Vergrijzing plaatst gemeenten voor paradox Vermaatschappelijking van de zorg en genderdiversiteit: who cares?
Drs. Brendy Boogaard Drs. René van Kuijk MSc.
PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. Amsterdam, januari 2010
Over de gevolgen van vergrijzing is veel gezegd en geschreven. Om de consequenties van de vergrijzende samenleving op te kunnen vangen zal Nederland moeten transformeren in een participatiemaatschappij waarbij in het bijzonder aandacht geschonken wordt aan arbeidsparticipatie en maatschappelijke participatie, met name van vrouwen. In deze transitie hebben gemeenten een belangrijke rol, als werkgever en als aanjager van de vermaatschappelijking van de zorg. Juist het samenkomen van deze rollen plaatst gemeenten voor een paradox, want vermaatschappelijking van de zorg staat arbeidsparticipatie van vrouwen in de weg. In dit artikel signaleren wij deze wringende bewegingen met als doel bewustzijn te creëren bij gemeenten en oplossingsrichtingen aan te dragen: vermaatschappelijking van de zorg en genderdiversiteit, who cares?
Vergrijzing van de samenleving vraagt om een participatiemaatschappij De verbeterde gezondheidszorg, kortere werktijden en verbeterde werkomstandigheden hebben ertoe geleid dat Nederlanders steeds langer leven. Aangezien na het begin van de jaren ’70 het aantal geboorten is afgenomen, neemt sinds een aantal jaren de beroepsbevolking in omvang af. Het aandeel ouderen in de samenleving neemt aan de andere kant juist hand over hand toe, zo blijkt uit ramingen van het Centraal Bureau voor de Statistiek (o.a. De Jong & Hilderink, 2004:75). Deze trend zal zich de komende jaren voortzetten. In figuur 1 is de ontwikkeling van de verhoudingen van leeftijdscohorten in de bevolking weergegeven. 100% 80% 65+
60%
20-64 0-19
40% 20% 0% 2005
2010
2020
2030
2040
Figuur 1: Aandeel leeftijdscohorten in bevolking (herleid uit De Jong & Hilderink, 2004:75).
Over de gevolgen van vergrijzing is veel bekend. De aandacht gaat daarbij met name uit naar de betaalbaarheid van voorzieningen, ziektekosten en het pensioenstelsel. Ouderdom gaat immers altijd gepaard met een toename in het aantal geestelijke en lichamelijke beperkingen (vgl. o.a. Hollander et al., 2006:174). Daarmee neemt ook de vraag naar voorzieningen en de behoefte aan ondersteuning toe. De druk op de collectieve middelen zal hierdoor sterk toenemen met als gevolg dat de verzorgingsstaat zoals we die nu kennen in haar voortbestaan bedreigd wordt. Niet voor niets wordt door het Kabinet Balkenende IV en haar recente voorgangers getracht een overgang van een verzorging- naar een participatiemaatschappij te bewerkstelligen (o.a. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2008:7). Centrale gedachte achter dit streven is dat de
samenleving alleen goed kan functioneren als iedereen hieraan bijdraagt. Dat betekent dat niet de overheid maar de samenleving zelf verantwoordelijk is voor haar eigen welzijn en welvaart. Om die reden wordt geprobeerd burgers te activeren en hun participatie op allerlei terreinen te bevorderen. Hoewel beseft wordt dat participatie in zorg, onderwijs en de civil society van eminent belang is (RMO, 2008:7), krijgt arbeidsparticipatie veruit de meeste aandacht. De Commissie voor Arbeidsparticipatie (2008) concludeert dan ook: “Nederland heeft snel iedereen nodig en iedereen moet voortdurend inzetbaar zijn”.
Vergrijzing vraagt een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen in gemeentelijke organisaties Uit de rapportage Kerngegevens Overheidspersoneel 2006 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: Ministerie van BZK) blijkt dat het aandeel ouderen bij gemeenten in vergelijking met de commerciële sector hoog is. Daar komt bij dat de leeftijd waarop werknemers uittreden laag is. Gemeentelijke organisaties zullen daardoor op korte termijn de effecten van de vergrijzing ondervinden. Er zullen grote groepen aan de bovenkant uitstromen, met als gevolg dat het op peil houden van de productiecapaciteit een grote uitdaging wordt. Ook dreigt kennis van processen, producten en diensten met de oudere werknemers uit de organisaties te verdwijnen. Omdat het overgrote deel van de gemeenten aangeeft niet over een goed werkend kennismanagement systeem te beschikken, is het van belang te anticiperen op de naderende ontwikkelingen. De vergrijzing van de samenleving zal namelijk ook de samenleving zelf raken en daarmee invloed uitoefenen op de vraag naar producten en diensten van gemeenten. Dit betekent dat gemeenten enerzijds met minder ervaren mensen de productiecapaciteit op peil moeten houden en anderzijds het aanbod van producten en diensten zullen moeten innoveren om veranderingen in de vraag het hoofd te bieden. Gemeenten moeten dus slimmer gaan werken. Om de productiecapaciteit op peil te houden in het kader van de vergrijzing zullen gemeenten een beroep moeten doen op de arbeidsparticipatie van vrouwen in de beroepsbevolking. Uit de recente werkloosheidscijfers van het CBS blijkt dat, over de gehele beroepsbevolking bezien, vrouwen nog achterlopen ten opzichte van mannen op het gebied van arbeidsparticipatie. Hoewel zij deze achterstand inlopen, werken zij aanzienlijk minder uren per week. Volgens de RMO (2008:21) werken vrouwen gemiddeld niet meer dan 25 uur per week, terwijl vrijwel alle werkende mannen een fulltime betrekking hebben. Dit onderscheid tussen mannen en vrouwen op het gebied van voltijd- en deeltijddienstverband zien we ook terug bij gemeenten. Vrouwen zijn in het personeelsbestand van gemeenten goed vertegenwoordigd, maar werken aanzienlijk meer in deeltijd dan mannen. In tabel 1 zijn de belangrijkste gegevens van werknemers bij gemeenten weergegeven. Tabel 1: Werknemers bij gemeenten (Ministerie van BZK, 2007). Voltijd man 87069 78,4%
vrouw 23923 21,6%
totaal 110992 68,4%
Deeltijd man 15988 24,0%
vrouw 50638 76,0%
totaal 66626 31,6%
Ongeacht werktijd man vrouw 103057 74561 58,0% 42,0%
totaal 177618 100,0%
De Commissie voor Arbeidsparticipatie (2008) voorziet over de hele linie een tekort als het gaat om beschikbaar arbeidspotentieel. De inzetbaarheid in het arbeidsproces is bij vrouwen veel hoger dan bij de mannen, zo blijkt uit de werkloosheidscijfers en de cijfers van de RMO. Bezien vanuit het capaciteitsargument is het van belang om te streven naar een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen in gemeentelijke organisaties. Naast dit ‘capaciteitsargument’ om genderdiverstieit na te streven zullen gemeenten ook gedreven worden door het ‘kwaliteitsargument’. Genderdiversiteit in de organisatie brengt met zich mee dat meerdere perspectieven worden samengebracht (van mannen en vrouwen) wat vervolgens de creativiteit en innovatie ten goede komt, alsook het produceren van hogere kwaliteitsoplossingen. Bovendien zullen gemeenten die openstaan voor nieuwe ideeën ook beter in staat zijn om op een effectieve wijze met verandering om te gaan (Janssens en Steyaert, 2001). Op deze manier zullen gemeenten beter in staat blijken slimmer te gaan werken en zo het hoofd kunnen bieden aan de ontwikkelingen die vergrijzing in de vraag naar producten en diensten met zich meebrengt. Genderdiversiteit is overigens niet nieuw voor de overheid. Het kabinet Balkenende IV heeft in het beleidsprogramma “Samen werken, samen leven” een tweetal doelstellingen voor 2011 ten aanzien van genderdiversiteit geformuleerd, namelijk dat de instroom in de publieke sector voor 50 procent en de instroom in topfuncties voor 30 procent uit vrouwen moet bestaan (Ministerie BZK 2008). Om deze kabinetsdoelstellingen kracht bij te zetten hebben naast ruim 40 private en semipublieke organisaties ook de minister van BZK als sectorwerkgever Rijk en drie gemeenten (Amsterdam, Almere en Den Haag) het Charter Talent naar de Top inmiddels ondertekend. Het doel van het Charter is om een hogere toestroom, doorstroom en behoud van vrouwelijk talent in topfuncties te bereiken. Gezien de ontwikkelingen die vergrijzing met zich mee zal brengen, worden capaciteits- en kwaliteitsargumenten om te streven naar genderdiversiteit binnen gemeentelijke organisaties steeds belangrijker. Voor het vaak genoemde derde argument om te streven naar meer vrouwen in organisaties, het morele argument, komt steeds minder aandacht.
Arbeidsparticipatie van vrouwen wordt belemmerd door de vermaatschappelijking van de zorg Niet uitsluitend op het gebied van participatie in het arbeidsproces, maar ook in de maatschappelijke participatie spelen vrouwen een belangrijke rol. Als verantwoordelijke voor de prestatievelden van de Wmo, hebben ook gemeenten hebben hierin een belangrijke rol. Op drie van deze prestatievelden komen als gevolg van de vergrijzing de rol van werkgever en de rol van aanjager van de participatiemaatschappij samen: a Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem (prestatieveld 5); b
Het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer
c
(prestatieveld 6) en Het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers (prestatieveld 4).
De verwachting is dat als gevolg van de vergrijzing het aantal mensen met beperkingen toeneemt en daarmee de behoefte aan ondersteuning in de deelname aan het maatschappelijk verkeer. De prestatievelden 5 en 6 zullen daarmee steeds nadrukkelijker de aandacht vragen van gemeenten. Enerzijds betekent dat, dat er meer algemene maatregelen en voorzieningen getroffen moeten worden om de participatie van ouderen met beperkingen te bevorderen. Anderzijds zijn gemeenten verantwoordelijk om de samenleving zelf actief medeverantwoordelijk te maken voor de zorg en ondersteuning van haar leden. De hiermee beoogde overgang naar een participatiemaatschappij vraagt een wezenlijk andere manier van denken en werken van gemeenten maar ook van de burgers zelf. Om deze verandering in de eigen organisatie én de samenleving te bewerkstelligen zal het uiterste gevraagd worden van het innovatief vermogen van gemeentelijke organisaties. Prestatieveld 4 heeft betrekking op het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers. De verwachting is dat het aantal informele zorgvragers als gevolg van de vergrijzing met bijna 14 procent zal toenemen. Een deel van de ouderen zal een sterke voorkeur hebben voor professionele zorg, maar een groot deel van deze vraag zal bij mantelzorgers terechtkomen. Hoewel de verwachting van het SCP is, dat het aantal mantelzorgers zal toenemen en er geen tekort aan mantelzorgers zal ontstaan, blijkt het verlenen van mantelzorg wel een beperkende invloed te hebben op de arbeidsparticipatie (vgl. o.a. Morée, 2005). Vrouwen verlenen aanzienlijk meer mantelzorg dan mannen (58 procent vrouwen versus 42 procent mannen, http://www.movisie.nl, 2009). De grootste groep mantelzorgers is de groep van 35 tot 65 jaar, binnen deze groep verlenen vrouwen twee maal zoveel mantelzorg als mannen. Als aanjager van de participatiemaatschappij stimuleren gemeenten de vermaatschappelijking van de zorg, die zoals uit voorgaande blijkt meer door vrouwen wordt opgevangen dan door mannen. Tegelijkertijd hebben gemeenten als gevolg van vergrijzing zowel vanuit capaciteits- (het op peil houden van het productieniveau) als kwaliteitsoogpunt (het vergroten van het innovatief vermogen) de vrouwen die ook voor mantelzorg cruciaal zijn, hard nodig in het arbeidsproces. Het samenkomen van de rol van werkgever en van aanjager van de vermaatschappelijking van de zorg plaatst gemeenten voor een paradox. Bewustwording van het trekken aan vrouwen vanuit de rol als werkgever enerzijds en het duwen van vrouwen vanuit de rol als aanjager anderzijds is voor gemeenten van groot belang om tijdig te kunnen anticiperen op deze wringende bewegingen. Het samenkomen van deze moeilijk verenigbare rollen betekent echter ook dat gemeenten ten aanzien van beide rollen actie kunnen ondernemen.
Oplossingsrichtingen Voordat gedacht kan worden aan oplossingen is het van belang de huidige situatie goed in kaart te brengen en te analyseren. Dat geldt zowel voor de samenleving waarin de gemeente opereert als voor de eigen organisatie. Wat betreft het in kaart brengen van de situatie in de samenleving moet in ieder geval gedacht worden aan de bevolkingsopbouw en –samenstelling, de zorgbehoefte en de wijze waarop deze verdeeld is over professionele zorgaanbieders enerzijds en informele zorg (mantelzorg) anderzijds. Daarbij dient eveneens aandacht te zijn voor wijze waarop de zorg gefinancierd wordt, dat geldt in het bijzonder voor de informele zorg. Vanuit de huidige situatie dienen de verwachte maatschappelijke ontwikkelingen en de ontwikkeling van de financieringsstromen (veranderingen in de Awbz en de Wmo) doorvertaald te
worden naar de toekomstige vraag vanuit de samenleving naar zorg of ondersteuning. Gemeenten moeten daarbij nagaan welk deel van het gewenste aanbod zij zelf kunnen en willen leveren en welk deel door ketenpartners geleverd zal worden. Op deze wijze worden de knelpunten inzichtelijk gemaakt en kan bepaald worden op welke wijze hierop ingespeeld moet worden. Wij adviseren gemeenten dit vast te leggen in een strategische agenda op het gebied van zorgbeleid met daarin concrete en meetbare doelstellingen. Deze doelstellingen dienen vervolgens verder invulling te krijgen in de keten, zoals met zorginstellingen, mantelzorg- en vrijwilligersorganisaties. In de keten dienen gemeenten een regisseursrol te vervullen en vanuit die rol maken zij concrete prestatieafspraken over het te bereiken maatschappelijke effect. Periodiek dienen de prestaties gemeten en geëvalueerd te worden bijvoorbeeld in het kader van de subsidierelatie die gemeenten met deze organisaties hebben. Prestatieafspraken waaraan gedacht kan worden zijn een meer gelijkmatige verdeling van de zorg over verschillende groepen in de samenleving. Bij het verleggen van de druk op vrouwen verdient het de aanbeveling om breder te kijken dan uitsluitend de dimensie sekse. Er kan ook gedacht worden aan het verspreiden van de druk langs de dimensies leeftijd en etniciteit. Jongeren kunnen bijvoorbeeld met behulp van maatschappelijke stages gestimuleerd worden om meer informele zorg te verlenen. De uitdaging voor gemeenten ligt in de vraag wat de grenzen van hun invloedssferen zijn en de wijze waarop ze dit inzetten. Wat betreft het in kaart brengen van de eigen organisatie moet in ieder geval gedacht worden aan de personeelssamenstelling, met name op de dimensies sekse en leeftijd. Op basis daarvan ontstaat inzicht in de invloed die de vergrijzing zal hebben op het totale personeelsbestand en wordt duidelijk welke organisatieonderdelen het meest geraakt worden door de uitstroom van medewerkers, in termen van kennis en productiecapaciteit. Een valkuil voor gemeenten is om dit uitsluitend als een kwantitatief vraagstuk te beschouwen en de uitstromende medewerkers één op één te vervangen. Wij adviseren echter om in het strategische HRM-beleid eveneens nadrukkelijk stil te staan bij de kwalitatieve personeelsbehoeften van de organisatie. Dit betekent dat nagedacht moet worden over welke competenties en kwaliteiten noodzakelijk zijn om de door vergrijzing veranderende vraag als gemeente te kunnen bedienen. Door bij het werven van nieuw personeel vervolgens oog te hebben voor het realiseren van diversiteit in het personeelsbestand (over verschillende dimensies), kan de organisatie winnen aan innovatief vermogen. Om het personeel vervolgens ook te behouden is het daarnaast van belang dat de organisatie in zijn geheel afgestemd wordt op de veranderende personeelssamenstelling. Dat houdt onder andere in dat de gemeente als werkgever oog heeft voor de veranderende personeelsbehoeften en daarop inspeelt met maatwerkinstrumenten. Om de rol van werkgever te verbinden met de rol van aanjager van de participatiemaatschappij kan een instrument als de levensloopregeling actiever ingezet worden voor het verlenen van mantelzorg door werknemers.
Referenties Centraal Bureau voor de Statistiek. (2007). Persbericht: Afname potentiële beroepsbevolking begint. Den Haag: CBS. Centraal Bureau voor de Statistiek. (2009). Persbericht: Werkloosheid loopt licht op. Den Haag: CBS.
Commissie Arbeidsparticipatie. (2008). Naar een toekomst die werkt. Advies Commissie Arbeidsparticipatie. Rotterdam: Commissie Arbeidsparticipatie. Hollander, A.E.M. de, Hoeymans, N., Melse, J.M., Oers, J.A.M. van en Polder, J.J. (2006). Zorg voor gezondheid. Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2006. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu. Jong, A. de en Hilderink, H. (2004). Bevolkingsscenario’s voor Nederland. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Janssens, M. en C. Steyaert. (2001). Meerstemmigheid: organiseren met verschil. Leuven/Assen: Universitaire Pers Leuven/Van Gorcum. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2007). Kerngegevens Overheidspersoneel 2006. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2008). Kwalitatieve rapportage. “Diversiteit maakt de overheid sterker!”. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Morée, M. (2005). Een EER voor de Wmo. Emancipatie-effectrapportage inzake de Wet maatschappelijke ondersteuning. Utrecht: EIZ/NIZW. Movisie. (2009). Mantelzorgers. [http://www.movisie.nl/116587/def/home_/mantelzorg/mantelzorgers/, bezocht op 16 april 2009]. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2008). Verkenning participatie. Arbeid, vrijwillige inzet en mantelzorg in perspectief. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport. (2005). Ouderenbeleid in het perspectief van vergrijzing. Den Haag: ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Over de auteurs Brendy Boogaard en René van Kuijk zijn verbonden aan de adviesgroep Binnenlands Bestuur van PricewaterhouseCoopers Advisory. Zij houden zich bezig met vraagstukken rondom de thema’s diversiteit en vergrijzing.
