Végh Zsuzsanna. A visegrádi fejlesztési együttműködési gyakorlatok. tanulságai. ajánlások Magyarország számára. DemNet tanulmányok

Végh Zsuzsanna

A visegrádi fejlesztési együttmu˝ködési gyakorlatok

tanulságai ajánlások Magyarország számára

DemNet tanulmányok

Bevezetés

A 2003-as újraindulását követő elmúlt évtizedben a magyar nemzetközi fejlesztési együttműködés (NEFE) mindenféle közép- vagy hosszú távú stratégia nélkül működött.i Ezzel párhuzamosan a szakpolitika törvényi és működési kerete javarészt szabályozatlan maradt, és a mai napig nincs olyan átfogó jogszabály, mely átlátható jogi környezetet teremtett volna a szakpolitika számára. Ennek fényében a 2013 folyamán formálódó első magyar NEFE stratégia hatalmas előrelépést jelent. A stratégia célja, hogy – a korábbiakkal ellentétben – olyan világos, könnyen követhető prioritásokat határozzon meg a terület számára, melyekre építve a tervezés és programozás is kivitelezhetőbbé válik. A Parlament Külügyi Bizottsága 2013. február 25-én benyújtotta i. A magyar kormány „A Magyar Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési (NEFE) Politi- 2001-ben készítette el az ka ügyében” című, H/9414. számú parlamenti határozattervezetet, ország első, és a mai napig melynek 2013. március 4-i elfogadásával a Parlament arra kérte fel utolsó, nemzetközi fejlesztési a kormányt, hogy 2013. június 30-ig terjessze a Parlament Külügyi együttműködési politikát Bizottsága elé a kidolgozott NEFE stratégiát.1 A tervezet általános érintő koncepcióját, vitája során több felszólalásban is említésre került, hogy a stratégia de csak 2003-ban bízta meg kidolgozásakor érdemes lenne figyelemmel lenni a többi visegrádi a Külügyminisztériumot országii fejlesztési tevékenységére, és olyan formában megalkotni annak végrehajtásával. Azóta a magyar fejlesztési stratégiát, hogy az lehetőséget biztosítson a NEFE tevékenységeket az együttműködésre.2 A kidolgozott keretstratégiát végül Takács évről évre, közép- vagy Szabolcs globális ügyekért felelős helyettes államtitkár 2013. június hosszú távú stratégiák vagy 17-én mutatta be a Külügyi Bizottság előtt. A bemutatott dokumen- akciótervek követése nélkül tum indítványozta egy a keretstratégián alapuló hatástanulmány, hajtották végre. egy általános cselekvési terv és a 2014–2016-os időszakra egy konkrét cselekvési terv kialakítását, valamint egy a nemzetközi fejlesz- ii. A Visegrádi Együttműkötési együttműködésről és humanitárius segélyezésről szóló törvény dést 1991-ben Magyarország, kidolgozását.3 Lengyelország és CsehszloMíg a visegrádi országokkal való gyakorlati együttműködés is vákia alapította. Csehország megfontolásra érdemes, addig Magyarország minden bizonnyal és Szlovákia szétválását kötanulhat visegrádi partnereinek magával a NEFE politika rendsze- vetően az együttműködésnek rének kialakításával és működtetésével kapcsolatos tapasztalataiból hivatalosan négy tagja van. is, hiszen mindegyik partnere kidolgozottabb törvényi és stratégiai szakpolitikai kerettel rendelkezik. Jelen tanulmány célja ezért, hogy gyakorlati javaslatokkal szolgáljon a magyar NEFE politika jogszabályi, intézményi és stratégiai keretének kialakításához figyelembe véve Magyarország visegrádi partnereinek tapasztalatait és gyakorlatait, valamint a nemzetközi fejlesztéspolitikában aktív, nem-kormányzati szereplők meglátásait. A tanulmány a következő kérdések megválaszolására törekszik: Milyen tanulságok vonhatók le Csehország, Lengyelország és Szlovákia NEFE gyakorlatából? Melyek azok a főbb elemek, melyek alkalmazását Magyarországnak is érdemes megfontolnia saját, új NEFE stratégiája és az ehhez kapcsolódó törvényi és potenciálisan új intézményi keret kialakítása során? 2

A visegrádi országok a parlamenti vita során ugyan egy csoportként kerültek említésre, de azt fontos megemlíteni, hogy NEFE gyakorlataik jelentősen különböznek. Ezen különbségek miatt, a kérdések megválaszolása érdekében, a különböző fejlesztési rendszerek ismerete alapvető fontosságú. A különbségek megértését segítendő, a tanulmány a következők szerint épül fel: országonként bemutatja a NEFE rendszerek jogszabályi, intézményi és stratégiai sajátosságait, valamint a NEFE stratégiák kialakításában és megvalósításában való civil részvétel jellemzőit. Ezzel párhuzamosan a nem-kormányzati szereplők szemszögéből értékeli az egyes rendszereket, építve nem-kormányzati szereplők által kiadott jelentésekre és a nem-kormányzati fejlesztési szervezeteket (non-governmental development organization, NGDO) tömörítő ernyőszervezetek, ún. nemzeti NGDO platformok, munkatársaival készített interjúkra.iii Az értékelés kiemeli a NEFE politika azon elemeit, melyeket a civil szereplők erősségként értékelnek, és melyek adaptálása a magyar törvényi keret és stratégia kialakítása során is megfontolásra érdemes. A főbb problémák szintén említésre kerülnek, ezzel is segítendő azok elkerülését. Zárásként a szerző összefoglalja a visegrádi partnerek gyakorlatából leszűrt tanulságokat, hogy így adjon javaslatokat és járuljon hozzá a magyar NEFE politikáról és annak intézményi és szabályozási kereteiről folyó vitához. iii. Az NGDO platformok a nemzetközi fejlesztési együttműködésben aktív nem-kormányzati szervezeteket fogják össze. 2013 áprilisa és májusa során kevert típusú interjúkat készítettem a visegrádi NGDO platformok (kivéve a magyar HAND) munkatársaival. Ezek Csehországban a Czech Forum for Development Cooperation (FoRS) és az Association for Democracy Assistance and Human Rights (DEMAS), a Zagranica Group Lengyelországban és a Slovak NGDO Platform (MVRO) Szlovákiában. Bár az interjúk alacsony száma elkerülhetetlenül csökkenti a kutatás reprezentativitását, a megkeresett szervezetek, melyek fórumot biztosítanak az ország aktív NGDO-i számára, rendelkeznek potenciálisan a legszélesebb civil nézőponttal a nemzetközi fejlesztési együttműködés kapcsán. Rajtuk kívül készült még egy interjú az egyik legnagyobb cseh NGDO egyik munkatársával is. Az interjúalanyokra a platform „munkatársaként” hivatkozom a platform „képviselője” megnevezés helyett, hogy elkerüljem annak látszatát, hogy a hivatkozott vélemények az egész szervezetre nézve reprezentatívak. Mivel néhányan kérték, az interjúalanyok válaszai név nélkül jelennek meg a tanulmányban.

3

1. Nemzetközi fejlesztési együttműködés Csehországban

Nemzetközi elismertségéből ítélve a visegrádi országok közül Csehország NEFE rendszere tekinthető a legfejlettebbnek. Az ország 2013 májusában csatlakozott a Gazdasági és Fejlesztési Együttműködési Szervezet Fejlesztéstámogatási Bizottságához (OECD DAC) miután az azt megelőző hónapokban átesett egy csatlakozási felülvizsgálaton.4 NEFE rendszere tekintetében Csehország jelentősen különbözik a többi visegrádi államtól: a fejlesztési együttműködés minden területére kiterjedő átfogó keret helyett olyan felosztás mellett döntött, amely külön kezeli a Millenniumi Fejlesztési Célok (MDG) által is megjelölt, klasszikus, „kemény” fejlesztési tevékenységeket, illetve az EU új tagállamainak NEFE politikájában tipikusan nagy szerepet kapó, az átmeneti, ún. tranzíciós tapasztalatok megosztását célzó együttműködést (demokratizáció, emberi jogok támogatása). Ez a felosztás, mely 2004-ben kezdett kialakulni és jelen formájában 2007-ben intézményesült, megjelenik a törvényi keretben, a hivatalos politikatervezés és végrehajtás valamint a nem-kormányzati fejlesztési szervezetek (NGDO) szintjén is.

1.1. A fejlesztési együttműködés jogszabályi és intézményi környezete A klasszikus fejlesztési együttműködést és humanitárius segítségnyújtást érintő első átfogó törvényt mindössze 2010-ben fogadták el.5 A többi visegrádi ország gyakorlatától eltérően a tranzíciós politika nem képezi ennek a törvénynek a tárgyát, így annak lebonyolítása más szabályok és eljárások szerint zajlik.6 A jogszabály definiálja a fejlesztési együttműködés és humanitárius segítségnyújtás fogalmát illetve céljait. Bár a célok között említésre kerül a demokrácia és az emberi jogok terjesztése, a törvényben igazán hangsúlyosan a szegénység megszüntetése és más millenniumi fejlesztési célok jelennek meg. A célok ilyen definíciója általánosságban megfelel a nemzetközileg elfogadott meghatározásoknak, melyek a legkevésbé fejlett országok iv. A fejlesztési együttműködési fejlesztési segélyezését helyezik előtérbe szemben a közép- törvény ugyan ezt nem pontosítja, de európai új donorok által gyakran előnyben részesített, kö- a Concord Europe által kiadott Aid zepes jövedelmű országoknak folyósított demokratizációs Watch Report 2012 alapján, bizonyos támogatási módozatokat az ágazati és tranzíciós támogatással. A jogszabály rendelkezik a kompetenciák felosztásáról minisztériumok kezelik: az Oktatási a fejlesztési együttműködés és humanitárius segítségnyúj- Minisztérium kezeli az ösztöndíjatás terén, és a Külügyminisztériumot nevezi meg mint leg- kat, az Egészségügyi Minisztérium a főbb felelőst a stratégiai és éves tervezés, más minisztéri- külföldi diákok egészségbiztosítását, umok fejlesztési tevékenységének koordinációja,iv illetve a Belügyminisztérium foglalkozik a a kormányzat által megszabott anyagi kereteken belül biztonságpolitikát és migrációt érintő a pénzügyi döntések meghozatala terén.7 A humanitárius modalitásokkal, az ‘Aid for Trade’ az segélyek elosztása tekintetében az EU-n kívüli országok Ipari Minisztérium a gazdasági techniesetében a Külügyminisztérium az illetékes, míg az EU-n kai segítségnyújtás pedig a Pénzügybelül a Belügyminisztérium dönt a források allokációjá- minisztérium alá tartozik. 4

ról. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a Külügyminisztérium Fejlesztési Együttműködési és Humanitárius Segélyezési Főosztálya lett a téma fő illetékese, és a döntéshozatal valamint a NEFÉ-hez kapcsolódó pénzügyi folyamatok jelentősen központosítottá váltak. Ezáltal az intézményi berendezkedés átláthatóbbá vált, ami viszont azzal is járt, hogy az ágazati minisztériumok elvesztették a segélyallokáció feletti közvetlen befolyásukat. Ez a Fejlesztési Együttműködési Tanács (Council for Development Cooperation), egy a szakpolitika koherenciáján dolgozó minisztériumközi testület, működését is befolyásolni látszik. A források centralizálása következtében az ágazati minisztériumok elvesztették érdeklődésüket, nem küldenek kellően magas szintű képviselőt a Tanács üléseire, így nem járulnak hozzá hatékonyan a szakpolitika működtetéséhez sem.8 Míg a Külügyminisztérium feladata a stratégiai tervezés, koordináció és irányítás, addig a végrehajtás a 2010-es törvény által újraalapított Cseh Fejlesztési Ügynökség (Czech Development Agency, CzDA) feladata.v A Külügyminisztériumtól függetlenül működő, pályázati támogatások és tenderek lebonyolításáért felelős CzDA feladata a bilaterális fejlesztési projektek teljes projektciklus-menedzsmentje. A megkérdezett civil szereplők pozitívan értékelték az intézmény függetlenségét, mivel megítélésük szerint ezáltal az Ügynökség kikerült a politikai v. A fejlesztési ügynökségről folyó viták már érdekek közvetlen befolyása alól, ami a Minisztéri- 2004-05-ben megindultak Csehországban, um esetében alkalmanként megjelenhet. Mindazo- de a megalapítás körüli konkrét munka csak náltal a feladatmegosztásról kialakult pozitív kép 2006-ban kezdődött el. A Cseh Fejlesztési ellenére, az interjúalanyok hangsúlyozták, hogy szo Ügynökséget először 2008-ban a cseh rosabb együttműködésre lenne szükség a tervezés Külügy­minisztérium állította fel, amit aztán és a projektek kiválasztása tekintetében, mivel néha a 2010-es, fejlesztési együttműködésről és úgy tűnik, hogy nincs egyértelmű kapcsolat a NEFE humanitárius segítségnyújtásról szóló törvény politika e két szakasza között. Ezen túlmenően, az újraalapított. Egyes vélemények szerint az így Ügynökség jelenleg csak projektek lebonyolítására egyúttal meg is erősödött ügynökség csak 2012fordítandó támogatásokat kezelhet. Hosszabb, ben tudott elkezdeni teljes potenciálon műtöbbéves programokat nem finanszírozhat,9 pedig ködni. Ez a kis kitérő azt a célt szolgálta, hogy a tervezés és végrehajtás közötti kapcsolat megerő- megmutassuk, milyen hosszadalmas folyamat sítése szempontjából ez utóbbi hatékonyabb lenne. lehet egy fejlesztési ügynökség megalapítása.

1.2. A fejlesztési együttműködés stratégiai kerete A jelenlegi, nagyrészt Csehország bilaterális fejlesztési együttműködését részletező NEFE stratégia 2010-től 2017-ig van érvényben,10 ami a térségben egyedülállóan hosszú időszaknak számít. Ennek ellenére minden megkérdezett úgy látta, hogy minél hosszabb időszakot fog át a stratégia, annál jobb, ugyanis hosszú távú tervezésre van szükség ahhoz, hogy látható eredményeket lehessen felmutatni, és hogy a rendszer stabilan és kiszámíthatóan működhessen. Bár a stratégia hosszú időszakot ölel fel, a földrajzi és ágazati prioritások felülvizsgálatára is ad lehetőséget. Egy bizonyos fokú alkalmazkodás tehát bele van kódolva a rendszerbe. Anélkül, hogy a stratégiát részleteiben is tárgyalnánk, azt meg kell jegyezni, hogy a cseh bilaterális fejlesztési együttműködés különbséget tesz program és projekt országok között. Előbbi kategóriába öt partnerország került (Afganisztán, Bosznia és Hercegovina, Etiópia, Moldova és Mongólia), melyek között megtalálhatók legkevésbé fejlett, fejlődő és közepes 5

jövedelmű országok is. Ezen keretben ugyanakkor a fejlesztési támogatás minden célországban a klasszikus fejlesztési célok elérését szolgálja. Az öt ország esetében országstratégiák kerültek kidolgozásra, melyek részleteiben is felvázolják az együttműködések ágazati prioritásait.vi Bár elméletben az országstratégiák kidolgozása a partnerrel együttműködésben történt, a platformok szívesen látnák az érdekeltek aktívabb bevonását.11 Az országstratégiák ugyanakkor nem feltétlenül könnyítik meg a cseh vi. Az országstratégiák, NGDO-k munkáját és tervezési tevékenységét. Az adott országban az Afganisztánról készült való tevékenységük és aktivitásuk elsősorban attól függ, hogy olyan stratégia kivételével, prioritások kerültek-e kijelölésre, melyek hozzáférhetőek az NGDO- elérhetőek a cseh Külügy­ szektor számára, nem pedig attól, hogy ezeket a prioritásokat egy minisztérium weboldalán. országstratégia határozta-e meg. A fejlesztési stratégia kétéves kitekintést is tartalmazó éves fejlesztési együttműködési tervek alapján kerül megvalósítására az ezekhez igazított éves költségvetés felhasználásával. Az NGDO platformmal való konzultációt követően az éves NEFE költségvetési terv még jóval a kérdéses költségvetési év kezdete előtt a kormány elé kerül jóváhagyásra (jó esetben már májusban).12 Az éves tervekben meghatározott fejlesztési támogatás az alábbi fő módozatok formájában kerül felhasználásra: 1. technikai együttműködés, mely a támogatás preferált formája; 2. az Ügynökség által menedzselt pályázati támogatások és közbeszerzések; 3. a célországban a helyi igényekre épülő, a nagykövetségek helyismeretét kihasználó kis helyi projektek (ún. small-scale project), melyek végrehajtása a cseh külképviseletek felügyelete alatt történik. Az NGDO-k körében rendszeresen felmerült, hogy a kis helyi projektek sikerességének támogatása érdekében célszerű lenne megerősíteni a nagykövetségeket ügynökségi alkalmazottakkal is, akik menedzserként rendelkeznek tapasztalattal fejlesztési projektek lebonyolításában.13 A kezdeményezés ugyan még nem nyert politikai támogatást, de mint javaslat megjelent a legutóbbi Csehországról készült Aid Watch jelentésben is.14 Az ország trilaterális együttműködésekben is részt vesz, bár a civil szereplők szerint ez a terület még erősítésre szorul, ugyanis annak ellenére sem tartozik a preferált támogatási módozatok közé, hogy alkalmazása lehetőséget biztosítana a más donoroktól való tanulásra, és megsokszorozhatná a cseh fejlesztési segélyek hatékonyságát. Az Oktatási Minisztérium által nyújtott ösztöndíjakat ugyancsak kritikusan szemléli a civil szféra. Értékelésük szerint ezek szerepe nem jelentős a szegénységcsökkentésben, a diákok ugyanis gyakran nem térnek vissza hazájukba, hogy tudásukat ott kamatoztassák.15

1.3. Civil részvétel A klasszikus fejlesztéspolitika és a tranzíciós politika szétválása az NGDO-k között is elkülönüléshez vezetett. Idővel két platform, a Cseh Fórum a Fejlesztési Együttműködésért (Czech Forum for Development Cooperation, FoRS) és a Társaság a Demokráciatámogatásért és az Emberi Jogokért (Association for Democracy Assistance and Human Rights, DEMAS) alá szerveződtek. Ezek a több tucat NGDO-t tömörítő platformok jelentős szerepet játszanak a kormányzati és nem-kormányzati szektor közötti együttműködésben. Bár ezt az együttműködést egyik esetben sem szabályozza semmilyen hivatalos dokumentum (például egyetértési megállapodás), azt minden megkérdezett nem-kormányzati szereplő kimondottan sikeresnek értékelte. Állításuk szerint a jelen állapot nagyfokú rugalmasságot enged meg, és egyik felet 6

sem köti semmilyen eljárási előírás, ha kapcsolatba akar lépni a másikkal. Összességében, a megkérdezettek jelenlegi civil-kormányzati együttműködésről alkotott általános benyomása pozitív volt, és azt progresszívnak értékelték. Különböző munkacsoportjain keresztül a FoRS-nak nagy szerepe van a NEFE politikát érintő szakmai vitában. A munkacsoportok által kialakított álláspontot általában a platform igazgatósága képviseli a döntéshozók előtt, de az egyes munkacsoportok közvetlenül is részt vehetnek a stratégiaalkotás folyamatában. A részvétel mértéke ugyanakkor témáról témára változik, és jelentősen függ az adott területben érdekeltek rendelkezésre álló kapacitásaitól. A globális neveléssel foglalkozó munkacsoport például közvetlenül részt tudott venni a területet érintő csehországi stratégia kialakításában. A civil szektor bevonásra került mind a 2010–2017-es fejlesztési stratégia kialakításába, mind annak jelenleg zajló felülvizsgálatába is. A fő célországok és ágazati prioritások kiválasztása során a platformnak volt beleszólása a kiválasztási szempontok kialakításába, és most a felülvizsgálat során is megoszthatja ezzel kapcsolatos véleményét. Ennek ellenére, a FoRS tagszervezeteinek különböző profilja miatt jelenlevő versengő érdekek miatt a platform hatása korlátozott. A felülvizsgálat során az egyes földrajzi régiókban aktív szervezetek részvételével regionális kerekasztalok is megrendezésre kerültek. Hivatalosan tehát rendelkezésre állnak olyan fórumok, ahol az NGDO-k megoszthatják szakmai véleményüket a szakpolitikáról. Ezeken felül a platform részt vesz a korábban már említett Fejlesztési Együttműködési Tanács ülésein is. Az interjúalanyok a civil részvétel egyik hiányosságaként emelték ki, hogy nincs közvetlen együttműködés az NGDO-szektor és a parlament között. Bár a Külügyminisztériummal folytatott kapcsolatokban előnyösnek bizonyult a konzultációk intézményesítésének hiánya, ebben az esetben ez jelentős hátrány. Az együttműködés kialakítása hasznos lenne az NGDO-k szempontjából, hiszen ez javíthatna a szakpolitika döntéshozók előtti láthatóságán.

1.4. Tranzíciós politika Csehország egy politikai átmenetet támogató programot is működtet, ami méretét tekintve kisebb, mint a klasszikus fejlesztési együttműködés. A regionális sajátosságok miatt ezt a szakterületet is szokás a fejlesztési együttműködés egy formájának tekinteni, ezért mi is említést teszünk róla itt, noha azt mind a cseh kormányzat, mind az érintett nem-kormányzati szereplők különállóként kezelik. A terület működését a Külügyminisztériumban a tranzíciós politika stratégiai tervezéséért, koordinációjáért és pénzügyi irányításáért felelős Emberi Jogok és Tranzíciós Politika Főosztály illetékessége alatt futó, szintén nyolcéves Tranzíció Promóciós Program 2010–17 (Transition Promotion Program 2010–17, TPP) határozza meg.16 A program keretében a Külügyminisztérium rendszeresen kiír pályázati támogatási felhívásokat, és olyan cseh illetve külföldi civil szervezeteket támogat, melyek egy- és többéves projekteket valósítanak meg a tíz célországban a civil társadalom, az ifjúság, a média, az emberi jogi jogvédők megerősítése és a helyi hatóságokkal való együttműködés elősegítése érdekében. Bár minden a Külügyminisztérium irányítása alatt zajlik, a kormányváltások ellenére a prioritások változatlanok maradtak, ami tükrözi a téma körül kialakult konszenzust. A DEMAS nevű NGDO platform a legjelentősebb nem-kormányzati szereplő, amely a Külügyminisztérium illetve a demokrácia promócióban és tranzíciós politikában aktív NGDO7

szektor közötti kapcsolatokon dolgozik. A platform egyik munkatársának elmondása alapján a Külügyminisztérium illetékes főosztályával való együttműködésük nagyon hatékony és gyakran kerül sor találkozóra köztük. Egyúttal megjegyezte, hogy az intézményesítetlen együttműködés jobban megfelel a szükségleteiknek, valamint rugalmasságot biztosít. Az interjúalany hozzátette, hogy néhány a témában illetékes külügyminisztériumi alkalmazott rendelkezik civil tapasztalatokkal, illetve a Külügyminisztériumon belüli személyi rotáció következtében alkalmuk nyílhat tapasztalatot szerezni a fejlesztéspolitika célországaiban is.17 A szerző véleménye szerint ez a szakmai háttér hozzájárulhatott a jelenlegi helyzet kialakulásához, ahol a kormányzati és nem-kormányzati szektor közötti jó kapcsolatok megőrizhetők intézményi garanciák nélkül is.

8

2. Nemzetközi fejlesztési együttműködés Lengyelországban A lengyel nemzetközi fejlesztési együttműködés rendszere 2011–2012-ben esett át a legutóbbi reformokon, melyek részeként – több sikertelen próbálkozás után – elfogadásra került az ország első átfogó NEFE törvénye is. Ez azt jelenti, hogy a több szempontból még mindig alakulóban lévő új rendszerrel kapcsolatos tapasztalatok relatíve frissek. Mivel azonban az új szakpolitikai környezet kidolgozottabb, mint a korábbi, érdemes ennek az új rendszernek az erősségeit és gyengeségeit megvizsgálni, és ahol releváns, ott visszautalni a korábbi tapasztalatokra.

2.1. A fejlesztési együttműködés jogszabályi és intézményi környezete A fejlesztési együttműködésről szóló törvény 2012. január 1-jén lépett érvénybe, mely dátum egyúttal a jelenlegi középtávú, 2015-ig érvényes fejlesztési stratégia elindulását is jelzi. Mivel korábban semmilyen törvényi keret nem létezett, ami a szakterületet szabályozta volna, mindenképp szükség volt egy olyan törvényre, ami meghatározza a fejlesztési együttműködés fogalmát, felsorolja a fejlesztési támogatás formáit és kijelöli a szakpolitikában illetékes szervezeteket. Ezen felül a jogszabály bevezette az éves tervezést is.18 Mindezek hatására a NEFE rendszere átláthatóbbá vált, ám az NGDO-k ennek ellenére is több kritikát fogalmaztak meg. Ilyen volt például, hogy a fejlesztési együttműködés törvényben elfogadott definíciója nem felel meg a más országok által használt általános rendelkezéseknek: ahelyett, hogy a jogszabály a szegénység csökkentését nevezné meg elsődleges prioritásként (ahogy azt a nemzetközileg elfogadott célok és rendelkezések is teszik), a lengyel NEFE a demokrácia-promóciót és a civil társadalom támogatását jelöli meg fejlesztéspolitikája fő céljaként.19 Ez a választás világosan tükröződik a források Többéves Fejlesztési Együttműködési Program (MultiAnnual Development Cooperation Program) által való elosztásában is, ahol a bilaterális fejlesztési támogatás 60–70 százaléka is a demokratizáció és átalakulás célra fordítódik, míg a fennmaradó rész egész egyszerűen „egyéb tevékenységekre” kerül elköltésre.20 Eltérve a cseh gyakorlattól, ahol a módozatokat a fejlesztési stratégia részletezi, Lengyelország esetében azokat a vonatkozó törvény részeként egy széleskörű, általában kedvezően értékelt lista sorolja fel. A lista elemei közül a civil szereplők jónak ítélik a közvetlen költségvetési támogatás folyósításának lehetőségét, mely a platform szerint a segélyek felhasználása során erősíti a célország igényeinek figyelembe vételét. Ugyanakkor a kölcsönökre és a partnerország tartozásait érintő pénzügyi műveletekre fenntartásokkal tekint a civil szektor, ugyanis mind a saját meglátásuk, mind az Európai Bizottság véleménye szerint ezeket a tevékenységeket nem kellene fejlesztési támogatásként kezelni.21 A nemzetközi fejlesztési együttműködésért felelős legfőbb intézmény a Külügyminiszté­ rium, mely a stratégiai tervezésért és a végrehajtásért is felel. Míg az új törvény életbelépését megelőzően két főosztály kezelte ezt a két területet, addig jelenleg minden a Nemzeti Fejlesztési Együttműködési Koordinátor (National Coordinator for Development Cooperation) felügyelete alá tartozó Fejlesztési Együttműködési Főosztály alatt működik. A nemzeti koor9

dinátor hivatali rangja államtitkár-helyettes, ami jelezni hivatott a szakterület jelentőségét. Bár minden tevékenységet egy főosztály végez, a feladatok azon belül több szervezeti egység között oszlanak meg – egy egység felel a tervezésért, kettő pedig a végrehajtásért. (A felosztás ezen belül Kelet-Európa országai és minden egyéb között van, ami egyúttal jól tükrözi a földrajzi prioritásokat.) A fentiekből következik, hogy a lengyel NEFE fejlesztési ügynökség nélkül működik. A lengyel NGDO platform, az 58 lengyel nem-kormányzati szervezetet tömörítő Zagranica Group egyik munkatársa szerint a reformokat követően a civil szektor nem azt látja a legsürgetőbb kérdésnek, hogy szükség lenne-e egy ilyen intézményre, így ez a téma az NGDO-szektorban jelenleg nem képezi vita tárgyát.22 Megkérdezett külügyminisztériumi alkalmazottak szintén megerősítették, hogy nincs napirenden a téma, mivel amíg ilyen alacsony összeget fordít Lengyelország fejlesztési támogatásra, addig nem lenne költséghatékony külön ügynökséget üzemeltetni.23 A Külügyminisztériumon kívül végrehajtó intézményként működik még a Nemzetközi Szolidaritás Alap (International Solidarity Fund, ISF),vii egy intézményileg független forrásújraelosztó (re-granting) szervezet, ami a saját hatáskörében meghatározott országokban nyújt támogatást civil szervezeteknek demokratizációs projektek megvalósítására. Ahogy a Külügyminisztérium, úgy az ISF is a kormány által allokált közpénzek felhasználásán keresztül fejti ki tevékenységét, de munkamegosztás tekintetében még nem különül el egymástól világosan a két intézmény hatásköre. Jelenleg például ugyanaz a nem-kormányzati szervezet pályáz- vii. A Fejlesztési Együttműködési Törvény hat mind a Külügyminisztériumnál, mind az ISF-nél, az International Solidarity Fund-ra mint hogy fejlesztési projektet hajtson végre ugyanabban az Polish Foundation for International országban. Átfedések tehát vannak, amit a külügymi- Development Cooperation „Know How” nisztériumi interjúalanyok is elismertek. A rendszer hivatkozik. A két szervezet jogi alapja átláthatóságának megerősítése érdekében ezt a problé- megegyezik. Az ISF átvette az utóbbi regisztmát a jövőben orvosolni kell. Jelenleg úgy tűnik, hogy rációját és 2012-ben újraalakult. az ISF hozzáadott értéke például abban rejlhet, hogy a lengyel kormány közvetlen bevonása nélkül is képes lehet ellenzéki csoportok támogatására autoriter berendezkedésű államokban, ami viszont problematikus lenne, ha a Külügyminisztériumon keresztül történne. Ugyan a Külügyminisztérium a NEFE legfontosabb szereplője, de az ágazati minisztériumok is végeznek olyan tevékenységet, mely elszámolható hivatalos fejlesztési támogatásként. A vonatkozó törvény tanácsadó- és konzultatív testületként megalapította a Fejlesztési Együttműködési Tanácsot (Development Cooperation Policy Council), ahol minden minisztérium államtitkár-helyettesi szinten képviselteti magát a civil szektor hat képviselőjének társaságában. Az NGDO platform egy munkatársának véleménye szerint ugyanakkor a minisztériumok közötti kommunikáció egyelőre nem megfelelő, és a 2012-ben megalakított Tanács ilyen szempontból még nem használja ki eléggé a lehetőségeit, melyek meglátása szerint viszont adottak.

2.2. A fejlesztési együttműködés stratégiai kerete Az új törvény által hozott legfontosabb változás a többéves stratégiaalkotás és a még az adott naptári év kezdete előtt elfogadott éves tervekhez kötött végrehajtás bevezetése. Korábban 10

ez hiányzott, ami kevésbé kiszámíthatóvá és nehezen átláthatóvá tette a rendszert az NGDOszektor számára. Az első többéves programot négy évre, a 2012–2015-ös időszakra fogadták el. Ez a törvény által megengedett legrövidebb időtartam, aminek tulajdonképpen vannak előnyei a cseh nyolcéves stratégiához képest. Mivel Lengyelország először valósít meg többéves fejlesztési programot, a rövidebb időszak hasznos lehet, hiszen lehetővé teszi a rela­tíve gyors korrekciókat. Emellett mivel az új többéves programnak 2016-ban el kell indulnia, a módosítások biztosan bekerülhetnek a stratégiába. Ez nem feltétlen valósulna meg, ha csak a stratégia felülvizsgálata lenne beütemezve, garanciák nélkül arra nézve, hogy az eredmények beépítésre kerülnek-e. A többéves program három területet fed le: fejlesztési együttműködés, humanitárius segé­ lyezés és globális nevelés. A globális nevelés fő célja, hogy felhívja a figyelmet a nemzetközi fejlesztésre a hagyományos oktatási keretek között, illetve lengyel állampolgárok számára nyújtott fejlődő országokban való önkénteskedési lehetőségekkel. Csehország ezt a területet külön, egy önálló stratégia alatt kezeli. A Zagranica Group egy munkatársa szerint a program jól működik: létrejött egy a munkát segítő egyetértési nyilatkozat az NGDO-k és az illetékes minisztériumok között, és összességében jó a téma láthatósága. A lengyel stratégia nem tesz különbséget program és projekt országok között. Elvben minden célország ugyanolyan fontossággal rendelkezik, de az éves tervekben jelzett pénzügyi allokációk megoszlása jól mutatja, hogy a Keleti Partnerség hat országa egyértelmű prioritásnak számít.viii Rajtuk viii. A Kelet Partnerség az EU programja, kívül 13 ország szerepel még a fejlesztési célországok kö- mely 2009-ben indult, hogy a hat keletzött, melyek között van legkevésbé fejlett és alulsegélye- európai és dél-kaukázusi országot zett, csakúgy, mint az Arab Tavasz államai közé tartozó (Fehéroroszország, Moldova, Ukrajna, ország is. Két átfogó, horizontális tematikus prioritás je- illetve Azerbajdzsán, Grúzia és Örmény­ lenik meg a stratégiában: az első és jelentősebb a demok- ország) közelebb hozza az EU-hoz. rácia és emberi jogok támogatása; a második a politikai Lengyelország a kezdetektől aktív támo­ és gazdasági átmenet elősegítése. A fókusz szűkítése és gatója a kezdeményezésnek. a támogatások becsatornázásának biztosítása érdekében országonként három fő ágazati célterület került meghatározásra, ami így valamilyen szinten átveszi az országstratégiák helyét. A fő célterületek országonkénti maximalizálása logikus lépés, különösképpen ilyen magas számú célország mellett. Ez ugyanakkor nem helyettesít­ heti az országstratégiákat, hiszen még a prioritásokat részletező éves tervek sem annyira konkrétak és célzottak, mint a közösen kidolgozott ország-specifikus fejlesztési tervek lehetnének. Mint korábban említettük, a többéves program éves tervek alapján kerül megvalósításra. A bilaterális fejlesztési együttműködésben használt, NGDO-k számára elérhető legfontosabb módozatok a számos területen nyújtott pályázati támogatások, melyek előre felsorolásra kerülnek az éves tervekben.24 Mivel a felhívások már az adott naptári év kezdete előtt nyilvánosak, ezek jelentősen tudják segíteni az NGDO-szektor munkáját, ami így időben értesül a jövőben várható lehetőségekről. Negatívumként ugyanakkor felmerült, hogy a pályázatok eredményei gyakran nem születnek meg elegendően korán, és az NGDO-k így csak jóval a naptári év kezdete után tudják elkezdeni a projektek megvalósítását, amikor már korlátozott idő áll csak rendelkezésre azok végrehajtásához.25 A pályázatokról való döntési folyamatot a civilek transzparensnek értékelték, a Zagranica Group ugyanis megfigyelőként részt vehet az értékelési és kiválasztási folyamatban. A részvétel hozzáadott értéke ugyanakkor korlátozott, mivel az NGDO platformnak nincs hozzáférése a beadott projekttervekhez.26 Egy másik 11

probléma a projektek kiválasztásával kapcsolatban az ország- és téma-specifikus szaktudás hiánya az értékelés során. Emellett a megvalósított projektek szisztematikus értékelése is hiányzik, ami szintén egy kezelésre szoruló problematikus terület.27 Egy másik módozat, amit a civil szervezetek igénybe vehetnek, Lengyelország kisös�szegű pályázati programja (Small Grants Program), amit a célországokban működő lengyel nagy­követségek bonyolítanak le. Ennek hiányossága ellenben ugyanaz, mint a cseh esetben: a külképviseletek nem rendelkeznek fejlesztéspolitikában jártas szakértő munkatársakkal.

2.3. Civil részvétel A civil részvétel egyik legfontosabb terepe a korábban említett Fejlesztési Együttműködési Tanács (Development Cooperation Policy Council), ahol a Zagranica Group a civilek által elfoglalt hat, összességében huszonegy, helyből kettőt tölt be. A Tanács lehetőséget biztosít a civil társadalom képviselőinek, hogy beleszóljanak a földrajzi és tematikus prioritások kijelölésébe, valamint a többéves és éves fejlesztési programok és tervek kialakításába.28 Ezen kívül a civil szektor rendelkezésére áll még egy eszköz, ami garantálja, hogy a véleményük meghallgatásra kerüljön. A NEFE törvény elfogadását követően egy olyan új dokumentum került aláírásra, ami kijelölte a civil szereplők és a Külügyminisztérium közötti együttműködés általános feltételeit. A megállapodás bevezetett egy kötelező, minimum kéthetes társadalmi egyeztetést a NEFÉ-vel kapcsolatos dokumentumok széles körét illetően. A Külügyminisztérium köteles összefoglalni az egyeztetés során érkezett visszajelzéseket, és megindokolni, hogy miért (nem) építette bele őket a dokumentumok újabb változatába.29 Társadalmi egyeztetésre először a többéves program kidolgozása során került sor, és bár intézményi szempontból jól működött, a végső dokumentum nem vette figyelembe az NGDO-k minden megjegyzését.30 Az általános együttműködési feltételeket tartalmazó dokumentum rendszeres, évente legalább két konzultációt is előír a Nemzeti Fejlesztési Együttműködési Koordinátor és a NEFE területén tevékenykedő civilek között. Az NGDO platform egyik munkatársával folytatott interjú megerősítette, hogy ezekre a találkozókra valóban sor kerül. Általánosan pozitívnak értékelte az együttműködés szabályozását, kiemelve, hogy a civil szektor számára így biztosított a rendszeres kapcsolat a hivatalos szereplők felé. Hogy a javaslataikat figyelembe veszik-e, az természetesen más kérdés: erre nincsen garancia, hiszen a találkozók eredménye nem kötelezi a Külügyminisztériumot semmire.31 Ennek ellenére a dokumentum jó kiindulópontként értékelhető, és csakúgy, mint a Fejlesztési Együttműködési Tanácsnak, ennek is jó esélye van, hogy idővel egy tartalmas együttműködéssé alakuljon. Ahogy Csehországban, úgy Lengyelországban is problémaként merült fel, hogy az NGDOszektornak nincs közvetlen kapcsolata a törvényhozókkal, mivel a parlamenttel nem áll együttműködésben. A fejlesztési együttműködést érintő kérdések jelenleg a Szejm (a lengyel országgyűlés alsóháza) Külügyi Bizottságában kerülnek megbeszélésre. Van ugyan egy Keleti Partnerség és egy Afrika Bizottság is a Szejmben, de a figyelem így elaprózódik, és az NGDOknak nincs közvetlen kapcsolatuk a döntéshozók egy jól körülhatárolt csoportjával. Már egy kizárólag csak a nemzetközi fejlesztéspolitikával foglalkozó, intézményesített albizottság is tartósabbá és átláthatóbbá tehetné ezt az együttműködést.

12

3. Nemzetközi fejlesztési együttműködés Szlovákiában

Nemzetközi fejlesztési segélyeinek abszolút összege alapján Szlovákia számít a legkisebb donornak a visegrádi országok közül. Ez a tény nem gátolja meg abban, hogy ambiciózus célokat tűzzön ki maga elé, legyen szó akár Lengyelországgal megegyező számú célország kiválasztásáról vagy az ágazati prioritások széles körének kijelöléséről. De ami a leghasznosabb tanulságokkal szolgálhat, az a szlovák NEFE intézményi és törvényi környezete, mely a legrégebb óta változatlanul működő szakpolitikai keret a visegrádi régióban.

3.1. A fejlesztési együttműködés jogszabályi és intézményi környezete Szlovákia első, a nemzetközi fejlesztéspolitika és humanitárius segélyezés egészét szabályozó jogszabálya a 617/2007. számú törvény,32 mely 2008-ban lépett érvénybe mint az első ilyen típusú szabályozás a visegrádi régióban. A törvény által meghatározott intézményi és jogi keret néhány fontos kiegészítéssel gyakorlatilag azóta is hatályban van. Ilyen kiegészítés például az 545/2010. számú törvény, ami a Külügyminisztérium által NEFE célra adott támogatásokat szabályozza.33 A 617/2007. számú törvény a Millenniumi Fejlesztési Céloknak megfelelően határozza meg a fejlesztéspolitikát és annak céljait. A törvény szerint tehát Szlovákia a klasszikus fejlesztési feladatokra fektet nagyobb hangsúlyt, a gyakorlat ugyanakkor vegyesebb képet mutat: mind a demokratizáció, mind Szlovákia átmeneti tapasztalatának megosztása növekvő szerephez jutott az évek során. Szintén a 617/2007. számú törvény határozza meg a nemzetközi fejlesztési együttműködési politikában résztvevő intézmények kompetenciáit és felelősségi körét. A Külügyminisztérium feladata a stratégiai tervezés, programozás és a többi szereplővel való koordináció. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy a Fejlesztési Együttműködési és Humanitárius Segélyezési Főosztály felel a területért, amely ugyanakkor cserélődő hivatalnokokkal dolgozik, akik nem kimondottan fejlesztéspolitikai szakértők. A Külügyminisztériumon kívül az ágazati minisztériumok szintén folytatnak fejlesztési együttműködési tevékenységet. A bilaterális és trilaterális fejlesztési együttműködés végrehajtása a törvény által létrehozott Szlovák Fejlesztési Ügynökség feladata. Összevetésként érdemes megjegyezni, hogy Lengyelország abszolút értékben több mint négyszer annyit költ segélyezésre (416,91 millió USD), mint Szlovákia (86,02 millió USD), ám ennek ellenére mégis Lengyelországban nem tartják az ügynökség működtetését költséghatékonynak ilyen szűkös források mellett.34 Rela­ tív számokban mindkét ország a GNI 0,08–0,09%-át költi hivatalos fejlesztési segélyre.35 A Szlovák Fejlesztési Ügynökség létének legitimitását jelenleg nem kérdőjelezi meg senki, de a szlovák NGDO platform (MVRO) rámutatott, hogy a jelenlegi működési forma túl nagy adminisztratív terhet ró mind az Ügynökségre, mind a támogatásra pályázó NGDO-kra. A panasz már 2011-ben is felmerült a platform által készített fejlesztési segélyezést értékelő jelentésben, és az MVRO egyik munkatársával 2013 áprilisában folytatott interjú is megerősítette azt.36 A hivatalos NEFE politika növekvő érdeklődése Szlovákia tranzíciós tapasztalatainak megosztása, valamint a politikai és gazdasági átmenet támogatása iránt vezetett a Központ az 13

Integrációs és Reformtapasztalatok Átadásáért (Centre for Experience Transfer in Integration and Reforms, CETIR) 2011-es megalapításához. A központ célja a szlovák szakértők és a Nyugat-Balkán, Keleti Partnerség és más rendszerváltó országok államigazgatásának képviselői közötti kapcsolatok mélyítése.37 Bár az intézmény formálisan nem zárja ki a civil szervezetekkel való együttműködést sem, a célközönség elsősorban a közigazgatás.38 E tekintetben tehát a CETIR különbözik a lengyel ISF-től és a cseh TPP-től.

3.2. A fejlesztési együttműködés stratégiai kerete A szlovák NEFE politika stratégiai céljai a 617/2007. számú törvénynek megfelelően egy minimum ötéves középtávú stratégiában kerülnek megfogalmazásra, ami tartalmazza a bilaterális, trilaterális, multilaterális fejlesztési együttműködést érintő stratégiát, valamint a humanitárius segélyezést és globális nevelést részletező terveket is. A többéves stratégia végrehajtása éves tervek, ún. Nemzeti ODA Programok (National ODA Program) alapján történik, melyek részletesen ismertetik az adott pénzügyi évre szóló célokat és feladatokat a különböző partnerországokban és tematikus területeken, illetve ezekhez világos indikátorokat és referenciaértékeket is rendelnek. A fejlesztési támogatások formáit a 2009–2013-as középtávú stratégia multilaterálisra és bilaterálisra osztja. A bilaterális módozatok közül az Ügynökség által működtetett pályázati támogatások rendszere a legjelentősebb.39 A pályázati támogatásokkal kapcsolatban az MVRO egyik munkatársa elmondta, hogy a jelenlegi adminisztratív procedúra még annak ellenére is komplikált, hogy rendelkezésre állnak tájékoztatók a pályázók számára. Az NDGO-k szintén bírálták a pályázatok értékelésének gyakorlatát, Szlovákiában ugyanis – csakúgy, mint Lengyelországban – hivatalnokok és nem fejlesztési szakértők döntenek a beadott pályázatok támogatásáról. Ezt a gyakorlatot az MVRO is kritizálta egy, a szlovák fejlesztési támogatásról készített közelmúltbeli értékelésében.40 A szlovák fejlesztési együttműködés fő irányainak meghatározása során a stratégia bilaterális része három program és tizenhat projekt országot határoz meg. A három program ország (Afganisztán, Kenya és Szerbia41) hivatalosan prioritásként szerepel, ami azt jelenti, hogy ezen országok és Szlovákia között országstratégiákat kellett volna kidolgozni és aláírni. Ezek a dokumentumok viszont a mai napig nem készültek el, sőt, a 2013-as évre vonatkozó Nemzeti ODA Program is felsorolja a kidolgozásukat mint 2013-ban végrehajtandó feladatot.42 A célországok száma egy ilyen limitált, bilaterális NEFE politikára fordítható pénzügyi forrásokkal rendelkező ország esetében meglepően magas. Ezt valószínűleg a hivatalos politika is felismerte, mert az éves nemzeti programok már 19-nél kevesebb célországra fókuszálnak, és a projekt országokban többnyire előnyben részesítik a szlovák átmeneti tapasztalatokat megosztani kívánó, kevésbé költséges technikai támogatást. A program országokban viszont a klasszikus fejlesztési célok maradnak a középpontban, vagyis az egészségügyhöz, oktatáshoz és a szegénységhez köthető problémák megoldása.43 A szlovák stratégiai dokumentumok viszonylag részletesen tárgyalják a trilaterális fejlesztési együttműködést is. Kiindulva Szlovákia NEFE programjának méretéből, a trilaterális támogatásba fektetni igen racionális döntés, amit még az olyan relatíve új donoroknak is érdemes megfontolniuk, akiknek nagyobb anyagi források állnak a rendelkezésükre. A stratégiai dokumentumok emellett a globális nevelést is tárgyalják, amelyről Szlovákia 201214

ben fogadott el stratégiát. Ugyanebben az évben Lengyelország után Szlovákia is elindította önkéntes programját a globális nevelés részeként.44

3.3. Civil részvétel A civil részvétel megerősítésére 2010-ben a Külügyminisztérium és a szlovák NGDO platform között létrejött egy egyetértési megállapodás, ami az MVRO egy munkatársa szerint erőteljesen javította a kormányzati és nem-kormányzati NEFE szereplők közötti együttműködést. A megállapodás rendszeres konzultációs lehetőséget biztosít az MVRO számára a Külügyminisztérium különböző szintjein, illetve különböző témákban. A dokumentumnak megfelelően a platform évente találkozhat a külügyminiszterrel, évente kétszer az illetékes államtitkárral, és ezeken kívül lehetősége van találkozókra az illetékes főosztályvezetővel is. A megállapodás nagyon hasznosnak bizonyult a platform pozíciójának megerősítése szempontjából, különösen kormányváltások idején.45 Az NGDO-szektor képviselői szintén részt vesznek a Koordinációs Tanács (Coordination Council) találkozóin, amely egy évente, a nemzeti program előkészítő fázisában, annak megvitatása céljából ülésező testület. Az NGDO platform részt vesz az itt zajló vitákban, de a platform egyik munkatársa szerint ennek a fórumnak csak korlátozott hatása van. Az általános benyomás az, hogy a civil társadalomra azokban az esetekben figyelnek a leginkább, amikor olyan országokkal kapcsolatban kell döntéseket hozni, ahol Szlovákiának nincs külképvise­ lete. Ezen kívül a platform szerepet vállal a stratégia kialakításában is. Jelenleg például a 2013-at követő időszak stratégiájának kialakítását segítendő, a Külügyminisztérium támogatásával nyilvános konzultációkat szervez.46

15

4. Javaslatok és tanulságok a magyar nemzetközi fejlesztéspolitika számára A fenti áttekintések és értékelések megmutatták, hogy jelentős intézményi és stratégiai különbségek vannak a visegrádi országok NEFE rendszerei között. Ezek mindegyikének vannak erősségei és gyengeségei, így a szakpolitikát érintő saját intézményi és törvényi keretének, valamint a stratégiai dokumentumainak kialakítása során Magyarországnak azokat a jó gyakorlatokat kellene a különböző rendszerekből átvennie, melyek a legjobban illenek az ország sajátosságaihoz és saját céljaihoz. A következő rész összegyűjt néhány tanulságot Magyarország három visegrádi partnerének gyakorlatából, hogy ezzel is hozzájáruljon ehhez a jelenleg folyamatban lévő munkához. A tanulságok tematikusan kerülnek bemutatásra, követve a fenti ország-jellemzések logikáját.

4.1. A jogszabályi és intézményi keret kialakítása Az NGDO-k képviselőivel folytatott beszélgetések azt mutatták, hogy a nemzetközi fejlesztési együttműködésben aktív civil szektor szemében az átfogó törvényi keretek elfogadása jelentős előrelépésnek számított. A szakpolitika törvényi alapokra helyezése nagyobb stabilitást adott a rendszernek, és egyúttal hozzájárult a szakpolitikai terület fontosságának elfogadtatásához. A szakterület így minden esetben kevésbé kitett a hatalmon lévő kormányok változó politikai motivációinak. Mindemellett a törvényi szabályozás kifejezi az ország nemzetközi fejlesztés melletti elkötelezettségét, és emiatt egyúttal a civil szektor számára is referenciapontnak számít. Természetesen a nemzetközi fejlesztést szabályozó törvény tartalma legalább annyira fontos, mint puszta megléte. A fejlesztési támogatás és humanitárius segélyezés alapvető fogalmi meghatározásainak és elveinek összhangban kell lenniük azokkal a nemzetközi kötelezettségekkel, értékekkel és elvekkel, melyeket az ország előzetesen vállalt. Ez vonatkozik a fejlesztési együttműködés céljaira is, ahol a visegrádi országok szívesen helyeznek egyre nagyobb hangsúlyt a demokratizációra és saját átmeneti tapasztalataik átadására a klasszikus fejlesztési célok helyett. Ennek fényében már a célok meghatározásánál meg kell találni az egyensúlyt a két terület között, mivel a NEFE megvalósítása is ezeken a kijelölt célokon fog alapulni. A törvénynek meg kell határoznia a nemzetközi fejlesztési együttműködésben részt vevő szereplők körét, kezdve a stratégiai tervezési és programozási fázistól a megvalósításig és értékelésig. A vizsgált NEFE rendszerek különbségei ellenére azt látjuk, hogy mindhárom visegrádi partnerországban a külügyminisztérium a NEFE fő alakítója. Előreláthatóan ez nem lesz másként Magyarországon sem. A kérdés inkább az, hogy hogyan legyenek felosztva a kompetenciák, és szükség van-e egy végrehajtásért felelős külön ügynökségre. A visegrádi partnerek tapasztalataiból ítélve mellette és ellene is szólnak érvek. Összességében egy strukturálisan független végrehajtó ügynökség, aminek elsődleges felelőssége a fejlesztési együttműködéssel kapcsolatos menedzsment feladatok ellátása, nagyobb stabilitást adhat a rendszernek, mivel így kevesebb direkt politikai befolyás érheti a projektek kiválasztását és megvalósítását. Amennyiben az ágazati minisztériumok is részt vesznek a fejlesztési támogatásban, e minisztériumok és a külügyminisztérium fejlesztési tevékenységeinek az ügynökség alá helyezése 16

és az ügynökségen keresztül való végrehajtása csökkentené az egyes minisztériumokon lévő terheket. Ez egyúttal a fejlesztési tevékenységek koordinációját is jelentősen megkönnyítené. Ugyanakkor előfordulhat – ahogy ez Lengyelországban is történt –, hogy az illetékes hatóságok úgy ítélik, jelenleg nincs meg a politikai akarat, a kapacitás vagy a kellő pénzügyi alap az ügynökség létrehozásához. Ebben az esetben a lengyel modell alkalmazásának megfonto­ lása lehet érdemes. Az adott célországokat érintő egyrészt tervezési és programozási, másrészt végrehajtási feladatok felosztásának bevezetése a Külügyminisztérium illetékes főosztályán belül hasznos megoldás lehet a már eleve kis létszámú főosztály működésének megkön�nyítésére. Az NGDO-k szempontjából ugyancsak hasznos lehet ez a megközelítés, mivel ez egyértelműen kijelöli egyrészt a különböző földrajzi prioritásokkal kapcsolatos fejlesztések tervezésének, másrészt végrehajtásának felelőseit, így könnyítve meg a kormányzat és a civil szektor közötti kapcsolattartást. A törvénynek szintén tartalmaznia kell a fejlesztési támogatás módozatait, figyelembe véve azokat a nemzetközi szakpolitikai fejleményeket, melyek bizonyos tevékenységeket kizárnak a lehetséges módozatok köréből (például kölcsönök és a partnerország adósságaira vonatkozó pénzügyi műveletek). Az NGDO-k által végrehajtott fejlesztési projektek támogatását folytatni kell, és az átláthatóság érdekében a felhívások egy világos és kiszámítható rendszerének kialakítása is elengedhetetlen. A célországokban jelen lévő magyar külképviseletek fejlesztési tevékenységekben való részvételének folytatása egy „small grant” programon keresztül szintén hasznos lenne. Ebben az esetben viszont meg kellene fontolni fejlesztési szakértők kihelyezésének a lehetőségét ezekre a képviseletekre, legalább a legfontosabb prioritást jelentő országokba.

4.2. A stratégiai keret kialakítása Az alapvető fogalmak definícióján, az elveken, célokon, módozatokon és az intézményi struktúrán túl a vonatkozó törvénynek meg kell határoznia azt is, hogy a szakpolitika végrehajtása milyen stratégiai dokumentumokon alapuljon. Fontos, hogy a stratégiai dokumentum fő jellemzőiről már a törvény döntsön, mivel ez kiszámíthatóbbá és betartathatóvá teszi a stratégiaalkotás folyamatának lépéseit. Ilyen jellemzők a stratégia által felölelt időszak hossza; a fejlesztési támogatás formái, amiket a stratégiának kell tárgyalnia; annak a dokumentumnak a típusa, ami a stratégia közvetlen végrehajtását alakítja; valamint a felülvizsgálatok gyakorisága, amik a stratégia céljait és eszközeit igazítják a változó szakpolitikai környezethez. A stratégia által lefedett időszak hosszát alaposan meg kell fontolni. Az olyan relatíve hos�szú stratégiák, mint a cseh, erőteljes elkötelezettséget sugallnak a szakpolitika mellett, de csak akkor elfogadhatóak, ha rendszeresen felülvizsgálják azokat, és a felülvizsgálat eredményei nyomán a stratégia módosításra kerül. Ennek fényében a rövidebb, négy-öt éves stratégiák előnyösebbek lehetnek, mivel a szakpolitikát gyorsabban lehet a változó környezethez igazítani. A stratégia le kell, hogy fedje a bilaterális és multilaterális fejlesztési együttműködést, a humanitárius segítségnyújtást és a globális nevelést/tudatosságnövelést. Bár mindeddig a trilaterális fejlesztési együttműködés nem képezte fontos részét a magyar NEFÉ-nek, érdemes lenne nagyobb hangsúlyt helyezni erre a formára is. A trilaterális együttműködés megsokszorozhatja a magyar segélyek hatékonyságát, Magyarország tanulhat a tapasztaltabb donorokkal való együttműködésből, és végül ez az együttműködési forma a visegrádi 17

országokkal való kooperációnak is hasznos eszköze lehet azokban az országokban és ágazati területeken, ahol az érdekeink találkoznak. Ez esetben azonban nem szabad megfeledkezni a komplementaritás alapvető elvéről sem. A bilaterális fejlesztési támogatás célországait szintén ki kell jelölnie a stratégiának. A visegrádi partnerek tapasztalatából okulva ez a lista nem szabad, hogy túlzottan ambiciózus legyen, és mindenképp figyelembe kell, hogy vegye Magyarország anyagi lehetőségeit. Ugyanez vonatkozik az ágazati prioritások számának megállapítására is, melyeket célszerű az adott országhoz rendelni ahelyett, hogy a stratégia általánosan állapítaná meg őket. A földrajzi és ágazati prioritások kijelölése során elengedhetetlen a külföldön is aktív, fejlesztési együttműködésekben részt vevő civil szereplőkkel is konzultálni, hogy ezáltal a prioritások megválasztását helyi, civil tudás is segíthesse. Annak érdekében pedig, hogy a fejlesztési támogatások felhasználása során a partner igényei a lehető legszélesebb körben kerüljenek beépítésre („ownership” megerősítése) érdemes országstratégiákat kidolgozni legalább a fő célországokkal. A stratégia tényleges végrehajtásának alapjául éves terveket célszerű kidolgozni, melyek már az adott pénzügyi év kezdete előtt véglegesítésre kerülnek. Ezek a dokumentumok az összes fejlesztési forma és minden földrajzi, illetve ágazati terület tekintetében pontos éves célokat és feladatokat meghatározó akciótervekként kell, hogy működjenek. A civil szektor munkájának, valamint a kormányzati és nem-kormányzati szereplők együttműködésének segítése érdekében az éves tervben szerepelnie kell a várható pályázati felhívások ütemezésének és témáinak! Ez a megközelítés nem csak átláthatóbbá tenné a NEFE politika lebonyolí­ tását, de egyúttal megkönnyítené az éves beszámolók elkészítését is az év végeztével.

4.3. Tanulságok a civil részvétel megerősítésére Magyarországon aktív, a fejlesztési együttműködésben és humanitárius segélyezés terén az ország partnerországaiban tevékeny nem-kormányzat szektor van jelen, ami tevékenységei során jelentős helyismeretet és szakértelmet halmozott fel. Éppen ezért a kormányzati szektor alapvető érdeke, hogy a civil szereplőket bevonja a NEFE jogszabályi, intézményi és stratégiai környezetének kialakításába és megvalósításába. Tapasztalat és az együttműködés kultúrájának kérdése, hogy szükséges-e a civil és a kormányzati szektor közötti együttműködés intézményesítése és szabályozása. Ugyanakkor mivel a szakterület jelenleg változásokon megy keresztül, és feltehetően az új törvényi keret és a stratégia elfogadása után is lesznek még módosítások, a civil szektor számára nagyobb kiszámíthatóságot adna, ha az együttműködés alapvető rendje egy egyetértési megállapodásban lenne rögzítve. Ez a megállapodás követhetné az együttműködés szabályait tartalmazó lengyel dokumentumot, felvázolva a konzultációk gyakoriságát és módját a különböző kormányzati szinteken, és felsorolva, hogy melyek azok a dokumentumok, amelyeket társadalmi konzultációra kell bocsátani az elfogadásuk előtt. Ebbe a kategóriába kellene, hogy essen mindenekelőtt a törvénytervezet és később annak módosításai, minden stratégiai dokumentum és azok módosításai, illetve – amennyiben a kormányzat emellett dönt – az éves tervek és költségvetések. A társadalmi konzultációra rendelkezésre álló időnek elegendőnek kell lennie arra, hogy a civil szektor érdemiekben legyen képes reagálni a dokumentumokra és azok változtatásaira. Így erre minimum két hetet, de lehetőség szerint ennél többet érdemes hagyni. A kormányzat 18

elemi érdeke, hogy a civil szektortól ezúton beérkezett megjegyzéseket és javaslatokat megfontolja, azokra érdemben reagáljon. Ugyanakkor az egyetértési megállapodásban lefektetetteket csak a minimumnak kell tekinteni, és kívánatos lehetőséget biztosítani a civil szektor képviselői által kezdeményezett ad hoc konzultációkra is. Tanácsos lenne egy fejlesztési együttműködéssel foglalkozó konzultációs testület felállítása, vagy akár a már létező NEFE Tárcaközi Bizottság és a NEFE Társadalmi Tanácsadó Testület újraélesztése és kombinációja, ahol a kormányzat és a civil szektor is képviselteti magát. Egy ilyen konzultatív és tanácsadó testület terepe lehet a minisztériumok, egy esetleges ügynökség és a nem-kormányzati szektor képviselői közötti koordinációnak, főleg amikor a stratégiában felállított célok eléréséhez szükséges tényleges tevékenységek meghatározásáról van szó. Függetlenül attól, hogy a kormányzat az ügynökség létrehozása mellett dönt-e, a stratégia végrehajtásában fontos szerepet játszó NGDO-szektor képviselői számára meg kell teremteni a lehetőséget, hogy felügyelhessék a Külügyminisztérium vagy az ügynökség pályázati kiírásaira benyújtott projekttervek kiválasztási procedúráját, miután megismerkedhettek a pályázatok tartalmával is. Annak érdekében, hogy további szakértői támogatás álljon rendelkezésre, a projekteket kiválasztó bizottság tagjai közé, a Külügyminisztérium és az ügynökség alkalmazottai mellé, független szakértőket is érdemes meghívni, akik komoly szaktudással rendelkeznek a fejlesztéspolitikáról, illetve a célországokról és az ágazati prioritásokról.

* * * A jogszabályi, intézményi, stratégiai kerettel és a NEFE politikában való civil részvétellel kapcsolatban itt felsorolt tanulságok és jó gyakorlatok természetesen nem ölelhetik fel a nemzetközi fejlesztési együttműködés minden részletét. Más tanulmányok nyilvánvalóan tehetnének még hozzá a jelen elemzéshez. Ennek ellenére reméljük, hogy az itt található javaslatok hasznos adalékként szolgálnak majd a magyar nemzetközi fejlesztési együttműködés kialakításáról szóló vitákhoz.

19

Jegyzetek

1. Az Országgyűlés Külügyi Bizottsága (2012) H/9414. számú Bizottsági önálló indítvány. 2012. december 10. Forrás: http://www.parlament.hu/irom39/09414/09414.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 2. Országgyűlés (2013) A 255. ülésnap jegyzőkönyve, 183–191. felszólalás. 2013. február 25. Forrás: http://parlament.hu/internet/plsql/ogy_naplo.naplo_fadat_aktus? p_ckl=39&p_uln=255&p_felsz=183&p_felszig=191&p_aktus=58 Utolsó letöltés: 2013. június 24. 3. Magyarország Külügyminisztériuma (2013) Takács Szabolcs bemutatta a Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési keretstratégiát az Országgyűlés Külügyi Bizottságának. Forrás: http://www.kormany.hu/hu/kulugyminiszterium/globalis-ugyekert-feleloshelyettes-allamtitkarsag/hirek/takacs-szabolcs-bemutatta-a-nemzetkozi-fejlesztesiegyuttmukodesi-keretstrategiat-az-orszaggyules-kulugyi-bizottsaganak Utolsó letöltés: 2013. július 1. 4. OECD DAC (2013) The OECD welcomes the Czech Republic to the Development Assistance Committee. Forrás: http://www.oecd.org/dac/the-oecd-welcomes-the-czechrepublic-to-the-development-assistance-committee.htm Utolsó letöltés: 2013. június 24. Sajnos a cseh NEFE rendszerről készült legutóbbi DAC felülvizsgálat még nem elérhető nyilvánosan. Az ezt megelőző felülvizsgálat 2007-ben, még a NEFE rendszer reformja előtt készült, így azok az eredmények a jelen helyzetben már kevéssé relevánsak. 5. Act of 21 April 2010 on Development Cooperation and Humanitarian Aid, and Amending Related Laws. http://www.mzv.cz/public/51/66/1/541617_437009_Act_on_ Development_Cooperation.pdf 6. Interjú a DEMAS egy munkatársával. 2013. április. 7. CONCORD (2012) AidWatch. Czech Republic. Forrás: http://aidwatch.concordeurope. org/countries/project/czech-republic/ Utolsó letöltés: 2013. június 24. 8. Interjú egy NGDO és a FoRS egyik munkatársával. 2013. április. 9. Interjú a FoRS egy munkatársával. 2013. április. 10. A Cseh Köztársaság Külügyminisztériuma (2010) The Development Cooperation of the Czech Republic 2010–2017. Forrás: http://www.mzv.cz/file/762314/ FINAL__Development_Cooperation_Strategy_2010_2017.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 11. CONCORD (2012) op. cit. 12. Interjú a FoRS egy munkatársával. 2013. április. 13. Ibid. 14. CONCORD (2012) op. cit. 15. Interjú a FoRS egy munkatársával. 2013. április. 16. A Cseh Köztársaság Külügyminisztériuma (2010) Transition Promotion Program. Forrás: http://www.mzv.cz/jnp/en/foreign_relations/human_rights/transition_promotion_ program/index_1.html Utolsó letöltés: 2013. június 24. 17. Interjú a DEMAS egy munkatársával. 2013. április. 20

18. Development Cooperation Act of 16th September 2011. Forrás: http://www. polskapomoc.gov.pl/files/Aktualnosci2011/Polish_Development%20Cooperation%20 Act_2011.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 19. Interjú a Zagranica Group egy munkatársával. 2013. május. 20. A Lengyel Köztársaság Külügyminisztériuma (2012) Multiannual Development Cooperation Programme 2012–2015. p.9. Forrás: http://www.polishaid.gov.pl/files/ dokumenty_publikacje/PW_EN-po_reas.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 21. Zagranica Group (2011) Act on Development Cooperation. A missed opportunity or the opening for a new quality. in: Opinions, Discussions, Analysis. No. 3. 2011. December. 22. Interjú a Zagranica Group egy munkatársával. 2013. május. 23. Interjú a lengyel Külügyminisztérium egy alkalmazottjával. 2013. május. 24. A Lengyel Köztársaság Külügyminisztériuma (2012) Development Cooperation Plan for 2012. pp. 20-21. Forrás: http://www.polishaid.gov.pl/files/Dokumenty_i_Publikacje/ Plan_wspolpracy_2012/plan_2012_final_eng.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 25. Interjú a Zagranica Group egy munkatársával. 2013. május. 26. Interjú a lengyel Külügyminisztérium egy alkalmazottjával. 2013. május. 27. Interjú a Zagranica Group egy munkatársával. 2013. május. 28. Polska Pomoc (2013) Composition of the Development Cooperation Policy Council. Forrás: http://www.polskapomoc.gov.pl/Composition,of,the,Development,Cooperation, Policy,Council,,1467.html Utolsó letöltés: 2013. június 24. 29. Polska Pomoc (2012) Zasady współpracy z partnerami społecznymi. Forrás: http://www.polskapomoc.gov.pl/Zasady,wspolpracy,z,partnerami,spolecznymi,1454.html Utolsó letöltés: 2013. június 24. 30. Interjú a Zagranica Group egy munkatársával. 2013. május. 31 . Ibid. 32. 617 Zákon z 5. decembra 2007 o oficiálnej rozvojovej pomoci a o doplnení zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov. Forrás: http://www.slovakaid.sk/wp-content/ uploads/2011/03/Zakon-617-2007-final.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 33. 545 Zákon z 8. decembra 2010 o poskytovaní dotácií v pôsobnosti Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky a o zmene a doplnení zákona č. 617/2007 Z. z. o oficiálnej rozvojovej pomoci a o doplnení zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov. Forrás: http://www.slovakaid.sk/wp-content/uploads/2011/03/Z%C3%A1kon-5452010-o-dot%C3%A1ci%C3%A1ch-ODA.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 34. Forrás: OECD DAC. 35. Forrás: CONCORD. AidWatch. http://aidwatch.concordeurope.org Utolsó letöltés: 2013. június 24. 36. Platforma MVRO (2012) Slovenská rozvojová pomoc v roku 2011. p. 18. 37. A Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma. CETIR Centre for Experience Transfer in Integration and Reforms. Forrás: http://www.mzv.sk/App/WCM/ZU/BelehradZU/ main.nsf/vw_ByID/ID_3153A9E72D90EC21C1257B2500430592_EN/$File/ CETIR_info.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24.

21

38. A Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma. Centre for Experience Transfer in Integration and Reforms (CETIR). Forrás: http://www.mzv.sk/App/WCM/ZU/ BelehradZU/main.nsf/vw_ByID/ID_ABE54FAFE6C6C54FC1257B2500430423_EN/ $File/CETIR.pdf Utolsó letöltés: 2013. június 24. 39. A Szlovák Köztársaság Külügyminisztériuma (2009) Medium-Term Strategy for Official Development Assistance of the Slovak Republic for the years 2009–2013. p. 11. 40. Platforma MVRO (2012) Slovenská rozvojová pomoc v roku 2011. p. 18. 41. 2011-ben Szerbiát Dél-Szudán váltotta a program kategóriában. 42. A Szlovák Köztársaság Kül és Európa-ügyi Minisztériuma (2013) National Programme of Official Development Assistance of the Slovak Republic for 2013. p. 20. 43. Ibid. p. 4. 44. Ibid. p. 15. 45. Interjú az MVRO egy munkatársával. 2013. április. 46. Ibid.

22

Végh Zsuzsanna kutatói asszisztens Közép-európai Egyetem EU Bo˝vítési Tanulmányok Központja 1051 Budapest, Nádor utca 9. email: [email protected]

A visegrádi fejlesztési együttmu˝ködési gyakorlatok tanulságai – Ajánlások Magyarország számára Kiadja: Demokratikus Jogok Fejlesztéséért Alapítvány (DemNet) 1052 Budapest, Apáczai Csere J. u. 1. www.demnet.hu

Ez a kiadvány az Európai Unió EuropeAid Programja támogatásával, a „V4Aid – United Support for Millenium Development Goals” címu˝ projekt keretében jött létre. A kiadvány tartalma nem tükrözi az Európai Unió álláspontját.