Schuldhulpverlening gemeente Gouda Nota van Conclusies en Aanbevelingen
Rekenkamer Gouda
- CONCEPT EN VERTROUWELIJK -
Versie d.d. 12 mei 2012
Inhoudsopgave
1.
Onderzoekskader schuldhulpverlening in Gouda
3
1.1 1.2 1.3
Inleiding Onderzoeksvraag en deelvragen Leeswijzer
3 3 4
2. 2.1 2.2
Samenvatting bevindingen Beleid als bedacht Beleid als uitgevoerd
5 5 6
3.
Conclusies
7
4.
Aanbevelingen
8
2
1.
Onderzoekskader schuldhulpverlening in Gouda
1.1 Inleiding De Rekenkamer Gouda heeft een onderzoek uitgevoerd naar het beleid en de praktijk van de schuldhulpverlening in de gemeente. Ten tijde van het rekenkameronderzoek was het wettelijk kader voor de schuldhulpverlening in beweging. Op 29 februari 2012 werd een wetsvoorstel rond publieke schuldhulpverlening door de Eerste Kamer aangenomen, waarin de taak om te voorzien in deze hulpverlening nadrukkelijk bij de gemeente wordt gelegd.1 Deze wet treedt per 1 juli 2012 in werking.2 In Gouda liet de gemeente tot 2010 de stichting Kwadraad (budgetbureau Gouda) op basis van een subsidierelatie de schuldhulpverlening voor particulieren verzorgen. Schuldhulpverlening voor bedrijven kent Gouda niet. Over het functioneren van Kwadraad was de gemeente niet tevreden, o.a. omdat er sprake was van groeiende wachtlijsten, terwijl de financiële middelen beschikbaar waren om meer trajecten te begeleiden. De gemeente heeft het bureau Interwerk een onderzoek laten verrichten, waarvan het rapport in januari 2010 werd uitgebracht. Dit was voor het college in februari 2010 aanleiding tot aanpassingen in het beleid. De belangrijkste veranderingen kwamen erop neer dat de intake door de gemeente zelf verricht zou gaan worden en wel door de Dienst Werk, Inkomen en Zorg (WIZ). Als de intake daar aanleiding toe geeft, laat de gemeente vervolgens een extern bureau (bureau Westerbeek) op contractbasis schuldhulp verlenen.
1.2 Onderzoeksvraag en deelvragen De centrale vraag van dit onderzoek is als volgt geformuleerd: in hoeverre heeft de gemeente Gouda in 2010/2011 verbeteringen in de schuldhulpverlening gerealiseerd ten opzichte van de periode dat de schuldhulpverlening werd uitgevoerd door Stichting Kwadraad? De onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Hoe is de schuldhulpverlening in Gouda georganiseerd en welke regelingen, procedures en contractuele afspraken zijn van toepassing? 2. Welke (bestuurlijke) informatie is beschikbaar over de schulphulpverlening in Gouda (voor minimaal de jaren 2009-2011 o.a. de aantallen cliënten, aantallen intakegesprekken, aantallen en duur trajecten, wachtlijsten, schuldbedragen, aantallen doorverwijzingen WSNP, kosten en resultaten van schuldhulpverlening)?
1 2
Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 291, nr. 2. Zie ook § 1.1 van de nota van bevindingen.
3
3. Hoe verhoudt de ontwikkeling van de schuldhulpverlening in Gouda in de periode 2009-2011 zich tot de ontwikkeling in andere gemeenten, voor zover daarover benchmarkgegevens beschikbaar zijn? 4. Kan uit de beschikbare (bestuurlijke) informatie worden opgemaakt dat de schuldhulpverlening in Gouda de afgelopen jaren is verbeterd?
1.3 Leeswijzer Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen is een onderscheid gemaakt tussen de opzet van het beleid (het beleid als bedacht) en de daadwerkelijke uitvoering en de resultaten van het beleid (het beleid als uitgevoerd). De onderzoeksbevindingen ten aanzien van beide aspecten hebben we samengevat weergegeven in het volgende hoofdstuk van deze nota. In de hoofdstukken 3 en 4 komen achtereenvolgens de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer aan de orde.
4
2.
Samenvatting bevindingen
2.1
Beleid als bedacht
Als antwoord op de eerste onderzoeksvraag komen we samengevat tot de volgende bevindingen: 1. In Gouda bestaat (nog) geen apart plan waarin de uitgangspunten staan ten aanzien van de schuldhulpverlening. Het plan was ten tijde van het rekenkameronderzoek in de maak, maar de afwezigheid werd hoe dan ook als een gemis ervaren. De gewenste resultaten van de schuldhulpverlening zijn niet geconcretiseerd en ook de gemeenteraad heeft vanuit zijn kaderstellende rol geen resultaatdoelen geformuleerd. 2. Op grond van het onderzoekmateriaal kan een beleidstheorie of globaal kader worden gereconstrueerd. Daarin wordt schuldhulpverlening geplaatst binnen het bredere kader van het armoedebeleid en wordt aangesloten bij de mate van zelfredzaamheid van burgers. Het beleid beoogt een integrale aanpak, zowel gericht op preventie als op cureren. 3. De aard en de omvang van de schuldproblematiek is op grond van de onderzoeksgegevens moeilijk vast te stellen. Hierdoor is lastig na te gaan of het beleid wel aansluit bij de maatschappelijke armoede- en schuldenproblematiek zoals die zich specifiek in Gouda voordoet. Ook zijn er onvoldoende gegevens over de resultaten van de schuldhulpverlening, in de zin van het bieden van een daadwerkelijke oplossing voor de problematische schulden waar de cliënten mee kampen. 4. Het beleid rond de schuldhulpverlening spitst zich in Gouda toe op de toegang van burgers tot deze vorm van publieke dienstverlening. De problematiek rond wachtlijsten heeft het beleid beïnvloed en maakt een belangrijk onderdeel uit van het totale beleid. 5. Het gewenste proces voor schuldhulpverlening is beschreven in het bestek voor de uitbesteding van de schuldhulpverlening. Dit proces kent vele momenten waarin door de aanbieder (Westerbeek BV) dient te worden gerapporteerd aan de gemeente (dienst WIZ).
2.2
Beleid als uitgevoerd
In deze paragraaf beantwoorden we de onderzoeksvragen 2 en 3 over respectievelijk bestuurlijke informatie en ontwikkelingen in de schuldhulpverlening, vergeleken in de tijd. Verder gaan we na of er (onderzoeksvraag 4) veranderingen kunnen worden waargenomen in de feitelijke uitvoering die volgens het toetsingskader als verbeteringen kunnen worden beschouwd. In het kader van de derde onderzoeksvraag was het ook een doel om de lokale ontwikkelingen in Gouda te vergelijken met landelijke kerncijfers. In paragraaf 1.4 werd reeds aangegeven dat daartoe echter (op dit moment) de benodigde gegevens grotendeels ontbreken. Samengevat komen we tot de volgende bevindingen. 1. In de periode dat Kwadraad de schuldhulpverlening verzorgde was er sprake van een grote betrokkenheid, affiniteit met de cliënt en aanzienlijke inhoudelijke kennis van de doelgroep. Ze was echter weinig efficiënt en de wachtlijsten liepen op. Een financiele injectie om de wachtlijsten te laten afnemen leverde op korte termijn resultaat
5
2.
3.
4.
5.
6.
7.
op, maar duidelijk was zichtbaar dat de problemen niet alleen waren terug te voeren op een toegenomen vraag naar schuldhulpverlening. Er was een structurele oplossing nodig: de aanpak van de inefficiënte organisatie van de schuldhulpverlening. De inefficiënte organisatie van de schuldhulpverlening bij Kwadraad is veroorzaakt door personeelsgebrek en een (doorgeschoten) betrokkenheid van de medewerkers bij Kwadraad. Er was ook een gebrek aan sturing bij Kwadraad en de gemeente. Die oorzaken bleken gezamenlijk de overschrijdingen in de hand te werken. Er is een aantal kenmerkende verschillen (met elk ook zo hun gevolgen) tussen de periode Kwadraad en de periode Westerbeek. a. De dienstverlening geschiedt nu door een commerciële marktpartij (contractrelatie, waar zij voorheen geschiedde door een non-profitorganisatie in een subsidierelatie). Waar de schuldhulpverlening voorheen als een missie werd opgepakt, daar is nu ten gevolge van die verandering meer nadruk op de zakelijke en bedrijfsmatige aspecten. De contractrelatie biedt de gemeente in potentie meer mogelijkheden om detailinformatie over cliënten te verlangen. b. Westerbeek is gespecialiseerd in schuldhulpverlening, waar deze dienstverlening voor Kwadraad niet haar corebusiness was. c. Er is nu meer nadruk op zelfredzaamheid door de schuldhulpverleners dan voorheen. Dat heeft ook weer een belangrijk gevolg (zie volgende twee conclusies) Er is – op basis van lokale waarnemingen, maar ook onderzoeksliteratuur - reden om aan te nemen dat met name de sociaal zwakkeren en verminderd zelfredzamen zijn (over)vertegenwoordigd in het cliëntenbestand. Exacte gegevens over de (achtergrondkenmerken van) cliënten in Gouda ontbreken echter momenteel. De overdracht Kwadraad-Westerbeek is niet optimaal verlopen, mede vanwege de wezenlijke interpretatieverschillen van de gemeente en Kwadraad ten aanzien van de gemaakte afspraken en wederzijdse verplichtingen. Op grond van de aan de rekenkamer verstrekte cijfermatige gegevens kan geen volledige vergelijking worden gemaakt met de landelijke kerncijfers van de landelijke brancheorganisatie NVVK. De derde onderzoeksvraag kan derhalve niet afdoende worden beantwoord. Vooralsnog is er in Gouda nog geen duidelijk zicht op de output en de outcomes van de schuldhulpverlening. Op grond van de aan de rekenkamer verstrekte cijfermatige gegevens kan worden opgemaakt dat: a. er in 2011 nog (tijdelijk) overschrijdingen waren van de maximale wachttijd van vier weken. b. er een aanwijzing is dat (in elk geval bij de reguliere aanmeldingen) weinig zelfredzame groepen mogelijk zijn oververtegenwoordigd in het cliëntenbestand.
6
3.
Conclusies
De hoofdconclusie van het onderzoek van de rekenkamer naar schuldhulpverlening en tevens het antwoord op de centrale onderzoeksvraag is dat niet aantoonbaar is dat de schuldhulpverlening sinds 2010 is verbeterd. Juist omdat de schuldhulpverlening de afgelopen jaren onderwerp van zorg en discussie was in de gemeenteraad, vindt de rekenkamer het opvallend dat de kaderstelling wat betreft de formulering van gewenste resultaten van de schuldhulpverlening mager is. De discussie heeft zich vrijwel geheel beperkt tot de problematiek van de wachttijden en wachtlijsten. Concrete doelen voor preventie (beperking instroom) of voor de gewenste resultaten van ingezette schuldhulptrajecten ontbreken. Niet alleen de kaderstelling is ontoereikend; ook de bestuurlijke informatie over de resultaten en de kosten van de schuldhulpverlening is onvoldoende. Met de nodige moeite heeft de rekenkamer informatie over aantallen aanmeldingen, wachttijden en wachtlijsten verkregen. Op het niveau van cliëntdossiers is informatie beschikbaar, maar bestuurlijke informatie ontbreekt grotendeels over de achtergrondkenmerken van de cliënten, de resultaten van de schuldhulptrajecten, de aantallen aanmeldingen in het kader van de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) en de kosten van de schuldhulpverlening. De overgang van Kwadraad naar Westerbeek heeft geleid tot een toegenomen zakelijkheid en (in potentie) een toegenomen zicht op het uitvoeringsproces in individuele gevallen. De nadruk op zelfredzaamheid werpt echter wel extra drempels op voor de sociaal zwakke groepen die (ook en mogelijk vooral) gebruik maken van de schuldhulpverlening. Waar de schuldhulpverlening in het verleden inefficiënt werd uitgevoerd en de betrokkenheid doorschoot, daar sluit de zakelijkheid en de gevraagde zelfredzaamheid nu mogelijk niet aan bij het sociaal zwakke en weinig zelfredzame deel binnen het totale cliëntenbestand. Het beleidsuitgangspunt was: aansluiten bij de mate van zelfredzaamheid. Dat uitgangspunt is verworden tot: per definitie uitgaan van de zelfredzaamheid.
7
4.
Aanbevelingen
Op grond van de bevindingen en conclusies formuleert de rekenkamer de volgende aanbevelingen voor het college ter verbetering van de schuldhulpverlening. 1. Stel een integraal beleidsplan op voor de schuldhulpverlening. Dit beleidsplan moet voldoen aan de wettelijke eisen van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, die per 1 juli 2012 in werking treedt. Het beleidsplan moet een concrete kaderstelling omvatten op onder andere de volgende punten: preventie; procesdoelen (waaronder maximale wachttijden en kostenlimieten); resultaatdoelen. 2. Verbeter de bestuurlijke informatievoorziening, zodat ten minste de volgende gegevens maandelijks aan de portefeuillehouder worden gerapporteerd: het aantal aanmeldingen per categorie (bedreigend, complex, niet-complex); de omvang van de (gemiddelde) schuldenlast; de wachttijden en wachtlijsten per fase van de schuldhulpverlening; de aanmeldingen van cliënten voor WSNP; de doorlooptijden van de trajecten; de resultaten van de trajecten; de kosten van de trajecten. 3. Onderzoek de achtergrondkenmerken van de cliënten en pas de aanpak van de schuldhulpverlening zo nodig aan op basis van de mate van zelfredzaamheid die van cliënten verwacht kan worden. De rekenkamer beveelt de gemeenteraad aan om de kaderstelling in het beleidsplan van het college te beoordelen op de in de eerste aanbeveling genoemde punten. Verder beveelt zij de raad aan om het college ten minste eenmaal per jaar bestuurlijke informatie te laten verstrekken, zoals gespecificeerd in de tweede aanbeveling.
8
