor: verzoeker denkt dat hij die heffing er wel bij zal kunnen nemen. Tot hij in 2012 vijf aanslagen ontvangt: samen goed voor 35.000 euro.
Observatie 4 – hoofdelijkheid bij de inning pas toepassen wanneer gedeelde inning geen resultaat oplevert In geval van onverdeeldheid van het goed, de heffing toch eerst “verdeeld over de mede-eigenaars trachten te innen”. Pas als dit niet werkt het voordeel van de hoofdelijkheid bij inning toepassen (Jaarverslag 2011 Vlaamse Ombudsdienst).
15
Bijlage 4: overzicht van de 101 “opcentiemen”-gemeenten aanslagjaar 2012 (voor het aanslagjaar 2013 zou het nog ongeveer gaan om 50 gemeenten) AANSLAGJAAR 2012 DUBBELE OPCENTIEMEN KROT WONINGEN
+ BEDRIJFSRUIMTEN
ENKEL OPCENTIEMEN KROTWONINGEN
ENKEL OPCENTIEMEN BEDRIJFSRUIMTEN
TOTAAL
PROVINCIE ANTWERPEN Herentals Herenthout Hove Hulshout Schoten Willebroek
PROVINCIE LIMBURG Alken Borgloon Gingelom Hechtel-Eksel Heusden-Zolder Hoeselt Kinrooi Lummen Maasmechelen Sint-Truiden Wellen
PROVINCIE OOST-VLAANDEREN Buggenhout Deinze Destelbergen Gavere Geraardsbergen Kaprijke Melle Moerbeke-Waas Waarschoot Zingem
Rijkevorsel Niel Lier Laakdal Kontich Geel Boechout
Dilsen-Stokkem Hamont-Achel Heers Tessenderlo
Assenede Beveren De Pinte Dendermonde Erpe-Mere Evergem Hamme Kluisbergen Laarne Lebbeke Lovendegem Merelbeke Ninove Sint-Lievens-Houtem Waasmunster Zele Zelzate Zottegem Oosterzele
Balen Hemiksem Turnhout 16
Ham
PROVINCIE VLAAMS-BRABANT Beersel Boortmeerbeek Boutersem Diest Dilbeek Landen Leuven Liedekerke Meise Tienen Tremelo Zemst Bekkevoort Herent Kampenhout Londerzeel Merchtem Opwijk Sint-Pieters-Leeuw Steenokkerzeel Tielt-Winge
PROVINCIE WEST-VLAANDEREN Dentergem
TOTAAL
40
Anzegem Avelgem Brugge Deerlijk Harelbeke Kortemark Kortrijk Kuurne Lendelede Lichtervelde Poperinge Ruiselede Spiere-Helkijn Staden Tielt Veurne Zedelgem Zonnebeke
56
5 16
29
21
19
101
16
