Bijlage 1: Reactie op rapport ‘Veronderstelde werkelijkheid’, Conclusies en aanbevelingen betreffende het vastgoedbeleid van de gemeente Enschede. Reikwijdte onderzoek In haar onderzoek heeft de Rekenkamer het vastgoedbeleid als onderzoeksobject gekozen. Aanleiding voor de Rekenkamercommissie om het onderwerp te programmeren is de breed gedragen wens van raadsleden om de kennislacune te dichten op het gebied van vastgoedbeleid en inzicht in het Vastgoedbedrijf Enschede (VBE) te verkrijgen. In 2013 is de Raad in 2 besloten bijeenkomsten geïnformeerd over de werking, de systematiek, samenhang met de programma‟s, keuzes t.a.v. (vervreemding van) vastgoed en het VBE. In de jaarrekening 2012 en de programmabegroting 2013 – 2016 is voor het eerst een aparte paragraaf “vastgoed” opgenomen. Daarnaast is de Raad in een tweetal brieven geïnformeerd over (cultureel) vastgoed. Hiermee zijn, parallel aan het Rekenkameronderzoek, in 2013 concrete stappen gezet om betrokkenheid en kennis van de Raad op het gebied van vastgoed te vergroten. Het College zou een aantal nuanceringen aan willen brengen, maar hecht vooral waarde aan de gedane aanbevelingen. Wij waarderen de aanbevelingen van het onderzoek in het kader van het verder transparant maken van keuzes op het terrein van vastgoed en verder professionaliseren van het beheer van vastgoed. Hieronder gaan wij inhoudelijk in op de aanbevelingen en zullen aangeven of wij deze zullen overnemen. Reactie op de conclusies: Aanbeveling: “Voeg een strategisch doel toe aan het VBE: “effectiever”. Reactie College: Toevoeging van dit strategische doel versterk t hetgeen beoogd wordt in de missie van VBE en wordt per direct toegevoegd aan de 4 strategische doelen van VBE. Inzicht en sturing op vastgoedbeleid en vastgoedbezit is van groot belang, met name in deze tijden van economische crisis. De gemeente is in de positie om vastgoed in te zetten als instrument om maatschappelijke doelen te bereiken. Een kloppend hart in de wijk, ondersteuning van cultuur-, sport en welzijnsbeleid en stedelijke en economische ontwikkeling kunnen hierdoor mede mogelijk gemaakt worden. Daarom is de missie van VBE; “Het bereiken van maatschappelijk rendement door middel van vastgoed”. Daarmee wordt bedoeld dat het handelen van VBE (en het effect daarvan) ertoe dient om beleidsmatige doelen uit de programma‟s te ondersteunen en mede mogelijk te maken. In dit handelen is een nauwe samenwerking mét en participatie ván maatschappelijke partners en de programma‟s van groot belang. De huidige 4 strategische doelen zijn; strategischer, duurzamer, innovatiever en efficiënter. Effectiever wordt per direct toegevoegd als strategisch doel. Aanbeveling: “Hanteer een beleidsk ader voor het maatschappelijk rendement van vastgoed”. Reactie College: In de eerst helft van 2014 k omen we met een voorstel over de wijze waarop dit toegevoegd k an worden aan de werk wijze van VBE bij beslissingen die aan de Raad worden voorgelegd. Een uniform beleidskader voor maatschappelijk rendement om de mate waarin doelstellingen worden behaald door vastgoed als bedrijfsmiddel in te zetten, is momenteel binnen de gemeente Enschede (nog) niet voorhanden. Dit is ook in de eerste besloten bijeenkomst in 2013 met de Raad besproken. Dat betekent overigens niet dat er in de huidige werkwijze niet gestreefd wordt naar het bereiken van een zo groot mogelijk maatschappelijk effect. Per object en op portefeuilleniveau wordt, in samenspraak met de programma‟s, overleg gevoerd over het te bereiken maatschappelijke effect door middel van vastgoed
Het College ziet in deze aanbeveling van de Rekenkamer een aanmoediging om het gewenste beleidskader te realiseren. In het Raadsvoorstel “Update motie Cultureel vastgoed en vervreemding vastgoed” worden concrete voorstellen gedaan voor maatschappelijke overdracht van vastgoed. Het ondersteunen van maatschappelijke doelen en gemeentelijk beleid (b.v. wijkontwikkeling en cultuur) staat hierbij voorop. Bij het nemen van (investerings)besluiten m.b.t. maatschappelijk vastgoed is het zeer wenselijk om de maatschappelijke relevantie explicieter en uitvoeriger vooraf te benoemen en achteraf te verantwoorden. De wijze waarop dit het best tot haar recht komt vergt nog enig onderzoek, omdat in den lande nog weinig concrete en direct toepasbare voorbeelden te vinden zijn. Aanbeveling: “Leg meer regie over het gemeentelijk vastgoed in al zijn aspecten bij VBE”. Reactie College: Het College beoogt onder meer met de voorgestelde herpositionering van vastgoed in portefeuille bij VBE inzicht en sturing voor Raad en College verder te verbeteren, versnippering tegen te gaan en te zorgen voor meer samenhang tussen organisatie onderdelen. Daarbij betrek k en we nadruk k elijk de vorige aanbeveling over het beleidsk ader voor maatschappelijk rendement. Ook moet snel en adequaat ingespeeld worden op veranderende situaties in de samenleving en in de markt. Daarnaast vertegenwoordigt het vastgoed in eigendom van de gemeente een grote financiële waarde, gaat het gepaard met aanzienlijke jaarlijkse lasten en moeten risico‟s en kansen professioneel beheerst en gestuurd worden. Het College zet o.a. via VBE in op meer samenhang tussen beleidsinhoudelijke ambities en praktijk. Kracht van maatschappelijk initiatief in samenspraak met maatschappelijke partners en programma‟s willen we meer honoreren. In het raadsvoorstel, update motie cultureel vastgoed, zijn daartoe ook concrete, tastbare resultaten geboekt. Dit verreist een slagvaardige vastgoedorganisatie die professioneel is ingericht en zich voortdurend blijft ontwikkelen. VBE is 12 jaar geleden opgericht en behartigt het maatschappelijk vastgoed in bezit van de gemeente Enschede als ware zij eigenaar. De spelregels zijn vastgelegd in Vastgoednota 2.0, die door de Raad in februari 2011 is vastgesteld. In het Raadsvoorstel „vervreemden en herpositioneren van vastgoed‟, stelt het College voor ook de overige vastgoedobjecten bij VBE onder te brengen. Door de concentratie van het vastgoed wordt integraler en professioneler gestuurd op: 1.
verhogen van maatschappelijke en beleidsinhoudelijke samenhang;
2.
efficiency, door bundeling van taken en beëindiging van overlap in werkzaamheden (lean);
3.
het verhogen van inkomsten (via verhuur of verkoop);
4.
risico‟s door deze vanuit één portefeuille te beheren (o.a. het terugdringen van leegstand en het afstoten van vastgoed);
5.
het beter benutten van kansen in de markt.
Aanbeveling: “Werk aan een breder bereik van vastgoed-economische k ennis”. Reactie College: Wordt onderk end door het College en in het eerste k wartaal van 2014 gestart en in een lerende organisatie onderhouden. Herpositionering van vastgoed in portefeuille bij VBE heeft tot gevolg dat meer diversiteit in de portefeuille ontstaat. De deelportefeuilles die nu nog niet bij VBE zijn ondergebracht zijn veelal verliesgevende objecten met een verhoogd risicoprofiel en een relatief korte planningshorizon. Dit vereist een andere financiële benadering voor deze portefeuilleonderdelen en een toevoeging in de financiële systematiek. Om die reden is een versteviging van vastgoedkennis en met name vastgoed-economische kennis met name binnen de programma‟s en binnen VBE een goed idee.
Aanbeveling: “Maak een realistische risico-inventarisatie van de vastgoedportefeuille”
Reactie College: Met het oog op de huidige situatie en de aanstaande veranderingen (Aanpassen regie op vastgoed) is het van belang de werk wijze te herijk en. In het eerste k wartaal van 2014 wordt dit afgerond. Eigendom van vastgoed gaat niet zonder risico‟s en vraagt een actief beleid op risicomanagement. De risico‟s en bijbehorende beheermaatregelen, die in de besloten bijeenkomsten aan de Raad in 2013 zijn gepresenteerd, zijn tevens ter beschikking gesteld aan de onderzoeker. Van deze 8 risico‟s zijn de beheermaatregelen benoemd en aangegeven of deze in het weerstandvermogen van de Gemeente Enschede op concernniveau zijn afgedekt of binnen VBE. 6 van de 8 maatregelen worden binnen VBE gedekt en opgevangen en zijn derhalve niet van toepassing op afdekking in het gemeentelijk weerstandvermogen. Ten onrechte is daaruit de conclusie getrokken dat VBE de risico‟s niet van toepassing verklaard. Daarnaast worden de beheermaatregelen in de praktijk uitgevoerd en bewaakt. Het College deelt de mening van de Rekenkamer dat risicomanagement, m et het oog op de huidige situatie en in het licht van de aanstaande veranderingen (Raadsvoorstel College: Aanpassen regie op vastgoed), van groot belang is om de werkwijze te herijken. Sturing op vastgoed en beheersing van de risico‟s wordt in de huidige situatie integraal vorm gegeven binnen het VBE. De volgende risico‟s worden onderkend;
• • • • • • • • • •
jaarlijks vergelijk van marktwaarde t.o.v. boekwaarde (op basis van externe taxaties); stille reserve vastgoed in relatie tot het gemeentelijk weerstandsvermogen; verandering van de rentetarieven; aanbestedingsrisico; bezwaarprocedure en prijsstijgingen tijdens bouwprojecten; huurderving door leegstand; huurverhoging loopt uit de pas met de prognose; wijziging wet- en regelgeving; defecten en schade aan gebouwen; gebreken bij aankoop nieuwe gebouwen;
De risico-inventarisatie vindt plaats bij de reguliere P&C-momenten. Bij risicomanagement is er sprake van een inschatting van de kans dat een risico zich voordoet en de mate waarin een gevolg dan optreedt. Op basis hiervan worden gepaste beheersmaatregelen ingezet. De wijze waarop de gemeente Enschede uitvoering geeft aan risicomanagement (o.a. het opstellen van een risicoanalyse inclusief beheersingsmaatregelen en het restrisico meeneemt in het weerstandsvermogen) kan al jaren op instemming van de accountant rekenen. e
Kortom, het College herijkt het risicomanagement in het 1 kwartaal van 2014 met het oog op de huidige situatie en de aanstaande veranderingen “Aanpassen regie op vastgoed”. Aanbeveling: “Laat VBE de huurrelatie met de eindgebruik ers onderhouden”. Reactie College: Dit is vanaf de oprichting in praktijk gebracht. Vanaf de oprichting van VBE is gestuurd op het aangaan van een directe huurrelatie met de externe hoofdhuurder / gebruiker. Daar waar dat niet mogelijk is worden interne huurovereenkomsten met programma‟s afgesloten. Momenteel is het zo dat op alle panden van VBE een interne of een externe huurovereenkomst is afgesloten. Van belang is daarbij de verschillende rollen te onderscheiden: eigenaar – exploitant – gebruiker. VBE zit in de rol van eigenaar / verhuurder namens de Gemeente Enschede. De exploitant kan een maatschappelijke partner zijn, b.v. een atelierstichting, en de gebruiker is in dit voorbeeld de kunstenaar die gebruik maakt van de atelierfunctie. In het geval er een interne huurovereenkomst is afgesloten, is dat met de afdeling Huisvesting &Services voor de gemeentelijke huisvesting of met O&O voor de wijkgebouwen
en sportcomplexen. Deze afdelingen vervullen de rol van hoofdhuurder/ exploitant. In het geval dat er sprake is van (tijdelijke) leegstand zijn in de meeste gevallen gebruiksovereenkomsten afgesloten. Aanbeveling: “Stop met cosmetisch boek houden”. Reactie College: Van cosmetisch boek houden is geen sprak e. Geldende regelgeving wordt consequent toegepast en daar waar nodig wordt tevens het voorzichtigheidsbeginsel gehanteerd. Het College ontraadt u deze aanbeveling over te nemen. Van Dale zegt over cosmetisch; „1 betrekking hebbend op de verfraaiing van het uiterlijk en 2 (minachtend) dienend om iets fraaier voor te stellen dan het in werkelijkheid is‟. De wijze van boekhouden voldoet aan de eisen die gesteld worden vanuit Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en kan rekenen op goedkeuring van de accountant. Het College is van mening dat zaken niet fraaier worden voorgesteld dan zij zijn. Het is wel zo dat de situatie op de vastgoedmarkt, zoals al eerder opgemerkt, onder druk van de cris is aan grote verandering onderhevig is. Het College herkent zich niet in de conclusies en aanbevelingen op dit terrein. VBE werkt met een kostendekkende huursystematiek voor doelgroepen van beleid en een marktconforme huur voor marktpartijen. De kostendekkende huursystematiek is een middel om een zo laag mogelijke aanvangshuur te berekenen voor doelgroepen van beleid, met als doel een zo hoog mogelijk maatschappelijk rendement per geïnvesteerde Euro. Boekhoudkundig wordt de geldende regelgeving vanuit BBV toegepast. De overige financiële spelregels zijn vastgelegd in Vastgoednota 2.0, door de Raad vastgesteld in februari 2011. Zie ook de reactie van het College op de aanbeveling: „hanteer een k ostprijsdek k ende huur van 15 jaar.’ Het principe achter bruto-waarderen is dat bijdragen voor een investering niet in één keer in mindering worden gebracht op de investering, maar via een egalisatiereserve, gedurende de looptijd, jaarlijks ten laste van de exploitatie komen. Met terugwerkende kracht zijn externe bijdragen uit het verleden (bijv. Europese subsidies) bij nieuwbouwprojecten in de reserve kostprijsdekkende huur gestort, in plaats van in mindering gebracht op de investering. Feitelijk is er sprake van een verschuiving op de balans. Met de bruto waardering wordt beoogd om een beter inzicht te geven in de boekwaarde van de investering, in de subsidies en in de (interne) bijdragen die daarvoor zijn ontvangen, al dan niet om de onrendabele top daarvan af te dekken. Deze methodiek zorgt er voor dat de geconsolideerde reservepositie van VBE niet negatief wordt en daarmee dus geen (negatieve) invloed zal hebben op het weerstandsvermogen van de gemeente. Bijkomend voordeel van deze maatregel is dat hiermee maatschappelijk ongewenste extra ingrijpende bezuinigingen voorkomen zijn. De accountant heeft deze constructie gefiatteerd. Alle gebouwen van VBE worden jaarlijks door externe en daartoe gecertificeerde makelaars getaxeerd. Op basis van deze taxatie wordt elk jaar de stille reserve bepaald, dit is het verschil tussen boekwaarde en marktwaarde. Op portefeuilleniveau is er momenteel bij VBE sprake van een gezonde stille reserve, maar de waardedaling van vastgoed heeft er wel toe geleid dat de stille reserve is afgenomen in 2013 t.o.v. 2012. Het College is zich bewust van het gegeven dat deze afname van de stille reserve een zorgwekkend feit is, dat te wijten is aan de economische recessie in het algemeen en de problematiek in de vastgoedmarkt in het bijzonder. De portefeuilleonderdelen die nu nog in de programma‟s gepositioneerd zijn en waarvan voorgesteld wordt om deze in portefeuille bij VBE onder te brengen, geven een ander beeld. Van deze onderdelen is, in het algemeen, de boekwaarde op portefeuilleniveau hoger dan de marktwaarde en is er sprake van jaarlijkse tekorten in de exploitatie. Hiervoor verwijzen wij u naar het Raadsvoorstel „Aanpassen regie op vastgoed‟, dat eveneens behandeld wordt op 27 januari 2014 in de Stedelijke Commissie en op 3 februari in de Raad.
Ten aanzien van de huurprijssystematiek dient verder nog opgemerkt te worden dat de huur die intern doorbelast worden feitelijk een interne verrekensystematiek is. Deze interne verrekeningen dienen ten allen tijden plaats te vinden. De kosten voor vastgoed, alsmede de risico‟s en de ontwikkeling van de portefeuille worden op deze wijze transparant inzichtelijk gemaakt in begroting en verantwoording. Zie ook de reactie van het college op de aanbeveling: laat het VBE de huurrelatie met de eindgebruik ers onderhouden. Aanbeveling: “Hanteer een k ostprijsdek k ende huur van 15 jaar”. Reactie College: Een k ostprijsdek k ende huur met een looptijd van 15 jaar leidt tot een hogere aanvangshuur van circa 20% voor doelgroepen van beleid. De huidige systematiek voldoet voor langlopende vastgoedexploitaties en leidt daarmee tot het gewenste maatschappelijk effect. Het College ontraadt u deze aanbeveling over te nemen. De beschouwingsperiode bij berekening van de aanvangshuur is 30 jaar, omdat in die periode vrijwel alle grote en minder grote onderhoudskosten zich voordoen. Op deze wijze worden die kosten in de berekening van de aanvangshuur ook gelijkmatig verdeeld over langere periode, wat tevens weer bijdraagt aan een zo laag mogelijke aanvangshuur. Desalniettemin vinden wij de aanbeveling in eerste aanleg interessant. Daarom hebben we doorgerekend wat de suggestie globaal zou betekenen. Het verkorten van de looptijd in de kostendekkende systematiek naar 15 jaar heeft een huurstijging van circa 20% tot gevolg. Zoals gezegd wordt met de huurprijssystematiek een aanvangshuur voor subsidierelaties en interne verrekening berekend. De parameters om de aanvangshuur te berekenen worden jaarlijks bijgesteld aan de hand van prijsstijgingen en andere economische ontwikkelingen die zich voordoen. De Brink Groep constateert in haar rapport “Markttoets t.b.v. verkoop NMK”, dat geen boekhoudkundige optimalisatie mogelijk is in de gemeentelijke vastgoed administratie en dat de gehanteerde parameters voor de berekening van de aanvangshuurprijs, marktconform zijn. Daarmee bieden zij zeer beperkte mogelijkheid voor optimalisatie. Kortom, een gerenommeerde partij vindt dat op één van onze grootste vastgoedobjecten een redelijk geslaagde optimalisatie aan de orde is. De aanvangshuur wordt in huurovereenkomsten vastgelegd en hierna begint de vastgoedexploitatie. Aan VBE de taak om dit binnen de gestelde budgettaire kaders per object en over de gehele portefeuille te realiseren. De sturing op en jaarlijkse bijstelling van de parameters heeft ertoe geleid dat deze in de 12 jaar dat VBE bestaat steeds verder verfijnd zijn en als betrouwbaar aangemerkt kunnen worden. Na bepaling van de aanvangshuur stapt VBE in de werkelijkheid van alle dag en stuurt op de portefeuille (bezetting gebouwen, bestrijden leegstand, beheersen van kosten, laten uitvoeren onderhoud, anticiperen op veranderende wet- en regelgeving e.d.) om de totale vastgoedexploitatie van alle gebouwen binnen de financiële kaders te realiseren. Aanbeveling: “Licht de Raad in als geen mark tconforme huurprijs wordt gehanteerd”. Reactie College: Momenteel wordt een k ader toegepast dat is vastgelegd in Vastgoednota 2.0. Een mark tconforme huur wordt doorberek end aan mark tpartijen en een k ostendek k ende huur aan subsidierelaties. Bij afwijk ingen op dit k ader wordt de Raad betrok k en. De kostendekkende systematiek voldoet zoals gezegd goed bij maatschappelijk vastgoedgebruik voor langere tijd. Daar waar sprake is van commerciële verhuur wordt tegen marktconform tarief verhuurd. Dit marktconforme tarief ligt in de meeste gevallen nog boven de kostendekkende huur. De economische recessie en de specifieke problematiek op de Twentse vastgoedmarkt heeft er voor gezorgd dat de verschillen tussen kostendekkende huur en markthuur in de afgelopen jaren kleiner zijn geworden. Dat blijkt ook uit de meest recente benchmark gemeentelijk vastgoed van IPD.
In de voorgestelde herpositionering van vastgoed worden veelal verliesgevende objecten met een verhoogd risicoprofiel en een relatief korte planningshorizon toegevoegd aan de portefeuille van VBE. Op deze deelportefeuille is een systematiek die uitgaat van een langjarig gebruik niet van toepassing en is een markthuur veelal niet haalbaar. Een separate financiële systematiek is nodig die specifiek geënt is op portefeuilleonderdelen met een looptijd van circa 5 jaren. Aanvulling van de reserve vastgoed vanaf 2021 vanuit het spaarprogramma kan hier onderdeel van uitmaken.
