Verbetering re-integratie tweede spoor: rol UWV belicht. Verkennende studie

Verbetering re-integratie tweede spoor: rol UWV belicht Verkennende studie

Inspectie Werk en Inkomen

Verbetering re-integratie tweede spoor: rol UWV belicht Verkennende studie

Inspectie Werk en Inkomen Verbetering re-integratie tweede spoor: rol UWV belicht

V09/06, januari 2009


2/28

Voorwoord De re-integratie van langdurig zieke werknemers is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de werkgever en de werknemer. Gedurende twee jaar dienen zij zich in te spannen voor de reintegratie. Indien de werknemer na 21 maanden ziekte een arbeidsongeschiktheidsuitkering aanvraagt, toetst UWV die inspanningen achteraf. UWV legt een sanctie op, als het de inspanningen onvoldoende vindt. Werknemers die geen werkgever meer hebben, richten zich direct tot UWV voor een Ziektewetuitkering. Op UWV rust de taak om voor deze werknemers de werkgeversrol te vervullen. Uit onderzoek is bekend dat re-integreren bij een nieuwe werkgever moeilijker is dan bij de eigen werkgever. De verkennende studie die voor u ligt is daarom gewijd aan de re-integratie bij nieuwe werkgevers, de zogeheten re-integratie tweede spoor. In de studie is beschreven hoe UWV invulling geeft aan zijn re-integratietaak voor de werknemers zonder werkgever en, waar het reguliere werknemers betreft, aan zijn taak de re-integratie-inspanningen van de werkgever en werknemer te toetsen en zo nodig te sanctioneren. Naast bevindingen over de uitvoeringspraktijk geeft de studie handvatten voor beleidsmakers om te bezien of het re-integratie-instrumentarium voor langdurig zieke werknemers toereikend is waarbij aansluiting kan worden gezocht bij afspraken en initiatieven in de private sfeer, zoals bijvoorbeeld de nu in ontwikkeling zijnde poortwachterscentra.

Drs. P.H.B. Pennekamp Inspecteur-generaal a.i.


3/28


4/28

Inhoud

1

Inleiding

2

De rol van UWV bij de re-integratie van zieke werknemers en de vangnetgroep Re-integratieproces zieke werknemers Re-integratieproces vangnetpopulatie

11 11 12

3.1 3.2

Prestatie-indicatoren en kerncijfers UWV Wet verbetering poortwachter Reguliere werknemers Vangnetpopulatie

15 15 16

4 4.1 4.2

Knelpunten en verbetermogelijkheden Reguliere werknemers Vangnetpopulatie

17 17 19

5

Conclusies en beschouwing

23

6

Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen Bijlage: Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen

25 27

2.1 2.2 3


7

5/28


6/28

1

Inleiding Wanneer een werknemer ziek of arbeidsongeschikt is, streven werkgever en werknemer in eerste instantie naar zo snel mogelijke terugkeer in de eigen functie. Indien dat niet meer mogelijk is (wegens functionele beperking) of niet rechtstreeks mogelijk is (wegens geleidelijk herstel), zijn de beschikbare opties binnen het bedrijf: gedeeltelijk werken, aangepast werken of ander werk. Die opties worden re-integratie eerste spoor genoemd. Als de mogelijkheden binnen het bedrijf uitgeput zijn, dan moet de werkgever zich inspannen om zijn of haar werknemer bij een nieuwe werkgever aan de slag te helpen (tweede spoor). Uit recent TNO-onderzoek 1 blijkt dat werkgevers onbekend zijn met de mogelijkheden en een afwachtende houding aannemen om re-integratie tweede spoor tot stand te brengen. De inspectie richt in dit onderzoek haar aandacht op de rol van UWV bij re-integratie tweede spoor. Met het onderhavige onderzoek wil de inspectie een actueel beeld geven van de rol die UWV heeft op het terrein van re-integratie tweede spoor voor zowel de reguliere werknemers als werknemers uit de vangnetpopulatie. Het onderzoek bestaat derhalve uit twee parallelle deelstudies. De eerste deelstudie is gewijd aan de re-integratie tweede spoor voor de reguliere werknemers. De invalshoek is het re-integratieverslag (RIV), de toetsing daarvan en de oplegging van sancties door UWV. De tweede deelstudie richt zich op re-integratie van zieke werknemers zonder werkgever, de zogenoemde vangnetpopulatie, met de procesverbetering bij UWV als invalshoek. Het onderzoek heeft een centrale vraagstelling, te noemen: Welke rol heeft UWV bij het stimuleren en toepassen van re-integratie tweede spoor voor reguliere werknemers en voor de vangnetgroep, en zijn er verbeteringen mogelijk? Deelstudie 1 (reguliere werknemers) In de Wet verbetering poortwachter (Wvp) en de Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte (VLZ), die vanaf 1 april 2002 respectievelijk1 januari 2004 in werking zijn getreden, is vastgelegd dat werkgever en werknemer in de eerste twee ziektejaren samen de verantwoordelijkheid voor de re-integratie dragen. UWV toetst achteraf, na 21 maanden, als poortwachter voor de Wia, de re-integratie-inspanningen van de werkgever en de werknemer in de eerste twee jaar via de beoordeling van het re-integratieverslag (RIV-toets). De centrale onderzoeksvraag van de eerste deelstudie luidt daarom: ‘Hoe toetst en sanctioneert UWV na 21 maanden de re-integratie-inspanningen tweede spoor door werkgevers en werknemers, en welke verbetermogelijkheden zijn er?’

1

P. Piek e.a.(2008), Re-integratie van zieke werknemers: feiten, verklaringen en mogelijkheden. TNO Kwaliteit van Leven in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen.


7/28

Om een antwoord te kunnen geven heeft de inspectie een zogenaamde quick scan 2 uitgevoerd. De onderzoeksuitkomsten zijn indicatief. Deelstudie 2 (werknemers uit de vangnetpopulatie ZW) UWV heeft een wettelijke re-integratietaak ten opzichte van zieke werknemers die voor hun reintegratie geen beroep kunnen doen op een eigen werkgever. Die werknemers behoren tot de vangnetpopulatie van de Ziektewet (ZW) 3 . Het grootste deel van de vangnetpopulatie bestaat uit de werknemers die geen werkgever hebben (werkloos zijn) of een tijdelijk dienstverband hebben dat eindigt tijdens of door de ziekte of arbeidsongeschiktheid (flexwerkers, uitzendkrachten). UWV controleert de ziekengeldclaims van deze cliënten en begeleidt hen op weg naar herstel en naar een andere baan. Daarmee vervult UWV de zogenoemde Arborol, de rol die de werkgever voor de reguliere werknemers samen met zijn Arbodienst vervult. Uit onderzoek is al een aantal jaren bekend dat de re-integratietaak voor de vangnetpopulatie niet eenvoudig is, vooral waar het gaat om zieke werklozen en eindedienstverbanders (de werknemers van wie het tijdelijke dienstverband eindigt tijdens ziekte). De belangrijkste redenen hiervoor zijn de specifieke achtergrondkenmerken 4 van de doelgroep en de afwezigheid van een werkgever om naar terug te gaan. De vangnetgroep is per definitie aangewezen op re-integratie bij een nieuwe werkgever. Recent onderzoek van UWV bevestigt dat werklozen en eindedienstverbanders verhoudingsgewijs vaker en langer ziek blijven en veel vaker uiteindelijk een aanvraag voor een Wia-uitkering doen dan reguliere werknemers en ook dan uitzendkrachten in de vangnetpopulatie. Voor de uitzendkrachten is de situatie gunstiger, onder andere door het bestaan van een Arboconvenant voor en met de uitzendbranche. De centrale vraagstelling voor de tweede deelstudie luidt als volgt: Hoe kan UWV re-integratie tweede spoor voor de vangnetgroepen beter toepassen, zodat de kans van deze groepen om in de Wia in te stromen kleiner wordt? De inspectie heeft voor haar onderzoek informatie gebruikt die beschikbaar is gekomen uit de auditrapportages van UWV en de bijbehorende onderzoekdossiers 5 , alsmede schriftelijk materiaal over voornemens voor verbeteringen. Dit is in lijn met de single-auditgedachte. Op deze wijze wordt de uitvoering het minst belast. Aanvullende informatie heeft de inspectie verkregen uit verantwoordingsrapportages van UWV en aanvullende interviews.

2

3

4 5

De inspectie heeft op vier vestigingen van UWV interviews afgenomen en in totaal veertig dossiers bestudeerd. Per vestiging zijn twee arbeidsdeskundigen, en een stafarbeidsdeskundige geïnterviewd. Ook heeft de inspectie interviews op het hoofdkantoor gehouden, een bezoek gebracht aan de Landelijke Loonsanctiecommissie (LLC), enkele poortwachtercentra (particuliere regionale initiatieven van werkgevers) en aan het onderzoeksbureau TNO in Hoofddorp. Er is ook een (veel kleinere) groep werknemers die ook recht hebben op een uitkering die in het kader van de Ziektewet en die nog wel een werkgever hebben. Dit zijn orgaandonoren, werknemers die zie ziek zijn in verband met hun zwangerschap of bevalling (voor of na hun reguliere zwangerschaps- en bevallingsverlof zoals geregeld in de Wet arbeid en Zorg) en personen met recht op een no-riskpolis die opnieuw ziek zijn geworden. UWV Kwartaalverkenningen. In het oriënterende overleg voor dit onderzoek is gebleken dat UWV uitgebreid aandacht besteedt aan het nieuwe werkproces ZW/Arbo. In opdracht van de leiding van de divisie Arbeidsgeschiktheid (AG) hebben de regionale kwaliteitsafdelingen van UWV/AG samen met de Auditdienst van UWV een landelijke audit uitgevoerd naar de daadwerkelijke invoering van de nieuwe werkwijze. Alle vestigingen van UWV zijn in de audit betrokken. De auditresultaten zijn derhalve representatief te noemen. Ook verricht de centrale afdeling Kenniscentrum diverse onderzoeken naar de samenstelling en eigenschappen van diverse vangnetgroepen, met de bedoeling tot meer maatwerk in de begeleiding en de procesaanpak te komen.


8/28

Leeswijzer De studie is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk een wordt voor beide deelstudies kort het proces beschreven, waarin in het bijzonder wordt ingegaan op de rol van UWV bij de re-integratie tweede spoor. Re-integratie eerste spoor en tweede spoor lopen qua proces voor reguliere werknemers in elkaar over. Om die reden zal de procesomschrijving ook gaan over re-integratie eerste spoor. In hoofdstuk twee wordt een korte omschrijving van een aantal kerncijfers en relevante prestatie-indicatoren weergegeven. Met behulp van die cijfers worden de rol en prestaties van UWV belicht. In hoofdstuk drie komen voor beide doelgroepen achtereenvolgens de knelpunten en verbetermogelijkheden aan bod. De studie eindigt met een aantal conclusies en een beschouwing van de inspectie.


9/28


10/28

2

De rol van UWV bij de re-integratie van zieke werknemers en de vangnetgroep

2.1

Re-integratieproces zieke werknemers In de eerste twee ziektejaren is de werkgever samen met de werknemer verantwoordelijk voor werkhervatting door de werknemer. In die periode is er dus geen publieke verantwoordelijkheid van UWV om de re-integratie van de zieke werknemer te bevorderen. De werkgever en werknemer kunnen in de eerste twee jaar van ziekte wel een deskundigheidsoordeel aan UWV vragen over bijvoorbeeld, de geschiktheid tot werken, passende arbeid en re-integratie-inspanningen. Ook dient er na zes weken ziekte een probleemanalyse en na acht weken ziekte een plan van aanpak te zijn opgesteld. Na één jaar moeten werkgever en werknemer een eerste jaarsevaluatie uitvoeren. Pas tegen het einde van de wachttijd van twee jaar, bij de beoordeling van de Wiaaanvraag, controleert UWV of zij aan deze verplichtingen hebben voldaan. De interne richtlijn van UWV is dat werkgever en werknemer bij de eerstejaarsevaluatie onderkennen of het tweede spoor moet worden ingezet. Uiterlijk zes weken na die onderkenning moet het tweede spoor zijn ingezet. Indien de re-integratie niet is geslaagd, dan volgt de Wia-claimbeoordeling door UWV. De Wiaaanvraag moet samen met het re-integratieverslag (RIV) uiterlijk dertien weken voor het einde van de wachttijd bij UWV binnen zijn. De arbeidsdeskundige van UWV toetst bij de aanvraag van de uitkering aan de hand van het re-integratieverslag of de werkgever en werknemer in redelijkheid voldoende re-integratie inspanningen hebben verricht. Voor deze zogenaamde RIVtoetsing heeft de arbeidsdeskundige gewoonlijk zeven weken de tijd. Als de arbeidsdeskundige op basis van het RIV geen oordeel kan vellen over de re-integratieinspanningen, dan stelt hij de werkgever schriftelijk in de gelegenheid tekortkomingen in het RIV te repareren. Doet de werkgever dat niet, dan kan de arbeidsdeskundige een administratieve loonsanctie opleggen. Indien de arbeidsdeskundige van oordeel is dat de re-integratie-inspanningen onvoldoende zijn geweest, dan stelt hij een loonsanctie voor aan de Landelijke Loonsanctie Commissie van UWV. Die beoordeelt of een loonsanctie moet worden opgelegd. Indien dat het geval is, dan moet de werkgever nog maximaal een jaar extra loon doorbetalen, tenzij hij de verzuimde re-integratieinspanningen eerder heeft hersteld. UWV moet een eventuele loonsanctie tot uiterlijk zes weken voor het einde van de wachttijd opleggen. Het kan ook in de periode van zes weken tot het einde van de wachttijd, maar dan moet UWV de extra gebruikte tijd aftrekken van de loonsanctieperiode. Een eventuele loonsanctie kan uiterlijk één dag voor ingang van de Wia-uitkering worden opgelegd.


11/28

2.2

Re-integratieproces vangnetpopulatie UWV treedt voor de vangnetpopulatie op als werkgever in dezelfde zin als in het kader van de Wvp is beoogd voor reguliere werknemers. Vanaf 1 januari 2008 zijn de rechten en plichten van werknemer (vangnetter) en UWV grotendeels op overeenkomstige wijze geregeld als bij reguliere werknemers 6 . Vanaf eind 2004 voert UWV met het organisatiebrede project Werk boven Uitkering (WbU) wijzigingen door in de begeleiding van arbeidsongeschikten (inclusief zieke werknemers uit de vangnetgroepen) en werklozen. De kern van het principe ‘werk boven uitkering’ is voor de vangnetgroepen dat UWV de werkhervatting in een zo vroeg mogelijk stadium bevordert, ook al is de zieke nog niet volledig hersteld. Het streven naar demedicalisering van verzuim maakt hiervan onderdeel uit. Het proces ziet er als volgt uit. De ziekmeldingen komen binnen op de eenheid Intake, Distributie en Communicatie (IDC) van de backoffice, waar de verzuimbeheersing en de registratie in het uitkeringssysteem ZW (UZS) plaatsvindt. De zieke werknemer wordt daar op de eerste ziektedag gebeld. Indien daartoe aanleiding is, maar uiterlijk na vier weken, draagt IDC het dossier over aan de frontoffice in de regio waar de werknemer werkt. Daar bevindt zich het ZW/Arboteam 7 , dat de geschiktheid tot werken controleert en herstel/werkhervatting bevordert. Het ZW/Arboteam dient binnen zes weken een probleemanalyse op te stellen en na acht weken een plan van aanpak. De richtlijn is dat UWV minimaal eens per zes weken contact heeft met de zieke werknemer over de voortgang van de uitvoering van het plan van aanpak. Om de 26 weken dient er een herijking van het plan van aanpak plaats te vinden. De eerstejaarsevaluatie voor gewone zieke werknemers is daarmee op overeenkomstige wijze ingepast bij de vangnetters. UWV moet vervolgens uiterlijk dertien weken vóór het verstrijken van de wachttijd in overleg met de zieke werknemer een re-integratieverslag 8 opstellen en aanleveren bij het Wia-team. De werknemer in het vangnet is ziek, wanneer hij ongeschikt is tot het verrichten van zijn arbeid. Voor de zieke vangnetter is het uitgangspunt: ongeschikt tot het verrichten van werkzaamheden die gewoonlijk kenmerkend zijn voor zijn arbeid. Van de zieke vangnetter wordt verlangd dat hij zich, na zes maanden ongeschiktheid voor eigen werk, ruimer opstelt bij het accepteren van passende arbeid dan hij op basis van zijn oude opleidings- en functieniveau hoeft te doen. Volgens het ziektebegrip is de werknemer dan nog steeds ziek voor eigen werk. Er vindt zodoende geen herstelmelding plaats. UWV kan de vangnetter verplichten om zich bij CWI als werkzoekende in te laten schrijven en deze inschrijving tijdig te laten verlengen. UWV kan sancties toepassen indien de vangnetter zijn verplichtingen niet nakomt. Voor de re-integratie tweede spoor van de vangnetters kan UWV instrumenten inzetten. 6

7

8

In het overzicht in deze paragraaf is de wet- en regelgeving verwerkt die per 1 januari 2008 van kracht is. Het betreft onder meer de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar voor vangnetters zonder werkgever en de wet tot bevordering van de activering van zieke vangnetters. Er wordt gewerkt met vaste ZW/Arboteams die bestaan uit een verzekeringsarts, een arbeidsdeskundige, een re-integratiebegeleider en een teamondersteuner. Het re-integratieverslag zal voor het eerst worden opgesteld in de maand september 2009. UWV-medewerkers die tot taak hebben om de claims voor de Wia te beoordelen, dienen het re-integratieverslag op dezelfde wijze te toetsen als bij de reguliere werknemers.


12/28

Dat kunnen sociaalmedische of arbeidskundige interventies (hulp bij sollicitaties) zijn. Ook is een proefplaatsing bij een werkgever mogelijk of een werkplekaanpassing. Ten slotte kan UWV een re-integratietraject inkopen.


13/28


14/28

3

Prestatie-indicatoren en kerncijfers UWV Wet verbetering poortwachter

3.1

Reguliere werknemers De geïnterviewde arbeidsdeskundigen constateren een positieve ontwikkeling als het gaat om de uitvoering van de Wvp. Zij menen dat de beoordeling van de re-integratieverslagen door hen zelf steeds professioneler wordt en dat werkgevers steeds meer hun verantwoordelijkheden voelen voor de re-integratie. Verder worden meer deskundigenoordelen (DO) aangevraagd, vooral over de re-integratie-inspanningen van werkgever en werknemer. Daaruit blijkt dat het instrument DO bekender wordt bij werkgevers en werknemers. Het aantal oordelen over de re-integratieinspanningen werkgever en re-integratie-inspanningen werknemer is van 2006 naar 2008 voor beide categorieën sterk gestegen. Over re-integratie-inspanningen werkgever gaf UWV in 2006 882 oordelen af, in 2007 1.722 en in 2008 (tot en met augustus) 2.110. Over re-integratieinspanningen werknemer luidt deze reeks: 465, 954 en 961 (tot en met augustus). De arbeidsdeskundigen zijn positief over de aanvragen van een deskundigenoordeel. Het “scherpt” de werkgever en de werknemer in het bewustzijn van hun re-integratieverplichtingen. Verder is er een ontwikkeling in het aantal sancties te signaleren. Meer dan 80 procent van de sancties betreft voornamelijk sancties als gevolg van onvoldoende re-integratie-inspanningen van de werkgever. Dat aantal is in de eerste acht maanden van 2008 ten opzichte van de eerste acht maanden van 2007 van 746 gestegen tot 1.064 (42,6 procent). De tweede sanctieoorzaak is een onvolledig RIV. Die oorzaak vormt ongeveer 20 procent van de sancties en is in de eerste acht maanden van 2008 ten opzichte van de eerste acht maanden in 2009 gestegen van 194 tot 218 (12,4 procent). UWV schrijft die ontwikkeling toe aan een leercurve die heeft geleid tot een meer eenduidige, toetsing door arbeidsdeskundigen, in overeenstemming met de lijn die UWV voorstaat. Het landelijke sanctiegemiddelde is nu ongeveer 10 procent. De scores van de kantoren lopen sterk uiteen. In de evaluatie Wvp (2006) werd verwacht dat het effect van loonsancties is dat een deel van de werknemers na een loonsanctie geen Wia-uitkering meer aanvraagt. Er zijn evenwel binnen het tijdsbestek van het onderzoek geen recente cijfers beschikbaar om dat te illustreren. De verhoging van het aantal loonsancties staat tegenover een bijna gelijk blijven van het aantal beoordeelde RIV’s van 11.702 in de eerste acht maanden van 2008 ten opzichte van de eerste acht maanden van 2007 (11.371). Het aantal IVA-toekenningen voor de reguliere werknemers stijgt van 2007 op 2006 met 14 procent en in 2008 tot en met augustus ten opzichte van dezelfde periode in 2007 met circa 10 procent. Het aantal WGA-toekenningen stabiliseert in die periode.


15/28

3.2

Vangnetpopulatie Uit de openbare verantwoordingsinformatie van UWV over de periode 2005-2007 komen de volgende gegevens ten aanzien van de Arborol van de vangnetgroep naar voren: In jaren 2005 tot en met 2007 heeft UWV gemiddeld in 35 procent van de gevallen tijdig een probleemanalyse geproduceerd. In 2008 is dit percentage tot en met augustus gestegen naar 44 procent. In diezelfde jaren heeft UWV in circa 45 procent van de gevallen tijdig een plan van aanpak opgeleverd, de percentages in 2008 zijn vooralsnog lager. De gemiddelde ziekteduur van de diverse vangnetgroepen loopt sterk uiteen. Flexwerkers zijn in 2007 gemiddeld 10 weken ziek, de uitzendkrachten onder hen 4 weken, de werklozen 37 weken en de overige groepen, waaronder de eindedienstverbanders, 27 weken. Voor de vangnetters zijn in 2008 circa 1.200 re-integratietrajecten en individuele reintegratieovereenkomsten (IRO) ingezet. Die bedragen circa 10 procent van het totale aantal trajecten voor arbeidsongeschikten. De resultaten van deze trajecten kunnen vanwege de duur van die trajecten pas over enkele jaren bekend zijn. De registratie bij UWV is er echter tot nu toe niet op ingericht dat daaraan gegevens kunnen worden ontleend over het aantal plaatsingen dat specifiek bij vangnetters is bereikt. Volgens UWV is het ook nog niet mogelijk de inzet van reintegratietrajecten te relateren aan het aantal plaatsingen in werk. Daarnaast zijn er de interventies die de teams zelfstandig kunnen inzetten. De opzet van de interventies is gericht op het wegnemen van belemmeringen in het activeringsproces dan wel bij het herstel en niet direct gericht op re-integratie. In enkele gevallen is wel een plaatsing bereikt. Het aantal IVA-toekenningen aan de vangnetpopulatie bedraagt in 2006 1.023 personen en in 2007 1.205 personen, een stijging van 18 procent (tegenover 14 procent bij de reguliere werknemers). Op grond van het achtmaandenverslag 2008 van UWV is te verwachten dat deze stijging sterker zal doorzetten voor vangnetters dan voor reguliere werknemers. Het aantal WGA toekenningen is voor de vangnetgroep in 2007 met circa 25 procent toegenomen ten opzichte van 2006 (een stijging van 6.018 naar 7.535 personen), tegenover een lichte daling bij de reguliere werknemers (van 11.163 naar 10.378 personen). Op grond van het achtmaandenverslag 2008 is te verwachten dat de instroom WGA voor reguliere werknemers constant blijft en dat de instroom voor de vangnetters in 2008 opnieuw met ca. 1.500 personen stijgt. Uit het bovenstaande materiaal rijst het beeld op dat de uitvoering van het ZW/Arboproces nog niet op orde is. De procestargets voor de tijdigheid van tussenproducten worden niet gehaald en de instroomkans voor de Wia neemt in verhouding tot reguliere werknemers toe. Over de sociaalmedische of arbeidskundige interventies zijn geen effectcijfers bekend, omdat UWV er geen systematische registratie over bijhoudt.


16/28

4

Knelpunten en verbetermogelijkheden In dit hoofdstuk komen uit de bevindingen per deelstudie de belangrijkste knelpunten en verbetermogelijkheden aan bod.

4.1

Reguliere werknemers Transparantie en tijdsdruk De geïnterviewde arbeidsdeskundigen ervaren de gebrekkige transparantie van de reintegratieverslagen gecombineerd met de tijdsdruk als belangrijkste knelpunten om de reintegratieverslagen te beoordelen. De informatie in de verslagen is vaak onoverzichtelijk en behelst onder meer een bundeling van facturen en gespreksverslagen van de Arbodienst, op niet chronologische volgorde. Het is volgens de geïnterviewden veel werk om het verslag op orde te brengen. De toetsing wordt extra gecompliceerd als het oordeel van de bedrijfsarts van de Arbodienst niet overeenkomt met het oordeel van de verzekeringsarts van UWV. Indien de arbeidsdeskundigen onvolledige of onduidelijke informatie in de verslagen aantreffen dan vragen zij de werkgever om aanvullende informatie of om een nadere onderbouwing. De werkgever is immers verantwoordelijk voor een goede onderbouwing. Blijft de werkgever in gebreke, dan moet een administratieve sanctie volgen. Sommige arbeidsdeskundigen ervaren hierbij tijdsdruk, ook gezien het feit dat indien er sprake is van een loonsanctie die tijdig aan de loonsanctiecommissie moet worden voorgelegd, om voor de ingang van de Wia-uitkering opgelegd te kunnen worden. Tijdsdruk kan worden voorkomen als de arbeidsdeskundige bij een RIV dat niet in orde is, op tijd een administratieve sanctie oplegt. Kortom, wat ‘strenger’ is naar de werkgevers. Dan heeft hij wel voldoende tijd de re-integratie-inspanningen te beoordelen. Dat is ook de officiële lijn van UWV. De werkgever is verantwoordelijk om heldere en volledige informatie te leveren. IWI heeft in het onderzoek niet kunnen vaststellen of de tijdsdruk ten koste gaat van de kwaliteit van de RIV toets. Het zou de arbeidsdeskundigen naar het oordeel van de inspectie wel gemakkelijker kunnen worden gemaakt. Bijvoorbeeld door werkgevers (administratief vriendelijke) formats voor de re-integratieverslagen aan te reiken. Niet alleen UWV heeft hierbij belang. Werkgevers zijn door vaste formats te hanteren beter in staat om volledigheid te betrachten en zodoende een administratieve sanctie te voorkomen. Om een breed draagvlak voor deze formats te krijgen, zou de Stuurgroep Verbetering Poortwachter kunnen worden verzocht om de formats te ontwikkelen. In deze stuurgroep zijn alle betrokken partijen vertegenwoordigd. 9 Redelijkheidstoets Een ander aspect dat de beoordeling voor de arbeidsdeskundige lastig maakt is volgens de geïnterviewde arbeidsdeskundigen en stafarbeidsdeskundigen de redelijkheidstoets. Als er redelijkerwijs niet meer van de werkgevers verwacht had kunnen worden, of meer re-integratieinspanningen hadden niet tot een beter resultaat geleid, dan kan UWV geen sanctie opleggen. Maar de professionele beoordeling van die redelijkheid is lastig volgens de geïnterviewde ar9

Ook de huidige formats zijn door de Stuurgroep Verbetering Poortwachter ontwikkeld, met instemming van alle betrokken partijen.


17/28

beidsdeskundigen. Kan bijvoorbeeld van een kleine werkgever even veel inspanning verlangd worden als van een grote werkgever? En moet de werkgever zich voor een kleine deeltijder net zoveel inspanningen als voor een voltijdse werknemer? Kwaliteitsborging UWV spant zich in om de kwaliteit en uniformiteit in de toetsing zoveel mogelijk te waarborgen: in de sfeer van opleidingen, via coaching en toetsing door de stafarbeidsdeskundigen, gezamenlijke casebesprekingen, en - in geval van sancties - de standaard toetsing van loonsancties door de Landelijke Loonsanctie Commissie. Daarnaast verschijnt er steeds meer jurisprudentie waaraan de arbeidsdeskundigen houvast kunnen hebben. Sommige arbeidsdeskundigen gaven ook aan behoefte te hebben aan een concretere werkinstructie of een databank met casuïstiek. Een landelijke werkgroep ‘RIV toets’ werkt momenteel aan een aangescherpte werkinstructie die onder meer tot doel heeft de verschillen in de beoordeling te verkleinen. Re-integratie tweede spoor Uit de interviews met de arbeidsdeskundigen blijkt dat de arbeidsdeskundigen zich in de toetsing primair richten op de beoordeling van de inspanningen op het eerste spoor. Dat is conform het beoordelingskader Wvp van UWV en de aanwijzingen van de LLC. Zelfs als de werkgever een traject re-integratie tweede spoor heeft ingezet, dan gaat de arbeidsdeskundige na of echt alle mogelijkheden in het eerste spoor zijn benut en of er mogelijk te snel het tweede spoor is ingezet. De geïnterviewde arbeidsdeskundigen controleren zodoende streng op het eerste spoor. Sommigen doen eigen werkplekonderzoek, bekijken het functiegebouw of beoordelen of er taken zijn die de zieke werknemer toch kan uitvoeren. Wat betreft de inspanningen re-integratie tweede spoor beoordelen de arbeidsdeskundigen of het tijdig is ingezet, de adequaatheid van het ingekochte traject of detachering, en of de werkgever tijdens het traject voldoende de vinger aan de pols heeft gehouden. Het traject hoeft niet gedurende de ziektetermijn te zijn afgerond of tot een plaatsing te hebben geleid. Bij de beoordeling van de inspanningen re-integratie tweede spoor komen de geïnterviewde UWV medewerkers situaties tegen waarin re-integratie tweede spoor op belemmeringen stuit. Ten eerste zijn er volgens arbeidsdeskundigen werkgevers die nog weinig of geen ervaring hebben met de begeleiding van werknemers naar een andere werkgever. Dat wordt bevestigd door TNO-onderzoek. Daarnaast hebben werkgevers soms moeite om over te schakelen van het eerste naar het tweede spoor. Ze durven de werknemer daarmee niet te confronteren. Soms ontbreken de financiële middelen om een traject in te kopen. Dat kan vooral bij kleinere werkgevers spelen. Er zijn arbeidsdeskundigen die de werkgever dan wijzen op de nog bestaande mogelijkheid om bij UWV een persoonlijk re-integratiebudget (PRB) aan te vragen. Het kabinet is evenwel voornemens om het PRB volgend jaar af te schaffen. Vaker noemen de geïnterviewde arbeidsdeskundigen het ontbreken van de no-riskpolis als een belemmering voor de re-integratie tweede spoor. Om die reden kiezen sommige werkgevers voor een plaatsing bij een nieuwe werkgever via een detacheringsconstructie die na ingang van de Wia-uitkering wordt omgezet in een vast dienstverband, omdat dan wel een no-riskpolis geldt.


18/28

De ontwikkeling van de poortwachtercentra, en de financiële steun die voor een landelijke uitrol van de centra door het kabinet wordt verleend, ziet de inspectie als een goede mogelijkheid om meer mogelijkheden te creëren voor re-integratie tweede spoor.

4.2

Vangnetpopulatie Managementinformatie Het eerste knelpunt in het re-integratieproces voor de vangnetgroep, zoals blijkt uit de auditrapportages van UWV, betreft het informatiesysteem waarmee de frontoffices werken. Dit systeem voorziet slechts gedeeltelijk in de behoefte aan sturings- en verantwoordingsinformatie. Daarnaast is de beschikbare informatie door gebrekkige invoer en door uitstel van onderhoud niet betrouwbaar. De ZW/Arboteams hebben geen klantvolgsysteem ter beschikking, waardoor het bijvoorbeeld onduidelijk is of een ingezet re-integratietraject al dan niet succesvol verloopt. UWV is zich van het probleem bewust en werkt op korte termijn aan het creëren van een gedeeltelijk klantvolgsysteem. Managers kunnen wel aan de hand van de beschikbare informatie volgen hoe de tijdigheid zich ontwikkelt, welke teams het in dit opzicht goed doen en welke niet. Daarnaast heeft het management diverse statistische procesinformatie beschikbaar om eigen analyses te verrichten en om teams en kantoren te benchmarken. Uit de auditrapportages blijkt dat de uitvoeringspraktijk moeite heeft met de toepassing. UWV streeft er naar om de systeemondersteuning voor 1 april 2009 te verbeteren. Dat zal naar het oordeel van de inspectie een belangrijke vooruitgang zijn. Overdracht backoffice aan frontoffice De overdrachten van de backoffices naar de frontoffices zijn mede vanwege de ICTproblematiek in veel gevallen niet op orde, zo blijkt uit de auditrapportage. Frontoffices zien zich hierdoor gedwongen eerst navraag te doen bij cliënten. Dit leidt tot vertraging van de aanpak van het langdurige verzuim en re-integratie. Om dit probleem op te lossen zal UWV per 1 april 2009 instellen dat de backoffice de dossieroverdracht standaard gaat voorzien van een complete probleemverkenning, die zij bovendien digitaal aanlevert aan de frontoffice. De ZW/Arboteams hoeven dan niet meer aanvullende informatie uit te vragen voordat zij de vangnetter oproepen. Functioneren ZW/Arboteams De regiefunctie die is neergelegd bij de re-integratiebegeleider blijkt voor een groot deel van deze medewerkers moeilijk te realiseren. Respondenten in de audit geven daarvoor uiteenlopende redenen, zoals capaciteitsproblemen, nog onvoldoende kennis en vaardigheden, administratieve belasting, een nog niet bereikte gelijkwaardigheid in de onderlinge verhoudingen. Weer een ander probleem is dat teams soms te kampen hebben met veelvuldige personeelswisselingen. De re-integratiebegeleiders hebben een verschillende achtergrond. UWV is van plan, voor zover dat nog niet gebeurd is, de functionarissen een adequate opleiding te geven om de kwaliteit van het functioneren op een hoger plan te brengen. Het voeren van de regie is daar een onderdeel van. Daarnaast wordt coaching op het aspect regie versterkt om de re-integratiebegeleiders te begeleiden en in hun rol te laten groeien. Tot slot zal de re-integratiebegeleider worden ontlast door de eerste probleemverkenning uit te laten voeren door de backoffice.


19/28

Een andere verbetering die hiervoor een oplossing kan bieden, betreft een pilot die UWV op dit moment uitvoert op een kantoor in Noord Holland. Op dat kantoor worden de binnenkomende dossiers verdeeld naar specifieke vangnetgroep, waarna per vangnetgroep verschillende werkstromen ontstaan. Zo komen de uitzendkrachten eerst bij de re-integratiebegeleider terecht, de werklozen bij de arts en de eindedienstverbanders – met hun RIV – bij de arbeidsdeskundige. Het management heeft besloten deze van het standaardproces afwijkende regievoering toe te staan. Ook probeert UWV meer grip te krijgen op het functioneren van de teams door de coaching van de staffunctionarissen te intensiveren. Hiertoe heeft UWV bij de stafarbeidsdeskundigen twee groepen geformeerd, beide voorgezeten door een regio stafarbeidsdeskundige. Die groepen komen zeswekelijks bij elkaar met het doel tot uniforme afspraken te komen, op het terrein van arbeidsdeskundigheid. De staf re-integratiebegeleiders komen maandelijks bijeen. Dat overleg was het eerste jaar vooral procesgericht, maar daar komt nu ook de inhoud steeds meer aan bod. Werk boven uitkering Voor de effectiviteit van het ZW/Arboproces is het van belang dat de teams vanuit het concept Werk boven uitkering werken. Volgens de auditrapportage zouden de teamleden op dit punt ondersteund kunnen worden. Voor zover het gebeurt, is de coaching op dit terrein vaak individueel. De inspectie hecht evenwel waarde aan teamcoaching, hetgeen volgens de auditrapportage op veel kantoren nog niet gebeurt. UWV wil daarnaast de arts in de rol van medisch adviseur brengen, wat moet leiden tot een verdere demedicalisering van het proces. Hiermee wordt bedoeld dat de arts zich als bedrijfsarts opstelt, die de arbeidsdeskundige informeert en adviseert over de geschiktheid tot werken. UWV tracht deze rolopvatting door coaching tot stand te brengen. Om de werkgeversrol van de arbeidsdeskundige te versterken en eerder aan bod te laten komen schakelt de re-integratiebegeleider in sommige teams de arbeidsdeskundige al bij de probleemverkenning in, nog voordat een spreekuur van de arts is ingepland. Re-integratie tweede spoor vangnetters De audit heeft geen specifieke informatie geleverd over succes en belemmeringen van de reintegratie. De audit was daarop ook niet gericht. Zoals gezegd ontbreken er ook verantwoordingscijfers over de effectiviteit van re-integratieinspanningen, met name de eigen interventies, die zijn gepleegd door het ZW/Arboteam. UWV geeft zelf aan dat er veel aan re-integratie gebeurt, maar dat de vastlegging daarvan nog ontbreekt. UWV meldt dat er grote behoefte aan is, ook om de effectiviteit van de inspanningen aan te tonen. Het verbeterde informatiesysteem komt hier in de toekomst aan tegemoet. UWV meldt in de laatste jaren vooral vooruitgang te hebben geboekt bij de begeleiding van korter durende ziektegevallen, zoals de uitzendkrachten, bijvoorbeeld door het afsluiten van een Arboconvenant met de uitzendbranche. Uit de cijfers en de besprekingen met UWV is duidelijk geworden dat de teams moeite hebben om plaatsen te vinden bij werkgevers voor de overige vangnetgroepen. Er is concurrentie van andere groepen waarvoor werkgevers minder financiële risico’s lopen. Ook noemt UWV het ontbreken van een no riskpolis als een belemmering voor de re-integratie van vangnetters. De oriëntatie van arbeidsdeskundigen op de arbeidsmarkt is er niet.


20/28

Arbeidsdeskundigen beschikken niet over een werkgeversnetwerk en er is momenteel nog geen relatie met poortwachtercentra. Het Kenniscentrum van UWV heeft onderzoeken gepland die er op gericht zijn om informatie te verkrijgen over de kenmerken en achtergronden van vangnetters, en om de ZW/Arboteams meer maatwerk te kunnen laten leveren bij de re-integratie van vangnetters. Implementatie verbetermaatregelen Om er voor te zorgen dat de genoemde maatregelen worden doorgevoerd zal UWV de gang van zaken volgen in de bestaande planning- en controlcyclus. De bewaking van de regiospecifieke verbeterplannen is belegd bij de regionale afdelingen kwaliteitsmanagement. Het verdere perspectief bij UWV is gericht op een zo goed mogelijk functioneren van het proces volgens de nieuwe Wet Activering Vangnetters. De proef op de som zal worden genomen, zodra de Wia-teams de re-integratieverslagen van vangnetters moeten gaan beoordelen in het kader van de aanvraag Wia (dat is vanaf september 2009). Die teams zullen zich daardoor gaan uitspreken over de kwaliteit van de inspanningen van de ZW/Arboteams, zoals die zijn vastgelegd in het reintegratieverslag. Daarnaast blijven uiteraard ook de eerdergenoemde indicaties bestaan over proces en uitkomsten (gemiddelde ziekteduur, tijdigheid, instroom Wia).


21/28


22/28

5

Conclusies en beschouwing In dit onderzoek stond de volgende vraag centraal: Welke rol heeft UWV bij het stimuleren en toepassen van re-integratie tweede spoor voor reguliere werknemers en voor de vangnetgroep en zijn er verbeteringen mogelijk? Uit het onderzoek blijkt voor de re-integratie van reguliere werknemers een aantal positieve ontwikkelingen in de uitvoering van de Wet verbetering poortwachter. UWV wordt vaker geconsulteerd in de vorm van aanvragen van deskundigenoordelen en er is een stijging van het aantal inhoudelijke sancties, waaruit blijkt dat de verantwoordelijke arbeidsdeskundigen hun taak grondig oppakken. Ook werkgevers pakken volgens de geïnterviewde arbeidsdeskundigen hun verantwoordelijkheden steeds beter op. Conform de verantwoordelijkheidsverdeling in de wet is de rol van UWV voor de reguliere werknemers bij het stimuleren van re-integratie beperkt tot het toetsen van de re-integratieinspanningen van werkgever en werknemer in de eerste twee ziektejaren. De arbeidsdeskundigen richten zich daarbij primair op de re-integratie eerste spoor. De geïnterviewde UWVmedewerkers hechten belang aan de inspanningen van de werkgever om de werknemer in dienst te houden. Het toetsen van de re-integratie-inspanningen tweede spoor beperkt zich tot het inschatten van de tijdigheid en de geschiktheid van het traject, en de gebleken betrokkenheid van de werkgever gedurende het traject. UWV is zelf verantwoordelijk voor de re-integratie voor de vangnetpopulatie. Hoe UWV die reintegratietaak op dit moment oppakt, is vanuit de auditrapportage niet voldoende duidelijk geworden, maar de verantwoordingscijfers van UWV geven geen rooskleurig beeld. UWV geeft zelf aan dat er in werkelijkheid meer resultaten zijn geboekt, vooral wat betreft de kleine ZW/Arbo-interventies, maar daarvan wordt nog geen registratie bijgehouden. Dat zal volgens UWV vanaf volgend jaar wel gebeuren. UWV voert momenteel zowel landelijke als regionale procesverbeteringen door. Verbeteringen liggen bijvoorbeeld op het vlak van een betere stroomlijning van het proces en het beter later functioneren van de ZW/Arbodienst, meer volgens de uitgangspunten van Werk boven Uitkering. Het jaar 2009 wordt kritisch. De Wia-teams zullen zich dan moeten gaan uitspreken over de kwaliteit van de inspanningen van de ZW/Arboteams, zoals is vastgelegd in de re-integratieverslagen. De inspectie is bezorgd over de komende periode van recessie waarin verwacht mag worden dat de druk op de Wia-poort groter wordt, omdat werkgevers minder financiële ruimte zullen hebben om hun werknemers te re-integreren en minder geneigd zullen zijn (zieke) werknemers in dienst te nemen. Meer werknemers zullen bij de Wia-claim onder de categorie minder dan 35 procent arbeidsongeschikt vallen en dus afhankelijk worden van een werkloosheidsuitkering. De inspectie vraagt zich af of, naast verbeteringen die in de uitvoering nodig zijn, de re-integratieinstrumenten die beschikbaar zijn voor zieke reguliere werknemers en de vangnetpopulatie wel toereikend zijn om tijdig re-integratie tweede spoor tot stand te brengen. Een mogelijke actie voor UWV zou kunnen zijn om te onderzoeken of samenwerking met gemeenten in de Locaties Werk en Inkomen bij de re-integratie van zieke werknemers uit de vangnetpopulatie tot betere ingangen leidt. Ook zou UWV aansluiting kunnen zoeken bij de mogelijkheden van de poortwachtercentra.


23/28

De inspectie is voornemens in 2009 onderzoek te doen naar de doorvoering van de verbetermaatregelen voor de ZW/Arborol van UWV die nu zijn aangekondigd. Tevens zal de inspectie aansluiting zoeken bij het onderzoek van het Kenniscentrum van UWV naar de effectieve aanpak van de re-integratie van de onderscheiden groepen vangnetters. Daarnaast zal de inspectie zelf een kwantitatief onderzoek doen naar het werken uitkeringsverleden van de groepen vangnetters en de resultaten van de re-integratietrajecten. De bundeling van deze onderzoeken moet uitspraken mogelijk maken over de effectieve aanpak van de re-integratie van de vangnetgroepen. Wat betreft de toetsing van de re-integratieverslagen heeft de inspectie een vervolgstudie in overweging over de effecten van die toetsing op het re-integratiegedrag van werkgevers.


24/28

6

Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen De inspectie legt haar concept verkennende studies voor aan de betrokken uitvoeringsinstanties om een laatste toets op de feitelijke juistheid van de inhoud van de studie mogelijk te maken. Een bestuurlijke reactie van de betrokken instantie is dan niet nodig. UWV heeft in dit geval ervoor gekozen toch een bestuurlijke reactie te geven. De samengevatte inhoud volgt hierna, voor zover zij betrekking heeft op de inhoud van de studie. De volledige brief van UWV is als bijlage opgenomen. De Raad van Bestuur plaatst bij de deelstudie naar de toetsing van de re-integratie-inspanningen een fundamentele kanttekening. Deze houdt in dat de centrale vraagstelling van de inspectie wijst op een verondersteld verband tussen de wijze waarop UWV de re-integratie-inspanningen toetst en een rol die UWV zou hebben bij het stimuleren en toepassen van re-integratie tweede spoor voor reguliere werknemers. Hierdoor, zo stelt UWV, wordt hem een rol en invloed toegedacht die niet bij UWV past en ook niet wenselijk zou zijn. De opmerkingen van de geïnterviewde arbeidsdeskundigen over re-integratie tweede spoor moeten dan ook in dat licht worden gezien. De Raad van Bestuur is blij met de gesignaleerde positieve ontwikkelingen in de uitvoering van de Wet verbetering poortwachter (Wvp). Hij acht de beschreven verantwoordelijkheidsverdeling en de marginale rol van UWV bij het stimuleren en toepassen van re-integratie tweede spoor voor reguliere werknemers in lijn met de opzet en intentie van de Wvp. De Raad van Bestuur ziet in de deelstudie over de vangnetpopulatie een bevestiging van het beeld dat ook al uit de interne audits is gerezen. De Raad van Bestuur herkent een aantal van de bevindingen en onderschrijft dat UWV in de arborol gebrek heeft aan stuur- en verantwoordingsinformatie. Hij verbindt daaraan dat de huidige verantwoordingscijfers van UWV waarschijnlijk een onvolledig beeld geven van wat er in de uitvoering wordt gedaan en van de effecten hiervan. UWV heeft op dit terrein verbetermaatregelen benoemd en deels al in gang gezet. Per 1 april 2009 moet daardoor de informatievoorziening sterk verbeterd zijn. Ook op andere terreinen van de arborol wordt gewerkt aan verbetering. De studie geeft daarvan een goede weergave. Nawoord inspectie De inspectie constateert dat UWV de inhoud van de verkennende studie herkent. Wat betreft het vervullen van de arborol bevestigt de Raad van Bestuur dat UWV op korte termijn concrete verbetermaatregelen inzet. De inspectie zal de ontwikkelingen in 2009 met belangstelling volgen. De inspectie constateert dat UWV, zoals ook opgemerkt in de geregelde overleggen rond dit onderzoek, de beschrijving van verantwoordelijkheden in de deelstudie naar de toetsing van de reintegratie-inspanningen onderschrijft. Over de fundamentele kanttekening die UWV plaatst bij het in de vraagstelling van deze deelstudie veronderstelde verband tussen het toetsen van de reintegratie-inspanningen en de re-integratie tweede spoor, merkt de inspectie het volgende op. De toetsing en bekendheid van het sanctie-instrument moet ertoe leiden dat werkgevers en werknemers hun verantwoordelijkheid steeds beter invullen. De wijze waarop UWV dit instrument inzet, is daarom als sluitstuk van de Wet verbetering poortwachter van belang.


25/28


26/28

Bijlage

Reactie Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen


27/28


28/28

Verbetering re-integratie tweede spoor: rol UWV belicht. Verkennende studie

Recommend Documents