VERSLAG KEIINSPIRATIELAB EARLY WARNING ALMERE 7 juni 2011
Een goed verhaal met bijzondere ambities dat een proeftuin zou kunnen zijn voor de ontwikkeling van de stedelijke vernieuwing. Er zijn nog wel verschillende open eindjes die verder vorm moeten krijgen om een dergelijk systeem ook op lange termijn succesvol te laten zijn en blijven. Ga bij de verdere ontwikkeling vooral uit van bestaande kennis en ervaringen zowel lokaal als algemeen en kom zo snel mogelijk met een basissysteem dat meerwaarde aantoont voor het geheel maar vooral ook voor de verschillende individuele belanghebbenden. Op deze manier houdt je het energieniveau voor de ontwikkeling van zo’n concept, wat een doorlopend proces is, op peil en creëer je een vliegwieleffect voor lokaal direct betrokken partijen en voor potentiële partners elders. Samengevat zijn dit de belangrijkste adviezen die expertpanel van het KEIinspiratielab wil meegeven aan de gemeente Almere bij de ontwikkeling van een early warning system. Dit systeem richt zich op het voorkomen van een stapeling van individuele problemen op buurtniveau door vroegtijdig enkelvoudige signalen op te pikken en mee aan de slag te gaan. Het is een tool in de verdere uitbouw van het gebiedsgericht werken in Almere door vroegtijdig dubbeltjes te investeren om daarmee later euro’s vernieuwingsgeld te kunnen besparen.
Aanleiding De gemeente Almere is al enige tijd bezig met het uitdenken van een earlywarning system en heeft hierin al een aantal stappen gezet. Zo zijn ze te raden gegaan bij andere gemeenten en instanties die met systematisch opgezette monitoringssystemen werken zoals de gemeenten Utrecht en Amsterdam en zijn verschillende onderzoeksbureaus en wetenschappers geraadpleegd. Dit alles is gebeurd in nauwe samenspraak met de rijksoverheid, want het zoeken naar een early warning system komt voort uit het Integraal Afsprakenkader voor de schaalsprong Almere. Een afsprakenkader tussen Almere, rijk en regio over de verdere groei van de stad. In het IAK is een afspraak gemaakt tussen de gemeente, regio en de rijksoverheid om jaarlijks een monitoring op te zetten –‘De staat van de stad’waarin de effecten van de nieuwbouw op het bestaand stedelijk gebied wordt beschreven. Op 7 maart 2011 is de eerste staat van de stad besproken. Hierin wordt een pleidooi gehouden voor het vroegtijdig signaleren van problemen van huishoudens en vroegtijdig nemen van maatregelen om zo groot stedelijke problematiek voor te blijven. Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft zich ambitie en wil daarmee in de toekomst grote financiële claims voor stedelijke vernieuwing voorkomen. In de ontwikkeling van het concept is de gemeente inmiddels zo ver dat Almere graag reflectie wil op de ideeën zoals ze tot nu toe zijn ontwikkeld. Deze reflectie dient vervolgens als input voor het programma van eisen voor de bouw van een prototype van het systeem. Voor de invulling van deze reflectievraag heeft KEI samen met de gemeente Almere een Inspiratielab georganiseerd waarbij panelleden zijn uitgenodigd die ieder op hun eigen manier ervaring en/of kennis hebben van monitoring en gebiedsgericht werken. Aan deze panelleden zijn vragen voorgelegd over zowel de lokale ontwikkeling van het systeem en wat het zou kunnen betekenen voor de stedelijke vernieuwing als over de samenwerking tussen de lokale partners en het uitbouwen van dit systeem naar een landelijke pilot.
V86 / VERSLAG KEI-INSPIRATIELAB EARLY WARNING ALMERE
2
GEBIEDSGERICHT WERKEN IN ALMERE Het Inspiratielab werd georganiseerd in Wierdendok, een voormalig buurthuis in de wijk de Wierden dat inmiddels is verworden tot een boegbeeld van het wijkgericht werken in Almere. De nabij gelegen basisschool worstelden het enige jaren geleden met problemen die kinderen van huis meenamen naar school. In nauwe samenwerking met lokale partners werd het buurthuis omgedoopt tot brede school met diverse voorzieningen zoals voor-, vroegschoolse- en naschoolse opvangen en andere voorzieningen zoals een oké-punt. Op de school kon de focus weer liggen op taal en rekenen en dat werpt zijn vruchten af; de cito-scores van de basisschool is significant verhoogd en wordt het in Almere gezien als een mooi resultaat van het gebiedsgericht werken dat in 2006 in deze wijk (de Wierden) startte. Bij het gebiedsgericht werken, wat Almere stedelijk doet, staat de sociaal/economische vernieuwing voorop en is de fysieke vernieuwing faciliterend omdat het zwaartepunt ligt in de sociaal/economische problematiek. Dit heeft te maken met de veranderende bevolkingssamenstelling in de bestaande wijken. Kort gezegd trekken de kansrijken weg uit de bestaande wijken naar nabijgelegen stedelijke gebied of naar de nieuwbouw in de omgeving en de kansarme blijven achter in de wijken. Uit de jongste monitor blijkt dat zich in de huidige doorstroomwijken weinig problemen voordoen. Daarentegen geven verschillende partijen zoals corporaties, basisonderwijs en individuele professionals andere signalen af. Zij herkennen en onderschrijven de hoofdlijn van de analyses, maar zij zien het leven in de doorstroomwijken veel sterker veranderen dan uit de monitoring naar voren komt. Zij wijzen op een veel kwetsbaardere Staat van de stad dan uit de koude statistieken naar voren komt. Hiermee komen de conclusies dat de doorstroming op het eerste gezicht geen negatieve gevolgen heeft op de leefbaarheid en veiligheid van wijken in een ander daglicht te staan. De ‘mismatch’ tussen koude statistieken en de warme waarneming uit de wijken is een belangrijke randvoorwaarde voor de verdere uitbouw van de monitor, namelijk het ontsluiten en gebruiken van informatie uit de haarvaten van de wijken. Dat wil Almere doen door een monitoringssysteem te bouwen waarin (traditionele) indicatoren, zoals inkomen, opleiding en werkloosheid, worden gekoppeld aan (meet)gegevens uit de ‘haarvaten’ van wijken, zoals bijvoorbeeld huurachterstanden, zorgconsumptie en schuldenposities. Het signaleringssysteem moet gericht zijn op het voorkomen dat problemen van individuele huishoudens, woning, portiek buurtoverstijgende gevolgen krijgen. De analyse die afgeleid kan worden uit het systeem dient als instrument voor het handelen en de slagkracht van frontlijnwerkers. Er zal zodoende een sterke koppeling tussen analyse en interventie(s) tot stand moeten komen om daarmee de frontlijnwerkers in hun werk te ondersteunen. De projectleider van de gemeente Almere leidde het lab in met een heldere en complete presentatie over de stand van zaken omtrent de ontwikkeling van het systeem. Vervolgens kregen de panelleden de gelegenheid tot het geven van een eerste reactie en het stellen van verduidelijkende vragen. Een eerste harte kreet was om het systeem an sich niet leidend te laten zijn. Het moet geen databank zijn maar een kennistool. Ook werd naar voren gebracht dat de diepere intentie om ruimte te geven aan de warme waarnemingen een nog prominentere plek zou moeten krijgen in het uitdenken van het prototype. Het gaat niet om een geavanceerd ICT systeem waarbij informatie op kaarten met verschillende lagen op verschillende manieren gepresenteerd kunnen worden. Het gaat om het netwerk van mensen dat die gezamenlijk deze kennis hebben. Het systeem is ondersteunend aan dit netwerk. Ook werd er
V86 / VERSLAG KEI-INSPIRATIELAB EARLY WARNING ALMERE
3
iets gezegd over hoe realistisch het voorspellende vermogen van zo’n systeem is. Hierop werd geantwoord dat het in ieder geval als onderbouwing kan dienen van gevoelens die niet op andere manier hard gemaakt kunnen worden. Het is een gegeven dat door zowel het bestuur als de politiek steeds weer om bewijslast gevraagd wordt. Het systeem zou op deze vraag naar bewijslast kunnen inspelen. Bovendien is dat iets voor een tweede fase, het gaat nu om het opbouwen van een kennissysteem. Het panel waarschuwt Almere om niet te veel mee te bewegen met deze vraag om bewijslast. Ze zien er wel iets in om het in te zetten als onderbouwing achteraf. Gebruik het als een meta-toetsing: “achteraf blijkt dat veldwerkers het bij het rechte eind hebben gehad”. Een andere reactie vanuit het panel was dat het accent niet moet liggen op de data zelf maar op de handelingen die gekoppeld worden aan deze data. Wanneer er geen handelingen aangekoppeld zijn is het verzamelen van de gegevens zinloos. Het gaat niet alleen om warning maar juist om de oplossingen die daaraan gekoppeld zijn. Er zijn een aantal dominante factoren in de omgeving bepalend. Heb juist aandacht voor deze dominante factoren. Het koppelen van alle gegevens aan elkaar heeft niet altijd een toegevoegde waarde. Dit geeft alleen inzicht in de omvang maar zegt niets over de hardnekkigheid van de problemen. Terwijl hier de kennis van veldwerkers de sleutel kan zijn naar de oplossing, omdat zij vaak iets kunnen vertellen over de hardnekkigheid. Van belang is het om de vraag achter de vraag te achter halen. Ook het doorzien van en inzicht hebben in informele data en netwerken speelt een rol. Een aanvulling op het systeem zoals nu werd gepresenteerd is het toevoegen van een open source component. De mensen die wonen en werken in de wijk zouden input moeten kunnen leveren aan het systeem. Zij weten wat er leeft en moeten zich kunnen herkennen in een dergelijk systeem. “Geef ze niet te veel het gevoel dat ze speelbal zijn van het beleid maar maak ze er onderdeel van. Stel ze de vraag: wat hebben jullie nodig om prettig te wonen?”. Het ondernemende principe ontbreekt nu nog te veel in het systeem; van wie is het systeem, is het van de gemeenschap of van de professionals? Een laatste aandachtpunt dat het panel wil meegeven is dat het gebruik van het systeem scherper gedefinieerd moeten worden. Wanneer is het systeem signalerend, onderbouwend, zelfregulerend en beleidssturend? Ook moeten nog vragen worden beantwoord over wie er wordt betrokken bij de verder ontwikkeling, wie gaat het straks gebruiken en wie gaat het voeden. Belangrijk is het om de vraag te beantwoorden: waar leg je de intelligentie, bij de professional of bij het systeem. In eerste instantie zal het vooral een gedienstig systeem zijn, dit stelt hele hoge eisen aan het gebruikersgemak. Wat hierbij van belang is dat mensen die het systeem voeden (b.v. stadsbeheer) dat zij ook iets terug horen en merken van hun input.
RANDVOORWAARDEN VOOR PLAN VAN AANPAK Na deze eerste ronde ging het panel uiteen in twee groepen. In de eerste groep werd verder gepraat over wat het systeem zou kunnen gaan betekenen voor het werken in de stedelijke vernieuwing en voor de samenwerking tussen de partners. Wat zijn valkuilen waar je je nu al van bewust moet zijn, wat is de rol van de gemeente/overheid? Hoe bouw je aan langdurig commitment, hoe verbindt je specialisten en generalisten, waar zit data die van waarde kan zijn voor vroegtijdige signalering van problemen en wat betekenen deze antwoorden voor het Plan van Aanpak en voor het programma van Eisen. In deze kleinere groep werd er vooral op gehamerd dat het voor de samenwerking tussen de partners cruciaal is dat ieder betrokkenen het belang van dit concept inziet. Dit beland moet een permanent karakter krijgen wil het een succes worden en blijven. Het systeem gaat alleen werken als het zijn nut bewijst. Deze nut en noodzaak is bijvoorbeeld een financiële incentive voor de interne begroting. Als je met het bewijs kan aantonen dat relatief kleine investeringen rendement op de lange termijn oplevert zullen partners
V86 / VERSLAG KEI-INSPIRATIELAB EARLY WARNING ALMERE
4
sneller het belang van het systeem gaan inzien. Met enthousiasme aan de voorkant alleen red je het niet. Het is wel van belang om op korte termijn met een basissysteem te komen dat deze nut en noodzaak bewijst. Vanuit hier kun je verder gaan bouwen. De ontwikkeling van zo’n systeem is een proces dat nooit af is. Een ander cruciaal punt bij de implementatie van het systeem is de communicatie naar de partners die het systeem mede moeten voeden. Het gaat om het boven tafel krijgen van kennis en informatie die bij deze groep mensen al bekend maar die tot op heden niet voldoende gedeeld werd of onvoldoende opgepikt werd door de beleidsmedewerkers en het bestuur. Dit vraagt om een cultuuromslag bij de desbetreffende frontlijnwerkers. Voorkomen moet worden dat zij een houding krijgen van: “Moet ik het dan in een systeem gaan zetten om serieus genomen te worden?”. Cruciaal is dat bij het bouwen van dit systeem aangesloten wordt bij het bestaande en dat het niet iets is dat bovenop het reguliere werk komt. Dit werkt bureaucratie in de hand. Ook moet het zwaartepunt liggen bij de uitvoering, bij de handeling die gekoppeld is aan de signalering. Een valkuil waarvoor opgepast moet worden is het mogelijke effect van selffulfilling prophecy. Voorkom dat mensen en de omgeving door het vroegtijdig benoemen van signalen naar deze signalen gaan handelen. Ook hier is weer: wat zit er achter de waarneming? Een andere valkuil is dat juist in de gebieden waar nog geen grote problemen zijn maar wel de vroegtijdige signalen professionals nog onvoldoende aanwezig zijn om deze signalen op te pikken. Zorg dat het systeem ruimte biedt voor de wisselwerking tussen bewoners onderling (de horizontale benaderingswijze). Zoals het systeem nu is ingericht gaat het vooral om de verticale benaderingswijze.
Randvoorwaarden voor een landelijke pilot De tweede groep van experts boog zich over de vraag hoe dit (deels) conceptuele idee via een prototype naar een landelijke pilot uitgebouwd kan worden. Wat is er elders al bedacht of wat werkt, hoe kunnen theorie en zo’n model elkaar versterken, wie kunnen partners zijn die Almere nog niet in beeld heeft, wat overtuigt partijen om mee te financieren aan het (af)bouwen, welke vragen kan Almere aan het Rijk stellen en welke vragen kan je van de politiek en het vakdebat verwachten? Volgens de experts is het koppelen van de uitvoering van de maatregelen aan de effectketen cruciaal voor de vertaling naar een landelijke pilot. Wanneer het Almere lukt om inzichtelijk te maken wie de belanghebbenden zijn kunnen vervolgens allianties gezocht worden met deze belanghebbenden. Hierbij staan de potentiële oplossingen die dit kennissysteem kan brengen voorop; het systeem biedt oplossingen wanneer problemen zich nog niet opdringen. Als je deze effectketen zo breed mogelijk insteekt zal je ook unusual suspects vinden die willen bijdragen zowel met data als financieel. de kleinere ‘leveranciers van data’ (winkeliers, inwoners) en de meer aan draagvlak bijdragende grotere partners (corporaties, bedrijven). Om al deze partners te vinden moet er vooral ondernemend gedacht worden. Hoe zou dit product als businesscase kunnen werken?. “Treed uit dienst en behandel het als een B.V.” wordt geopperd. Niet enkel om het financieel haalbaar te krijgen maar ook om alle mogelijke data-partners in beeld te krijgen. Naast bekijken wie er iets aan het product heeft is de benadering andersom ook interessant: “Hoe kan ik er ervoor zorgen dat de ander iets aan mijn product heeft?” Dit moet je aan de voorkant meenemen om slagkracht te organiseren. Zorg in ieder geval voor een transparant en geaccepteerd systeem. Het rijk kan hierbij worden ingezet als oliemannetje en kan cachet geven aan de ontwikkeling. Uiteindelijk is het de kunst om de partijen die willen bijdragen aan het systeem zich ook te laten commiteren aan de
V86 / VERSLAG KEI-INSPIRATIELAB EARLY WARNING ALMERE
5
uitkomsten en mogelijke vervolgacties. Ook de tweede groep wil Almere meegeven dat het succes bepaald wordt door de koppeling van actie aan de data.
CONCLUSIE De gehele groep bevestigt het gevoel van Almere dat het moment is gekomen om in de stedelijke vernieuwing meer aandacht te hebben voor de warme waarneming uit de wijk en uit de praktijk. De aanwezigen zijn enthousiast over de werk- en denkrichting van de gemeente Almere. De tijd is er dan ook rijp voor om dit systeem te ontwikkelen en de deelnemers zijn dan ook allen enthousiast over de plannen en ambities van Almere. Nu is het voor de verdere ontwikkeling van het systeem van cruciaal belang om tot een juiste balans te komen tussen dit momentum een goed functionerend systeem dat zijn nut bewijst. Kom niet te snel met een onaf systeem maar wacht ook niet te lang waardoor je het enthousiasme en motivatie om het systeem te ontwikkelen en te voeden verliest. Om deze juiste balans te vinden moet Almere zo veel mogelijk aansluiten bij wat er al is aan lokale gegevens maar ook bij landelijke en algemene kennis. Onthoudt bij de ontwikkeling van het systeem: eenvoud siert!
V86 / VERSLAG KEI-INSPIRATIELAB EARLY WARNING ALMERE
6
DEELNEMERS Genodigde Panelleden Frits Baghus Jochem Deuten Kees Fortuin Jilles Kors Kees Leidelmeijer Derek Tetteroo Arie Voorburg
Talis Quattro Instituut voor sociale gebiedsontwikkeling Travers Welzijn RIGO Bureau Frontlijn, gemeente Rotterdam Arcadis
Gemeente Almere Gerhard Dekker Monique van der Plas Thijs van der Steeg Paul Wilhelmus
Hoofd onderzoek en Statistiek Gebiedsmanager Buiten Projectleider Programmamedewerker bij Programmabureau Stad
KEI Fanny Gelissen Olof van de Wal
Adviseur Directeur
V86 / VERSLAG KEI-INSPIRATIELAB EARLY WARNING ALMERE
7
