VERONDERSTELDE WERKELIJKHEID Conclusies en aanbevelingen betreffende het vastgoedbeleid van de gemeente Enschede
Rekenkamercommissie gemeente Enschede 19 november 2013
Aanleiding Onderzoek naar vastgoedbeleid staat op het onderzoeksprogramma 2010-2014 van de rekenkamercommissie. Aanleiding om het onderwerp te programmeren is de breed gedragen wens van raadsleden om de kennislacune te dichten op het gebied van vastgoedbeleid en inzicht in het Vastgoedbedrijf Enschede (VBE). De rekenkamercommissie van de gemeente Enschede trekt in dit rapport conclusies over het vastgoedbeleid van de gemeente. Deze conclusies baseert zij op onderzoek naar dit thema dat in de afgelopen maanden in opdracht van de rekenkamer werd uitgevoerd door Kenniscentrum Noorderruimte Hanzehogeschool Groningen1. De conclusie die komt bovendrijven uit deze onderzoek rapportage geeft de rekenkamercommissie aanleiding om een aantal aanbevelingen op te stellen die kunnen leiden tot verbeteringen in het vastgoedbeleid. De feiten op een rij: vastgoed in eigendom van de gemeente Enschede Het gemeentelijk vastgoed omvat 422 objecten met een totale WOZ-waarde van bijna € 524 mln2. Het Vastgoedbedrijf Enschede (VBE) heeft van de gemeentelijke portefeuille 225 panden (53%) met een gezamenlijke WOZ-waarde van € 232,9 mln (47%) in beheer. De grootste gebruikers uit de portefeuille van het VBE zijn, naast het gemeentelijke apparaat, instanties die geld krijgen uit de programma’s Opgroeien & Ontwikkelen (€ 56,4 mln), Economie en Werk (€ 12,8 mln) en Stedelijke Ontwikkeling (€ 7,9 mln). Wordt daarbij ook de Twentse Schouwburg (€ 55,2 mln) gerekend dan wordt voor bijna € 132 mln aan bezit van het VBE (63%) door de gemeente aangestuurd. Worden daarbij nog de gemeentelijke kantoren gerekend dan komt het percentage zelfs op 80%.
1
Zie www.rekenkamerenschede.nl voor het rapport van Noorderruimte. De panden in bezit van Planeconomie zijn niet meegeteld. Deze panden gaan binnenkort in de verkoop en de waarde is daarom niet openbaar.
2
3
Conclusies De rekenkamer constateert dat het VBE een werkelijkheid heeft geconstrueerd die in een aantal gevallen niet overeenkomt met de realiteit. Deze veronderstelde werkelijkheid lijkt vooral ingegeven door een administratieve, beheersmatige visie op het vastgoedbeleid. Het gevolg is dat er een discrepantie bestaat tussen de administratieve weergave van de werkelijkheid en de concrete vermarktbare werkelijkheid. Anders gezegd: de waarde die in de boeken wordt vermeld is aanzienlijk hoger dan de waarde die kan worden gerealiseerd op de markt. Natuurlijk is in het vastgoedbedrijf sprake van fluctuaties en het VBE is bijzonder gedreven in het uitleggen en toelichten van de systematiek hoe dergelijke fluctuaties worden opgevangen in een lange termijn perspectief. Maar als de uitgangspunten zijn gebaseerd op een veronderstelde weergave van de werkelijkheid, is het voor de gemeenteraad buitengewoon moeilijk om de consequenties van het vastgoedbeleid te kunnen beoordelen. Puntsgewijs houden wij een aantal belangrijke elementen tegen het licht. Huurrelatie met eindgebruikers loopt via beleidsprogramma’s Het VBE heeft geen directe (huur)relatie met de daadwerkelijke eindgebruiker. De eindgebruiker heeft alleen een relatie met het beleidsprogramma. Dit leidt ertoe dat het VBE geen rechtstreekse invloed kan uitoefenen op de eindgebruiker, terwijl de eindgebruiker wel van grote invloed kan zijn op de exploitatie en het management van dat vastgoed. Versnippering Ondanks de afspraak dat de hele vastgoedportefeuille zal worden geconcentreerd bij het VBE, constateert de rekenkamer dat er nog steeds sprake is van versnippering. Vastgoed is ondergebracht bij verschillende beleidsprogramma’s, planeconomie en het parkeerbedrijf, maar samenhang tussen die organisatieonderdelen is nauwelijks aanwezig. Dit wordt nog versterkt doordat VBE van de panden in eigendom alleen de beheersmatige kant voor zijn rekening neemt, terwijl de programma’s zich bezighouden met de beleidsinhoudelijke kant. Het gebrek aan samenhang komt bijvoorbeeld tot uiting in de huurprijsstelling, die behoorlijk verschilt per organisatieonderdeel. Verschillende voorbeelden tonen bovendien aan dat de beheersmatige en beleidsinhoudelijke kant wel degelijk in de praktijk aan elkaar zijn gerelateerd. In afzonderlijke gevallen proberen programma’s om indirect de eigenaren of huurders te helpen. Dit doet zich voor bij de programmering van bijvoorbeeld Spinnerij Oosterveld, IJsbaan Twente en Villa Van Heek. Gebrek aan beleidsinhoudelijke beoordeling van maatschappelijk rendement Om de mate te bepalen waarin het maatschappelijke vastgoed bijdraagt aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen en te bepalen hoe de waarde van de investering is gegroeid of gedaald over een bepaalde periode, participeert het VBE in de MFA-audit (initiatief Kopgroep/Hospitality Consultants) en het model Berenschot. Zij doet dit nadrukkelijk in samenwerking met het Exploitatiebedrijf Maatschappelijk Vastgoed. Het VBE gebruikt dus wel verschillende meetinstrumenten voor het meten van maatschappelijk rendement, maar past deze vervolgens niet toe, omdat deze volgens het VBE interpretatiegevoelig zijn. Voor het bepalen van het maatschappelijk rendement wordt wel naar modellen gezocht, maar zodra het om de toepassing daarvan gaat, acht VBE de modellen ongeschikt en verwijst VBE de inhoud ervan naar de beleidsprogramma's. Cosmetisch boekhouden I – Verhuur van gemeentelijke panden aan eigen organisatie Er zijn grote huurverschillen te constateren. Daarbij valt het op dat de huurprijs van panden die zowel in eigendom als in gebruik zijn van de gemeente, hoger ligt dan bij panden die de gemeente niet zelf gebruikt en ook hoger ligt dan de prijzen op de vrije markt. Dit betreft niet alleen kantoorpanden maar ook culturele objecten zoals het Muziekkwartier en de Concordiapanden. Door de huur op eigen gebouwen boven de marktwaarde te leggen, rekent de gemeente Enschede zichzelf rijk. Bovendien betekent het een heen-en-weer schuiven van geld tussen verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie. De rekenkamer wijst erop dat dergelijke vormen van beheer en exploitatie gemakkelijk leiden tot cosmetisch boekhouden.
4
Cosmetisch boekhouden II – Kostprijsdekkende huur over periode van 30 jaar 3 Uitgangspunt voor het VBE is 30 jaar kostprijsdekkende huur . Een gegarandeerde exploitatiedekkende portefeuille op basis van een 30 jaar kostprijsdekkende huur is, gezien de lange looptijd, niet realistisch. De rekenkamer is van mening dat ten minste eens per 3-5 jaar een update moet plaatsvinden, waarbij waarden worden gecorrigeerd. Bij de huidige systematiek worden tegenvallers doorgeschoven naar de toekomst, in de kennelijke veronderstelling dat trends eenvoudig kunnen worden geëxtrapoleerd. De rekenkamer ziet nog een ander bezwaar in het gehanteerde zogenaamde badkuipmodel4. Externe invloeden zoals de economische crisis spelen geen rol in het gehanteerde model. Dat is bijzonder risicovol, zeker voor wat betreft de tweede helft van de 30-jarige huurperiode, waarin het VBE uit de kosten moet komen. Cosmetisch boekhouden III – Bruto waarderen Het bovenstaande badkuipmodel is ‘op poten gezet’ om te voorkomen dat het verschil tussen kosten en opbrengsten onder het kritische nulpunt komt. Daartoe zijn alle investeringen vanaf 1 januari 2013 bruto gewaardeerd. Het principe achter bruto-waarderen is dat bijdragen voor een investering niet in één keer in mindering worden gebracht op de investering, maar via een egalisatiereserve, verdeeld over de looptijd, jaarlijks ten laste van de exploitatie komen. Het BBV, Besluit Begroting en Verantwoording, schrijft voor dat interne bijdragen niet in mindering gebracht mogen worden op de investering. Met terugwerkende kracht worden nu ook externe bijdragen uit het verleden (bijv. Europese subsidies) bij nieuwbouwprojecten in de reserve kostprijsdekkende huur gestort, in plaats van in mindering gebracht op de investering. Feitelijk is er sprake van een verschuiving op de balans. Met de bruto waardering wordt beoogd om een beter inzicht te geven in de boekwaarde van de investering, in de subsidies en in de (interne) bijdragen die daarvoor zijn ontvangen, al dan niet om de onrendabele top daarvan af te dekken. Deze methodiek zorgt er voor dat de geconsolideerde reservepositie van VBE niet negatief wordt en daarmee dus geen (negatieve) invloed zal hebben op het weerstandsvermogen van de gemeente.‘ Bij dit model is een aantal kanttekeningen te plaatsen: 1. In de eerste plaats wordt in het model uitgegaan van eenmalige ex- en interne bijdragen die bij de berekening van de aanvangshuur worden toegevoegd om de aanvangshuur te verlagen. De vraag blijft hier of dit continue over een periode van 30 jaar zal plaatsvinden. Dit is niet realistisch omdat de politieke- en economische invloeden in deze veronderstelling niet zijn meegenomen, terwijl die in de komende dertig jaar aanwezig zullen zijn. 2. In de tweede plaats is door het nemen van onrendabele toppen bij voorbaat een bepaald (maatschappelijk of financieel) rendement gegarandeerd. Het nemen van een onrendabele top heeft geen invloed op het model ‘Verloop reserve vastgoed Enschede’, maar wel op de gehele financiële huishouding van de gemeente Enschede. Hiermee is het bij voorbaat nemen van verlies verplaatst van het VBE naar de algemene middelen van de gemeente Enschede. Deze twee kanttekeningen maken dat het badkuipmodel een referentiekader is waaraan nieuwe beslissingen ten aanzien van vastgoed genomen kunnen worden, maar dat elke beslissing invloed heeft op dit model en daarmee het model zal veranderen. Zij geeft daarmee dan geen garanties voor de toekomst, hoewel het model dat wel zou veronderstellen. Gebrek aan zelfkritiek De risico-inventarisatie geeft geen representatief beeld omdat zes van de acht risico’s door het VBE niet van toepassing zijn verklaard en deze risico’s als positief worden aangemerkt. Deze zes zijn dus niet van invloed op de beoordeling van risico’s. Naar mening van de
3
Bij korter gebruik dan 5 jaar geldt een ander kostprijsdekkend huursysteem. Het badkuipmodel werkt als volgt. De kostprijs dekkende huur is zodanig dat de huurinkomsten alle kosten afdekken in een periode van 30 jaar. Kosten en opbrengsten worden contant gemaakt over een exploitatieperiode van 30 jaar en daardoor wordt de aanvangshuur zo laag mogelijk gehouden. In de eerste 15 jaren wordt een aanloopverlies gemaakt (zichtbaar middels een dalende grafiek) dat in de tweede 15 jaren (vanaf jaar 16) weer ingelopen wordt (zichtbaar middels een stijgende grafiek). In de grafiek ontstaat de vorm van een badkuip.
4
5
rekenkamer schetst het VBE een vertekend beeld en toont onvoldoende zelf-kritisch vermogen. Geen overzicht van verkrijgingsdata vastgoed Ten behoeve van het rekenkameronderzoek heeft het VBE geen overzicht kunnen aanleveren van de verkrijgingsdata van aangekocht vastgoed in de afgelopen 10 jaar. De rekenkamer vindt dat verontrustend en vraagt zich af of het VBE zélf wel voldoende overzicht heeft met betrekking tot de beheerde portefeuille. Onderbelichte boekwaarde-problematiek Bij een vergelijking van het Enschedese grond- en vastgoedbedrijf vallen de groeiende boekwaardeproblematiek en de onzekerheid omtrent de baten en lasten van het Grondbedrijf op. Waar de boekwaardeproblematiek van het Grondbedrijf de laatste jaren inzichtelijker is geworden, worden de daling van de boekwaarde door afschrijvingen en vooral de onzekerheid omtrent de baten in het VBE onderbelicht. Deze zijn niet uitgewerkt in risicoscenario’s en zijn daarmee een onzekere factor die van grote invloed kan zijn op de vastgoedportefeuille en beslissingen daarover. De trends in de vastgoedmarkt met een stijgend aanbod van kantoren en winkels en een stagnerende woningmarkt zijn niet aan Enschede voorbijgegaan. Het kantorenaanbod is met 21% toegenomen en het winkelaanbod met 51%, maar er is sprake van een afnemende vraag. Een dergelijke ontwikkeling zien we ook op de woningmarkt. Dat heeft als consequentie dat de marktwaarde van het vastgoed afneemt, wat zou moeten leiden tot bijstelling van de boekwaarde. Daar komt nog bij dat de exploitatielasten van vastgoed behoorlijk zijn gestegen. Beide ontwikkelingen leiden tot flinke risico's. Herwaardering stille reserves Als het verschil tussen de marktwaarde en de boekwaarde positief is, wordt het in de regel ingeboekt als stille reserve. Deze stille reserves tellen mee bij de berekening van het gemeentelijk weerstandsvermogen. Met een teruglopende marktwaarde zullen de stille reserves ook teruglopen. In het ergste geval schiet de marktwaarde zelfs onder de boekwaarde. Het gemeentelijk weerstandsvermogen is dan gebaseerd op een niet-bestaande stille reserve: feitelijk is op dat onderdeel dan geen weerstandscapaciteit. Dit probleem zou nadrukkelijk onderkend en gelokaliseerd moeten worden bij het VBE. Onherroepelijk ontstaat dan het probleem dat de gemeente volgens het BBV verplicht is om het verschil af te boeken. De rekenkamer realiseert zich dat substantiële vermindering van het weerstandsvermogen noopt tot heroverwegingen op het gebied van de gemeentefinanciën, maar dat mag geen argument zijn om de reserveproblematiek te negeren.
6
Aanbevelingen Werk aan een breder bereik van vastgoed-economische kennis Slechts weinigen hebben op dit moment het vastgoed-economisch totaalbeeld. Met name de effecten van keuzes op de gemeentebegroting en de financiële positie van de gemeente zijn voor velen lastig te doorgronden. Investeer in kennis opdat beslissers en de hen adviserende ambtenaren de gevolgen leren inschatten van beleidskeuzes in algemene zin (kaderstelling) en bij casuïstiek (aan- en verkoop, huurprijs, etc.) in het bijzonder. Voeg een strategisch doel toe aan het VBE: effectiever De rekenkamer adviseert om naast de vier strategische doelen5 die het VBE nastreeft een vijfde toe te voegen, namelijk effectiviteit: de mate waarin de gemeentelijke en/of politieke doelstellingen worden behaald door vastgoed als bedrijfsmiddel in te zetten. Hanteer een beleidskader voor het maatschappelijk rendement van vastgoed De rekenkamer adviseert om een beleidskader binnen de gemeente Enschede te hanteren voor maatschappelijk rendement. Maatschappelijk rendement is te definiëren als: de mate waarin de gemeentelijke en/of politieke doelstellingen worden behaald door vastgoed als bedrijfsmiddel in te zetten. Leg meer regie over het gemeentelijk vastgoed in al zijn aspecten bij VBE De rekenkamer adviseert om meer regie te voeren op de vastgoedportefeuille van de gemeente. Het VBE zou niet alleen de regie moeten voeren op de samenhang tussen de vastgoedobjecten bij de verschillende organisatie-onderdelen (zoals VBE, planeconomie, parkeerbedrijf), maar ook op de samenhang tussen de beheersmatige en de beleidsinhoudelijke kant. Stop met cosmetisch boekhouden Hanteer een realistische huurprijs voor de eigen organisatie en subsidierelaties De rekenkamer adviseert de marktwaarde als uitgangspunt te nemen bij de huurprijs voor panden die worden verhuurd aan de eigen organisatie of aan subsidie-afhankelijke instellingen. Laat VBE de huurrelatie met de eindgebruikers onderhouden De rekenkamer adviseert dat huurrelaties worden onderhouden tussen het VBE en de huurders, zodat ook invloed uitgeoefend kan worden op de wijze van gebruik en de exploitatie. Hanteer een kostprijsdekkende huur van 15 jaar De rekenkamer adviseert om als uitgangspunt voor rekenmodellen een periode aan te houden van 15 jaar. De thans gehanteerde systematiek veronderstelt dat voorzien kan worden hoe de wereld er over 30 jaar uitziet. Realistischer is daarom een periode van 15 jaar aan te houden. Licht de raad in als geen marktconforme huurprijs wordt gehanteerd De rekenkamer adviseert het college om de raad te informeren wanneer het college besluit geen marktconforme huurafspraken te maken. Maak een realistische risico-inventarisatie van de vastgoedportefeuille De rekenkamer adviseert serieuze risico-inventarisatie. Daling van de boekwaarde door afschrijvingen en de onzekerheid omtrent de baten moeten daarbij worden meegenomen.
5
De huidige vier strategische doelen van het VBE zijn: strategischer, duurzamer, innovatiever en efficiënter vastgoedbeleid.
7
