De maakbare overheid. Verslag van de Nationale ombudsman over De maakbare overheid. Verslag van de Nationale ombudsman over 2005

De maakbare overheid

In onze samenleving voert de overheid veel taken uit. Iedereen heeft dan ook te maken met de overheid.Vaak verloopt dat contact goed, maar niet altijd. Als het is spaak gelopen, kan de burger de Nationale ombudsman inschakelen: die is onpartijdig en onafhankelijk. De Nationale ombudsman heeft een open oor voor klachten van burgers, maar luistert net zo goed naar de overheid. Zo wordt aan beide partijen recht gedaan. Daar wordt burger beter van en de overheid ook.


Verslag van de Nationale ombudsman over 2005

De Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 3563 563 Fax 070 3607 572 www.nationaleombudsman.nl




Inhoudsopgave Voorwoord

5

De maakbaarheid van de overheid 1 2 3 4 5 6 7 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 8.7 8.8 8.9 8.10 9 10 11 12 13

Inleiding De werkwijze van de Nationale ombudsman Overheid en onderdaan De klachtwaardige overheid Rechtmatigheid en behoorlijkheid Het beeld van bestuurlijke organisaties Achterliggende oorzaken Bespreking van de verschillende bestuursorganen Immigratie- en Naturalisatiedienst Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen Sociale verzekeringsbank Informatie Beheer Groep Belastingdienst Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen Centrale organisatie werk en inkomen Decentrale overheden Politie en Openbaar Ministerie Ministeries Wie is de burger? De spiegeling van burgers en bestuursorganen Nadere verkenning van de relatie overheid/burger Behoorlijkheid, legitimatie en vertrouwen Aandachtspunten

2

7 8 10 14 16 17 21 25 25 26 31 36 37 40 43 44 46 50 55 57 60 60 72 76


De Nationale ombudsman en zijn omgeving

79

1 2 3 4 5 6

80 83 86 87 88 89

Ontwikkelingen in wetgeving en aansluiting gemeenten Bekendheid en zichtbaarheid van de Nationale ombudsman Het project ‘Uitdragen normen’ Vereniging voor Klachtrecht Buitenlandbeleid en -activiteiten Klachten over het Bureau Nationale ombudsman en verzoeken om herziening

Het werk in 2005 in cijfers

93

Bijlagen

107

1 2 3

108 114 126

De behoorlijkheidsnormen Verzoekschriften per beleidsterrein Nevenfuncties van de ambtsdragers

3


Voorwoord Dit verslag over 2005 ziet er wat betreft vorm en inhoud anders uit dan voorgaande jaren. Aan de wens van veel lezers, vooral ook van de Vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer, om het jaarverslag korter en informatiever te maken, is gevolg gegeven. Het jaarverslag is nu minder een uitputtende opsomming van het werk van de Nationale ombudsman en meer een analyse van het werkveld burger-overheid. De ambtswisseling per 1 oktober 2005 was aanleiding om een kader te ontwikkelen dat voor de komende jaren structuur geeft aan de functie van de Nationale ombudsman. De gekozen vorm draagt naar verwachting bij tot de leesbaarheid en stimuleert zo een vruchtbare gedachtewisseling over rol en betekenis van het instituut Nationale ombudsman in onze samenleving en in onze constitutionele ordening.Voor wie volledigheid wil: de website www.nationaleombudsman.nl geeft een volledig overzicht van de uitgebrachte rapporten. Dit verslag heeft als thema De maakbare overheid. Het bestaat uit drie delen. Het eerste deel presenteert het thema zelf en geeft een overzicht van de bevindingen in het jaar 2005 over de verhouding tussen de overheid en de burger. Deel twee geeft een overzicht van verschillende aspecten van het werk van de Nationale ombudsman, terwijl in deel drie de cijfermatige verantwoording centraal staat.

Het vertrouwen van de burger in de overheid staat nu volop in de aandacht. De Nationale ombudsman vervult een belangrijke rol in deze vertrouwensrelatie, maar op welke wijze? Dat is de kern van dit verslag.

Het jaar 2005 stond in het teken van de ambtswisseling. Tot 1 oktober 2005 was mr. Roel Fernhout de Nationale ombudsman. Om gezondheidsredenen heeft hij na een vruchtbare volle ambtsperiode van zes jaar afscheid genomen. Dit afscheid kreeg internationale allure met het vijfde Seminar van de Nationale Ombudsmannen van de lidstaten van de Europese Unie op 12 september 2005, in samenwerking met de Europese Ombudsman. Bij zijn afscheid werd Roel Fernhout koninklijk onderscheiden, als blijk van grote waardering voor zijn brede maatschappelijke inzet.

Roel Fernhout heeft aan zijn ambtsopvolger een instituut met hoog aanzien wat betreft zorgvuldigheid en deskundigheid overgedragen. De continuïteit in het werk is mede gewaarborgd door de energieke aanwezigheid van de substituut ombudsman mr. Frank van Dooren.Van jaar tot jaar weten meer burgers de Nationale ombudsman te vinden en het instituut brengt vele waardevolle rapporten voort. Daarnaast lost de hoog gekwalificeerde en enthousiaste ploeg onderzoekers een veelvoud aan zaken op met pragmatische interventies bij bestuursorganen, zodat de gerezen problemen voor de burger zonder veel juridische omhaal snel en effectief opgelost zijn. Bij de keuze van de nieuwe ombudsman heeft de Tweede Kamer een profiel vastgesteld met onder meer de wens dat de Nationale ombudsman zich gemakkelijk mengt in maatschappelijke discussies en het werk en het instituut van de Nationale ombudsman op een open, toegankelijke en overtuigende wijze presenteert in de nieuwsmedia. Bovendien is de wens uitgesproken dat de Nationale ombudsman méér onderzoek op eigen initiatief start. Het is onvermijdelijk dat deze ambities belangrijke gevolgen hebben voor het instituut. Het onderzoek op eigen initiatief kan ertoe bijdragen dat minder reactief en meer proactief knelpunten in de verhouding burger-overheid aan het licht gebracht kunnen worden. De grotere bekendheid kan leiden tot een groeiende toestroom van zaken -een ontwikkeling die nu al merkbaar is. Deelname aan maatschappelijke discussies kan bijdragen tot een duidelijke positionering van de Nationale ombudsman als instituut met een focus op de verhouding burger-overheid. De Nationale ombudsman dr. Alex F.M. Brenninkmeijer

5


De maakbaarheid van de overheid

Prof. dr. Marc Hertogh hoogleraar Rechtssociologie, Rijksuniversiteit Groningen ‘De’ overheid bestaat niet. Burgers hebben uiteenlopende beelden en verwachtingen van een rechtvaardige overheid, zo blijkt uit het werk van de Nationale ombudsman. Zij verliezen het vertrouwen in de overheid, als zij hun eigen verwachtingen niet meer herkennen in het overheidsoptreden. Hetzelfde geldt voor individuele ambtenaren. De rechtvaardigheidsopvattingen van burgers en ambtenaren vallen deels binnen en deels buiten bestaande juridische normen. Een moderne, lerende overheid oriënteert zich daarom niet alleen op het recht, maar ook op de vraag wat burgers en ambtenaren zelf als behoorlijk en rechtvaardig ervaren. De rapporten en aanbevelingen van de Nationale ombudsman kunnen hieraan een constructieve bijdrage leveren. Zo wordt de maakbare overheid ook een tastbare en herkenbare overheid.

doelstelling nog onvoldoende is gerealiseerd: ‘Het perspectief waarin de burger, de maatschappelijke organisatie (bijv. school of zorginstelling) of het bedrijf het centrale uitgangspunt vormt in het overheidshandelen, is op de achtergrond geraakt.’3)

De Nationale ombudsman wil bijdragen aan een meer horizontale, behoorlijke verhouding tussen overheid en burger. Hij draagt in zijn werk zorg voor de bijzondere belangen van de burger en van de overheid. In dit hoofdstuk worden de visie en de missie van de ombudsman uiteengezet.

Het project ‘Andere Overheid’ is gericht op het maakbare van de overheid. Het project ‘Bruikbare rechtsorde’ van de Minister van Justitie sluit hierbij aan.4) De overheid is maakbaar, in die zin dat de overheid inmiddels over voldoende kennis en ervaring beschikt om voor verschillende beleidsterreinen bestuurlijke organisaties in te richten ‘die werken’. Het orkestreren van het samenspel tussen de verschillende bestuurlijke organisaties vraagt om een afzonderlijke inspanning. Als bepaalde bestuurlijke organisaties niet goed werken of niet goed samenwerken, dan zijn daarvoor oorzaken aan te wijzen.Vaak gaat het om onvoldoende capaciteit om de te verrichten taken uit te voeren. Dan is sprake van overspannen ambities. Het kan ook gaan om maatschappelijk omstreden onderwerpen. Dan is er spanning tussen doelstellingen en uitvoering. Of het gaat om organisaties die in zichzelf gekeerd zijn, onvoldoende oog en oor hebben voor de bestuurlijke en maatschappelijke omgeving en daardoor weerstand oproepen. In al die gevallen vangen burgers, instellingen en bedrijven de klappen op. Besluitvorming waarvan men afhankelijk is, komt vast te zitten. De overheid reageert niet of verkeerd, bijvoorbeeld met tegenstrijdige acties. Op die manier raken de maatschappelijke actoren burgers, instellingen en bedrijven verstrikt in de overheid. In dit verslag kijken we naar de aard en oorzaken van die verstrikking en naar de vraag wat daaraan kan worden gedaan.

Na een algemene inleiding over de plaats van de Nationale ombudsman in de samenleving en in het staatsbestel, volgt een uiteenzetting over de werkwijze van de Nationale ombudsman. De paragrafen 3, 4 en 5 (vanaf pagina 14) behandelen de verhouding tussen overheid en burger, klachten van de burger over de overheid en de rol die de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman vervullen bij de beoordeling van overheidsbesluiten. Paragrafen 6,7 en 8 (vanaf pagina 21) geven een beeld van het functioneren van de verschillende bestuursorganen. De Nationale ombudsman daagt de overheid uit te leren van klachten en werkt aan het herstel van het De overheid is in een

vertrouwen van de burger in de overheid. In de paragrafen 9 en 10 komt de vraag aan de orde wie de

moderne samenleving

burger is, die klaagt over bestuursorganen. Nadere verkenning van de relatie tussen overheid en burger

een dienstbare

vindt in paragraaf 11 plaats aan de hand van zaken die in 2005 door de Nationale ombudsman zijn

overheid, die steeds

behandeld.

weer verantwoording

Paragraaf 12 (pagina 72) bevat een concluderende beschouwing en omschrijft de aanpak voor

aflegt over deze

vertrouwensherstel die de Nationale ombudsman voor ogen staat. Goede communicatie tussen overheid en

dienstbaarheid.

burger is daarbij essentieel. De slotparagraaf (pagina 76) geeft ten behoeve van de behandeling van dit

Bij de maakbaarheid van de overheid spelen vragen als: welke organisatievormen en uitvoeringswijzen kiest de overheid voor bepaalde taken? Deze vragen gelden evenzeer het lokale niveau. Goede politiezorg, sociale zekerheid, gezondheidszorg en onderwijs zijn te organiseren. Als het niet lukt, is het zaak na te gaan wat de oorzaken daarvan zijn en welke lessen getrokken kunnen worden. De maakbare overheid is een overheid die open staat voor reacties uit de omgeving. De maakbare overheid is een lerende overheid. In het onderzoek van de Nationale ombudsman staat dit leerproces centraal.Wat is er misgegaan, wat is de visie van de burger, instelling of het bedrijf, wat is de visie van de overheid? En: wat moet er gebeuren? wat kan er gebeuren? wat kan er voor de toekomst veranderen?

jaarverslag door de Tweede Kamer een korte omschrijving van aandachtspunten.

1 Inleiding De overheid is maakbaar, de samenleving slechts in beperkte mate. Dit is een feitelijke constatering. Het optimisme over het met politieke middelen veranderen van de samenleving is de laatste jaren sterk afgenomen. De samenleving heeft een eigen dynamiek en het sturend vermogen van de overheid is beperkt. De overmaat aan sturing door de overheid is voor de samenleving nadelig gaan werken, aldus het Kabinet Balkenende in het rapport ‘Andere Overheid’1): ‘De overheid in haar algemeenheid is weinig effectief, reageert traag op ontwikkelingen en betrekt de burgers te weinig bij besluitvorming’2). Bij de uitspraak ‘De overheid is maakbaar, de samenleving slechts in beperkte mate’ gaat het echter niet alleen om een feitelijke kwestie. Het gaat ook om een fundamenteel democratisch uitgangspunt. Hoewel er een grote verwevenheid is tussen overheid en samenleving, dient als maxime te gelden dat de overheid de samenleving dient en niet omgekeerd. In een democratie is het niet de overheid die de samenleving maakt, maar is het de samenleving die bepaalt hoe de overheid eruit ziet. De overheid is in een moderne samenleving een dienstbare overheid, die steeds weer verantwoording aflegt over deze dienstbaarheid. ‘Andere Overheid’ constateert dat deze

8


1)

2)

3) 4)

5)

Rijksbrede Takennalyse, Andere Overheid, juni 2005. Een samenvatting uit NRC Handelsblad (22-23 april 2005) die met instemming geciteerd wordt in de Rijksbrede Takenanalyse (noot 1). Noot 1, p. 7. Nota van de minister van Justitie d.d. 21-4-2004,Tweede Kamerstukken 2003-2004 29 279, nr. 9. De Nationale ombudsman is bevoegd ten aanzien van klachten van natuurlijke personen en rechtspersonen.

De missie van de Nationale ombudsman De Nationale ombudsman is het kenniscentrum voor de behoorlijke verhouding tussen overheid en burger. Hij onderzoekt op verzoek of op eigen initiatief, onafhankelijk en onpartijdig en met een open oog en oor, of in relaties tussen overheid en burger die behoorlijke verhouding onder druk is komen te staan. Hij draagt in zijn werk zorg voor de bijzondere belangen van de burger en van de overheid. De Nationale ombudsman daagt de overheid uit om te leren van klachten en werkt aan het herstel van het vertrouwen van de burger in de overheid.

9


De Nationale ombudsman heeft tot taak om vanuit het perspectief van de samenleving en in het bijzonder vanuit het perspectief van burgers, instellingen en bedrijven5) te beoordelen of en waarom de overheid in dienstbaarheid tekort schiet.Twee middelen zijn daarvoor beschikbaar. De Nationale ombudsman beoordeelt in de eerste plaats klachten over concreet overheidsoptreden. In de tweede plaats kan hij zelf het initiatief nemen tot onderzoek wanneer onderwerpen onvoldoende via klachten onder zijn aandacht komen. In dit verslag vindt aan de hand van de resultaten van het werk van de Nationale ombudsman in 2005 een analyse plaats van de oorzaken van de klachten van burgers en bedrijven jegens de overheid. De Nationale ombudsman is naast de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de beide kamers van de Staten-Generaal een van de hoge colleges van staat die op de overheid een matigende en corrigerende invloed uitoefenen en die vooral terugkoppeling geven. De Nationale ombudsman onderscheidt zich van de andere constitutionele partners door de focus op de behoorlijkheid van het overheidshandelen ten opzichte van burgers, instellingen en bedrijven. De Raad van State adviseert over wetgeving en beoordeelt de rechtmatigheid van overheidsbesluiten. De Algemene Rekenkamer oordeelt over de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de overheid.Voor de Staten-Generaal en in het bijzonder de Tweede Kamer staat naast de rol van medewetgever de politieke verantwoording centraal. Figuur 1 Plaatsbepaling van de Nationale ombudsman Tweede Kamer

Ombudsman

Burger

Overheid

2 De werkwijze van de Nationale ombudsman De Nationale ombudsman ontving in 2005 ongeveer 12.000 verzoekschriften per post of per e-mail. In ruim 24.000 gevallen werd telefonisch een beroep op hem gedaan.Wat is zijn werkwijze? De telefonische contacten worden door een frontoffice verwerkt dat via een gratis telefoonnummer bereikbaar is. De telefoontjes betreffen klachten en verzoeken om informatie.Veelal lukt het om deze telefonische contacten onmiddellijk te verwerken. Deze telefonische contacten zijn er ook op gericht om het aantal schriftelijke verzoeken waar de ombudsman niets mee kan doen (bijvoorbeeld consumentenklachten) te beperken. Bellers worden dan verwezen naar instanties die hen kunnen helpen.Wanneer de Nationale ombudsman de mensen wel kan helpen, wordt hen uitgelegd dat zij hun verzoekschrift per brief of via de website kunnen indienen.

10


Het aantal schriftelijke verzoeken stijgt de laatste jaren gestaag. Een deel van de verzoeken kan de Nationale ombudsman niet in behandeling nemen, omdat deze niet tot zijn bevoegdheid behoren. Dergelijke verzoeken betreffen bijvoorbeeld een niet aangesloten gemeente of klachten over nietbestuursorganen, klachten ouder dan een jaar, of kwesties waarvoor bezwaar en beroep open staat of ander rechterlijk toezicht mogelijk is (ongeveer 51% van de verzoekschriften in 2005). Al deze verzoeken kunnen binnen heel korte termijn afgedaan worden. Daarnaast zijn er verzoekers die niet eerst een klacht hebben ingediend bij het bestuursorgaan zelf. Het gaat om ongeveer 22% van de verzoeken die in 2005 in behandeling is genomen. In die zaken verwijst de ombudsman de zaak door naar het bevoegde bestuursorgaan. In 7% van de in 2005 behandelde verzoeken heeft het betrokken bestuursorgaan de klacht niet herkend en heeft daarom geen klachtbehandeling plaatsgevonden. Ook in die gevallen verwijst de Nationale ombudsman de zaak terug naar het bestuursorgaan, maar controleert hij wel of de klachtbehandeling goed op gang komt. Na deze filtering van zaken blijft ongeveer 20%, zo’n 2.400 zaken, over. Deze zaken neemt de Nationale ombudsman in onderzoek. Daarbij kan hij grosso modo twee routes volgen. De belangrijkste route ( in 16% van de zaken, dit zijn er ongeveer 1900) is die van de interventie. Dat wil zeggen dat de tussenkomst van de Nationale ombudsman erop gericht is om de klacht van verzoeker op te (laten) lossen doordat het betrokken bestuursorgaan tot een handeling wordt aangezet die de klacht wegneemt. Het belangrijkste voorbeeld betreft het niet tijdig reageren: als er alsnog gereageerd wordt, dan is het probleem opgelost. Interventies kunnen echter ook inhoudelijk zijn, bijvoorbeeld als schadevergoeding was geweigerd en er alsnog een toekenning plaatsvindt. Een geslaagde interventie leidt tot tussentijdse beëindiging van het onderzoek. In de loop der jaren heeft de interventiemethode zich krachtig ontwikkeld. Daardoor kunnen zaken vaak op korte termijn zonder verdere juridisering worden opgelost. Van de 12.000 verzoeken blijven na de interventie nog slechts tussen de 400 à 500 zaken (ongeveer 4%) over waarin de tweede route wordt ingeslagen, die van daadwerkelijk onderzoek. Deze onderzoeken dienen meerdere doelen. De betrokken burgers en bestuursorganen krijgen een volledig overzicht van de feitelijke toedracht (bijvoorbeeld bij politieoptreden) en er vindt een beoordeling plaats op basis van de behoorlijkheidsnormen. De Nationale ombudsman beschikt over uitgebreide wettelijke onderzoeksbevoegdheden, zoals stukken opvragen, ter plaatse gaan kijken, deskundigen inschakelen en getuigen onder ede horen.Veelal berust het onderzoek op vrijwillige medewerking van alle betrokkenen. Hier schuilt wel een risico, omdat het vaak veel tijd kost om alle feiten boven tafel te krijgen en om een relevante reactie van het bestrokken bestuursorgaan te ontvangen. De doorlooptijd van zaken die tot een rapport leiden is in 2005 iets meer dan 13 maanden. Onderzoekszaken bij de ombudsman vertonen gelijkenis met rechtszaken (hoor en wederhoor), zij het dat de Nationale ombudsman ook het volledige onderzoek naar de feiten tot taak heeft. In rechtspraak zijn termijnen van een jaar en langer niet ongebruikelijk. Dat neemt niet weg dat de effectiviteit van een rapport van de Nationale ombudsman na een termijn van ruim een jaar aan betekenis inboet. Bovendien hecht de ombudsman veel waarde aan de behoorlijkheidsnorm dat zaken met voortvarendheid afgehandeld worden. Gebrek aan voortvarendheid is immers de belangrijkste

11


klacht over bestuursorganen. Daarom is verbetering van de doorlooptijd van zaken een prioriteit. Begin 2006 is een actieplan opgesteld om de doorlooptijd verder terug te brengen.Vanwege de inmiddels verstreken doorlooptijd van zaken die nu worden behandeld, zal het effect pas op termijn merkbaar zijn. De Nationale ombudsman heeft de behoorlijkheidsnormen in de loop der jaren ontwikkeld. Het voordeel van deze normen is dat het niet primair om juridische normen gaat, maar om normen die een gedragscode voor het bestuur vormen. De onderzoekszaken vormen het materiaal voor het verder ontwikkelen van de behoorlijkheidsnormen. Bovendien leveren onderzoekszaken vaak informatie op voor bestuursorganen voor de verbetering van hun uitvoering. In die zin draagt het werk van de Nationale ombudsman bij aan de ‘lerende overheid’. Onderzoekszaken leiden tot rapporten en wanneer daar aanleiding toe is, vertaalt de ombudsman zijn bevindingen in een aanbeveling aan bestuursorganen. Die aanbevelingen kunnen betrekking hebben op de concrete zaak zelf (bijvoorbeeld het opnieuw nemen van een besluit, of het toekennen van schadevergoeding), maar kunnen ook meer structureel van aard zijn. In 14% van de rapportzaken is een aanbeveling gedaan: 61 rapporten met 66 aanbevelingen. De impact van de aanbevelingen van de Nationale ombudsman is groot: in meer dan 95% van de gevallen volgen bestuursorganen de aanbevelingen.Wanneer dat niet het geval is dan koppelt de Nationale ombudsman de kwestie terug naar de Tweede Kamer, die vervolgens in dialoog kan treden met de betrokken bewindspersoon.

Overzicht 10 jaar behandelde verzoekschriften in aantallen en percentages 12.000 11.000 10.000

27,0

9.000

28,0

8.000

30,1

7.000 28,2

6.000

19,7

25,1

16,7

38,7

31,4 39,0

8,4

8,5

37,9 33,2

5,0

55,9

57,1

74,9

71,8

72,0 42,1 61,3

24,2

26,0

40,3

58,0

73,1

69,9

62,1

61,0

19,2

41,9

3,7

72,6

73,0

48,9 48,9

47,6

2.000 1.000

4,5

4,0

58,1

7,2

4.000

23,7

21,9

4,7

5.000

3.000

26,9

27,4

4,5

31,8

7,2

25,6

24,0

22,5

20,7

20,2

21,0

16,1

16,0

14,9

14,6

0

De wet geeft de Nationale ombudsman de bevoegdheid om op eigen initiatief onderzoek in te stellen, maar voor deze taak is tot nu toe geen budget toegekend. In de huidige begroting is wel een budget vrijgemaakt om op beperkte schaal onderzoek op eigen initiatief te doen. Dit heeft in 2005 tot een achttal rapporten geleid. Het door de Tweede Kamer opgestelde profiel voor de nieuwe ombudsman bevatte onder meer de wens dat meer onderzoek op eigen initiatief zou plaatsvinden. Om die reden is voor 2006 en de komende jaren financiering daarvan aangevraagd.

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Niet in onderzoek genomen verzoekschriften

Verzoekschriften die buiten de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen

In onderzoek genomen verzoekschriften

Verzoekschriften die binnen de bevoegdheid vallen, maar niet in onderzoek zijn genomen In onderzoek genomen verzoekschriften die hebben geleid tot een rapport In onderzoek genomen verzoekschriften, tussentijds zonder rapport beëindigd

Het werk van de Nationale ombudsman in de afgelopen tien jaren laat de volgende tendens zien. In de eerste plaats zijn de aantallen telefonische contacten en verzoeken jaarlijks gestegen. In de tweede plaats is het instrument van de interventie verder verfijnd, zodat naar verhouding méér zaken op een pragmatische wijze opgelost konden worden. Daar staat tegenover dat het relatieve aandeel van rapporten is teruggelopen. Rapporten zijn naar verhouding erg arbeidsintensief en vragen ook veel behandelingstijd. Interveniëren is slagvaardiger dan rapporteren. Bovendien blijkt uit klanttevredenheidsonderzoek dat verzoekers interventies hoger waarderen dan rapporten.Voor veel van de betrokken burgers speelt waarschijnlijk een belangrijke rol dat zij hun probleem met een bestuursorgaan opgelost willen zien en minder belang hebben bij een uitvoerig onderzoek dat tot een rapport leidt. Op dit punt zal nog nader onderzoek gedaan worden.

12


via interventie of via herkansing (sinds 2002)

13


Figuur 2 De behoorlijkheid van het overheidshandelen

3 Overheid en onderdaan

Overheid

eid

Het klachtrecht van de burger vormt een meetpunt voor goed bestuur.

14


o jkh

Burger

Overheid

Onderdaan Figuur 2 De behoorlijkheid van het overheidshandelen draagt ertoe bij dat de verhouding tussen overheid en burger van verticaal in horizontaal verandert en de ‘onderdaan’ een rol als burger kan gaan spelen.

De meeste bestuurstaken vervult de overheid door het éénzijdig nemen van besluiten ten opzichte van burgers. Niemand weet precies om hoeveel besluiten het gaat, maar op jaarbasis zijn het wel tientallen miljoenen. Het op een behoorlijke wijze nemen van een besluit draagt ertoe bij dat aan de bijzondere positie van de burger recht wordt gedaan.Vooraf verzamelt de overheid de relevante informatie, een juiste wetstoepassing vindt plaats met voor zover nodig een evenwichtige belangenafweging en het resultaat krijgt de burger tijdig en goed gemotiveerd meegedeeld. Zo nodig worden vragen over het besluit tijdig en juist beantwoord. Op deze manier ervaart de burger het eenzijdig genomen besluit niet als een ‘bevel’ maar als een transactie, als een overeenkomst. De burger kan op deze wijze het besluit aanvaarden omdat het op een behoorlijke wijze is voorbereid en op een behoorlijke wijze kenbaar is gemaakt. Op deze wijze komt een meer wederkerige relatie tussen overheid en burger tot ontwikkeling6).

De klacht bij de Nationale ombudsman houdt zo beschouwd een individueel burgerinitiatief in. De Nationale ombudsman vervult in de relatie tussen overheid en burger een essentiële functie. Hij beoordeelt op verzoek of op eigen initiatief of de overheid behoorlijk handelt en doet daarmee recht aan het respect dat iedere burger (instelling of bedrijf) verdient. Op basis van dit oordeel kan de Nationale ombudsman de overheid een aanbeveling doen voor de wijze waarop zij zich kan verbeteren. De ombudsman geeft niet alleen een oplossing in een individueel geval, hij koppelt ook kennis over de effecten van bepaald bestuurlijk handelen terug naar de overheid. In die zin draagt de Nationale ombudsman bij aan de lerende overheid.Terugkoppeling vormt een belangrijk mechanisme voor de maakbaarheid van de overheid. De terugkoppeling kan in eerste instantie plaats vinden via het interne klachtrecht. Als het interne klachtrecht echter niet tot een bevredigend resultaat heeft geleid dan kan het externe klachtrecht bij de Nationale ombudsman toegepast worden. De verticale verhouding tussen overheid en onderdaan vormt de basisstructuur van ons bestuursrecht. De Algemene wet bestuursrecht bepaalt de verhouding tussen burger (instelling of bedrijf) en bestuursorgaan als een rechtsverhouding waarin via eenzijdig genomen besluiten de rechtspositie van de burger (instelling of bedrijf) bepaald wordt. Deze eenzijdigheid vormt de kracht maar tevens de zwakte van de overheid. Een bestuur dat louter eenzijdig besluiten ten aanzien van burgers neemt, schept ontevreden burgers.Via informatieverplichtingen zoals het horen en inspraak - als die reëel worden toegepast - en via het vergaren van de relevante informatie voor het nemen van een afgewogen besluit, wordt de rechtsverhouding tussen bestuur en burger (instelling of bedrijf) meer horizontaal. Dit kan het beschavingsproces van de overheid genoemd worden: van verticaal bestuur naar horizontaal bestuur. Het vanuit de specifieke rol van het bestuur - vanuit het algemene belang besturen van burgers (instellingen en bedrijven) op een wijze die hen respecteert. Een besluit dat is voorbereid met afweging van de relevante belangen en solide is gemotiveerd, wordt beter aanvaard.

Be ho

r li

De overheid beschikt over uitgebreide bevoegdheden die zeer ingrijpend zijn voor burgers en meer in het algemeen voor de samenleving. Historisch gezien is de relatie overheid - burger niet een van gelijkwaardigheid. In de traditionele begrippen overheid en onderdaan ligt de kern van de verhouding besloten: het gaat om een verticale relatie, waarin bevel en gehoorzaamheid de essentie vormen. In de moderne staat - in de democratische rechtsstaat - is de burger geen ‘onderdaan’. De overheid kan niet primair functioneren op basis van ‘onderwerping’ van de burger.Voor de functie van de Nationale ombudsman vormt dit een belangrijke focus. ‘Onderwerping’ houdt in dat de bevelen die gegeven worden maar geaccepteerd moeten worden, omdat ze op basis van een bepaalde bevoegdheid gegeven zijn. De burger in de moderne samenleving kan zich echter tegen een al te opdringerige overheid, of een al te nalatige overheid, verweren. Als het gaat om rechtmatigheidsvragen, kan dat bij de rechter - een fundamenteel rechtsstatelijk uitgangspunt. Als gaat het om behoorlijkheid - of good governance, om de meer internationale term te gebruiken - dan vervult de Nationale ombudsman een rol. Als onafhankelijke en onpartijdige instantie die rapporteert aan de Tweede Kamer vervult de Nationale ombudsman een rol in de democratische rechtsstaat. De stem van de burger heeft niet alleen politieke betekenis, bij verkiezingen, maar heeft ook in het individuele geval betekenis, als klacht.

De klacht is een bijzonder fenomeen. Iedere burger kan klagen over wat dan ook. Soms klagen burgers vaak, soms klagen zij vrijwel niet.Waarom is dat zo? Het is voor de overheid belangrijk te weten waarom een burger klaagt of niet klaagt. In de kern geldt dat als het bestuur zijn werk goed doet, de burger niet klaagt. Dat is het verschil tussen goed bestuur en geen goed bestuur. Het klachtrecht van de burger vormt anders gezegd een meetpunt voor goed bestuur. Aan de hand van deze metingen zijn klachtpatronen herkenbaar. Sommige bestuursorganen genereren weinig klachten, andere veel.Waarin zit het verschil?

6)

Verkenning burgerschap en Andere Overheid, Den Haag, 2005.

15


4 De klachtwaardige overheid Het zou een misvatting zijn te stellen dat burgers alleen maar gunstige besluiten aanvaarden en over voor hen ongunstige besluiten klagen. Burgers klagen met name over de wijze waarop de overheid met hen omgaat: behoorlijk of niet. De belastingdienst vormt een voorbeeld. Belasting betalen is voor de meeste burgers geen pretje, maar desondanks hoeft belastingheffing niet tot klachten te leiden. Als het systeem redelijk is, de informatie toereikend en de belastingdienst zo nodig op maat gesneden informatie geeft, dan heeft de burger vrede met belastingheffing. Als de belastingtelefoon lastig te bereiken is, als de informatie tekort schiet, dan klagen burgers. Als het systeem onredelijk of te ingewikkeld is dan wordt belastingontduiking een optie. Belastingheffing moet niet alléén rechtmatig zijn, maar moet ook op een behoorlijke wijze plaatsvinden.Wat rechtmatig is hoeft - om die reden niet behoorlijk te zijn. Het overgrote deel van de Nederlandse burgers heeft vrede met rechtmatige belastingheffing wanneer die ook op een behoorlijke wijze plaatsvindt. Welke overheden zijn ‘klachtwaardig’? Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) springen er de afgelopen jaren in het werk van de Nationale ombudsman in negatieve zin uit. Deze klachtwaardigheid vloeit niet voort uit de kerntaak van deze bestuursorganen. Het UWV is een uitkerende instantie die uitvoering geeft aan de sociale zekerheid. Naast de toelating van asielzoekers heeft de IND als hoofdtaak het bepalen van de rechtspositie van ‘reguliere’ vreemdelingen die ons land willen bezoeken. De IND verleent voor een belangrijk deel verblijfsvergunningen aan hen die uit den vreemde hier komen om te werken, te studeren, te gaan samenleven of bij te dragen aan onze cultuur. Op zich genomen zijn de taken van het UWV en de IND dankbare overheidstaken. De burgers die deze betreffen zullen het nut ervan niet betwijfelen.Ter relativering kan natuurlijk aangevoerd worden dat beide bestuursorganen ‘grensbewakers’ zijn van de sociale zekerheid en van Nederland als zodanig, maar die relativering neemt niet weg dat er een relevant verschil is met belastingheffing. Hoe is het dan mogelijk dat deze bestuursorganen al jarenlang zoveel klachten bij burgers oproepen?

In het handelen van het openbaar bestuur kunnen twee dimensies worden onderscheiden: de rechtmatigheid ervan en de behoorlijkheid ervan. Anders gezegd: besluitvorming in overeenstemming met de wet en besluitvorming die tevens recht doet aan de waardigheid van ieder mens. Aan de hand van de mate van respect voor de rechtmatigheid en de mate van respect voor de behoorlijkheid kan een typologie van bestuurorganen ontwikkeld worden. Hierna wordt aan de hand van het onderzoek van de Nationale ombudsman in 2005 een eerste aanzet daartoe gegeven.

5 Rechtmatigheid en behoorlijkheid Bij rechtmatigheid gaat het om de zakelijke vraag of een rechtsverhouding in overeenstemming is met weten regelgeving. Hoewel rechtmatigheid en behoorlijkheid niet volledig los van elkaar staan, heeft de behoorlijkheid primair betekenis voor de relatie tussen partijen. De overheid mag in concrete situaties burgers, instellingen en bedrijven niet anders dan rechtmatig behandelen. Die rechtmatigheid is echter niet genoeg. De overheid moet ook behoorlijk handelen; deze behoorlijkheid geeft inhoud aan de wijze waarop overheid en burger met elkaar omgaan.Ten aanzien van de rechtmatigheid vormen de bezwarenprocedure en rechtspraak het verantwoordings- en terugkoppelingsmechanisme.Ten aanzien van de behoorlijkheid vervullen het interne en externe klachtrecht die rol. Figuur 3 Bezwaar en beroep als terugkoppelingsmechanismen Overheid

Burger

Bezwaar

Het UWV en de IND zijn bestuursorganen met veel interne problemen die vaak onvoldoende respect tonen voor de burgers met wie zij te maken hebben. De informatievoorziening schiet tekort; de burger raakt in contacten met deze bestuursorganen verstrikt. De Nationale ombudsman wordt met grote regelmaat gebeld of geschreven door boze burgers die de IND of het UWV niet kunnen bereiken of niet tot redelijke afspraken met deze bestuursorganen kunnen komen. Het lukt de Nationale ombudsman zelf vaak ook niet om bij het oplossen van klachten tot betrouwbare afspraken met deze bestuursorganen te komen. De klachten over het UWV en de IND kunnen voor een belangrijk deel worden herleid tot één noemer: in de relatie tot de burger gaat het menselijke aspect te vaak verloren. Het UWV en de IND drukken burgers in de rol van onderdanen, maar verliezen tegelijkertijd hun legitimatie in de samenleving.

Beroep Hoger beroep Het schema van figuur 3 laat zien dat de mogelijkheid van bezwaar en beroep beschouwd kan worden als een dubbele terugkoppeling, in de zin van feed back. c De terugkoppeling vindt plaats op initiatief van de burger. c De primaire terugkoppeling vindt via de interne bezwarenprocedure plaats. c De secundaire terugkoppeling in (hoger) beroep heeft zowel betrekking op het primaire besluit als op de wijze waarop de bezwarenprocedure is gevoerd. c De terugkoppeling is steeds gebonden aan concrete zaken.

16


17


Rechtspraak vormt ten aanzien van de overeenstemming van overheidshandelen met weten regelgeving een terugkoppelingssysteem voor de overheid. Mede op basis van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter werkt rechtspraak extern. Het primaire terugkoppelingssysteem werkt intern: bezwaar maken bij het betrokken bestuursorgaan zelf.

Het dan al naar gelang de omstandigheid indienen van een klacht, bezwaar of beroep vervult de rol van een katalysator in het proces. De overheid zou in die gevallen de klacht, het bezwaar of het beroep moeten opvatten als een signaal om te kijken wat er aan de hand is en hoe het gerezen probleem kan worden opgelost. De standaardreactie van bestuursorganen is echter het sturen van een ontvangstbevestiging en het openen van een dossier dat pas na maanden of zelfs jaren via ingewikkelde en onvoorspelbare procedures gesloten kan worden. In het gunstigste geval krijgt de burger iemand persoonlijk van het bestuurorgaan te spreken en kan hij de vraag stellen: ‘Kunnen we dat niet anders oplossen?’

Figuur 4 Schematische weergave intern en extern klachtrecht Overheid

Burger

Situatie 2 De burger raakt in een conflict verwikkeld met de overheid. De overheid zet al dan niet terecht door. Dit leidt tot escalatie van het conflict. Onderdeel van de escalatie is dat de overheid de macht heeft om éénzijdig op te treden. In die situatie komt de burger met een klacht, bezwaar of beroep.

Intern klachtrecht

Situatie 3 De overheid heeft onjuist gehandeld en er is iets misgegaan (een grote of kleine ramp). Het is de burger die het heeft zien gebeuren en met de gevolgen ervan wordt geconfronteerd. Er moet signalering en onderzoek plaatsvinden.

Extern klachtrecht Ombudsfunctie Het schema van figuur 4 laat zien dat het interne en externe klachtrecht eveneens beschouwd kunnen worden als een dubbele

Het is in dit perspectief opmerkelijk dat in het rapport ‘Andere Overheid’ wordt gesteld: ‘Het kabinet denkt dan aan de burger die zelfredzaam, mondig en betrokken is, hetgeen zich niet in de eerste plaats uit in het indienen van tegen de overheid gerichte eisen, klachten en beroepen, maar veeleer in maatschappelijke zelforganisatie en initiatieven.’7) De klassieke reactie van bestuursorganen is om niet te reageren op signalen en het vaak onnodig aan te laten komen op procedures. Het is daarom verheugend dat in het kader van ‘Andere Overheid’ serieus wordt omgegaan met de beantwoording van brieven van burgers. De verwijzing naar de uitbreiding van de mogelijkheden van de burger om juridische procedures te beginnen tegen het niet tijdig beslissen vormt niets anders dan meer van hetzelfde.8)

terugkoppeling, in de zin van feed back. c De terugkoppeling vindt plaats op initiatief van de burger of op eigen initiatief van de ombudsman. c De primaire terugkoppeling vindt via het interne klachtrecht plaats. c De secundaire terugkoppeling heeft zowel betrekking op de primaire gedraging als op de interne klachtbehandeling. c Terugkoppeling op initiatief van de ombudsman is gebaseerd op onderzoek op eigen initiatief (art 9:26 Awb).

Klachtrecht vormt ten aanzien van het respecteren van de behoorlijkheid een terugkoppelingssysteem voor de overheid. Het primaire terugkoppelingssysteem werkt intern: het interne klachtrecht bij het bestuursorgaan zelf. De ombudsfunctie werkt mede op basis van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de Nationale ombudsman extern.

De betekenis van klachten, bezwaren en beroepen De analyse van wat er mis kan gaan tussen burgers, instellingen en bedrijven (hieronder aangegeven als ‘de burger’) en de overheid leidt tot drie typen situaties. Situatie 1 De burger is vanwege een overheidsmonopolie op een bepaald terrein afhankelijk van een bepaalde overheidshandeling. De overheid reageert, niet, te traag of onjuist. De burger probeert de overheid met telefoon, brief of gesprek in beweging te krijgen, maar er gebeurt alsmaar niets.

18


7)

8)

9)

Kamerstukken II, 2003-2004, 29 279, nr. 9. Verkenning Burgerschap en Andere Overheid p. 18. Dit schema is afgeleid van het ‘dual concern’-model dat ook gebruikt wordt voor de analyse van onderhandelings- en conflictsituaties. Vgl. C. de Dreu, Bang voor conflict? De psychologie van conflicten in organisaties, Van Gorcum, Assen, 2005.

De ‘zakelijke’ kant van de verhouding overheid/burger (de rechtmatigheid) en de relationele kant (de behoorlijkheid) zijn als twee dimensies nauw met elkaar verbonden. In het schema op de volgende pagina is deze verbinding weergegeven9). Bepaalde gedragingen kunnen onrechtmatig zijn, maar wel voldoen aan behoorlijkheidsmaatstaven.Te denken valt aan vormen van gedogen of het handelen uit coulance. Bepaalde gedragingen kunnen rechtmatig zijn, maar niet voldoen aan behoorlijkheidsnormen.Te denken valt aan een inhoudelijk juist besluit, genomen zonder dat betrokkene effectief is gehoord of zonder dat een draagkrachtige motivering gegeven is.

19


Figuur 5 Het ombudskwadrant

6 Het beeld van bestuurlijke organisaties

Rechtmatigheid

Besluit zonder horen/ zonder motivering

Aan de hand van de bovenstaande analyse en het resultaat van het werk van de Nationale ombudsman in 2005 kan van de verschillende bestuursorganen een beeld geschetst worden. De vraag is dan in welke mate een bestuursorgaan erin slaagt te voldoen aan de eis van behoorlijk bestuur.Voor de beantwoording van die vraag kunnen de volgende indicatoren gehanteerd worden:

Behoorlijk besluit

Zakelijke kant

Weigeren te beslissen/ fictieve weigering

Gedogen/ coulance Behoorlijkheid

Relationele kant

In het openbaar bestuur overheerst de focus op de rechtmatigheid. De rechtmatigheid wordt veelal gezien als een zwart/witkwestie: rechtmatig óf onrechtmatig zonder graduele tussenvormen. Bij het inhoud geven aan de dienstbaarheid van de overheid gaat het er in een bepaalde situatie dan om dat de overheidshandeling in kwestie in overeenstemming is met weten regelgeving. Bestuursorganen hebben inherent de neiging zich erop te beroepen dat wat ze verlangen van de burger in overeenstemming is met de wet en dat daarom verdere discussie niet zinvol is. Bekijken we dezelfde situatie vanuit het perspectief van de burger (en van een professioneel werkende organisatie), dan speelt ook de relationele kant, de behoorlijkheid, een rol10).Verwaarlozing van de relationele kant kan klachten genereren.Verwaarlozing van de rechtmatigheid kan tot negatieve rechterlijke oordelen leiden (of een negatief oordeel van de Algemene Rekenkamer). Goed bestuur is zowel rechtmatig als behoorlijk en bevindt zich in het schema in figuur 5 rechtsboven. De hiervoor beschreven terugkoppelingsmechanismen voor enerzijds rechtmatigheid en anderzijds behoorlijkheid zijn werkzaam op het gebied van respectievelijk de verticale en de horizontale as van dit schema. Op de horizontale as van de relatie en de behoorlijkheid worden de behoorlijkheidsnormen die de Nationale ombudsman heeft ontwikkeld uitgezet (zie Bijlage 1 voor het overzicht van deze behoorlijkheidsnormen). Fundamenteel is het respecteren van de persoon in relatie tot diens grondrechten: integriteit van het lichaam, uitingsvrijheid, verbod van discriminatie etc. Deze eis is zo fundamenteel dat zij ook de rechtmatigheid van handelingen kan raken.Voorts spelen eisen van materiële en formele behoorlijkheid zoals redelijkheid, motivering en hoor en wederhoor.Ten slotte hanteert de Nationale ombudsman nog een aantal instructienormen die gericht zijn op zorgvuldigheid, zoals voortvarendheid, informatieverstrekking en informatieverwerving etc.

20


10)

In de kabinetsnota Verkenning burgerschap en Andere Overheid wordt enerzijds de nadruk gelegd op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die echter primair een juridische invulling krijgen. Daar worden tegenovergesteld de beginselen van behoorlijk burgerschap met de waarschuwing dat de invulling van die beginselen niet zozeer juridisch beschouwd moeten worden (p. 18). Uitgaande van de analyse in dit Verslag kan worden onderschreven dat de behoorlijkheidsbeginselen -zowel aan de kant van de overheid als aan de kant van de burger -niet primair juridisch van aard zijn. Zie in dit verband ook Ph. M. Langbroek en P. Rijpkema (red.), Ombudsprudentie, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2004.

1 Relatief veel klachten van burgers: c Het ene bestuursorgaan genereert ten opzichte van het andere bestuursorgaan meer of minder klachten.Ter illustratie: er zijn meerdere grote complexe bureaucratische organisaties die ook wel als ‘uitkeringsfabrieken’ of ‘beschikkingsfabrieken’ kunnen worden gekenschetst. Te noemen zijn: c De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND); c Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV): sociale zekerheid; c De Sociale Verzekeringsbank (SVB): volksverzekeringen zoals AKW en AOW; c De Informatie Beheer Groep (IB-Groep): studiefinanciering e.d.; c De Belastingdienst; c Het Landelijk bureau inning onderhoudsbijdragen (LBIO): alimentatiegeschillen. c Hoe verhouden zich het aantal interne klachten en het aantal externe klachten tot de omvang van de klantenkring van deze bestuursorganen? Wat opvalt is dat sommige van deze uitkeringsfabrieken relatief weinig klachten genereren en andere juist veel. Dit staat los van de aard van de taak, omdat die redelijk vergelijkbaar is. De SVB, de IB-Groep en de gemeentelijke sociale diensten genereren weinig klachten. Het UWV genereert relatief veel klachten. c Verhouding informele/formele klachtbehandeling. In hoeverre slagen bestuursorganen er in om in de fase van interne klachtbehandeling betrokkenen tevreden te stellen en in welke mate is externe klachtbehandeling door de Nationale ombudsman nog noodzakelijk? Effectieve klachtbehandeling leidt ertoe dat er naar verhouding weinig klachten bij de Nationale ombudsman komen. 2 Klachten betreffen met name verwaarlozing van de relatie - niet of te laat reageren, administratieve onzorgvuldigheid: c Er zijn meerdere soorten klachten over de verschillende bestuursorganen.Wat zeggen deze klachtsoorten? Illustraties: c bij politieoptreden gaat het naar verhouding vaak om de grondrechten: integriteit van het menselijk lichaam, huisrecht, onrechtmatige vrijheidsbeneming. Dit hangt samen met de aard van de taak van de politie; c bij het UWV en de IND valt op dat de klachten de volgende onderwerpen betreffen: bejegening, te laat of niet reageren, onbereikbaarheid, onzorgvuldigheid in de gegevensverwerking.

21


3 Slechte communicatie. c Uit het klachtenpatroon blijkt dat vooral de communicatie met de klantenkring een probleem is. 4 Ketenproblemen. c Intern: bestuursorganen zijn veelal geleed opgebouwd. Dit leidt tot een opsplitsing van de taak over verschillende lagen.Voor de burger kan dit meebrengen dat er miscommunicatie is tussen de verschillende onderdelen van het bestuursorgaan. c Extern: de uitvoering van een overheidstaak kan afhankelijk zijn van de samenwerking tussen verschillende bestuursorganen. De afstemming tussen die bestuursorganen kan tot problemen leiden. 5 Functioneren intern klachtrecht (vergelijk het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bij de IND). c Het interne klachtrecht biedt de mogelijkheid voor eenvoudige en snelle terugkoppeling van problemen. De effectieve werking van het klachtrecht is afhankelijk van een aantal factoren: c betrokkenheid leiding; c aandacht voor achterliggende oorzaken; c eenduidige registratie van klachten; c adequate klachtherkenning: er blijken relatief veel zaken extern aanhangig te worden gemaakt die intern herkend hadden moeten worden of waarbij burgers kennelijk niet de weg naar het interne klachtrecht hebben weten te vinden. c Verhouding interne/externe klachten. c Het leren van interne klachten; is er gericht klachtmanagement? 6 Functioneren extern klachtrecht. c Hoe wordt gereageerd op voorstellen voor interventies? c Is er een open en adequate communicatie (contactpersoon?) c Zijn er afspraken te maken? c Worden de afspraken nagekomen?

10 Bezwarenprocedure. c Er zijn in verhouding veel klachten over de bezwarenprocedure: dit kan onder meer betreffen het niet of te laat beslissen. c Er zijn in verhouding veel bezwarenprocedures; dit kan een indicator zijn voor de mate van zorgvuldigheid in het primaire proces. c Zijn er relatief veel overheidshandelingen die niet tot bezwaarprocedures kunnen leiden? c Verhouding gegrond/ongegrond bezwaar. c Verhouding formeel/informeel afgedaan bezwaar. 11 Nakomen rechterlijke uitspraken. Beoordelingsschema Hierna volgt aan de hand van bovenstaande punten een overzicht van het functioneren van verschillende bestuursorganen. Dit beoordelingsschema zal de komende jaren worden gebruikt om het functioneren van bestuursorganen te monitoren.Voorzover de aard van de organisatie en de taak dat toelieten geven we een vertaling van de resultaten per item in een score. Dit geldt hoofdzakelijk voor de ‘beschikkingfabrieken’, die relatief veel contacten met de burger onderhouden en die relatief veel besluiten nemen. Het LBIO heeft een eigen positie, omdat het LBIO bij het vervullen van zijn primaire taak geen Awb-besluiten neemt.Wel heeft het LBIO veel burgercontacten. Om die reden is het opgenomen in het overzicht.Vergelijkbaar is de rol van de Centrale organisatie Werk en Inkomen (CWI) die verschillende taken vervult, die veelal ook niet tot Awb-besluiten leiden. De prestaties van de politie en de decentrale overheden zijn in dit verband moeilijk te kwantificeren omdat het om een groot aantal politieregio’s en om vele decentrale overheden gaat. Ook het Openbaar Ministerie (OM) draagt een eigen karakter, omdat het weliswaar als bestuursorgaan functioneert, maar een diversiteit aan taken vervult die aanleiding kunnen geven tot interne en externe klachten. Aan de ministeries wordt aan het slot van dit overzicht afzonderlijk aandacht geschonken, naar aanleiding van een in 2005 verschenen rapport van de Nationale ombudsman waarin is onderzocht hoe de ministeries in het kader van ‘Andere overheid’ gereageerd hebben op het onderzoek uit 2003 naar de omgang met burgerbrieven.

7 Hoe wordt omgegaan met rapporten van de Nationale ombudsman: blijven ze in de la liggen of leiden ze tot wijzigingen? 8 Hoe wordt omgegaan met aanbevelingen? 9 Is sprake van een lerende organisatie, is verbetering gaandeweg zichtbaar?

22


23


Beoordelingsschema van het functioneren van verschillende bestuursorganen Het beoordeelde item

In de media overheerst soms ten aanzien van de overheid het sentiment ‘kijk toch eens hoe slecht!’ Deze opstelling levert echter geen bijdrage tot het begrijpen en oplossen van de problemen waar de overheid voor staat.

1 Relatief veel klachten van burgers 2 Klachten betreffen met name verwaarlozing van de relatie: niet of te laat reageren, administratieve onzorgvuldigheid 3 Slechte communicatie 4 Ketenproblemen c Intern c Extern 5 Functioneren intern klachtrecht e Indicatoren: c Betrokkenheid leiding c Aandacht voor achterliggende oorzaken c Eenduidige registratie van klachten e Adequate klachtherkenning: c Interne klachtherkenning c Slechte verwijzing naar klachtrecht 6 Functioneren extern klachtrecht c Hoe wordt gereageerd op voorstellen voor interventies? c Is er een open en adequate communicatie (contactpersoon?) c Zijn er afspraken te maken? c Worden de afspraken nagekomen? 7 Hoe wordt omgegaan met rapporten van de Nationale ombudsman: leiden ze tot wijzigingen? 8 Hoe wordt omgegaan met aanbevelingen? 9 Lerende organisatie: is verbetering in de loop der jaren zichtbaar? 10 Bezwarenprocedure c Er zijn in verhouding veel bezwarenprocedures c Er zijn in verhouding veel klachten over de bezwarenprocedure 11 Nakomen rechterlijke uitspraken Toelichting

IND

UWV

SVB

7 Achterliggende oorzaken

IB-Groep Belastingdienst

LBIO

De Nationale ombudsman spreekt geen moraliserende oordelen uit over het functioneren van bestuursorganen. Het schema berust op een verwerking van 25.000 telefonische contacten en intensieve contacten met betrokken partijen bij 12.000 verzoekschriften die leidden tot interventies, op rapporten en op onderzoeken op eigen initiatief. In de media overheerst soms ten aanzien van de overheid het sentiment ‘kijk toch eens hoe slecht!’ Deze opstelling levert echter geen bijdrage tot het begrijpen en oplossen van de problemen waar de overheid voor staat.

Op het punt van de behoorlijkheid springen de IND en het UWV er in het schema negatief uit. Wat zijn daarvan de achterliggende oorzaken? De leiding van de IND en van het UWV en de achter hen staande verantwoordelijke ministers zouden niets liever laten zien dan dat alle problemen de wereld uit zouden zijn. Ook de mensen die werken bij de IND en het UWV hebben hun beroepseer en lijden onder de negatieve berichtgeving over hun organisaties. Ondanks dit al gaat niet goed met deze organisaties. Zowel het UWV als de IND staan onder grote druk. De aard van die druk is echter voor beide organisaties verschillend. Het UWV is het resultaat van een relatief recente fusie van de bedrijfsverenigingen. Het UWV heeft de verschillende tradities van deze voorgangers geabsorbeerd, terwijl tegelijkertijd een omvangrijke reorganisatie heeft plaatsgevonden die mensen, gebouwen en systemen betreft.Tegelijkertijd is het UWV als zelfstandig bestuursorgaan volgens vrij strikte regels een uitvoeringstaak opgelegd.Ten slotte heeft het UWV te maken met de introductie in hoog tempo van nieuwe wetgeving. Dit heeft tot gevolg dat het UWV voor een haast onmogelijke taak staat. Een taak die zodanig complex is dat de burger die afhankelijk is van het UWV naar verhouding vaak in de knel kan komen. Het verhaal van de IND hoeft hier niet herhaald te worden. In 2005 heeft de Algemene Rekenkamer over de organisatie verslag uitgebracht mede op basis van inbreng van de kant van de Nationale ombudsman.Voor de IND springt in het oog dat systematisch geworsteld wordt met de klantgerichtheid: de vreemdeling wordt te vaak geconfronteerd met een in zichzelf gekeerde organisatie die slecht communiceert en de menselijke maat in de contacten met burgers uit het oog verloren heeft.

8 Bespreking van de verschillende bestuursorganen Achtereenvolgens komen in deze paragraaf aan bod: de IND, het UWV, de SVB, de IB-Groep, de Belastingdienst, het LBIO, de CWI, de decentrale overheden, de politie, het Openbaar Ministerie en de ministeries. Bij de bespreking wordt de volgorde aangehouden van de beoordelingspunten van de tabel op pagina 24.

= goed = redelijk = kan beter = kan veel beter = niet van toepassing of gegevens niet bekend bij de Nationale ombudsman

24


25


8.1 Immigratie- en naturalisatiedienst Aantal klachten Het absolute aantal klachten over de IND is gedurende de eerste helft van dit jaar op een hoog niveau gebleven, maar daarna aanmerkelijk lager geworden. In 2005 zijn 13.216 klachten binnengekomen bij de IND (in 2004: 15.149). Dit betekent een daling van 12,8%. De daling deed zich met name voor in de laatste zes maanden van 2005.Van het totaal aantal klachten werden 857 klachten (6,5%) door tussenkomst van de Nationale ombudsman ingediend. In 2004 waren dat 916 klachten (6%). Het aantal klachten bij de Nationale ombudsman over de IND was in 2005 1.419 (2004: 1.775) Ook bij deze klachten deed zich de laatste zes maanden een opvallende daling voor. Het merendeel van de klachten, te weten 10.349 klachten (78%), betrof een reguliere procedure. Dat betekent dat in 2,8% van het totaal aantal reguliere in behandeling zijnde aanvragen en bezwaarschriften een klacht is ingediend. Asiel ontving 2.230 klachten (17%). Dat betekent dat in 3,6% van het totaal aantal asielaanvragen en oude bezwaarschriften een klacht is ingediend. 370 klachten (3% van de klachten) betroffen een naturalisatieprocedure. Dat betekent dat in 0,9% van de naturalisatie-aanvragen en -bezwaarschriften een klacht is ingediend. In 2005 werd 84,3% van de klachten binnen de wettelijke termijn van zes weken behandeld. De klachten hadden in 71,2% van de gevallen te maken met de behandelduur van een aanvraag of bezwaarschrift.Van de in 2005 afgehandelde klachten is 65,5% van de klachten gegrond en 10,1% ongegrond bevonden.Voor een belangrijk deel (18%) konden klachten informeel - dat wil zeggen in overleg met en naar tevredenheid van de klager - worden afgehandeld. Verwaarlozen relatie De IND was jarenlang een zorgenkind van de Nationale ombudsman. Er kwamen gestaag grote aantallen klachten binnen, onder meer over de lange duur van de behandeling van aanvragen en de onbereikbaarheid van de dienst voor de betrokkenen.Vreemdelingen die veelal toch al in een kwetsbare positie verkeerden, moesten lang wachten op een beslissing op een aanvraag die voor hen van levensbelang kon zijn, en kregen bovendien geen gehoor als zij informeerden naar de stand van zaken in de behandeling. Klagen hielp niet. Brieven werden ongelezen aan het dossier toegevoegd. Deze ondoordringbaarheid is in de afgelopen jaren wel verbeterd. Er zijn op onderdelen nog steeds achterstanden, maar de IND is daarop voor de betrokkenen beter aanspreekbaar geworden. Niettemin stond de organisatie in 2005 nog ver af van een goede beheersing van het werkproces, zodat het feitelijk onmogelijk was om de relatie met de klanten gelijkwaardig te maken. Klantvriendelijkheid De IND heeft zich enigszins afgeschermd van zijn klanten, bijvoorbeeld doordat de front officetaak in de behandeling van reguliere aanvragen is neergelegd bij de gemeenten, en ook doordat gebruik wordt gemaakt van een informatielijn, die als buffer dient voor de behandelende ambtenaren. Daar komt bij het politieke klimaat waarin van de IND wordt verlangd uitvoering te geven aan een zeer restrictief toelatingsbeleid.Voorts waren er allerlei problemen in de uitvoering, vooral met betrekking tot de behandeling van aanvragen om verlening of verlenging van reguliere verblijfsvergunningen en

26


de uitreiking van de desbetreffende verblijfspasjes. Ook moest uitvoering worden gegeven aan de legesverhogingen waarmee financiële taakstellingen dienden te worden gehaald. Deze factoren waren niet bevorderlijk voor een soepele communicatie. Daar komt nog bij dat de IND zich door de langdurige achterstandsproblematiek een defensieve communicatiestijl heeft aangewend, en zich als het ware geen klantvriendelijke opstelling heeft kunnen veroorloven. In 2005 heeft de communicatie met de klanten al met al veel te wensen overgelaten. Het is in dit verband verheugend dat thans veel wordt ingezet om de klantvriendelijkheid te vergroten. Ketenproblemen Intern De IND heeft er moeite mee om als één geheel te functioneren. Er zijn onderdelen, zoals het Bureau Medische Advisering (BMA), die zodanig zelfstandig functioneren dat ze voor de centrale leiding moeilijk aanstuurbaar zijn, hetgeen regelmatig tot lange doorlooptijden leidt. Ook speelt de gedeconcentreerde organisatie de IND parten. Het komt veelvuldig voor dat onderdelen op elkaar wachten, en dat onduidelijk is welk onderdeel verantwoordelijk is voor een dossier. In 2005 speelde mee dat de organisatie zich nog enigszins moest zetten na een reorganisatie. Er was al met al sprake van interne ketenproblemen. Extern Eén van de redenen voor het ondermaatse functioneren van de IND lijkt te zijn dat de organisatie weinig rust heeft gekend. Dat komt deels door het politiek woelige terrein, maar heeft ook te maken met herhaalde reorganisaties van de dienst.Toen de uitvoering van het reguliere toelatingsbeleid bij de vreemdelingendiensten van de politiekorpsen werd teruggehaald naar de IND omdat die diensten het niet meer aankonden, met alle desastreuze gevolgen van dien voor de vreemdelingen, heeft de Nationale ombudsman de bewindslieden de aanbeveling gedaan om bij de nieuwe taakverdeling alle betrokken diensten, waaronder met name de IND en de gemeenten die de front officetaken moesten uitvoeren, zodanig uit te rusten dat zij zouden zijn berekend op hun taak. De Nationale ombudsman heeft helaas moeten constateren dat dit totaal is mislukt. Pas aan het eind van 2005 was de situatie gestabiliseerd. Nu is er het voornemen om de front officetaak weer bij de gemeenten weg te halen, en terug te leggen bij de IND. Er is reden tot zorg of dit niet opnieuw zal leiden tot chaotische toestanden, zoals die eerder zijn opgetreden. In dit verband is hoopgevend dat de IND heeft meegedeeld de tijd te willen nemen voor alle onvermijdelijke veranderingen op basis van het Rekenkamerrapport. Tot slot verdient wellicht nog aandacht dat de invoering van de al jaren aangekondigde Visumwet weer is uitgesteld. De laatst beoogde invoeringsdatum van 1 januari 2007 zal niet worden gehaald. In de Visumwet moet onder meer worden geregeld welke autoriteit verantwoordelijk is voor de visum-verlening. De betrokken ministeries, Buitenlandse Zaken en Justitie, zijn er lange tijd niet in geslaagd hiervoor een voor allen bevredigende oplossing te vinden. Dit resulteert onder meer in de situatie dat de Visadienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is ondergebracht bij de IND. Besluiten van de Visadienst worden getekend door de minister van Buitenlandse Zaken, maar de inhoudelijke behandeling komt geheel voor rekening van de IND. Afgezien van deze merkwaardige situatie, is invoering van de wet van belang omdat het regelen van een aantal belangrijke kwesties

27


daaraan is opgehangen. Zo is de aanbeveling van de Nationale ombudsman om een wettelijke termijn te stellen voor de behandeling van mvv-aanvragen overgenomen, met dien verstande dat is toegezegd dat dit in de Visumwet zijn beslag zal krijgen. Het algemene beeld dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, zoals overigens ook de ambtsdragers vóór haar, er onvoldoende in is geslaagd om haar verantwoordelijkheid te dragen voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid als geheel, inclusief de bijdragen daarin door externe ketenpartners, is in 2005 al met al niet veel verbeterd. Intern klachtrecht Betrokkenheid leiding De betrokkenheid van de centrale leiding van de IND bij de interne klachtbehandeling is in 2005 groot geweest. Dit blijkt onder meer uit het onderzoek dat medewerkers van het Bureau Nationale ombudsman in het kader van het Rekenkameronderzoek over de IND hebben verricht naar de interne klachtbehandeling van de IND. Hoewel van een positieve betrokkenheid bij de interne klachtbehandeling bij het middenmanagement van de IND veel minder is te merken, waardeert de Nationale ombudsman het dat de centrale leiding thans uitdraagt dat klachtbehandeling een waardevolle bijdrage levert aan de noodzakelijk geachte verbetering van de klantgerichtheid. Aandacht voor oorzaken Uit gepubliceerde beleidsvoornemens blijkt de intentie van de IND om aandacht te besteden aan informatie uit klachtbehandeling die kan worden aangewend om het beleid zo nodig bij te sturen. In 2005 waren de effecten daarvan echter nog niet merkbaar. Op dit punt speelt mee dat de oorzaken van de klachten in het algemeen evident werden geacht (achterstandsproblematiek en dergelijke). Registratie De IND beschikte over een redelijk uitgewerkt klachtenregistratiesysteem, waarmee tot op zekere hoogte klachtenmanagementinformatie kon worden verkregen.Thans is dit systeem vervangen door een nieuw systeem met meer mogelijkheden. De goede werking hiervan berust voor een belangrijk deel uit het adequaat invoeren van relevante gegevens. Hoewel dit nog een kwetsbaar punt vormt, kan wel worden gezegd dat de IND in 2005 een belangrijke verbetering heeft aangebracht. Klachtherkenning De Nationale ombudsman heeft in 2005 in 82 gevallen het herkansingsbeleid toegepast op klachten over de IND. Dat wil zeggen dat de IND in die gevallen niet heeft onderkend dat een klacht was ingediend en die derhalve ook niet als zodanig heeft behandeld. Op het totale aantal klachten die de IND heeft ontvangen is dit een relatief gering aantal. Dit vormt een aanwijzing dat de IND progressie heeft geboekt, in aanmerking nemend dat het onderkennen van een uiting van onvrede als klacht in het algemeen vaak niet eenvoudig is, en dat de IND in het verleden grote moeite heeft gehad met het adequaat reageren op brieven, waaronder klachten.

28


Extern klachtrecht Reactie op interventies In 2005 is in 600 zaken met succes geïntervenieerd. Het aantal zaken waarin het niet lukte om een interventieresultaat te bereiken dat voldeed aan de overeengekomen voorwaarden, was betrekkelijk gering. Die gevallen hadden met name betrekking op de onmogelijkheid, en in sommige gevallen op het gebrek aan bereidheid daartoe, om bij de betrokken gemeente te bewerkstelligen dat alsnog binnen korte tijd een verblijfspas werd uitgereikt aan een vreemdeling aan wie een (verlengde) verblijfsvergunning was toegekend. Afgezien daarvan is de IND in 2005 in staat geweest in de overgrote meerderheid van de voorgelegde gevallen met een afdoende oplossing te komen. Nakomen afspraken In 2005 was de communicatie over de behandeling van klachten die bij de Nationale ombudsman waren ingediend, in het algemeen goed. Afspraken mogelijk De instelling van een klachtenbureau voor de administratieve en organisatorische verwerking van klachten heeft enerzijds geleid tot een noodzakelijke stroomlijning van de behandeling van het grote aantal interne en externe klachten, maar heeft anderzijds tot gevolg gehad dat de direct betrokken medewerkers in een aantal gevallen niet in staat waren om tot adequate afspraken te komen, wegens gebrek aan kennis over de inhoud van de betrokken zaken of het veld. Niettemin was de bereidheid om een en ander in goede banen te leiden zeker aanwezig. In 2005 heeft dat er al met al voor gezorgd dat het goed mogelijk was om werkbare afspraken te maken. Nakomen afspraken De werkafspraken zijn in 2005 in het algemeen goed nagekomen. De Nationale ombudsman heeft aan het begin van 2005 onder meer aangekondigd dat hij het onderzoek in zaken waarin de IND er onvoldoende in slaagde om oplossingen te bereiken die voldeden aan de overeengekomen interventiecriteria, schriftelijk zou voortzetten. Het aantal zaken waarin dit daadwerkelijk nodig was, is beperkt gebleven. Reactie op rapporten en aanbevelingen Rapporten waaraan geen aanbeveling is verbonden, krijgen geen bekendheid bij de medewerkers van de IND. Dit heeft tot gevolg dat de inhoud van die rapporten van weinig betekenis is bij de uitvoeringspraktijk. Dit was in 2005 niet anders. Aanbevelingen krijgen wel de nodige aandacht. Zo is er de afspraak (die overigens geldt voor alle Justitierapporten) dat in geval de betrokken minister overweegt de aanbeveling niet over te nemen, eerst ambtelijk vooroverleg plaatsvindt. Aanbevelingen komen ook regelmatig aan de orde in overleg tussen de Nationale ombudsman en de minister. Dit neemt niet weg dat in 2005 enkele aanbevelingen niet zijn overgenomen. Ook zijn enkele wel overgenomen aanbevelingen nog niet daadwerkelijk uitgevoerd.

29


Lerende organisatie Tot halverwege dit jaar was sprake van voortdurende en zich herhalende problematiek. In de tweede helft van dit jaar is mogelijk een zekere kentering opgetreden. De klachteninstroom is gedaald, en aan het eind van het jaar deed zich voor het eerst in vele jaren geen belangrijk knelpunt in de uitvoeringspraktijk voor. In elk geval is er een duidelijke kentering gekomen bij de top van de IND wat betreft onderkenning van het belang van klachtbehandeling als bron van managementinformatie. Ook maakt de IND er steeds meer een punt van dat meer in het algemeen klantgericht moet worden gewerkt. Er lijkt een zeker begrip te zijn gekomen voor de redelijkheid van de gedachte dat de klanten in ruil voor de sterk verhoogde legesbedragen ook wat mogen verwachten. Ook lijkt het inzicht te zijn ontstaan dat het dringend noodzakelijk is de aandacht te verleggen van het managen van achterstanden naar het daadwerkelijk beheersen van de werkprocessen. Niettemin was het absolute aantal klachten bij de Nationale ombudsman in 2005 nog steeds erg hoog (ruim 1.400). Gelet op de lange historie van problemen, is het nog te vroeg om te stellen dat er meer aan de hand is dan een toevallige luwte. Bezwaarprocedures In 2005 zijn over asiel- respectievelijk reguliere zaken 3.937 resectievelijk 32.887 bezwaarschriften ingediend, dat is 10,5%, respectievelijk 9,6% van de instroom aan zaken op die terreinen.

De IND heeft het merkwaardige probleem dat rechterlijke uitspraken op grote schaal niet worden nagekomen.

Nakomen rechterlijke uitspraken De IND heeft het merkwaardige probleem dat rechterlijke uitspraken op grote schaal niet worden nagekomen. De Nationale ombudsman heeft de IND en de betrokken bewindslieden er herhaaldelijk met klem op gewezen dat dit een misstand betreft die niet mag voortbestaan.Telkens werd dit onderkend, maar verontrustend genoeg leidde dit niet tot opheffing van dit probleem. De goede wil aan de top werd niet omgezet in een werkbare uitvoeringspraktijk. De zaken kregen wel prioriteit, maar de IND kent vele prioriteiten, en op de werkvloer is het besef dat het hier gaat om een fundamentele rechtsstatelijke kwestie geheel op de achtergrond geraakt. Aan het begin van 2005 bestond er een voorraad van meer dan 1.000 zaken waarin ondanks een rechterlijk bevel daartoe geen nieuwe beslissing was genomen in een procedure. Een brandbrief van de Nationale ombudsman zorgde voor aandacht voor dit probleem, onder meer van de kant van de Kamer, en lijkt nu tot een andere benadering te kunnen leiden. Daarvoor blijft echter wel nodig dat een realistische procedure wordt ingevoerd, en dat de achterstanden niet worden gemaskeerd door herdefiniëring van de problemen. Dit jaar zal de Nationale ombudsman met de IND zoeken naar een heldere afbakening en naar praktische uitwegen. Daarbij zal hij overigens onverkort blijven staan op nakoming in alle gevallen, behoudens de feitelijke onmogelijkheid daartoe. De Minister kan nu geen genoegen meer nemen met minder dan een volledige registratie van alle gevallen waarin de rechter een beslissing heeft bevolen, en zij zal haar organisatie met meer succes dan tot nu toe van het grote belang daarvan moeten doordringen.

8.2 Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen Aantal klachten In vergelijking met andere bestuursorganen (zie Deel 3 Het werk in 2005 in cijfers) ontving de Nationale ombudsman in 2005 relatief veel klachten over het UWV, te weten 1671. Ook het UWV zelf ontving veel klachten, te weten ruim 20.000.Van de 1671 klachten die de Nationale ombudsman ontving, werd 32% (relatief gezien een hoog percentage) in onderzoek genomen. Dit hoge percentage wordt onder meer veroorzaakt doordat veel klachten over het UWV betrekking hebben op de uitbetaling van uitkeringen. Deze klachten worden door de Nationale ombudsman vanwege de spoedeisendheid direct in onderzoek genomen, ook wanneer de klacht nog niet bij het UWV zelf is ingediend. Aard klachten Van alle in onderzoek gegeven zaken hebben verreweg de meeste (mede) betrekking op de behandelingsduur. In volgorde van afnemende aantallen hebben de klachten voorts betrekking op: interne klachtbehandeling, informatieverstrekking, dienstverlening, bejegening en rente- en schadevergoeding. Hieruit blijkt dat de klachten met name voortkomen uit verwaarlozing van de relatie met de burger en de communicatie met de burger. Zo was er in het tweede kwartaal van 2005 sprake van een toename van klachten over telefonische bereikbaarheid en het gebruik van callcentres. Het UWV is bezig stapsgewijs kantoren aan te sluiten op callcentres. Dit wordt gedaan om de medewerkers op de kantoren te ontlasten: via de callcentres kunnen algemene vragen snel worden beantwoord en systemen worden geraadpleegd. Als een vraag niet kan worden beantwoord wordt deze doorgesluisd naar de behandelende afdeling en wordt er met de vraagsteller een terugbelafspraak gemaakt.Veel klachten gingen over het feit dat het niet lukt om iemand aan de lijn te krijgen of dat een terugbelafspraak niet wordt nagekomen. Het UWV gaf medio 2005 aan de problemen te (h)erkennen en voorts dat op dit terrein een aantal verbeteringen zou worden doorgevoerd, zoals het invoeren van een apart telefoonnummer voor werkgevers en een zakelijk telefoonnummer voor specialisten (advocaten, intermediairs, huisartsen en leveranciers).Verder zouden de terugbelafspraken beter bewaakt worden, zou er een training voor de telefoonteams komen en zou Versatel een onderzoek doen naar de mogelijkheden tot verbetering van de bereikbaarheid van de verschillende locaties. In de loop van 2005 is het aantal klachten bij de Nationale ombudsman over de telefonische bereikbaarheid van het UWV teruggelopen. Feit blijft dat door het instellen en het gebruik van callcentres de afstand tussen het UWV en zijn cliënten wordt vergroot: kon de UWV-cliënt met vragen over zijn uitkering eerst direct bellen met een medewerker op een uitkeringsafdeling die hem vaak direct kon helpen, met een callcentre dat daar tussen zit, zal het vaker voorkomen dat er terugbelafspraken moeten worden gemaakt met alle risico’s van dien. Er zijn ook andere aspecten die de afstand tussen het UWV en zijn cliënten vergroot hebben. Het in 2002 in gang gezette fusieproces is nog in volle omvang bezig: dit betekent dat er kantoren zijn gesloten (en andere nog worden gesloten), er grotere vestigingen zijn die worden ‘omgebouwd’ tot

30


31


back office (waarin de beoordeling, vaststelling en uitbetaling van bepaalde uitkeringen worden geconcentreerd, maar waar niet altijd ook publiekscontacten zijn) en andere vestigingen die functioneren als front office (voor de meeste publiekscontacten waaronder de keuringen). Veel klachten gingen over het feit dat het niet lukt om iemand aan de lijn te krijgen of dat een terugbelafspraak niet wordt nagekomen.

In dit verband kan ook worden gedacht aan de verplichting voor de cliënten om de aanvraag van een uitkering in te dienen bij de CWI behorend bij hun woonplaats, terwijl zij vroeger voor de uitkeringsintake rechtstreeks contact hadden met een loketbeambte of buitendienstmedewerker van de uitkeringsinstantie. Vanaf september 2005 bleek er sprake van een duidelijke toename van het aantal klachten over het uitblijven van betalingen op grond van de Ziektewet. Uit informatie van het UWV bleek dat de gesignaleerde problemen voor een groot deel samenhingen met de invoering per 1 september 2005 van het veranderprogramma ‘Zwaluw’ door het UWV. In het kader van dit programma zijn onder meer de werkprocessen en de automatiseringssystemen van de vijf vroegere uitkeringsinstellingen samengevoegd tot één uniform werkproces en één automatiseringssysteem. De Nationale ombudsman heeft besloten een onderzoek in te stellen en de in dit kader te onderzoeken gedraging is als volgt geformuleerd: ‘de wijze waarop het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, rond de invoering van het veranderprogramma ‘Zwaluw’, de Ziektewet uitvoert, in het bijzonder wat betreft de tijdigheid van uitbetalingen en de informatieverstrekking’. Het onderzoek is gestart middels een brief die op 11 november 2005 aan het UWV is gezonden. Bij alle verzoekschriften die betrekking hebben op dit onderwerp, wordt getracht met behulp van interventie in ieder geval de betaling van de uitkering op gang te brengen. Ketenproblemen Zoals hiervoor al is aangegeven levert de verdeling van taken tussen callcentre, front office en back office voor de burger nogal eens communicatieproblemen op. De Nationale ombudsman heeft daar in 2005 verschillende klachten over ontvangen. Daarnaast blijkt ook de afstemming tussen de afdeling waar de primaire beslissingen worden voorbereid en genomen en de afdeling waar de bezwaaren beroepschriften worden behandeld, nog wel eens problemen op te leveren. Deze zien dan met name op de behandelingsduur die toeneemt doordat informatie niet tijdig wordt doorgespeeld van de ene naar de andere afdeling. Extern levert de communicatie met bijvoorbeeld specialisten en huisartsen (ZW, WAO), maar ook met (ex)werkgevers (WW) vertragingen op. Uit de behandeling van deze klachten komt naar voren dat het nogal eens schort aan de bewaking van de reactietermijnen door het UWV, voor zover deze al gesteld worden. Intern en extern klachtrecht Bij de Nationale ombudsman wordt relatief veel geklaagd over de interne klachtbehandeling door het UWV. Deze klachten hebben betrekking op de lange behandelingsduur, het niet nakomen van tijdens de klachtbehandeling gedane toezeggingen, procedurefouten (zoals het niet horen) of het niet (volledig) ingaan op alle klachtonderdelen.

32


Ook de wijze waarop het UWV omgaat met vragen van de Nationale ombudsman over bij de ombudsman ingediende klachten, loopt niet op rolletjes. Het UWV is op 1 januari 2002 ontstaan als rechtsopvolger van het Landelijk instituut sociale verzekeringen en vijf uitvoeringsinstellingen en vanaf 1 januari 2003 wordt er gewerkt met een Centraal Klachtenbureau UWV. Vanaf de start van dit bureau wordt de Nationale ombudsman geconfronteerd met het feit dat de gestelde termijn om een reactie op een klacht en/of daarover gestelde vragen te geven, bijna nooit wordt gehaald en dat er - als dit aan de orde is - bijna nooit spontaan om uitstel wordt gevraagd. De door het UWV gegeven reacties geven vaak aanleiding tot het stellen van nadere vragen. Ook blijven vragen nogal eens onbeantwoord. Bovendien worden gemaakte afspraken regelmatig niet nagekomen. In de contacten met het UWV heeft de Nationale ombudsman vaak gewezen op deze tekortkomingen, in reactie waarop het UWV iedere keer de toezegging deed om het proces te verbeteren. Aan het einde van het verslagjaar was dit echter nog niet gelukt. Uit de informatie die op dit punt van het UWV is verkregen, blijkt dat met name de afstemming tussen het Centraal Klachtenbureau en de regiokantoren problemen oplevert (ook hier is sprake van een ketenprobleem). Op door het Centraal Klachtenbureau bij regiokantoren uitgezette klachten wordt niet tijdig of niet afdoende gereageerd en door regiokantoren gedane toezeggingen worden niet nagekomen. Het UWV is medio 2005 gestart met het Project ‘Quick; Quality’ in centrale klachtbehandeling. Het project heeft tot doel de interne klachtbehandeling te verbeteren. Het UWV wil zowel het aantal klachten als de behandelingsduur van klachten terugbrengen. Het UWV heeft tijdens een werkbezoek aan de Nationale ombudsman laten weten, dat er op verschillende locaties in totaal 22 regionale klachtambassadeurs komen. Deze functionaris wordt hiërarchisch onder de regiodirecteur en functioneel onder het Centraal Klachtenbureau geplaatst en gaat een belangrijke schakel worden in de klachtbehandeling. De klachtambassadeur krijgt een uitgebreid mandaat om zaken af te wikkelen. Als er in een klachtprocedure toezeggingen zijn gedaan, gaat de klachtambassadeur achteraf ook controleren of die toezeggingen worden nagekomen. Het UWV gaf medio 2005 aan dat de eerste klachtambassadeurs naar verwachting binnen twee à drie maanden operationeel zouden zijn. Verder gaf het UWV aan te willen proberen (niet alleen uit klachten) klantsignalen op te pikken en deze na prioritering zoveel mogelijk te bundelen en vervolgens neer te leggen bij een functionaris binnen de organisatie die voor een oplossing zou kunnen en moeten zorgdragen, de ‘probleemeigenaar’.Ten slotte zal als een soort van ‘mediation’ bij het Centraal Klachtenbureau een ‘Klachtenraad’ worden ingesteld. Deze raad, bestaande uit wijze mannen en vrouwen, krijgt als taak om oplossingen aan te dragen voor zaken waar de gewone klachtbehandelaar niet uitkomt. Aan het eind van het verslagjaar was er nog maar weinig van ‘Project Quick’ gerealiseerd. De klachtambassadeurs zijn nog niet in functie, evenmin als de Klachtenraad. In augustus 2005 heeft de Nationale ombudsman besloten vooralsnog af te zien van een onderzoek uit eigen beweging naar het functioneren van het intern klachtrecht bij het UWV. Dit vanwege het feit dat het UWV op dat moment al veel tijd en energie stak in de verbetering van de interne klachtbehan-deling. De Nationale ombudsman blijft de ontwikkelingen op dit punt bij het UWV nauwlettend volgen. Overigens heeft het in onderzoek nemen van een klacht over het UWV in veruit de meeste gevallen wel tot resultaat dat er iets gaat gebeuren, ook al duurt dat dan vaak nog te lang.

33


De Nationale ombudsman ontving in 2005 102 klachten (19% van het totaal aantal via onderzoek afgehandelde klachten) die door het UWV niet als klacht waren herkend en dus niet als klacht waren behandeld. De Nationale ombudsman heeft deze klachten ter afhandeling doorgestuurd naar het UWV. Het aantal klachten over het UWV dat op deze wijze wordt afgehandeld (ook percentueel gezien), neemt sinds 2002 gestaag af. Het lijkt er dan ook op dat het met de klachtherkenning de goede kant op gaat. De Nationale ombudsman deed met betrekking tot de interne klachtbehandeling in 2005 een aanbeveling aan het UWV (rapport 2005/049). Deze aanbeveling houdt in dat wanneer een verzoeker heeft aangegeven over zijn klacht gehoord te willen worden en het het UWV niet lukt om daarvoor telefonisch een afspraak met hem te maken, hij in ieder geval schriftelijk voor een hoorzitting moet worden uitgenodigd. Het UWV liet weten deze aanbeveling te zullen opvolgen omdat het UWV het belangrijk vindt om een klant over zijn klacht te horen. Reactie op rapporten en aanbevelingen Het UWV reageert doorgaans positief op aanbevelingen van de Nationale ombudsman. Zowel de termijn waarop op aanbevelingen wordt gereageerd als de termijn waarop een aanbeveling daadwerkelijk wordt gerealiseerd laat echter soms te wensen over. Zo ontving de Nationale ombudsman in 2005 nog enkele vervolgreacties met betrekking tot de uitvoering van de aanbeveling uit rapport 2003/168 (JSV 2003, nr. 170; RSV 2003, 248; Jaarverslag 2003, blz. 585 e.v.). De aanbeveling strekte ertoe dat het UWV met één uniforme regeling zou komen met betrekking tot het beheer van medische gegevens en het gebruik van die gegevens in bezwaaren beroepsprocedures. In een eerste reactie had het UWV laten weten de aanbeveling te zullen opvolgen en nog in 2003 met één regeling te komen. In juli 2004 liet het UWV aan de Nationale ombudsman weten dat er een UWV-brede regeling voor het beheer en gebruik van medische gegevens zou worden opgesteld, die zou worden verwerkt in de geactualiseerde Lisvstandaard ‘Beheer gegevens vallend onder het medisch beroepsgeheim van de verzekeringsarts’. In december 2004 kondigde het UWV aan dat de standaard inmiddels gedeeltelijk was herschreven en zou worden voorgelegd aan een consultatiegroep in het land. Na een aantal voorlegrondes werd de concept-regeling ook voor commentaar voorgelegd aan de KNMG.Verwacht werd dat de nieuwe regeling eind november 2005 ter vaststelling aan de Raad van bestuur kon worden voorgelegd. Met betrekking tot de aanbeveling gedaan in rapport 2004/464 (FUTD 2004, nr. 2235) van 26 november 2004 - te weten dat het UWV in de situatie dat bij een betaling de Groene tabel voor bijzondere beloningen moet worden toegepast, voor het bepalen van het jaarloon in het vorige jaar alle uitkeringen die de uitkeringsgerechtigde in dat jaar van het UWV heeft ontvangen daarbij moet betrekken - liet het UWV op 18 maart 2005 weten de aanbeveling te onderschrijven en ook te willen opvolgen maar dat dit pas zou zijn gerealiseerd als er één uniform betaalsysteem operationeel zou zijn, naar verwachting in 2008. In de tussenliggende periode zal het UWV bij het doen van een nabetaling de uitkeringsgerechtigden schriftelijk wijzen op een mogelijke naheffing in de inkomstenbelasting.

34


In 2005 werden vier aanbevelingen gedaan, die allemaal werden opgevolgd. Het UWV reageerde in al deze gevallen tijdig op de aanbeveling. Ook wat betreft de reactietermijn op aanbevelingen lijkt het derhalve de goede kant op te gaan. Lerende organisatie Het UWV is al een aantal jaren een voorname klachtenleverancier van de Nationale ombudsman. In de aard van de klachten zit in de loop der jaren weinig verandering. Daaruit ontstaat niet een beeld van het UWV als lerende organisatie. De Nationale ombudsman is er evenwel van overtuigd dat het niet ontbreekt aan de wil bij het UWV om te verbeteren. Het UWV heeft echter te maken met zeer vele omgevingsinvloeden, die het presteren van het UWV negatief beïnvloeden. Bezwaarprocedure De Nationale ombudsman ontvangt regelmatig klachten van burgers over het niet (tijdig) reageren door het UWV op ingediende bezwaarschriften. Het UWV ontvangt in vergelijking met andere bestuursorganen ook relatief veel bezwaarschriften. Nakomen rechterlijke uitspraken De Nationale ombudsman ontving in 2005 slechts een klein aantal klachten over het niet nakomen van rechterlijke uitspraken door het UWV. Deze klachten gingen over het niet nemen van een nieuw besluit of het niet vergoeden van het griffierecht. Achterliggende oorzaken Het UWV is, zoals in paragraaf 7 al is aangestipt, een organisatie die meestal negatief in het nieuws komt. Het is ook een organisatie die per 1 januari 2002 is voortgekomen uit een zestal rechtsvoorgangers en eigenlijk nog volop in de fusieperikelen zit. Dit heeft zijn weerslag op allerlei fronten: vestigingen moeten sluiten, afdelingen worden samengevoegd, medewerkers worden overtollig verklaard en moeten vertrekken en er bestaan nog steeds naast elkaar verschillende uitkeringssystemen van de oude fusiepartners. Die organisatie wordt dan ook nog eens geconfronteerd met nieuwe wetgeving. In dit verband vallen hier twee wetten aan te stippen: de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten (Walvis, Stb. 2004/311 van 8 juli 2004) en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet Wia, Stb. 2005/572 van 22 november 2005). Op grond van eerstgenoemde wet komt de premie-inning ingaande 1 januari 2006 in handen van de Belastingdienst. Er komt voor werkgevers een gecombineerde aangifte premies en loonbelasting per maand (of loonperiode van vier weken). De Belastingdienst moet daar een - ook voor het UWV toegankelijke - polisadministratie voor gaan bijhouden. De Wet Wia komt voor de nieuwe gevallen (ziekmeldingen vanaf 1 januari 2004, wachttijd is 104 weken) in plaats van de WAO. Deze nieuwe wet kent een andersoortige beoordeling en berekening dan de WAO, welke met name voor mensen met inkomsten naast hun uitkering erg ingewikkeld kan zijn. De grote inkomensverschillen die tussen de verschillende categorieën Wia-gerechtigden kunnen ontstaan zijn moeilijk uit te leggen en zullen ongetwijfeld een zware druk leggen op de UWV-medewerkers die deze wet moeten uitvoeren.

35


8.3 Sociale verzekeringsbank Aantal klachten De Nationale ombudsman ontving in 2005 in vergelijking met andere bestuursorganen niet al te veel klachten over de SVB. Het ging om 271 klachten. Daarvan werden er 52 (19%) in onderzoek genomen. Aard klachten De klachten die de Nationale ombudsman in 2005 ontving, gingen net als voorgaande jaren met name over de behandelingsduur, de dienstverlening en de klachtbehandeling. Opvallend in verband met voorgaande jaren is de daling van het aandeel klachten over de vestiging Leiden van de SVB. Leiden is jaren een probleemvestiging geweest in die zin dat daar heel veel klachten over werden ontvangen. Nog steeds zijn de meeste klachten van de vestiging Leiden afkomstig, maar het zijn er, in ieder geval absoluut gezien, minder. De meeste van die klachten gaan bovendien niet langer over de behandelingsduur (tijdigheid was jaren het probleem) maar over de dienstverlening en klachtbehandeling. Er is dus sprake van een verschuiving in de aard van de klachten die over de vestiging Leiden worden ontvangen. Ketenproblemen Aan de hand van de door de Nationale ombudsman ontvangen klachten kan niet worden gesteld dat er bij de SVB sprake is van ketenproblemen. Intern wil de afstemming tussen regiokantoren en het hoofdkantoor nog wel eens op problemen stuiten, maar het betreft hier incidenten. Extern heeft de SVB te maken met bankinstellingen (voor de betalingen) en gemeenten (voor de aanlevering van adresgegevens via de GBA). De Nationale ombudsman heeft in 2005 alleen een gering aantal klachten ontvangen over betalingen naar het buitenland. Intern klachtrecht De SVB lijkt het intern klachtrecht redelijk goed in de vingers te hebben. De Nationale ombudsman ontvangt wel klachten over de klachtbehandeling door de SVB, maar niet veel. Bovendien betreffen de klachten incidentele missers.Van structurele tekortkomingen op dit punt lijkt geen sprake te zijn. Het percentage klachten dat de Nationale ombudsman naar de SVB ter behandeling doorstuurt, omdat de SVB een klacht ten onrechte niet als klacht heeft afgehandeld (klachtherkenning), is aan de hoge kant (2005: 33% van het totaal aantal in onderzoek genomen zaken). Dit zou er op kunnen duiden dat de klachtherkenning binnen de SVB extra aandacht behoeft.

Extern klachtrecht In het algemeen geeft het contact tussen de Nationale ombudsman en de SVB geen problemen; als die er zijn, zijn ze incidenteel van aard. Zo bleef in twee gevallen een reactie (van het hoofdkantoor, waarnaar de zaak door Leiden was toegewezen) lang uit; daar ging het om buitenlandzaken: betalingen zouden in het buitenland niet zijn ontvangen en er was een tijdrovend onderzoek nodig bij de Citibank. Uiteindelijk is door de SVB aangegeven dat er opnieuw betaald zou worden als duidelijkheid over de ‘verdwenen bedragen’ buiten toedoen van verzoeker onnodig lang uitbleef. De SVB reageert vrijwel altijd positief op voorstellen voor interventies. Reactie op rapporten en aanbevelingen Bij de Nationale ombudsman bestaat de indruk dat de SVB serieus omgaat met rapporten en aanbevelingen van de Nationale ombudsman. Dit blijkt onder meer uit het feit dat sporadisch ook wordt gereageerd op rapporten waarin geen aanbeveling is opgenomen. In 2005 zijn geen aanbevelingen gedaan.Wel reageerde de SVB nog op de aanbeveling in rapport 2004/363. Deze hield in om, als een klager bij een schriftelijke klachtprocedure niet wordt gehoord, de reden van het niet horen zoals genoemd in Awb artikel 9:10 tweede lid, in de klachtafhandelingsbrief op te nemen. De SVB liet weten dat die aanbeveling overeenkomt met staand beleid, maar dat in het onderhavige geval door menselijk falen helaas ten onrechte voorbij was gegaan aan de interne instructies. Lerende organisatie Afgaande op de ervaringen die de Nationale ombudsman heeft met de vestiging Leiden van de SVB, kan de SVB zeker als een lerende organisatie worden getypeerd. Bezwaarprocedure De Nationale ombudsman ontvangt slechts enkele klachten over de bezwarenprocedure bij de SVB. De SVB zelf ontvangt in vergelijking met andere bestuursorganen niet veel bezwaarschriften. Nakomen rechterlijke uitspraken De Nationale ombudsman heeft in 2005 geen klachten ontvangen over het niet nakomen van rechterlijke uitspraken door de SVB. 8.4 Informatie Beheer Groep Aantal klachten De Nationale ombudsman ontvangt al een aantal jaren relatief weinig klachten over de IB-Groep. Ten opzichte van 2004 is het aantal ontvangen klachten echter wel toegenomen (van 183 naar 257). Van de ontvangen klachten werden er 39 (circa 15%) in onderzoek genomen. Ook het aantal klachten dat de IB-Groep zelf in 2005 ontving is relatief gezien zeer laag.

36


37


Aard klachten De door de Nationale ombudsman in 2005 ontvangen klachten hadden met name betrekking op: c de bijverdiencontrole 2001 en 2002; c het sanctiebeleid op grond van artikel 1.5 Wet studiefinanciering 2000, in verband met de GBAregistratie van het adres; c geen OV-kaart voor MBO’ers die nog geen achttien zijn; c boete wegens te laat inleveren OV-kaart. Uit de klachten over de bijverdiencontrole 2002 blijkt dat (ex)studenten vooral moeite hebben met het feit dat deze controle pas vele jaren later plaatsvindt (op dit moment bijvoorbeeld vindt de controle over 2002 plaats). Ook het feit dat het overschrijden van de bijverdiengrens met een slechts gering bedrag tot een OV-boete leidt, wordt als onrechtvaardig ervaren. De Nationale ombudsman kan in deze zaken geen onderzoek instellen omdat tegen de beslissing waarbij wordt teruggevorderd en tegen de beslissing waarbij een boete wordt opgelegd bezwaar en beroep openstaat. Verzoekschriften over het niet verstrekken van een OV-kaart aan MBO’ers die nog geen achttien zijn kan de Nationale ombudsman niet in onderzoek nemen omdat zij gaan over de inhoud van weten regelgeving. Klachten over de IB-Groep komen ten dele, maar niet met name, voort uit de

Verder zijn er vrij veel klachten over de (dwang)invordering van schulden en het aflossen van schulden. Dat is echter niet opmerkelijk; verhoudingsgewijs gaan veel klachten over de IB-Groep over dergelijke problematiek. Dat zal deels samenhangen met het feit dat een belangrijke taak van de IB-Groep, naast het uitbetalen van beurzen, lesgeldvergoedingen en dergelijke, het innen van studieschulden en lesgelden is.Verder is nog sprake van invordering van teveel ontvangen studiefinanciering, WTOS (Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten) en dergelijke.

verwaarlozing van de relatie met de burger dan wel uit een tekortschietende

De Nationale ombudsman ontving in 2005 evenals in 2004 een aantal klachten over het invorderen van schulden die waren ontstaan in de periode 1992 tot eind 1997. De IB-Groep ging in de loop van 2004 over tot het - al dan niet opnieuw - versturen van ingebrekestellingen; het openstaande bedrag diende binnen drie weken te worden voldaan. Nadere informatie over de vordering werd door de IB-Groep pas verstrekt als de aangeschrevenen zelf aan de bel trokken.

communicatie.

Aangezien de IB-Groep er in alle gevallen toe overging de openstaande bedragen, na interventie door de Nationale ombudsman, kwijt te schelden, werden alle onderzoeken in 2004 tussentijds beëindigd. Omdat niet was gebleken dat bij de IB-Groep het voornemen bestond om tot een meer structurele oplossing te komen is in 2005 wel een rapport uitgebracht over deze problematiek. Naar aanleiding van dit rapport liet de IB-Groep de Nationale ombudsman medio 2005 onder meer weten dat in het jaarplan 2005 al de doelstelling was opgenomen dat een einde moest komen aan het ‘rauwelijks invorderen’. Deze doelstelling was gerealiseerd. Overblijvende oude schulden werden gemotiveerd buiten invordering gesteld.

38


Uit het vorenstaande volgt dat de klachten over de IB-Groep ten dele, maar niet met name, voortkomen uit de verwaarlozing van de relatie met de burger dan wel uit een tekortschietende communicatie.Veel klachten zien op door de IB-Groep genomen beslissingen, waartoe zij op grond van regelgeving gehouden is. Ketenproblemen Uit de door de Nationale ombudsman ontvangen klachten blijkt niet van ketenproblemen bij de IB-Groep. Intern klachtrecht De IB-Groep neemt het intern klachtrecht al een aantal jaren zeer serieus. De Nationale ombudsman ontvangt daarover dan ook vrijwel geen klachten. Het percentage klachten dat de Nationale ombudsman naar de IB-Groep ter behandeling doorstuurt, omdat de IB-Groep een klacht ten onrechte niet als klacht heeft afgehandeld (klachtherkenning), is in vergelijking met andere bestuursorganen niet echt hoog, maar ook zeker niet laag (2005: 23% van het totaal aantal in onderzoek genomen zaken). Het lijkt er dan ook op dat er op het punt van de klachtherkenning nog wel wat valt te verbeteren. Extern klachtrecht De contacten met de IB-Groep worden als prettig ervaren. De IB-Groep is in voorkomende gevallen bereid mee te denken en werkt ook mee aan oplossingen voor problemen die niet rechtstreeks bij het klachtrecht thuishoren (bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze waarop een bezwaarschrift is afgedaan). Interventies leiden in de regel tot snelle en goede resultaten. Hierbij is de IB-Groep ook zeker niet terughoudend in het erkennen van gemaakte fouten. In zulke gevallen wordt in de regel ook - uit eigen beweging - in een goede oplossing voorzien.Verder is de IB-Groep, waar nodig, bereid de verzoeker het voordeel van de twijfel te gunnen. Uit alles blijkt dat de IB-Groep klachtafhandeling heel belangrijk vindt en ook bereid is hiernaar te handelen. Reactie op rapporten en aanbevelingen Met de aanbevelingen die dit jaar werden gedaan, werd zoals gewoonlijk serieus omgegaan. Ook volgde een reactie op een rapport waarin geen aanbeveling was opgenomen (zie hiervoor onder Aard klachten). Lerende organisatie De IB-Groep kan zonder meer worden getypeerd als een lerende organisatie. Keer op keer blijkt dat de IB-Groep signalen oppikt uit klachtbehandeling en deze omzet in maatregelen die ertoe moeten dienen om nieuwe klachten over hetzelfde onderwerp te voorkomen. Bezwaarprocedure De Nationale ombudsman ontvangt heel weinig klachten over de IB-Groep met betrekking tot de bezwaarprocedure. In vergelijking met andere bestuursorganen ontvangt de IB-Groep relatief weinig bezwaarschriften.

39


Nakomen rechterlijke uitspraken De Nationale ombudsman heeft in 2005 geen klachten ontvangen over het niet nakomen van rechterlijke uitspraken door de IB-Groep. 8.5 Belastingdienst Aantal klachten Het aantal klachten dat de Nationale ombudsman over de Belastingdienst ontvangt neemt sinds 2003 gestaag toe. Het betreft hier zowel een stijging in absolute aantallen (2002:764, 2003:881, 2004:1044, 2005:1330) als een stijging in het aandeel van het totaal aantal klachten dat de Nationale ombudsman ontvangt (2002: 9,1%, 2003: 9,8%, 2004: 11,1%, 2005: 13%). Afgezet tegen het aantal primaire beslissingen dat de Belastingdienst op jaarbasis neemt, gaat het echter nog steeds om een beperkt aantal klachten. De Nationale ombudsman ontving in 2005 1.330 klachten over de Belastingdienst. In 247 zaken (circa 18%) werd een onderzoek ingesteld. Aard klachten De klachten die de Nationale ombudsman in 2005 ontving, gaan met name over de behandelingsduur en de informatieverstrekking door de Belastingdienst. In 2005 zijn ook de nodige klachten ontvangen die mede betrekking hadden op het zoekraken van stukken bij de Belastingdienst. Met name wordt nogal eens geklaagd over het ontbreken van uitleg. Als voorbeeld kan hier worden gewezen op de gebrekkige motivering van uitspraken in het administratief beroep op de directeur van de Belastingdienst in zaken van uitstel van betaling en kwijtschelding. De overwegingen in de motivering bestaan regelmatig uit standaardformuleringen waarbij niet of onvoldoende wordt ingegaan op de specifieke omstandigheden van het geval of op de door appellant aangedragen argumenten. De beroepsgang naar de directeur lijkt daarmee niet tegemoet te komen aan de verwachtingen die de openstelling ervan wekt.

Het is in de vraag of de gekozen opzet voor het telefonisch verkeer van de Belastingdienst via zogenaamde callcentres een juiste is geweest.

Verder ontving de Nationale ombudsman in de tweede helft van 2005 een substantieel aantal klachten over het opleggen van voorlopige aanslagen inkomstenbelasting 2005. Kennelijk werd een groot aantal belastingplichtigen dit jaar voor het eerst geconfronteerd met een voorlopige aanslag over een nog lopend jaar. Deze aanslagen werden opgelegd naar aanleiding van de aangifte over 2004, zodat de aanslagen over 2004 en 2005 kort na elkaar voldaan dienden te worden. Dit leidde tot onbegrip en in sommige gevallen tot betalingsproblemen. In beginsel heeft de Belastingdienst de bevoegdheid om voorlopige aanslagen op te leggen en de toepassing hiervan is ook gebruikelijk en geaccepteerd. De vraag is evenwel wat de reden is geweest voor de Belastingdienst om dit jaar bij een kennelijk groot aantal belastingplichtigen voor het eerst over te gaan tot het opleggen van een voorlopige aanslag.Wellicht heeft er een beleidswijziging plaatsgevonden. De Nationale ombudsman is een onderzoek gestart naar de vraag of de Belastingdienst de burgers vooraf had dienen te informeren over de op te leggen voorlopige aanslagen.

ter verbetering aankondigde en invoerde. Op verzoek van de Nationale ombudsman informeert de Belastingdienst hem periodiek over de gerealiseerde bereikbaarheidscijfers. De vraag die hierbij gesteld kan worden is wat een redelijk streefpercentage is. Het is de vraag of het door de Belastingdienst gehanteerde streefgetal van 70% beantwoorde telefonische oproepen de toets der behoorlijkheid kan doorstaan.Verder werden klachten ontvangen over de kwaliteit van de telefonisch verstrekte informatie. Met name het antwoord van de Belastingtelefoon op statusvragen zou regelmatig afwijken van de informatie van de betrokken eenheid. Het is in dit verband de vraag of de gekozen opzet voor het telefonisch verkeer van de Belastingdienst via zogenaamde callcentres een juiste is geweest. De opzet staat in ieder geval haaks op de wens van veel belastingplichtigen om rechtstreeks met de behandelaar van hun aangifte of bezwaarschrift te kunnen communiceren en om statusvragen rechtstreeks aan de behandelende eenheid van de Belastingdienst te kunnen stellen. Dientengevolge rijst de vraag of bij de keus voor telefoonverkeer via callcentres wel voldoende is rekening gehouden met de belangen van de belastingplichtige en of niet uitsluitend het belang van de Belastingdienst zelf heeft geprevaleerd. In 2005 is de verplichting voor ondernemers om langs elektronische weg aangifte te doen voor een aantal belastingen (inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting en omzetbelasting) in de Algemene wet inzake rijksbelastingen opgenomen. Uit diverse in het verslagjaar ontvangen klachten blijkt dat het elektronisch verkeer met de Belastingdienst op dit punt niet vlekkeloos verloopt. Problemen deden zich voor met het downloaden van de formulieren en met het verzenden ervan. De in onderzoek genomen klachten hebben in het verslagjaar nog niet tot een oordeel geleid. De vraag rijst of een dergelijke situatie is te billijken bij het invoeren van een zo ver gaande verplichting als het elektronisch aangifte doen. Een verplichting die bovendien vooralsnog uitsluitend in het belang van de Belastingdienst lijkt te zijn ingevoerd.Tot slot ontving de Nationale ombudsman nogal wat klachten naar aanleiding van het per 1 januari 2005 aangescherpte invorderingsbeleid . De staatssecretaris van Financiën heeft dit beleid onder meer gebaseerd op de gedachte dat de Belastingdienst zich dient te gedragen als een normale crediteur en niet méér risico op zich moet nemen dan commerciële crediteuren. De vraag dringt zich echter op of de Belastingdienst zich wel steeds mag opstellen als een normale crediteur. De Belastingdienst is ook bestuursorgaan en als zodanig gebonden aan vereisten van behoorlijk bestuur. In zoverre is de positie anders dan die van een willekeurige crediteur. Ketenproblemen Van ketenproblemen bij de Belastingdienst is de Nationale ombudsman niet gebleken. Intern vergt de taakverdeling tussen de inspecteur en de ontvanger de nodige afstemming. De Nationale ombudsman ontvangt hierover echter slechts zeer sporadisch klachten. Extern wisselt de Belastingdienst inkomensgegevens uit met verschillende instanties, zoals tot voor kort met het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Ook hierover ontving de Nationale ombudsman een aantal klachten. Het ging hier echter om incidenten.

In 2005 werden tevens veel (deels impliciete) klachten ontvangen over de telefonische bereikbaarheid van de Belastingdienst.Van een onderzoek is afgezien omdat het onderwerp de volle aandacht had in het publieke debat en van de Belastingdienst en omdat de Belastingdienst daadwerkelijk maatregelen

40


41


Intern klachtrecht De Nationale ombudsman ontving in 2005 niet veel klachten over de interne klachtbehandeling door de Belastingdienst. Uit de klachten komt echter wel naar voren dat het met de klachtherkenning niet goed is gesteld bij de Belastingdienst. In 132 van de 247 klachten die door de Nationale ombudsman in onderzoek werden genomen (53%), was door de Belastingdienst ten onrechte niet onderkend dat het om een klacht ging en had er dus geen klachtbehandeling plaatsgevonden. De Nationale ombudsman heeft deze klachten ter afhandeling doorgestuurd naar de Belastingdienst. Extern klachtrecht De contacten met de (contactpersonen van de Nationale ombudsman bij de) Belastingdienst verlopen naar volle tevredenheid van de Nationale ombudsman. Het is vrijwel altijd mogelijk om in overleg met de Belastingdienst tot een goed interventieresultaat te komen. In het merendeel van de zaken is één telefoontje daartoe voldoende. De Belastingdienst komt afspraken die in het kader van een interventie zijn gemaakt doorgaans ook vlot na. Reactie op rapporten en aanbevelingen Rapporten van de Nationale ombudsman worden binnen de organisatie van de Belastingdienst verspreid en bekend gemaakt. Desalniettemin wil de Belastingdienst nog wel eens persisteren in standpunten die door de Nationale ombudsman al eerder als niet behoorlijk zijn aangemerkt. Zo volgt de Nationale ombudsman in zijn oordeel omtrent de storting van teruggaven op een onjuiste of ongewenste rekening de lijn die is ingezet met de aanbeveling in rapport 2002/308. Deze lijn houdt in dat een rekeningnummer dat de Belastingdienst in zijn administratie heeft staan en dat hij voornemens is te gebruiken voor een (incidentele) belastingteruggaaf, eerst ter verificatie dient aan te bieden aan de rechthebbende op de teruggaaf. Dit geldt ook wanneer het geadministreerde rekeningnummer in het verleden door de belastingplichtige zelf is opgegeven als rekening waarop toekomstige teruggaven kunnen worden gestort. Het ter verificatie aanbieden kan gebeuren op de reguliere wijze door het nummer af te drukken op het aangiftebiljet. Indien noch door de Belastingdienst noch door belastingplichtige een nummer is vermeld, dient de Belastingdienst de belastingplichtige alsnog in de gelegenheid te stellen een nummer op te geven dan wel aan te geven dat een ander nummer moet worden gebruikt dan het in het bestand van de Belastingdienst geadministreerde nummer. De indruk bestaat dat deze door de Nationale ombudsman gehanteerde lijn door de Belastingdienst niet (in alle gevallen) spontaan bij de behandeling van interne klachten wordt toegepast. De gedane aanbevelingen op dit punt werden echter opgevolgd. De opvolging van aanbevelingen door de minister van Financiën verloopt in het algemeen vlot. De lijnen zijn kort met de contactpersoon bij het ministerie. Enige follow-up aanpak hierbij was in 2005 niet nodig. Lerende organisatie Het beeld dat de Nationale ombudsman heeft van de Belastingdienst is er zeker een van een lerende organisatie. Incidenteel blijkt echter ook de Belastingdienst te vervallen in al eerder gemaakte fouten. Als voorbeeld hiervan kan dienen de motivering van uitspraken in het administratief beroep op de directeur van de Belastingdienst in zaken van uitstel van betaling en kwijtschelding. De Nationale

42


ombudsman had de gebrekkige motivering in het verleden al aan de Belastingdienst voorgelegd, waarna een tijdlang een verbetering zichtbaar is geweest. Uit de in 2005 ontvangen verzoekschriften blijkt echter dat de motivering opnieuw te wensen overlaat. Bezwaarprocedure De Nationale ombudsman ontving in 2005 slechts een klein aantal klachten over de bezwaarprocedure. In vergelijking met andere bestuursorganen ontvangt de Belastingdienst relatief weinig bezwaarschriften. Nakomen rechterlijke uitspraken De Nationale ombudsman ontving in 2005 geen klachten over het niet nakomen van rechterlijke uitspraken door de Belastingdienst. 8.6 Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen Aantal klachten De belangrijkste taak van het LBIO is het innen van kinderalimentatie op verzoek van de ouder die daarop een aanspraak heeft. Zo’n 4.000 maal per jaar neemt het LBIO de inning over. Het LBIO heeft (op een peildatum) ruim 10.000 alimentatiezaken in behandeling. Afgezet tegen deze aantallen zaken, het gegeven dat het LBIO een betrekkelijk kleine organisatie is en in een vergelijking met andere bestuursorganen, is het aantal klachten hoog te noemen. Het LBIO noteerde in 2004 270 klachten (een piek, voor 2005 werd een lager aantal verwacht), de Nationale ombudsman ontving in 2005 151 klachten, waarvan 57 voor onderzoek door de Nationale ombudsman in aanmerking kwamen. Aard klachten Klachten van de ouder die het LBIO in de arm heeft genomen gaan er vaak over dat het LBIO onvoldoende zou ondernemen om het verschuldigde geld te incasseren. Soms blijkt het (werkelijke) probleem te zijn dat de alimentatiegerechtigde onvoldoende op de hoogte is van wat het LBIO wel en niet kan en welke actie het LBIO wel degelijk heeft ondernomen (geen spontane informatieverstrekking over belangrijke ontwikkelingen). Klachten van de betalingsplichtige ouder zijn nogal eens terug te voeren op onvoldoende informatie en onvoldoende toegelichte (en soms onjuiste en daardoor onbegrijpelijke) berekeningen van het LBIO bij overneming van de inning. De Nationale ombudsman wil daaraan niet de conclusie verbinden dat het met de communicatie tussen LBIO en zijn ‘klanten’ slecht gesteld zou zijn. De organisatie heeft laten zien oog te hebben voor het belang van goede klantcontacten. Ketenproblemen Bij de inning van kinderalimentatie schakelt het LBIO regelmatig een deurwaarder in. In het verleden hield het LBIO niet steeds in het oog of deze voortvarend werkte. Inmiddels controleert het LBIO in principe driemaandelijks.

43


Interne klachtbehandeling Binnen het LBIO zijn kwaliteitsadviseurs werkzaam die de klachtbehandeling verzorgen en de afhandelingsbrieven ontwerpen. De directeur van het LBIO beoordeelt en tekent. Op basis van de dossiers die voor een vervolg bij hem komen, constateert de Nationale ombudsman dat het om uitvoerig gemotiveerde brieven gaat en dat de afhandeling veelal binnen de wettelijke termijn plaatsvindt. Daartegenover staat de herkenning van klachten nog niet op orde is. Dit bleek bij een onderzoek van de Nationale ombudsman uit eigen beweging dat in 2005 werd afgerond (rapport 2005/098), maar kan ook worden opgemaakt uit het feit dat in bijna de helft van de 57 zaken die in 2005 voor onderzoek in aanmerking kwamen geen klachtbehandeling door het LBIO had plaatsgevonden, hoewel verzoeker zijn klacht daar eerder wel had ingediend.

Ongeveer de helft van de in onderzoek genomen klachten betrof de beslissing van de CWI inzake de verlening van een ontslagvergunning. In een aantal zaken werd geklaagd over een gebrekkige motivering van de ontslagvergunning. Daarnaast was er in een aantal zaken sprake van inadequate informatieverwerving. Deze betrof onder meer over het overnemen van een advies van het UWV door de CWI, terwijl op die adviezen het een en ander viel aan te merken.Wat betreft de arbeidsbemiddeling en de uitkeringsintake door de CWI werden slechts enkele onderzoeken ingesteld. In zaken die niet leidden tot een onderzoek, viel op dat het nogal eens voorkomt dat betrokkene een te hoge verwachting lijkt te hebben van hetgeen de CWI voor hem kan betekenen op het gebied van arbeidsbemiddeling. Ook viel op dat het voor verzoekers vaak onduidelijk is welk bestuursorgaan zij dienen aan te spreken, bijvoorbeeld inzake een aanvraag voor een uitkering.

Externe klachtbehandeling Medewerkers van het Bureau Nationale ombudsman hebben bij het LBIO een vast aanspreekpunt. Op de opening van een onderzoek door de Nationale ombudsman volgt doorgaans een uitvoerige reactie, meestal binnen de gestelde termijn en voorzien van de relevante bijlagen. Meer dan eens is het LBIO bereid gebleken om al tijdens het onderzoek een vergissing te corrigeren of een maatregel te treffen n.a.v. een klacht (zie rapport 2005/098).

Ketenproblemen De Nationale ombudsman is in 2005 niet gebleken van interne ketenproblemen bij de CWI. Extern kunnen er knelpunten ontstaan bij de samenwerking van de CWI met andere bestuursorganen als onderdeel van een keten, met name bij uitkeringsaanvragen (UWV en gemeenten). Daarvan is de Nationale ombudsman in 2005 niet gebleken.

Reactie op rapporten en aanbevelingen Rapporten van de Nationale ombudsman verdwijnen niet ongelezen in de la. Soms volgt een telefonische reactie, rapporten worden ook wel nageslagen bij een voorgenomen beleidswijziging, zo is de Nationale ombudsman gebleken. In 2005 werden elf rapporten uitgebracht waarvan vier met een aanbeveling aan de directeur van het LBIO. Deze aanbevelingen hadden betrekking op het tijdig toesturen van een ontvangstbevestiging van een klacht aan de burger, het heroverwegen van een afwijzing om schadevergoeding of het uitbetalen van te veel of onterecht geïnde alimentatiebedragen. Al deze aanbevelingen zijn in 2005 opgevolgd (zie de rapporten 2005/098, 2005/144, 2005/183 en 2005/235). In 2005 werd ook nog een in 2004 gedane aanbeveling opgevolgd (2004/309). De ervaring van de Nationale ombudsman met (de opvolging van) aanbevelingen die een meer structurele aanpassing van het werkproces betroffen, is minder gunstig. 8.7 Centrale organisatie Werk en Inkomen

Intern klachtrecht De Nationale ombudsman ontving in 2005 slechts enkele klachten over de interne klachtbehandeling door de CWI. Uit de klachten komt wel naar voren dat het met de klachtherkenning bij de CWI beter kan. In 13 van de 40 klachten die door de Nationale ombudsman in onderzoek werden genomen (32%), was door de CWI ten onrechte niet onderkend dat het om een klacht ging en had er dus geen klachtbehandeling plaatsgevonden. De Nationale ombudsman heeft deze klachten ter afhandeling doorgestuurd naar de CWI. Eind dit jaar had de Nationale ombudsman een kennismakingsgesprek met een delegatie van de Raad van bestuur van de CWI. Aan de orde kwam onder meer de nieuwe wijze waarop de CWI de interne klachtafwikkeling gaat organiseren per 1 januari 2006 (centraal in plaats van per vestiging). Pas in de loop van 2006 zal kunnen worden vastgesteld wat de effecten hiervan zullen zijn.

Aantal klachten De Nationale ombudsman ontving in 2005 139 klachten over de CWI (2004: 118). Daarvan zijn er 40 (29%) in onderzoek genomen.

Extern klachtrecht De contacten met de CWI worden als positief ervaren. In het beperkt aantal zaken die voor interventie door de Nationale ombudsman in aanmerking komen, is de CWI vrijwel altijd bereid om in overleg tot een goed resultaat te komen. De afspraken die in het kader van een interventie zijn gemaakt worden door de CWI ook vlot nagekomen.

Aard klachten De klachten die de Nationale ombudsman over de CWI ontvangt zijn divers. De klachten hebben met name betrekking op de verlening van ontslagvergunningen, de uitkeringsintake en de arbeidsbemiddeling. Sporadisch ontvangt de Nationale ombudsman klachten over de verlening van tewerkstellingsvergunningen en over de betrokkenheid van de CWI bij het toezicht op de Wet arbeid vreemdelingen.

Reactie op rapporten en aanbevelingen De CWI reageert doorgaans positief op aanbevelingen van de Nationale ombudsman. Ook in 2005 was dit het geval. De Nationale ombudsman deed de CWI in 2005 twee aanbevelingen die beide werden opgevolgd.Verder is het de Nationale ombudsman bekend dat met enige regelmaat rapporten van de Nationale ombudsman over ontslagvergunningkwesties worden gepubliceerd in het bulletin van de afdeling Juridische Zaken van de CWI.

44


45


Lerende organisatie Gelet op de ervaringen die de Nationale ombudsman met de CWI heeft wat betreft het oppikken van signalen uit klachten en het omzetten daarvan in maatregelen ter verbetering, kan de CWI worden getypeerd als een lerende organisatie. Dit laat onverlet dat ieder jaar wel weer enkele zaken onder de aandacht van de Nationale ombudsman worden gebracht waarin de motivering van ontslagvergunningen te wensen over laat.Verder verdient, zoals al gezegd, de klachtherkenning binnen de CWI aandacht.

Op het terrein van de ruimtelijke ordening valt op dat er bij burgers veel onduidelijkheid bestaat over de verschillende stadia en rechtsbeschermingmogelijkheden bij bouwaanvragen en bestemmingsplanprocedures.

Bezwaarprocedure De Nationale ombudsman ontving in 2005 geen klachten over de bezwaarprocedure. Nakomen rechterlijke uitspraken De Nationale ombudsman ontving in 2005 geen klachten over het niet nakomen van rechterlijke uitspraken door de CWI. 8.8 Decentrale overheden Aantal klachten Naast alle waterschappen en provincies vielen per 1 januari 2005 218 van de 467 gemeenten en negentien van de vele honderden gemeenschappelijke regelingen onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. De 218 aangesloten gemeenten vertegenwoordigen samen ruim 6,8 miljoen inwoners, hetgeen neerkomt op circa 42% van de Nederlandse bevolking. De Nationale ombudsman ontving in 2005 1093 klachten over gemeenten.Van deze 1093 werden er 297 (27%) in onderzoek genomen. Het aantal klachten dat de Nationale ombudsman de afgelopen jaren over de aangesloten gemeenten heeft ontvangen, geeft een vrij stabiel beeld te zien. Ditzelfde geldt voor de waterschappen en provincies. Over de waterschappen ontving de Nationale ombudsman in 2005 141 klachten, waarvan er 34 (24%) in onderzoek werden genomen. Bij de provincies ging het om 49 klachten, waarvan er 14 (28%) in onderzoek werden genomen.Ten slotte ontving de Nationale ombudsman in totaal 9 klachten over de 19 bij de Nationale ombudsman aangesloten gemeenschappelijke regelingen, waarvan 1 klacht leidde tot een onderzoek.Vanwege het geringe aantal klachten dat de Nationale ombudsman in 2005 over de aangesloten gemeenschappelijke regelingen ontving, worden deze in het onderstaande verder buiten beschouwing gelaten. Aard klachten Gemeenten Naast de wijze van (interne) klachtbehandeling, waarbij vooral de termijnoverschrijding klachten oplevert, betreffen de bij de Nationale ombudsman ontvangen verzoekschriften over gemeenten vaak de volgende onderwerpen. Op het terrein van de belastingen komt veelal de onverwachte stijging of invoering van nieuwe belastingen en leges naar voren. Daarnaast zijn de invordering van belastingen en de daarbij in

46


rekening gebrachte kosten, alsmede de beslissing op verzoeken om kwijtschelding vaak onderwerp van klachtbehandelingen. Ook de herwaardering op grond van de Wet waardering onroerende zaken leidt vaak tot klachten, omdat de wijze van waardering of de waarderingsgrondslagen voor burgers vaak ondoorzichtig zijn. Ook de behandelingsduur van bezwaarschriften tegen de afgegeven waardebeschikking is regelmatig onderwerp van klachtbehandeling. Op het terrein van de ruimtelijke ordening valt op dat er bij burgers veel onduidelijkheid bestaat over de verschillende stadia en rechtsbeschermingmogelijkheden bij bouwaanvragen en bestemmingsplanprocedures. Het lukt gemeenten vaak niet om hierover helder te communiceren. Een van de pijnpunten daarbij is dat burgers van mening zijn niet tijdig of volledig juist te zijn geïnformeerd over hun rechtsbeschermingmogelijkheden en over de status van diverse inspraakmogelijkheden. Ook zijn burgers nogal eens teleurgesteld in de mate waarop zij, via formele en informele inspraakmogelijkheden, invloed kunnen uitoefenen op het uiteindelijke resultaat. Ook de wijze waarop gemeenten al dan niet handhavend optreden bij geconstateerde illegaliteiten levert nogal eens klachten op. Burgers achten het vaak niet acceptabel dat de eerste insteek van gemeenten bij illegaliteiten is het onderzoeken van de mogelijkheden van legalisatie. Aan de andere kant wordt strikt handhavend optreden ook niet altijd op prijs gesteld. Dergelijke klachten betreffen vaak ingewikkelde dossiers, waarin meerdere problemen spelen.Vaak weten burgers niet dat ze een aanvraag tot handhavend optreden kunnen indienen, waarop de gemeente een besluit moet nemen dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. Op het gebied van de sociale zekerheid valt vooral het aantal klachten op over gedragingen in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten, waarbij voortvarendheid, informatieverstrekking en de inhoudelijke beslissing op een aanvraag onderwerp van klachten zijn. Ook het al dan niet wegnemen van overlast van bomen, de aanleg van verkeer- en snelheidsremmende maatregelen zoals drempels en de afhandeling van verzoeken om schadevergoeding kwamen meer dan gemiddeld voor. Provincies Van de verzoekschriften die de Nationale ombudsman over de provincies ontving had een deel betrekking op de wegbeheerderaansprakelijkheid, het al dan niet handhaven bij milieuoverlast en het optreden bij bodemverontreiniging en -sanering. Daarnaast werd meermalen geklaagd over (het onthouden van) de goedkeuring van bestemmingsplannen. Bij deze klachten is er veelal samenhang met voor bezwaar en beroep vatbare besluiten. Waterschappen Over de waterschappen zijn in 2005 opvallend veel verzoekschriften ontvangen over de stijging van de waterschapslasten.Voor een deel leek dit te worden veroorzaakt door een door een burger ingezonden stuk in een lokaal huis-aan-huisblad, waarin ingezetenen aangemoedigd werden bij de Nationale ombudsman een klacht in te dienen over de sterk gestegen waterschapslasten. De Nationale ombudsman stelt echter geen onderzoek in naar de verhoging van lokale belastingen en heffingen,

47


omdat deze tarieven worden vastgelegd in verordeningen. De Nationale ombudsman stelt geen onderzoek in naar de inhoud van algemeen verbindende voorschriften.Vanwege dezelfde publicatie ontving de Nationale ombudsman ook veel klachten over het in rekening brengen van drie vervuilingeenheden aan twee- of meerpersoonshuishoudens, terwijl bij een éénpersoonshuishouden slechts één vervuilingeenheid in rekening wordt gebracht. Omdat deze berekeningswijze op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren was voorgeschreven in de verordening van het waterschap, werd ook naar aanleiding van deze klachten geen onderzoek ingesteld. In een rectificatie in het blad en aanvullende informatie op de website is geprobeerd verdere teleurstelling bij burgers te voorkomen. Interventies van de Nationale ombudsman bij waterschappen volgen veelal uit klachten over het uitblijven van een beslissing en uit klachten over de beslissing op een verzoek om kwijtschelding. Ook ontving de Nationale ombudsman enkele klachten over de tenaamstelling van de aanslagen, waarbij niet de hoofdbewoner maar de oudste mannelijke bewoner (veelal een zoon) werd aangeslagen. Omdat de Waterschapswet deze mogelijkheid biedt en het betreffende waterschap wijziging van de tenaamstelling op verzoek doorvoerde, zag de Nationale ombudsman geen aanleiding een onderzoek in te stellen. Zoals opgemerkt heeft een aanzienlijk deel van de over de waterschappen ontvangen verzoekschriften betrekking op de afwijzende beslissing op een verzoek om kwijtschelding. Bij de behandeling van dergelijke klachten beoordeelt de Nationale ombudsman of een waterschap zijn beslissing heeft gebaseerd op de goede gronden en of op juiste wijze gebruik is gemaakt van de beleidsvrijheid die het waterschap ter zake heeft. Geconstateerd dient te worden dat in het overgrote deel van de ontvangen klachten waterschappen bij de beslissing op verzoeken om kwijtschelding handelen overeenkomstig de daarvoor geldende regels. Daarbij geldt echter tevens dat de communicatie en uitleg omtrent de uitleg en toepassing van deze regels in sommige situaties verbeterd zou kunnen worden. Dit geldt met name indien er sprake is van vermogen in de vorm van een eigen woning of een - niet al te nieuwe - auto. Intern klachtrecht Gemeenten Uit de door de Nationale ombudsman in de loop der jaren over de aangesloten gemeenten ontvangen klachten komt naar voren dat er aan de kant van gemeenten sinds 1999 toenemende aandacht is voor het intern klachtrecht. De Nationale ombudsman ontving in 2005 153 klachten (51% van het totaal aantal via onderzoek afgehandelde klachten) die door de betrokken gemeente niet als klacht waren herkend en dus niet als klacht waren behandeld. Hieruit kan de voorzichtige conclusie worden getrokken dat de klachtherkenning extra aandacht behoeft. Hierbij past uiteraard de kanttekening dat dit voor sommige gemeenten in mindere en voor andere gemeenten in meerdere mate geldt. Een klager dient eerst een klacht in te dienen bij het betrokken bestuursorgaan, alvorens hij zich tot de Nationale ombudsman wendt. Hierdoor werd in 2005 bij 211 verzoekschriften geen onderzoek door de Nationale ombudsman ingesteld, omdat (nog) niet aan dit vereiste was voldaan. Ervaring leert

48


dat klachten die, na doorzending door de Nationale ombudsman, via de interne behandeling door het betrokken bestuursorgaan van de gemeente worden afgedaan in de meeste gevallen naar tevredenheid van de klager worden afgehandeld. Uit de praktijk blijkt dat het hierbij van belang is om snel contact op te nemen met de klager, open te staan voor hetgeen door de klager is aangevoerd en door hem als oplossing wordt verwacht. Een snelle en duidelijke beslissing namens het bestuursorgaan kan veel onvrede wegnemen. De Nationale ombudsman is waar mogelijk voorstander van het informeel behandelen van klachten omdat hiermee snel op de klacht kan worden gereageerd en voor de klager zichtbaar actie wordt ondernomen. Het blijft wel van belang om - indien de klager zich uiteindelijk niet in de informele klachtbehandeling kan vinden - ook de formele klachtbehandeling voortvarend op te pakken. De Nationale ombudsman ervaart het als zeer positief dat verzoekers zich in slechts een klein deel van de zaken die door de Nationale ombudsman voor interne klachtbehandeling zijn doorgestuurd, alsnog tot de Nationale ombudsman wenden. Indien dit gebeurt omdat de wettelijke termijnen voor klachtbehandeling worden overschreden en er nog geen inhoudelijke beslissing is genomen, tracht de Nationale ombudsman via een interventie te bereiken dat alsnog binnen afzienbare termijn op de klacht wordt beslist. Achterliggende gedachte hierbij is dat de burger meer is gebaat bij een inhoudelijke beslissing op zijn klacht, dan bij de constatering dat de termijnen voor klachtbehandeling zijn overschreden. Bijna zonder uitzondering wordt in deze gevallen alsnog door het bestuursorgaan op de klacht gereageerd.Van belang hierbij is vaak de cruciale rol die contactpersonen van de Nationale ombudsman bij de decentrale overheden innemen. Deze medewerkers van de provincies, waterschappen en gemeenten fungeren als intermediair en kunnen binnen de organisatie wijzen op het belang van een snelle, informele klachtbehandeling en op de noodzaak van een goede klachtherkenning. Uit de verzoekschriften die de Nationale ombudsman bereiken, blijkt dat de gemeenten meer dan eens klachten buiten behandeling laten omdat de klacht betrekking heeft op een privaatrechtelijke gedraging van het betrokken bestuursorgaan van de gemeente. De Nationale ombudsman heeft de betrokken gemeenten erop gewezen dat het intern klachtrecht van hoofdstuk 9 van de Awb ook ziet op privaatrechtelijke handelingen van bestuursorganen. Extern klachtrecht Gemeenten De contacten met de contactpersonen van de aangesloten gemeenten worden doorgaans als zeer positief ervaren. Op voorstellen tot interventie wordt doorgaans positief gereageerd. Afspraken in dit kader gemaakt worden doorgaans vlot nagekomen. Ook hier geldt dat er gemeenten zijn waar dit in mindere dan wel meerdere mate opgaat. Punt van aandacht is wel dat reacties van bestuursorganen van de aangesloten gemeenten nogal eens door de Nationale ombudsman worden ontvangen nadat de gestelde termijn voor reactie is verstreken. Dit hangt nauw samen met de wijze waarop de besluitvorming binnen gemeenten is georganiseerd. Behandeling van klachten die via de Nationale ombudsman bij gemeenten binnenkomen, dient vrijwel in alle gevallen plaats te vinden in een vergadering van het college van

49


burgemeester en wethouders dan wel in een raadsvergadering, waaraan een ambtelijke voorbereiding voorafgaat. Deze doorgaans tijdrovende procedure leidt er nogal eens toe dat reacties buiten de gestelde termijn worden ontvangen. Reactie op rapporten en aanbevelingen Aanbevelingen van de Nationale ombudsman aan bestuursorganen van de aangesloten gemeenten worden doorgaans opgevolgd. In 2005 heeft de Nationale ombudsman in 9 rapporten een aanbeveling aan het betrokken college van burgemeester en wethouders gedaan. Op 8 daarvan is inmiddels een positieve reactie ontvangen. Bezwaarprocedure De Nationale ombudsman ontvangt regelmatig klachten over de behandelingsduur van bezwaarschriften door gemeenten. De Nationale ombudsman heeft daar in het verleden en ook in 2005 verschillende rapporten over uitgebracht. Nakomen rechterlijke uitspraken De Nationale ombudsman ontvangt sporadisch klachten over het niet nakomen van rechtelijke uitspraken door gemeenten.

Een terugkerend probleem is het gebrek aan (tijdige) informatieverstrekking door de

Onderzoek uit eigen beweging De afgelopen jaren heeft de Nationale ombudsman uitvoerig onderzoek gedaan naar de afhandeling van correspondentie van burgers aan de overheid. Het in paragraaf 5 al genoemde uit 2003 daterende ‘Burgerbrievenrapport’ en het in 2005 uitgebracht evaluatierapport hadden betrekking op de voortvarendheid waarmee ministeries brieven (en e-mailberichten) van burgers afhandelen. Gelet op de toegenomen aandacht voor het thema ‘behandeling van burgerbrieven’ heeft de Nationale ombudsman besloten in 2006 bij de - onder zijn bevoegdheid vallende - gemeenten een onderzoek te verrichten naar de afhandeling van correspondentie van burgers. Dit onderzoek zal worden ingesteld met gebruikmaking van de bevoegdheid tot onderzoek uit eigen beweging (artikel 9:26 van de Algemene wet bestuursrecht). Zie hierover ook paragraaf 8.10.

politie aan het OM over inbeslagneming van voorwerpen.

8.9 Politie en Openbaar Ministerie Politie Onder de noemer politie volgt hier een schets van 26 bestuursorganen, namelijk 25 regionale politiekorpsen en het Korps Landelijke politiediensten. Het gaat om zelfstandige organisaties van uiteenlopende grootte die verschillend presteren, maar in grote lijnen dezelfde (politie)taak uitvoeren. Die taak wordt uitgevoerd door tienduizenden politieambtenaren en brengt talloze contacten met burgers mee; hulpverlenend en informerend, maar ook corrigerend en soms met gebruikmaking van geweld. Aantal klachten Is er geen sprake van rechterlijke toetsing, dan vinden burgers vaak de weg naar interne klachtbehandeling door politiekorpsen. De Nationale ombudsman heeft hiervan geen landelijk totaalbeeld,

50


maar kan uit diverse Korpsjaarverslagen opmaken dat burgers in ruime mate gebruikmaken van hun recht om te klagen bij de politiekorpsen. Bij grotere korpsen (bijv. Amsterdam-Amstelland, Haaglanden) gaat het om vele honderden klachten per jaar. Het aantal klachten dat bij de Nationale ombudsman werd ingediend over de politie is veel lager: in 2005 zochten burgers/bedrijven 930 maal schriftelijk contact met de Nationale ombudsman over politiekwesties. Daarmee is de politie intussen wel een van de grote ‘leveranciers’ van klachten bij de Nationale ombudsman.Van die 930 kwamen 180 in aanmerking voor onderzoek door de Nationale ombudsman. Aard klachten De klachten waarmee burgers zich tot de Nationale ombudsman wenden betreffen allerlei aspecten van hun contacten met de politie. Een aanzienlijk deel ervan betreft mede bejegening en informatieverstrekking, kortom communicatie met de burger. Dit aandeel is groter wanneer men bedenkt dat klachten over fysiek optreden, gebruik van handboeien en dergelijke ook aspecten hebben van (uit de hand gelopen) communicatie. Ketenproblemen Bij de uitoefening van haar verschillende taken heeft de politie te maken met andere allerlei andere instanties. Zo vormt de politie de eerste schakel in de keten van opsporing en vervolging van strafbare feiten, berechting en strafexecutie. De politie verricht het eerste onderzoek, veelal naar aanleiding van een aangifte, en legt de uitkomsten voor aan het Openbaar Ministerie ten behoeve van vervolgonderzoek of sepot.Voor jeugdige verdachten is er dikwijls een vervolgtraject bij Bureau HALT, aangevers kunnen worden verwezen naar Slachtofferzorg en een verkeersdelict kan voor de politie aanleiding vormen het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen in te lichten in verband met mogelijke consequenties voor de geldigheid van het rijbewijs. In zijn onderzoeken stuit de Nationale ombudsman incidenteel op diverse knelpunten in de keten zoals informatieverstrekking aan betrokkenen bij sepot en over de instantie waartoe de betrokkene zich moet wenden voor het opvragen van een proces-verbaal. Een terugkerend probleem is het gebrek aan (tijdige) informatieverstrekking door de politie aan het OM over inbeslagneming van voorwerpen, waardoor het OM zijn verantwoordelijkheid in dezen niet goed kan waarmaken. Binnen de politieorganisatie duiken problemen op bij overdracht van informatie tussen geledingen (bijv. meldkamer en uitvoerende medewerkers) van een korps, evenals tussen korpsen onderling. Intern klachtrecht Klachtbehandeling staat binnen de politieorganisatie al jaren op de kaart. De Politiewet 1993 introduceerde voor het politieveld een verplichting tot klachtbehandeling geruime tijd voordat de Algemene wet bestuursrecht in 1999 voor alle bestuursorganen een verplichting daartoe introduceerde. De korpsen zijn ervaren klachtbehandelaars. Jaarlijks doen korpsen en soms ook de bij die korpsen functionerende klachtencommissies verslag van klachtbehandeling binnen hun organisatie, soms in een apart jaarverslag. In maart 2004 is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing geworden op de interne klachtbehandeling door de politie. De Nationale ombudsman krijgt signalen dat ruimschoots gebruik

51


wordt gemaakt van de mogelijkheid van informele afdoening. De Nationale ombudsman waardeert dat positief, voorzover tenminste sprake is van een afdoening naar tevredenheid van de klager (artikel 9:5 Awb). Anders ligt dat wanneer een klager door een informele afdoening tegen zijn zin een onderzoek door de klachtadviescommissie en een oordeel van de korpsbeheerder wordt onthouden. In 2005 wendde een flink aantal verzoekers zich tot de Nationale ombudsman naar aanleiding van een brief van de politie waarin hun klacht na een beknopt onderzoek was afgehandeld door een ander dan de korpsbeheerder, bijv. een districtschef. In veel gevallen heeft de Nationale ombudsman daarop gereageerd met het doorsturen van het verzoekschrift aan de korpsbeheerder onder verwijzing naar zijn uit hoofdstuk 9 Awb voortvloeiende plicht om de klachtbehandeling overeenkomstig de voor-schriften van dat hoofdstuk voort te zetten en af te ronden. Ook in gevallen waarin verzoeker de klacht eerst aan de politie had voorgelegd, maar deze daar niet als zodanig was herkend en in behandeling genomen, zond de Nationale ombudsman klachten door aan de korpsbeheerder met het oog op interne klachtbehandeling.Van de 180 (nieuwe) verzoekschriften over de politie die in 2005 voor onderzoek door de Nationale ombudsman in aanmerking kwamen, betroffen 52 klachten die eerder aan de politie waren voorgelegd maar niet als zodanig in behandeling waren genomen. Een tweede punt van aandacht is de verplichting tot klachtbehandeling en de uitzonderingen daarop. Zo signaleerde de Nationale ombudsman de misvatting bij de politie dat klachtbehandeling steeds volledig achterwege kan blijven als een (schriftelijke) klacht niet aan de vereisten van artikel 9:4 Awb voldoet.Voorts lijkt de toepassing van artikel 9:8 Awb de politie nog voor problemen te stellen. Dit artikel geeft een limitatieve opsomming van situaties waarin het bestuursorgaan klachtbehandeling achterwege mag laten. In 2005 nam de Nationale ombudsman zeven maal een klacht in onderzoek die betrekking had op de weigering van de politie een klacht in behandeling te nemen. In enkele gevallen leidde interventie door de Nationale ombudsman ertoe dat de politie alsnog een klachtonderzoek instelde.Twee maal zag de Nationale ombudsman aanleiding om ambtshalve onderzoek in te stellen naar het buiten behandeling laten van een klacht door de politie. In totaal werden (in 2005) 12 onderzoeken uit eigen beweging ingesteld naar aspecten van klachtbehandeling door de politie. De uitkomst van deze onderzoeken kan worden tegemoet gezien in 2006. Evenals in vorige jaren bracht de Nationale ombudsman in 2005 een aanzienlijk aantal rapporten uit waarin een oordeel werd gegeven over een of meer klachtonderdelen betreffende interne klachtbehandeling door de politie. Onderwerpen die daarin aan de orde kwamen waren bijvoorbeeld de behandelingsduur (o.a. rapport 2005/169), schijn van partijdigheid in een brief van de korpsbeheerder (2005/167), en onvoldoende inspanningen om bij getuigen informatie in te winnen (2005/159).Vaak ging het om klachten die met toepassing van de oude regelingen waren afgehandeld. Dat was ook gebeurd in de zaak die leidde tot rapport 2005/268. De Nationale ombudsman onderzocht ambtshalve de klachtbehandeling, en constateerde dat de in 2004 ingediende klacht n.a.v. een gebeurtenis in 2002 had moeten worden behandeld met toepassing van de Awb. In 2005 werd verder een onderzoek uit eigen beweging afgerond dat, hoewel het klachtbehandeling in de periode vóór toepasselijkheid van de Awb betreft, een ook nu relevante indruk geeft van de

52


problemen rond de behandelingsduur van klachten. In het rapport (2005/092) valt over dit onderwerp te lezen dat in 2001 respectieveljk 2002 de gemiddelde duur van de formele klachtbehandeling in de politieregio Gelderland-Midden ruim 32 respectievelijk ruim 35 weken bedroeg terwijl de regionale klachtenregeling een (maximale) termijn van 12 weken voorschreef. Ook bij de thans geldende, langere termijn betekent dit een forse overschrijding. De genoemde regio is overigens niet de enige waar de (nieuwe) termijnen voor klachtbehandeling meer dan incidenteel worden overschreden. Extern klachtrecht Bij iedere korpsbeheerder en bij elk politiekorps beschikt de Nationale ombudsman over een contactfunctionaris, die het aanspreekpunt is voor de Nationale ombudsman en zijn medewerkers. Deze personen vervullen een voor de Nationale ombudsman onmisbare rol omdat zij binnen de politieorganisatie ervoor zorgen dat alle door de Nationale ombudsman gewenste informatie op tafel komt en alle betrokken medewerkers door de Nationale ombudsman kunnen worden benaderd. Periodiek houdt de Nationale ombudsman een bijeenkomst met deze functionarissen en zijn medewerkers hebben dagelijks veelvuldig contact met hen. Er is dikwijls veel tijd gemoeid met het vergaren van informatie bij de korpsen. De gestelde reactietermijnen worden regelmatig overschreden en dikwijls moet worden gerappelleerd bij de korpsbeheerder, het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het politieoptreden en voor de medewerking aan het onderzoek van de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman heeft deze problematiek aan de orde gesteld bij de voorzitter van de raad van hoofdcommissarissen, die bereidheid toonde om mee te zoeken naar oplossingen om uiteindelijk te bewerkstelligen dat onderzoeken sneller kunnen verlopen. Weinig politieklachten worden via interventie opgelost. Een verklaring hiervoor kan worden gevonden in de aard van de klachten over de politie: deze betreffen in het merendeel van de gevallen gedragingen van de politie jegens de burger die in het verleden hebben plaatsgevonden en niet meer kunnen worden teruggedraaid. In 2005 kon een enkele keer door middel van een interventie van de Nationale ombudsman worden bewerkstelligd dat de politie alsnog aangifte opnam van een door de verzoeker geconstateerd strafbaar feit. Ook ging de politie soms na een interventie actiever met een opsporingsonderzoek aan de slag. De meeste onderzoeken van de Nationale ombudsman op politiegebied monden uit in een rapport, soms met aanbeveling (in 2005 zes maal). De politie volgt aanbevelingen vrijwel steeds op. Openbaar Ministerie Aantal klachten In 2005 namen 207 personen schriftelijk contact op met de Nationale ombudsman aangaande gedragingen van het Openbaar Ministerie (OM). Het aantal is al enige jaren dalende (vanaf 290 in 2002). Het aandeel klachten dat de toets van bevoegdheid en ontvankelijkheid passeert en door de Nationale ombudsman in onderzoek kan worden genomen ligt in die jaren telkens op ongeveer een derde. Het OM zelf noteert minder klachten dan de Nationale ombudsman. Dat aantal neemt

53


eveneens af: van 237 in 2002 via 181 in 2003 naar 149 in 2004. Dat zijn lage aantallen, gelet op de honderdduizenden strafzaken (en beroepen op grond van de Wet administratieve handhaving verkeersovertredingen (WAHV) die het OM jaarlijks in behandeling krijgt, en gezien de duizenden medewerkers van het OM. Daarom is het de vraag of de bekendheid met de mogelijkheid van het indienen van een klacht wel toereikend is en of de klachtherkenning bij het OM niet tekort schiet. Hiermee hangt samen dat voor veel taken het OM gericht is op het strafrecht en de controle door de strafrechter (behoudens de WAHV beroepen). Het klachtrecht en het beroep op de ombudsman hebben meer een bestuursrechtelijke connotatie.

ombudsman.Voorts werd in een reactie op een aanbeveling de bevoegdheid van de Nationale ombudsman ter discussie gesteld. Het onderwerp was voorwerp van gesprek tijdens het jaarlijkse bezoek van de Nationale ombudsman aan de Overlegvergadering van de minister van Justitie en het College van procureurs-generaal. Het zal in eerste instantie beter in kaart worden gebracht. 8.10 Ministeries De ministeries hebben ieder hun eigen identiteit. Sommige onderhouden veel burgercontacten en andere weinig. Sommige ministeries beschikken over grote operationele diensten, zoals het Ministerie van Financiën, dat de Belastingdienst direct aanstuurt. In het beeld van bestuursorganen in dit verslag staat wat betreft de ministeries centraal de vraag: hoe gaan ministeries om met de communicatie met burgers door middel van brieven en e-mails? Deze communicatie is veelal niet vrijblijvend. Het gaat vaak om brieven met een juridische betekenis op grond van de Algemene wet bestuursrecht11): een aanvraag, een bezwaarschrift, een klacht en de correspondentie in het kader van aanvraag-, bezwaaren klachtprocedures. Over het geheel genomen is kritiek op haar plaats als het gaat om alert reageren door de overheid. De traagheid van de overheid vormt het belangrijkste probleem dat de burger met de overheid heeft. Erger nog is het niet krijgen van een antwoord, enerzijds omdat dit de burger machteloos maakt, anderzijds omdat dit aanleiding geeft tot juridisering.

Intern klachtrecht Behandeling van klachten over het OM vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de minister van Justitie. Nadat de Nationale ombudsman in rapport 2001/393 had geconstateerd dat de minister het OM geen deugdelijke machtiging tot klachtafdoening had verleend, is deze in 2003 opgesteld. In mei 2001 kwam een ‘volwassen’ (model) klachtreglement gereed. De Nationale ombudsman attendeerde de minister van Justitie er in 2004 op dat de Handleiding Klachtbehandeling voor de OMmedewerkers een interpretatie van ‘klacht’ geeft die op punten niet met de Awb is te rijmen, omdat ten onrechte categorieën klachten worden uitgesloten van het bereik van hoofdstuk 9 Awb. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat op basis van deze instructie tal van klachten die bij de parketten zijn ingediend niet als zodanig zijn aangemerkt en behandeld. Een aanwijzing daarvoor is verder dat in de periode 2002-2005 steeds een aanzienlijk aantal van de klachten die aan de Nationale ombudsman werden voorgelegd en voor onderzoek in aanmerking kwamen, niet eerst door het OM als zodanig was aangemerkt en behandeld. In 2005 ging het om 34 van de 81 zaken. De geldigheidsduur van de genoemde handleiding is per 31 oktober 2005 niet verlengd. Er is nu een helpdesk bij het Parket-Generaal en er worden voorlichtingsdagen georganiseerd voor klachtbehandelaars. De informatie over klachten op de website van het OM geeft echter nog steeds aan dat niet kan worden geklaagd over juridische beslissingen.Voor sommige beslissingen klopt dit (bijvoorbeeld het vorderen van voorlopige hechtenis), voor andere niet (klacht over verlenging van de inverzekeringstelling wanneer de strafzaak wordt geseponeerd).

Het juridiseringspatroon ziet er als volgt uit: de burger krijgt geen of niet tijdig antwoord op een aanvraag.Vervolgens gaat hij in bezwaar om een antwoord te krijgen, of hij dient een klacht in. Als de burger geen of niet tijdig een beslissing op bezwaar krijgt dan dient hij een klacht in of gaat hij in beroep bij de rechter. Zo beschouwd genereert de traagheid ketens van procedures. Het opmerkelijke van deze ketens van procedures is dat ze in feite nergens over gaan, in die zin dat de procedures verschuiven van de inhoud (vergunning, uitkering, subsidie, belastingaanslag) naar procedures over procedures. De uitkomst van deze procedures is niet méér dan dat partijen uiteindelijk terugkeren naar de eerder traag verlopende procedure. Deze juridisering is ook relevant omdat het traag beslissen veelal onrechtmatig is, gezien de bindende termijnen die de wet aangeeft. De effecten van deze onrechtmatigheid zijn vaak beperkt omdat er slechts in weinig gevallen aansprakelijkheid ontstaat. Sanctionering van bestuursorganen of ambtenaren is in onze rechtscultuur geen gebruik.

De (kwaliteit van de) klachtbehandeling door het OM kwam in 2005 in negen rapporten aan de orde. In acht daarvan oordeelde de Nationale ombudsman dat de klachtbehandeling -tenminste op onderdelen - niet behoorlijk was. In rapport 2005/057 keurde de Nationale ombudsman onder meer af dat de klacht was afgehandeld door de officier van justitie op wie de klacht betrekking had. Het onderzoek van de Nationale ombudsman was voor de hoofdofficier te Zwolle aanleiding om procedures met betrekking tot het signaleren van klachten aan te scherpen.Twee rapporten betroffen mede onderzoek op eigen initiatief van de Nationale ombudsman naar aspecten van klachtbehandeling (2005/202, 2005/205) Extern klachtrecht De minister van Justitie heeft er blijk van gegeven bij de controle op het OM slechts een beperkte rol te zien voor de Nationale ombudsman; het OM oriënteert zich (immers) op de strafrechter. De minister plaatst dan ook in brieven aan de Nationale ombudsman die reageren op de opening van een onderzoek met enige regelmaat kritische kanttekeningen bij de bevoegdheid van de Nationale

54


11)

Vooralsnog heeft e-mailverkeer geen juridische betekenis.

Naar aanleiding van het gegeven dat burgers die zich schriftelijk of per e-mail tot een bestuursorgaan richten, in hun ogen vaak te lang moeten wachten op een antwoord, heeft de Nationale ombudsman in 2003 bij alle ministeries onderzoek gedaan naar de behandelingsduur van correspondentie (brieven en e-mailberichten) van burgers aan de rijksoverheid. Op basis van dat onderzoek concludeerde de Nationale ombudsman in september 2003 dat er op het punt van de afhandeling van correspondentie van burgers door de rijksoverheid nog veel viel te verbeteren. In zijn rapport ‘Correspondentie burger - overheid’ deed hij aan alle ministers een aantal concrete aanbevelingen. In algemene zin pleitte hij ervoor dat de thema’s voortvarendheid en tussentijdse informatieverstrekking constant de aandacht van bestuursorganen hebben, ook in tijden van bezuinigingen. De Nationale ombudsman heeft ook een folder - de Correspondentiewijzer - samengesteld waarin handzame aanwijzingen staan voor goede communicatie. In de maanden na het uitkomen van het rapport is door alle ministers afzonderlijk gereageerd op de aanbevelingen. Deze reacties waren bijna zonder uitzondering positief.

55


Daarnaast heeft het kabinet door middel van het actieplan ‘Professioneel omgaan met brieven en elektronische berichten’ in algemene zin gereageerd op het rapport. Dit actieplan maakt ook onderdeel uit van het programma ‘Andere Overheid’.

De Nationale ombudsman heeft vastgesteld dat binnen de rijksoverheid het halen van beslistermijnen, het tijdig reageren op brieven van burgers en het tussentijds informeren van briefschrijvers thans als belangrijk worden aangemerkt.

In zijn rapport geeft de Nationale ombudsman aan dat hij ervan uitgaat dat alle ministeries hun acties ter verbetering van de uitvoeringspraktijk de komende jaren met onverminderd elan zullen voortzetten, en dat zij daarbij hun voordeel zullen doen met de resultaten van zijn evaluatie. Om die reden heeft de Nationale ombudsman ervan afgezien de ministers concrete aanbevelingen te doen. Eind 2005 heeft in het kader van ‘Andere Overheid’ een bijeenkomst plaatsgevonden van vertegenwoordigers van alle ministeries met de Nationale ombudsman.Tijdens deze bijeenkomst zijn knelpunten in de communicatie met burgers besproken en is vooruit gekeken naar de beoordelingsronden van 2007.

Om na te gaan in hoeverre de aanbevelingen uit het rapport van september 2003 daadwerkelijk hebben geleid tot acties en welke resultaten eventuele acties inmiddels hebben opgeleverd, heeft de Nationale ombudsman in 2005 een evaluatie uitgevoerd. Het resultaat hiervan is weergegeven in openbaar rapport 2005/250. Hierin zijn de hoofdlijnen van het normenkader zoals hij dat in zijn eerdere rapport heeft uitgewerkt, opnieuw opgenomen. Het zijn die normen aan de hand waarvan vervolgens per ministerie wordt beoordeeld in hoeverre de uitvoeringspraktijk voldoet aan de daaraan te stellen eisen van behoorlijkheid. Op basis van zijn evaluatie heeft de Nationale ombudsman vastgesteld dat binnen de rijksoverheid het halen van beslistermijnen, het tijdig reageren op brieven van burgers en het tussentijds informeren van briefschrijvers thans als belangrijk worden aangemerkt. Hij spreekt in dat verband van een omslag. Omdat het halen van beslistermijnen mede de kwaliteit van het openbaar bestuur bepaalt en een van de voorwaarden vormt voor een goede vertrouwensrelatie tussen overheid en burgers, doet die vaststelling hem veel genoegen. Uit de evaluatie is verder gebleken dat binnen de ministeries talrijke en zeer diverse initiatieven zijn genomen om tot verbeteringen in de uitvoeringspraktijk rond de beantwoording van correspondentie van burgers te komen. Daarnaast zijn er vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties initiatieven gekomen om door middel van samenwerking tussen alle ministeries tot verbeteringen te geraken. De Nationale ombudsman heeft met instemming kennisgenomen van al deze initiatieven. De onderzoeksbevindingen van de Nationale ombudsman wijzen uit dat er in de twee jaar sinds het uitkomen van het rapport veel vooruitgang is geboekt bij alle ministeries. De doorlooptijden van de verschillende soorten van correspondentie zijn veelal bekort en met name de tussentijdse informatieverstrekking aan afzenders van correspondentie is in het algemeen sterk verbeterd. Niettemin valt er op vrijwel elk ministerie winst te boeken. Over bijna de hele linie vormt vooral de tijdige afhandeling van bezwaarschriften nog een serieus knelpunt. De Nationale ombudsman toont er in zijn rapport begrip voor dat met het doorvoeren van structurele maatregelen binnen ministeries in de praktijk vaak geruime tijd is gemoeid, en dat het daarna nog enige tijd duurt voordat de effecten van die maatregelen zichtbaar worden. Hij voegt daar echter wel aan toe dat het uitsluitend die effecten zijn die voor de burger, en daarmee voor de relatie tussen de burger en de overheid, relevant zijn. Het kabinet heeft aangegeven het jaar 2007 te beschouwen als het jaar waarin het programma ‘Andere Overheid’ volledig moet zijn ingevoerd en waarin de burgers ook daadwerkelijk moeten merken dat de overheid is veranderd. De Nationale ombudsman hoopt dat in het jaar 2007 een situatie zal zijn bereikt waarin afhandeling van correspondentie in overeenstemming met de normen zoals hij die hanteert, rijksbreed gebruikelijk is. In zoverre kan zijn evaluatierapport worden beschouwd als een tussenbalans.

56


9. Wie is de burger?

M. Lipsky, Street-Level Bureaucracy, Dilemmas of the individual in public services, Russel Sage Foundation, New York 1980. 13) Dit vormde een van de resultaten van het VNG onderzoek naar het beeld van de burger.VNG, Den Haag, 2005. 14) WRR Voorstudies Gabriël van den Brink, Mondiger of moeilijker?, een studie naar de politieke habitus van hedendaagse burgers, Sdu, Den Haag, 2002. Te downloaden van www.wrr.nl. 15) Motivaction (www.motivaction.nl) heeft de basis gelegd voor de indeling van Van den Brink met een indeling in vier groepen. Zie hiervoor het kader op p. 58 12)

Nu een duidelijker beeld is ontstaan van het functioneren van de verschillende delen van de overheid wordt het tijd om ook een blik te werpen op de vraag wie de burger is.Tussen burger en overheid gaapt een kloof, zo wordt beweerd, en het zou weinig zinvol zijn die kloof te willen ‘dichten’. De kloof bestaat vooral uit het verschil tussen de eigen aard van de burger als mens enerzijds en anderzijds de overheid als complexe bestuurlijke organisatie, als systeem waarin vele bureaucraten werkzaam zijn. Dit laatste is niet denigrerend bedoeld, maar verwijst naar het beroemde onderzoek over bureaucratie in het dagelijks leven en de dilemma’s van degene die in openbare dienst functioneert12). Mensen die voor een bestuursorgaan werken - meer en meer met inzet van ICT hebben een bepaalde manier om hun omgang met de burger te managen: er is altijd tijd te kort, de middelen zijn altijd te beperkt enzovoort.Tegenover de ‘loketambtenaar’ die volgens bepaalde systemen, methoden, regels, routines, standaarden etc. werkt, staat een individu (of eventueel individueel bedrijf of instelling). Dat individu is een uniek mens. Als onderzoekers zich de vraag stellen wie de burger is, volgt dan ook steevast het antwoord dat ‘de burger’ niet bestaat13). Gabriël van den Brink komt in zijn studie ‘Mondiger of moeilijker’ tot een indeling in drie soorten burgers: de bedreigde, de berustende (of bezorgde) en de bedrijvige burger14). Deze indeling correspondeert opmerkelijk met opleiding en inkomen. De bovenlaag van de samenleving (20%) wordt gevormd door goed opgeleide en goed verdienende burgers die het systeem begrijpen en ook weten te gebruiken. De onderlaag van laag opgeleide mensen met lage inkomens of een uitkering (35%) wordt gevormd door diegenen die weinig of geen vertrouwen hebben in het systeem, weinig vertrouwen hebben in de democratie en eerder aan een sterke leider denken. Zij zijn vooral gericht op hun eigen leefwereld. De middengroep (45%) zit er zowel wat betreft opleiding en inkomen als maatschappelijke oriëntatie tussenin15).

57


Afhankelijke burgers 26% De afhankelijke burgerschapsstijl wordt gekenmerkt door een gevoel van afstand tot de overheid en door problemen in het volgen van maatschappelijke veranderingen. Afhankelijke burgers kiezen veeleer voor een volgzame en gezagsgetrouwe houding dan voor een veeleisende en kritische opstelling. Zij zoeken geborgenheid, met als trefwoorden risicomijding en geen dromerij. In hun wisselwerking met de overheid en sociale spelers uit zich dat in een sterke behoefte aan persoonlijk contact en toegankelijke informatie. Overheid en sociale spelers kunnen bouwen op een aantal specifieke kwaliteiten: de relatief oudere afhankelijke burgers - ongeveer een kwart van de bevolking zijn behoudend en sober, maar veelal niet sociaal geëmancipeerd en zelfs star. Afzijdige burgers 31% De afzijdige burgerschapsstijl wordt gekenmerkt door een grote afstand tot overheid en politiek. Eigenbelang gaat voor algemeen belang, hetgeen overwegend tot uitdrukking komt in een wantrouwende en intolerante houding jegens gezag. Afzijdige burgers maken zich zorgen om hun economische posities (inkomens, prijzen en belastingen) en sociale vooruitzichten (immigratie van allochtonen). Binnen deze stijl lijkt primair plaats te zijn voor de rol van klant met een defensieve, consumentistische inslag. Afzijdigen hebben de behoefte ‘erbij’ te horen, het zijn materialistische zekerheidszoekers, die bijna voyeuristisch vergelijken met anderen of ze niet achteroplopen of worden achtergesteld Afwachtende burgers 23% De afwachtende burgerschapsstijl wordt gekenmerkt door ongeïnteresseerdheid in de traditionele democratische instituties: mensen denken zichzelf te kunnen redden en overheid en sociale spelers als het ware niet nodig te hebben. Een kritische en veeleisende houding wordt gecombineerd met calculerend en opportunistisch gedrag, zoals bij klanten die hun consumentensoevereiniteit uitoefenen. Afwachtende burgers - iets minder dan een kwart van de bevolking - zijn op zichzelf gericht, hun eigen identiteit staat voorop met trefwoorden als zelfbewust, assertief en egocentrisch. Maar overheid en sociale spelers kunnen ook bouwen op hun kwaliteiten: ze zijn veelal jonger, pragmatisch, cultureel open en ondernemend van instelling. Actieve burgers 21% De actieve burgerschapsstijl kenmerkt zich door vertrouwen in de overheid en coproductie van beleid. De actieve burgers - ruwweg 20 procent van de bevolking, met een aanzienlijk contingent babyboomers - gedragen zich kritisch doch welwillend jegens de overheid, waarbij interactie en reflectie centraal staan. Zij worden daarbij gedreven door de behoefte aan (zelf)respect, hun houding wordt gekenmerkt door trefwoorden als maatschappijkritisch, bewust levend en over grenzen heen denkend. Overheid en sociale spelers kunnen bouwen op hun zelfverantwoordelijkheid; ze zijn ook tolerant, analytisch en informatiegericht, sociaal geëmancipeerd en vaardig.

58


Figuur 6 Drie stijlen van burgerschap in relatie tot sociaal-economische klasse (Y-as) en waardenoriëntatie (X-as) Hoog

De samenvatting van het onderzoek bevat de volgende gegevens over het profiel van de klagers: a. Vrijwel alle klagers benaderen de Nationale ombudsman voor de eerste keer (83%), een klein deel voor de 2 -3 keer (14%). b. Het merendeel klaagt voor zichzelf (91%). c. Vergeleken met de Nederlandse bevolking zijn klagers duidelijk hoger opgeleid en komen zij vaker uit de hogere inkomensklassen. Kijkend naar de categorie laag opgeleid is er nauwelijks verschil met de gemiddelde van de Nederlandse bevolking, bij de ‘middengroepen’ is sprake van een ondervertegenwoordiging.Verder zijn onze klagers iets vaker mannen, en iets vaker allochtoon (zijzelf of hun ouders). Bij dit laatste gegeven moeten we er rekening mee houden dat hier voornamelijk sprake zal zijn van asielzoekers, en zeer waarschijnlijk nauwelijks van migranten. d.Qua leeftijd, gezinssituatie, werksituatie en land van herkomst verschillen zij eigenlijk niet van de Nederlandse bevolking. 17) RMO,Toegang tot recht, Advies 32, Den Haag, december 2004, p. 153. Overigens kan ook een beeld verkregen worden aan de hand van het WODC onderzoek naar de geschillenbeslechtingsdelta, waaruit blijkt dat in nog geen 1 % van de gevallen iemand de ombudsman inroept om problemen op te lossen. B.C.J. van Velthoven, M.J. ter Voert Met medewerking van M. van Gammeren-Zoeteweij, Geschilbeslechtingsdelta 2003, Over verloop en afloop van (potentieel) juridische problemen van burgers, p. 85. 16)

Laag Traditioneel Bedrijvig

Berustend

Modern Bedreigd

Bron: vrij naar Van den Brink/Motivaction.

Deze indeling is relevant voor de vraag wie zich als klager meldt bij de ombudsman. Onderzoek van de Nationale ombudsman uit 1998 laat zien dat de bedrijvige bovenlaag van de samenleving ook ruimer vertegenwoordigd is in de klantenkring van de ombudsman16) en dat met name de middengroep ondervertegenwoordigd is. Dit gegeven correspondeert met een bevinding van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling over de Toegang tot het recht, die de mogelijkheid oppert dat wat betreft de toegang tot de ombudsman nog sprake is van onderuitputting17). Het is waarschijnlijk dat de verschillende groepen burgers verschillend vertegenwoordigd zijn bij de Nationale ombudsman. Gelet op de grote aantallen klachten over bijvoorbeeld de IND en het UWV valt uit de aard van de overheidstaak die deze organisaties vervullen af te leiden, dat een bepaalde selectie van de Nederlandse bevolking juist voor het vreemdelingenrecht of het sociale zekerheidsrecht de weg naar de Nationale ombudsman weet te vinden. Als het om belastingen of politieoptreden gaat, ligt die verdeling duidelijk anders. Nader onderzoek naar de achtergrond van verzoekers bij het extern klachtrecht is belangrijk. De ombudsman is immers niet alleen afhankelijk van het initiatief van bepaalde burgers, maar kan ook zelf initiatief nemen voor onderzoek. Bij dat initiatief zou de ombudsman rekening kunnen houden met relevante ondervertegenwoordiging van bepaalde delen van de samenleving, zodat het werk van de ombudsman aan representativiteit - maar vooral ook aan effectiviteit - kan winnen. Uit deze analyse trekt de ombudsman de volgende conclusie: bij het entameren van onderzoek op eigen initiatief zal de Nationale ombudsman mede op zoek gaan naar behoorlijkheidsproblemen waar bedreigde en berustende (afzijdige) burgers mee te maken hebben.

59


10 De spiegeling van burgers en bestuursorganen

het openbaar bestuur is het niet mogelijk om een volledig overzicht te hebben van de werking van het geheel dat met ‘de overheid’ wordt aangeduid. Deze verschillen in positie tussen burger en overheid verklaren voor een deel het fenomeen van de beweerde ‘kloof ’ tussen beide.

De typologie van de burger hiervoor in bedrijvig, berustend en bedreigd kan gespiegeld worden aan de typologie van bestuursorganen die in paragraaf 5 plaatsvond. Bestuursorganen zouden getypeerd kunnen worden aan de hand van twee kenmerken. De eerste is: is sprake van verticaal of horizontaal bestuur? De tweede: is het bestuursorgaan werkzaam in een negatief of positief werkende politiek/ maatschappelijke context?

Relatie overheid en burger

Een bestuursorgaan dat verticaal opereert lijkt ingebed in een meer traditionele bestuurscultuur. In een moderne bestuurscultuur wordt gestreefd naar meer horizontaal bestuur: méér wederkerigheid in relatie tot burgers18). De IB-Groep, de Belastingdienst en de SVB zijn bijvoorbeeld bestuurlijke organisaties die een meer horizontale stijl in hun contacten met burgers laten zien. Het UWV en de IND hebben weliswaar veel aandacht voor vernieuwing, maar de praktijk is vaak dat burgers in hun contacten met deze organisaties moeilijk tot hun recht kunnen komen.Voorts valt op dat de politiekmaatschappelijke druk op het UWV en de IND duidelijk merkbaar is. Figuur 7 Drie stijlen van bestuursorganen in relatie tot politiek/maatschappelijke druk (Y-as) en waardenoriëntatie (X-as) Positief

Negatief Traditioneel meer verticaal bestuur

Modern meer horizontaal bestuur

Bron: vrij naar Van den Brink/Motivaction.

11 Nadere verkenning van de relatie overheid/burger De burger en de overheid staan verschillend in de samenleving. In het schema zijn die verschillen op een rij gezet. De burger is een individu met hem kenmerkende eigenschappen. De overheid is georganiseerd in een complex geleed, vertakt en onderling weer gekoppeld samenstel van bestuursorganen. De burger heeft veelal weinig inzicht in de werking van de overheid. Zelfs voor insiders in

60


18)

Hierbij kan ook gedacht worden aan verschillende stijlen van ambtenaren: de klerk, de koopman of de kommunikator. Zie hiervoor M. Hertogh, Klerk, koopman en kommunikator: interactieve beleidsvorming en institutionele onzekerheid, in: Beleidswetenschap 2000/4, p. 291-315.

1 1a 1b 1c 2 2a 3 3a 3b 3c 3d 4 5 6 6a 6b 7 8 9 10 11 12 13 13a 13b 13c 14 15 16 17

Burger

Bestuur

Ondeelbaar Individueel belang Individueel geval Particulier/beperkt zicht/onbegrip Persoonlijk Persoonlijk overleg gewenst Kwetsbaar Lichaam Woning Correspondentie Discriminatie Afhankelijk Financieel afhankelijk Ondeskundig T.a.v. de procedure T.a.v. de mogelijkheden (rechten) Emotioneel betrokken Conflictbeleving Tijdsbeleving: hier en nu Op rechtvaardigheid georiënteerd Overleg gewenst Uitzondering/Hardheidsclausule Onmacht Kenbaar/vindbaar Klant/afhankelijk Anoniem Procedure (klacht of bezwaar) als incident

Geleed, gelaagd, keten (intern en extern) Belang bestuursorgaan; algemeen belang Systeem, precedentwerking Professionele blik/Beroepsdeformatie/Bureaucratie Onpersoonlijk Persoonlijk overleg overbodig/onnodig Onkwetsbaar Bureaucratisch Financieel onafhankelijk - onbewust Deskundig Zakelijk betrokken - onverschillig Zakelijk - indifferent Tijdsbeleving: processen en procedures Op wet en rechten georiënteerd Overleg niet mogelijk Regel is regel Macht Bepaalt regels en procedures Bepaalt agenda Geweldsmonopolie/dwangmiddelen Onbereikbaar/onbenaderbaar/Big Brother Leverancier/onafhankelijk Aanzien - afbreukrisico Procedures vormen regulier deel bedrijfsvoering

61


Uit veel zaken die de Nationale ombudsman heeft behandeld blijkt dat de burger worstelt met de overheid en dat die worsteling is te herleiden tot de verschillen in positie en oriëntatie van de burger en de overheid. Er is sprake van een confrontatie tussen de mens en de overheid als systeem: een entiteit die werkt volgens een eigen logica, die niet ter discussie staat. Vanuit de andere kant bezien kunnen bestuursorganen overigens ook worstelen met de eigenheid van sommige burgers. Meer horizontaal, modern bestuur draagt ertoe bij dat de worsteling tussen burger en overheid aan intensiteit inboet. De behoorlijkheidsnormen zoals de Nationale ombudsman die heeft ontwikkeld en in concrete zaken toepast, vormen veelal een brug tussen burger en overheid. Daarbij kan doorgaans recht worden gedaan aan het bijzondere van de identiteit van de burger en aan de bijzondere kenmerken van een bepaald bestuursorgaan en van de overheidstaak in kwestie.Toch zijn er ook meer of minder ernstige problemen. Aan de hand van een aantal voorbeeldzaken uit 2005 volgt hieronder een overzicht. Burger: ondeelbaar Overheid: geleed, gelaagd, keten Het meest in het oog springend verschil tussen overheid en burger is de uniciteit van de mens in die zin dat voor de mens tijd, plaats en actie samenvallen. Deze uniciteit geldt niet voor de overheid. Deze bestaat enerzijds uit een complex van bestuurlijke, soms in modieus jargon aangeduide, eenheden. Anderzijds werken in die eenheden mensen die in dat opzicht weer gelijk zijn aan burgers. Zij het dat deze ‘burgers’ op een andere manier betrokken zijn bij het contact overheid - burger, omdat zij veelal als professionals optreden.Veel kwesties vertonen voor de burger een samenhang, terwijl er vanuit bestuurlijk perspectief meerdere aspecten aan zitten die ieder hun eigen juridische verankering en daarmee samenhangende bevoegdheidsverdeling kennen. Die juridische verankering kan plaatsvinden in de drie belangrijke rechtsgebieden bestuursrecht, strafrecht en privaatrecht, die ieder een eigen inhoud, procedures en proces kennen. De communicatie tussen de verschillende bestuursorganen en de geledingen daarbinnen is tijdrovend en voor de burger zelden doorzichtig. Het functioneren van de overheid lijkt in dit opzicht op een zwarte doos. Binnen de overheid speelt de dynamiek van de organisatie een belangrijke rol door bijvoorbeeld afdelingsbelangen of competentieverdelingen. Kenmerkend voor de overheid is dat de burger veelal de centrale missie en de daarop gebaseerde regie mist: koninkrijken en paleizen sieren het bestuurlijke landschap rijkelijk. Zo komt de overheid soms over als een veelkoppig monster waarvan iedere bek gemeen gevaarlijk kan bijten. Een overdreven beeld? De volgende illustratie laat zien hoe het de burger kan vergaan: c Een gezin - vader, moeder en twee kinderen - leeft van een uitkering. De Belastingdienst maakt een fout bij de vaststelling van het inkomen. Als gevolg hiervan wordt de aanvraag van huursubsidie afgewezen. Zonder huursubsidie kan, onder andere, de huur niet meer betaald worden. Uiteindelijk wordt het gezin vanwege betalingsachterstand uit huis gezet en woont het noodgedwongen in een caravan. Omdat het gezin geen vaste woon- en verblijfplaats heeft, wordt vervolgens ook de uitkering beëindigd. Hiermee komt het in een vicieuze cirkel. Om in aanmerking te komen voor een woning wordt om een inkomen gevraagd en voor het aanvragen van een uitkering is een vast woonadres nodig.

62


In dit geval valt op hoeveel bestuurlijke schijven, centraal en decentraal, betrokken zijn. Deels zijn er wel koppelingen tussen de schijven, maar deels ook niet.Voor het eindresultaat van de bestuurlijke activiteiten zou geen bestuurder de verantwoordelijkheid willen nemen. Er valt echter ook geen verantwoordelijke bestuurder aan te wijzen. Een jurist die zich over deze gordiaanse knoop buigt zal er een zware taak aan hebben om de betrokken bestuurorganen weer terug te krijgen in het redelijkerwijs gewenste spoor. Bij de Nationale ombudsman komen tientallen zaken voor die aan dit patroon voldoen. Een van de belangrijkste oorzaken is de koppeling van gegevens in bestuurlijke ketens. Enkele voorbeelden c Een door het Openbaar Ministerie (Justitie) in beslag genomen auto is in beheer bij Domeinen (Financiën). Het OM is nalatig bij de teruggave. Domeinen heeft inmiddels - volgens de regels de auto vernietigd. c Iemand vraagt om handhaving van het rookverbod in de gemeentelijke sporthal. De exploitatie is echter in handen gegeven van een particulier bedrijf. De gemeente stelt geen bevoegdheden te hebben om het rookverbod te handhaven. c Vrouw doet aangifte van bedreiging door een taxichauffeur op Schiphol. Zij krijgt - mede vanwege doorverwijzing naar collega’s - te maken met meerdere koninklijke marechaussees die allen weigeren om de aangifte op te nemen. c Rijkswaterstaat hanteert bij de geluidsisolatieprojecten rond Schiphol een einde van de aansprakelijkheidstermijn van drie maanden.Verwezen wordt naar de verantwoordelijke aannemer. Die hanteert echter in strijd met het contract een garantietermijn van een in plaats van vijf jaar. c Ouders vragen voor hun kind een indicatiebesluit voor een persoonsgebonden budget. Hierbij zijn twee organen betrokken, het Bureau Jeugdzorg en het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ). De aanvraag raakt zoek tussen beide instanties. Uiteindelijk moet CIZ de indicatie beoordelen en het resultaat moet worden doorgezonden naar Jeugdzorg. c Betrokkene vraagt om inzage in zijn belastingdossier, maar krijgt te horen dat het er niet is. Uiteindelijk blijkt er in de belastingcomputers wel een dossier te zijn, dat via uitdraaien raadpleegbaar is. c De CWI dient in het kader van een ontslagvergunningzaak advies in te winnen bij het UWV. Het advies is onduidelijk, maar de CWI laat het erbij zitten en verleent vergunning. De kwetsbare mens De onaantastbare overheid De mens ontleent zijn persoonlijke en maatschappelijke identiteit aan de respectering van zijn grondrechten. Daarom is de mens naar zijn aard kwetsbaar waar het gaat om zijn menselijkheid, zijn integriteit en zijn fundamentele rechten, zoals het recht op leven, het huisrecht, het briefgeheim, privacy etc. De overheid is abstract en in die zin onschendbaar. De burger wordt soms in het belang van bijvoorbeeld onderzoek door de overheid in een dwangpositie gebracht. Daarvoor gelden beperkingen en waarborgen. De burger is primair afhankelijk van de overheid voor het juist in acht nemen van de grenzen en voor de waarborging van de veiligheid in dwangsituaties, zoals bij aanhouding of gevangenhouding.

63


In veel zaken bij de Nationale ombudsman speelt dat mensen zich niet als persoon erkend voelen, zich niet serieus genomen voelen of niet met respect behandeld zijn.

Enkele voorbeelden c Betrokkene wordt in de politiecel aan handen en voeten geboeid.Vervolgens worden de boeien van handen en voeten aan elkaar vastgemaakt zodat betrokkene in een vogelnestjeshouding komt te liggen.Toetsing aan het grondrecht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam levert op dat er geen grondslag is voor deze behandelingswijze. c Betrokkene wordt tijdens een WAO-keuring door een arts geconfronteerd met het onaangekondigd naar beneden trekken van haar slip. Dit onderwerp krijgt tijdens de interne klachtbehandeling onvoldoende aandacht bij het bestuursorgaan. c Bij conflict met onderhuurder treedt politie op. Partner van bewoner sommeert politie woning te verlaten.Volgens HR heeft zij daar recht toe en kan zij als bewoner worden aangemerkt. Politie blijft ten onrechte in het pand. c Tijdens een Rooidag (opsporing hennepkwekerij) wordt bij betrokkene huiszoeking gedaan. Is er vermoeden van schuld? Politie verifieert niet voordat in woning wordt binnengetreden en er is geen vermoeden van schuld. c Medewerkster slachtofferhulp krijgt werkplek op politiebureau en wordt om die reden onderworpen aan antecedentenonderzoek. Daarvoor is geen wettelijke basis. Er wordt een inbreuk op haar persoonlijke levenssfeer gemaakt. c Politie geeft aan leasemaatschappij door dat een klant over een auto beschikt terwijl zijn rijbewijs was ingevorderd wegens alcoholmisbruik. Uit onderzoek blijkt dat er geen ontzegging t.a.v. betrokkene geldt. Interne fout bij justitie met betrekking tot gegevens intrekken rijbewijs. Zelfs als er sprake zou zijn geweest van de invordering van het rijbewijs is er geen wettelijke basis voor het doorgeven van deze gegevens: inbreuk op persoonlijke levenssfeer. c Naar aanleiding van indiening van aanvraag voor een vergunning bij de gemeente meldt de politie bij het OM dat aanvrager bekend is bij de politie. Geen wettelijke grondslag. Ook de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen zou die grondslag niet hebben gegeven. c Na iemands overlijden laat de politie en persbericht uitgaan waarin wordt vermeld dat rekening moet worden gehouden met verband tussen overlijden en XTC-gebruik. Persbericht is onjuist: politie is niet ter zake kundig en kan niet op eigen gezag dergelijke informatie verstrekken. c In het kader van strafrechtelijk onderzoek inbeslagname van sieraden onder vermelding dat verzoeker eigenaar is.Teruggave aan een derde. Inbreuk op eigendomsrecht. In veel zaken bij de Nationale ombudsman speelt dat mensen zich niet als persoon erkend voelen, zich niet serieus genomen voelen of niet met respect behandeld zijn. Hierachter schuilt een belangrijk perceptieverschil.Voor de overheid gaat om een gewone kwestie, een gewoon misverstand, een gewone fout. De burger voelt zich echter persoonlijk geraakt. Voorbeelden c Iemand wordt bij het verlengen van het rijbewijs ten onrechte geconfronteerd met inname van rijbewijs, vanwege persoonsverwisseling. Dat is een gebrek van het automatiseringssysteem. Na geruime tijd is een voorziening getroffen om herhaling te voorkomen. c Bezwaar ingevolge WAHV afgedaan met brief getekend ‘De officier van justitie’ met toevoeging van handtekeningstempel zonder naam erbij. Onduidelijk wie beslissing op bezwaar heeft genomen.

64


c Een vrouw vraagt informatie bij de politie over de dood van haar vriend. Zij wordt door verschillende personen te woord gestaan en krijgt verwarrende informatie. Bovendien vindt onvoldoende onderzoek plaats naar de doodsoorzaak. Moet de overheid met een nabestaande een serieus gesprek aangaan? Moet de doodsoorzaak zorgvuldig worden vastgesteld? c Een verdachte - diabetespatiënt - is ingesloten in politiecel. Geen contact opgenomen met een arts voor medische verzorging. c Iemand volgt tijdens een uitkering een scholing en krijgt een meervoudig herseninfarct.Wil scholing desondanks voortzetten.Vraagt zich af of hij zijn opleiding in alle rust - zonder tussentijdse herbeoordelingen - mag afmaken. Hij krijgt echter geen antwoord van de overheid en blijft in onzekerheid. Afhankelijke burger Autonome overheid/bureaucratie De overheid heeft op veel terreinen maatschappelijk gezien een monopoliepositie of er is sprake van een dienst of product dat alleen door de overheid geleverd kan worden. Deze situatie leidt ertoe dat de burger zich vaak in een afhankelijkheidspositie ten opzichte van een autonome overheidsinstantie bevindt. Een duidelijk voorbeeld betreft de politietaak: als de aangifte niet opgenomen wordt (en daarover wordt veel geklaagd) dan blijft iemand verstoken van de politiefunctie van opsporing van strafbare feiten. Ook bij verzoeken om handhaving door de overheid kan dit spelen. Als de overheid regels gesteld heeft die de verhouding tussen burgers ordenen en reguleren, dan krijgt de overheid ook een taak als er problemen en conflicten tussen burgers zijn. Dit kan zich voordoen bij problemen in de buurt of bij problemen in de relationele sfeer. De problemen kunnen voortvloeien uit de omgeving (milieu, bouwen en gebruiken) maar ook uit strafbaar handelen in de geweldssfeer (inbraak). De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft voor het bestuursrecht de ‘beginselplicht tot handhaving’ voor bestuursorganen in het leven geroepen, in reactie op de laksheid bij handhaving.Voor de politie is een Postbus 51 campagne gestart om de aangiftebereidheid van de burger te vergroten. De belangrijkste problemen waar de burger mee te kampen heeft, betreffen het niets laten horen door de overheid en het laat reageren als het erop aankomt. Dit onderwerp heeft geleid tot meerdere acties van de Nationale ombudsman. Eerder is al ter sprake gekomen het grootschalig onderzoek in 2003 naar de wijze waarop de ministeries omgaan met correspondentie met burgers. Daarbij gaat het niet alléén om gewone brieven, maar ook om aanvragen en bezwaarschriften ingevolge de Awb. In feite gaat het om de toegang tot het recht. Op basis van het door de Nationale ombudsman in 2005 uitgevoerde vervolgonderzoek is een correspondentiewijzer opgesteld met aanwijzingen en best practices voor de omgang met burgers. In 2006 zal een onderzoek gestart worden naar de wijze waarop - bij de Nationale ombudsman aangesloten - gemeenten omgaan met schriftelijke contacten met burgers. Enkele voorbeelden c Een juwelier bespeurt onregelmatigheden bij zijn alarminstallatie en vermoedt dat er iets niet in de haak is (bij voorbeeld omdat zijn alarminstallatie is gesaboteerd door criminelen). De politie heeft capaciteit beschikbaar maar vindt het niet nodig assistentie te geven.

65


c Een slachtoffer van flessentrekkerij is voor zijn schadevergoeding ( €10.000 ) afhankelijk van de betekening van het vonnis aan de veroordeelde. Het OM doet echter onvoldoende pogingen om het vonnis bij de veroordeelde af te leveren, zodat er geen schadevergoeding komt. c Een burger die voor een sollicitatie een verklaring nodig heeft van het Centraal Orgaan Verklaring omtrent het Gedrag wordt van het kastje naar de muur gestuurd en moet daarom een extra reis maken om de verklaring te krijgen. Bijzondere aandacht vragen de huursubsidiezaken van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). In het zicht van de overdracht van de huursubsidieverlening aan de Belastingdienst (huurtoeslagen) ontstonden ernstige uitvoeringsproblemen bij VROM waardoor het aantal klachten sterk groeide.Veel burgers waren radeloos omdat de huursubsidie - mede vanwege het economische tij - essentieel was voor de huishoudportemonnee. De Nationale ombudsman heeft de minister van VROM hierop bij brief aangesproken en gevraagd hem op de hoogte te houden. Het antwoord op dit serieuze signaal kwam na rappelleren pas met een vertraging van vier weken bij de Nationale ombudsman binnen. Dit is een illustratieve uiting van de structurele malaise in de overheidscommunicatie.

De belangrijkste problemen waar de burger mee te kampen heeft, betreffen het niets laten horen door de overheid en het laat reageren als het erop aankomt.

De ondeskundige burger De deskundige overheid Hoewel de Algemene wet bestuursrecht een zekere structuur aanbrengt, is het juridische systeem vaak ondoorgrondelijk.Vaak weten bij bestuursorganen ook maar enkele specialisten hoe een bepaalde kwestie in elkaar steekt. De burger is in de regel niet in staat die mate van deskundigheid te verwerven. De burger is voor zijn deskundigheid afhankelijk van de overheid zelf. Dit verschil in kennisniveau heeft tot gevolg dat in de dialoog over een bepaalde aangelegenheid onevenwichtigheid is ingebakken. De overheid heeft immers altijd gelijk en dat gelijk ter discussie stellen is buiten de orde. Dit heeft weer invloed op de kwaliteit van de communicatie. ‘Ik zal het u nog eens uitleggen’, in plaats van een opstelling waarin verkend wordt waar het werkelijk om gaat.Veelal mist de burger ook een helder zicht op de procedure waarin hij terecht komt. Dit gemis aan controle schept ongenoegen en brengt ongeduld teweeg. In veel zaken die bij de Nationale ombudsman worden aangebracht is de burger ongeduldig over het niet beantwoord zijn van een brief. In een groot deel van de gevallen is dat ongeduld terecht, omdat de overheid nu eenmaal structureel te traag blijkt te reageren. Soms echter heeft de burger er geen zicht op dat een verzonden brief enige dagen en soms enige weken antwoordtijd nodig heeft. De burger is zich er dan bijvoorbeeld niet van bewust dat het gaat om duizenden brieven en niet om één. De interventie van de ombudsman bestaat dan uit het geven van een toelichting en het daarmee scheppen van ruimte. In een enkel ernstig geval - waarin het gaat om een zwaar verstoorde verhouding tussen een bestuursorgaan en een burger - is zelf de afspraak gemaakt dat voordat die burger gaat bellen of schrijven, even kort overleg plaatsvindt met de contactambtenaar bij de ombudsman. Dit contact scheelt vele klachtprocedures en ergernis bij het bestuursorgaan en draagt er ook toe bij dat deze burger leert hoe hij met een bestuursorgaan moet omgaan. In de meeste gevallen gaat het er eenvoudigweg om dat de burger ondeskundig is.Veel burgers gaan naar aanleiding van een kwestie (waarin een Awb-besluit genomen is) uitvoerig in discussie met de betrokken ambtenaren in de hoop zo de zaak in orde te krijgen. Dat contact zoeken vraagt natuurlijk tijd en ondertussen blijkt

66


de bezwaartermijn verstreken. Een consequentie waar de burger geen weet van heeft. Het ontbreken van een rechtsmiddelenverwijzing kan ertoe leiden dat burgers niet tijdig in bezwaar of beroep gaan. Enkele voorbeelden c Een burger reageert in een brief op een uitspraak van de huurcommissie. Deze brief had hetzij aangemerkt moeten worden als een verzetschrift, hetzij aanleiding moeten zijn om navraag te doen bij betrokkene. c Bij een grensconflict roept een burger de tussenkomst van het Kadaster in, die de geregistreerde grens tussen de buurpercelen vaststelt. De burger denkt - en verwacht - echter dat het kadaster zich uitspreekt over het grensconflict zelf. c Een zorgverzekering voelt zich niet verantwoordelijk voor het voorlichten van verzekerden over het actuele verstrekkingenpakket. Betrokkene laat zich steriliseren in de veronderstelling dat deze ingreep verzekerd is. c Het College Zorgverzekeringen heeft standaardmotivering (formulier) voorgeschreven aan Zorgkantoren. Deze standaardmotivering is echter niet toereikend. Emotioneel betrokken Zakelijk betrokken/onverschillig Bepaalde kwesties kunnen burgers direct en persoonlijk raken. Daarom kunnen burgers ook eerder emotioneel dan zakelijk betrokken zijn bij een bepaalde aangelegenheid. Hiermee hangt samen dat vanuit de burger gezien een bepaalde kwestie een conflict oplevert, terwijl van de kant van de overheid dat zo niet gezien wordt (de wet wordt gewoon toegepast). Deze situatie leidt soms tot forse escalatie van een conflict. Deze escalatie vormt op zich weer een bron van juridisering, omdat de burger bij gebrek aan communicatie een klacht indient of in bezwaar en beroep gaat. De Awbprocedures worden anders gezegd een deel van de strijd die de burger tegen de overheid gaat voeren. De ervaring leert dat in veel gevallen een telefoontje en een luisterend oor de kwestie kan oplossen. Daarin schuilt ook het effect van veel interventies bij de Nationale ombudsman. Door de klacht wordt de kwestie in een ander kader geplaatst. Er wordt informatie verstrekt en de overheid reageert op een reële wijze op het verzoek van de burger.Veel burgers ervaren overheden als onverschillig en ongeïnteresseerd. Overheden ervaren burgers vaak als ‘lastig’. Als de overheid op een adequate manier communiceert en aan een kwestie die de burger naar voren brengt gepaste aandacht besteedt, dan kan dit vaak tragische misverstand de wereld uit worden geholpen. In dit verband vervult het frontoffice van het Bureau van de Nationale ombudsman een essentiële rol. Met ruim 24.000 telefoontjes per jaar op het gratis 0800 nummer vangt de Nationale ombudsman veel ongenoegen en frustratie van burgers op. Daarbij valt op dat burgers het vaak alleen al belangrijk vinden om niet een keuzemenu aan het oor te krijgen, maar een mens die gewoon even luistert en de weg kan wijzen (Postbus 51 vervult hierbij ook een belangrijke functie). In die zin vervult de Nationale ombudsman ook een bufferfunctie tussen de overheid en de burger. Globaal zijn er drie domeinen waar het verschil in de soort betrokkenheid tussen burger en overheid aan de orde komt: zaken van leven en dood, lichamelijke integriteit en administratief leed.

67


Overheden ervaren burgers vaak als ‘lastig’. Als de overheid op een adequate manier communiceert en aan een kwestie die de burger naar voren brengt gepaste aandacht besteedt, dan kan dit vaak tragische misverstand de wereld uit worden geholpen.

faxbericht wordt de overheid bereid gevonden om binnen een bepaalde termijn te reageren. Achter deze gang van zaken kunnen echter structurele problemen schuilgaan. Als er grote achterstanden zijn Voorbeelden bij de nabestaanden verwerking, dan interventiejongen van de willen Nationale ten opzichte c De vanleidt een de verongelukte graagombudsman informatie tot overvoorrang de toedracht van het van anderen, netlukt alsofniet iemand viainformatie de Nationale ombudsman In veel gevallen ongeluk. Het om die te krijgen en dateen leidtfiletotkan eeninhalen. hoogoplopend conflict gaat met hetdeechter om bijzondere belangen, de van burger ertoe hebben aangezet juist de zaak Nationale politie. Een bemiddeling van dedie kant de Nationale ombudsman lost de op. ombudsman benaderen. c De politie te heeft vaak te maken met emotioneel geladen publiek. Dit is het geval bij een aanhouding wegens een verkeersovertreding. De zaak loopt uit de hand en betrokkene wordt door Rechtvaardigheid Op wet en recht georiënteerd de politie in de boeien geslagen. Daarbij raakt betrokkene verwond. Achteraf toetst de Nationale Deombudsman burger komtofover een bepaalde kwestie een proportioneel oordeel vooralisop basis van rechtsgevoel.Vaak het geweldgebruik van de tot politie geweest. In zijn dit geval wel. zal hetpolitie er omwil gaan burger ietstoegang niet eerlijk vindt datetablissement. hij meent datDe hijeigenaar ergens ‘recht’ heeft. c De bijdat eendeonderzoek krijgen totofeen toont op verzet Voor geldt als te uitgangspunt wordt gegeven aaneigenaar wetten, regels doordeinoverheid de deuropening blijven staandatenerdeuitvoering politie duwt hem opzij. De verliestenzijn vaststaand beleid en dat met afwijking daarvan inhand strijdlangs is met gelijkheidsbeginsel en tot precedenten evenwicht en scheert een zwaaiende hethet gezicht van de agent, die daarom met zijn leidt. Een motivering van wat de Deze overheid doet, in deiszin vanhettoelichting, informatievuist de goede eigenaar in het gezicht raakt. laatste reactie naar oordeel van de Nationale verschaffing, enniet eventueel uitleg, draagt ertoe bij dat in de communicatie tussen overheid en burger ombudsman professioneel. veel kan worden. Als de burgervan eendegoede krijgt, accepteert hij te doorgaans wat c Bijgewonnen een burenruzie wordt tussenkomst politietoelichting gevraagd. De politie biedt aan bemiddelen. deDat overheid Anders gezegd, de rechtvaardigheid het overheidshandelen (deom behoorlijkheid aanboddoet. wordt echter afgewezen. De klacht overvan de weigering van de politie verder op te ervan) is voor de burgergeoordeeld. niet primair het verwachtingen al dan niet gelijk van de politie wijze treden is ongegrond Er afhankelijk gelden nietvan alleen tenkrijgen, aanzienmaar van wat waarop de overheid met bevoegdheden omgaat. Daarbij zijn naast de motivering aandachtskan doen, maar ook tenhaar aanzien van actie van de burger. punten de behoefte om te naar deheeft mogelijke toepassing een hardheidsc Betrokkene zit ermee datoverleggen het UWVen zijnonderzoek medisch dossier zoekgemaakt en van hij vervolgens geen clausule. inzage krijgt in de nog wel aanwezige dossiers. Na een interventie door de Nationale ombudsman wordt alsnog inzage gegeven en wordt aangeboden in overleg te bekijken of er sprake is van Voorbeelden geleden schade als gevolg van het zoekraken van de oude dossiers. c Bij aanrijding opmaakt een kruising is eenomdat personenauto die op een voorrangsweg Eeneen hondenbezitster zich kwaad zij op hetbetrokken strand wordt bekeurd vanwege haarvan rechts komthond, en hetmet stoplicht op groenstrikt heeft.boetebeleid, De andere partij is een politieauto met blauw loslopende als motivering: iedereen wordt bekeurd.Terwijl diezwaailicht en sirene. De weigert schadevergoeding betalen enhonden beroeptongemoeid zich op de laten. voorrangshondenbezitster depolitie volgende dag ziet dat de agententeloslopende regel. Dit simpele beroep op de gestelde voorrangsregel wasvan nietdebehoorlijk. van zou de schadeDe rechter deelt mee dat hij willekeur politie nietDeinafwijzing zijn oordeel betrekken vergoeding in heroverweging genomen moeten worden. (overtredingzou is overtreding). De zaak is in onderzoek genomen. c Betrokkene zit in voorlopige hechtenis tijdens zijn strafprocedure voor rechtbank en hof. Cassatie is ingesteld.Na het inmiddels uitzitten hem opgelegde straf verzuimt het OM hem in vrijheid Tijdsbeleving in het hier en nu van deProcessen en procedures stellen. Detetaak van de overheid is complex. Zelden heeft de overheid met één kwestie of één burger te c Iemand ernstige overlast direct van luizen in dekan bomen naast zijn tal woning. De gemeente maken die,ondervindt als een klant in de winkel, geholpen worden.Voor van overheidsfuncties weigert kortaf de schade teen vergoeden zonder eenalonderzoek in te stellen. De werkprocessen. Nationale gelden wettelijke procedures daarop afgestemde dan niet geautomatiseerde gemeente aan omdaarom met devaak. betrokken burger in gelet overleg treden over een Deombudsman tijdsbelevingbeveelt bij de de overheid ontbreekt Er wordt slecht optewettelijke adequatedie oplossing voor de gevelverontreiniging aan zijn termijnen, vaak slechts termijnen van orde zijn.Voor de woning. mens ligt de tijdsbeleving in het hier en c dient eentijden klacht bij het UWV metveel hetirritatie verzoekop. te Denk worden Nadatreiziger het als nu.Betrokkene Onzekerheid over enintermijnen wekken aangehoord. de getergde telefonisch maken éénmaal mislukt, laat hetvaak UWV het erbij wat zitten, zijn trein te laat is envan hij een niet afspraak weet waarom. Bijwas de overheid is het onduidelijk de zodat burgerdein betrokken burger ontevredener wordt.Volgens de Nationale ombudsman is één poging te termen van tijd kan nog verwachten. De burger is afhankelijk van de overheid en vaak onzeker. mager en molens moet nog een naar schriftelijke Ambtelijke malen hun aarduitnodiging traag. Maarvolgen. als de overheid de burger bericht dat op een c Verzoeker heeft zijn verwacht werkgeverkan hetworden, UWV een getroffen, waarvanwel deel uitmaakt dat bepaald tijdstip eenmet besluit dan schikking heeft de burger doorgaans geduld. alle procedures en klachten ingetrokken worden. Om die reden wordt het onderzoek beëindigd wegens gebrek aan belang. Ook het aandringen betrokkene om zijn heeft klachtopalsnog te Het overgrote deel van de werkzaamheden van de van Nationale ombudsman dit onderwerp behandelen wijst de Nationale ombudsmanhet af. Als in goed overleg eruit komen, is de betrekking. Het gebrek aan voortvarendheid, nietpartijen geven van vertragingsberichten en hetdan schenden zaak daarmeevormen afgedaan, er bijzondere omstandigheden zijn. tegen de overheid. De Nationale van termijnen de tenzij hoofdmoot van de klachten van de burger

69 68

De maakbare overheid Verslag van de Nationale ombudsman over 2005

behandelen wijst de Nationale ombudsman af. Als partijen in goed overleg eruit komen, dan is de zaak daarmee afgedaan, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn. c De gemeente hanteert bij de toewijzing van koopwoningen strikt de inkomensgrens. Een militair die op vredesmissie is geweest heeft daardoor tijdelijk een te hoog inkomen. Na een interventie van de ombudsman past de gemeente alsnog de hardheidsclausule toe. Individueel belang Algemeen belang/belang bestuursorgaan De overheid wordt geacht vanuit het algemene belang te handelen. Dat algemene belang krijgt soms invulling door het belang van het betrokken bestuursorgaan.Tegenover deze belangen staat de burger met primair een individueel belang. Bij strijdigheid legt dit individuele belang het in beginsel af tegen het algemene belang. Het is natuurlijk niet zo dat de burger alléén maar oog heeft voor zijn individuele belang. Maar de burger kan menen dat aan zijn belang onvoldoende gewicht is toegekend. De overheid heeft een ruime beoordelingsvrijheid bij die afweging en de rechterlijke controle is beperkt. Ook de Nationale ombudsman respecteert die vrijheid. In procedures voor de ombudsman gaat het vaak om het verkrijgen van meer informatie over de wijze van belangenafweging en om betere onderbouwing van de keuze. Een illustratie hiervan is de volgende casus: c Verkeersdrempels dienen een algemeen belang, maar kunnen de individuele bewoner die de drempel voor de deur heeft behoorlijk veel overlast bezorgen. Heeft de gemeente die overlast van te voren goed gewogen? Is de vorm van de drempel zodanig dat de overlast niet onnodig groot is? Heeft de gemeente vooraf geen valse verwachtingen gewekt over een bepaalde uitvoering van de verkeersdrempel, zodat de burgers overvallen zijn door het eindresultaat? Bij deze voorbeelden springt ook een andere kant van het verschil tussen individueel en algemeen belang in het oog. De burger kan er enorm mee zitten dat hij dagelijks van uur tot uur getroffen wordt door bonkend geluid en trillingen vanwege de verkeersdrempel net voor zijn huis. De overheid heeft nooit een verkeersdrempel voor haar huis. De burger is afhankelijk De overheid bepaalt de procedures De overheid is in het maatschappelijk spel de sterkste partij. Die partij stelt de regels vast. De burger is gebonden aan de procedures die de overheid bepaalt. Structurele machtsongelijkheid is hiervan het gevolg. Voorbeelden c In een gratiezaak berust het negatieve advies van het Gerechtshof over gratieverlening aan iemand die tot levenslang is veroordeeld op het feit dat de psycholoog die tot gratieverlening heeft geadviseerd niet onpartijdig is. De Nationale ombudsman beveelt aan om bij de beoordeling van een volgend gratieverzoek alsnog een onafhankelijke deskundige om advies te vragen. c Iemand heeft identiteitspapieren, waaronder zijn paspoort, overgedragen aan de politie. De documenten raken zoek. Het Regiokorps Haaglanden stelt dat de papieren er nooit zijn geweest. Na het indienen van een klacht vindt nieuw onderzoek plaats waarbij de documenten worden teruggevonden. Excuses zijn gemaakt. c Uitkeringsinstanties mogen te veel betaalde uitkering terugvorderen. Maar als met het corrigeren en terugvorderen lang gewacht wordt, wat veel blijkt te gebeuren, is er een schuld ontstaan waar

70


c Klacht over Staatsbosbeheer/Ruilverkavelingcommissie. Betrokkene snapt niets van de toegepaste procedures en van zijn kansen en mogelijkheden. Rechtshulp is te kostbaar in dit soort aangelegenheden. c Een gemeente past een heffing toe op betalingen per acceptgiro. Betrokkene is van deze heffing niet op de hoogte. Zij is bekend gemaakt door publicatie in een huis-aan-huisblad. c Een verzoek om een machtiging tot voorlopig verblijf is in Teheran niet in ontvangst genomen omdat betrokkene zijn identiteit niet opgegeven zou hebben. De Nationale ombudsman constateert echter dat dit wel is gebeurd met de middelen die beschikbaar waren. c Rentevergoeding in verband met een lange behandelingsduur wordt geweigerd. De door het bestuursorgaan aangevoerde omstandigheden vormen geen reden voor deze lange behandelingsduur. De aanbeveling om alsnog rentevergoeding toe te kennen is opgevolgd. c Na aangifte wegens belastingfraude door derden wordt de aangevers geen informatie verstrekt over het verloop van het onderzoek. De Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst en de Economische controledienst (FIOD-ECD) stelt in beginsel geen mededelingen te doen. De Nationale ombudsman oordeelt dat de aanwijzingen slachtofferzorg ook in dit geval van toepassing zijn en dat de FIOD-ECD informatie moet verstrekken. c Domeinen verhoogt als eigenaar de erfpachtscanon voor een burger aanzienlijk. De verhoging is gebaseerd op de prijsontwikkeling van uit te geven bouwgrond voor woningbouw. De ondergrond van verzoekers woning is daarmee niet vergelijkbaar. De verhoging is volgens de Nationale ombudsman dan ook in strijd met het redelijkheidsvereiste. c De politie houdt een auto met aanhanger aan wegens een te zware lading. Bij de afwikkeling (waar moet de auto heen?) maakt de politie een aantal keuzes over route en bestemming, tot onvrede van de betrokken automobilist. Deze heeft ook een klacht over late inzagemogelijkheid van de stukken in de procedure voor de rechter. Een gesprek achteraf met de president van de rechtbank lost de problemen op. c De advocaat van een TBS-gestelde vraagt om stukken die door Dienst Justitiële Inrichtingen worden geweigerd. Indien de advocaat er om vraagt, moeten kopieën van de stukken beschikbaar worden gesteld. c Betrokkene stelt onder andere aanmaningen van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) niet te hebben ontvangen. Het CJIB heeft een postsysteem waarbij geen afschriften worden bewaard. Het verzendsysteem is echter gebaseerd op 100% betrouwbaarheid. Het systeem is behoorlijk. Bovendien blijkt uit het onderzoek dat betrokkene de stukken wel heeft ontvangen. c Een werkneemster wordt onderworpen aan de verkorte ontslagprocedure via de CWI. Zij heeft de dag voordat de ontslagvergunning is verleend de verklaring van geen bezwaar ondertekend, zodat het haar onmogelijk is om alsnog bezwaren aan te voeren. De zo snelle verlening van de ontslagvergunning heeft haar overvallen. De Nationale ombudsman geeft de CWI in overweging betrokkenen erover te informeren dat een gevolg van de ondertekening van de verklaring kan zijn, dat er nog diezelfde dag een ontslagvergunning wordt verleend. c Een bedrijf maakt bezwaar tegen toetsing van ontslagaanvragen door de CWI. Het bedrijf baseert zich op het afspiegelingsbeginsel. De CWI volgt dit beginsel niet en weigert de ontslagvergunningen. Het bedrijf claimt schadevergoeding, die echter wordt geweigerd. De CWI is ten onrechte voorbij gegaan aan het afspiegelingsbeginsel. De Nationale ombudsman is van oordeel dat de weigering van schadevergoeding moet worden herzien.

71


onrechte voorbij gegaan aan het afspiegelingsbeginsel. De Nationale ombudsman is van oordeel dat de weigering van schadevergoeding moet worden herzien.

12 Behoorlijkheid, legitimatie en vertrouwen De kerntaak van de Nationale ombudsman is het onderzoeken van gedragingen van bestuursorganen en het beoordelen van de behoorlijkheid van dat handelen aan de hand van objectieve normen: de behoorlijkheidsnormen. De behoorlijkheidsnormen staan in een directe relatie tot enerzijds de fundamentele rechten en anderzijds de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals die in de rechtspraak zijn ontwikkeld. In die zin gaat het om het operationaliseren van de rechtsstaatgedachte. Anders dan in de politiestaat is de burger in de rechtsstaat niet onderworpen aan de willekeur van de overheid en van overheidsfunctionarissen die de macht in de samenleving opeisen. De macht van de overheid is in de rechtsstaat beperkt door controle en evenwichtssystemen. In de democratische rechtsstaat wordt hieraan nog toegevoegd de politiek georiënteerde controlerende, sturende en matigende werking van het parlement.

Iedereen die onzeker is over de bereikbaarheid van een bepaalde voor het leven vitale voorziening reageert geprikkeld wanneer achter de telefoon een digitaal meerkeuze-

De behoorlijkheid van het overheidshandelen heeft niet alléén betekenis als rechtsnorm die bijvoorbeeld door de rechter gehanteerd kan worden bij de toetsing van overheidshandelingen.Vaak ageert de burger naar aanleiding van een gebeurtenis die hem de reactie ontlokt: ‘maar dat is niet eerlijk!’ Bezien vanuit het perspectief van de burger gaat het vaak niet primair om de vraag of de overheid rechtmatig of onrechtmatig handelt. Het perspectief van de burger is breder. Het gaat hem vaak om de rechtvaardigheid, de dienstbaarheid en de bruikbaarheid van de overheid. Deze oriëntatie kan als calculerend worden afgeserveerd, maar bij nadere beschouwing gaat het om een basisvoorwaarde voor een behoorlijke samenleving. Iedereen die onzeker is over de bereikbaarheid van een bepaalde voor het leven vitale voorziening (politiezorg, gezondheidszorg, huisvesting, water/gas/elektriciteit….) reageert geprikkeld wanneer achter de telefoon een digitaal meerkeuzemenu met een blikken stem zit, in plaats van een mens van vlees en bloed met een open oor. Dienstbaarheid en bruikbaarheid van overheidsvoorzieningen zijn meetbaar in de vorm van klanttevredenheid. De rechtvaardigheid heeft een eigen betekenis die verder reikt dan klanttevredenheid alleen. De rechtvaardigheid wordt veelal in het politieke perspectief geplaatst in die zin dat het politieke debat mede wordt gevoerd op basis van rechtvaardigheidsnoties.

menu met een blikken stem zit, in plaats van een mens van vlees en bloed met een open oor.

Aan de rechtvaardigheid zit echter nog een andere kant. Er is veel onderzoek gedaan naar wat mensen rechtvaardig vinden en wat niet. Deze rechtvaardigheid vormt geen normatieve categorie, in die zin dat het om een (onderdeel) van een regelcomplex gaat, maar een feitelijke: wat beleven mensen als rechtvaardigheid. Dit onderzoek leert dat er een nauwe band is tussen hoe mensen behandeld worden en de waardering voor wat ze uiteindelijk in hun handen krijgen. Mensen willen graag met respect bejegend worden, willen graag invloed kunnen uitoefenen op het onderwerp waar het om gaat of op zijn minst echt worden gehoord, en ze willen erop kunnen vertrouwen dat er een eerlijke, neutrale afweging wordt gemaakt. Daarmee is niet gezegd dat de burger alleen maar tevreden is als hij gelijk krijgt of krijgt wat hij vraagt. De burger kan voor hem negatief uitpakkende besluitvorming wel aanvaarden, als het er bij die besluitvorming maar eerlijk aan toe is gegaan. De burger is anders gezegd veel redelijker dan in het actuele politieke debat wel eens wordt verondersteld.

72


van de rechtvaardigheid in. Als de overheid handelt in overeenstemming met de behoorlijkheidsnormen dan is de kans groot dat de burger het handelen van de overheid ook aanvaardt. Dit ligt voor de hand en het dagelijks leven levert talloze voorbeelden.Toch is het voor het analyseren van de kwaliteit van het overheidshandelen wezenlijk om expliciet te maken waar het om gaat. In het publieke debat ligt vaak een onevenredige nadruk op de inhoud van de besluitvorming alléén, zonder voldoende aandacht te besteden aan de vraag of alle betrokkenen zich in die besluitvorming zelf voldoende kunnen vinden. Is dat van belang? Het antwoord op deze vraag is verrassend. Onderzoek heeft uitgewezen dat er een hechte band is tussen rechtvaardigheidsbeleving en legitimatie van gezag in organisaties en maatschappelijke verbanden. Dat wil zeggen dat de noodzaak van behoorlijk bestuur niet alléén daarin besloten ligt dat behoorlijk bestuur ‘moet’ omdat het netjes staat tegenover de burger. De behoorlijkheid van bestuur vormt een belangrijke legitimerende factor van de overheid.Ter illustratie: politieoptreden bij ongeregeldheden is niet effectief omdat er op gepaste wijze geweld wordt gebruikt, maar omdat gepast geweldgebruik veelal de betrokken burgers ervan overtuigt dat wat er gebeurt juist is en dat het daarom verstandig is om uit eigen beweging mee te werken. Als de politie iemand beleefd vraagt om door te lopen, is de kans groter dat diegene dat ook doet, dan wanneer de politie hem tutoyeert en met de wapenstok intimiderend tegemoet treedt.Veel onderzoek van de Nationale ombudsman naar problemen tussen de politie en de burger toont aan dat het gezag van de politie in een concrete situatie samenhangt met de (proportionaliteit van) de opstelling van de politie. Politieoptreden vormt een herkenbaar voorbeeld, maar hetzelfde legitimerende effect doet zich voor bij ieder overheidshandelen. Correcte bejegening draagt ertoe bij dat de burger positiever staat tegenover het overheidshandelen in kwestie en een coöperatieve opstelling kiest. Sterker nog, mensen hebben van nature een coöperatieve opstelling en het gaat er om in te spelen op die menselijke neiging tot samenwerken. Onbehoorlijk optreden van bestuursorganen leidt tot vervreemding en het kiezen van een strijdende, competitieve opstelling. Behoorlijkheid van overheidshandelen en legitimatie staan nauw met elkaar in verband. Hetzelfde geldt voor vertrouwen. Het vertrouwen in de overheid staat in deze tijd ter discussie, nu gebleken is dat het vertrouwen van de burger is gedaald. Dit vertrouwen speelt op verschillende niveaus: vertrouwen in ‘de politiek’, ‘de overheid’, ‘de minister-president’, ‘de burgemeester’ enzovoort. Het vertrouwen kan op een concreet niveau spelen: vertrouwen in overheidsdiensten zoals de gemeentereiniging, de politie of de arbeidsbemiddeling bij de CWI. Als zorgtoeslag of huurtoeslag in het vooruitzicht is gesteld, dan is het essentieel dat die toeslagen ook worden toegekend en uitbetaald. Op dit concrete niveau is de vertrouwensbreuk of het vertrouwensherstel zichtbaar in de zaken die bij de Nationale ombudsman spelen.Wanneer de veronderstelling wordt uitgesproken dat de mogelijkheid van burgers om zich tot de Nationale ombudsman te wenden bijdraagt tot herstel van het vertrouwen, dan heeft dat herstel primair betrekking op het concrete overheidshandelen. In veel zaken die worden aangebracht bij de Nationale ombudsman gaat het om in meerdere of mindere mate geschokt vertrouwen. De inzet van de Nationale ombudsman is in 87% van de zaken gericht op het realiseren van correcte bejegening van de burger in het concrete geval en op betrouwbare gevalsbehandeling en betrouwbare klachtafhandeling door het bestuursorgaan zelf. Slechts in een beperkt aantal gevallen gaat het om het vaststellen van niet behoorlijk handelen. Het onderzoek, de vaststelling van de feiten, het oordeel en de eventuele aanbeveling kunnen eveneens bijdragen tot vertrouwensherstel. Het is echter te prefereren wanneer de betreffende overheidsdienst

73


zelf de relatie tot de burger goed weet te houden en als dat niet lukt, weet te herstellen. De interne klachtbehandeling is daarom voor het herstel van het vertrouwen belangrijker dan het externe klachtrecht. Het toezicht van de Nationale ombudsman richt zich daarom vaak ook op het goed functioneren van het interne klachtrecht van bestuursorganen.

Dienst regeling een communicatieve buffer tussen het rijk geschakeerde beroepsveld in de landbouw enerzijds en het Europese recht anderzijds. Naar verwachting kan op deze wijze voorkomen worden dat er grote aantallen bezwarenprocedures gevoerd gaan worden. Overigens blijkt wel een probleem dat een deel van de doelgroep zelf niet reageert op de briefwisseling met het ministerie.

Een aanpak voor vertrouwensherstel Het vestigen en onderhouden van het vertrouwen van de burger in de overheid kan op drie manieren. De beste kansen biedt het goed functioneren van het primaire proces. In tweede instantie kan het interne klachtrecht bijdragen tot vertrouwensherstel. In de laatste plaats kan het externe klachtrecht worden ingezet om het vertrouwen te herstellen.Welke aanbevelingen kunnen vanuit het perspectief van de Nationale ombudsman in het algemeen gedaan worden voor het goed functioneren van het primaire proces?

Verschillende bestuursorganen hebben evenals de rechterlijke macht en de Raad van State ervaring opgedaan met mediation als methode om juridische procedures op te lossen19) De belastingdienst en het UWV hebben beide een omvangrijke pilot daarmee uitgevoerd. Mediation (conflictbemiddeling) kan worden beschouwd als een versterkte vorm van communicatie, die tot stand komt doordat een neutrale derde - de mediator - partijen terzijde staat bij hun communicatie en hen begeleidt bij onderhandelingen. De ervaringen bij al deze mediationprojecten vertonen grote overeenkomsten. In ruim 60% van de gevallen kan een oplossing voor het geschil worden gevonden, waardoor de juridische procedure kan worden beëindigd. Partijen zijn tevreden met mediation en zullen er in een volgend geval weer voor kiezen, zelfs wanneer de mediation niet gelukt is. Bij de waardering van mediation in het bestuursrecht is het belangrijk om na te gaan welke betekenis mediation heeft voor de relatie burger-overheid. Mediation berust op een persoonlijke aanpak en op effectieve communicatie. Het mediationproces is in de kern beschouwd nauw verbonden met de noties van behoorlijkheid zoals die in de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman zijn uitgekristalliseerd.Tussen het mediationproces en de eerder besproken procedurele rechtvaardigheid zijn eveneens nauwe verbindingen te leggen. Mediation is een methode die direct gericht is op herstel van vertrouwen tussen partijen.

Essentieel voor de burger is of de overheidsactie waar hij mee te maken krijgt overeenkomstig de verwachtingen is.Ter illustratie: de CWI heeft te kampen met de verwachting van mensen zonder werk, dat de organisatie hen een baan bezorgt. Klachten gaan er vaak over dat de CWI dat niet voor elkaar krijgt. Probleem daarbij is dat het niet de functie van de CWI is om ‘werk te verschaffen’, maar om te begeleiden bij het vinden van werk. Over dat wat de burger kan verwachten, moet goed gecommuniceerd worden. Daarmee is de eerste en ook meest bepalende factor voor een gezonde verhouding tussen burger en overheid genoemd: goede communicatie.

Essentieel voor de burger is of de overheidsactie waar hij mee te maken krijgt overeenkomstig de verwachtingen is.

Vrijwel alle klachten over de overheid vinden hun oorsprong in onvoldoende of verstoorde communicatie. Herstel van de communicatie kan zeer effectief zijn. Het UWV - waarvan eerder bleek dat het veel klachten genereert - heeft opmerkelijke resultaten geboekt met goede communicatie. Bij het binnenkomen van bezwaarschriften is gestart met de ‘andere aanpak’, die inhoudt dat de betrokken burger op een redelijk korte termijn opgebeld wordt om erachter te komen wat de achtergronden zijn van het bezwaar. Het gevolg van deze telefoontjes was dat in ruim 40% van de gevallen een oplossing gevonden kon worden: nadere uitleg, een kleine bijstelling van het besluit, etc. Deze benadering leidt tot dejuridisering, maar vooral ook tot vertrouwen. Burgers waarderen het om naar aanleiding van ‘een probleem’ opgebeld te worden en iemand aan de lijn te krijgen die serieus ingaat op wat er speelt. Het (met vertraging) terugsturen van een ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift beantwoordt niet aan wat de burger wenst. Laat staan een (eveneens vertraagde) afhandeling van het bezwaarschrift. Een andere illustratie van de betekenis van goede communicatie vormt de benaderingswijze van het Bureau regelingen van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselveiligheid. Dit Bureau is onder meer belast met de uitvoering van het gemeenschappelijke landbouwbeleid van de EU. De aanspraken op subsidies en dergelijke berusten op zeer rigide Europese regelgeving die vastgelegd is in Verordeningen. Een goede toepassing van het gemeenschapsrecht is essentieel omdat anders rigoureus teruggevorderd wordt. Het Bureau regelingen zet zich in om over de voor de betrokken landbouwproducenten noodzakelijke informatie in een zo vroeg mogelijk stadium te communiceren, zodat de kans op misverstanden en fouten zo klein mogelijk is. Daarbij gaat het om een bestand van 1,6 miljoen ‘rechten’ die afhankelijk van de feiten verschillend van aard zijn. Op deze wijze vormt de

74


19)

Justitiële Verkenningen, Mediation, 2003, nr. 8; L. Combrink-Kuiters, E. Niemeijer en M. ter Voert, Ruimte voor mediation, Evaluatie van projecten bij de rechterlijke macht en gefinancierde rechtsbijstand,WODC 210; A.F.M. Brenninkmeijer, D. Bonenkamp, K. van Oyen, H.C.M. Prein en P.Walters, Handboek mediation, Sdu, Den Haag, 2005; A.F.M. Brenninkmeijer, Mediation als middel voor effectieve en efficiënte conflictoplossing in het bestuursrecht, Nederlands Tijdschrift voor bestuursrecht 2004, p. 212-220.

In paragraaf 3 is aandacht gevraagd voor de horizontalisering van het traditioneel verticale bestuurlijke optreden. Op deze plaats kan de noodzaak van deze horizontalisering verder onderbouwd worden met de waarneming dat een horizontale benadering van burgers bijdraagt tot legitimatie en vertrouwen.Wanneer in de huidige samenleving geconstateerd wordt dat autoriteit minder en minder aanvaard wordt, dan kan hier het complement van die constatering genoemd worden. De legitimatie van het overheidshandelen en het vertrouwen in de overheid blijken nauw verbonden met behoorlijkheid en een rechtvaardige behandeling. Het op een gelijkwaardige wijze omgaan met burgers, goede communicatie, het niet juridiserend benaderen van conflicten en het eventueel toepassen van mediation vormen krachtige middelen om het vertrouwen van de burger in de overheid te bevorderen. Het is op die grond dat de toepassing van goede communicatie en eventueel mediation bij klachtbehandeling aanbeveling verdient. De meest effectieve methode van interne klachtbehandeling bestaat erin dat op redelijk korte termijn contact wordt opgenomen met de klager en wordt bezien wat er aan de klacht gedaan kan worden. Pas als dat niet lukt zal de formele door de Awb voorgeschreven klachtbehandeling aan de orde zijn.Wel is belangrijk dat er sprake is van adequate klachtherkenning en registratie van klachten, omdat anders de indruk kan ontstaan dat klachten worden verdoezeld. Bovendien is het steeds belangrijk om het klachtverloop te monitoren en daarover verantwoording af te leggen. De inzet van mediation kan moeilijk worden wanneer er al veel tijd verstreken is tussen het ontstaan van de klacht en de klachtbehandeling. Dit brengt voor de Nationale ombudsman beperkingen mee, omdat deze immers als tweedelijns klachtinstantie vaak pas in een laat stadium bij

75


C Niet tijdig verstrekken van E 121-formulieren door het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) Ten gevolge van de invoering van de nieuwe Zorgverzekeringswet hebben vele in het buitenland woonachtige Nederlanders een zogeheten E 121-formulier van het CVZ nodig voor hun (voorlopige) inschrijving bij het ziekenfonds in het woonland. Het CVZ is niet in staat deze E 121-formulieren tijdig aan alle betrokkenen te verstrekken.Wanneer deze hierover met het CVZ in contact proberen te treden lukt dit vaak niet. Het CVZ is telefonisch slecht bereikbaar en reageert niet op brieven, faxberichten en e-mailberichten.

klachten betrokken raakt. Het verdient daarom de voorkeur dat bij primaire klachtbehandeling en bij bezwaar naar mogelijkheden voor effectieve communicatie en voor eventuele inzet van mediation wordt gekeken. Dit neemt niet weg dat de Nationale ombudsman ook zal zoeken naar wegen om via mediation klachten effectief te behandelen.

13 Aandachtspunten

D Ingrijpend fysiek politieoptreden Al eerder heeft de Nationale ombudsman aandacht gevraagd voor de normering van methoden die arrestatieteams gebruiken om personen onder controle te brengen, met name het gebruik van blinddoek en handboeien.22)

Met het oog op de behandeling van dit jaarverslag in de Tweede Kamer noemt de Nationale ombudsman hieronder enkele aandachtspunten: A Het groeiend aantal klachten over het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) Opnieuw is het aantal verzoekschriften over het UWV gestegen, van 1.358 in 2004 naar 1.671 in 2005.Voor deze stijging zijn twee belangrijke oorzaken aan te wijzen. Enerzijds zijn dat de door het UWV ondervonden problemen als gevolg van de nog steeds lopende fusieperikelen, die zich uiten in de sluiting van vestigingen, afdelingen die worden samengevoegd, en medewerkers die overtollig worden verklaard en moeten vertrekken. Zowel het nog steeds naast elkaar bestaan van verschillende uitkeringssystemen van de oude fusiepartners als de invoering van één nieuw werkproces en één automatiseringssysteem voor de Ziektewet in 2005 zorgden voor problemen. Anderzijds is er de confrontatie met nieuwe wetgeving, zoals de Wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten20) en de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen21). Verder ontving de Nationale ombudsman veel klachten over de telefonische bereikbaarheid van het UWV als gevolg van de introductie van callcentres.

In rapport 2005/082 oordeelde de Nationale ombudsman over de toepassing van het zogeheten ‘vogelnestje’ bij een man die op een politiebureau was ingesloten. Om de man in bedwang te krijgen, boeide de politie hem eerst aan polsen en voeten, bond vervolgens met behulp van een riem zijn geboeide handen en voeten aan elkaar en legde hem de man op zijn buik. Deze wijze van boeien laat niet toe dat iemand in een ‘normale’ houding ligt of zit, is dus zeer ongemakkelijk en kan pijnlijk zijn. Er bestaat geen juridische grondslag voor het gebruik van handboeien in een politiecel of ophoudkamer, laat staan voor deze specifieke inbreuk op het grondrecht van onaantastbaarheid van het lichaam. De Nationale ombudsman gaf de wetgever in overweging om zich nader te bezinnen over de vraag of, en zo ja, hoe het gebruik van boeien in een politiecel kan worden genormeerd in overeenstemming met de Grondwet en de internationaalrechtelijke verplichtingen.

B Financiële problemen door trage besluitvorming van de overheid De Nationale ombudsman constateert dat individuele huishoudens in financiële problemen geraken als gevolg van traagheid van de overheid in de behandeling van aanvragen om een uitkering, subsidie of vergunning. Deze problematiek speelt bijvoorbeeld bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer/Belastingdienst ten aanzien van de huursubsidieverlening, ten aanzien van de uitkeringen die worden verstrekt door het UWV, maar ook op het punt van de behandeling van aanvragen om een verblijfsvergunning, waardoor onnodig hoge bedragen aan leges moeten worden betaald. Het betreft veelal burgers die al een zwakke financiële positie hebben, en door het gebrek aan voortvarendheid van de overheid verder in de problemen raken. Dat geldt ook in gevallen van terugvordering van al uitgekeerde bedragen, waarvan achteraf alsnog wordt vastgesteld dat de betrokkene daarop geen recht had.

E Niet nakomen rechterlijke uitspraken door de IND Na een aantal jaren van verwaarlozing door de IND van de rechtsstatelijke plicht om tijdig uitvoering te geven aan rechterlijke uitspraken23) heeft de IND het voornemen om de organisatie zodanig in te richten dat die in staat is dit hardnekkige probleem in 2006 de baas te worden. Gezien de voorgeschiedenis, is blijvende aandacht daarbij wel geboden. Begin 2006 kende de IND nog steeds een voorraad zaken waarin een rechterlijk bevel om een beschikking te nemen, niet was uitgevoerd.

Walvis, Stb. 2004, 311. Wet Wia, Stb. 2005, 572. 22) Jaarverslag 2003, blz. 32 en blz. 250 e.v.; Jaarverslag 2004, blz. 44 en blz. 261 e.v. 23) Zie onder meer Jaarverslag 2003, blz. 26 e.v., en Jaarverslag 2004, blz. 11 (aandachtspunt c), blz. 36 en blz. 367 e.v. 20)

Een en ander roept de vraag op of de overheid zich wel voldoende bewust is van de problemen die de lange behandelingsduur van deze aanvragen heeft voor deze toch al kwetsbare groep burgers en - zie de hierboven onder A bij het UWV geschetste problemen - of de betrokken organisaties wel voldoende zijn toegerust om tijdig te beslissen.

76


21)

77


De Nationale ombudsman en zijn omgeving

Prof. dr. Pauline L. Meurs raadslid,Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid De maakbare overheid is een lerende overheid, zo stelt de Nationale ombudsman. Geldt de omgekeerde bewering ook: is een lerende overheid maakbaar? Een lerende overheid biedt ruimte voor het maken van fouten, voor onvoorspelbare uitkomsten en voor koersverandering tijdens de rit. Een overheid die leert, besteedt veel aandacht aan het proces van kennisverzameling, afwegen, oordelen en evalueren. Een lerende overheid laat het beleid ook in de praktijk en buiten zichzelf ontstaan. Soms wordt pas achteraf bepaald welk beleid is ‘gemaakt’ terwijl reeds bekend is dat het werkt. Een lerende overheid is kortom eerder achteraf gemaakt dan vooraf maakbaar.Voor een Nationale ombudsman die nu ook op eigen initiatief onderzoek mag starten, biedt dit ongekende mogelijkheden!

ombudsvoorzieningen op 1 januari 2006. In eerdere jaarverslagen is de totstandkoming en de inhoud van de wet uitvoerig besproken.28)

In het eerste deel zijn aan de orde gekomen de missie en de kerntaken van de Nationale ombudsman. Daarbij is uitvoerig stilgestaan bij de rol die het instituut vervult in het Nederlandse staatsbestel en in de

De gemeenten, provincies en waterschappen die de externe klachtbehandeling aan een andere ombudsvoorziening dan de Nationale ombudsman willen opdragen zijn verplicht hierover een instellingsbesluit te nemen en dit zes maanden vóór de beoogde ingangsdatum - 1 januari van enig jaar - aan de Nationale ombudsman toe te zenden. In samenspraak met het Ministerie van BZK en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft de Nationale ombudsman besloten deze eerste keer de halfjaartermijn - eenmalig - soepel te hanteren en ook na 30 juni 2005 (maar uiteraard wel vóór 1 januari 2006) genomen besluiten te accepteren. De gemeenschappelijke regelingen kunnen op ieder moment van het jaar besluiten tot de instelling van een andere ombudsvoorziening dan de Nationale ombudsman. De aanwijzing daarvan dient echter wel in de gemeenschappelijke regeling zelf te worden opgenomen.

samenleving. In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan overige publieke activiteiten van de Nationale ombudsman, waaronder publieksvoorlichting, het uitdragen van de behoorlijkheidsnormen en de ondersteuning van de oprichting van ombudsmaninstituten in het buitenland. Daarnaast wordt verslag gedaan van de behandeling van klachten over het instituut Nationale ombudsman zelf. Begonnen wordt met informatie over ontwikkelingen in de wetgeving die het instituut Nationale ombudsman raken en over de aansluiting van gemeenten onder de competentie van de Nationale ombudsman.

1 Ontwikkelingen in wetgeving en aansluiting gemeenten Er is in 2005 door gemeenten en gemeenschappelijke regelingen vele malen contact gezocht met het Bureau Nationale ombudsman over de gevolgen van de Wet extern klachtrecht. De medewerkers van het Bureau hebben vooral aan decentrale overheden met een (al bestaande of toekomstige) andere ombudsvoorziening dan de Nationale ombudsman voorlichting en advies gegeven. Gemeenten die geen contact zochten, maar waarvan bij het Bureau bekend was dat zij vóór 1 januari 2006 over een andere ombudsvoorziening beschikten, zijn door het Bureau benaderd.

Bij de Nationale ombudsman in 2005 aangesloten decentrale overheden In het eerste kwartaal van 2005 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Wet Nationale ombudsman (WNo) met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2005 van toepassing verklaard op de bestuursorganen van Onderbanken en op de bestuursorganen van de per die datum uit herindelingen ontstane nieuwe gemeenten Doetinchem en Groenlo24) en Aalten, Berkelland, Lochem, Montferland en Oude IJsselstreek25). Met deze aanwijzingen en na aftrek van de vijftien aangesloten gemeenten die per 1 januari 2005 als gevolg van gemeentelijke herindelingen zijn opgeheven26), daalde het aantal bij de Nationale ombudsman aangesloten gemeenten per 1 januari 2005 van 220 naar 218. Het gezamenlijke inwonertal van deze 218 gemeenten is ruim 6,8 miljoen. Het aantal bij de Nationale ombudsman aangesloten gemeenschappelijke regelingen is per 1 januari 2005 blijven staan op negentien. Alle provincies en alle waterschappen bleven aangesloten. Wet extern klachtrecht Begin 2005 werd de Wet extern klachtrecht van kracht.27) Daarmee is wettelijk geregeld dat alle bestuursorganen van een decentrale overheid ingaande 1 januari 2006 van rechtswege onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen, tenzij het vertegenwoordigend orgaan heeft besloten tot instelling van (of aansluiting bij) een andere ombudsvoorziening. Er is nu een landelijk dekkend stelsel van onafhankelijke klachtinstanties (de Nationale ombudsman en alle lokale en regionale ombudsmannen en ombudscommissies in de publieke sector) voor de bestuursorganen van alle gemeenten, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen.Verder kreeg de naam ‘ombudsman’ wettelijk bescherming. Daarnaast voorziet de wet in een eenvormige regeling voor de externe klachtbehandeling door alle ombudsvoorzieningen in de publieke sector. Het grootste deel van het procedurele hoofdstuk van de WNo is overgeheveld naar de nieuwe titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht. Nieuw daarin is onder meer dat de interventiemethode van de (Nationale) ombudsman wettelijk is vastgelegd, evenals de bevoegdheid tot onderzoek indien bezwaar openstaat of een bezwaarprocedure aanhangig is. Deze procedureregels traden voor de Nationale ombudsman op 15 maart 2005 in werking, voor de overige

80


Met ingang van 1 januari 2006 beschikken 168 gemeenten en vijftien gemeenschappelijke regelingen over een andere ombudsvoorziening dan de Nationale ombudsman. Naast de Nationale ombudsman kent Nederland circa zestig andere ombudsvoorzieningen in de publieke sector, waarvan ongeveer driekwart in de vorm van een ombudscommissie. Op de website www.nationaleombudsman.nl staat een overzicht van deze decentrale overheden en van de adressen van de bijbehorende andere ombudsvoorziening (zie: Klachten over de overheid c Overheidsinstanties c Andere ombudsvoorzieningen).

Besluit Toepassing Wet Nationale ombudsman van 25 januari 2005, Stcrt. 2005, 29. 25) Besluit Toepassing Wet Nationale ombudsman van 23 maart 2005, Stcrt. 2005, 63. 26) Aalten, Bergh, Borculo, Didam, Dinxperlo, Doetinchem, Eibergen, Gendringen, Groenlo, Hummelo en Keppel, Lochem, Neede, Ruurlo,Wehl en Wisch. 27) Wet van 3 februari 2005, Stb. 2005, 71. 28) Jaarverslag 2002, blz. 58-65; Jaarverslag 2003, blz. 59-69; Jaarverslag 2004, blz. 78-82. 24)

Vanaf 1 januari 2006 bij de Nationale ombudsman aangesloten decentrale overheden Er zijn 79 gemeenten die met ingang van 1 januari 2006 voor het eerst onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman vallen. Op een enkele uitzondering na is sprake geweest van een bewuste keuze, zoals blijkt uit de door deze gemeenten aan de Nationale ombudsman toegezonden raadsbesluiten. Op de website zijn deze gemeenten in het overzicht van bij de Nationale gemeenten aangesloten gemeenten voorzien van een sterretje (zie: Klachten over de overheid c Overheidsinstanties c Nationale ombudsman c Gemeenten). Omdat de Nationale ombudsman niet bevoegd is ten aanzien van klachten over gedragingen van deze nieuwe gemeenten van vóór 1 januari 2006, worden met de nieuwe gemeenten die voorheen over een ombudsvoorziening beschikten zonodig afspraken gemaakt over de behandeling van ‘oude’ klachten. Uitgangspunt daarbij is dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest dat een verzoeker tussen wal en schip valt. Zijn klacht moet hoe dan ook worden behandeld: door de ‘oude’ ombudsvoorziening of, als dat niet meer mogelijk blijkt, door de Nationale ombudsman.

81


werking is getreden.32) Provincies, gemeenten en waterschappen betalen jaarlijks een vast bedrag per inwoner dan wel ingezetene, gemeenschappelijke regelingen een vast bedrag per verzoekschrift.

Na aftrek van zes in 2005 aangesloten gemeenten die per 1 januari 2006 als gevolg van herindelingen zijn opgeheven en van één aangesloten gemeente die zich niet langer kon verenigen met de vergoedingssystematiek (die overigens ingaande 1 januari 2006 ingrijpend is gewijzigd, zie hieronder)29), komt het aantal bij de Nationale ombudsman aangesloten gemeenten per 1 januari 2006 op 290 (2005: 218). Deze ingaande 1 januari 2006 bij de Nationale ombudsman aangesloten gemeenten maken 63,3% (2005: 46,7%) uit van de 458 (2005: 467) Nederlandse gemeenten. Hun gezamenlijke inwoneraantal is ruim 8,7 miljoen (2005: ruim 6,8 miljoen) oftewel 54% (2005: 42%) van de inwoners van alle gemeenten.

2 Bekendheid en zichtbaarheid van de Nationale ombudsman Publieksvoorlichting en het publiek debat De Nationale ombudsman kan met de specifieke kennis en ervaring die zijn functie meebrengen bijdragen aan de publieke meningsvorming over zaken die de relatie tussen burger en overheid betreffen. Belangrijke uitgangspunten bij zijn inbreng in de publieke meningsvorming zijn dat de Nationale ombudsman tot taak heeft burgers bescherming te bieden tegenover gedragingen van de overheid en dat hij wil dat de overheid leert van klachten. De Tweede Kamer heeft bij de benoeming van de nieuwe ambtsdrager in 2005 benadrukt belang te hechten aan een sterkere rol van de Nationale ombudsman als deelnemer aan het publieke debat. Om deze drie functies te kunnen waarmaken is het nodig dat de Nationale ombudsman: c als ‘voorziening’ bekend is bij burgers en (rechts)hulpverleners, zodat zij de Nationale ombudsman weten te vinden als ze hem menen nodig te hebben; c als ambtsdrager (‘persoon’) bekend en gezaghebbend is bij de overheid, politiek, media, en andere relevante doelgroepen. Deze uitgangspunten vormen de basis voor de voorlichtingsaanpak van de Nationale ombudsman voor de komende jaren. Daarbij worden reeds lopende activiteiten voortgezet en geïntensiveerd.

De keuze voor de Nationale ombudsman respectievelijk voor een andere ombudsvoorziening is bij de grote(re) gemeenten vrij gelijkmatig verdeeld: 48% (2005: 44%) van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners respectievelijk 55% (2005: 40%) van de gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners is bij de Nationale ombudsman aangesloten. Bij de gemeenten met 20.000 tot 50.000 inwoners is dat 66% (2005: 51%), bij de gemeenten met 10.000 tot 20.000 inwoners 62% (2005: 43%) en voor gemeenten met minder dan 10.000 inwoners 70% (2005: 51%). Het nieuwe systeem van de Wet extern klachtrecht brengt met zich dat vanaf 1 januari 2006 een zeer groot aantal gemeenschappelijke regelingen onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman valt. Niemand weet hoe véél precies, waardoor het ook niet mogelijk is - anders dan voor gemeenten geldt - een volledig overzicht op de website van de Nationale ombudsman te publiceren. Een gemeenschappelijke regeling die níet voorkomt op de lijst Andere ombudsvoorzieningen valt onder de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Alle provincies en waterschappen zijn per 1 januari 2006 aangesloten gebleven bij de Nationale ombudsman. Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman De decentrale overheden die hebben gekozen voor klachtbehandeling door de Nationale ombudsman zijn een vergoeding verschuldigd aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ter dekking van de kosten, verbonden aan het beschikbaar stellen van de klachtvoorziening bij de Nationale ombudsman. Het Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman30) regelt de berekening en de betaalwijze van deze vergoeding. In 2005 vond de jaarlijkse aanpassing van de vergoeding plaats over de periode van 1 september 2004 tot en met 31 augustus 2005.31) Voor de decentrale overheden die hadden gekozen voor het uniforme tarief werd de vergoeding per klacht daarbij op € 1.017 vastgesteld, voor de decentrale overheden die hadden gekozen voor het gedifferentieerde tarief op € 3.156 (verzoekschrift wel in onderzoek genomen door de Nationale ombudsman) respectievelijk op € 215 (verzoekschrift niet in onderzoek genomen). Deze systematiek leidde tot jaarlijks terugkerende klachten, vooral over verzoekschriften die niet in onderzoek konden worden genomen, bijvoorbeeld omdat de verzoeker zich nog niet met zijn klacht tot het desbetreffende bestuursorgaan had gewend, doch waarvoor de decentrale overheden wel de volledige vergoeding verschuldigd waren. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft in samenwerking met het Bureau Nationale ombudsman de mogelijkheden verkend voor een andere vergoedingssystematiek, die eenvoudig, transparant en kostendekkend is. Dit heeft geresulteerd in een nieuw Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman, dat per 1 januari 2006 in

82


Doorn, Katwijk, Maarn, Rijnsburg, Sassenheim, Schijndel en Valkenburg. 30) Stb. 1998, 547, gewijzigd bij Besluit van 14 september 2001, Stb. 2001, 415. 31) Aanpassing Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman van 31 augustus 2005, Stcrt. 2005, 175. 32) Vergoedingenbesluit Wet Nationale ombudsman 2006 van 18 november 2005, Stb. 2005, 607. 29)

Sinds 2004 heeft de Nationale ombudsman structureel een programmabudget voor zijn publieksvoorlichting. Het doel van zijn voorlichtingsbeleid is drieledig. In de eerste plaats wil de Nationale ombudsman beter ‘vindbaar’ zijn voor mensen die hem menen nodig te hebben, in het bijzonder diegenen die behoren tot specifieke achterstandsgroepen. Daarmee hangt het tweede doel samen: de vergroting van de spontane naamsbekendheid van de Nationale ombudsman. In de derde plaats streeft de Nationale ombudsman naar meer juiste bekendheid en meer interne efficiency. De bevoegdheid en het werkterrein van de Nationale ombudsman zijn voor veel mensen ingewikkeld. Daarom is het van belang dat burgers eerst telefonisch contact zoeken. Zo kan de Nationale ombudsman niet alleen klantvriendelijk werken, maar ook efficiënt. Bij het aantreden van de nieuwe ambtsdrager is ter vergroting van een (juiste) bekendheid onder het algemeen publiek in oktober 2005 een Postbus 51 campagne gevoerd. Het voorlichtingsbeleid voor het algemeen publiek heeft de volgende kenmerken. De Nationale ombudsman wil: c vindbaar zijn voor diegenen die menen de Nationale ombudsman nodig te hebben (via campagnes, internet, (rechts)hulpverlenende instanties, persvoorlichting); c laagdrempelig en toegankelijk zijn (gratis telefoonnummer, eenvoudig taalgebruik in publieksbrochures en brieven en aan de telefoon); c onderscheidend zijn van andere ombudsmannen (de Nationale ombudsman gaat over de overheid); c bekendheid vanuit een positieve invalshoek (verwoord in de campagne De Nationale ombudsman. Daar wordt u beter van en de overheid ook);

83


c ‘verdieping’ bieden in de tweedelijns voorlichting (persoonlijk bij de frontoffice, uitgebreide publieksinformatie op de website en via publieksbrochures); c op maat gesneden voorlichting verstrekken aan intermediaire doelgroepen als (rechts)hulpverleners via inleidingen en lezingen en een nieuwsbrief. Uit de campagnes die de afgelopen jaren zijn gevoerd is gebleken dat inzet van multimediale voorlichtingsmiddelen essentieel is voor de vindbaarheid en bekendheid van de Nationale ombudsman. Aanzienlijk meer mensen zoeken tijdens de campagneperioden - vooral telefonisch contact met de Nationale ombudsman. Ook blijkt dat meer mensen met overheidsgerelateerde problemen contact opnemen (juiste bekendheid). De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat er nog veel mensen zijn die een probleem ervaren met de overheid en die daarvoor een oplossing zoeken. Het mag duidelijk zijn dat deze voorlichtingsactiviteiten onverminderd door zullen gaan om op die manier de mensen in Nederland te attenderen op het bestaan en de functie van de Nationale ombudsman. Ook vanuit het oogpunt van de overheid is dat een goede zaak. Door burgers voor te lichten over de Nationale ombudsman - bij wie zij terecht kunnen als ze er met de overheid niet uitkomen - laat diezelfde overheid immers ook actief zien dat zij klachten van burgers serieus neemt. Naast deze structurele voorlichtingsinzet is er door de wens van de Tweede Kamer sprake van een toegenomen belang van de zichtbaarheid van de ambtsdrager als speler in publieke meningsvorming over zaken die de belangen van (individuele) burgers betreffen in hun relatie met de overheid en over de manier waarop de overheid daarmee omgaat en om zou moeten gaan. Deze deelname zal op verschillende manieren vorm gaan krijgen. De wens van de Tweede Kamer om meer ‘grootschalig’ onderzoek uit eigen beweging te doen biedt daarvoor bijvoorbeeld een aangrijpingspunt.Voorts zijn persoonlijke contacten en de media van belang om de gewenste zichtbaarheid van de Nationale ombudsman over het voetlicht te krijgen. De Postbus 51 campagne in oktober 2005 De Postbus 51 campagne heeft gelopen van 3 oktober tot en met 31 oktober 2005. Naast de inzet van televisie- en radiospots is er gebruik gemaakt van free publicity in het kader van het aantreden van de nieuwe ambtsdrager. De evaluatie van de campagne is langs drie sporen verlopen: c de externe evaluatie (via de Rijksvoorlichtingsdienst) naar het bereik en de waardering van de campagne, en het effect op de bekendheid van de Nationale ombudsman; c de meting van de telefonische respons op de campagne (aantal en aard van de vragen bij de frontoffice), aantal opgevraagde folders, aantal bezoekers van de website; c de meting van de respons in de schriftelijke instroom (aantal klachten, en de verhouding brieven invulformulieren folder - elektronische invulformulieren gekoppeld aan de aard van de klacht: binnen- c.q. buitenwettelijk). Op het moment van het samenstellen van dit jaarverslag is van alle onderdelen een evaluatie mogelijk, behalve van de aard van de verzoekschriften. De registratie van de aard van de verzoekschriften ijlt uiteraard na en evaluatie daarvan is pas in een later stadium mogelijk.

84


De resultaten van de Postbus 51 campagne zijn als volgt in samenhang te presenteren. De Nationale ombudsman is door de campagne beter vindbaar. Zo zoeken tijdens de campagnemaand tweeëneenhalf keer zoveel mensen (4.300) telefonisch contact als gemiddeld in de maanden daarvoor. Ook blijkt het bezoek aan de website met de helft toe te nemen en worden tweeëneenhalf keer zoveel publieksbrochures aangevraagd. Er worden ongeveer 65% meer verzoekschriften ingediend tijdens de campagnemaand. Het aandeel mensen dat daarvoor het klachtformulier op de website gebruikt, neemt toe tot 30% (daarvoor ruim 20%). Kort na de campagne gemeten blijkt dat 20% van de mensen spontaan het juiste antwoord geeft op de vraag: ‘Er is in Nederland een instantie waar u terecht kunt voor klachten over de overheid.Weet u welke instantie dat is?’ Vóór de campagne was dat 14%. De functiebekendheid neemt ook iets toe, naar 39% (was 34%). Uit de aard van de telefonische vragen blijkt dat in de campagnemaand veel meer mensen contact opnemen over problemen of klachten die zij hebben met een overheidsinstantie (63% tegen 56%). Ook is veel meer gebeld over gemeenten waarover de Nationale ombudsman (nog) niet bevoegd was, namelijk 43% tegen 28%. De conclusie is dan ook dat de Nationale ombudsman door de campagne beter bekend raakt. Ter voorbereiding van de Postbus 51 campagne is een nieuw creatief campagneconcept ontwikkeld. Uit de evaluatie van de Postbus 51 campagne 2003 was namelijk gebleken dat de waardering voor de toenmalige campagne sterk was teruggelopen. Het nieuwe concept moest opvallender worden, met als doel meer impact en meer herinnering. Uit het trackingonderzoek blijkt dat het publiek de nieuwe campagne waardeert met een rapportcijfer 6,8 (is gelijk met de benchmark). Deze waardering is flink hoger dan de campagne uit 2003 (6,4, ruim onder de benchmark). De campagne wordt opvallender gevonden dan in 2003, maar scoort op dit onderdeel wel wat onder de benchmark. Evenals vorige campagnes blijkt dat vergeleken met de benchmark aanzienlijk minder mensen zich de campagne herinneren. De campagne wordt vooral informatief gevonden, en na de campagne geeft de helft van de mensen spontaan de juiste boodschap weer. Daarnaast geeft 40% van de mensen aan dat de boodschap is dat de Nationale ombudsman klachten en/of problemen behandelt. De conclusies bij deze Postbus 51 campagne zijn duidelijk: er zijn blijkbaar nog veel mensen die een probleem ervaren met een overheidsinstantie waarvoor zij een oplossing zoeken. In het bijzonder deze personen worden door de Postbus 51 campagne op het bestaan van de Nationale ombudsman geattendeerd. De communicatie-effecten op de (juiste) bekendheid van de Nationale ombudsman nemen na de campagne geleidelijk af.Vanuit dat oogpunt bezien, blijft de inzet van massamediale voorlichtingsmiddelen dan ook essentieel voor de publieksvoorlichting van de Nationale ombudsman. De boodschap van de campagnes van de Nationale ombudsman in kernwoorden is: c voor klachten over de overheid c is er voor iedereen c bel 0800 33 55 555 of kijk op www.nationaleombudsman.nl

85


3 Het project ‘Uitdragen normen’ Het project ‘Uitdragen normen’ heeft tot doel om bij bestuursorganen de deskundigheid te bevorderen op het gebied van de behoorlijkheidsnormen, de criteria waaraan de Nationale ombudsman gedragingen van de overheid toetst. Het project is op 1 december 2003 van start gegaan. Een aantal bestuursorganen is aangeschreven met de vraag om een oriënterend gesprek. Deze gesprekken zijn gehouden in de maand januari 2004. Zij verliepen overwegend positief. In ieder geval kon eruit worden opgemaakt dat er belangstelling was voor deskundigheidsbevordering door medewerkers van het Bureau Nationale ombudsman aan ambtenaren van verschillende bestuursorganen. Aan de hand van de analyse van de gesprekken is een acquisitieplan opgesteld. In het kader van de pilot zijn er in de jaren 2004 en 2005 inmiddels verschillende cursussen gegeven en/of workshops gehouden. Bij de regiopolitie Haaglanden zijn in 2005 zes inleidingen verzorgd aan studenten bij de primaire opleiding op de locatie in Den Haag.Voorts is bij de opleiding van de klachtbehandelaars van dat korps een inleiding gehouden over de Nationale ombudsman. Bij het Politie Instituut voor Openbare orde en Geweldstoepassing (PIOG), waar specialistische opleidingen worden verzorgd voor de gehele Nederlandse politie, zoals ME-opleidingen, opleidingen voor arrestatieteams, persoonbeveiligers en docenten geweldsbeheersing, zijn op contractbasis tegen een vergoeding vier workshops verzorgd aan de docenten geweldsbeheersing van diverse regionale politiekorpsen.Voorts is op het PIOG bij de opleiding voor de leden van arrestatieteams in 2005 een inleiding verzorgd. In deze voordracht is naast het algemene verhaal over de werkwijze van de Nationale ombudsman een specifiek deel gewijd aan de (standaard)rapporten die de Nationale ombudsman over de arrestatieteams heeft uitgebracht. De kosten worden eveneens vergoed op declaratiebasis. Aan de Nederlandse Politie Academie te Apeldoorn is bij de opleiding voor toekomstig leidinggevenden bij de Nederlandse politie in 2005 één inleiding gehouden. Ook hier is ‘Ombudsprudentie’ - en dus ook de normen - uitgedragen op declaratiebasis. Bij de Belastingdienst zijn vier cursussen gegeven aan de klachtbehandelaars. In de loop van 2006 zullen hier in ieder geval nog vier cursussen worden verzorgd. Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn twee cursussen gegeven. Daarin zijn onder meer aan de orde gekomen de verhouding tussen de onderzoeker van de Nationale ombudsman en de verzoeker en de relatie tussen onderzoekers van de Nationale ombudsman en het bestuursorgaan. Aan de hand van casuïstiek zijn de behoorlijkheidscriteria behandeld. In navolging op het gesprek dat Nationale ombudsman in oktober 2004 voerde met de Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie zijn in het najaar van 2005 een zestal cursussen gegeven bij de Immigratie- en Naturalisatie Dienst (IND). De centrale thema’s van deze cursussen waren ‘behoorlijk bestuur’ en ‘dienstverlening’.Tevens is de positie van de IND ten opzichte van de ketenpartners aan de orde geweest. De cursussen zijn uitgevoerd in het kader van een pilot. Aan de hand hiervan is bezien of de cursussen ook aan andere medewerkers van de IND zouden worden aangeboden. Naar aanleiding van de positieve reacties is besloten de cursussen in 2006 op grotere schaal uit te voeren.

86


Begin 2006 wordt er verdere acquisitie gedaan bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken en ook bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Er wordt naar gestreefd om na het bezoek in maart 2006 van de Nationale ombudsman een acquisitiegesprek te plannen bij de Koninklijke Marechaussee. Ook het Openbaar Ministerie staat in de planning. Na het eerste contact met het College van procureurs-generaal is evenwel gebleken dat er nog discussie wordt gevoerd over de bevoegdheid van de Nationale ombudsman op bepaalde terreinen. Zolang daar nog onduidelijkheid over bestaat, is overleg over een bijdrage van de Nationale ombudsman aan enige vorm van opleiding van het Openbaar Ministerie in de koelkast gezet. Met betrekking tot acquisitie bij nog niet benaderde politiekorpsen moet nog worden overlegd over de koers die daarin zal worden gevolgd.

4

Vereniging voor Klachtrecht

In april 2005 is de Vereniging voor Klachtrecht in de publieke sector opgericht, een initiatief van de toenmalige ambtsdrager. De vereniging stelt zich onder meer ten doel de interne en externe klachtbehandeling verder te professionaliseren en te verbeteren, en daarmee bij te dragen aan een goed functionerende overheid.Verder wil de vereniging een platform zijn waarbinnen degenen, die (beroepshalve) betrokken zijn bij het klachtrecht of op aanverwante terreinen werkzaam zijn, ervaringen en deskundigheid kunnen uitwisselen. Ook zal de vereniging zich inzetten voor het bevorderen van de vakbekwaamheid van interne en externe klachtbehandelaars en voor de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de ombudsvoorzieningen in de publieke sector. Het bestuur van de vereniging werd in 2005 gevormd door de oprichters: de heer mr. R. Fernhout, tot 1 oktober 2005 de Nationale ombudsman (voorzitter), mevrouw drs. J.M.C. Meulenbroek (secretaris), voormalig Gemeentelijk ombudsman en mevrouw Th.F.W.M. Quant (penningmeester), voormalig Gemeentelijk ombudsman. Het Bureau Nationale ombudsman, waar het secretariaat van de vereniging is ondergebracht, levert inzet in de vorm van personeel en financiële ondersteuning. Op 31 december 2005 telde de vereniging 220 leden, onder meer werkzaam bij gemeenten, provincies, waterschappen, regionale politiekorpsen, het Korps landelijke politiediensten, de Koninklijke marechaussee, de Commissie van Toezicht Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Belastingdienst, de Informatie Beheer Groep, de Centrale organisatie werk en inkomen, de Sociale verzekeringsbank, de Raad voor de Kinderbescherming, het Landelijk secretariaat voor de Huurcommissies, rechtbanken, gerechtshoven, universiteiten, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen en de Koninklijke Notariële Beroepsvereniging. Daarnaast zijn diverse lokale en regionale ombudsmannen, leden van ombudscommissies en de Nationale ombudsman lid, alsmede een aantal van hun medewerkers.

87


Op 1 juni 2005 vond de eerste, drukbezochte algemene ledenvergadering plaats.Tijdens de eerstvolgende algemene ledenvergadering zal het bestuur worden uitgebreid en zal de heer dr. A.F.M. Brenninkmeijer, de nieuwe Nationale ombudsman, als opvolger van de heer mr. R. Fernhout worden voorgedragen. Ook de eerste studiemiddag over De hoorplicht in het interne klachtrecht, eveneens op 1 juni 2005, mag een succes worden genoemd. De eerstkomende studiemiddag in 2006 heeft tot onderwerp Mediation en klachtbehandeling. In samenwerking met de auteurs van het boek Ombudsprudentie, over behoorlijkheidsvereisten, en met financiële steun van het Bureau Nationale ombudsman is de cursus Ombudsprudentie voor ombudsvoorzieningen in de publieke sector opgezet. Deze uit twee dagdelen bestaande cursus is in 2005 tweemaal gegeven en zal in 2006 worden herhaald. Het lidmaatschap van de vereniging omvat het abonnement op het Tijdschrift voor Klachtrecht van VNG Uitgeverij, waarvan in 2005 de eerste twee afleveringen verschenen.Ten slotte heeft de vereniging het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om financiële middelen voor het ontwerp en de bouw van een website gevraagd en - in januari 2006 - gekregen. De website www.verenigingvoorklachtrecht.nl wordt in het voorjaar van 2006 toegankelijk.

5 Buitenlandbeleid en -activiteiten Sinds 2002 stelt de Nationale ombudsman zijn kennis en ervaring beschikbaar aan ombudsman- en vergelijkbare instituten in Midden- en Oost-Europa, de Balkan, het Koninkrijk en de gebieden waar Nederland een historische band mee heeft. De ontwikkeling die het Nederlands instituut in de afgelopen 23 jaar heeft doorgemaakt, vormt een rijke bron voor anderen om uit te putten. Uit verschillende internationale activiteiten blijkt dat de Nationale ombudsman een bijdrage kan leveren aan het ontwikkelen van buitenlandse instituten naar een model dat past binnen de eigen politieke en sociale omgeving. In 2005 is het project met de Tsjechische ombudsman afgesloten.Tijdens een bezoek van de Tsjechische ombudsman aan Nederland werden de resultaten van het project besproken. Het project met de Roemeense ombudsman verliep volgens schema. Beide projecten worden financieel ondersteund door het Programma Maatschappelijke Transformatie Midden- en Oost Europa (Matra) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken.Voorts neemt een onderzoeker van de Nationale ombudsman deel aan een project van het Nederlands Helsinki Comité getiteld ‘Reinforcing of the potential of the ombudsman institute and boosting the struggle against racism and discrimination in the Russian Federation’.Ten slotte zijn in dit jaar voorbereidingen getroffen voor het indienen van een projectvoorstel ter versterking van het ombudsmaninstituut op Curaçao. De Nationale ombudsman heeft in samenwerking met de Europese Ombudsman in 2005 het seminar voor de nationale ombudsmannen van de Europese Unie georganiseerd. Het seminar vindt om de twee jaar plaats en heeft betrekking op het Gemeenschapsrecht, normen voor goed administratief gedrag en de werkzaamheden van de nationale ombudsmannen en soortgelijke instellingen op het

88


gebied van de controle op de toepassing van het Gemeenschaprecht. Het thema van de conferentie in 2005 was: ombudsmannen en de toepassing van het recht van de Europese Unie. Centraal stond de vraag wat een ombudsman die geconfronteerd wordt met klachten die gaan over het onvoldoende implementeren of toepassen van het recht van de Europese Unie, kan doen.

6 Klachten over het Bureau Nationale ombudsman en verzoeken om herziening Klachtregeling De Nationale ombudsman heeft een voorbeeldfunctie. Het Bureau Nationale ombudsman moet zelf voldoen aan de behoorlijkheidsnormen die aan bestuursorganen worden voorgehouden. Maar soms komen er ook klachten over medewerkers van het Bureau Nationale ombudsman, al dan niet terecht. Die klachten moeten zorgvuldig worden behandeld. De Nationale ombudsman heeft in december 2003 een ‘Klachtregeling Bureau Nationale ombudsman’ opgesteld. Deze Klachtregeling is, samen met een werkinstructie, van toepassing op de behandeling van klachten over medewerkers van het Bureau. Hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht heeft model gestaan voor de Klachtregeling. In de Klachtregeling is bepaald dat de klachten jaarlijks worden gepubliceerd. Aan die verplichting wordt hieronder voldaan. De Klachtregeling is te vinden op de website van de Nationale ombudsman en wordt op verzoek aan klagers toegestuurd. Een klachtencoördinator geeft gevraagd en ongevraagd advies aan leidinggevenden, die door de Nationale ombudsman zijn gemachtigd om bepaalde klachten namens de Nationale ombudsman te behandelen. Hij bewaakt behandelingstermijnen en de zorgvuldigheid van de klachtbehandeling. Ook registreert hij de ontvangen klachten en de afhandeling daarvan. Verzoeken om herziening Onder het begrip klacht in de zin van de Klachtregeling valt niet een grief over een onderzoeksbeslissing van de Nationale ombudsman. Onder onderzoeksbeslissing wordt ook begrepen een beslissing om een verzoekschrift niet verder in behandeling te nemen na toetsing aan de artikelen 9:22 tot en met 9:24 van de Algemene wet bestuursrecht. Uiteraard wordt wel bezien of een grief over een onderzoeksbeslissing aanleiding is om een beslissing te herzien. De procedure van de Klachtregeling is echter niet van toepassing. Alleen als er feiten of omstandigheden bekend worden die eerder niet bekend waren, of als feiten verkeerd geïnterpreteerd zijn, kan dat onder omstandigheden aanleiding zijn om over te gaan tot herziening. In 2005 heeft de Nationale ombudsman 123 verzoeken om herziening ontvangen (in 2004: 63). Het hogere aantal kan te maken hebben met een betere registratie van herzieningsverzoeken. In veel gevallen kan de Nationale ombudsman niet aan een verzoek om herziening voldoen als de Nationale ombudsman op grond van artikel 9:22 Awb niet bevoegd is om een onderzoek in te stellen. In zes gevallen was er aanleiding om tot herziening over te gaan (soms alleen met betrekking tot de weergave van de feiten).

89


Klachten over de Nationale ombudsman en zijn bureau In 2005 zijn 27 klachtbrieven in de zin van de Klachtregeling Bureau Nationale ombudsman ontvangen (2003: 25 en 2004: 11). Eén zaak van eind 2004 werd begin 2005 afgehandeld. Het aantal klachten kan het gevolg zijn van een betere klachtherkenning. Afhankelijk van de aard van de klacht wordt bezien of het Bureau Nationale ombudsman of een individuele medewerker kan leren van een klacht. Zo kan er aanleiding zijn medewerkers een telefooncursus aan te bieden over omgang met moeilijke gesprekspartners. Ook kan bijvoorbeeld worden bezien of procedures en werkafspraken kunnen worden verbeterd. Bij de behandeling van klachten kunnen technieken van conflictoplossing worden gebruikt. Een klacht is immers vaak een vorm van een conflict. Hieronder wordt een korte beschrijving gegeven van (de behandeling van) de klachten. Sommige klachtbrieven bevatten meer dan één klacht. Het aantal beschreven klachten is dan ook groter dan 27.

Drie klachten hadden betrekking op de wijze waarop een verzoekschrift was behandeld. Deze klachten waren eind 2005 nog in behandeling. Een klacht over de weigering om een verzoeker met iemand anders door te verbinden dan de behandelend onderzoeker was niet gegrond. De weigering was in overeenstemming met de instructies.Wel gegrond was een klacht dat de klager niet was teruggebeld, hoewel die verwachting wel was gewekt. Een klacht moet op grond van de Klachtregeling binnen zes weken worden afgedaan. Deze termijn kan met vier weken worden verlengd. De klacht uit 2004 werd, na verdaging, enkele dagen te laat afgedaan. Zestien klachten werden tijdig afgehandeld. In acht gevallen was meer tijd nodig om de klacht af te handelen.Vier van die zaken waren eind 2005 nog in behandeling. In enkele gevallen werd de langere afdoeningstermijn mede veroorzaakt door verzoeken van klagers om uitstel voor het geven van een reactie. Drie nieuwe klachten waren eind 2005 nog in behandeling.

Eind 2005 waren zeven klachten nog in behandeling. Drie daarvan zijn eind 2005 ontvangen. In totaal werden 17 klachten geheel of gedeeltelijk gegrond verklaard. Drie klachten waren niet gegrond. In twee gevallen kon geen oordeel worden gegeven, omdat de feiten niet konden worden vastgesteld. Drie klachten werden ingetrokken. In elf gevallen werd geklaagd over onvoldoende voortvarendheid bij de behandeling van het verzoekschrift. Deze klachten waren allemaal gegrond, op één na. In die ene zaak kon niet worden nagegaan of klager was toegezegd dat een zaak in behandeling zou worden genomen of dat klager een brief zou sturen. Op dit punt kon geen oordeel worden gegeven. Het is een speerpunt van de Nationale ombudsman om een snellere afdoening van zaken te bewerkstelligen. In één geval werd, in samenhang met een klacht over een gebrek aan voortvarendheid, geklaagd over het niet nakomen van de toezegging dat een verzoekschrift binnen een bepaalde tijd zou worden behandeld. De klacht was gegrond. Er was niet voldaan aan het vereiste van rechtszekerheid, dat mede inhoudt dat aan gerechtvaardigde verwachtingen wordt voldaan. Er moeten geen verwachtingen worden gewekt als niet zeker is dat aan de verwachting kan worden voldaan. Ook gegrond was een klacht over de onjuiste vermelding van een naam in de aanhef van een brief. Er was niet voldaan aan het vereiste van administratieve nauwkeurigheid.Twee klachten hadden betrekking op het niet tijdig of adequaat verstrekken van informatie, soms in samenhang met klachten over de behandelingsduur. Deze klachten betroffen het niet sturen van een behandelingsbericht of een ontvangstbevestiging. De klachten waren gegrond. Bij de betrokken medewerkers is het belang van adequate informatieverstrekking onder de aandacht gebracht. In vier gevallen werd geklaagd over de wijze van bejegening door een medewerker aan de telefoon. Twee klachten waren eind 2005 nog in behandeling. Eén klacht was gegrond. De bejegening was niet professioneel geweest. De klacht was aanleiding om te bezien of een bepaalde groep medewerkers een cursus moet krijgen om te leren om te gaan met moeilijke telefoongesprekken. Over een andere klacht kon geen oordeel worden gegeven.

90


91


Het werk in 2005 in cijfers

Prof. dr. Gabriël van den Brink hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit van Tilburg Dat overheden maakbaar zijn, spreekt volkomen voor zich. De huidige overheid verschilt wezenlijk van die onder het Ancien Régime en we weten wie haar hebben gemaakt:Thorbecke bepaalde het grondpatroon van onze democratische staat, Kuijper vormde als eerste een volkspartij en Drees begon met het bouwen aan de verzorgingsstaat. Zo kwam een uitgestrekt en gecompliceerd bouwwerk tot stand dat het moderne leven op talloze wijzen bepaalt. Maar het is ook een bouwwerk dat met zijn traagheid en rigiditeit bij vele burgers irritatie oproept.Wat is daaraan te doen? Sommigen stellen een betere organisatie van de overheid voor. Ze menen dat de irritatie verdwijnt door het invoeren van een nieuwe structuur. Anderen pleiten voor procesmatige verbeteringen. Ze menen dat de irritatie verdwijnt als men een nieuwe procedure invoert. Zelf denk ik dat het vooral gaat om de professionals die bij de overheid werkzaam zijn. Het hangt van hún alledaagse handelen af of er goed onderwijs is, of er recht wordt gedaan en of het veilig is.

Overzicht ontvangen verzoekschriften per maand

In dit deel wordt in kwantitatieve zin verantwoord hoeveel werk in 2005 door het Bureau Nationale ombudsman is verzet. Daarnaast wordt verslag gedaan van de aard van de afhandeling van zaken. De zaken die in behandeling zijn genomen In 2005 zijn 11.852 verzoekschriften ontvangen, tegenover 11.156 in 2004. Een stijging van 6%. Het aantal in 2005 afgedane verzoekschriften is 11.451, tegenover 11.347 in 2004. De werkvoorraad steeg van 1.618 op 1 januari 2005 tot 2.003 op 1 januari 2006. Deze stijging houdt onder meer verband met de Postbus 51 campagne van oktober 2005, het functioneren van een aantal overheidsinstanties en de hulp die mensen zoeken voor het oplossen van hun probleem of klacht. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de aantallen ontvangen, te behandelen en afgedane verzoekschriften over 2005 en 2004. Werkvoorraad verzoekschriften

In behandeling per 1 januari Ontvangen Totaal te behandelen Afgedaan In behandeling per 31 december 1)

2006

2005

2.003 -

1.602 + 11.852 13.454 - 11.451 2.003

2004 1.809 + 11.156 12.965 - 11.347 1.618 1)

Januari Februari Maart April Mei Juni Juli Augustus September Oktober November December Totaal Groeipercentage t.o.v. voorgaand jaar

2001

2002

2003

2004

2005

756 738 739 681 795 650 708 708 794 1.216 1.078 665 9.528 -

918 872 765 786 755 732 897 694 722 928 855 719 9.643 1,2

811 761 832 773 728 774 826 737 1.023 1.349 1.025 879 10.518 9,1

915 932 1.136 867 769 952 808 851 875 944 1.074 1.033 11.156 6,1

950 914 1.051 888 784 872 850 859 888 1.476 1.307 1.013 11.852 6,2

Telefonische contacten Het aantal mensen dat in 2005 telefonische contact heeft gehad met het frontoffice van de Nationale ombudsman bedroeg 24.407. Gemiddeld genomen gaat ruim 65% van de vragen over overheidszaken. De meeste verzoeken gingen in 2005 over:

In Tabel 1 in hoofdstuk 3 van het Jaarverslag 2004 (blz .90) is als werkvoorraad per 1 januari 2005 het getal 1.618 genoemd. Naderhand is een correctie toegepast ten aanzien van 16 verzoekschriften

Aantal telefonische vragen 2005 Aantal

Het aantal verzoekschriften neemt gestaag toe. In de toename is in de jaren 2001, 2003 en 2005 steeds de toename ten gevolge van de landelijke Postbus 51 campagnes in september/oktober zichtbaar. De volgende tabel geeft een overzicht van de ontvangen verzoekschriften per maand.

0

UWV Belastingdienst Gemeenten Politie IND VROM (huursubsidie)

94


500

1.000

1.500

2.000

2.500

2.556 1.549 1.750 1.476 1.140 759

95


3.000

De andere vragen aan de telefoon zijn ‘buitenwettelijk’ en betreffen problemen waarover de Nationale ombudsman niet bevoegd is. In die gevallen proberen de medewerkers van de frontoffice van de Nationale ombudsman zoveel mogelijk direct mensen de goede weg te wijzen naar instanties die hen kunnen helpen. Ongeveer de helft van deze ‘buitenwettelijke’ vragen gaan over overheidsinstanties (vooral gemeenten) waarover de Nationale ombudsman niet bevoegd is. Over welke bestuursorganen gaan de verzoekschriften? Hiernaast is een overzicht opgenomen van de gebieden waarover de verzoekschriften gaan. De verschuivingen per jaar hebben een relatieve betekenis, zij het dat grote verschuivingen kunnen wijzen op specifieke problemen. In de tweede helft van 2005 is het aantal klachten op het terrein Vreemdelingenzaken en Integratie (de IND) afgenomen, zodat het jaartotaal van 18,8% in 2004 naar 13,9 % over 2005 is teruggelopen. Het aantal verzoekschriften over gedragingen op het terrein van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is toegenomen. Dat komt vooral voor rekening van het UWV, waarover in 2005 1.671 verzoekschriften werden ontvangen. Dat is 16,3% van het totaal, tegen 14,3% in 2004. Daarmee genereert het UWV de meeste klachten bij de Nationale ombudsman.

Ontvangen verzoekschriften per gebied Gebied

2005 % Aantal

2004 %

0,2 3,7 8,6 13,9 0,5

10 411 766 177 41

0,1 4,4 8,1 18,8 0,4

3,1 13,0 0,5 7,0

232 1.047 56 651

2,5 11,1 0,6 7,0

1,8 0,3 0,5

172 32 56

1,8 0,3 0,6

20,8 4,0

1.792 333

18.9 3,5

-

2

0,1

0,1

-

-

930

9,1

843

8,9

6

0,1

7

0,1

7 141 1.093 49 9 10.206

0,1 1,4 10,7 0,5 0,1 100

7 143 992 56 13 9.437

0,1 1,5 10,5 0,6 0,1 100

Aantal

Ministeries: Algemene Zaken 23 Buitenlandse Zaken 380 Justitie 875 Vreemdelingenzaken en Integratie 1.419 Binnenlandse Zaken en 49 Koninkrijkrelaties Onderwijs, Cultuur en Wetenschap 317 Financiën 1.332 Defensie 55 Volkshuisvesting, Ruimtelijke 717 Ordening en Milieubeheer Verkeer en Waterstaat 185 Economische Zaken 32 Landbouw, Natuur en 46 Voedselkwaliteit Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2.129 Volksgezondheid,Welzijn en 410 Sport Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijkrelaties Ontwikkelingssamenwerking 2 Politie Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie Decentrale overheden: Burgemeesters Waterschappen Gemeenten Provincies Gemeenschappelijke Regelingen Totaal

0

375

750

2005

1.125

1.500

1.875

2004

De aantallen zijn inclusief de verzoekschriften over andere bestuursorganen van het betreffende gebied, bijvoorbeeld zelfstandige bestuursorganen.

96


97


2.250

Op welke wijze zijn verzoekschriften behandeld? Door de jaren heen treden er geen grote verschuivingen op in de verhouding tussen de wijze waarop verzoekschriften zijn afgedaan. Er zijn hoofdzakelijk drie groepen verzoeken. De eerste groep betreft verzoekschriften die buiten het werkterrein van de Nationale ombudsman vallen (ruim 14%). Daarbij kan gedacht worden aan consumentenklachten en klachten over niet bij de Nationale ombudsman aangesloten gemeenten. De tweede groep betreft verzoeken die de Nationale ombudsman om een aantal redenen niet in onderzoek neemt. Bijvoorbeeld omdat de klager zijn klacht nog niet bij de overheidsinstantie kenbaar heeft gemaakt of omdat een klacht ouder is dan een jaar. Het kan ook gaan om een beslissing van een overheidsinstantie waartegen iemand bezwaar en/of beroep kan instellen bij de rechter of omdat een klacht een uitspraak van een rechter betreft. Dit is een grote groep van bijna 60% van alle verzoeken. Ruim 27% van de verzoeken wordt daadwerkelijk in behandeling genomen. De grafiek hieronder geeft een overzicht.

geen bewuste beleidskeuze achter schuil gaat. In de praktijk blijken interventies kennelijk in meer zaken een beter passende oplossing te zijn geweest. Hierbij kan betrokken worden het verschijnsel dat verzoekers zelf doorgaans meer tevreden zijn over een interventie dan over een rapport. De vormen van afdoening worden hieronder weergegeven. Vormen van behandeling verzoekschriften 2005

863 27,5%

Behandelde verzoekschriften 2005

4211) 13,5%

1.849 59,0%

2004

2004

925 30,3%

5062) 16,5%

Verzoek met rapport

1.631 53,3%

Verzoeken opgelost via interventie Verzoeken alsnog door het

3.133 27,4%

1.678 14,6%

6.640 58,0%

3.062 27,0%

bestuursorgaan zelf opgelost

1.688 14,9%

3.133 Verzoeken die buiten het werkterrein van

1)

Uitgebracht zijn 417 rapporten, waarvan 2 rapporten betrekking hebben op meer dan één verzoekschrift.

de Nationale ombudsman vallen

2)

Uitgebracht zijn 504 rapporten, waarvan 1 rapport betrekking heeft op meer dan één verzoekschrift.

Verzoeken die om andere reden niet in

6.597 58,1%

behandeling zijn genomen Verzoeken die in onderzoek zijn genomen

11.451

3.062

11.347

Als zaken in onderzoek worden genomen dan zijn er globaal drie vormen van behandeling: uitgebreid onderzoek dat meestal eindigt in een rapport, een interventie door de Nationale ombudsman of het verzoek aan het bestuursorgaan om een klacht die zij niet volgens de regels van de Algemene wet bestuursrecht in behandeling hebben genomen alsnog op te lossen. Het grootste deel van de zaken wordt via een interventie opgelost. Dat betekent dat door bemiddeling van de kant van de Nationale ombudsman er alsnog een concrete oplossing voor de verzoeker komt. Het aandeel interventies is in 2005 gestegen naar 59% ten opzichte van 53% in 2004. In ruim 27% van de afgedane verzoekschriften bleek dat de bestuursorganen de klachten niet herkend of opgepakt hadden, zodat verzoekers zich tot de Nationale ombudsman wenden. In die gevallen streeft de Nationale ombudsman ernaar dat het betrokken bestuursorgaan alsnog de klacht behandelt. Het effect is dat betrokkene op redelijk korte termijn een adequate behandeling van zijn klacht krijgt. In ruim 13% van de onderzoekszaken brengt de Nationale ombudsman een rapport uit. Het aandeel van de rapporten in het totale resultaat van de Nationale ombudsman is in 2005 met 3 % teruggelopen, van ruim 16% naar ruim 13%. Een precieze oorzaak hiervoor is niet aan te wijzen, in die zin dat hier

98


Wijze van afdoening bij verschillende bestuursorganen De aanpak van zaken wordt beïnvloed door de aard van de klachten en ook door de aard van het beleidsterrein waar het om gaat. De tabel op pagina 100 geeft een overzicht. In de eerste plaats valt op dat er vrij grote verschillen zijn per bestuursorgaan en daarmee ook wel per beleidsterrein. Deze cijfers bieden aanknopingspunten voor vergelijking tussen bestuursorganen. Niet alle gegevens zijn beschikbaar.Voor het volgende jaarverslag zal daarom gericht onderzoek gedaan worden naar deze vergelijkingscijfers. De onderste drie reeksen geven zicht op de verschillende afdoeningsvormen bij de verschillende bestuursorganen.Wat daarbij opvalt is dat de interventiepraktijk van de Nationale ombudsman (zie de onderste regel) per bestuursorgaan sterk verschilt.

99


Aard van de klachten bij verschillende bestuursorganen Aantal

Primaire beslissingen Ontvangen bezwaarschriften1) Ontvangen beroepschriften2) Ontvangen interne klachten1) Bij Nationale ombudsman ontvangen klachten3) Afgehandeld via onderzoek waarvan via herkansing4) waarvan via interventies4)

Aantal rapporten per gebied

IND

UWV

SVB

IB-Groep

Belastingdienst

CWI

36.824 13.216 1.419 11% 907 64% 82 9% 765 84%

7,2 miljoen 123.600 12% 20.300 16% 20.300 2% 1.671 8% 535 32% 102 19% 413 77%

4,6 miljoen 15.967 0,9% 1.491 9% 3.072 0,2% 271 9% 52 19% 17 33% 33 63%

1,3 miljoen 36.930 0,8% 1.460 3% 1.164 <0,03% 257 22% 39 15% 9 23% 28 72%

9,1 miljoen 358.487 3,1% 2.319 0<6% 4.873 <0,06% 1.330 27% 247 18% 132 53% 87 35%

139 40 29% 13 32% 14 35%

Toelichting tabel: 1)

Percentage van het aantal primaire beslissingen.

2)

Percentage van het aantal ontvangen bezwaarschriften.

3)

Percentage van het aantal ontvangen interne klachten.

4)

Percentage van het aantal via onderzoek afgehandelde zaken.

- Niet van toepassing of gegevens bij de Nationale ombudsman niet bekend.

Gebied

Aantal

Algemene Zaken Buitenlandse Zaken Justitie Vreemdelingenzaken en Integratie Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Financiën Defensie Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Verkeer en Waterstaat Economische Zaken Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Sociale Zaken en Werkgelegenheid Volksgezondheid,Welzijn en Sport Politie Burgemeesters Waterschappen Gemeenten Provincies Gemeenschappelijke regelingen Totaal

1 24 62 60 4 2 28 13 10 17 3 10 37 11 114 2 3 54 2 1 458

Toelichting tabel: Het aantal uitgebrachte rapporten over 2005 bedraagt 417. Rapporten kunnen betrekking hebben op meer dan één bestuursorgaan; vandaar het totaal van 458.

In 2005 zijn 417 rapporten uitgebracht. De politie krijgt in de rapporten de meeste aandacht met 114 rapporten. Dit zijn tegelijkertijd de meest complexe zaken, omdat het veelal over fysiek optreden gaat en het achterhalen van de feiten veel tijd kan vergen.

De doorlooptijden Voor de doorlooptijden zijn ook de telefonische contacten van het frontoffice van belang omdat de 24.407 contacten met burgers veelal tot een directe afdoening binnen heel korte tijd leiden.Vanuit meldingen bij de frontoffice kunnen schriftelijke verzoeken voortkomen. Het voordeel van deze route is dat mensen vaak goed voorgelicht zijn over wat de Nationale ombudsman wel en niet kan. De frontoffice verwijst mensen die aan het verkeerde adres zijn zoveel mogelijk naar een adres waar ze wel terecht kunnen. Van de schriftelijke verzoeken is ruim 50% binnen een maand afgerond. 90% van alle zaken is binnen 4 maanden afgerond. Er is tussen de cijfers voor 2005 en 2004 geen relevant verschil.

100


101


Doorlooptijden afgedane verzoekschriften Aantal

2005 % Aantal

2004 %

De tabel laat zien op welke wijze de verschillende vormen van afdoening in verhouding tot elkaar in de tijd geplaatst moeten worden. Uit dit overzicht blijkt dat onderzoekszaken die via een rapport afgedaan worden relatief het langst duren. In deel 1 van dit jaarverslag is aangegeven dat de gemiddelde doorlooptijd van rapportzaken 13 maanden is. 0

Van 0 t/m 4 weken Niet in onderzoek Via onderzoek waarvan herkansing

5.878 5.066 812 312

51,3 60,9 25,9 36,2

5,778 5.123 655 333

50,9 61,8 21,4 36,0


3.041 2.184 857 322

26,6 26,2 27,4 37,3

2.767 1.981 786 356

24,4 23,9 25,7 38,5


1.435 855 580 174

12,5 10,3 18,5 20,2

1.535 894 641 185

13,5 10,8 20,9 20,0


413 154 259 47

3,6 1,9 8,3 5,4

471 182 289 34

4,2 2,2 9,4 3,7


237 40 197 7

2,1 0,5 6,3 0,8

253 70 183 13

2,2 0,8 6,0 1,4


171 8 163 1

1,5 0,1 5,2 0,1

182 22 160 -

1,6 0,3 5,2 -

Langer dan 52 weken Niet in onderzoek Via onderzoek waarvan herkansing

276 11 265 -

2,4 0,1 8,4 -

361 13 348 4

3,2 0,2 11,4 0,4

100 11.347 100 8.285 100 3.062 100 925

100 100 100 100

Totalen Niet in onderzoek Via onderzoek waarvan herkansing

11.451 8.318 3.133 863

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

6.000

De conclusies van de Nationale ombudsman Er blijkt een opmerkelijke stabiliteit in de beoordeling van zaken door de Nationale ombudsman te zitten: Zowel over 2005 als over 2004 was het aantal (deels) gegronde beroepen 77%. De conclusie van de Nationale ombudsman 2005

2004

98 33% 323 77%

115 33% 391 77%

Geen oordeel/ongegrond Gegrond (geheel of deels)

421

506

2005 2004

102


103


De behoorlijkheidsnormen Bij het uitspreken van een oordeel toetst de Nationale ombudsman aan de behoorlijkheidsnormen (zie Bijlage 1). Uit de verdeling van de oordelen over de verschillende criteria blijkt dat de tijdigheid van besluitvorming samen met de informatieverstrekking de het belangrijkste probleem voor burgers vormen (4.1. en 4.3).

Beoordelingscriteria per categorie en het oordeel in de rapporten1) over 2005 Categorie


Niet behoorlijk

Geen oordeel

Aantal

%

2 3 9 7 7 2 30

4 9 5 7 3 28

1 1 2

3 7 18 12 15 5 60

0,3 0,7 1,7 1,2 1,4 0,5 5,8

1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

Grondrechten Discriminatieverbod Brief- en telefoongeheim Huisrecht Recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer Verbod van onrechtmatige vrijheidsontneming Recht op onaantastbaarheid van het lichaam Andere gronden mensenrechten Subtotaal

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Materiële behoorlijkheid Verbod van misbruik van bevoegdheid Redelijkheidvereiste Evenredigheidsvereiste Coulance Het vereiste van rechtszekerheid Gelijkheidsbeginsel Subtotaal

8 82 19 2 24 1 136

1 31 13 1 43 1 90

2 4 5 11

9 115 36 3 72 2 237

0,9 11,0 3,4 0,3 6,8 0,2 22,6

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Formele behoorlijkheid Verbod van vooringenomenheid Het vereiste van hoor en wederhoor Motiveringsvereiste Het beginsel van fair play Subtotaal

20 13 21 23 77

16 19 73 43 151

1 4 5

36 33 94 70 233

3,4 3,1 9,0 6,7 22,2

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7

Zorgvuldigheid: instructienormen Het vereiste van voortvarendheid Het vereiste van administratieve nauwkeurigheid Het vereiste van actieve en adequate informatieverstrekking Het vereiste van actieve en adequate informatieverwerving Het vereiste van adequate organisatorische voorzieningen Het vereiste van correcte bejegening Het vereiste van professionaliteit Subtotaal

27 16 50 19 4 27 16 159

94 41 94 40 15 25 5 314

1 3 10 3 1 22 5 45

122 60 154 62 20 74 26 518

11,6 5,7 14,7 5,9 1,9 7,1 2,5 49,4

Totaal

402

583

63

1048

100

1)

104

Behoorlijk

In één rapport kan meer dan één beoordelingscriterium van toepassing zijn.

105


Bijlagen

Bijlage 1

De behoorlijkheidsnormen

De Nationale ombudsman toetst of de overheid zich al dan niet behoorlijk heeft gedragen. Dat doet hij in een klachtprocedure of uit eigen beweging. Bij de behoorlijkheidstoetsing maakt hij gebruik van een lijst met behoorlijkheidsvereisten. Deze behoorlijkheidsnormen vormen in zekere zin een gedragscode voor de overheid.

4 Privacy - Recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ‘Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen.’ De overheid dient de persoonlijke levenssfeer van haar burgers te eerbiedigen. Bij dit ‘recht op privacy’ gaat het om bescherming van burgers tegen het vergaren en doorgeven van persoonlijke gegevens. Dat betekent onder meer dat een bestuursorgaan de informatie die het over een burger bezit niet zonder meer aan derden (zoals andere burgers of bedrijven, of een ander bestuursorgaan of andere ambtenaren) kan overdragen.

Grondrechten 1 Discriminatieverbod ‘Een bestuursorgaan mag geen onderscheid maken naar godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook.’ ‘Directe discriminatie’ is zonder meer niet behoorlijk. Er is sprake van directe discriminatie als een gevoelig criterium, zoals godsdienst, ras of geslacht, de grond is voor ongelijke behandeling van burgers. Ook het maken van indirect onderscheid is niet behoorlijk, tenzij het objectief gerechtvaardigd kan worden. 2 Brief- en telefoongeheim ‘Een bestuursorgaan mag geen kennis nemen van de inhoud van brieven en telefoongesprekken, behalve in bij de wet bepaalde gevallen.’ Dit grondrecht heeft ook betrekking op de nieuwste communicatiemedia zoals fax, e-mail en sms. Het houdt in dat bestuursorganen en ambtenaren alleen in bij de wet bepaalde gevallen kennis mogen nemen van de inhoud van brieven en telefoongesprekken van burgers. Deze informatie mag ook niet ongevraagd door bestuursorganen worden doorgegeven aan derden. 3 Huisrecht ‘Een bestuursorgaan mag niet binnentreden in een woning tegen de wil van de bewoner, buiten de bij of krachtens de wet bepaalde gevallen.’ De voorwaarden waaronder overheidsdienaren een woning zonder toestemming van de bewoner mogen betreden zijn geregeld in de Algemene wet op het binnentreden. De Nationale ombudsman heeft enkele aanvullende behoorlijkheidsvereisten aangegeven. Bijvoorbeeld om te kunnen bepalen wanneer politieambtenaren ter voorkoming of bestrijding van ernstig en onmiddellijk gevaar zonder schriftelijke machtiging een woning toch mogen binnentreden.

5 Verbod op onrechtmatige vrijheidsontneming ‘Een bestuursorgaan mag niemand zijn vrijheid ontnemen, buiten de bij of krachtens de wet bepaalde gevallen.’ Dit vereiste is vastgelegd in artikel 15 van de Grondwet: één van de meest wezenlijke en oudste klassieke grondrechten. Binnen het kader van wettelijk gereguleerde beperkingen van dit grondrecht dienen de grondrechten van hen aan wie rechtmatig de vrijheid is ontnomen gerespecteerd te worden, tenzij dit in verband met de vrijheidsontneming niet mogelijk is. Een voorbeeld is de bescherming van het privé-leven. 6 Andere gronden mensenrechten Bijvoorbeeld in het kader van de toepassing van dwangmiddelen door politieambtenaren: ‘Behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen heeft eenieder recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam.’

Materiële behoorlijkheid 7 Verbod van misbruik van bevoegdheid ‘Een bestuursorgaan mag zijn bevoegdheid niet gebruiken voor een ander doel dan waartoe die bevoegdheid is gegeven.’ Dit verbod is nauw verbonden met het doel en de strekking van een wettelijke regeling waarop de bevoegdheid van een bestuursorgaan is gebaseerd. 8 Redelijkheid ‘Een bestuursorganen weegt de in het geding zijnde belangen tegen elkaar af. De uitkomst hiervan mag niet onredelijk zijn.’ Een bestuursorgaan moet bij zijn handelen de relevante feiten en omstandigheden vergaren. De verzamelde gegevens dienen vertaald te worden in belangen die tegen elkaar moeten worden afgewogen. In principe moet het bestuursorgaan alle rechtstreeks betrokken belangen wegen. Of een belang geen rol mag spelen is een zaak van interpretatie van de wettelijke regeling of van de

108


109


aard en strekking van de bevoegdheid. Er mag geen sprake zijn van willekeur. Dat betekent dat de uitkomst van de belangenafweging door een bestuursorgaan niet onredelijk mag zijn. 9 Evenredigheid ‘Een bestuursorgaan mag voor het bereiken van een doel geen middel aanwenden dat voor de betrokkenen onnodig bezwarend is. Het middel moet in evenredige verhouding staan tot dat doel.’ Een bestuursorgaan dient de minst ingrijpende handelwijze te kiezen (subsidiariteit) en het doel dient het middel te kunnen rechtvaardigen (proportionaliteit). Bij de belangenafweging dient het bestuursorgaan dus rekening te houden met de mogelijke gevolgen van het handelen. Daarnaast eist het beginsel dat voorkomen moet worden dat bepaalde burgers onevenredig zwaar worden getroffen door overheidsbesluiten of handelingen in vergelijking met andere burgers die in een vergelijkbare positie verkeren.

De overheid dient al haar burgers met gelijke zorg en respect te behandelen. Dit betekent in het algemeen dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden en ongelijke gevallen ongelijk, naar de mate van ongelijkheid.

Formele behoorlijkheid 13 Onpartijdigheid/onvooringenomenheid ‘Een bestuursorgaan stelt zich actief op om iedere vorm van een vooropgezette mening of de schijn van partijdigheid te vermijden.’

10 Coulance ‘Er is ruimte voor coulance in situaties waarbij ten gevolge van vermoedelijke maar onbewezen fouten van bestuursorganen burgers uitgaven in geld of investeringen in tijd hebben gedaan.’

De houding van een bestuursorgaan tegenover de partijen en het onderwerp van de zaak moet vrij zijn van vooringenomenheid en vooroordeel. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen subjectieve en objectieve toetsing van de onpartijdigheid. Bij subjectieve toetsing gaat het erom of een bestuursorgaan werkelijk partijdig of vooringenomen is in een specifieke zaak.Van subjectieve onpartijdigheid wordt uitgegaan, totdat het tegendeel blijkt. Bij objectieve toetsing gaat het om de vraag of er feiten of omstandigheden zijn die de vrees voor partijdigheid rechtvaardigen. Ook de schijn van partijdigheid moet worden vermeden.

Coulance is gebaseerd op het redelijke vermoeden dat de billijkheid vraagt om een vergoeding. Het gaat niet om situaties waarbij schadevergoeding rechtens is aangewezen of zou kunnen zijn aangewezen.

14 Hoor en wederhoor ‘Een bestuursorgaan stelt de betrokkenen in staat te worden gehoord bij de voorbereiding van een handeling of beslissing.’

11 Rechtszekerheid I Gevolg geven aan rechterlijke uitspraken: ‘Een bestuursorgaan dient gevolg te geven aan rechterlijke uitspraken.’ Het gaat hier om een elementaire rechtsstatelijke norm. In de meeste gevallen is het een kwestie van voortvarendheid. Daarnaast impliceert de norm het vereiste dat uitspraken met enige precisie worden opgevolgd. II Opgewekt vertrouwen: ‘Gerechtvaardigde verwachtingen van burgers en organisaties jegens een overheid behoren door die overheid te worden gehonoreerd.’ De burger moet redelijkerwijs kunnen denken dat het bestuursorgaan of de ambtenaar ter zake bevoegd was. De gewekte verwachting moet gerechtvaardigd zijn. In principe moeten gerechtvaardigde verwachtingen gehonoreerd worden. Als duidelijk is dat dit niet mogelijk is, zal de burger in het algemeen gecompenseerd moeten worden. 12 Gelijkheid ‘Een bestuursorgaan behandelt gelijke gevallen gelijk en ongelijke gevallen ongelijk al naar gelang zij van elkaar verschillen.’

110


Het vereiste betekent dat een bestuursorgaan burgers in de gelegenheid moet stellen om voor hun belangen op te komen. Het heeft betrekking op primaire en secundaire besluitvorming, maar ook op de wijze van klachtbehandeling. Op grond van artikel 9:10 van de Algemene wet bestuursrecht moet een bestuursorgaan de klager en degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft in de gelegenheid stellen te worden gehoord.Van het horen van de klager kan alleen worden afgezien als de klacht kennelijk ongegrond is of de klager heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. 15 Motivering ‘Het handelen van een bestuursorgaan wordt feitelijk en logisch gedragen door een kenbare motivering.’ Een bestuursorgaan moet zijn besluiten en handelingen steeds goed motiveren omdat het niet vrij is om naar eigen goeddunken of willekeur te handelen. Drie bouwstenen voor een goede motivering zijn: de relevante wettelijke voorschriften, de relevante feiten en belangen en een deugdelijke redenering, die de burger moet kunnen achterhalen. De motivering moet toegesneden zijn op het concrete geval en moet in elk geval laten zien dat rekening is gehouden met de belangen van de betrokken burgers.

111


16 Fair play ‘Een bestuursorgaan moet burgers de mogelijkheid geven hun procedurele kansen te benutten.’ Hierbij gaat het bijvoorbeeld om de situatie dat de politie altijd verplicht is een aangifte op te nemen, tenzij op voorhand onomstotelijk vaststaat dat er geen sprake is van een strafbaar feit.Van een bestuursorgaan mag een houding worden verwacht waarbij een burger de gelegenheid wordt geboden een standpunt naar voren te brengen en te verdedigen en het daaraan tegenovergestelde standpunt te bestrijden. Het bestuursorgaan dient daarbij ‘open kaart’ te spelen en mag niet zonder noodzaak heimelijke stappen tegen de burger voorbereiden.

Het behelst enerzijds de plicht om in te gaan op verzoeken van burgers om informatie en anderzijds de plicht om burgers uit eigen beweging te informeren over handelingen van de overheid die hun belangen raken. 20 Actieve en adequate informatieverwerving ‘Een bestuursorgaan verwerft bij de voorbereiding van zijn handelingen de relevante informatie.’ Dit vereiste is verwant aan het vereiste van hoor en wederhoor, maar heeft een beperkter bereik: het heeft alleen betrekking op het eigenmachtig verzamelen van informatie ter voorbereiding van een beslissing om tot handelen over te gaan. Het vereiste van hoor en wederhoor geeft daarentegen bij de voorbereiding van besluitvorming een stem aan belanghebbenden.

Zorgvuldigheid: instructienormen 17 Voortvarendheid ‘Een bestuursorgaan moet slagvaardig en met voldoende snelheid optreden.’ Alleen al uit het oogpunt van gelijkwaardigheid zou de overheid zich evenzeer aan de wettelijke termijnen gebonden moeten achten als de burger. Bovendien ondermijnt een overheid die termijnen met voeten treedt haar gezag en verliest haar betrouwbaarheid. De overheid moet zich in beginsel aan de wettelijke termijnen houden, ook al zijn dit vaak slechts termijnen van orde. De wettelijke termijnen dienen als richtsnoer voor een behoorlijkheidsoordeel, maar kunnen niet in de plaats treden van een behoorlijkheidstoetsing door de Nationale ombudsman. Afdoening binnen de wettelijke termijn biedt namelijk geen garantie dat voldoende voortvarend is gehandeld. Anderzijds kan er sprake zijn van zwaarwegende omstandigheden waardoor overschrijding van de wettelijke termijn toch behoorlijk kan zijn, mits dat aan de burger op juiste wijze wordt gecommuniceerd. Als er geen wettelijke termijn van toepassing is, rust op de overheid de verplichting om te handelen binnen een redelijke termijn.Wat een redelijke termijn is, hangt af van het betreffende overheidsoptreden en de omstandigheden van het geval. 18 Administratieve nauwkeurigheid ‘Een bestuursorgaan moet secuur werken.’

21 Adequate organisatorische voorzieningen ‘Een bestuursorgaan dient zijn administratieve beheer en organisatorische functioneren in te richten op een wijze die behoorlijke dienstverlening aan burgers verzekert.’ Behoorlijke dienstverlening refereert aan zorgvuldigheid, maar ook aan specifieke wetmatigheid, toegankelijkheid, informatieverstrekking, registratie etc. Een bestuursorgaan dient de administratieve organisatie zo in te richten dat de continuïteit van het goede functioneren is gewaarborgd: registratie en archivering dienen ook dat doel. 22 Correcte bejegening I Beleefdheid en fatsoen: ‘Een bestuursorgaan respecteert burgers als mens en behandelt hen beleefd.’ De overheid moet handelingen achterwege laten die in het algemeen als onfatsoenlijk worden ervaren. II Dienstbaarheid (eenvoudige hulpvaardigheid): ‘Een bestuursorganen stelt zich in zijn bejegening van burgers hulpvaardig op.’ Een bestuursorgaan biedt waar gevraagd en waar nodig naar vermogen hulp.

Slordigheden moeten worden vermeden en fouten moeten zo snel mogelijk worden hersteld. Aan de overheid geleverde bescheiden moeten zorgvuldig worden bewaard en geleverde informatie moet adequaat worden verwerkt. Door de overheid verstrekte informatie moet waarheidsgetrouw en duidelijk zijn. Dat impliceert deugdelijke dossiervorming en het soms actief verwerven van informatie.

23 Professionaliteit ‘Ambtenaren met een bijzondere training of opleiding handelen jegens burgers overeenkomstig de standaarden van hun beroepsgroep.’ Denk bijvoorbeeld aan het handelen van artsen in dienst van bestuursorganen.

19 Actieve en adequate informatieverstrekking ‘Een bestuursorgaan voorziet burgers met het oog op de behartiging van hun belangen actief en desgevraagd van adequate informatie.’

112


113


Bijlage 2

Verzoekschriften per beleidsterrein

Buitenlandse Zaken In onderzoek

Algemene Zaken In onderzoek Ministerie van Algemene Zaken In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

23 23 20

16 4 1 2 1 3

114


Ministerie van Buitenlandse Zaken In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

76 378 454 379

211 168 24 124 20 75

Minister voor Ontwikkelingssamenwerking In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

+ -

2 2 1

1 1

115


Justitie

Politie In onderzoek

Ministerie van Justitie In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

124 502 626 539

398 141 43 43 55

In onderzoek In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen 261 930 1.191 - 967

+

750 217 114 51 52 224

87

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

306 + 1.419 1.725 - 1.563 656 907 60 765 82 162

Openbaar Ministerie In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

+ -

52 207 259 225

144 81 27 20 34 34

116


In onderzoek Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Totalen

+ -

16 40 56 44

37 7 3 1 3 12

Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

117

Afgedaan

+ -

1 1 1

1 -


0

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Defensie In onderzoek

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

4 29 33 31

26 5 2 3 2

Informatie Beheer Groep In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

+ -

11 257 268 247

208 39 2 28 9 21

Financiën In onderzoek Ministerie van Financiën In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

In onderzoek Ministerie van Defensie In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ 39 18 12 3 3

25

Volshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu In onderzoek Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

7 193 86

967 247 28 87 132 244


119

56 663 719 632

346 286

128 + 1.330 1.458 - 1.214

118

27 55 82 57


87

Verkeer en Waterstaat

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit In onderzoek

Ministerie van Verkeer en Waterstaat In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

15 58 73 64

41 23 7 6 10 9

Economische Zaken

In onderzoek Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

16 42 58 47

27 20 10 3 7 11

Sociale Zaken en Werkgelegenheid In onderzoek

Ministerie van Economische Zaken In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

4 21 25 22

15 7 2 2 3 3

In onderzoek Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006


Totalen

+ -

3 48 51 45

41 4 2 2 6

Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

120

Afgedaan

214 + 1.671 1.885 - 1.609 1.074 535 20 413 102 276

121


Sociale Zaken en Werkgelegenheid [vervolg]

Volksgezondheid, Welzijn en Sport In onderzoek

Sociale verzekeringsbank In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

32 271 303 276

224 52 2 33 17 27

Centrale organisatie Werk en Inkomen In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

+ -

27 139 166 133

93 40 13 14 13 33

122


In onderzoek Ministerie van Volksgezondheid,Welzijn en Sport In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

17 126 143 131

117 14 4 2 8 12

Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie In onderzoek In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

2 6 8 8

5 3 2 1 0

123


Waterschappen

Gemeenschappelijke regelingen In onderzoek

In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

11 141 152 138

104 34 3 12 19 14

In onderzoek In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ 7 1 1 -

2

Gemeenten In onderzoek In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen 127 + 1.093 1.220 - 1.020

723 297 54 90 153 200

Provincies In onderzoek In behandeling per 01/01/2005 Ontvangen in 2005 Te behandelen Afgedaan, waarvan niet in onderzoek in onderzoek, waarvan met rapport tussentijds beëindigd anders dan via herkansingen herkansingen In behandeling per 01/01/2006

Afgedaan

Totalen

+ -

6 49 55 50

36 14 2 2 10 5

124


1 9 10 8

125


Bijlage 3

Nevenfuncties ambtsdragers

Zoals ieder jaar worden in dit verslag de nevenfuncties van de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsman vermeld. Sinds 15 maart 2005 bestaat een wettelijke verplichting tot het publiceren van de nevenfuncties van de ambtsdragers (zie artikel 5, derde lid, in samenhang met artikel 9, vierde lid, van de Wet Nationale ombudsman). Nevenfuncties Nationale ombudsman Bij zijn aantreden als Nationale ombudsman heeft de heer dr. A.F.M. Brenninkmeijer een aantal nevenfuncties beëindigd. Nevenfuncties die ondersteunend zijn voor het ambt heeft hij behouden. Daarbij gaat het om functies die onder andere samenhangen met de uit het functieprofiel voortkomende wens dat hij zou deelnemen aan het publieke debat. Bovendien is het onderwerp conflicthantering en mediation ondersteunend voor het werk als Nationale ombudsman. De heer dr. A.F.M. Brenninkmeijer bekleedt de volgende nevenfuncties: c columnist Staatscourant, rubriek Staat en recht (Sdu, auteursvergoeding); c redacteur en columnist Nederlands Juristenblad (Kluwer, redactievergoeding); c redacteur Handboek Algemene wet bestuursrecht (Kluwer, redactievergoeding); c hoofdredacteur Handboek mediation (Sdu, redactievergoeding); c voorzitter redactie Mediationreeks (Sdu, redactievergoeding); c voorzitter redactie ADR Actueel (Sdu, redactievergoeding), per 1 januari 2006 Tijdschrift voor Conflicthantering (NMI, redactievergoeding); c gastdocent Masters Advanced mediationpractice ADR Instituut Amsterdam (docentenvergoeding); c Redactieraad Rechtspraak Sociale Verzekeringen (te beëindigen in 2006); c bestuurslid Kirchheinerstichting voor Ombudsman en Democratie. Nevenfuncties substituut-ombudsman De heer mr. F. J.W. M. van Dooren bekleedt de volgende nevenfuncties: c raadsheer-plaatsvervanger in het gerechtshof Den Haag (vacatiegeld); c rechter-plaatsvervanger in de rechtbank Rotterdam (vacatiegeld); c (tot 8 november 2005:) lid van het dagelijks bestuur van de Vereniging Trustfonds Erasmus Universiteit, Rotterdam (onbezoldigd); c (tot 8 november 2005:) lid van het algemeen bestuur van de Hoogeschoolraad, Erasmus Universiteit Rotterdam (onbezoldigd); c bestuurslid van de Hockeyclub Rotterdam (onbezoldigd); c (met ingang van 15 maart 2005:) lid van het curatorium van de beroepsopleiding van de Nederlandse Orde van Advocaten (vacatiegeld).

126


127


Colofon Uitgave: Bureau Nationale ombudsman, Den Haag Fotografie: Eric de Vries, Den Haag Vormgeving: Zwart op Wit, Delft Druk: DeltaHage bv, Den Haag ISBN: 90 121 04173 NUR: 823 Bestelling: Sdu Klantenservice, telefoon 070 378 98 80 Order: RES 1860 April 2006

128



In onze samenleving voert de overheid veel taken uit. Iedereen heeft dan ook te maken met de overheid.Vaak verloopt dat contact goed, maar niet altijd. Als het is spaak gelopen, kan de burger de Nationale ombudsman inschakelen: die is onpartijdig en onafhankelijk. De Nationale ombudsman heeft een open oor voor klachten van burgers, maar luistert net zo goed naar de overheid. Zo wordt aan beide partijen recht gedaan. Daar wordt burger beter van en de overheid ook.



De Nationale ombudsman Postbus 93122 2509 AC Den Haag Telefoon 070 3563 563 Fax 070 3607 572 www.nationaleombudsman.nl


De maakbare overheid. Verslag van de Nationale ombudsman over De maakbare overheid. Verslag van de Nationale ombudsman over 2005

Recommend Documents