Valkuilen in het nieuwe systeem van toezicht op goededoelenorganisaties* René Bekkers, Centrum voor Filantropische Studies, Vrije Universiteit Amsterdam 28 januari 2013 De contouren van het toezicht op goededoelenorganisaties in de toekomst worden zo langzamerhand duidelijk. Het nieuwe systeem is een compromis dat op termijn veel kan veranderen, maar net zo goed een faliekante mislukking kan worden. Hoe ziet het nieuwe systeem eruit? In opdracht van de Minister van Veiligheid en Justitie heeft de Commissie De Jong een voorstel gedaan voor een nieuw systeem. De commissie stelt voor een Autoriteit Filantropie op te richten die de fondsenwervende goededoelenorganisaties moet registreren. De autoriteit is een nieuw orgaan dat onder het ministerie van Veiligheid en Justitie valt, maar eigen wettelijke bevoegdheden krijgt. Burgers kunnen de registratie online raadplegen. Het uitgangspunt van het nieuwe systeem is een kostenbesparing. Geregistreerde goededoelenorganisaties hoeven geen keurmerk meer aan te vragen en krijgen automatisch toegang tot de markt voor fondsenwerving. Organisaties die geen fondsen werven zoals vermogensfondsen en organisaties die alleen onder hun leden fondsen werven zoals kerken hoeven zich niet te registreren. De autoriteit maakt de huidige registratie van Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s) door de belastingdienst grotendeels overbodig. Winnaars en verliezers Het nieuwe systeem is een overwinning voor vijf partijen: de vermogensfondsen, de kerken, de bekende goededoelenorganisaties, het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en de Belastingdienst. De meeste vermogensfondsen en de kerken winnen in het nieuwe systeem omdat zij niet door de registratie heen hoeven wanneer zij geen fondsen werven onder het publiek. Zij blijven als ANBI’s geclassicificeerd bij de belastingdienst. De bekende goededoelenorganisaties winnen in het systeem omdat zij invloed krijgen op de criteria die voor registratie zullen gaan gelden. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie wint omdat zij volledige controle krijgt over goededoelenorganisaties. De Belastingdienst wint omdat zij afscheid kan nemen van een groot aantal werknemers die voor de registratie van goededoelenorganisaties zorgden. De verliezers in het nieuwe systeem zijn de huidige toezichthouders op goededoelenorganisaties (waaronder het Centraal Bureau Fondsenwerving , CBF) en de kleinere goededoelenorganisaties. Het CBF verliest klanten omdat de nieuwe registratie gaat gelden als toegangsbewijs voor de Nederlandse markt voor fondsenwerving en daarmee het keurmerk van het CBF (en een aantal andere, minder bekende, keurmerken) overbodig maakt. De autoriteit filantropie krijgt de mogelijkheid overtreders te beboeten. De Belastingdienst heeft deze mogelijkheid in het huidige
*
Deze bijdrage verscheen op 27 januari op Filanthropium.nl. Ik dank Theo Schuyt voor commentaar op een eerdere versie van dit stuk en Sigrid Hemels en Frans Nijhof voor enkele correcties van feitelijke onjuistheden.
1
systeem niet, zij kan alleen de ANBI‐status intrekken. Ook het CBF kan geen boetes innen, maar alleen het keurmerk intrekken. De criteria waarop potentiële gevers goededoelenorganisaties kunnen gaan beoordelen zijn nog niet geformuleerd. Omdat de kleinere goededoelenorganisaties in Nederland niet of niet goed georganiseerd zijn is het lastig om hun belangen in de autoriteit filantropie een stem te geven. Het gevaar dreigt dat de grotere goededoelenorganisaties de overhand krijgen in de discussie over de regels. Ook is onduidelijk hoe streng de controle gaat worden. De belastingdienst gaat deze controle in ieder geval niet meer doen. De commissie stelt voor dat vooral voorafgaand aan de registratie controle plaatsvindt. De winst‐ en verliesrekening voor de burger – als potentiële gever en belastingbetaler – is minder duidelijk. De kosten van de hele operatie zijn niet berekend. De commissie stelt voor dat alle organisaties die zich registreren om toegang te krijgen tot de Nederlandse markt voor fondsenwerving mee gaan betalen. Het ANBI‐register telt momenteel zo’n 60.000 inschrijvingen; een deel betreft organisaties die zich in het nieuwe systeem niet meer hoeven te registreren (kerken, vermogensfondsen). Als er 20.000 registraties overblijven kan het nieuwe systeem voor de goededoelenorganisaties aanmerkelijk goedkoper worden. Op dit moment betalen 269 landelijk wervende goededoelenorganisaties voor het CBF‐keurmerk. In het huidige systeem worden alle keurmerkhouders gecontroleerd. De autoriteit zal slechts steekproefsgewijs en bij klachten controles uitvoeren. Gebrekkige probleemanalyse Het advies vertrekt vanuit de probleemanalyse dat het vertrouwen in goededoelenorganisaties daalt door schandalen en affaires. Deze analyse is niet goed onderbouwd. De publieke verontwaardiging over de salariëring van (interim)managers zoals bij Plan Nederland en de Hartstichting in 2004 en het breken van (onmogelijke) beloften over gratis fondsenwerving zoals bij Alpe D’huZes vorig jaar bedreigen vooral de inkomsten van getroffen organisaties, niet de giften aan de goededoelensector als geheel. Het vertrouwen in goededoelenorganisaties daalt al tijden structureel, zo blijkt uit het Geven in Nederland onderzoek van de Vrije Universiteit en de peilingen van het Nederlands Donateurs Panel. Vervolgens stelt het advies dat het doel van een nieuw systeem is om het vertrouwen in goededoelenorganisaties onder burgers te vergroten. Dat burgers in vertrouwen moeten kunnen geven door het nieuwe systeem lijkt een legitiem doel. Het is echter de vraag of overheid de imago‐ en communicatieproblemen van de goededoelensector op moet lossen. We zouden de sector daar immers ook zelf verantwoordelijk voor kunnen houden, zoals in de Verenigde Staten gebeurt. Voor het imago van de overheid en het vertrouwen in de politiek is het echter verstandig de controle op organisaties die fiscale voordelen krijgen waterdicht te maken, zodat er geen vragen komen over de doelmatigheid van de besteding van belastinggeld. Daarnaast is het vanuit de politieke keuze voor de participatiesamenleving verstandig meer inzicht te vragen in de prestaties van goededoelenorganisaties. Als burgers zelf meer verantwoordelijkheid krijgen voor
2
het publiek welzijn via goededoelenorganisaties willen we wel kunnen zien of zij die verantwoordelijkheid inderdaad waarmaken. Dat zou via het register van de Autoriteit Filantropie kunnen. Nieuw systeem zorgt niet automatisch voor meer vertrouwen Het is echter de vraag of de burger door het nieuwe systeem ook inderdaad weer meer vertrouwen krijgt in goededoelenorganisaties. Het advies van de Commissie de Jong heeft veel details van het nieuwe systeem nog niet ingevuld. Vertrouwen drijft op de betrouwbaarheid van de controlerende instantie. Die organisatie moet onafhankelijk én streng zijn. Conflicterende belangen bedreigen het vertrouwen. Als de te controleren organisaties vertegenwoordigd zijn in de autoriteit of haar activiteiten kunnen beïnvloeden is zij niet onafhankelijk. Een gebrek aan controle is eveneens een risicofactor voor het publieksvertrouwen, vooral als er later problemen blijken te zijn. Het is belangrijk dat de autoriteit proactief handelt en niet slechts achteraf na gebleken onregelmatigheden een onderzoek instelt. Blijkbaar is er iets mis met de huidige controle. De probleemanalyse van de commissie de Jong gaat ook op dit punt kort door de bocht. Het advies omschrijft niet hoe de controle op goededoelenorganisaties op dit moment plaatsvindt. De commissie analyseert evenmin wat de problemen zijn in het huidige systeem. Op dit moment gebeurt de controle op goededoelenorganisaties niet door de overheid. De belastingdienst registreert ‘Algemeen nut beogende instellingen’ (ANBI’s), maar controleert deze instellingen nauwelijks als ze eenmaal geregistreerd zijn. Sterke en zwakke punten van het huidige systeem In feite heeft de overheid de controle op goededoelenorganisaties nu uitbesteed aan een vrije markt van toezichthouders. Dit zijn organisaties zoals het CBF die keurmerken verstrekken. In theorie is dit een goed werkend systeem omdat de vrijwillige deelname een signaal van kwaliteit geeft aan potentiële donateurs. Goededoelenorganisaties kunnen ervoor kiezen om aan eisen te voldoen die aan deze keurmerken zijn verbonden. Organisaties die daarvoor kiezen willen en kunnen openheid geven; de organisaties die dat niet doen laden de verdenking op zich dat zij minder betrouwbaar zijn. Het systeem werkt als de toezichthouder onafhankelijk is, de controle streng, en de communicatie daarover effectief. Het CBF heeft in de afgelopen jaren echter verzuimd om de criteria scherp te hanteren en uit te leggen aan potentiële donateurs. Het CBF‐ Keur stelt bijvoorbeeld geen maximum aan de salarissen van medewerkers. Ook bij de onafhankelijkheid kunnen vragen worden gesteld. De grote goededoelenorganisaties zijn met twee afgevaardigden van de VFI vertegenwoordigd in het CBF, en zijn daarnaast in feite klanten die betalen voor de kosten van het systeem. Zij hebben er belang bij de eisen niet aan te scherpen omdat dan de kosten te hoog oplopen.
3
Twee valkuilen In het nieuwe systeem dreigen zowel de onafhankelijkheid als de pakkans voor problemen te zorgen. De commissie laat het aan de autoriteit over om te bepalen welke regels zullen worden gehanteerd. Maar wie komen er in die autoriteit? De commissie beveelt aan ‘diverse belanghebbenden (sector, wetenschap, overheid)’ in het bestuur van de autoriteit te laten vertegenwoordigen. Het is echter onduidelijk welke partijen er in de autoriteit precies zitting krijgen, en in welke machtsverhoudingen. Wel is duidelijk dat de autoriteit in eerste instantie uitgaat van het zelfregulerend vermogen van de sector. De goededoelenorganisaties mogen dus zelf met voorstellen komen voor de regels. De commissie legt de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de regels vervolgens bij de overheid, en meer in het bijzonder bij de Minister van Veiligheid en Justitie. Het is dan de vraag in hoeverre de minister gevoelig is voor de lobby van goededoelenorganisaties. De commissie stelt ook voor de controle op grond van risicoanalyses uit te voeren en om af te gaan op klachten. Dat kan in de praktijk voldoende blijken te zijn. Het nieuwe systeem neemt echter als uitgangspunt de kosten te minimaliseren. Deze kosten moeten bovendien door de te controleren goededoelenorganisaties worden opgebracht. Zij krijgen er belang bij de controle licht en oppervlakkig mogelijk te maken. Als er onvoldoende controle plaatsvindt, zoals in de Verenigde Staten het geval is, zullen ook geregistreerde organisaties onbetrouwbaar blijken te zijn. Dit is natuurlijk helemaal desastreus voor het vertrouwen. De commissie de Jong stelt bovendien voor dat alle fondsenwervende goededoelenorganisaties van enige betekenisvolle omvang verplicht geregistreerd worden. Het nieuwe systeem biedt geen zicht op de prestaties van vermogensfondsen en kerken omdat zij onder de belastingdienst blijven vallen. Zij krijgen een voorkeursbehandeling omdat zij geen fondsen werven, of alleen onder leden. Dit is een oneigenlijk argument. Het criterium van algemeen nut betreft niet de herkomst van de fondsen, maar de prestaties. Ook de activiteiten van kerken en vermogensfondsen moeten ten goede komen aan het algemeen nut. Het middel van verplichte registratie is waarschijnlijk niet effectief in het vergroten van het publieksvertrouwen. Een verplichte registratie heeft geen signaalfunctie voor potentiële donateurs. Als alle goededoelenorganisaties aan de eisen voldoen, zijn ze dan allemaal even betrouwbaar? Dat is niet erg waarschijnlijk. Ofwel de lat wordt in het nieuwe systeem zo laag gelegd dat alle organisaties er overheen kunnen springen, ofwel de lat wordt op papier weliswaar hoog gelegd maar in de praktijk stelt de controle niets voor. Het zou veel beter zijn de autoriteit een vrijwillig sterrensysteem te laten ontwerpen waarin donateurs kunnen zien hoe professioneel de organisatie is aan het aantal sterren die onafhankelijke controle heeft opgeleverd. Donateurs kunnen dan professionelere organisaties verkiezen, voor zover ze bereid zijn daarvoor te betalen tenminste. Geld werven kost geld, en geld effectief besteden ook. Met een financiële bijsluiter kan de autoriteit filantropie inzichtelijk maken wat de te verwachten risico’s zijn van private investeringen in goededoelenorganisaties. Zo
4
dwingt de markt de goededoelenorganisaties tot concurrentie op prestaties voor het publiek welzijn. Een waarlijk onafhankelijke autoriteit die scherp controleert op naleving van (naar keuze) strenge of minder strenge regels is ook binnen die contouren mogelijk en lijkt mij gezien de maatschappelijke betekenis van de filantropie in Nederland van belang.
5
