Versnelling en vereenvoudiging. Samenvatting en conclusies. 1. Taakopdracht

Versnelling en vereenvoudiging

Wav-procedure

Samenvatting en conclusies 1. Taakopdracht 2. Vereenvoudiging en versnelling van a. Huidige Wav-beleid b. Huidige Wav-procedure c . Knelpunten in de uitvoering d. Vreemdelingenwet 2000

Wav-procedures

3. Tijdelijkheid van de tewerkstellingsvergunning a. Verblijf voor korter dan drie jaar b. Verblijf voor langer dan drie jaar 4. Kennismigratie a. Kenniseconomie en kenniswerkers b. Internationale mobiliteit kenniswerkers c . Internationale concurrentie d. Internationale vergelijking Wav e. Afbakening begrip kennismigrant f. Versoepeling toelatingsbeleid kenniswerkers 5. Braindrain a. Welvaartseffecten braindrain b. Tijdelijke arbeidsmigratie c . Veroorzaakt Nederland een braindrain

Bijlagen: I. Inventarisatie knelpunten Wav II. Internationalisering wetenschappelijk onderzoek in Nederland III. Internationale toelatingsprocedures kennismigranten IV. Nederlandse toelatingsprocedures arbeidsmigranten

Samenvatting en conclusies

1

Versnelling en vereenvoudiging van de Wav-procedure is naar de mening van de interdepartementale werkgroep Wet arbeid vreemdelingen (Wav) mogelijk en wenselijk. Voor een deel kan deze versnelling en vereenvoudiging bereikt worden door wijzigingen in de uitvoering van de regelgeving. Voorbeelden daarvan zijn een betere voorlichting en begeleiding van werkgevers, het digitaal aanvragen van tewerkstellingsvergunningen en het flexibeler hanteren van facultatieve weigeringsgronden. Daarnaast zijn ook een aantal wijzigingen in de regelgeving zelf wenselijk. Onverlet het uitgangspunt van een restrictief arbeidsmigratiebeleid is bijvoorbeeld in een aantal situaties het aanvragen van een (nieuwe) tewerkstellingsvergunning niet nodig of kan een volledige arbeidsmarkttoets achterwege blijven. De voorgestelde wijzigingen in de Wav zijn een belangrijke stap vooruit. De werkgroep doet een aantal werkzame voorstellen om belangrijke knelpunten weg te nemen. In het hele proces van toelatingsprocedures voor arbeidsmigranten speelt naast de Wav de Vreemdelingenwet2000 (Vw2000) een belangrijke rol. Teneinde vooruitgang op het gehele terrein van toelatingsprocedures te realiseren, is een voortvarende aanpak van de bestaande Vw2000 knelpunten door Justitie in samenwerking met Buitenlandse Zaken eveneens van groot belang. De effectiviteit van de voorstellen van de werkgroep hangt uiteindelijk voor een groot deel af van de aanpak van deze knelpunten. Justitie is inmiddels bezig met het uitvoeren van het plan van aanpak om procedurele verbeteringen in de procedure inzake het verkrijgen van een machtiging tot voorlopig verblijf ( mvv-procedure) door te voeren. In dit licht stelt de werkgroep voor dat aansluitend op de behandeling van dit rapport door Justitie een nieuwe interdepartementale werkgroep wordt geïnstalleerd die zich gaat buigen over de volledige parallellisering van de diverse procedures, over het idee van een gezamenlijk loket en vervolgens een gezamenlijke procedure, inclusief de consequenties daarvan voor de bestaande wet- en regelgeving, alsmede over de verblijfsrechtelijke positie van kennismigranten. Het doel is in eerste instantie om een verdere versnelling van de procedures te bereiken. Voor een specifieke categorie arbeidsmigranten, namelijk de kennismigranten, is niet alleen een versnelling en vereenvoudiging van de procedure, maar ook een versoepeling in overweging te nemen. Het voorstel van de werkgroep is dat kennismigranten die aan de onderstaande criteria voldoen - en hun partners - tijdelijk kunnen worden toegelaten zonder arbeidsmarkttoets: a. het gaat om wetenschappelijk onderzoekers en R&D-personeel/ICT-ers die systemen ontwerpen en ontwikkelen, b. in dienst van een internationaal concern, universiteit of wetenschappelijke onderzoeksinstelling, c . die voor langer dan drie jaar (bijvoorbeeld maximaal vier en een half jaar) in Nederland arbeid verrichten, d. tegen een bruto jaarsalaris van ten minste 50.000 Euro (voor wetenschappers/onderzoekers onder de 30 jaar: 30.000 Euro). Een uitzondering op het inkomenscriterium wordt gemaakt voor die categorie kennismigranten waarvoor reeds een versoepeld toelatingsbeleid geldt. Versoepeling van permanente toelating tot de Nederlandse arbeidsmarkt is onder meer vanwege het risico van braindrain niet wenselijk. Tijdelijke toelating kan daarentegen voor zowel Nederland als het land van herkomst voordelen bieden (braingain). De tijdelijkheid van tewerkstelling en verblijf van arbeidsmigranten is op dit moment

2

juridisch gegarandeerd voorzover het verblijf de duur van drie jaar niet overschrijdt. De voor kenniswerkers voorgestelde verruiming van deze termijn maakt wijziging van de Wav en de Vw2000 noodzakelijk om te voorkomen dat er onder de hier voorgestelde regeling recht op permanent verblijf ontstaat. Het voorstel om de termijn van tijdelijke arbeid en verblijf van kennismigranten te verruimen, dient dan ook nader te worden onderzocht op de verblijfsrechtelijke consequenties. De werkgroep acht het tenslotte van belang dat na twee jaar een evaluatie wordt gehouden. In de eerste plaats om te bezien welke daadwerkelijke resultaten de maatregelen ter vereenvoudiging en versnelling van de Wav-procedures hebben opgeleverd. In de tweede plaats om te bezien welke effecten de versoepeling van de toelatingscriteria voor tijdelijke kenniswerkers heeft en of bijstelling van het beleid wenselijk is. In de derde plaats om te bezien of de voorgestelde aanpassingen ook op langere termijn voldoende zijn om arbeidsmigranten toe te laten die van belang zijn voor de versterking van de Nederlandse kenniseconomie. Daarbij zullen ook de ontwikkelingen in het buitenland worden betrokken.

1. Taakopdracht en werkwijze Op 28 september 2001 heeft het kabinet ingestemd met de notitie ‘Knelpunten 1 arbeidsmarkt en arbeidsmigratie’. Conform deze notitie zal het restrictieve arbeidsmigratiebeleid op hoofdlijnen worden voortgezet. Personeelstekorten moeten primair worden opgelost via werving en om-/bijscholing van het aanwezige arbeidsaanbod in Nederland/de EER en via verhoging van de arbeidsparticipatie (van met name vrouwen, ouderen en etnische minderheden). Aan het oplossen van specifieke knelpunten aan de bovenkant van de arbeidsmarkt kan arbeidsmigratie van buiten de EER wel een bijdrage leveren. In het Algemeen Overleg op 1 november 2001 heeft de vaste commissie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ingestemd met dit beleid. Taakopdracht De discussie over arbeidsmigratie is voor het kabinet aanleiding geweest om een tweetal aspekten nader te laten onderzoeken. Daartoe heeft het een interdepartementale werkgroep ingesteld om advies uit te brengen over: a. een verdere vereenvoudiging van de Wav, waarbij stroomlijning en versnelling van de aanvraagprocedures van tewerkstellingsvergunningen centraal staan; b. de toelating van hoogopgeleide arbeidsmigranten die van belang zijn voor de kenniseconomie. De vraagstelling is of de Wav ook op langere termijn over voldoende wendbaarheid en flexibiliteit beschikt om getalenteerde mensen binnen 2 te halen. Daarnaast heeft de werkgroep als taak advies uit te brengen over de vraag of in de Wav de tijdelijkheid van tewerkstellingsvergunningen afdoende is vastgelegd en welke groepen werknemers in aanmerking komen voor een ‘gestroomlijnde’ Wav3 procedure. Werkwijze Vanuit de betrokken departementen zijn de knelpunten met betrekking tot de Wav geïnventariseerd. Daarnaast heeft VNO-NCW via de notitie ‘Toegang buitenlandse werknemers in Nederland’ input geleverd. Ook van enkele grote internationale 1

TK 2001-2002, 28026, nr. 1. Idem, pag 10. Zie ook TK 2001-2002, 19 637, nr. 616, pag 19 - 20. 3 TK 2001-2002, 28026, nr. 2, pag. 8). 2

3

concerns en de Koninklijke Nederlandse Academie voor Wetenschappen, mede namens het Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek en de universiteiten zijn voorstellen ontvangen om de Wav-procedure te vereenvoudigen en te versnellen. De werkgroep heeft alle geïnventariseerde knelpunten met het voorstel ter oplossing daarvan besproken. Alle ingediende knelpunten en de daarbij behorende voorstellen van de werkgroep zijn weergegeven in de bijlage ‘Inventarisatie knelpunten Wav’.

2. Vereenvoudiging en versnelling

Wav-procedures

a. Huidige Wav-beleid De Wav heeft als hoofddoelstelling de bescherming van de Nederlandse arbeidsmarkt tegen (goedkope) arbeid van buiten de Europese Economische Ruimte (EER). Daarom moet een werkgever die een vreemdeling te werk wil stellen, beschikken over een tewerkstellingsvergunning. Vanuit het restrictieve arbeidsmigratiebeleid wordt een aanvraag om een tewerkstellingsvergunning kritisch getoetst aan een aantal criteria die zijn opgenomen in artikel 8 en 9 van de Wav. De belangrijkste daarvan zijn: • de aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod binnen de EER; • de vacaturemelding, vijf weken voor aanvraag van de tewerkstellingsvergunning; • het verrichten van voldoende wervingsinspanningen door de werkgever; • het bieden van marktconforme arbeidsvoorwaarden en/of -omstandigheden. De toets of prioriteitgenietend aanbod aanwezig is (de arbeidsmarkttoets) geldt niet voor alle aanvragen. Zij wordt veelal achterwege gelaten bij vreemdelingen die te werk worden gesteld op tijdelijke en niet-reguliere arbeidsplaatsen. Voorbeelden daarvan zijn stagiaires, artiesten en musici die kortdurend optreden, overplaatsingen binnen internationale concerns en wetenschappelijk onderzoekers. De Wav voorziet daarnaast in de mogelijkheid om tijdelijke tewerkstellingsvergunningen en tewerkstellingsvergunningen onder voorschriften af te geven. Voorschriften leggen de werkgever de verplichting op extra wervings- en/of scholingsinspanningen te verrichten om op termijn prioriteitgenietend aanbod in dienst te nemen of geschoold te hebben. De bevoegdheid te beslissen op aanvragen om tewerkstellingsvergunningen heeft de Minister van SZW gedelegeerd aan de Centrale Organisatie voor Werk en Inkomen (art. 6, eerste lid Wav). b. Huidige Wav-procedure Een werkgever die een vreemdeling wil te werk stellen, moet eerst zelf voldoende wervingsinspanningen verrichten binnen Nederland/de EER. Voor werving binnen de EER kan de werkgever gebruik maken van Eures, een geautomatiseerd systeem van de publieke arbeidsvoorzieningsorganisaties binnen de EER. Voor de eigen wervingsinspanningen staat een tijdsduur van gemiddeld 10 weken. Daarnaast dient de werkgever 5 weken voor de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning zijn vacature te melden bij de CWI. De werkgever kan een tewerkstellingsvergunning aanvragen bij één van de zes daartoe aangewezen CWI-locaties. De CWI-locatie toetst het aanvraagdossier op volledigheid en zendt het vervolgens naar de landelijke Juridische afdeling van de CWI. Hier wordt de aanvraag inhoudelijk beoordeeld en de beslissing op de aanvraag genomen. De wettelijke beslistermijn bedraagt vijf weken.

4

Samenvattend wordt een werkgever die een vacature met een vreemdeling van buiten de EER wil opvullen in het kader van de Wav geconfronteerd met drie fasen die in totaal ongeveer 15 weken bedragen: • 10 weken eigen wervingsinspanningen, die echter kunnen samenvallen met de duur van de verplichte vacaturemelding. • 5 weken verplichte vacaturemelding; • 5 weken beslistermijn op de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning. c. Knelpunten en oplossingen De Wav-procedure wordt als lang en bureaucratisch ervaren. Dat is – kort samengevat – de inhoud van de inventarisatie van de knelpunten. Met name de gecombineerde duur van eigen wervingsinspanningen, vacaturemelding bij de CWI en beslistermijn op de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning is volgens werkgevers te lang. In 2000 en 2001 had de CWI bovendien achterstanden bij het verwerken van aanvragen om tewerkstellingsvergunningen, welke evenwel in februari 2002 volledig zijn weggewerkt. Vertraging kan ook ontstaan wanneer de werkgever niet precies weet welke stappen hij wanneer in de procedure moet nemen en welke informatie hij moet overleggen. Wat betreft de bureaucratie, hebben veel werkgevers de indruk dat hen verplichtingen worden opgelegd die onevenredig veel tijd en geld kosten. Waarom moet bijvoorbeeld een vacature ten minste vijf weken bij de CWI open staan, terwijl bekend is dat er toch geen aanbod staat ingeschreven? Waarom moet een kostbare advertentiecampagne in de EER gestart worden, terwijl collega-bedrijven dat ook al zonder resultaat hebben moeten doen? Waarom wordt een volledige arbeidmarkttoets uitgevoerd, terwijl op voorhand duidelijk is dat de komst van de arbeidsmigrant geen enkel verdringend effect heeft? Niet alle knelpunten kunnen worden opgelost. Een zorgvuldige besluitvorming kost tijd. Het risico van oneigenlijk gebruik of misbruik en afbreukrisico’s voor het algemene arbeidsmigratiebeleid kunnen valide redenen zijn dat een knelpunt niet of niet geheel kan worden opgelost. Voor het overgrote deel van de geïnventariseerde knelpunten zijn echter wel degelijk oplossingen te vinden. Met deze oplossingen wordt een belangrijke stap gezet in ‘ ontbureaucratisering’ van de Wav-procedure. Hieronder worden in een tabel de belangrijkste knelpunten en oplossingen weergegeven. De volledige lijst van geïnventariseerde knelpunten en voorstellen is opgenomen in de bijlage ‘Inventarisatie knelpunten Wav’.

Knelpunt De verplichte wervingsinspanningen, met name binnen de EER, kosten veel tijd en geld en leveren in een EER-brede krappe arbeidsmarkt nauwelijks resultaten op.

Oplossing In sectoren/beroepen waaraan binnen de EER als geheel een tekort aan arbeidsaanbod bestaat, kunnen werkgevers volstaan met het melden van de vacature bij Eures. Verbetering van de dienstverlening van Eures, met name de informatievoorziening over overschotten/tekorten in andere EER-landen.4

Een vacature moet vijf weken voor aanvraag om een tewerkstellingsvergunning bij de CWI worden gemeld, hoewel het op voorhand duidelijk is dat er geen aanbod bij de CWI voor de desbetreffende functie staat ingeschreven.

4

De verplichte vacaturemelding wordt in plaats van een dwingende een facultatieve weigeringsgrond, waardoor de CWI haar flexibeler kan toepassen.

Zie ook SER-advies Arbeidsmobiliteit in de EU, ¼, pag. 104.

5

De Wav is van toepassing op bepaalde De Wav is niet van toepassing op categorieën arbeidsmigranten wier toelating tot de • artiesten en musici die korter dan 4 weken in arbeidsmarkt geen enkel verdringend effect heeft. Nederland optreden of beeldende kunstenaars, conservatoren en restauratoren die korter dan 4 weken in Nederland werkzaam zijn. • bursalen en ontvangers van stipendia5.·

In een aantal situaties moet een werkgever een De arbeidsmarkttoets vervalt bij de aanvraag om nieuwe tewerkstellingsvergunning aanvragen, een (nieuwe) tewerkstellingsvergunning indien het waarbij volledig aan de Wav wordt getoetst, incl. gaat om: vacaturemelding en eigen wervingsinspanningen, · werkgevers die een vreemdeling binnen terwijl het niet om een (nieuwe) vacature gaat. het eigen bedrijf overplaatsen, waarbij de vreemdeling hetzelfde soort werk blijft verrichten; · verlenging van volledig getoetste tijdelijke tewerkstellingsvergunningen zonder dat daardoor sprake is van permanente toelating tot de Nederlandse arbeidsmarkt; · vreemdelingen die binnen een internationaal concern voor maximaal één jaar naar Nederland komen voor overdracht van kennis en technieken. De beslistermijn van 5 weken is zeker voor niet Aanvraagprocedures worden versneld via aan de arbeidsmarkt getoetste aanvragen te lang. gebruikmaking van moderne technieken (digitaal aanvragen). De CWI beslist binnen twee weken op niet aan de arbeidsmarkt getoetste aanvragen In een aantal situaties moet een werkgever een nieuwe tewerkstellingsvergunning aanvragen, hoewel dezelfde vreemdeling voor hem dezelfde soort werkzaamheden verricht.

De Wav-procedure is onvoldoende bekend bij werkgevers, waardoor werkgevers niet altijd de juiste stappen in de procedure zetten of de juiste informatie aanleveren.

Een nieuwe tewerkstellingsvergunning is niet nodig indien: · de vreemdeling meerdere keren binnen één jaar kortdurend in Nederland is om voor dezelfde werkgever dezelfde werkzaamheden te verrichten. · de vreemdeling dezelfde werkzaamheden gaat uitvoeren in samenwerkingsprojecten waarin zijn werkgever participeert. De Economische Voorlichtingsdienst (EVD) ontwikkelt algemene informatie in samenwerking met de vakdepartementen. Vakdepartementen bieden samen met de CWI en sociale partners sectorspecifieke informatie aan en bieden begeleiding aan werkgevers die tewerkstellingsvergunningen aanvragen. .

d. Vreemdelingenwet-2000 (Vw2000) en verificatieprocedure De procedures van de Wav en de Vw2000 (inclusief de verificatieprocedure bij de Nederlandse vertegenwoordiging) zijn nauw met elkaar verbonden. Om die reden heeft een groot aantal geïnventariseerde knelpunten niet alleen betrekking op de Wav, maar ook op de Vw2000. Oplossingen voor veel van deze laatste knelpunten hebben 5

a. Vreemdelingen die met een door of vanwege de Nederlandse overheid, de EU of een Nederlandse onderwijs- of onderzoeksinstelling, hieronder begrepen I/O-instellingen in de zin van hoofdstuk VIII van de Wet op de Rijksbegroting, verstrekte beurs in Nederland tijdelijk onderzoek komen verrichten; b. Vreemdelingen die in het kader van een bi- of multilaterale overeenkomst waarbij Nederland partij is in Nederland tijdelijk onderzoek komen verrichten.

6

echter dermate ingrijpende consequenties op het gebied van de Vw2000, dat advisering daarover de taakopdracht van de werkgroep te buiten gaat. Wel is het van groot belang dat deze knelpunten eveneens worden aangepakt. Met name de lange beslistermijnen in de Vw2000-procedures en de verificatieprocedure bij de Nederlandse ambassades vergen aanzienlijk meer tijd dan de Wav-procedure. Zij vormen een ernstig obstakel in de toelating van arbeidsmigranten (zie bijlage Toelatingsprocedures arbeidsmigranten). Versnelling en vereenvoudiging van de Wavprocedures zonder versnelling en vereenvoudiging van de Vw2000-procedures is uiteindelijk weinig efficiënt, omdat de arbeidsmigrant niet eerder toelating verkrijgt tot Nederland. Versnelling van met name de mvv-procedure heeft hoge prioriteit. In het kader van het streven om de behandelingstermijn van aanvragen om een machtiging tot voorlopig verblijf ( mvv) terug te brengen tot drie maanden hebben de Staatssecretaris van Justitie en de Minister van Buitenlandse Zaken op 18 juli 2001 een plan van aanpak aangeboden aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Justitie. In dit plan van aanpak wordt uiteengezet uit welke onderdelen de procedure bestaat, alsmede de rol van de verschillende ketenpartners (IND, Buitenlandse Zaken en de Vreemdelingendiensten) daarin. Voorts worden vier oplossingsrichtingen geformuleerd, die gezamenlijk tot de te bereiken bekorting van de procedure moeten leiden. Dit zijn: verbetering van de kwaliteit van informatie nodig voor de behandeling van mvv-aanvragen, de rol van de referentprocedure, verbetering van het berichtenverkeer tussen ketenpartners en van capaciteitsberekening naar een stuuren beheersinstrumentarium. Op 13 december 2001 heeft over dit plan van aanpak een algemeen overleg plaats gevonden met de vaste commissies voor Justitie en voor Buitenlandse Zaken. Over de resultaten zal aan de Tweede Kamer eind 2002 worden bericht. Tot dusverre is gerealiseerd dat per 28 februari 2002 inwilligingen van mvv-aanvragen per elektronisch bericht aan de ambassades worden verstuurd. Verdere mogelijkheden tot bekorting van de doorlooptijd van de procedure door middel van elektronisch berichtenverkeer worden in de loop van 2002 geïntroduceerd, Daarnaast wordt een bijstelling van de mvv-procedure voorbereid die betrekking heeft op een duidelijke taakverdeling tussen de uitvoerende instanties en een betere informatievoorziening aan betrokkenen (aanvrager en referent) ten aanzien van de bescheiden die zij moeten overleggen.

•

Eén IND-loket voor arbeidsmigratie Eén knelpunt met betrekking tot de Vw2000-procedure heeft de werkgroep wel behandeld. Het betreft de vorming van één apart IND-loket voor arbeidsmigratie. Op dit moment kent de IND vier regionale bureaus en één bureau voor de verkorte mvvprocedure. De werkgroep adviseert over te gaan tot de vorming van één IND-loket voor arbeidsmigranten. Dit zal de beheersbaarheid, de snelheid en de kwaliteit van de afhandeling van aanvragen om mvv’s en verblijfsvergunningen bevorderen. Bovendien ontstaat er één centraal aanspreekpunt voor vreemdelingen, werkgevers en andere overheidsinstanties die betrokken zijn bij arbeidsmigratie. De IND is reeds een uitvoeringstoets gestart ten einde te bezien of en zo ja onder welke randvoorwaarden de vorming van dit loket gestalte kan krijgen. Uitgangspunt daarbij is dat zoveel als mogelijk wordt aangesloten bij het proces van de afgifte van tewerkstellingsvergunningen en de organisatie ervan. In deze uitvoeringstoets zal ook de positie van de gezinsleden van de arbeidsmigrant worden betrokken.

7

In dit licht stelt de werkgroep voor dat, aansluitend op de behandeling van deze nota, door Justitie een nieuwe interdepartementale werkgroep wordt geïnstalleerd die zich gaat buigen over de volledige parallellisering van de diverse procedures, en die het idee van een gezamenlijk loket verder zal uitwerken. De vorming van één IND-loket moet worden beschouwd als een eerste stap in een verdere ontwikkeling, die moet leiden tot één gezamenlijk CWI/ IND-loket voor arbeidsmigratie en eventueel één gezamenlijke procedure voor het verkrijgen van een tewerkstellings- en verblijfsvergunning, inclusief de consequenties daarvan voor de bestaande wet- en 6 regelgeving. Tevens zal de werkgroep de verblijfsrechtelijke positie van kennismigranten onderzoeken (zie hiervoor paragraaf 4). Het doel is in eerste instantie om een verdere versnelling van de procedures te breiken. Gelet op de kostendekkendheid van de procedure, zal in dit verband tevens worden bezien wat de financiële gevolgen van een gezamenlijk loket zijn zowel voor de overheid als voor de aanvrager van de vergunning.

3. Tijdelijkheid van de tewerkstellingsvergunning Vooral in de discussie over de braindrain speelt de tijdelijkheid van de tewerkstelling een belangrijke rol. In de Tweede Kamer is de vraag gesteld of die tijdelijkheid in juridisch opzicht voldoende gegarandeerd is binnen de huidige regelgeving. hoofdstuk wordt nader op deze vraag ingegaan.

7

In dit

a. Verblijf voor korter dan drie jaar Een tewerkstellingsvergunning wordt voor ten hoogste drie jaar verleend (art. 11, eerste lid Wav). Op basis van de tewerkstellingsvergunning krijgt de vreemdeling (en diens gezinsleden) een verblijfsvergunning die dezelfde geldigheidsduur heeft. De drie jaarstermijn is daarbij van essentieel belang. Indien een vreemdeling drie jaar ononderbroken heeft beschikt over een voor arbeid geldige verblijfsvergunning, heeft hij recht op de aantekening ‘arbeid is vrij toegestaan’. Hij is dan permanent toegelaten tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Bij tijdelijke tewerkstelling (korter dan drie jaar) van een arbeidsmigrant, expireert na de termijn van de tewerkstelling zowel de tewerkstellings- als de verblijfsvergunning. Het verblijfsdoel van de vreemdeling is vervallen en daarmee ook zijn verblijfsrecht. Verlenging van de tewerkstellingsvergunning na tijdelijke tewerkstelling is niet mogelijk. Op 1 november 2000 is in de Wav de niet-verlengbare tewerkstellingsvergunning geïntroduceerd (art. 11, vierde lid Wav). In art. 4a van de AMvB ter uitvoering van de Wav jo. par. 38 Uitvoeringsregels Wav is bepaald dat voor een voor bepaalde tijd afgegeven tewerkstellingsvergunning verlenging niet mogelijk is. Wil een werkgever een tijdelijke arbeidsmigrant langer te werk stellen dan de geldigheidsduur van de tewerkstellingsvergunning, dan moet hij een nieuwe vergunning aanvragen die volledig wordt getoetst. Verlenging zonder arbeidsmarkttoets is niet meer mogelijk. Het is voorstelbaar dat bij die nieuwe toetsing (opnieuw) geen prioriteitgenietend aanbod aanwezig is, zodat de tijdelijke arbeidsmigrant alsnog permanent wordt toegelaten. Ook kan een tijdelijke arbeidsmigrant via tewerkstelling bij een andere werkgever proberen om een tijdelijk bedoeld verblijf om te zetten in permanente toelating. Op basis van art. 9 sub g Wav kan de CWI echter, ook al is geen prioriteitgenietend aanbod aanwezig, een tewerkstellingsvergunning weigeren indien 6

Deze gezamenlijke procedure is ook een van de voorstellen van de Europese Commissie in de conceptrichtlijn inzake arbeidsmigratie COM (2001) 386, art. 4. 7 TK 2001-2002, 28 026, nr. 2, pag. 8.

8

het een vreemdeling betreft voor wie een niet-verlengbare tewerkstellingsvergunning is afgegeven en die zijn hoofdverblijf niet ten minste één jaar buiten Nederland heeft verplaatst. Hiermee wordt de tijdelijkheid van de tewerkstelling en het verblijf van tijdelijke arbeidsmigranten ook daadwerkelijk gewaarborgd. Op de hoofdregel dat het bij tijdelijke tewerkstelling altijd moet gaan om een periode korter dan drie jaar zijn twee uitzonderingen. a. Sleutelpersoneel van internationale concerns. b. Promovendi. Beide categorieën worden zonder arbeidsmarkttoets toegelaten voor een tijdelijke tewerkstelling, die evenwel de drie jaars termijn mag overschrijden.Deze uitzonderingen zijn gebaseerd op de overweging dat Nederland aantrekkelijk moet zijn als vestigingsplaats voor internationale bedrijven, respectievelijk de internationalisering van het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. b. Verblijf voor langer dan drie jaar Na drie jaar legaal verblijf is de arbeidsmigrant vrij op - en daarmee permanent toegelaten tot - de Nederlandse arbeidsmarkt. Zolang hij arbeid verricht, behoudt hij het recht op een verblijfsvergunning. Na 5 jaar verblijf heeft hij recht op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd en op naturalisatie. Op grond van de Vw2000 heeft de partner van de arbeidsmigrant bovendien na drie jaar een zelfstandig verblijfsrecht. Ook indien de arbeidsmigrant Nederland verlaat, heeft de partner het recht om het verblijf in Nederland voort te zetten. Dit zelfstandig verblijfsrecht houdt ook in dat de arbeidsmigrant, die na drie jaar zijn werk zou verliezen en daarmee zijn verblijfsvergunning voor arbeid, alsdan wel recht heeft op een nieuwe verblijfsvergunning voor verblijf bij partner. Indien voor kennismigranten, zoals wordt voorgesteld in hoofdstuk 4, de duur van de tijdelijke tewerkstelling wordt verlengd tot een periode langer dan drie jaar, doen zich bij ongewijzigde regelgeving problemen voor. Op grond van de Wav krijgt de kennismigrant de aantekening ‘Arbeid is vrij toegestaan’, waarmee hij permanent is toegelaten tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Bovendien heeft zijn partner een zelfstandig verblijfsrecht gekregen. Wijziging van zowel de Wav als de Vw2000 is derhalve noodzakelijk om de tijdelijkheid van de tewerkstelling en het verblijf van deze kennismigranten juridisch te waarborgen. Dit laat onverlet dat tijdelijke arbeidsmigranten kunnen proberen om hun tijdelijk verblijf na afloop van de geldigheidsduur van de tewerkstellings- en de verblijfsvergunning, te continueren. Wijziging van verblijfsdoel is daarvoor een mogelijkheid. Mocht een tijdelijke arbeidsmigrant tijdens zijn verblijf in Nederland een partner vinden, dan kan hij een vergunning voor verblijf bij partner aanvragen. Tijdelijke arbeidsmigranten kunnen hun verblijf ook illegaal voortzetten. In welke mate dit plaats vindt, is onbekend. Het risico op voortgezet illegaal verblijf van tijdelijk toegelaten kennismigranten lijkt relatief gering, gelet op de mogelijkheden die zij hebben op de internationale arbeidsmarkt.

4. Kennismigratie ’Het is van belang dat het Nederlandse beleid om jong talent aan te trekken en vast te houden kan concurreren met het beleid van andere landen. Deze ambitie past ook binnen de Lissabonstrategie om van Europa de meest competitieve en dynamische kenniseconomie van de wereld te maken. Gelet op het belang van de kenniseconomie zal daarnaast worden bezien waar nadere aanpassing van wet- en regelgeving nodig is om kennismigratie naar Nederland zo goed mogelijk te laten verlopen en om een optimale inbedding van de Nederlandse economie in het internationale krachtenveld te waarborgen. (...) Tevens zal het kabinet onderzoeken of de Wav ook op langere

9

termijn over voldoende wendbaarheid en flexibiliteit beschikt om getalenteerde mensen 8 binnen te halen.’ Om aan deze opdracht te voldoen, wordt in dit hoofdstuk eerst ingegaan op het begrip ‘kenniseconomie’ en ‘kenniswerker’. Vervolgens wordt ingegaan op de relatie kenniseconomie en arbeidsmobiliteit, de internationale concurrentie die er is om de hoog getalenteerde kenniswerkers en het risico van de braindrain. Op basis van deze gegevens trekt de werkgroep tenslotte de conclusie dat het wenselijk is de Wav op een aantal punten te wijzigen. De effectiviteit van deze wijzigingen wordt in de evaluatie van 2004 beoordeeld. a. ‘Kenniseconomie’ en ‘kenniswerker’ Een definitie van kenniseconomie en kennismigrant is niet gemakkelijk te geven. Wat betreft de kenniseconomie worden wel twee hoofdgroepen onderscheiden die met 9 kennis omgaan. De eerste groep betreft bedrijfstakken die kennis als belangrijkste product hebben. Kernactiviteiten van bedrijfstakken die tot deze groep behoren, zoals software, biotechnologie, IT en wetenschap, zijn onderzoek, ontwikkeling en ontwerp. Bij de tweede groep staan managen, be-/verwerken en verspreiden van informatie centraal. Tot deze groep behoren o.a. telecommunicatie, bank- en verzekeringswezen, medische beroepen, onderwijs en beroepen als manager, advocaat, accountant en leraar. Het CPB geeft aan dat volgens een enge definitie alleen onderzoekers en wetenschappers onder het begrip kenniswerkers vallen. Het gaat dan om een categorie van 44.000 personen. Wanneer het begrip kenniswerker wordt gedefinieerd aan de hand van het opleidingsniveau (HBO + WO) telt Nederland maar liefst 1.925.000 kenniswerkers, terwijl een combinatie van opleiding en beroep (managers, docenten en technici met een opleidingsniveau lager dan HBO) een verder verruiming 10 tot 2.473.000 kenniswerkers leidt. Wat een “kenniswerker” is, verandert ook met de tijd. Door ICT ontstaan nieuwe 11 producten en diensten die leiden tot nieuwe sectoren en bedrijfstakken. Ook beïnvloedt ICT het productieproces en de aard van het werk. Vanwege de kennisintensivering van economieën zullen de toekomstige kenniswerkers vooral 12 personen zijn die werken met/aan de ontwikkeling van “ kennistechnologieën”. Hierbij gaat het o.a. om computertechnici, software ontwerpers en analysten in klinische laboratoria. Kenmerkend van de nieuwe kenniswerkers is dat een grote theoretische kennis aan de basis van hun werk ligt. b. Internationale mobiliteit kenniswerkers Internationale mobiliteit van kenniswerkers wordt veroorzaakt door twee factoren. In de eerste plaats ontstaat arbeidsmobiliteit van kenniswerkers vanwege overschotten en tekorten op nationale arbeidsmarkten. Op dit moment doen zich met name knelpunten voor aan de bovenkant van de arbeidsmarkt. Het CPB geeft aan dat het plausibel is te veronderstellen dat de kenniseconomie ertoe zal leiden dat de vraag naar hoog opgeleiden toeneemt. Daartegenover staat een afvlakkende stijging van het aanbod van hoogopgeleiden, wat leidt tot blijvende en wellicht zelfs toenemende schaarste 8

TK, 2001-2002, 28 026, nr. 1, pag. 10; TK 2001-2002, 19 637, nr. 616, pag. 19-20. R.D Atkinson en R.H. Court, The new economy index, Progressive Policy institute, 1999, www.ppion/line.org. 10 CPB De pijlers onder de kenniseconomie pag. 17. 11 Commissie Sociaal Economische Deskundigen, Levensloopbanen: gevolgen van veranderende arbeidsptronen, SER, 12 september 2001, p. 20. 12 P. Drucker, The next society, The Economist, november 3rd 2001. 9

10

aan hoogopgeleiden.

13

In de tweede plaats is arbeidsmobiliteit van kenniswerkers inherent aan de aard van het werk zelf. De wetenschappelijke onderzoekswereld is altijd sterk internationaal georiënteerd geweest. Die internationale oriëntatie neemt toe. Wetenschappers werken meer en meer transnationaal als gevolg van afnemende transport- en communicatiekosten en een toenemende specialisatie in het wetenschappelijk onderzoek. Internationale mobiliteit van hooggekwalificeerde arbeidsmigranten wordt 14 gezien als een component van het globaliseringsproces . Ook in Nederland internationaliseert het wetenschappelijk onderzoek, zoals blijkt uit de bijlage Internationalisering wetenschappelijk onderzoek in Nederland. Onafhankelijk of de arbeidsmarkt ruim of krap is, zal er arbeidsmobiliteit van kenniswerkers zijn. De vraag kan gesteld worden of met nieuwe technologieën en communicatiemiddelen de fysieke nabijheid in de kenniseconomie nog wel relevant is. Kan via glasvezelkabels en satellieten kennis niet wereldwijd op ieder moment beschikbaar worden gesteld? Het CPB geeft aan dat dit niet het geval is. Afstand vormt nog steeds een ernstige belemmering voor kennisoverdracht. Menselijke interactie is daarbij essentieel. In het kader van de ontwikkeling van een kenniseconomie wordt internationale mobiliteit van kenniswerkers daarom van essentieel belang geacht. Bevordering van deze mobiliteit is bijvoorbeeld een belangrijk actiepunt van de Europese Commissie bij 16 de vorming van een Europese onderzoeksruimte.

15

c. Internationale concurrentie De toenemende internationalisering van het wetenschappelijk onderzoek en de toegenomen krapte in dit arbeidsmarktsegment heeft er daarom toe geleid dat een aantal landen hun toelatingsprocedures heeft gewijzigd of plannen daarvoor heeft, om hooggekwalificeerde arbeidsmigranten sneller en eenvoudiger aan te trekken. Hierdoor lijkt er een internationale concurrentieslag om de beste kennismigranten te zijn ontstaan. 17 Toelatingsprocedures spelen daarin een belangrijke rol. De wijzigingen in deze procedures betreffen in het algemeen: a. invoering van objectieve toelatingscriteria (salariscriterium, puntensysteem), waardoor een werkgever en een kennismigrant op voorhand kunnen bepalen of toelating mogelijk is; b. versoepeling van de toelatingsprocedures (achterwege laten van de arbeidsmarkttoets); c . versnelling van de beslistermijn tot twee weken op een aanvraag voor een veelal gecombineerde tewerkstellings-/verblijfsvergunning; d. De positie van de partner van de kennismigrant op de arbeidsmarkt. Deze positie bepaalt voor een deel de bereidheid tot migratie. In het VK en Frankrijk (alleen voor wetenschappelijk onderzoekers) mogen partners daarom ook arbeid verrichten. In Duitsland geldt voor ICT-ers dat dit na één jaar is toegestaan.

13

CPB De pijlers onder de kenniseconomie, pag. 19, 20. OECD, International Mobility of the Highly Skilled, Parijs 2002, pag. 84, 85. 15 CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, pag. 18. 16 Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europese Parlement ‘Een mobiliteitsstrategie voor de Europese onderzoeksruimte’ (COM 2001, 331). 17 In Duitsland is onderzoek verricht naar de reden waarom bedrijven niet (meer) kennismigranten werven. Bij zowel bedrijven zonder arbeidsmigranten als bij bedrijven met arbeidsmigranten scoorden de moeilijkheden in het verkrijgen van tewerkstellingsvergunningen het hoogst, 60,9% resp. 65,2% (OECD, International Mobility of the Highly Skilled, Parijs 2002, pag. 147) 14

11

Deze versoepeling en versnelling hebben voornamelijk betrekking op tijdelijk toegelaten kennismigranten. Op permanente toelating van kennismigranten blijft veelal een restrictief beleid van toepassing. Alleen het VK voert een actiever beleid, gericht op permanente toelating van kennismigranten. d. Internationale vergelijking Wav Wanneer we de Wav vergelijken met bovengenoemde internationale ontwikkelingen, 18 kan onder voorbehoud een viertal conclusies worden getrokken. 1) Op hoofdlijnen wijkt het Nederlandse toelatingsbeleid niet sterk af van dat van Duitsland en Frankrijk. Het VK is wel soepeler met betrekking tot de toelating van kennismigranten in het algemeen. Voor de VS geldt dit met name voor de tijdelijke kennismigranten (max. zes jaar). Een aantal categorieën kennismigranten wordt in Nederland reeds toegelaten zonder arbeidsmarkttoets: promovendi, tijdelijke gastdocenten en tijdelijke wetenschappelijk onderzoekers aan universiteiten en wetenschappelijke onderzoeksinstellingen. R&D-personeel van internationale concerns vallen voor een deel onder de categorie ‘sleutelpersoneel’, waardoor ook zij zonder arbeidsmarkttoets tijdelijk kunnen worden toegelaten. 2) De tijdelijkheid van de tewerkstelling van kennismigranten voor wie geen arbeidsmarkttoets geldt, is in Nederland relatief kort: maximaal drie jaar. Andere landen kennen termijnen van vier (VK), vijf (Duitsland) of zes jaar (VS). 3) De toelatingsprocedures zijn in Nederland erg lang. De beslistermijn in de Wav is vijf weken, maar in het Vw2000-traject kan de beslistermijn oplopen tot vele maanden. In Frankrijk, Duitsland en het VK is de totale beslistermijn teruggebracht tot één à twee weken en zijn de procedures voor verblijfs- en tewerkstellingsvergunningen samengevoegd. 4) De arbeidsmarktpositie van de partner van de kennismigrant. In Nederland mogen alleen partners van R&D-personeel, voorzover zij onder de definitie van sleutelpersoneel van een internationaal concern vallen, zonder arbeidsmarkttoets arbeid verrichten. In het VK en Frankrijk (wetenschappelijk onderzoekers) mogen partners direct arbeid verrichten. e. Afbakening begrip kenniswerker Wanneer het toelatingsbeleid voor tijdelijke kennismigranten wordt versoepeld, is het van groot belang om deze categorie duidelijk af te bakenen. Zoals uit paragraaf 3.1 blijkt, kan het begrip kenniswerker dermate ruim worden opgevat dat eenderde van de werkgelegenheid in Nederland daaronder valt. Versoepeling van de toelatingscriteria op basis van een zo ruime definitie heeft tot gevolg dat het restrictieve toelatingsbeleid voor een groot deel van de arbeidsmarkt vervalt. Aan de hand van een drietal cumulatieve criteria kan het begrip ‘kenniswerkers’ voor wie het toelatingsbeleid verder wordt versoepeld, worden afgebakend. 1) De aard van de werkzaamheden De werkgroep wil aansluiten bij de definitie van kenniswerkers in engere zin, zoals die door het CPB is gegeven. Het gaat dan om onderzoekers in R&D-afdelingen in het bedrijfsleven en wetenschappelijk onderzoekers aan universiteiten en onderzoeksinstellingen. Hun kernactiviteiten zijn het onderzoeken, ontwerpen en ontwikkelen van kennis. Juist deze categorie kennismigranten is van het grootste belang voor de ontwikkeling van de kenniseconomie. ICT-ers die zich bezig houden met het ontwikkelen en ontwerpen van systemen behoren eveneens tot deze 18

Internationale vergelijkingen op het gebied van migratie is moeilijk. Zijn de definities die gehanteerd worden voor kennismigranten gelijk? Worden de statistische gegevens op dezelfde wijze verzameld en gepubliceerd?

12

categorie. 2) De aard van de werkgever R&D-onderzoek vindt in Nederland vrijwel uitsluitend plaats binnen de grotere 19 internationale concerns , terwijl wetenschappelijk onderzoekers vrijwel uitsluitend werkzaam zijn binnen universiteiten en wetenschappelijke onderzoeksinstellingen. De werkgroep stelt daarom voor dat alleen internationale concerns met R&D-activiteiten, universiteiten en (mede) door de Ministers van OC&W en LNV bekostigde en gesubsidieerde onderzoeksinstellingen in aanmerking komen voor een versneld en versoepeld toelatingsbeleid. 3) Salariscriterium Dit derde criterium dient om uit te sluiten dat werkgevers mogelijk kennismigranten van buiten de EER werven vanwege lagere loonkosten. Kennismigranten zijn hooggekwalificeerde werknemers en dit dient in het geboden salaris tot uiting te komen. De werkgroep stelt voor om een salariscriterium van bruto 50.000 Euro per jaar te hanteren. Dit sluit aan bij het criterium dat geldt voor sleutelpersoneel binnen een internationaal concern. Het kabinet heeft zorgen over de mogelijkheden voor 20 toelating van jonge talentvolle arbeidsmigranten tot Nederland . De werkgroep stelt daarom voor om voor kennismigranten die jonger zijn dan 30 jaar dit criterium te verlagen tot 30.000 Euro. Voor promovendi (waaronder aio’s) bij een universitaire instelling en wetenschappelijk onderzoekers aan universiteiten en wetenschappelijke onderzoeksinstellingen die korter dan drie jaar in Nederland onderzoek verrichten, geldt op dit moment geen inkomenscriterium. De werkgroep stelt voor om deze situatie te handhaven en om voor deze twee categorieën bovengenoemd inkomenscriterium niet toe te passen. Anders zou immers sprake zijn van een aanscherping in plaats van een versoepeling van de toelatingscriteria voor deze categorieën kenniswerkers. Dit laat onverlet dat zij wel marktconform beloond dienen te worden. f. Versoepeling toelatingsbeleid kennismigranten Indien het Nederlandse opleidingsniveau van de Nederlandse beroepsbevolking zou achterblijven bij dat van de andere EU-lidstaten, is het wenselijk om deze kloof zo snel mogelijk te overbruggen. Naast scholing van Nederlands arbeidsaanbod kan arbeidsmigratie daaraan bijdragen. Op dit moment is van een dergelijke achterstand evenwel geen sprake. Alleen in het Finland, Zweden, het VK en België is het aandeel 21 hoog opgeleiden hoger dan in Nederland. Er zijn ook andere indicaties dat de positie van Nederland als kennisland goed is. De uitgaven voor wetenschappelijk onderzoek als percentage van het BBP en de productiviteit van Nederlandse wetenschappers 22 behoren tot de hoogste binnen de OESO. Voor R&D in het bedrijfsleven is het beeld genuanceerder. De uitgaven in Nederland zijn relatief laag en dalen sinds het einde van de jaren ’80. Wat betreft innoverende bedrijven en octrooiproductiviteit heeft 23 Nederland daarentegen weer een vooraanstaande positie. Tijdens de Europese Raad te Barcelona van 15 en 16 maart jl. hebben de regeringsleiders vastgesteld dat de R&D-uitgaven binnen de EU in 2010 de 3% van het BNP dienen te benaderen. Daarbij wordt uitgegaan van een verdeling van 1/3 publieke en 2/3 private bestedingen. Thans wordt in Nederland zo’n 2% van het BNP 19

CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, pag. 173. TK 2001-2002, 28026, nr. 1, pag. 10. 21 Europese Commissie, Employment in Europe 2001, Recent Trends and Prospects, July 2001, pag. 23. 22 CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, pag. 125-129. 23 CPB, De pijlers onder de kenniseconomie, pag. 170. 20

13

besteed aan R&D. Realisatie van bovengenoemde doelstelling zal naar verwachting in de komende jaren leiden tot een toenemende vraag naar kenniswerkers ook van buiten de EER. Om in de toekomst als Nederlandse kenniseconomie mee te blijven doen in de mondiale concurrentie om talent, zal Nederland op lange termijn als aantrekkelijke vestigingsplaats voor kennismigranten behouden moeten blijven. De werkgroep oordeelt vooralsnog dat daartoe op dit moment geen ingrijpende wijzigingen in de Wav nodig zijn. Dit betekent niet dat de huidige Wav op alle punten voldoet. Daarom stelt de werkgroep voor om op die punten waarop Nederland achterblijft in vergelijking met andere landen de Wav aan te passen. Doel daarvan is om zo concurrerend te blijven met deze landen. De werkgroep stelt daarom het volgende voor: • Kennismigranten mogen voor langer dan drie jaar (bijvoorbeeld maximaal vier en een half jaar) in Nederland arbeid verrichten zonder toetsing aan de arbeidsmarkt. De keuze voor deze periode berust op twee overwegingen. In de eerste plaats hebben veel onderzoeksprojecten een duur van rond de vier jaar. In de tweede plaats is vijf jaar een wezenlijke tijdslimiet in de Vw2000. Na vijf jaar verblijf hebben vreemdelingen en hun partner het recht op een vestigingsvergunning en het recht op naturalisatie en daarmee een permanent verblijfsrecht. Een versoepeling van het toelatingsbeleid voor permanent toegelaten kennismigranten acht de werkgroep niet wenselijk in verband met het risico van de braindrain. De door Justitie in te stellen interdepartementale werkgroep zal de verblijfsrechtelijke consequenties van dit voorstel nader in beschouwing nemen. • De beslistermijn op de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning voor deze categorie kenniswerkers bedraagt niet meer dan twee weken. De mogelijkheid om digitaal vergunningen aan te vragen kan hierbij een grote rol spelen. Met betrekking tot de Justitie-procedures is in het kabinetsbesluit van 6 juli 2001 afgesproken dat gestreefd zou worden naar een verkorting van de aanvraagprocedure voor een mvv tot acht tot tien weken. Ook voor deze procedures is een verdere versnelling voor kenniswerkers wenselijk. • Partners van kennismigranten krijgen het recht om gedurende het verblijf van de kennismigrant in Nederland arbeid te verrichten Voor de tewerkstelling van deze partners blijft een tewerkstellingsvergunning vereist, maar deze kan zonder arbeidsmarkttoets worden afgegeven. Kort samengevat kunnen werkgevers van kennnismigranten die voor bijvoorbeeld maximaal 4,5 jaar als wetenschappelijk onderzoeker, R&D personeel of ICT-er, die systemen ontwerp en ontwikkelt, aan een universiteit of instelling voor wetenschappelijk onderzoek of internationaal concern werkzaam zijn, en ten minste 50.000 Euro bruto per jaar (kennismigranten beneden de 30 jaar: 30.000 Euro) verdienen, snel en soepel een tewerkstellingsvergunning verkrijgen. De werkgroep stelt voor om in 2004 een evaluatieonderzoek te verrichten naar de effecten van deze versoepeling op: a. de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsplaats voor kennismigranten, onder meer in vergelijking met de VS en andere omringende landen; b. de positie van de Nederlandse kenniswerkers op de arbeidsmarkt.

5. Braindrain In het algemeen houdt braindrain het vertrek in van (hoog)opgeleiden doorgaans voor een betere betaling of betere leefomstandigheden. Dit betekent niet dat indien enkele hoogopgeleiden in een ander land gaan werken, sprake is van braindrain. Pas

14

wanneer een zodanig hoog aantal hoog opgeleiden uit een land emigreert, dat in dit land het human capital daadwerkelijk vermindert, doet zich braindrain voor. a. Welvaartseffecten braindrain Wanneer een arbeidsmigrant naar het buitenland vertrekt ontstaan welvaartseffecten voor het bronland. Het heeft geïnvesteerd in de ontwikkeling van de kennismigrant, maar ontvangt geen rendement daarop bij permanente arbeidsmigratie. Als er bovendien op grotere schaal sprake is van permanente emigratie van hoogopgeleiden, vermindert het human capital van het bronland. Maar tegenover deze negatieve welvaartseffecten staan veelal ook positieve welvaarts-effecten in de zin van financiële overdrachten van de arbeidsmigranten naar het land van herkomst. Deze overdrachten zijn omvangrijk. Volgens schattingen zouden in 1989 migranten wereldwijd een bedrag van 66 miljard dollar hebben overgemaakt. Dit bedrag is uitgegroeid tot 100 miljard dollar in 2000. Dit is zelfs veel meer dan de officiële hulp aan ontwikkelingslanden. De financiële overdrachten aan het buitenland van in Nederland wonende migranten bedroegen in 1999 in totaal circa 2,5 miljard Euro. Welk deel van dit bedrag voor rekening komt van arbeidsmigranten, is overigens niet bekend. Deze financiële overdrachten mitigeren of overcompenseren zelfs de directe negatieve welvaartseffecten van migratie voor het bronland. Verder blijkt dat arbeidskrachten die permanent geëmigreerd zijn, investeren in hun moederland. Bijvoorbeeld door het openen van kantoren en fabrieken en door te investeren in hightech training voor lokale werknemers. Dit gebeurt o.a. door Indiase migranten in de 25 VS. Bovendien leidt arbeidsmigratie tot hogere handelsstromen die weer leiden tot 26 een verhoging van de publieke middelen van het land van herkomst.

24

b. Tijdelijke arbeidsmigratie Bij tijdelijke migratie is er perspectief op brain gain in plaats van braindrain. Terugkerende migranten nemen nieuwe kennis en ervaringen mee. Uit onderzoek blijkt dat de meerderheid van de opgeleiden van buitenlandse afkomst hun professionele 27 kwalificaties behalen in het gastland. Voor het gastland is tijdelijke arbeidsmigratie een mogelijkheid om arbeidsmarktknelpunten op te lossen, terwijl het bronland het voordeel heeft dat het gastland investeert in het eigen human capital. c. Veroorzaakt Nederland een braindrain Het overgrote deel van de arbeidsmigranten in Nederland is afkomstig uit de Verenigde Staten, Japan, Canada, Australië en de Midden- en Oosteuropese landen. Van de overige nationaliteiten, zijn het alleen de grotere aantallen Indiase (1007), Chinese (981), Zuid-Afrikaanse (581) Indonesische (566) en Surinaamse (364) arbeidsmigranten, die enige aanleiding tot zorg over een braindrain kunnen geven. Over het opleidingsniveau van deze arbeidsmigranten en de duur van hun verblijf is niet veel informatie beschikbaar. Wel is bekend dat een groot deel van met name de Indiase, Chinese en Zuid-Afrikaanse arbeidsmigranten werkzaam is in de ICT-sector. Beleidsmatig is het wenselijk dat Nederland in haar arbeidsmigratiebeleid niet alleen rekening houdt met de behoeften van de Nederlandse arbeidsmarkt, maar ook met de arbeidsmarktsituatie in het land van herkomst van de arbeidsmigrant. Zo heeft bijvoorbeeld de Zuid-Afrikaanse regering concreet aangegeven werving van verpleegkundigen in dit land vanwege eigen tekorten op de arbeidsmarkt niet wenselijk 24

WRR, Nederland als immigratiesamenleving, 2001, pag. 106-108. United Nations, Human Development Report 2001, juli 2001. 26 Common Wealth Secretariat, Negotiating the Liberalisation of the Temporary Movement of Natural Persons, (Londen, december 2001). 27 OECD, The impacts on innovation and economic performance of the international mobility of highly skilled workers, COM/DSTI/DEELSA(2001)37, 30 mei 2001. 25

15

te vinden. De werkgroep acht het wenselijk dat het risico van een braindrain als aandachtspunt wordt meegenomen in het Nederlandse arbeidsmigratiebeleid en dat terzake een bepaling in de Wav wordt opgenomen. Verder zou meer aandacht kunnen worden gegeven aan mogelijkheden voor tijdelijke arbeidsmigratie. De werkgroep verwijst hierbij naar de desbetreffende passage in de regeringsnotitie ‘Het Nederlands standpunt over het communautair immigratiebeleid’. Tot slot zal op Europees of zelfs mondiaal niveau een meer geharmoniseerd beleid ten aanzien van braindrain tot stand moeten komen. Niet om de eigen verantwoordelijkheid te ontlopen, maar wel om de feitelijke positie van Nederland in de braindrain problematiek te relativeren, is het volgende cijfer illustratief: jaarlijks vertrekken nog geen 500 Indiase ICT-ers naar Nederland en meer dan 50.000 naar de VS.

28

Bijlage I: Inventarisatie knelpunten Wav A. Knelpunten in de uitvoering Knelpunt 1. De CWI eist als wervingsinspanning dat krantenadvertenties worden geplaatst, hoewel andere wervingsinstrumenten (bijv. Internet) voor bepaalde functies (ICT, R&D) veel efficiënter zijn.

28

Voorstel Het plaatsen van krantenadvertenties wordt niet dwingend bij iedere aanvraag om een tewerkstellingsvergunning voorgeschreven. Wervingsinspanningen dienen wel aantoonbaar te zijn.

2. De CWI vraagt in plaats van een kopie van de mvv-aanvraag een brief van de IND dat een aanvraag om een mvv daadwerkelijk in behandeling wordt genomen. Dit vertraagt de procedure.

De CWI volstaat met een ontvangstbewijs van de aanvraag om een mvv

3. Bij hooggekwalificeerde vreemdelingen geeft de CWI een (tijdelijke) tewerkstellingsvergunning af met de voorwaarde van scholing/ extra wervingsinspanningen, gericht op prioriteitgenietend aanbod. Gelet op het hoge niveau van de functie is dit zinloos.

De CWI verbindt alleen voorschriften aan een tewerkstellingsvergunning indien nakoming daarvan ook een reële optie is.

TK 2001-2002, 19 636, nr. 616, pag. 41.

16

4. Bij werkgevers is er veel onduidelijkheid over welke documenten op welk moment overlegd moeten worden. Hierdoor kan gemakkelijk vertraging ontstaan in de Wavprocedure.

5. Vreemdelingen die voor opeenvolgende korte verblijven in Nederland arbeid verrichten, dienen iedere keer een nieuwe tewerkstellingsvergunning aan te vragen, met veelal een nieuwe toetsing.

De EVD geeft algemene informatie over toelatingsprocedures. Sociale partners, vakdepartementen en de CWI kunnen specifiek sectorgericht voorlichtingsmateriaal ontwikkelen en werkgevers begeleiding bieden bij aanvragen om tewerkstellingsvergunningen. Voor deze vreemdelingen kan voor maximaal één jaar een tewerkstellingsvergunning worden afgegeven, voorzover de vreemdeling bij dezelfde werkgever dezelfde werkzaamheden verricht.

6. CWI maritiem schrijft aanvrager uit zodra hij een tewerkstellingsvergunning heeft gekregen. Voor de tweede aanvraag is inschrijving mogelijk, maar duurt dan minimaal 10 weken (5 weken vacaturemelding en 5 weken beslistermijn).

Het facultatief maken van de 5 weken vacaturemelding biedt een oplossing voor de eerste vijf weken, en het maken van specifieke sectorafspraken met de CWI voor de tweede vijf weken.

7. Door decentralisatie bestaat er onbekendheid over de binnenvaart-CAO bij CWI. Zodoende onterechte afwijzingen dat arbeidsvoorwaarden op Nederlands niveau moeten liggen. CWI was goed op de hoogte van CAO’s

Geen knelpunt meer. Afhandeling aanvragen is vanaf 01-01-02 landelijk gecentraliseerd bij de CWI.

8. Binnen een termijn van 5 weken dient te worden beslist. Deze termijn wordt zeer vaak overschreden.

Achterstanden zijn nu weggewerkt. De CWI moet voorkomen dat nieuwe achterstanden ontstaan. Via nieuwe technieken (digitaal aanvragen) of specifieke afspraken met grote werkgevers kunnen procedures worden versneld.

9. Bij aanvragen om tewerkstellingsvergunningen voor het internationaal vervoer worden werkgevers in Oost-Europa (die rijden met Nederlandse vrachtwagens) gedwongen om binnen de EU te werven in gebieden met grote werkloosheid, hoewel de kwaliteit van het daar aanwezige arbeidsaanbod onvoldoende is.

Eigen wervingsinspanningen blijven een Wavvereiste. Alleen arbeidsaanbod dat geschikt en beschikbaar is behoort tot prioriteitgenietend aanbod.

B. Knelpunten regelgeving/beleid Knelpunt 1. Werkgevers worden op grond van art. 8, eerste lid onder b, gedwongen om 5 weken voor de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning hun vacature te

Voorstel De verplichte vacaturemelding van 5 weken wordt in plaats van een dwingende weigeringsgrond een facultatieve.

17

melden bij de CWI. Er zijn echter situaties waarin op voorhand duidelijk is dat er geen prioriteitgenietend aanbod aanwezig is en waarop de uitzonderingsbepaling van par. 19 Uitvoeringsregels Wav niet van toepassing zijn. 2. Artiesten en musici die kortdurend in Nederland optreden, hebben een tewerkstellingsvergunning nodig. De administratieve belasting voor de opdrachtgevers van de artiesten en musici en voor de CWI is onevenredig groot, gelet op de korte duur van de optredens en het geringe risico van verdringing van prioriteitgenietend aanbod.

Op artiesten en musici die binnen een periode van maximaal vier weken optreden en op beeldende kunstenaars conservatoren en restauratoren die maximaal vier weken in Nederland werkzaam zijn, is de Wav niet van toepassing, voorzover het werk wordt verricht op niet reguliere arbeidsplaatsen

3. Een groot buitenlandse bedrijf dat nog geen vestigingen heeft in andere landen valt niet binnen de definitie van internationaal concern (omzet 50 milj. Euro en vestiging in ten minste 3 landen). Tewerkstelling van sleutelpersoneel is niet mogelijk via een versoepeld toelatingsbeleid.

Het drie-landen criterium in de definitie van internationaal concern vervalt.

4. Jonge en snelgroeiende ondernemingen die zich voor het eerst in Nederland vestigen, voldoen niet aan het omzetcriterium voor internationale concerns, en vallen derhalve niet onder een versoepeld toelatingsbeleid, hoewel zij een belangrijke economische waarde hebben.

Aanvragen om tewerkstellingsvergunningen voor deze bedrijven zullen aan de Centrale Dienst voor de In- en Uitvoer worden voorgelegd ter advisering of met de komst van deze bedrijven een wezenlijk Nederlands belang is gemoeid. Indien de CDIU dit bevestigt, kan een arbeidsmarkttoets achterwege blijven.

5.Grote internationale concerns hebben regelmatig te maken met tijdelijke projecten waarvoor zij een team (deels) bestaande uit vreemdelingen te werk stellen (bijv. technici voor de ontwikkeling/introductie van nieuwe werkprocessen/produkten). De Wav kent geen uitzonderingsclausule voor dit soort kortdurende arbeid, zodat een volledige toetsing noodzakelijk is, incl. Vacaturemelding en wervingsinspanningen.

Voor vreemdelingen die al dan niet in projectverband binnen een internationaal concern voor maximaal één jaar in Nederland arbeid verrichten bestaande uit overdracht van kennis/technieken, vervalt de arbeidsmarkttoets.

6. Vreemdelingen kunnen - ook buiten een internationaal concern om - tijdelijk naar Nederland komen voor de overdracht van specifieke kennis. Zij worden geconfronteerd met een volledige Wav-toets.

Voor deze categorie blijft de arbeidsmarkttoets noodzakelijk. Afbakening van deze categorie is niet goed mogelijk, waardoor een te groot risico van oneigenlijk gebruik/misbruik ontstaat.

18

7. Werkgevers worden geconfronteerd met de eis wervingsinspanningen te verrichten (6 weken, bij een moeilijk vervulbare vacature tot een termijn van 3 maanden). Wanneer het echter op grond van onderzoek/ervaring duidelijk is dat het onwaarschijnlijk is dat zelfs intensieve wervingsacties geen resultaat zullen opleveren, wordt dit vereiste een onevenredig zware administratieve belasting.

Het vereiste van eigen wervingsinspanningen door de werkgever is een facultatieve weigeringsgrond. De CWI kan een afweging maken met betrekking tot de zwaarte van de inspanningen in relatie tot de verwachte resultaten.

8. Een tijdelijke tewerkstellingsvergunning wordt zonder arbeidsmarkttoets afgegeven. Na afloop van de tewerkstellingsvergunning blijkt dat de vreemdeling een zodanige kennis/ervaring heeft (opgebouwd) dat hij voor de werkgever onmisbaar is geworden. Een nieuwe vergunning is echter wettelijk niet mogelijk. Werkzaamheden kunnen soms uitlopen, waardoor de geldigheidsduur van de tewerkstellingsvergunning wordt overschreden. Bij aanvraag om verlenging wordt weer opnieuw volledig getoetst.

Verlenging zonder arbeidsmarkttoets wordt mogelijk voorzover er geen recht ontstaat op permanent verblijf (maximale duur van tewerkstelling is drie jaar; voor kennismigranten bijvoorbeeld 4,5 jaar).

9. Het versoepeld toelatingsbeleid voor sleutelpersoneel in internationale concerns is gebonden aan de voorwaarde dat het bruto jaarsalaris ten minste 50.000 Euro ( incl. auto/huisvesting) bedraagt. Voor bedrijven uit derde landen, zoals China en India zijn die bedragen te hoog .

Het inkomenscriterium wordt niet verlaagd, aangezien dit het vereiste weerspiegelt van een marktconform salaris van sleutelpersoneel van een internationaal concern naar Nederlandse maatstaven, ongeacht het land van herkomst.

10. Wanneer een onderwijs/onderzoeksinstelling samenwerkt met het bedrijfsleven en de vreemdeling in dat kader werkzaamheden gaat verrichten, zijn meerdere tewerkstellingsvergunningen vereist. Dit is een onnodige extra administratieve belasting.

De vreemdeling kan met de aan de onderwijs-/onderzoeksinstelling afgegeven tewerkstellingsvergunning ook deelnemen aan samenwerkingsprojecten van zijn werkgever met andere werkgevers, voorzover de vreemdeling in dienst blijft van zijn werkgever en de aard van de werkzaamheden niet wijzigt.

11. Het algemene Wav-regime is niet toegesneden op de werving van seizoenswerkers. Seizoenswerk heeft veelal specifieke kenmerken zoals onzekerheid van tijdstip inzet en hoeveelheid personeel.

Sectorspecifieke regelingen dienen bij voorkeur in sectorale convenanten geregeld te worden

12. Het vereiste van betaling van het volledige minimummaandloon is een belemmering voor werkgevers die een arbeidsmigrant parttime willen te werk stellen. Met name in de grensregio’s kan dit probleem zich voordoen.

Voor vreemdelingen die reeds een verblijfsvergunning hebben in een EER-staat vervalt het vereiste van de beloning van het volledige minimummaandloon.

19

13. De periode waarin stage gevolg mag worden (max. 1 jaar) is voor een aantal opleidingen te kort.

Voor opleidingen die een langere stageduur hebben dan een jaar, wordt de duur waarbinnen de stage gevolgd kan worden verlengd, voorzover het een stage aan een Nederlandse opleiding betreft en de stageduur niet meer bedraagt dan 50% van de totale opleiding .

14. Het vereiste dat een bewijs van een visum voor kortdurend verblijf moet kunnen worden overgelegd, is een belemmering, aangezien ambassades soms geen bewijs afgeven dat dit visum is aangevraagd.

De eis tot het bijvoegen van een bewijs van aanvraag om een visum voor kortdurend verblijf kan niet vervallen in verband met samenloop Wav- en Vw2000 procedures vervalt. Ambassades zullen over het belang van het bewijs worden geïnformeerd.

15. Bij interne overplaatsing binnen het internationale concern in Nederland wordt opnieuw volledig getoetst.

Bij interne overplaatsing in Nederland vervalt de arbeidsmarkttoets, voorzover de vreemdeling dezelfde soort werkzaamheden verricht.

16. Het feit dat de partner van arbeidsmigranten niet vrij zijn op de arbeidsmarkt bemoeilijkt de werving van arbeidsmigranten .

Het voorstel om toegang tot de arbeidsmarkt te verlenen aan partners van alle arbeidsmigranten in zijn algemeenheid wordt niet overgenomen, aangezien dit haaks op het restrictieve arbeidsmigratiebeleid.

17 . Door de leeftijdsgrens van 18 en 45 jaar wordt vrijwel de helft van het aantal vreemdelingen, die vrijwel allen uit Midden- en Oost-Europa afkomstig zijn, in de binnenvaart buitengesloten.

De leeftijdsgrens van 45 jaar is niet van toepassing op werknemers uit kandidaat- lidstaten van de EU.

18. De leeftijdsgrens voor werknemers uit Midden- en Oosteuropese landen sluit meer dan de helft van de arbeidsmigranten in de binnenvaart uit.

Gelet op de komende toetreding van de MOE-landen tot de Europese Unie kan het leeftijdscriterium voor arbeidsmigranten uit deze landen vervallen. Harmonisatie van de verschillende regelingen dient in een ander kader te worden onderzocht.

19. De fiscale wetgeving kijkt anders aan tegen inkomen dan de Wav

C. Knelpunten m.b.t. kennismigratie Knelpunten 1. Voor aanvragen om tewerkstellingsvergunningen voor toponderzoekers toetst de CWI op prioriteitgenietend aanbod en verrichte

Voorstel Voor kennismigranten vervalt de arbeidsmarkttoets.

20

wervingsinspanningen, waardoor een werkgever gedwongen kan worden een andere kandidaat aan te nemen. Voor de wetenschap prioritaire gebieden dienen niet primair vanuit de arbeidsmarkt maar vanuit het belang van de ontwikkeling van onze kenniseconomie bekeken te worden. 2. Voor kortdurende (deeltijd)arbeid in wetenschappelijk onderwijs/onderzoek of werkbezoeken duurt de afhandelingsduur van de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning onevenredig lang in relatie tot de duur van de arbeid.

Omdat er geen arbeidsmarkttoets plaats vindt, duurt de Wav-procedure niet meer dan 5 weken en veelal korter. Van een onevenredig lange Wav-procedure is geen sprake. De duur van de Vw2000-procedure kan wel een knelpunt zijn.

3. Werkgevers die zeer getalenteerde buitenlandse studenten aan een Nederlandse onderwijs-/onderzoeksinstelling na hun studie willen te werk stellen, worden geconfronteerd met een volledige en daardoor langdurige toetsing. Het risico is dat toptalent daardoor naar het buitenland verdwijnt.

Zeer getalenteerde buitenlandse studenten aan een Nederlandse onderwijs-/onderzoeksinstelling kunnen na hun studie zonder arbeidsmarkttoets worden toegelaten tot de Nederlandse arbeidsmarkt, voorzover ze vallen onder het begrip kenniswerker.

Wav-

4. Het is een belemmering om kenniswerkers te werven indien hun partner hier geen arbeid mag verrichten.

Partners van kenniswerkers worden niet getoetst aan de arbeidsmarkt.

5. Internationale concerns recruteren niet alleen sleutelpersoneel, maar ook ‘toptalent aan de voet’. Bij werving van medewerkers voor management/ kaderprogramma’s levert toetsing aan het inkomen en aan de arbeidsmarkt problemen op.

Voor kenniswerkers beneden de 30 jaar wordt het inkomenscriterium verlaagd tot 30.000 Euro bruto per jaar.

6. Bij bursalen en ontvangers van stipendia speelt het knelpunt dat de inkomenstoets niet aansluit op de werkelijkheid van de internationale onderzoekswereld. Het is heel gebruikelijk dat men, vaak competitief, stipendia verwerft die een onderzoeker in staat stellen onderzoek uit te voeren, waarbij het stipendium dient ter dekking van de kosten van levensonderhoud. Hierbij is geen sprake van een arbeidsverhouding of salaris. De hoogte van de stipendia is beperkt.

29

Op bursalen en ontvangers van stipendia wordt de Wav niet meer van toepassing verklaard.

29

a. Vreemdelingen die met een door of vanwege de Nederlandse overheid, de EU of een Nederlandse onderwijs- of onderzoeksinstelling, hieronder begrepen I/O-instellingen in de zin van hoofdstuk VIII van de Wet op de Rijksbegroting, verstrekte beurs in Nederland tijdelijk onderzoek komen verrichten; b. Vreemdelingen die in het kader van een bi- of multilaterale overeenkomst waarbij Nederland partij is in Nederland tijdelijk onderzoek komen verrichten.

21

Een arbeidsmarkttoets voor deze categorie vreemdelingen is niet wenselijk aangezien hun activiteiten geen verdringend effect hebben op de Nederlandse arbeidsmarkt. 7. Onderzoekers die in het kader van samenwerkings- en uitwisselingsactiviteiten naar Nederland komen voor relatief korte periodes in zogenoemde sandwichconstructies, waarbij men afwisselend onderzoek doet in het land van herkomst en Nederland, hebben te maken met afhandelingstermijnen waarvan de duur land en onzeker is. Dit schaadt de voortgang van deze activiteiten ernstig.

De Wav kent een korte beslistermijn (5 weken); bij niet aan de arbeidsmarkt getoetste aanvragen is die in de praktijk korter. Grootste probleem ligt waarschijnlijk in de Vw2000 procedure.

8. De versnelde toelatingsprocedure voor ICTers en R&D-personeel zoals afgesproken in de MR van 6 juli 2001 werkt niet omdat een voor de uitvoeringsorganisaties heldere definitie van R&D-personeel ontbreekt.

Indien werkgevers aangeven dat de arbeidsmigrant tot het R&D-personeel behoort en aan het salariscriterium van 30.000 resp. 50.000 Euro wordt voldaan, is de versnelde mvvprocedure op de arbeidsmigrant en diens gezinsleden van toepassing.

9. Het is niet duidelijk of wetenschappelijk onderzoekers ook vallen binnen de categorieën op wie het MR-besluit van 6 juli 2001 inzake de versnelde mvv-procedure vab toepassing is.

Ook wetenschappelijk onderzoekers aan universiteiten of door de Minister van OC&W of LNV gesubsidieerde wetenschappelijke onderzoeksinstellingen vallen onder het MR-besluit van 6 juli 2001. Het laten vervallen van de arbeidsmarkttoets zou de procedure versnellen. Wegens onvoldoende mogelijkheid tot afbakening van de desbetreffende categorie vreemdelingen, is het risico van oneigenlijk gebruik/misbruik echter te groot.

10. Vreemdelingen die naar Nederland komen om tijdelijk kennis/technieken over te dragen, worden geconfronteerd met langdurige toelatingsprocedures.

11. Niet mvv-plichtige vreemdelingen moeten vaak in Nederland een verblijfsvergunning aanvragen voordat de werkgever een tewerkstellingsvergunning kan aanvragen.

De CWI meldt na toetsing of zij de tewerkstellingsvergunning zal afgeven. Op dat moment komt de vreemdeling naar Nederland, vraagt een verblijfsvergunning aan, op basis waarvan de CWI de tewerkstellingsvergunning afgeeft.

22

Bijlage III: Internationale toelatingsprocedures kennismigranten Duitsland Om tegemoet te komen aan de grote vraag naar ICT-ers is op 1 augustus 2000 in Duitsland een speciale Greencard-regeling voor de toelating van buitenlandse ICT-ers van kracht geworden. Werkgevers die een bruto jaarsalaris van 100.000 DM bieden, kunnen binnen één week een beslissing krijgen op de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning. De werkgever dient bij de aanvraag bewijzen te overleggen dat hij binnen de EER heeft geworven. De Duitse regering heeft hiervoor een quotum vastgesteld van 10.000 ICT-ers, dat eventueel verhoogd kan worden tot 20.000. In oktober 2001 werd dit aantal bereikt, waarna het quotum tot 20.000 is verhoogd. De vreemdeling die via het Greencardprogramma tot Duitsland wordt toegelaten, krijgt een verblijfsrecht van maximaal 5 jaar. In het voorstel voor een nieuwe Immigratiewet heeft de Duitse regering bovendien een aantal versoepelingen met betrekking tot kennismigranten voorgesteld: a. Hooggekwalificeerde werknemers (wetenschappelijk onderzoekers, specialisten) krijgen van meet af aan de mogelijkheid om zich langdurig in Duitsland te vestigen. b. Er komt een bonuspunten-systeem op basis waarvan vooral jonge, hoog opgeleide arbeidsmigranten het recht kunnen krijgen zich in Duitsland te vestigen (criteria zijn onder meer gezondheid, beroepskwalificaties, leeftijd, talenkennis, land van herkomst). De Duitse regering zal dit instrument de komende jaren behoedzaam toepassen (waarschijnlijk niet voor 2010). Frankrijk Frankrijk kent twee aparte regelingen om kennismigranten versneld en versoepeld toe te laten. a. ICT-ers die boven de 180.000 FF per jaar verdienen, worden zonder arbeidsmarkt toegelaten. b. Onderzoekers die aan een publieke onderzoeksinstelling werkzaam zijn, worden via een snelle procedure zonder arbeidsmarkttoets toegelaten. De duur van de procedure bedraagt gemiddeld twee weken. Hoewel het moet gaan om tijdelijke tewerkstelling, is er geen expliciete tijdslimiet in de regeling neergelegd. Publieke onderzoeksinstellingen kunnen zich voor deze procedure aanmelden bij de Franse overheid. Het aantal wetenschappelijke onderzoekers dat jaarlijks van buiten de Europese Unie naar Frankrijk migreert, bedraagt ongeveer 7.000. Het overgrote deel daarvan is tijdelijk. Het Verenigd Koninkrijk Het Verenigd Koninkrijk heeft een aantal sectoren vastgesteld waarin een tekort aan geschoold arbeidsaanbod is. Voor deze beroepen hoeft een werkgever niet te werven. Het gaat om specialisten op het gebied van de gezondheidszorg (dokters en verplegend personeel), ‘ electronic and optic-electronic engineering IT Communications and Electronics’. Werkgevers in deze sectoren behoeven geen wervingsinspanningen binnen de Europese Unie te verrichten voordat een tewerkstellingsvergunning kan worden aangevraagd. Op 13 december 2001 heeft het Home Office een nieuw programma aangekondigd om hoogopgeleide migranten aan te moedigen in het VK te komen werken. Vanaf 28 januari 2002 kunnen vreemdelingen een werkvergunning aanvragen zonder dat zij

23

vooruitzicht hoeven te hebben op een specifieke baan in het VK. Tot nog toe konden werkvergunningen voor individuen alleen worden aangevraagd door ondernemingen die aannemelijk konden maken dat in het VK geen geschikte werknemers voor de functie beschikbaar waren. Het programma werkt op basis van een puntensysteem. Op vier gebieden, opleiding, werkervaring, inkomen en prestaties (wetenschappelijke publicaties/onderscheidingen) kan de vreemdeling punten ontvangen. De werkvergunning is één jaar geldig en wordt verlengd met drie jaar indien de vreemdeling kan aantonen dat hij werk heeft gevonden. Na een verblijf van vier jaar, komt de vreemdeling ion aanmerking voor een permanente verblijfsvergunning. Het is de bedoeling dat een beslissing op de aanvraag van de vreemdeling binnen één week wordt genomen.

De Home Office streeft ernaar om binnen één week een beslissing te nemen op een aanvraag om een tewerkstellingsvergunning. Tussen april en december 2001 is dit bij 96% van de aanvragen gelukt. In 2000 bedroeg het aantal highly skilled workers (managers, researchers en ICT-personeel) van buiten de EER 19.000. De Verenigde Staten Arbeidsmigratie, zowel tijdelijk als permanent, naar de VS is strikt gebonden aan quota. Voor permanente arbeidsmigratie zijn jaarlijks 140.000 Greencards ( incl. gezinsleden) beschikbaar. Daarvan zijn 80.080 bestemd voor kennismigranten. Deze greencards worden zonder arbeidsmarkttoets afgegeven. De afgifte van deze Greencards kost een werkgever tussen de 10.000 en 20.000 $, de beslistermijn kan oplopen tot 3 jaar. Vanwege de hoge kosten en lange beslistermijn kiezen veel werkgevers voor het alternatief van het tijdelijke H1B-visum. Voor tijdelijke arbeidsmigratie van kennismigranten (mensen met een specialistisch beroep dat theoretische en praktische toepassing van gespecialiseerde kennis vereist) heeft de VS het H1B visum ingesteld. Op basis van dit visum wordt een bepaald quotum kennismigranten toegelaten voor een periode van maximaal 6 jaar. Na zes jaar kan alsnog een Greencard voor permanent verblijf worden aangevraagd. Het aantal H-1B visa bedroeg van 1990 tot 1998 65.000 per jaar. Daarna is het quotum onder druk van het bedrijfsleven sterk verhoogd tot 115.000 in 1999 en 195.000 voor de jaren 2000 tot 2003. Het H1B-visum kan versneld worden afgegeven, omdat toetsing achteraf plaats vindt. Getoetst wordt of de vreemdeling een marktconform salaris verdient, waardoor binnenlands arbeidsaanbod niet wordt geschaad en of de vreemdeling niet wordt ingezet tijdens een staking of uitsluiting. Het H-1B-programma is in de VS niet onomstreden. Zo zou het programma gebruikt worden door werkgevers om goedkope arbeidskrachten van buiten de VS aan te 30 kunnen trekken en is het fraudegevoelig.

Bijlage IV: Nederlandse toelatingsprocedures arbeidsmigranten 1. Inleiding De toelating van een arbeidsmigrant verloopt via twee verschillende procedures. De werkgever moet een tewerkstellingsvergunning verkrijgen en de arbeidsmigrant een 30

OECD, International Mobility of the Highly Skilled (Parijs 2002), pag. 280.

24

machtiging tot voorlopig verblijf, waarmee hij naar Nederland kan komen om hier zijn verblijfsvergunning aan te vragen. De procedure om een tewerkstellingsvergunning te verkrijgen is neergelegd in de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Deze procedure is beschreven in hoofdstuk 2 van de nota. De procedure om een mvv en vervolgens een verblijfsvergunning te verkrijgen, is neergelegd in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000). De Staatssecretaris van Justitie is verantwoordelijk voor de regelgeving en het beleid, de uitvoering geschiedt door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Nederlandse ambassade in het land van herkomst en de Vreemdelingendienst (VD). De IND is een agentschap van het Ministerie van Justitie, de ambassades vallen onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Buitenlandse Zaken en de VD onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Binnenlandse Zaken. De Wav-procedure en de Vw2000-procedure hangen nauw met elkaar samen. Voor de werkzaamheden van deze werkgroep is het belangrijk deze samenhang in het oog te houden. De werkgroep is immers primair gericht op de Wav. Wijzigingen in de Wav kunnen evenwel directe gevolgen hebben voor de regelgeving en procedures van de Vw2000. Het effect van een versnelling in de Wav-procedure kan daarentegen ook zonder reëel effect blijven, omdat de totale duur van de toelatingsprocedures voor het grootste gedeelte bepaald wordt door de Vw2000-procedures.

2. Vw2000- procedures a. Aanvraag om een mvv Een arbeidsmigrant die tot Nederland wil worden toegelaten, krijgt te maken met de Vw2000-procedures. De eerste stap die hij moet zetten, is zich melden bij de Nederlandse ambassade in het land van herkomst om een machtiging tot voorlopig verblijf ( mvv) aan te vragen. De mvv heeft hij nodig om naar Nederland af te reizen om hier zijn verblijfsvergunning aan te vragen. Bovendien schrijft de Wav voor dat de werkgever bij zijn aanvraag om een tewerkstellingsvergunning een kopie van de aanvraag om een mvv overlegt. In de praktijk worden de aanvragen om een tewerkstellingsvergunning en een mvv goed op elkaar afgestemd en worden deze aanvragen gelijktijdig of kort na elkaar gedaan. De ambassade zendt de aanvraag om de mvv door naar een van de vier INDkantoren, waar op de aanvraag om de mvv wordt beslist. Deze beslissing wordt primair bepaald door de beslissing op de aanvraag om de tewerkstellingsvergunning. Als de CWI een tewerkstellingsvergunning afgeeft, stuurt zij een kopie daarvan naar de IND. Voor de IND is dit het bewijs dat er met de komst van de vreemdeling een Nederlands belang is gediend. De IND zal dan ook op de aanvraag om een mvv positief beslissen, tenzij op grond van aanvullende weigeringsgronden in de Vw2000 (openbare orde) de vreemdeling heeft een crimineel verleden) de IND de mvv moet weigeren. Indien de CWI de aanvraag om een tewerkstellingsvergunning weigert, zal de IND standaard de aanvraag om een mvv weigeren, omdat met de toelating van de vreemdeling geen Nederlands belang is gediend. Een goede en tijdige communicatie tussen de CWI en de IND is dan ook essentieel om de Wav en de Vw2000 procedures goed op elkaar afgestemd te laten verlopen. De beslistermijn op de aanvraag om een mvv is drie maanden. In de praktijk duurt de procedure veelal langer: een tijdsduur van een half jaar of langer is geen uitzondering. Dit is enerzijds het gevolg van achterstanden bij de afhandeling van aanvragen om mvv’s bij de IND, anderzijds het gevolg van de identificatieprocedure bij de Nederlandse ambassade (par. 3b).

25

Door het Ministerie van Justitie, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de IND is een plan van aanpak opgesteld om de doorlooptijden te verkorten. Dit traject loopt al en is ook al aan de Tweede Kamer gecommuniceerd. Een van de onderdelen van het plan van aanpak is de digitale uitwisseling van informatie tussen ambassades en de IND/VD. b. Identificatie-procedure De IND geeft de beslissing op de aanvraag om een mvv door aan de Nederlandse ambassade, die bij een positieve beslissing aan de vreemdeling een mvv verstrekt. Voordat de ambassade dit doet, vergewist zij zich ervan dat de vreemdeling ook daadwerkelijk degene is voor wie de mvv is aangevraagd. In vijf zogenoemde ‘probleemlanden’ wordt de identiteit van de vreemdeling zeer zorgvuldig getoetst vanwege het verhoogde risico op fraude (valse documenten). Deze landen zijn de Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria en Pakistan. De vreemdeling moet zich aan de hand van door de nationale overheid gelegaliseerde identiteitsdocumenten, zoals de geboorteakte, kunnen identificeren. Vervolgens vindt legalisatie ook plaats door de Nederlandse ambassade. Hierbij gaat het erom te controleren dat de documenten inderdaad zijn afgegeven door de bevoegde autoriteiten. In deze landen worden ook de inhoudelijke gegevens van de documenten door de Nederlandse ambassade geverifieerd. De ambassades gaan dan bijvoorbeeld (vaak met behulp van vertrouwenspersonen) controleren of de betrokken vreemdeling daadwerkelijk in het opgegeven ziekenhuis is geboren of dat de opgegeven ouders daadwerkelijk de natuurlijke en wettige ouders zijn. Zowel het verkrijgen van de documenten bij de plaatselijke autoriteiten als de legalisatie ervan door de nationale overheid in het land van herkomst en de verificatie ervan door de Nederlandse ambassade kan uitermate moeizaam zijn en vele maanden duren. c. Verkorte mvv-procedure Voor bedrijven die meer dan 10 arbeidsmigranten per jaar toelaten, kent de IND een verkorte mvv-procedure. De afhandeling van deze aanvragen is geconcentreerd bij een IND-kantoor te Rijswijk. Bij het besluit van de Ministerraad op 6 juli 2001 zijn ICTers en R&D-personeel als categorieën vreemdelingen die voor de verkorte mvvprocedure in aanmerking komen, toegevoegd. Van de werkgever worden een aantal financiële garanties gevraagd met het oog op de eventuele terugkeer van de vreemdeling naar het land van herkomst, waarna de mvv binnen enkele weken wordt afgegeven. De identificatieprocedure bij de Nederlandse ambassade blijft wel van toepassing. De Nederlandse ambassade zal, conform het Ministerraadsbesluit van 6 juli 2001, prioriteit geven aan ICT-ers of R&D- personeel die een mvv voor het verrichten van arbeid aanvragen. De duur van de identificatieprocedure zal voor hen maximaal 8 tot 10 weken duren. Alleen gezinsleden van ICT-ers of R&D-personeel kunnen gebruik maken van de verkorte mvv-procedure. Voor gezinsleden van andere arbeidsmigranten die zelf wel via de verkorte procedure worden toegelaten, geldt de normale mvv-procedure. d. Aanvraag om een verblijfsvergunning Nadat de arbeidsmigrant de mvv heeft verkregen, kan hij naar Nederland afreizen. Binnen drie dagen na binnenkomst dient hij zich te melden bij de Vreemdelingendienst (VD) en krijgt hij een sticker in het paspoort als bewijs van rechtmatig verblijf. Bij de VD moet de vreemdeling ook zijn verblijfsvergunning aanvragen. De VD toetst dan nogmaals op de identiteit van de vreemdeling, de aanwezigheid van de tewerkstellingsvergunning en aan aspekten van openbare orde. De beslistermijn op de aanvraag om een verblijfsvergunning is 6 maanden. In de praktijk wordt deze termijn

26

wel gehaald. Vreemdelingen in met name grote steden kunnen evenwel geconfronteerd worden met het feit dat pas na enkele weken er gelegenheid is om de verblijfsvergunning aan te vragen.

Bijlage: toelatingsprocedures arbeidsmigranten conform wettelijke beslistermijnen

Week Week 1

Wet arbeid vreemdelingen Vacature werkgever Eigen wervingsinspanningen

Week 6

Melding vacature bij de CWI

Week 11

Werkgever vraagt tewerkstellingsvergunning (

Vreemdelingenwet 2000

twv)aan

Vreemdeling vraag machtiging tot voorlopig verblijf ( mvv) aan bij de

27

bij de CWI

Week 16

Week 24 Week 25

CWI beslist op aanvraag om twv en geeft beslissing door aan de IND

Nederlandse ambassade in land van herkomst/bestendig verblijf. 31 Ambassade stelt de identiteit vast, stuurt aanvraag om mvv naar de IND en informeert de vreemdeling over identificatie

IND beslist op aanvraag om mvv en stuurt beslissing door naar de Nederlandse ambassade. Na identificatie verstrekt ambassade de mvv Vreemdeling komt naar Nederland vraagt verblijfsvergunning aan bij de Vreemdelingendienst (VD)

31

Indien de aanvrager de Ghanese, Nigeriaanse, Pakistaanse, Indiase of Dominicaanse nationaliteit heeft, dient hij/zij tevens een gelegaliseerde en geverifieerde geboorteakte te overleggen.

28

en

Week 61

De VD beslist op de aanvraag om de verblijfsvergunning. Het verblijfsdocument wordt aangemaakt.

Week 65

Vreemdeling krijgt verblijfsdocument

Bijlage: toelatingsprocedures conform verkorte Week Week 1

Wet arbeid vreemdelingen Vacature werkgever Eigen wervingsinspanningen

Week 6

Melding vacature bij de CWI

Week 11

Werkgever vraagt) tewerkstellingsvergunning ( de CWI

mvv-procedure Vreemdelingenwet 2000

twv aan bij

Vreemdeling vraag mvv aan bij de Nederlandse ambassade in land van herkomst/bestendig verblijf. Ambassade stelt de identiteit vast, stuurt aanvraag om mvv naar de IND

32

Indien de aanvrager de Ghanese, Nigeriaanse, Pakistaanse, Indiase of Dominicaanse nationaliteit heeft, dient hij/zij tevens een gelegaliseerde en geverifieerde geboorteakte te overleggen.

29

32

Week 16 Week 18 Week 20 Week 21

CWI beslist op aanvraag om twv en geeft beslissing door aan de IND

en informeert de vreemdeling over identificatie. IND beslist op aanvraag om mvv Na identificatie verstrekt ambassade de mvv De vreemdeling komt naar Nederland en vraagt verblijfsvergunning aan bij de VD

week 47

De VD beslist op de aanvraag om de verblijfsvergunning. Het verblijfsdocument wordt aangemaakt

week 51

Vreemdeling krijgt verblijfsdocument

30

Bijlage: toelatingsprocedures arbeidsmigranten in praktijk (probleemland) Week Week 1

Wet arbeid vreemdelingen Vacature werkgever Eigen wervingsinspanningen

Week 6

Melding vacature bij de CWI

Week 11

Werkgever vraagt tewerkstellingsvergunning ( de CWI

Vreemdelingenwet 2000

twv)aan bij

Vreemdeling vraagt mvv aan bij de Nederlandse ambassade in land van herkomst/bestendig verblijf. 33 Ambassade stelt de identiteit vast , stuurt aanvraag om mvv naar de IND en informeert de vreemdeling over identificatie

33

Indien de aanvrager de Ghanese, Nigeriaanse, Pakistaanse, Indiase of Dominicaanse nationaliteit heeft, dient hij/zij tevens een gelegaliseerde en geverifieerde geboorteakte te overleggen.

31

Week 19

CWI beslist op aanvraag om twv en geeft beslissing door aan de IND

Week 37

IND beslist op aanvraag om stuurt beslissing door naar de Nederlandse ambassade

mvv en

Week 45

Na identificatie verstrekt ambassade de mvv Vreemdeling komt naar Nederland

Week 50

Vreemdeling kan verblijfsvergunning aanvragen bij de VD

32

Week 75 Week 76

Vreemdeling krijgt verblijfsdocument De VD beslist op de aanvraag om de verblijfsvergunning

Week 80

Vreemdeling krijgt verblijfsdocument

33