Vernieuwing Toezicht Domein Afval. Eindbeeld en Realisatie

Vernieuwing Toezicht Domein Afval Eindbeeld en Realisatie 2008 - 2011 - 2015

Vernieuwing Toezicht Domein Afval Eindbeeld en Realisatie 2008 - 2011 – 2015 november 2008

Pagina 1 van 1

Pagina 2 van 2

Managementsamenvatting domein Afval Met dit document wordt voldaan aan de wens van de Inspectieraad om voor het domein Afval een eindbeeld vast te leggen.

naar de gemeentelijke bedrijven. Dat betekent onder meer dat dan ook de gemeentes op termijn (uiterlijk 2011) een belangrijke partner binnen dit domein zullen worden.

Het domein De afvalinzameling en -verwerking vormen een keten waarin verschillende sectoren te • • • • • •

onderscheiden zijn: inzameling van afval vervoer van afval handel en bemiddeling in afval recycling van afval eindverwerking van afval

Het programma Vernieuwing Toezicht domein Afval richt zich in eerste instantie op de ketenonderdelen recycling en eindverwerking van afval. Vervoer van afval maakt onderdeel uit van de domeinen “wegtransport” en “transport over water”. In een later stadium (2011) zal het programma zich ook richten op de inzameling van afval. Bij de bedrijven die actief zijn in de recycling en eindverwerking van afval zijn de provincies vergunningverlener en toezichthouder voor de Wet Milieubeheer. Het programma Vernieuwing Toezicht in het domein Afval richt zich primair, maar niet uitsluitend, op deze groep bedrijven. In totaal gaat het daarbij om circa 3000 afvalbedrijven. De reden voor de genoemde afbakeningen is pragmatisch van aard, namelijk het waarborgen van de beheersbaarheid van het programma voor een complexe, omvangrijke en heterogene sector. De aanpak voor de provinciale afvalbedrijven is beschreven in het voorliggende document. Voor de afvalbedrijven met gemeentelijke milieuvergunningen is de verwachting dat deze zullen profiteren van de ervaringen en instrumenten die worden ontwikkeld binnen de doelgroep van de provinciale bedrijven. De branchegerichte aanpak (zie hieronder) zal bovendien zijn doorwerking kennen

De toezichtlast en de veranderopgave die dat oplevert Ondanks de gemiddeld goede beoordeling van het zelf ervaren toezicht (Meting toezichtlasten in het domein Afval, SIRA, juni 2007) geven de bedrijven duidelijk aan dat er verschillende toezichtproblemen zijn waar hard aan gewerkt moet worden. De gemeenschappelijke noemer van die problemen is het ongelijke speelveld in het toezicht voor bedrijven. Een zwaarwegend punt is de onvoldoende aandacht voor illegale activiteiten met afval. Afvalbedrijven hebben meermaals te kennen gegeven dat de illegaliteit in hun sector hen een doorn in het oog is, te meer daar het er op lijkt dat deze illegaliteit niet of nauwelijks aan controle onderhevig is. De sector pleit dan ook voor een gerichte aanpak door de overheid. Ook tussen gelijksoortige legale afvalbedrijven is veelvuldig sprake van een ongelijk speelveld. Met name worden genoemd: ongelijke inspectiefrequentie, ongelijke beoordeling, ongelijkheid met betrekking tot het kennisniveau van inspecteurs en daarmee samenhangend een toezichtaanpak die te veel afhangt van de individuele inspecteur. Juist omdat veel afvalbedrijven onder landelijk opererende afvalconcerns opereren is dit goed merkbaar. Deze verschillen in het speelveld zorgen voor veel irritatie bij de bedrijven en zijn op te lossen zonder dat ze de effectiviteit van het toezicht aantasten. Meer in het algemeen pleit de sector voor een aanpak die meer focust op de belangrijkste risico’s in de sector, op basis van risicoanalyses. Ook dat

Pagina 3 van 3

kan een belangrijke bijdrage leveren aan een gelijker speelveld. De problematiek van een ongelijk speelveld in toezicht speelt, wellicht niet verwonderlijk, sterker bij decentrale overheden, en dan met name bij het toezicht in het kader van de Wet milieubeheer (provincies, gemeenten). Samenvattend zijn de verbeterthema’s: 1. 2. 3. 4.

5. 6.

Betere focus: het toezicht richt zich op de aanpak illegaliteit. Betere focus: het toezicht richt zich op de hoofdzaken en op de grootste risico’s. Level playing field: de verschillende overheden behandelen de bedrijven op uniforme wijze. Het toezicht maakt gebruik van effectievere en efficiëntere toezichtsmethoden waaronder systeemtoezicht. Het toezicht wordt door deskundige toezichthouders uitgevoerd. Er is sprake van een betere samenwerking tussen toezichthouders en toezichthoudende instanties

De afvalsector kenmerkt zich door grote verschillen tussen bedrijven in termen van processen en afvalstromen. Dit komt tot uitdrukking in de diversiteit in brancheorganisaties. De heterogeniteit van de sector uit zich ook in zeer verschillende groottes van zowel bedrijven als verwerkingslocaties. Voor grote, complexe bedrijven (qua procestechnologie, aantallen handelingen etc.) zijn de mogelijkheden voor Vernieuwing Toezicht van een andere ordeals voor de vele kleine/middelgrote bedrijven in de sector. Deze heterogeniteit vergroot de complexiteit van de veranderopgave. Het betekent dat Vernieuwing Toezicht voor elke branche dient te worden toegespitst en tevens dat het onderscheid tussen grote/complexe bedrijven en overige bedrijven van 1 wezenlijk belang is. Dit zijn wezenlijke uitgangspunten voor het programma Vernieuwing Toezicht afvaldomein.

Eindbeeld vanuit het perspectief van de bedrijven Het kabinet heeft in de brief van 25 januari 2008 de hoofdlijnen neergelegd van de ambitie voor vernieuwing van het toezicht (TK 31 201, nr. 25). Aan die ambitie zal de Tweede Kamer de resultaten van het programma gaan toetsen. Daarom is de specifieke ambitie voor de afvalbedrijven daarop gebaseerd, aangevuld met de conclusies uit de metingen van toezichtlast. Bedrijven in de afvalsector zullen het inspectietoezicht anno 2011 als volgt ervaren: I. II.

III.

IV.

V. VI. VII.

VIII.

IX.

Inspecteurs beginnen met vertrouwen dat we ons aan de regels willen houden. Bedrijfsprocessen met grote risico’s worden intensiever gecontroleerd dan vroeger en processen met weinig risico juist veel minder. De manier van controleren is ook veranderd. De inspecties maken optimaal gebruik van onze kwaliteitssystemen en onze gegevens. Als die goed zijn, kan de inspectie zich grotendeels beperken tot systeemtoezicht. De inspectiediensten vanuit het rijk, de gemeente enz. werken onderling goed samen, zodat we door minder instanties benaderd worden en geen vragen meer dubbel hoeven te beantwoorden. De inspecties zijn deskundig en hebben oog voor onze bedrijfsprocessen. Ze zijn duidelijk over hun taak en over de inspectieresultaten. De regels zijn eenvoudiger geworden en het zijn er minder. Het kost geen onevenredige moeite om je eraan te houden. Inspecteurs maken duidelijk welke regels voor ons gelden, hoe die in elkaar zitten en hoe je ermee moet omgaan. Wie met opzet de regels overtreedt, wordt snel en streng aangepakt.

N.B. De Kamerbrief noemt 2010 als peiljaar. Bovenstaande ambitie richt zich op 2011, maar daarmee is net als in de Kamerbrief bedoeld: het einde van de kabinetsperiode.

1. Een branche is daarbij op te vatten als een duidelijk te onderscheiden groep van bedrijven op grond van verwerkte afvalstroom en/of verwerkingsproces.

Pagina 4 van 4

waaraan het eindbeeld voor uiterlijk 2015 en de tussendoelen voor uiterlijk 2011 zijn opgehangen. Deze hoofdsporen (met de verwijzing naar de hierboven opgesomde ambities) worden als volgt omschreven:

Acties om het eindbeeld te realiseren Overeenkomstig de zes geschetste verbeterthema’s zijn zes hoofdsporen benoemd die een antwoord geven op de geconstateerde problemen en Verbeterthema/ hoofdspoor

Ambities

Acties

1. Betere focus van toezicht: aanpak illegaliteit

II, IX

Uiterlijk 2011: • Voor de aanpak van de illegaliteit in de diverse branches zijn draaiboeken vastgesteld en is een systematisch aanpak in gang gezet. Uiterlijk 2015: • De illegaliteit in de diverse branches is sterk gereduceerd (60-70%) door het systematisch aanpakken ervan.

2. Betere focus van toezicht: risicoanalyse

II

Uiterlijk 2011: • Voor alle branches bestaat een risicoanalyse op brancheniveau welke vertaald wordt in een toezichtsplan per branche. Voor de meest risicovolle afvalstoffenketens bestaat een risicoanalyse welke vertaald wordt in ketenhandhaving. • Voor 50% van de grote afvalbedrijflocaties is een risicoanalyse op bedrijfsniveau gemaakt, welke vertaald is in een selectief toezichtplan. • Alle toezichthouders zijn bekend met de beschikbare methodieken voor risicoanalyse. Uiterlijk 2015: • Er is een gemeenschappelijke methodiek beschikbaar voor risicoanalyse op brancheniveau, ketenniveau en bedrijfsniveau. Deze wordt standaard bij elk branche/ keten/locatie toegepast door de gezamenlijke toezichthouders. • Voor 100% van de grote afvalbedrijven bestaat een risicoanalyse op bedrijfsniveau, welke vertaald is in een selectief en transparant toezichtplan.

3. Verbeteren uniformiteit in toezicht: level playing field

VIII, IV

Uiterlijk 2011: • Alle regionale coördinatiepunten en branchemanagers (zie 4.6) hebben hun afstemming van het toezicht op vergelijkbare wijze georganiseerd. • Er zijn toezichtpools gevormd voor branches/ specifieke bedrijfstypes, met name voor decentrale overheden Uiterlijk 2015: • Gelijk speelveld (level playing field) wat betreft toezicht in Nederland. Met name wat betreft provincies en rijksinspecties

Pagina 5 van 5

Verbeterthema/ hoofdspoor

Ambities

Acties

4. Andere wijze van toezicht: effectievere/ efficiëntere toezichtmethoden, met name systeemtoezicht

III, IX

Uiterlijk 2011: • Bij 20% van de grote bedrijven met een milieuzorgsysteem is – met behulp van de handreiking – in beeld gebracht op welk niveau hun compliance management systeem werkt. • Er zijn minimaal 3 pilots gestart voor de verbreding van systeemtoezicht op het gebied van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en water. • Met het OM/FP zijn landelijk afspraken geconcretiseerd t.a.v. afstemming van bestuurlijk en strafrechtelijke handhaving in het kader van systeemtoezicht. • Voor de branches met branchekeurmerken zijn de mogelijkheden voor toezichtvermindering/ verandering in beeld gebracht. Uiterlijk 2015: • Voor 50% grote bedrijven met een zorgsysteem is in beeld gebracht op welk niveau het compliance management systeem werkt, en zijn concrete afspraken met het bevoegd gezag gemaakt over systeemtoezicht (meerdere taakvelden). • Bij elk bevoegde gezag dat gebruik wil maken van systeemtoezicht zijn de uitgangspunten daarvoor verankerd in het handhavingsbeleid en de individuele toezichtplannen per bedrijf. • Bij 10% van de grote bedrijven is de vergunning (doelvoorschriften) in lijn gebracht met de risicoanalyse voor het bedrijf en het voorgenomen systeemtoezicht. • Branchekeurmerken worden actief gebruikt bij het toezicht (toezichtvermindering/verandering

5. Verbetering deskundigheid en stimuleren cultuurwijziging

I, III, V, VIII

Uiterlijk 2011: • Minstens 10% van de inspecteurs binnen het afvaldomein hebben een training Modern Toezichthouden gevolgd, en passen de principes zo veel mogelijk toe in hun werk. • Minstens 15% van de bezochte bedrijven ziet een concrete verbetering in de professionaliteit van de toezichthouder. Uiterlijk 2015: • Alle inspecteurs binnen het afvaldomein voldoen aan de nieuwe maatlat professionele toezichthouder. • Ruim 60% van de bezochte bedrijven ziet een concrete verbetering in de professionaliteit van de toezichthouder. • Alle betrokken inspectiediensten hebben hun beoordelingscriteria voor medewerkers zodanig aangepast, dat niet meer wordt afgerekend op het aantal controles, maar op de kwaliteit en de impact van de controles.

Pagina 6 van 6

Verbeterthema/ hoofdspoor

Ambities

Acties

6. Betere samenwerking tussen toezichthouders/toezichtinstanties

IV

Uiterlijk 2011: • Voor alle grote afvalbedrijflocaties is duidelijk welke coördinatiepunt aanspreekbaar is voor de afstemming van het toezicht. • Voor iedere branche is binnen de overheid een branchemanager aanwezig die een duidelijk coördinerende rol vervult • Alle betrokken toezichthouders stemmen al hun preventief toezicht op de afvalbedrijven af met het coördinatiepunt in de regio en met de branchemanagers. Uiterlijk 2015 • Door optimalisatie van de coördinatie tussen toezichthoudende organisaties ervaren de bedrijven overheidstoezicht met één gezicht

Koppeling van diverse toezichtontwikkelingstrajecten Op dit moment zijn er tal van ontwikkelingen op het gebied van toezicht gaande. Niet in de laatste plaats buigt het kabinet zich nu over het rapport van de Commissie Mans dat een structuurwijziging van de uitvoering van het toezicht voorstelt. Een andere ontwikkeling is de politieke wens tot verdere decentralisatie van bevoegdheden. De uitkomsten van Vernieuwing Toezicht binnen het domein Afval moeten te plaatsen zijn binnen de context van deze ontwikkelingen en er bij aansluiten. Bij de acties die tot oplossing van de hierboven gesignaleerde problemen leiden, wordt rekening gehouden met andere ontwikkelingen die voor de sector relevant zijn. Daarbij valt onder meer te denken aan de implementatie van de WABO. ICT-toepassingen zijn voor samenwerking en gegevensuitwisseling uitermate belangrijk. Er wordt maximaal gebruik gemaakt van ICT-faciliteiten zoals digitaal dossier en een virtuele gemeenschappelijke inspectieruimte.

Relatie met beleid, vergunningverlening en vermindering regeldruk Vernieuwing Toezicht Afval is gericht op toezicht. Vergunningverlening, beleid en vermindering van regeldruk zijn geen onderwerp van onderzoek. Wél zal een aantal activiteiten aan deze onderwerpen raken en leiden tot aanbevelingen op dat vlak. Bovendien geldt onverkort dat beleid, vergunningverlening en toezicht onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Wat in het kader van toezicht wordt geregeld moet zijn plaats krijgen in beleid en vergunningverlening. Als dat niet gebeurt dan zijn problemen onvermijdelijk. In een later stadium zal dan ook moeten worden overwogen of er geen verbreding van het domein (in ieder geval naar vergunningverlening, maar b.v. ook onzinnige/overbodige regelgeving) zal moeten plaatsvinden. Het eindbeeld vertaald naar vermindering van toezichtlast De toezichtlast bij bedrijven kan worden verdeeld in een kwalitatieve beleving (de “ervaren” toezichtlast) en een kwantitatieve beleving (tijd, geld, frequentie van toezicht). Het kabinet

Pagina 7 van 7

heeft uitgesproken tot een toezichtlastvermindering van 25% te willen komen. Door het toepassen van risicoanalyses, systeemtoezicht, het introduceren van coördinatiepunten, branchemanagers, ICT etc. kan de kwantitatieve toezichtlast bij bedrijven worden verminderd. In termen van tussendoel en eindbeeld is de inschatting dat voor 2011 als tussendoel een vermindering van 10% kan worden gerealiseerd en dat het eindbeeld in 2015 zal uitkomen op 15%. De kwalitatieve toezichtlast zal in die periode ook een aanzienlijke vermindering moeten kennen. Deze vorm van toezichtlast laat zich echter moeilijk in percentages uitdrukken. Derhalve zal in 2011 en in 2015 een herhaling plaatsvinden van de al eerder uitgevoerde toezichtlastmetingen om de daadwerkelijk effecten van Vernieuwing Toezicht in dit domein inzichtelijk te maken. Naar verwachting zal in 2015 de totale toezichtlast zeker met 25% (zo niet meer) zijn verminderd. Kritische succesfactoren Als kritische succesfactoren kunnen worden benoemd: Capaciteit voor de uitvoering van Vernieuwing Toezicht

De eindbeelden en streefdoelen die voor het afvaldomein zijn geformuleerd zijn ambitieus. Het zal de nodige capaciteit vergen om alle activiteiten uit te voeren die noodzakelijk zijn voor de realisatie van het eindbeeld. Implementatie bij provincies, rijk, Unie van Waterschappen en gemeenten.

Alhoewel de VROM-Inspectie trekker is van Vernieuwing Toezicht afvaldomein, is de provincie het voornaamste bevoegd gezag. Het succes van Vernieuwing Toezicht afval staat of valt met de implementatie ervan binnen en door de provincies. Ook binnen de verschillende rijksdiensten, de Unie van Waterschappen en op termijn ook binnen de gemeenten zal de borging van de implementatie van Vernieuwing

Toezicht de nodige aandacht moeten krijgen. Politieke aandacht

De vernieuwing van het toezicht is geen gemakkelijk proces. Politieke aandacht is en blijft van groot belang en is noodzakelijk om de gewenste vernieuwing te realiseren. ICT

Op dit moment gaat er veel geld en aandacht naar de ICT-ontwikkelingen. Risico is dat de ICT leidend gaat worden voor de inrichting van het toezicht. Lopende trajecten op het gebied van beleid en regelgeving Binnen Vernieuwing Toezicht wordt een aantal afspraken gemaakt tussen overheden onderling en overheid en bedrijven. Niet uitgesloten is dat deze afspraken haaks staan om ontwikkelingen die zich elders binnen de overheid afspelen, hetzij op nationaal niveau, hetzij op Europees niveau. Dit moet worden onderzocht. Cultuur

Vernieuwing Toezicht vergt een andere manier van werken en denken over toezicht. Om Vernieuwing Toezicht tot een succes te maken zal tot op zekere hoogte sprake moeten zijn van een cultuurverandering binnen de overheid. Organisatie van het toezicht

Het toezicht op de grote afvalbedrijven is vrij versnipperd. Verschillende instanties houden toezicht. Ondanks de wil tot samenwerking blijft een risico dat niet of onvoldoende tot integraal en/of afgestemd toezicht wordt gekomen. Met behoud van bevoegdheden verdient het daarom aanbeveling de organisatie van het toezicht onder de loep te nemen en effectiever en efficiënter vorm te geven. Dit kan bijvoorbeeld door het oprichten van omgevingsdiensten.

Pagina 8 van 8

Oprichten van omgevingsdiensten

Alhoewel bij herhaling in dit stuk is aangegeven dat de vorming van omgevingsdienst en het centraliseren van hoogspecialistische toezichtstaken soelaas kunnen bieden bij het oplossen van ervaren problemen bij toezicht, moet anderzijds vermeden worden dat de ontwikkelingen in het kader van Vernieuwing Toezicht worden vertraagd in afwachting van het oprichten van omgevingsdiensten. Open houding van bedrijven

Bedrijven die toe zijn aan systeemgericht toezicht, moeten bereid zijn hierin te investeren, een open houding aan te nemen en informatie met de overheid te delen. Betrekken van het Openbaar Ministerie bij Vernieuwing Toezicht

Bij een open houding van bedrijven (zie boven) is de houding van de overheid (waaronder het Openbaar Ministerie) uitermate belangrijk. Bedrijven geven nu al te kennen dat met name de wijze waarmee het Openbaar Ministerie omgaat met gemaakte afspraken tussen bevoegd gezag en bedrijf, cruciaal is voor het slagen van systeemtoezicht. Het is daarom van belang het Openbaar Ministerie te betrekken bij de ontwikkelingen rondom 2 systeemtoezicht .

2. Er lopen op dit vlak inmiddels diverse initiatieven.

Pagina 9 van 9

1. Inleiding 1.1 Aanleiding De inspectieraad heeft de projectleiders en verantwoordelijke inspecteursgeneraal verzocht om voor ieder domein een streefbeeld/eindbeeld en veranderopgave te formuleren. In dit document wordt tegemoet gekomen aan deze vraagstelling voor het domein Afval. 1.2 Achtergrond Deskundige toezichthouders, level playing field, de aanpak van de illegaliteit. Dat is wat de afvalbedrijven in Nederland van de overheid verlangen. Dit blijkt uit onderzoek naar de toezichtlast bij de afvalsector. Dergelijk onderzoek is in diverse maatschappelijke sectoren (domeinen) verricht, naar aanleiding van klachten over onder meer langs elkaar heen werkende toezichthouders, toezichthouders die geen rekening houden met de specifieke risico’s en risicobeheerssystemen van bedrijven. Toezicht beschermt zwakkere belangen, biedt zekerheid en veiligheid aan burgers en werknemers, zorgt voor betere naleving, voor rechtsgelijkheid en eerlijke concurrentie. Niemand die dat bestrijdt. Maar onnodige last van toezicht wil niemand. Naar aanleiding van bovengenoemde klachten vanuit de maatschappij heeft de Tweede Kamer op 23 februari 2006 de motie Aptroot c.s. aanvaard. In die motie vraagt de Kamer om de oprichting van één inspectie- en controledienst voor het bedrijfsleven per 1 januari 2009. De achtergrond daarvan is een vermindering van onnodige last bij bedrijven die door het toezicht wordt veroorzaakt. Het Kabinet heeft als reactie op deze motie op 8 september 2006 aan de Kamer aangegeven in het plan van aanpak Eenduidig Toezicht (Minder, beter, duidelijker), dat voor bepaalde

maatschappelijke domeinen frontoffices gevormd zullen worden. Hiermee moet binnen de domeinen de toezichtlast met gemiddeld 25% afnemen. Daarnaast moet de efficiency van inspecties en de kwaliteit en effectiviteit van het toezicht toenemen. Rijksinspectiediensten zullen met name MKB-bedrijven maximaal twee keer per jaar inspecteren. Alleen om zwaarwegende redenen (zoals risicoanalyses en daarop gebaseerde herhalingsinspecties, internationale wet- en regelgeving, niet-naleving en incidenten) kan daarvan worden afgeweken. Uitgangspunt van de benadering van Eenduidig Toezicht is, dat de inrichting van het toezicht plaatsvindt vanuit het perspectief van de gecontroleerde partij. In december 2007 is het programma Eenduidig Toezicht opgegaan in het programma Vernieuwing Toezicht, onder leiding van de Inspectieraad. Op 25 januari 2008 heeft minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een brief aan de Tweede Kamer de ambities van het programma Vernieuwing Toezicht voor 2010 aangegeven: een inspectieapparaat dat effectief is, professioneel optreedt, tanden laat zien als het nodig is, maar geen overbodige last veroorzaakt. De ambitie is, dat in 2010 bedrijven het inspectietoezicht als volgt zullen ervaren: “Inspecteurs beginnen met vertrouwen dat we ons aan de regels willen houden. Bedrijfsprocessen met grote risico’s worden intensiever gecontroleerd dan vroeger en processen met weinig risico juist veel minder. De manier van controleren is ook veranderd. De inspecties maken optimaal gebruik van onze kwaliteitssystemen en onze

Pagina 10 van 10

gegevens. Als die goed zijn, kan de inspectie zich grotendeels beperken tot systeemtoezicht. De inspectiediensten vanuit het rijk, de gemeente enz. werken onderling goed samen, zodat we door minder instanties benaderd worden en geen vragen meer dubbel hoeven te beantwoorden. De inspecties zijn deskundig en hebben oog voor onze bedrijfsprocessen. Ze zijn duidelijk over hun taak en over de inspectieresultaten. De regels zijn eenvoudiger geworden en het zijn er minder. Het kost geen onevenredige moeite om je eraan te houden. Inspecteurs maken duidelijk welke regels voor ons gelden, hoe die in elkaar zitten en hoe je ermee moet omgaan. Wie met opzet de regels overtreedt, wordt snel en streng aangepakt.”

1.3 Leeswijzer Achtereenvolgens komen aan bod: • de huidige situatie wat betreft toezicht in het domein Afval (het huidige beeld, hfst. 2) • het gewenste eindbeeld (2015) in algemene termen, inclusief tussendoelen (2011) (hfst. 3), • het eindbeeld in zes hoofdsporen en de veranderopgave die binnen dit domein moet worden gerealiseerd, inclusief tussendoelen (hfst. 4) • het programma Vernieuwing Toezicht en de rol van ICT en communicatie (hfst 5) • kritische succesfactoren en monitoring (hfst 6) • raakvlakken met andere domeinen (hfst. 7)

De motie en de voorgestelde aanpak van het Kabinet richten zich primair op de rijksinspectiediensten. Deze zijn echter niet de enige die toezicht houden en daarmee last veroorzaken. Ook gemeenten, provincies, waterschappen, brandweer, douane, politie en anderen dragen hieraan bij. Het Kabinet heeft op zich genomen (zo mogelijk taakstellende) afspraken met mede-overheden te maken over vermindering van toezichtlast en de verbetering van efficiency en effectiviteit van toezicht. De afvalsector is één van de domeinen waarvoor Vernieuwing Toezicht wordt vormgegeven (start begin 2007). In de managementsamenvatting is de relatie gelegd tussen de bovengenoemde ambities en de activiteiten en eindbeelden binnen het afvaldomein.

Pagina 11 van 11

2. Het domein Afval en het huidige beeld van de toezichtlast 2.1 Het domein afval Algemene karakterisering van de afvalsector Nederland produceerde in 2004 circa 61 miljard kilo afval. Dit afval ontstaat bij bedrijven en huishoudens. De sector die zorgt voor de inzameling en verwerking van dit afval valt onder het domein afval. De omzet van de Nederlandse afvalmarkt bedroeg in 2004 circa 5,3 miljard euro (exclusief de handel in afvalstoffen). De afvalmarkt is voor een groot deel in handen van een viertal concerns (AVR/van Gansewinkel, Sita Nederland, Shanks, Essent Milieu Nederland). Deze concerns hebben afvalinrichtingen in meerdere provincies en zetten samen circa 2 miljard euro om. Er vindt ook veel import en export van afval plaats; de afvalsector is dan ook internationaal georiënteerd. De afvalinzameling en -verwerking vormen een keten waarin verschillende sectoren te onderscheiden zijn: • • • • •

inzameling van afval vervoer van afval handel en bemiddeling in afval recycling van afval eindverwerking van afval

Afbakening van het domein Het programma Vernieuwing Toezicht domein Afval richt zich in eerste instantie op de ketenonderdelen recycling en eindverwerking van afval. Vervoer van afval maakt onderdeel uit van de domeinen “wegtransport” en “transport over water”. Bij de bedrijven die actief zijn in de recycling en eindverwerking van afval wordt naar schatting 90% van de omzet gerealiseerd door middelgrote en grote bedrijven die kunnen worden aangemerkt als categorie 28.4bedrijven. Provincies zijn bij deze inrichtingen vergunningverlener en

toezichthouder voor de Wet Milieubeheer. Het programma richt zich op deze groep bedrijven. In totaal gaat het daarbij om circa 3000 afvalbedrijven. De reden voor de genoemde afbakeningen is pragmatisch van aard, namelijk het waarborgen van de beheersbaarheid van het programma voor een complexe, omvangrijke en heterogene sector. De aanpak voor resterende bedrijven en voor de gemeentelijke bedrijven, wordt niet verder uitgewerkt. Deze bedrijven zullen echter profiteren van de ervaringen en instrumenten die worden ontwikkeld binnen de doelgroep van de 3000 bedrijven. De branchegerichte aanpak zal bovendien zijn doorwerking kennen naar de gemeentelijke bedrijven.Dat betekent onder meer dat dan ook de gemeentes op termijn (uiterlijk 2011) een belangrijke partner binnen dit domein zullen worden. Branche-organisaties De afvalsector wordt vertegenwoordigd door meerdere brancheorganisaties, corresponderend met deelsectoren in de branche. Deze organisaties zijn nauw betrokken bij de realisatie van Vernieuwing Toezicht voor het domein afval: • Autorecycling Nederland • Branchevereniging organische reststoffen • Branchevereniging Recycling Breken en Sorteren • Metaal Recycling Federatie • Nederlandse Vereniging voor afval en reinigingsmanagement • Stiba • Vereniging afvalbedrijven • Vereniging van sloopaannemers • Vereniging van Ondernemingen in de Milieudienstverlening Scheepvaart

Pagina 12 van 12

2.2 Toezichtlast Afvalbedrijven kunnen te maken krijgen met 22 verschillende toezichthoudende instanties. Acht hiervan voeren inspecties uit op de primaire processen bij de afvalverwerkers. Rijkstoezichthouders in het domein Afval zijn bijvoorbeeld de Belastingdienst, de VROM-Inspectie (VI), de Arbeidsinspectie (AI), de Douane, de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) en de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA). Decentrale toezichthouders zijn provincies, waterschappen en in mindere mate gemeenten.

De toezichtlast veroorzaakt door alle toezichthoudende instanties in het domein Afval is gemeten in het onderzoek Metingen toezichtlasten in het domein afval (SIRA, 2007). Hierbij is een onderscheid gemaakt in kwantitatieve (= administratieve) en kwalitatieve (ervaren) toezichtlasten. De uitkomsten zijn ruwweg als volgt. Kwantitatieve toezichtlast: variabel per bedrijf, maar niet uitzonderlijk hoog De administratieve lasten van het toezicht voor bedrijven in het domein Afval bedragen in totaal circa € 6,6 miljoen per jaar. Dit wordt veroorzaakt door het toezicht van:

Rijk

ca 42%

Meer concreet Afdracht van belasting en sociale premies

Belastingdienst

34%

Inspectie op goederen op entrepot

Douane

2%

Overig

6%

Decentrale toezichthouders:

ca 58%

Meer concreet Wet milieubeheer

Provincies

49%

Wvo-vergunning

Waterschap

7%

Overig

Uit de cijfers blijkt dat bijna 50% van de toezichtlast voor rekening komt van het toezicht op de Wet milieubeheer (met name vergunningen) door provincies 3 . De Belastingdienst komt op de tweede plaats met ruim 30%. De totale jaarlijkse toezichtlasten zijn qua ordegrootte vergelijkbaar met de sector chemie (€ 6,1 miljoen), maar 3. Omgekeerd is het zo dat een substantieel deel van de capaciteit van het Wm-toezicht door provincie wordt besteed aan bedrijven in de afvalsector (>50%). Vernieuwing Toezicht in het Afvaldomein raakt dus een substantieel deel van het toezichtswerk van provincies.

2%

beduidend lager dan bijvoorbeeld ziekenhuizen (€ 15 miljoen), het goederenvervoer (€ 17,4 miljoen) of bedrijven in de vleesketen (ruim € 59 miljoen). Kenmerkend voor de administratieve lasten van toezicht binnen het domein Afval is de sterke variatie: van € 300 per jaar voor eenvoudige bedrijven tot circa € 23.000 euro per jaar bij grote, complexe bedrijven. De variatie in toezichtlasten in de afvalsector hangt dus ten nauwste samen met de heterogeniteit van de sector. De

Pagina 13 van 13

gemiddelde toezichtlast in de afvalsector bedraagt circa € 4000 per bedrijf per jaar. (Ter vergelijking: gemiddeld toezichtlasten € 41.000 voor chemiebedrijven, € 155.000 voor ziekenhuizen, € 1450 voor transportbedrijven, €38.000 voor de vleesketen) Kwalitatieve toezichtlast: ongelijk speelveld is bron van ergernis Uit het toezichtlastonderzoek blijkt dat afvalbedrijven inspecties over het algemeen als nuttig en zinvol ervaren, mits ze efficiënt en effectief worden uitgevoerd. De kwaliteit van toezicht bij het bedrijf wordt over het algemeen als goed beoordeeld. Het beeld van “over elkaar heen buitelende toezichthouders die vaak naar hetzelfde vragen” geldt in het algemeen niet voor de afvalsector. Incidenteel kan overigens wel sprake zijn van excessieve toezichtlast wat zich uit in lage “rapportcijfers” voor bepaalde toezichthoudende instanties. Ondanks de gemiddeld goede beoordeling van het zelf ervaren toezicht geven de bedrijven duidelijk aan dat er verschillende toezichtproblemen zijn waar hard aan gewerkt moet worden. De gemeenschappelijke noemer van die problemen is het ongelijke speelveld in het toezicht voor bedrijven. Het betreft problemen die nadrukkelijk aan de orde zijn gesteld door de bedrijven maar die slechts in beperkte mate in de rapportcijfers tot uitdrukking komen. Deze rapportcijfers hebben namelijk vooral betrekking op het ervaren toezicht bij het bedrijf zelf. Een zwaarwegend punt is het gebrek aan aandacht voor illegale activiteiten met afval. Afvalbedrijven hebben

meermaals te kennen gegeven dat de illegaliteit in hun sector hen een doorn in het oog is, te meer daar het er op lijkt dat deze illegaliteit niet of nauwelijks aan controle onderhevig is. De sector pleit dan ook voor een gerichte aanpak door de overheid. Ook tussen gelijksoortige legale afvalbedrijven is veelvuldig sprake van een ongelijk speelveld. Met name worden genoemd: ongelijke inspectiefrequentie, ongelijke beoordeling, ongelijkheid met betrekking tot het kennisniveau van inspecteurs en daarmee samenhangend een toezichtaanpak die te veel afhangt van de individuele inspecteur. Juist omdat veel afvalbedrijven onder landelijk opererende afvalconcerns opereren is dit goed merkbaar. Deze verschillen in het speelveld zorgen voor veel irritatie bij de bedrijven en zijn op te lossen zonder dat ze de effectiviteit van het toezicht aantasten. Meer in het algemeen pleit de sector voor een aanpak die meer focust op de belangrijkste risico’s in de sector, op basis van risicoanalyses. Ook dat kan een belangrijke bijdrage leveren aan een gelijker speelveld. De problematiek van een ongelijk speelveld in toezicht speelt, wellicht niet verwonderlijk, sterker bij decentrale overheden, en dan met name bij het toezicht in het kader van de Wet milieubeheer (provincies, gemeenten). In de volgende twee hoofdstukken wordt de veranderopgave, die dus vooral op het kwalitatieve vlak blijkt te liggen, nader beschreven en de tussendoelen voor 2011 en eindbeelden voor 2015 vastgesteld.

Pagina 14 van 14

3. De veranderopgave in het domein Afval 3.1 De veranderopgave: kwaliteitsverbetering van toezicht Wat moet in het toezicht op de afvalbedrijven worden verbeterd ofwel wat is de veranderopgave?

Op basis van het rapport Meting toezichtlasten in het domein Afval kunnen de volgende zes verbeterthema’s worden onderscheiden:

Verbeterthema

Toelichting/ deelthema’s

1. Betere focus van toezicht: aanpak illegaliteit

Toezicht meer richten op bedrijven en bedrijfsactiviteiten die geen vergunning hebben en daardoor vaak niet bij de overheid bekend zijn of andere activiteiten uitvoeren naast de vergunde: illegaliteit.

2. Betere focus van toezicht: risico-analyse 3. Verbeteren uniformiteit in toezicht: level playing field

4. Andere wijze van toezicht: effectievere/efficiëntere toezichtmethoden, met name systeemtoezicht

I. II.

Afvalbedrijven hebben veel last van grote verschillen in toezicht binnen en tussen (regionale) toezichtinstanties. Toezicht moet meer landelijk vergelijkbaar worden uitgevoerd. Daardoor wordt een beter level playing field gecreëerd. I. II. III.

5. Verbetering deskundigheid en stimuleren cultuurwijziging

I. II. III.

6. Betere samenwerking tussen toezichthouders/toezichtinstanties

Toezicht meer richten op hoofdzaken en de grootste risico’s; Toezicht meer richten op achterlopers en minder op voorlopers;

I.

II.

Toezicht aansluiten bij interne management- en controlesystemen van bedrijven; Meer gebruik maken van bestaande informatie (databases, milieurapportages) om dubbelingen te voorkomen; Toezicht meer richten op compliance assistance. Bedrijven vinden het belangrijk om bij inspecties niet alleen te horen wat er niet goed is, maar ook te horen hoe ze een bepaald probleem kunnen oplossen (hulp bij naleving). De focus ligt hierbij op het verstrekken van informatie waarmee bedrijven geholpen worden wetgeving beter na te kunnen leven*. Adequate terugkoppeling van resultaten inspectie (ook melden wat goed is, vergroten leereffect voor bedrijf); Verhogen ‘afvalstoffendeskundigheid’ en toezichtvaardigheden; Sector meer vanuit vertrouwen benaderen. Samenwerking bij controleactiviteiten kan leiden tot een reductie in toezichtlasten wanneer sprake is van inhoudelijke overlap (het heeft het geen zin om een controle van lozingen door het waterschap te combineren met een controle van rokersruimten door de VWA) samenwerkingsactiviteiten gericht op het verbeteren van de kwaliteit van toezicht

* Het punt van compliance assistance (4, III) is onder Andere wijze van toezicht gerubriceerd maar kan feitelijk ook onder verbetering deskundigheid (5) worden geschaard. In het navolgende zal dit ook worden aangehouden.

De kwaliteitsverbetering van het toezicht zoals deze tot uitdrukking komt in de bovenstaande 6 verbeterthema’s, vraagt om een veel bredere aanpak dan de vorming van een frontoffice, wat aanvankelijk als belangrijkste veranderopgave werd beschouwd. In plaats van het bouwen van een

frontoffice in de traditionele betekenis (één centraal loket, met een strakke hiërarchische organisatiestructuur) wordt nu voor het domein Afval een breed scala van activiteiten in gang gezet, waarin inspecteurs van de rijksoverheid, provincies, brandweer en waterschappen in verschillende

Pagina 15 van 15

thema’s samenwerken aan die kwaliteitsverbetering. De drie eerstgenoemde verbeterpunten (focus en uniformiteit) dienen volgens de betrokken branche-organisaties en overheidsinstanties met prioriteit te worden aangepakt. De aanpak van illegale activiteiten heeft nadrukkelijk de hoogste prioriteit. In algemene zin is sprake van een sterke samenhang tussen de diverse verbeterthema’s, waardoor sprake is van een samenhangende aanpak. Dit komt bij de nadere formulering van de streefbeelden en eindbeelden en de toelichting daarop nader aan de orde (hfst.4). Relatie met beleid, vergunningverlening en vermindering regeldruk Vernieuwing Toezicht Afval is gericht op toezicht. Vergunningverlening, beleid en vermindering van regeldruk zijn geen onderwerp van onderzoek. Wél zal een aantal activiteiten aan deze onderwerpen raken en leiden tot aanbevelingen op dat vlak. Bovendien geldt onverkort dat beleid, vergunningverlening en toezicht communicerende vaten zijn. Wat in het kader van toezicht wordt geregeld moet zijn plaats krijgen in beleid en vergunningverlening. Als dat niet gebeurt dan zijn problemen onvermijdelijk. In een later stadium zal dan ook moeten worden overwogen of er geen verbreding van het perspectief en daarmee de veranderopgave (in ieder geval naar vergunningverlening, maar b.v. ook onzinnige/overbodige regels) zal moeten plaatsvinden. 3.2 Maatwerk voor branches/ instellen van branchemanagers De afvalsector kenmerkt zich door grote verschillen tussen bedrijven in termen van processen en afvalstromen. Dit komt tot uitdrukking in de diversiteit in branche-organisaties. De heterogeniteit van de sector uit zich ook in zeer verschillende groottes van zowel bedrijven als verwerkingslocaties. Voor grote, complexe bedrijven (qua

procestechnologie, aantallen handelingen etc.) zijn de mogelijkheden voor Vernieuwing Toezicht van een andere orde als voor de vele kleine/middelgrote bedrijven in de sector. Deze heterogeniteit vergroot de complexiteit van de veranderopgave. Het betekent dat Vernieuwing Toezicht voor elke branche dient te worden toegespitst en tevens dat het onderscheid tussen grote/complexe bedrijven en overige bedrijven van 4 wezenlijk belang is. Dit zijn belangrijke uitgangspunten voor het programma Vernieuwing Toezicht Afvaldomein. Een branche is daarbij op te vatten als een duidelijk te onderscheiden groep bedrijven op grond van verwerkte afvalstroom en/of verwerkingsproces. Voorbeelden zijn de autodemontagebranche en de afvalverbrandingsbranche. Een belangrijk algemeen instrument voor het realiseren van de bovenstaande veranderopgave per branche is het benoemen van branchemanagers. Per branche wordt één aanspreekpunt bij de overheid voor het uit te voeren toezicht aangewezen. De branchemanager heeft in ieder geval tot taak: • Schakelfunctie/intermediair tussen de branche-organisatie en het programma Vernieuwing Toezicht domein Afval • Weten wat er binnen de branche leeft en koppelen dit terug naar de uitvoeringsorganisatie/contactpersoon decentrale overheden • Ontwikkelpunten aandragen voor het vormgeven van het toezicht op de desbetreffende branche. • Uitvoeren branchegerichte risicoanalyses.

Bij de nadere uitwerking van de hoofdsporen (hfst. 4) komen de mogelijke taken van de branchemanagers in nader detail aan de orde.

4. Waarbij van belang is dat een groot deel van de grote/complexe bedrijven verenigd zijn in de Vereniging Afvalbedrijven.

Pagina 16 van 16

4. Het eindbeeld in zes hoofdsporen Overeenkomstig de hierboven geschetste zes verbeterthema’s worden zes hoofdsporen uitgewerkt. Voor de doelgroep en de inspectiediensten worden merkbare, kwantitatieve en kwalitatieve tussendoelen en eindbeelden geformuleerd.

Schetsmatig is een en ander weergegeven in figuur 1 voor branches en figuur 2 voor grote, complexe bedrijfslocaties. Van belang is op te merken dat grote,complexe afvalverwerkingslocaties dubbel gefaciliteerd worden, namelijk direct via één aanspreekpunt en indirect via één of meerdere branchemanagers.

Figuur 1: Schematische weergave uitwerking hoofdsporen voor branches

Pagina 17 van 17

Figuur 2: Schematische weergave uitwerking hoofdsporen voor grote, complexe afvalverwerkinglocaties

Pagina 18 van 18

4.1 Betere focus van toezicht: aanpak illegaliteit (hoofdspoor 1)

de autodemontagesector. Het is nadrukkelijk de bedoeling dat brancheorganisaties zelf actief deelnemen.

Tussendoel 2008-2011:

Draaiboeken

• Voor de aanpak van de illegaliteit in de diverse branches zijn draaiboeken vastgesteld en is een systematisch aanpak in gang gezet. • Door de betrokken toezichthoudende organisaties wordt structureel tijd ingeraamd voor de aanpak illegaliteit.

Eindbeeld voor 2011-2015: • De illegaliteit in de diverse branches is sterk gereduceerd (60-70%) door het systematisch aanpakken ervan. Van merkbare marktverstoring is vrijwel geen sprake meer

Toelichting: Dit spoor geeft invulling aan de (hoogst geprioriteerde) wens van het afvalbedrijfsleven inzake toezicht om illegale activiteiten in de sector aan te pakken. De belangrijkste kenmerken van de aanpak zijn:

Een en ander dient uit te monden in draaiboeken voor de aanpak van illegaliteit in de diverse branches (inclusief bestuursrechtelijke/ strafrechtelijke aspecten). Per branche zal een (van de overheden afkomstige) branchemanager worden benoemd die een spilfunctie zal vervullen tussen branche en toezichthoudende instanties (zie 3.2 en 4.6 voor de rollen van de branchemanager). Integrale aanpak

Een uiterst belangrijk aspect bij de aanpak van illegaliteit is de integrale aanpak. Een bedrijf dat doelbewust de grenzen van de milieuwetgeving overtreedt (b.v. niet vergunde activiteiten), zal met een grote waarschijnlijkheid ook wetgeving op het gebied van arbo-omstandigheden, belasting etc. overtreden. Wisselwerking met risico-analyses

Focus op: • Illegaal handelen door bedrijven die bewust de grens opzoeken van wat mag en hier ook af en toe overheen gaan en daar financieel garen bij spinnen; • Opzettelijk illegaal handelen waarbij het bedrijf gestructureerd en georganiseerd de wettelijke eisen overtreedt.

Duidelijk is dat de aanpak van illegaliteit raakvlakken kent met risico-analyses (zie hieronder): een goede risicoanalyse geeft indicaties waar illegale activiteiten kunnen optreden; omgekeerd voedt het opsporen van illegaliteit de risico-analyse.

Het meest door bedrijven genoemd is: bedrijven die in het geheel geen Wmvergunning hebben of een die niet alle daadwerkelijk uitgevoerde activiteiten dekt.

Opsporing

Aanpak per branche.

De aanpak van illegaliteit lijkt evident, maar dat is het niet. Het gaat veelal om activiteiten waarvoor geen vergunning is verleend. Deze activiteiten zijn alleen daarom al voor overheid moeilijk te traceren en het vergt op dat punt extra inspanningen 5 . Het belang van een integrale aanpak en het betrekken van opsporingspartners stelt hoge eisen

Het voornemen is om voor elke branche een toegesneden aanpak te ontwikkelen. Enkele brede overleggen in 2007 toegespitst op illegaliteit hebben het belang hiervan duidelijk gemaakt. Per branche wordt gewerkt aan: • corrigeren van illegaal handelen door middel van interventies; • algemene maatregelen ter verbetering van het aanpakken van illegaal handelen.

In 2008 is begonnen met het ontwikkelen van een aanpak voor

Van groot belang in het geheel is de afstemming en samenwerking met opsporingspartners (politie, OM).

5. Bovendien duiden signalen uit de sector erop dat overheden zelf ook betrokken kunnen zijn bij deze illegale activiteiten. De aanpak van illegaliteit betekent dus dat de overheid ook kritisch kijkt naar haar eigen handelen en tijd en ruimte vrijmaakt om meldingen en signalen op te pakken.

Pagina 19 van 19

aan organisatie, coördinatie (zie ook 4.6) en uitvoering. Het is daarom belangrijk om te beginnen met een beperkt aantal branches om zo een beter beeld te krijgen van de mogelijkheden en beperkingen en daardoor een kwalitatief betere uitrol (in de vorm van draaiboeken en de daadwerkelijke uitvoering) te bewerkstelligen. Een en ander betekent dat toezichthoudende organisaties structureel tijd dienen vrij te maken voor de aanpak van de illegaliteit. Omdat het programma Vernieuwing Toezicht domein Afval expliciet een toezichtlastreductie bij de (legale) bedrijven beoogt (via risico-sturing, via syteemtoezicht etc.) kan de daardoor vrijkomende capaciteit in principe benut worden voor de aanpak van illegaliteit. Instrumenten: • Draaiboeken aanpak illegaliteit per branche; • Branchemanagers; • Risico-analyses

bedrijfsniveau. Deze wordt standaard bij elk branche/keten/locatie toegepast door de gezamenlijke toezichthouders. • Voor 100% van de grote afvalbedrijven bestaat een risicoanalyse op bedrijfsniveau, welke vertaald is in een selectief en transparant toezichtplan.

Toelichting: Het spoor van de risico-analyse geeft invulling aan de volgende wensen vanuit het bedrijfsleven en overheid: • Transparantie ten aanzien van het toezicht: focus, doel, aard, frequentie • Focus op majeure en maatschappelijk belangrijk geachte risico’s (maatschappelijke doelen)

Voor het vervolg van het onderwerp risico-analyse voor het domein afval worden drie niveaus onderscheiden branches, ketens en locaties. De samenhang tussen de drie niveaus is weergegeven in de figuur voor de keten van groenafval op de volgende pagina.

4.2 Betere focus van toezicht: risico-analyse (hoofdspoor 2) Tussendoel 2008-2011: • Voor alle branches bestaat een risicoanalyse op brancheniveau welke vertaald wordt in een toezichtsplan per branche. Uniformiteit in risico-benadering van met name decentrale overheden is hierbij een eerste belangrijke stap. • Voor de meest risicovolle afvalstoffenketens bestaat een risicoanalyse welke vertaald wordt in ketenhandhaving. • Voor 50% van de grote afvalbedrijflocaties is een risicoanalyse op bedrijfsniveau gemaakt, welke vertaald is in een selectief toezichtplan. Dit plan is transparant in termen van frequentie en diepgang van het voorgenomen toezicht. • Alle toezichthouders zijn bekend met de beschikbare methodieken voor risicoanalyse.

Eindbeeld 2011-2015: • Er is een gemeenschappelijke methodiek beschikbaar voor risicoanalyse op brancheniveau, ketenniveau en

Pagina 20 van 20

Ontdoen b.v. groenafval door agrariërs, gemeenten etc. Inzameling en opslag Branche: afvalinzameling Bedrijfslocaties: a, b,c.... Be- en verwerken Branche: b.v. groencompostering Bedrijfslocaties: x, y, z.... Nuttige toepassing: Branche: b.v. compost in tuinbouw Verwijderen Branche: AVI’s, stort restmateriaal

Figuur 3: Illustratie niveaus van risicoanalyse aan de hand van keten groenafval Binnen een keten zijn branches te onderscheiden in bovenstaande figuur, bijvoorbeeld de groencomposteerders, verenigd in de Branchevereniging Organische Reststoffen BVOR.

Binnen de branches zijn weer bedrijven en bedrijfslocaties te onderscheiden. De opgave voor elk van die niveaus van risicoanalyse is ruwweg als volgt:

Niveau van risico-analyse

Belangrijkste taak

Branche

Uniformering risico-benadering provincies en waterschappen

Afvalstoffenketens

Ketenhandhaving voor aantal risicovolle afvalverwijderingsketens. Via slimme analyse van keten (indicatoren), slimme handhaving in de keten

Locaties, met name grote/complexe inrichtingen

Identificatie belangrijkste risico’s per toezichthoudende instantie (inclusief effectscore en rapportcijfer intern toezicht), gevolgd door toepassing risicoanalyse (via toezichtsplan) in toezicht.

Pagina 21 van 21

Ontwikkeling van risicoanalyses op elk van de drie genoemde, elkaar aanvullende niveaus en de vertaling daarvan in toezichtsplannen zal leiden tot een selectiever én uniformer toezicht in de afvalsector. Instrumenten: • Diverse risicobenaderingen decentrale en centrale overheden (niveau branches) • Gezamenlijk toezichtplan op brancheniveau: geïntegreerde aanpak van de toezichtactiviteiten van de betrokken toezichthouders • Handreiking ketenhandhaving (LOM) • Handreiking risicoanalyse grote afvalverwerkinglocaties: • Gemeenschappelijk toezichtplan per bedrijf: hierin ligt de weerslag van de individuele c.q. gemeenschappelijke risicoanalyse(s).

4.3 Verbeteren uniformiteit (hoofdspoor 3) Tussendoel 2008-2011: • Alle coördinatiepunten en branchemanagers (zie 4.6) hebben hun afstemming van het toezicht op vergelijkbare wijze georganiseerd, en zodanig dat in elk geval voldaan wordt aan de minimumeisen die geformuleerd zijn voor het werkkader. • Er zijn toezichtspools gevormd voor branches/specifieke bedrijfstypes, met name voor decentrale overheden • Zie tussendoelen aanpak illegaliteit, risico-analyse en samenwerking

Eindbeeld 2011-2015: • Gelijk speelveld (level playing field) wat betreft toezicht in Nederland. Met name wat betreft provincies en rijksinspecties • Zie eindbeelden aanpak illegaliteit, risicoanalyse en samenwerking.

Toelichting: Dit spoor geeft invulling aan de wens vanuit het bedrijfsleven en overheid voor een gelijk speelveld wat betreft toezichtlast Voor bedrijven – met name voor bedrijven met verwerkingslocaties in verschillende regio’s – is het van belang dat ze in elke regio met een

vergelijkbare aanpak geconfronteerd worden. Rechtsongelijkheid moet voorkomen worden. Om toch tot een zekere mate van maatwerk en flexibiliteit te komen, is ervoor gekozen om een set van minimaal benodigde randvoorwaarden bij de samenwerking tussen de toezichthoudende diensten bij het afvaldomein vorm te geven. Het betreft een minimum-pakket aan werkafspraken, om ‘lean en mean’ samen te kunnen werken als toezichthouders, zonder onnodige knellende kaders. Naarmate intensiever zal worden samengewerkt, kan deze set van afspraken nader ingevuld of uitgebreid worden, uiteindelijk tot een gemeenschappelijk, uniform werkkader. De opgave om de uniformiteit van het toezicht te verbeteren is vanzelfsprekend groter voor decentrale overheden (provincies, waterschappen, gemeenten) dan voor rijksinspecties, maar ook voor deze laatsten is een uniforme, landelijke werkwijze een (blijvend) aandachtspunt. Voor een meer uniforme werkwijze kan de vorming van landelijke toezichtspools (van o.a. provinciale toezichthouders) bevorderlijk en stimulerend werken. In dergelijke toezichtspools worden periodiek ervaringen uitgewisseld, nieuwe ontwikkelingen gesignaleerd en besproken en afspraken gemaakt over het toezicht. Ook kan sprake zijn van wederzijdse steun of het met elkaar meelopen bij een bedrijfsbezoek. Juist gezien de heterogeniteit van de afvalsector is het vormen van pools voor branches of specifieke, complexe processen (b.v. afvalverbrandingsinstallaties) een belangrijk instrument. Dergelijke toezichtspools kunnen een belangrijk aanspreekpunt/schakelpunt 6 voor branchemanagers vormen. Een niet te onderschatten positief effect is

6. Een voorbeeld van een al meerdere jaren goed functionerende provinciale toezichtspool is die voor de autodemontagebranche. Hierin nemen ARN en Stiba actief deel.

Pagina 22 van 22

daarnaast deskundigheids-bevordering (leren van praktijksituaties). Een belangrijke impuls voor een meer uniforme werkwijze (en met diepgaande invloed) is de uniformering van de risicobenadering van decentrale overheden zoals hierboven al aan de orde is gekomen (4.2). Ook de aanpak van illegaliteit (4.1) draagt substantieel bij aan een gelijker speelveld. Meer in algemene zin draagt een verbeterde samenwerking en vooral de rol van branchemanagers daarin (hoofdspoor 6, zie 4.6) bij aan meer uniformiteit. Last but not least: ICT instrumenten vormen een belangrijke schakel voor uniformer werken. Hierbij kan vooral worden gedacht aan digitale dossiers en gemeenschappelijke inspectieruimtes. Instrumenten: • Gezamenlijk werkkader • Toezichtpools (branches, processen) i.s.m branchemanagers • Digitaal dossier: digitale werkruimte met toezichtinformatie bedrijf • Eenduidige procedure afhandeling meldingen ongewone voorvallen/ incidenten • Uniformering risico-analyses decentrale overheden (hoofdspoor 2) • Aanpak illegaliteit (hoofdspoor 1)

4.4 Andere wijze van toezicht: systeemtoezicht (hoofdspoor 4) Tussendoel 2008-2011: • Bij 20% van de grote bedrijven met een milieuzorgsysteem is – met behulp van de handreiking - in beeld gebracht op welk niveau hun compliance management systeem werkt, en zijn tussen bedrijf en bevoegd gezag intenties uitgesproken om gebruik te maken van de mogelijkheden voor systeemtoezicht. • Er zijn minimaal 3 pilots gestart voor de verbreding van systeemtoezicht op het gebied van arbeidsveiligheid, externe veiligheid en water. • Met het OM/FP zijn landelijk afspraken geconcretiseerd t.a.v. afstemming van bestuurlijk en strafrechtelijke handhaving in het kader van systeemtoezicht. • Voor de branches met branchekeurmerken zijn de mogelijkheden voor toezichtsvermindering/verandering in beeld gebracht. Hierover is overeen-

stemming tussen branche en bevoegde gezag.

Eindbeeld 2011-2015: • Voor 50% grote bedrijven met een zorgsysteem is in beeld gebracht op welk niveau het compliance management systeem werkt, en zijn concrete afspraken met het bevoegd gezag gemaakt over systeemtoezicht (meerdere taakvelden). • Bij het bevoegd gezag dat gebruik wil maken van systeemtoezicht zijn de uitgangspunten daarvoor verankerd in het handhavingsbeleid en de individuele toezichtplannen per bedrijf. • Bij 10% van de grote bedrijven is de vergunning (doelvoorschriften) in lijn gebracht met de risicoanalyse voor het bedrijf en het voorgenomen 7 systeemtoezicht . • Branchekeurmerken worden actief gebruikt bij het toezicht (toezichtvermindering/verandering)

Toelichting: Dit spoor geeft invulling aan de volgende wensen vanuit het bedrijfsleven en overheid: • Benutting van eigen managementsystemen van het bedrijf • Informatiebevraging

Nadat door de diensten geanalyseerd is op welke inhoudelijke accenten het toezicht zich dient te richten (4.2. Betere focus: risicoanalyse), wordt vervolgens bekeken op welke wijze vervolgens het toezicht zal plaatsvinden (klassiek of modern). Voor de afvalsector worden twee niveaus onderscheiden: 1.

2.

De invulling van systeemtoezicht bij grote afvalverwerkinglocaties door aansluiting op zorgsystemen/interne controlesystemen Het gebruik maken van branchekeurmerken bij het toezicht binnen specifieke branches

7. Alhoewel dit domein zich nog niet richt op de vergunningverlening wordt het wel absoluut noodzakelijk geacht dat de vergunningverlening wordt afgestemd op de wijze van toezicht; in dit geval systeem toezicht. Vandaar dat deze doelstelling is opgenomen.

Pagina 23 van 23

Niveau 1: systeemtoezicht bij grote verwerkingslocaties:

De afvalsector kent enkele tientallen grote verwerkingslocaties in Nederland. Kenmerkend zijn: • Complexe technologie, met name verbrandingstechnologie & rookgasreiniging (AVI’s), afdichtingstechnologie (stortplaatsen), scheidingstechnologie • Grote doorzet afvalstoffen > 100.000 ton/jaar; dit impliceert groot aantal handelingen met afvalstoffen; • Vaak meerdere processen op één locatie, waarvan één of meer verwijdering (verbranden of storten)

Deze bedrijven kennen veelal uitgebreide interne controlesystemen en in meerder gevallen ook zorgsytemen (kwaliteit, milieu, arbo). Het streven is om voor deze bedrijven actief systeemtoezicht te ontwikkelen, waarbij het zwaartepunt op het Wm-toezicht ligt aangezien daar de grootste winst is te behalen. Dit is (medio 2008) inmiddels in gang gezet bij 4 grote verwerkingslocaties, een en ander in samenhang met een risicoanalyse van de locatie (zie ook hierboven). Aandachtspunt is dat deze vorm van toezicht ook anders gekwalificeerde toezichthouders vereist, o.a. voor wat betreft auditvaardigheden en systeemgericht denken. Dit betekent dat hier een duidelijke verbinding ligt met het thema deskundigheid (zie 4.5, hierna). Instrumenten: • Handreiking systeemgericht toezicht (benutting managementsystemen): handreiking voor de toezichthouders, op welke wijze het toezicht aangepast kan worden (minder toezicht, ander toezicht), afhankelijk van het managementsysteem. • Checklist compliance management (beschikbaar): in hoeverre is een bedrijf in staat zelfcontrolerend te zijn. • Self assessment tool compliance management (beschikbaar) • Beleidskader systeemtoezicht • Frequently Asked Questions Juridische aspecten: antwoord op veelgestelde vragen (deels beschikbaar) Niveau 2: gebruik branchekeurmerken

Kenmerkend voor enkele branches binnen de afvalsector is het fenomeen van branchekeurmerken. Deze worden

in onder meer de autodemontagesector en de metaalrecyclingbranche toegekend. Onderzocht wordt of en in hoeverre bedrijven met branchekeurmerken in aanmerking komen voor minder en ander (meer systeemgericht) toezicht. Een en ander kan door de branchemanagers worden gefaciliteerd (zie 4.6). 4.5Verbeteren deskundigheid en stimuleren cultuurwijziging (hoofdspoor 5) Tussendoel 2008-2011: • Minstens 10% van de inspecteurs binnen het afvaldomein hebben een training Modern Toezichthouden gevolgd, en passen de principes zo veel mogelijk toe in hun werk. • Minstens 15% van de bezochte bedrijven ziet een concrete verbetering in de professionaliteit van de toezichthouder.

Eindbeeld 2011-2015: • Alle inspecteurs binnen het afvaldomein voldoen aan de nieuwe maatlat professionele toezichthouder. • Ruim 60% van de bezochte bedrijven ziet een concrete verbetering in de professionaliteit van de toezichthouder. • Alle betrokken inspectiediensten hebben hun beoordelingscriteria voor medewerkers zodanig aangepast, dat niet meer wordt afgerekend op het aantal controles, maar op de kwaliteit en de impact van de controles.

Toelichting: Dit spoor geeft invulling aan de volgende wensen vanuit het bedrijfsleven en overheid: • Verhogen kennis en vaardigheden toezichthouder • Andere houding van toezichthouder bij inspecties (compliance assistance, focus op belangrijke risico’s...)

Wil een toezichthouder een deskundig gesprekspartner zijn voor een bedrijf dan zal in veel gevallen geïnvesteerd moeten worden in de vorming en opleiding van de toezichthouder. Dat betekent een investering door de overheid. Niet alleen gaat het hier om het voorzien in vorming en opleiding,

Pagina 24 van 24

maar ook in kiezen van een geschikte toezichthouder voor een bepaald bedrijf. Niet uitgesloten mag worden dat in een aantal gevallen gekozen moet worden voor hoger opgeleide ambtenaren. Voor grote/complexe afvalbedrijven waar systeemtoezicht mogelijk is, gaat het dan om een verschuiving van mbo/hbo naar hbo/ academisch: professionele auditors met een stevige procestechnologische of chemisch technologische achtergrond. 8 Dat moet ook worden gerealiseerd .

Samengevat komt het er op neer dat het bevorderen van de deskundigheid van toezichthouders niet alleen een kwestie is van vorming en opleiding, maar vooral ook van medewerkers met de juiste competentie voor het juiste werk inzetten. Dat betekent dat iedere organisatie kritisch zal moeten kijken naar het potentieel van medewerkers, daar waar nodig tekorten moeten worden aangevuld, ten dele op HBOacademisch niveau, en reallocatie van medewerkers moet plaatsvinden.

Naast het bevorderen van de technisch/ inhoudelijke deskundigheid, vraagt het uitvoeren van systeemtoezicht nog om andere competenties, zoals bijvoorbeeld kennis van organisaties en een hoge mate van organisatiesensitiviteit. Dat zijn competenties die bij huidige toezichthouders niet altijd evident zijn. Ook hier zullen keuzes moeten worden gemaakt.

Voor wat betreft deskundigheid realiseert de overheid zich steeds meer dat voor het controleren van specifieke bedrijven deskundigheid “gedeeld” moet worden. De door de commissie Mans voorgestelde omgevingsdiensten kunnen hier uitkomst bieden (zie ook 4.6).

Inspecteurs beginnen vanuit het vertrouwen dat bedrijven zich aan de regels houden. Dat lijkt eenvoudig, maar in de praktijk betekent dat een voor een deel van de toezichthouders een ander uitgangspunt in denken. Vorming en opleiding kunnen hier deels in voorzien, maar nog belangrijker is dat de totale organisatie dit uitgangspunt koestert. Een punt van cultuur. Veel (en relatief snelle) winst wordt al bereikt indien inspecteurs duidelijk zijn over hun taak en bij elke bezoek een heldere en snelle terugkoppeling van resultaten geven (mondeling én schriftelijk, ook bij compliance). EDP (electronic data processing) kan daarnaast gezien worden als een nieuwe manier om toezicht uit te voeren. Bij EDP worden door het bedrijf beschikbare gegevens gedownload en geanalyseerd ten behoeve van toezicht. Binnen toezicht zal naar alle waarschijnlijkheid onder meer om die reden een stijgende behoefte gaan bestaan aan informatieanalisten.

8. Dit kan betekenen dat formatieplannen van toezichthoudende organisaties aangepast worden.

Instrumenten: • Maatlat deskundigheid toezichthouders/diensten (deels beschikbaar, BRZO) • Vaardigheden Modern Toezicht (deels beschikbaar, BRZO) • Leerlijn systeemtoezicht, auditvaardigheden • Opleidingenprogramma Vernieuwing Toezicht • Cultuurprogramma Vernieuwing Toezicht (samenwerking, denken vanuit bedrijf, denken vanuit systeem, denken vanuit risico’s, etc) • BRZO Opleiding (beschikbaar) en Inspectie Academie • Toezichtpools (zie ook 4.3) • Gemeenschappelijke werkkader • Toezichthouders voor grote,complexe bedrijven met systeemtoezicht op HBO/academisch niveau

4.6 Coördinatie tussen toezichthoudende instanties: grote bedrijfslocaties en branches (hoofdspoor 6) Tussendoel 2008-2011: • Voor alle grote afvalbedrijflocaties is duidelijk welke coördinatiepunt aanspreekbaar is voor de afstemming van het toezicht. • Voor iedere branche is binnen de overheid een branchemanager aanwezig die een duidelijk coördinerende rol vervult

Pagina 25 van 25

• Alle betrokken toezichthouders stemmen al hun preventief toezicht op de afvalbedrijven af met het coördinatiepunt in de regio en met de branchemanagers.

Eindbeeld 2011-2015: • Door optimalisatie van de coördinatie tussen toezichthoudende organisaties ervaren de bedrijven overheidstoezicht met één gezicht

Toelichting: Dit spoor geeft invulling aan de volgende wensen vanuit het bedrijfsleven en overheid: • Overheid met één gezicht • Informatiebevraging aan het bedrijf gebeurt gecoördineerd (voorkomt dubbelingen; kennis over het bedrijf wordt gedeeld)

Ook voor dit spoor wordt een onderscheid gemaakt in brancheniveau en het niveau van grote verwerkingslocaties. Branchemanagers

Een belangrijk instrument voor een betere samenwerking tussen toezichthoudende instanties is voorts het benoemen van branchemanagers. Per branche wordt één aanspreekpunt bij de overheid voor het uit te voeren toezicht aangewezen. De branchemanager heeft in ieder geval tot taak: • Schakelfunctie/intermediair tussen de branche-organisatie en het programma Vernieuwing Toezicht domein Afval • Weten wat er binnen de branche leeft en koppelen dit terug naar de uitvoeringsorganisatie / IPO projectleider Vernieuwing Toezicht (‘oliemannetje’) • Ontwikkelpunten aandragen voor het vormgeven van het toezicht op de desbetreffende branche. • Uitvoeren branchegerichte risicoanalyses. • Zicht te houden op de hoeveelheid bezoeken van rijksinspecties bij de MKBbedrijven in de Afvalbranches. (Over het algemeen ligt de hoeveelheid rijksinspecties voor deze groep bedrijven al onder de 2 bezoeken per jaar maar de branchemanager zal hier wel als aandachtspunt zicht op blijven houden.)

In een overleg tussen de overheid en branches is over een branchemanager het volgende gezegd: • Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de branchemanager kunnen zijn: • In overleg met de stakeholders bepalen en implementeren van een toezichtstrategie voor de deelbranche; • Zorgen dat alle betrokkenen beschikken over de juiste contactgegevens (bv. door middel van een website waarop alle contactpersonen worden bijgehouden). • Dienen als aanspreekpunt voor de deelbranche als vertegenwoordiger van de gezamenlijke toezichthouders. • Analyseren van meldingen en andere informatie van de deelbranche met als doel om kennis op te bouwen; • Ontwikkelen van toezichtindicatoren voor de deelbranche en het overdragen hiervan aan de betrokken toezichthouders. • Gezamenlijk met de andere branchemanagers organiseren van het meldpunt en de terugkoppeling naar de melders; • Organiseren van voorlichtingscampagnes categorie 2 bedrijven.

Feitelijk kunnen branchemanagers voor de diverse thema’s een nuttige (en noodzakelijke) rol vervullen: bij de aanpak van illegaliteit (zie 4.1), bij risico-analyses op brancheniveau (zie 4.2), bij het verbeteren van een uniforme werkwijze (4.3), bij systeemtoezicht/gebruik branchekeurmerken (4.4) en deskundigheidsbevordering , met name toezichtspools(4.5). Eén aanspreekpunt groot afvalverwerkend bedrijf

9

Elk groot afvalverwerkend bedrijf heeft in principe recht op één primair aanspreekpunt voor het toezicht dat bij het bedrijf wordt uitgeoefend. Dit aanspreekpunt fungeert als coördinatiepunt vanuit de overheid voor ieder groot afvalbedrijf. Wat mag een bedrijf van een dergelijk coördinatiepunt verwachten?

9. In en later stadium zal worden aangegeven welke bedrijven het hier betreft.

Pagina 26 van 26

• Het in samenspraak met diensten opstellen van de programmering op basis van – op termijn gezamenlijke – risicoanalyses. • het zorgen voor een gezamenlijk gedragen inspectieprogramma en toezichtplan en de communicatie daarvan richting het bedrijf (welke toezichthouder komt wanneer en waarom?). • De aansturing van de inspectieteams. • Monitoring en rapportage van voortgang van de geplande inspecties. • Beheer van de bij het bedrijf – in afstemming met alle diensten – opgevraagde en verkregen informatie in de gemeenschappelijke inspectie database (GIR) • Evalueren van de werkwijze en doen van voorstellen voor verbetering van het toezicht • Het leveren van informatie aan het bedrijf • Het aanspreekbaar zijn voor het oppakken van signalen en problemen tussen bedrijf en toezichthouders. • Waar mogelijk het afstemmen en samenwerken met andere inspectiearrangementen zoals BRZO. • Uitvoering toezicht in lijn met de landelijke kaders voor Vernieuwing Toezicht. • Op termijn ook voor het entameren en communiceren van beleidslijnen voor systeemtoezicht. • Op langere termijn ook verantwoordelijk voor de afstemming bij vergunningverlening en bij handhaving.

In eerste instantie wordt in 2009 aan iedere provincie gevraagd om voor de grote afvalbedrijven onder haar bevoegd gezag een coördinatiepunt aan te wijzen. Afhankelijk van het aantal bedrijven in een provincie of de complexiteit in de bedrijfsprocessen is het mogelijk dat de coördinatie per regio op verschillende wijze geregeld wordt. Om hierin een zekere uniformiteit aan te brengen worden minimumcriteria afgesproken.

Wat betekent coördinatie en hoe verhoudt dat zich tot andere ontwikkelingen in toezichtsland? Het eindbeeld schetst dat een beperkt aantal toezichthouders de bedrijven zullen bezoeken en dat er één duidelijk aanspreekpunt is voor de bedrijven. Dat betekent dat de coördinatielast van het toezicht bij de overheid zal toenemen en dat de bereidheid tot samenwerking en afstemming aanwezig moet zijn. Praktisch gezien komt het er op neer dat in de ideale situatie gezamenlijke jaarplannen moeten worden opgesteld en dat daarmee de autonomie van iedere individuele overheidsorganisatie zal afnemen. Dat vergt bij de meeste overheden een andere manier van prioriteren en plannen. Van themagericht prioriteren naar bedrijfsgericht prioriteren, van individueel prioriteren en plannen naar gezamenlijk prioriteren en plannen. Alleen al de fysieke organisatie hiervan zal de nodige praktische problemen met zich meebrengen. Ook taakoverdracht en uniform optreden vergen van overheidsinstanties de bereidheid om concessies te doen aan de eigen autonomie. In dit verband is het van groot belang dat de principes van Vernieuwing Toezicht (inclusief de front office gedachte) in lijn worden gebracht met andere ontwikkelingen in het toezicht10 veld . De hoofdlijn uit vele van deze trajecten lijkt vooralsnog dat taken en bevoegdheden eenduidige verdeeld en belegd dienen te worden, en wel zoveel mogelijk gebundeld op regionaal niveau

Instrumenten: • Gezamenlijk jaarplan • Gezamenlijk toezichtplan per bedrijf • Gemeenschappelijk werkkader (beschikbaar) • Best practices pilots (beschikbaar) • ICT tools (deels beschikbaar: digitaal dossier, GIR, mijn bedrijvenloket) • Uitvoering nieuwe pilots • Klanttevredenheidsonderzoeken

10. • Oosting: taken en bevoegdheden ten aanzien van (interbestuurlijk) toezicht moeten eenduidig aan één bestuurslaag worden toegewezen. • Lodders: er kunnen meer taken gedecentraliseerd worden op provincieniveau. • D’Hondt: het twee bestuurslagen principe kan vaker worden toegepast (IBT, gemeenten) • Mans: omgevingsdiensten en centralisatie specialistische taken. • WABO: één loket voor integrale vergunningverlening en handhaving. • BRZO: afgestemde veiligheidsinspecties, risicoanalyses.

Pagina 27 van 27

(provincies, gemeenten). De benodigde kwaliteitsverbetering wordt geregisseerd door de provincies, mogelijk met behulp van een ontwikkeling in de richting van regionale omgevingsdiensten, zoals door de commissie Mans voorgesteld. Tevens wordt hierbij een informatie-arrangement opgesteld zodat monitoringinformatie kan worden vastgelegd. Voor een aantal specifieke, complexe thema’s en/of domeinen blijven de expertise en bevoegdheden bij rijkstoezichthouders. Specifieke instrumenten voor interbestuurlijk toezicht (IBT)worden in principe afgeschaft. Het strafrecht kan zich toeleggen op (middel)zware (milieu)criminaliteit. Met het oog op deze ontwikkeling is de komende tijd intensivering van de samenwerking tussen rijksdiensten onderling, en tussen rijksdiensten en regionale en internationale toezichthouders van groot belang. Deels krijgt dit haar vorm in Vernieuwing Toezicht Afval. Deels ook krijgt dit vorm in de andere trajecten, waaraan hierboven wordt gerefereerd. Het is zaak om deze samenwerkingsverbanden en eventueel de overdracht van taken ‘no regret’ op te zetten. Daarbij is het van belang om in samenspraak met de betrokken partijen te bewaken, dat in deze trajecten waar mogelijk dezelfde, of samenhangende en op elkaar aansluitende oplossingen worden gekozen en de implementatie daarvan goed op elkaar is afgestemd. Binnen het kader van Vernieuwing Toezicht Afval kan daarbij op korte termijn gedacht worden aan het opnemen van toezicht op WABO elementen, uitbreiden van de samenwerking naar vergunningverlening en handhaving, de uitbreiding naar ketensamenwerking (LOM) en de koppeling van gerelateerde domeinen aan elkaar.

zijn veelal de belangrijkste toezichthoudende instantie bij afvalbedrijven (ruwweg 50% kwantitatieve toezichtlast). Ook de kwalitatieve veranderopgave zoals uit de toezichtlastmeting naar voren komt (zie hfst.2) is sterk gericht op het toezicht bij provincies. In de beschrijving van de eindbeelden blijkt bij vrijwel elk hoofdspoor het zwaartepunt bij de provincie te liggen. Het betekent om kort te gaan dat Vernieuwing Toezicht in het domein Afval alleen een succes wordt bij een actieve en gecoördineerde deelname van de provincies. 4.7 Het eindbeeld vertaald naar vermindering toezichtlast De toezichtlast bij bedrijven kan worden verdeeld in een kwalitatieve beleving (de “ervaren” toezichtlast) en een kwantitatieve beleving (tijd, geld, frequentie van toezicht). Het kabinet heeft uitgesproken tot een toezichtlastvermindering van 25% te willen komen. Door het toepassen van risicoanalyses, systeemtoezicht, het introduceren van coördinatiepunten, ICT etc. kan de kwantitatieve toezichtlast bij bedrijven worden verminderd. In termen van tussendoel en eindbeeld is de inschatting dat voor 2011 als tussendoel een vemindering van 10% kan worden gerealiseerd en dat het eindbeeld in 2015 zal uitkomen op 15%. De kwalitatieve toezichtlast zal in die periode ook een aanzienlijke vermindering moeten kennen. Deze vorm van toezichtlast laat zich echter moeilijk in percentages uitdrukken. Derhalve zal in 2011 en in 2015 een herhaling plaatsvinden van de al eerder uitgevoerde toezichtlastmeting om de daadwerkelijk effecten van Vernieuwing Toezicht in dit domein inzichtelijk te maken. Naar verwachting zal in 2015 de totale toezichtlast zeker met 25% (zo niet meer) zijn verminderd.

Duidelijk is dat de provincies een spilfunctie in de realisering van de veranderopgave voor toezicht in het domein Afval hebben: De provincies

Pagina 28 van 28

5. Het programma vernieuwing toezicht; rol ICT en communicatie • Bevorderen van deskundigheid en professionaliteit • Digitalisering • Communicatie

Om invulling te geven aan het concretiseren van de doelen die in per hoofdspoor zijn geformuleerd, zijn voor 2009 een aantal projecten gedefinieerd. Deze projecten zijn schematisch weergegeven in onderstaande tabel waarbij koppeling plaatsvindt met zowel de probleemthema’s uit hoofdstuk 3.1 als de zes hoofdsporen uit hoofdstuk 4. Deze projecten zijn: • • • •

Als spin-off van het het project “Coördinatie toezicht bij grote bedrijven” is het project “Melding ongewone voorvallen” van start gegaan. Voor elk van deze projecten is een apart projectplan opgesteld, waarin deelprojecten en specifieke activiteiten vermeld zijn.

Coördinatie toezicht bij grote bedrijven Branchegerichte aanpak Systeemgericht toezicht Selectief toezicht op basis van risicosturing

Hoofdspoor

1

2

3

4

5

6

Programma

Focus van toezicht (illegaliteit)

Focus van toezicht (risicoanayse)

Uniformiteit: Level Playing Field

Effictievere/ Efficientere methoden (systeemtoezicht)

Deskundigheid toezichthouder

Samenwerking toezichthoudende instanties

1

Coördinatie toezicht bij grote bedrijven

2

Branchegerichte aanpak

3

Systeemgericht toezicht

•

4

Selectief toezicht op basis van risicosturing

•

5

Bevorderen van deskundigheid en professionaliteit

6

Digitalisering

7

Communicatie

• •

•

•

• •

•

• •

• •

•

• • •

Pagina 29 van 29

De twee laatst genoemde projecten, digitalisering en communicatie zijn zeer nauw verbonden met de vijf andere, thematische, projectplannen binnen het programma Vernieuwing Toezicht. Deze twee projecten zullen voornamelijk voorzien in de ondersteuning en het faciliteren van het breder uitzetten van de boodschap en de ontwikkelde instrumenten binnen het programma Vernieuwing Toezicht. In het projectplan digitalisering gaat het om ICT-voorzieningen die noodzakelijk zijn om de samenwerking tussen de handhavingspartners in het kader van Vernieuwing Toezicht te faciliteren. ICT-voorzieningen zullen binnen het toezicht een steeds prominentere rol gaan spelen. Specifiek voor de domeinen Afval en Chemie wordt gestreefd naar een landelijk opschaling van de Gemeenschappelijke Inspectieruimte (GIR). Alle provincies waar afgestemd toezicht plaatsvindt bij grote chemie- en afvalbedrijven worden hierbij ondersteund door GIR. Het doel van het project Communicatie is het optimaal inzetten van communicatie (middelen, methoden, strategie, etc.) ter ondersteuning van de doelstellingen van de onder meer de domeinen afval en chemie, zowel in de zin van informatievoorziening als in de zin van het creëren van een breed draagvlak voor implementatie van de in de domeinen ontwikkelde instrumenten/methoden.

Pagina 30 van 30

6. Kritische succesfactoren en monitoring Een groot aantal acties wordt ondernomen om inhoud te geven aan de vernieuwing van het toezicht binnen het afvaldomein. Toch maakt dit niet dat succes is verzekerd. Om het gewenste eindbeeld te bereiken zal er van de kant van de overheid nog een flinke inspanning moeten worden geleverd. Binnen de overheid zullen veranderingen moeten plaatsvinden en ook de relatie tussen overheden onderling zal moeten veranderen. Van iedere activiteit en actie zal moeten worden bepaald welke elementen zich lenen voor brede implementatie binnen toezichtorganisaties. Soms is dat het resultaat van een volledige actie, soms van een deel van een activiteit of actie. Cultuur, bestuurlijke en ambtelijke wil zijn bij de implementatie uitermate belangrijk. Pas als de implementatie een feit is, is het eindbeeld gerealiseerd. In dit hoofdstuk worden de kritische succesfactoren belicht (6.1) en wordt ingegaan op het belang van monitoring (6.2) 6.1 Kritische succesfactoren Er is een aantal kritische factoren te benoemen die een succesvolle implementatie in de weg kunnen staan. Capaciteit voor de uitvoering van Vernieuwing Toezicht

De eindbeelden en streefdoelen die voor het afvaldomein zijn geformuleerd zijn ambitieus. Het zal ongetwijfeld de nodige capaciteit vergen om alle activiteiten uit te voeren die noodzakelijk zijn voor de realisatie van het eindbeeld. Op dit moment wordt nog gewerkt aan het verder in kaart brengen van de noodzakelijke activiteiten, de daaraan verbonden tijdsplanning en de benodigde capaciteit. Geschat wordt dat een inzet van het projectteam van 4 fte minimaal nodig is. Dit is los van de inzet voor de

implementatie van Vernieuwing Toezicht Afval binnen de verschillende diensten. Kan de capaciteit niet vrijgemaakt worden dan heeft dit consequenties voor de realisatie van het programma. Implementatie bij provincies, rijk, Unie van Waterschappen en gemeenten.

Alhoewel de VROM-Inspectie trekker is van Vernieuwing Toezicht afvaldomein, is de provincie het meest belangrijke bevoegd gezag. Het succes van Vernieuwing Toezicht afval staat of valt met de implementatie ervan binnen en door de provincies. De invloed die het rijk hierop kan uitoefenen is beperkt. De provincies genieten immers tot op zekere hoogte een bestuurlijke autonomie. Inmiddels is voor het chemie- en ook het afvaldomein een intentieverklaring voorbereid die door de diverse partijen ondertekend zal worden; hiermee wordt de wil uitgesproken om de vernieuwing van het toezicht te implementeren. Ook zal van de kant van de provincies een (vrijgestelde) medewerker toegevoegd worden aan het projectteam Vernieuwing Toezicht chemie en afval. Voor van de borging van de implementatie van de resultaten van Vernieuwing Toezicht binnen de provincies, is inmiddels een organisatiestructuur afgesproken. Dit strookt met de wil van de provincies om de kwaliteit van de uitvoering en de borging ervan te verbeteren. Ook binnen de verschillende rijksdiensten, de Unie van Waterschappen en op termijn de gemeenten zal de borging van de implementatie van Vernieuwing Toezicht de nodige aandacht moeten krijgen. Politieke aandacht

De vernieuwing van het toezicht is geen gemakkelijk proces. Politieke aandacht is en blijft van groot belang en is noodzakelijk om de gewenste

Pagina 31 van 31

vernieuwing te realiseren. Niet alleen de overheden hebben hier een rol, maar ook de bedrijven en branches kunnen vragen om deze politieke aandacht en regelmatig vanuit hun optiek de politiek over Vernieuwing Toezicht informeren. Daarnaast moet de politiek zich ervan bewust zijn dat het invoeren van systeemtoezicht betekent dat incidenten nog steeds kunnen plaatsvinden, maar dat de afhandeling daarvan veel meer gelegen is in het functioneren van het systeem en primair de verantwoordlijkheid is van het bedrijf. ICT

Op dit moment gaat er veel geld en aandacht naar de ICT-ontwikkelingen. Risico is dat de ICT leidend gaat worden voor de inrichting van het toezicht. Dat is niet wenselijk en dient te worden vermeden. Van medewerkers zal steeds vaker gevraagd worden om gebruik te maken van ICT-voorzieningen; systemen consequent raadplegen en vullen met gegevens die correct en up to date zijn. Zijn medewerkers werkzaam in een organisatie die tot nu toe slecht beperkt gebruik heeft gemaakt van ICT voorzieningen, dan kan dit een punt van aandacht zijn. Medewerkers ervaren regelmatig het vullen van systemen als een (administratieve) last en niet als iets waar men voordeel van kan hebben. Beleid en regelgeving, vergunningverlening en handhaving zijn onlosmakelijk verbonden

Vernieuwing Toezicht beperkt zich in feite tot het toezicht. Echter, toezicht kent een directe relatie met vergunningverlening en beleid. Wat in het kader van toezicht wordt geregeld moet zijn plaats krijgen in beleid en vergunningverlening. Als dit niet gebeurt dan leidt dit onvermijdelijk tot problemen. Een voorbeeld hiervan is het systeemtoezicht. Wil systeemtoezicht succes hebben dan zal systeemtoezicht ook haar vertaling moeten kennen in de

verleende vergunning. Anders bestaat de mogelijkheid dat de overheid geen juridische basis heeft om door te pakken op het moment dat een bedrijf zich niet aan de afspraken houdt. Anderzijds kan een bedrijf dat zich wel aan de afspraken houdt, door derden worden aangesproken op het niet naleven van de vergunning. Ontwikkelingen in regelgeving, bijvoorbeeld Activiteitenbesluit

De invloed van de tweede tranche van het activiteitenbesluit (waarin onder meer de autodemontage- en de metaalrecyclingbranche worden genoemd) op Vernieuwing Toezicht in het domein Afval is afhankelijk van eventuele verschuivingen in bevoegdheden. Voor de branches in de afvalsector is dit een belangrijke kritische factor. Lopende trajecten op het gebied van beleid en regelgeving

Binnen Vernieuwing Toezicht wordt een aantal afspraken gemaakt tussen overheden onderling en overheid en bedrijven. Niet uitgesloten is dat deze afspraken haaks staan om ontwikkelingen die zich elders binnen de overheid afspelen, hetzij op nationaal niveau, hetzij op Europees niveau. Te denken valt aan Natura 2000 en de ontwikkelingen omtrent de IPPC. Cultuur

Vernieuwing Toezicht vergt een andere manier van werken en denken over toezicht. Om Vernieuwing Toezicht tot een succes te maken zal tot op zekere hoogte sprake moeten zijn van een cultuurverandering binnen de overheid. Onderwerpen die cultuuraspecten in zich dragen zijn: onderlingen samenwerking tussen overheden, vertrouwen in bedrijven, omgaan met ICT en vorming en opleiding van medewerkers. Organisatie van het toezicht

Het toezicht op de grote afvalbedrijven is vrij versnipperd. Verschillende instanties houden toezicht. Ondanks de

Pagina 32 van 32

wil tot samenwerking blijft een risico dat niet of onvoldoende tot integraal en/of afgestemd toezicht wordt gekomen. Met behoud van bevoegdheden verdient het daarom aanbeveling de organisatie van het toezicht onder de loep te nemen en effectiever en efficiënter vorm te geven. Dit kan bijvoorbeeld door het oprichten van omgevingsdiensten. Oprichten van omgevingsdiensten

Alhoewel bij herhaling in dit stuk is aangegeven dat de vorming van omgevingsdienst en het centraliseren van hoogspecialistische toezichtstaken soelaas kunnen bieden bij het oplossen van ervaren problemen bij toezicht, moet anderzijds vermeden worden dat de ontwikkelingen in het kader van Vernieuwing Toezicht worden vertraagd in afwachting van het oprichten van omgevingsdiensten. Open houding van bedrijven

Bedrijven die toe zijn aan systeemgericht toezicht, moeten bereid zijn hierin te investeren, een open houding aan te nemen en informatie met de overheid te delen. Voor bedrijven is dit niet altijd evident. Enerzijds kan dit te maken hebben met concurrentieoverwegingen, anderzijds stelt het bedrijf zich richting overheid kwetsbaar op. Ook vraagt het opzetten en de werking van een compliance management systeem een forse en continue investering van een bedrijf. De inzet van de sector als zodanig en specifiek van ieder bedrijf is echter noodzakelijk om het succes van Vernieuwing Toezicht op dit punt te verzekeren. Betrekken van het Openbaar Ministerie bij Vernieuwing Toezicht

Bij een open houding van bedrijven (zie boven) is de houding van de overheid (waaronder het Openbaar Ministerie) cruciaal: op het moment dat een bedrijf informatie aan de overheid ter beschikking stelt, kan deze informatie betrekking hebben op overtredingen die het bedrijf begaat of heeft begaan.

Het Openbaar Ministerie, maar ook het bevoegd gezag, kunnen dan overwegen tegen het bedrijf strafrechtelijk dan wel bestuursrechtelijk op te treden. Het mag duidelijk zijn dat in dit verband goede afspraken tussen het bedrijf, het openbaar Ministerie en de andere bevoegde instanties moeten worden gemaakt. Bedrijven geven nu al te kennen dat met name de wijze waarmee het Openbaar Ministerie omgaat met gemaakte afspraken tussen bevoegd gezag en bedrijf, cruciaal is voor het slagen van systeemtoezicht. Het is daarom van belang het Openbaar Ministerie te betrekken bij de ontwikkelingen rondom 11 systeemtoezicht . Dit geldt ook voor onderwerpen als deskundigheidsbevordering en cultuurveranderingen. Kortom: als de overheid één gezicht naar het bedrijfsleven wil realiseren dan hoort daar ook het Openbaar Ministerie bij. 6.2 Monitoring doelbereik Om te kunnen beoordelen of goed wordt gekoerst op de tussendoelen en eindbeelden en deze gehaald gaan worden is het van belang dat monitoring plaatsvindt: • Voor de tussendoelen: herhaling toezichtlastmeting eind 2009/begin 2010; • Voor de eindbeelden: herhaling toezichtlastmeting eind 2012/begin 2013

Het is hierbij van belang de toezichtsmethodiek enigszins aan te passen/uit te breiden ten opzichte van de systematiek zoals gehanteerd in 2007 om het belangrijke punt van het gelijke speelveld dat zwaar doorweegt (o.a. aanpak illegaliteit, uniformiteit etc.) in de veranderopgave en dus ook in de tussendoelen en eindbeelden, goed naar voren te laten komen. Op basis van de resultaten van de monitoring dient een voortgangsrapportage te worden opgesteld met daarin (voor zover nodig) voorstellen voor bijsturing.

11. Er lopen op dit vlak inmiddels diverse initiatieven.

Pagina 33 van 33

7. Raakvlakken met andere domeinen Het domein afval kent veel raakvlakken met het domein chemie. Het enige waarin deze beide domeinen verschillen is: • Aantal bedrijven bij de doelgroep afval is veel groter (circa 3000 bedrijven) • Derhalve kent afval een bedrijfsgerichte benadering (grote bedrijven) en een branchegerichte benadering (kleine bedrijven) • Bij afval spelen items als level playing field en aanpak illegaliteit een meer prominente rol dan bij chemie.

De VROM-Inspectie heeft er voor gekozen de interne aansturing door het projectteam van deze domeinen samen te voegen. Voordeel hiervan is dat de resultaten in beide domeinen voor beide domeinen kunnen worden gebruikt en dat de capaciteit van het projectteam veel efficiënter kan worden ingezet. Verder zijn er raakvlakken met het domein buisleidingen, vervoer over het water en vervoer over de weg. Met deze domeinen wordt regelmatig overleg gevoerd. Een aantal onderwerpen die binnen de domeinen chemie en afval wordt opgepakt is ook voor andere domeinen van Vernieuwing Toezicht relevant. Dat is onder meer voor het Bureau Inspectieraad reden deze met prioriteit aandacht te geven. Voorbeelden zijn risicoanalyses, systeemtoezicht en deskundigheidsbevordering. Op al deze onderwerpen wordt nauw samengewerkt met het Bureau inspectieraad.

Pagina 34 van 34

Vernieuwing Toezicht Domein Afval Eindbeeld en Realisatie 2008 - 2011 - 2015