Právnická fakulta Masarykovy univerzity Obor: Právo a finance Katedra finančního práva a národního hospodářství
Bakalářská práce
Veřejný dluh v České republice a Řecku
Ing. Jitka Švábová 2010/2011
Prohlášení Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: Veřejný dluh v České republice a Řecku zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.
V Brně dne 30. 6. 2011
……………………………. Ing. Jitka Švábová 1
Resumé První část práce se zabývá teoretickými východisky, která se vztahují obecně k veřejnému dluhu. V druhé části práce je pak popsána a analyzována současná právní úprava této problematiky v České republice a v Řecku, jak na mezinárodní úrovni, tak na národní úrovni, a je charakterizován vývoj základních parametrů veřejného dluhu v těchto zemích.. V poslední části práce jsou analyzována opatření vztahující se k zamezení růstu veřejných dluhů.
Summary The first part of this thesis deals with the theoretical background, which refers generally to the public debt. The second part consists of description and analyses of current law referring to the problem of public debt in the Czech Republic and Greece, on international and national levels, and of characteristics of development of public debt main parameters in the Czech Republic and in Greece. The last part of the thesis contains analyses of the measures relating to the prevention of the growth of public debt.
2
Poděkování Děkuji tímto Ing. Evě Tomáškové, Ph.D. za cenné připomínky a rady při vypracování bakalářské práce.
3
Obsah 1. Úvod........................................................................................................................................6 2. Veřejný dluh - obecná teoretická východiska .........................................................................8 2.1 Pojem veřejný dluh ...........................................................................................................8 2.2 Měření veřejného dluhu ....................................................................................................8 2.3 Ukazatele veřejného dluhu................................................................................................9 2.4 Financování veřejného dluhu ............................................................................................9 2.5 Důsledky veřejného dluhu ..............................................................................................10 2.6 Možnosti snižování veřejného dluhu ..............................................................................11 2.7 Teoretické přístupy k veřejnému dluhu ..........................................................................12 2.7.1 Keynesiánský přístup ...............................................................................................12 2.7.2 Neoklasický přístup .................................................................................................13 2.7.3 Neoricardiánský přístup ...........................................................................................13 3. Legislativní úprava veřejného dluhu.....................................................................................15 3.1 Legislativní úprava veřejného dluhu na úrovni Evropské unie ......................................15 3.1.1 Smlouva o fungování EU .........................................................................................15 3.1.2 Pakt o stabilitě a růstu ..............................................................................................23 3.1.3 Evropský mechanismus finanční stability a Evropský fond finanční stability ........25 3.2 Legislativní úprava veřejného dluhu v České republice .................................................27 3.2.1 Rozpočtová pravidla ................................................................................................28 3.2.2 Řízení veřejného dluhu ............................................................................................34 3.2.3 Zákaz měnového financování schodků veřejných rozpočtů a zvýhodněného přístupu k finančním institucím ........................................................................................36 3.3 Legislativní úprava veřejného dluhu v Řecku ................................................................36 3.3.1 Rozpočtová pravidla ................................................................................................37 3.3.2 Řízení veřejného dluhu ............................................................................................42 3.3.3 Zákaz měnového financování schodků veřejných rozpočtů a zvýhodněného přístupu k finančním institucím ........................................................................................43 3.4 Srovnání vývoje veřejného dluhu v České republice a Řecku ........................................44 3.4.1 Absolutní výše veřejného dluhu a dluhový poměr ..................................................44 4
3.4.2 Struktura veřejného dluhu dle zdrojů financování ...................................................49 3.4.3 Struktura veřejného dluhu dle splatnosti .................................................................50 4. Opatření směřující ke snižování veřejného dluhu.................................................................53 4.1 Splácení veřejného dluhu z přebytků veřejných rozpočtů ..............................................53 4.1.1 Opatření týkající se efektivnosti hospodaření s finančními prostředky veřejných rozpočtů ............................................................................................................................54 4.1.2 Opatření na výdajové straně veřejných rozpočtů .....................................................55 4.1.3 Opatření na příjmové straně veřejných rozpočtů .....................................................56 4.2 Splácení veřejného dluhu prostřednictvím jednorázových výnosů ................................57 4.3 Monetizace veřejného dluhu ...........................................................................................57 4.4 Odmítnutí veřejného dluhu .............................................................................................58 5. Závěr .....................................................................................................................................59 Seznam použité literatury .........................................................................................................62 Přílohy.......................................................................................................................................66
5
1. Úvod Tématem bakalářské práce je problematika veřejného dluhu v ČR a Řecku, a to s důrazem především na právní úpravu veřejného dluhu jak na národní úrovni uvedených zemí, tak na úrovní Evropské unie, jejíž jsou obě země členy. Důvodem, proč jsem si toto téma zvolila, je fakt, že existence veřejného dluhu byla až donedávna považována za zcela normální a téměř nezbytný jev a investice do státních cenných papírů byla všeobecně považována za jednu z nejméně rizikových. V současnosti se však v souvislosti s vypuknutím řecké dluhové krize stále více na politické i akademické úrovni řeší otázky jak je možné, že k této situaci došlo, jak zabránit negativním důsledkům existence veřejného dluhu a jak zvrátit všeobecný trend růstu veřejných dluhů. I přes zapojení států EU a Mezinárodního měnového fondu do řešení řecké dluhové krize se stále častěji hovoří o možnosti státního bankrotu Řecku. Cílem práce je provedení popisu a analýzy právní úpravy v oblasti veřejného dluhu na úrovni EU a na národní úrovni v ČR a v Řecku, porovnat vývoj základních parametrů veřejného dluhu v ČR a v Řecku a nastínit možnosti snižování veřejného dluhu z hlediska právní úpravy. První část práce se zabývá obecnými teoretickými východisky. Tato část práce je zaměřena na charakteristiku pojmu veřejný dluh, způsobů měření veřejného dluhu, ukazatelů veřejného dluhu, způsobů financování veřejného dluhu, důsledků veřejného dluhu, možností jeho snižování a teoretických přístupů k veřejnému dluhu. Ve druhé části je analyzována právní úprava veřejného dluhu na úrovni EU a na národní úrovni v České republice a v Řecku. Analýza právní úpravy na úrovni EU se zaměřuje především na Smlouvu o fungování Evropské unie, Pakt o stabilitě a růstu a problematiku Evropského mechanismu finanční stability a Evropského fondu finanční stability. Z českých právních předpisů je pozornost věnována především zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů a zákonu č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen zákon č. 250/2000 Sb.), ve znění pozdějších předpisů. Z řecké legislativy je hlavní pozornost soustředěna na analýzu zákona č. 2362/1995, o účetnictví ve veřejném sektoru (N 2362/1995 DIOMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis), ve znění pozdějších předpisů a je provedena komparace s právní úpravou v České republice. V závěru kapitoly je porovnán vývoj vybraných parametry veřejného dluhu v České republice a v Řecku. 6
Poslední část práce se zabývá analýzou možností snižování veřejného dluhu, a to jak prostřednictvím přebytku veřejných rozpočtů (včetně možností jak jej dosáhnout), tak z jednorázových dávek, monetizace veřejného dluhu a odmítnutí veřejného dluhu. Při zpracování práce byla použita metoda literární rešerše, analýzy právních předpisů, odborné literatury a zpráv o vývoji veřejného dluhu v České republice a v Řecku, jejich vzájemná komparace a syntézy získaných poznatků.
7
2. Veřejný dluh - obecná teoretická východiska 2.1 Pojem veřejný dluh K označení zadluženosti (neboli závazků) státu vůči jiným subjektům jsou používány pojmy veřejný, vládní nebo státní dluh. „Vzhledem k tomu, že vlády se mění a stát zůstává (podobně jako dluh), je pojem státní dluh přesnější, než pojem dluh vládní. Protože však v konečném důsledku dluhové břemeno nenese stát, ale veřejnost, nejpřesnější je pojem dluh veřejný.“1 Jednotná definice obsahu pojmu veřejný dluh neexistuje. Existence veřejného dluhu je důsledkem dlouhodobé fiskální nerovnováhy veřejných rozpočtů, při které výdaje rozpočtů převažují nad jejich příjmy a vznikají tak rozpočtové deficity. Do veřejného dluhu vstupují pouze ty deficity veřejných rozpočtů, k jejichž krytí je využito tzv. dluhové financování2. Veřejný dluh však může vznikat i mimo soustavu veřejných rozpočtů, např. pokud dojde k převzetí závazků jiných subjektů vládou.3 Veřejný dluh lze teoreticky členit na hrubý veřejný dluh a čistý veřejný dluh. Čistý veřejný dluh představuje hrubý dluh po odečtení pohledávek státu. Dále lze veřejný dluh členit na vnitřní dluh, jenž vyjadřuje zadluženost státu vůči tuzemským subjektům, a na vnější dluh, který představuje zadluženost vůči subjektům zahraničním.4
2.2 Měření veřejného dluhu Protože neexistuje jednotná definice pojmu veřejný dluh, existují i různé metody (respektive metodiky) měření veřejného dluhu. V současnosti jsou používány metodika Mezinárodního měnového fondu GFS 1986 a metodika Eurostatu ESA 95.5 Metodika ESA 95, která je mimo jiné používána pro výpočet plnění tzv. Maastrichtských kritérií (viz kap 3.1), je obecně přesnější. Na rozdíl od metodiky GFS 1986 je založena nikoliv na bázi peněžních toků, ale na akruálním principu. Pohledávky a závazky jsou tak zachyceny s ohledem na dobu jejich vzniku, nikoliv s ohledem na to, kdy dojde k realizaci daného peněžního toku. Dále metodika ESA 95 zahrnuje na rozdíl od GFS 1986 i závazky 1
DVOŘÁK, P.: Rozpočtový deficit a veřejný dluh. In HAMERNÍKOVÁ, B. a kol.: Veřejné finance - úvod do problematiky. Praha: Victoria Publishing, 1996, s. 168. 2 Vedle dluhového financování schodků veřejných rozpočtů existuje i možnost krytí schodku např. emisním financováním, využitím prostředků z privatizace majetku, krácením veřejných výdajů, zvýšením daní atd. (Viz HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance - úvod do problematiky, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000, s. 317, 320-322. 3 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance - úvod do problematiky, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000, s. 320-322. 4 KLIKOVÁ, CH., KOTLÁN, I.: Hospodářská politika. Ostrava: Sokrates, 2003, s. 146 5 Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Finanční statistika: ESA 95 [online]. Změněno 5. 11. 2007 [cit. 2011-02-12]. Dostupné z
8
např. veřejných vysokých škol a veřejných výzkumných institucí nebo některých mimorozpočtových fondů.6 V roce 2001 MMF přistoupil k revizi metodiky GFS 1986. Výsledkem je metodika GFS 2001, která se blíží metodice ESA 95. Tato nová metodika začala být implementována členskými státy od roku 2002. Vzhledem k náročnosti na vstupní data a k širšímu pojetí vládního sektoru se však jedná o dlouhodobý proces.7
2.3 Ukazatele veřejného dluhu Veřejný dluh (a tempo jeho vývoje) je sledován: -
v absolutní výši;
-
v relativní výši jako tzv. dluhový poměr – tzn. jako podíl veřejného dluhu a nominálního produktu (HDP) v %.8
2.4 Financování veřejného dluhu Veřejný dluh a náklady na jeho obsluhu lze financovat prostřednictvím: -
emise střednědobých a dlouhodobých státních dluhopisů na domácím a zahraničních trhu;
Tradičním způsobem financování veřejného dluhu je prostřednictvím střednědobých a dlouhodobých státních dluhopisů. Střednědobé státní dluhopisy představují dluhopisy s dobou splatnosti do 10 let, dlouhodobé pak dluhopisy se splatností nad 10 let9. Tyto dluhopisy mohou být emitovány jak na domácím, tak na zahraničním trhu, a to veřejně nebo neveřejně. Emitované dluhopisy mohou být prodány formou aukce, případně formou přímého prodeje buď konkrétnímu subjektu (např. Evropské investiční bance) anebo na sekundárním trhu.10 -
půjček;
Půjčky na úhradu veřejného dluhu mají nejčastěji podobu úvěrů od mezinárodních institucí (jako např. MMF, Evropská investiční banka), nebo úvěrů od jiných států. 11 6
Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Finanční statistika: ESA 95: Metodiky ESA 95, GFS 1986 a GFS 2001 [online]. Změněno 5. 11. 2007 [cit. 2011-02-12]. Dostupné z 7 Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Finanční statistika: ESA 95 [online]. Změněno 5. 11. 2007 [cit. 2011-02-12]. Dostupné z 8 KLIKOVÁ, CH., KOTLÁN, I.: Hospodářská politika. Ostrava: Sokrates, 2003, s. 146 9 PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky. 1. vyd. Praha: CODEX Bohemia, s.r.o. 1999. s. 444 10 MINISTERSTVO FINANCÍ ČR, ODBOR ŘÍZENÍ STÁTNÍHO DLUHU A FINANČNÍHO MAJETKU. Strategie financování a řízení státního dluhu České republiky 2011 [online]. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2. prosince 2011 [cit. 2011-02-14]. s. 16-20. Dostupné z 11 MINISTERSTVO FINANCÍ ČR, ODBOR ŘÍZENÍ STÁTNÍHO DLUHU A FINANČNÍHO MAJETKU. Strategie financování a řízení státního dluhu České republiky 2011 [online]. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2.
9
-
emise peněžních instrumentů;
Další ze způsobů krytí veřejného dluhu emise peněžní instrumentů se týká zejména emise státních pokladničních poukázek. Státní pokladniční poukázky jsou formou tzv. krátkodobých státních dluhopisů s dobou splatnosti do 12 měsíců.12 -
výpůjček ze státní pokladny;
Krátkodobý nedostatek finančních prostředků k úhradě veřejného dluhu (nebo k jeho obsluze) lze řešit prostřednictvím výpůjček ze státní pokladny.13
2.5 Důsledky veřejného dluhu Důsledky veřejného dluhu jsou: -
rozpočtové;
Rozpočtové důsledky souvisí s nutností hradit veřejný dluh včetně úroků, které jsou jedním z exogenních faktorů působících na konečnou výši veřejného dluhu. Veřejný dluh tak do značné míry zatěžuje výdajovou stranu veřejných rozpočtů. Na příjmové straně pak existence veřejného dluhu vytváří tlak na zvyšování celkových příjmů, např. prostřednictvím zvyšování daní, což vede ke ztrátě efektivnosti ze zdanění.14 -
fiskální;
S rozpočtovými důsledky veřejného dluhu úzce souvisí i fiskální důsledky. Veřejný dluh zužuje prostor pro aktivní fiskální politiku, protože část příjmů je nutné směřovat ke splácení veřejného dluhu a jeho úroků. 15 -
redistribuční;
Redistribuční důsledky veřejného dluhu souvisí s redistribucí důchodu od daňových poplatníků, kteří fakticky veřejný dluh prostřednictvím svých daní splácí, k věřitelům státu. 16 -
změna struktura portfolia investic;
prosince 2011 [cit. 2011-02-14]. s. 7, 17. Dostupné z 12 MINISTERSTVO FINANCÍ ČR, ODBOR ŘÍZENÍ STÁTNÍHO DLUHU A FINANČNÍHO MAJETKU. Strategie financování a řízení státního dluhu České republiky 2011 [online]. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2. prosince 2011 [cit. 2011-02-14]. s. 16- 17. Dostupné z 13 MINISTERSTVO FINANCÍ ČR, ODBOR ŘÍZENÍ STÁTNÍHO DLUHU A FINANČNÍHO MAJETKU. Strategie financování a řízení státního dluhu České republiky 2011 [online]. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2. prosince 2011 [cit. 2011-02-14]. s. 16- 17. Dostupné z 14 PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. 452 – 453, HAMERNÍKOVÁ, B. , KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000, s. 322 15 PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. s. 452 – 453 16 PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. s. 452 – 453
10
Existence veřejného dluhu a s ní související existence státních cenných papírů vede k částečnému nebo úplnému vytlačení investic soukromých subjektů do jiných aktiv. 17 -
růst inflace;
Důsledky inflace nemusí být pouze negativní. V souvislosti s existencí veřejného dluhu je inflace cestou, která může vést ke snižování jeho reálné hodnoty. 18 -
riziko vzniku domácí dluhové pasti;
Riziko vzniku domácí dluhové pasti souvisí s tempem růstu produktu dané ekonomiky a s vývojem reálné úrokové míry. Pokud reálná úroková míra převyšuje tempo růstu produktu, dochází ke zvyšování relativního podílu veřejného dluhu na produktu, i když veřejné rozpočty jsou primárně přebytkové. 19
2.6 Možnosti snižování veřejného dluhu Veřejný dluh lze snižovat buď prostřednictvím aktivních hospodářsko-politických opatření (tzv. aktivní cesta), nebo prostřednictvím pozitivních vlivů exogenních faktorů (tzv. pasivní cesta).20 Aktivní cestu snižování veřejného dluhu mohou představovat: -
splácení veřejného dluhu z přebytků veřejných rozpočtů;
-
financování veřejného dluhu prostřednictvím výnosů z jednorázové veřejné dávky;
-
monetizace veřejného dluhu, kdy je veřejný dluh financován zvýšením množství peněz v dané ekonomice, negativním důsledkem emise peněz je inflace;
-
odmítnutí veřejného dluhu. 21
Pří pasivní cestě snižování veřejného dluhu je využívání pozitivního vlivu exogenních faktorů, mezi které patří: -
inflace, přičemž inflace snižuje reálnou hodnotu veřejného dluhu;
-
vyšší tempo růstu produktu dané ekonomiky než tempo růstu reálné úrokové míry, v opačném případě hrozí riziko vzniku domácí dluhové pasti (viz kap. 2.5);
-
zahraniční granty a dary, prominutí dluhu nebo jeho úroků. 22
17
PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. s. 452 – 453 18 PEKOVÁ, J. Veřejné finance - úvod do problematiky, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. s. 452 – 453. HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000, s. 324 19 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000, s. 324. 20 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. s. 454 21 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. s. 454 22 PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vyd. Praha:ASPI, 2005. s. 454
11
2.7 Teoretické přístupy k veřejnému dluhu Jak již bylo zmíněno, je existence veřejného dluhu důsledkem dlouhodobého deficitu veřejných rozpočtů, který je kryt pomocí dluhového financování, a to buď prostřednictvím domácího úvěru, nebo zahraničního úvěru. K otázce jaký je vliv rozpočtových deficitů, a tedy veřejného dluhu, na vývoj ekonomiky dané země, lze po 2. světové válce vymezit 3 základní teoretické přístupy: -
keynesiánský;
-
neoklasický;
-
neoricardinský.23
2.7.1 Keynesiánský přístup Keynesiánský přístup vychází z předpokladu, že prostřednictvím příjmů a výdajů veřejných rozpočtů a jejich vlivu na agregátní poptávku lze v krátkém období ovlivnit vývoj ekonomiky dané země tak, aby se nacházela co nejblíže stavu, kdy jsou plně využity všechny disponibilní ekonomické zdroje. Tento stav je charakterizován tzv. plnou zaměstnaností, jejíž udržení by mělo být hlavním cílem hospodářské politiky. Nástrojem, jak tohoto stavu dosáhnout, je především tzv. fiskální politika, která je schopna pomocí příjmů (daní) a výdajů (státních výdajů a veřejných investic) veřejných rozpočtů ovlivnit agregátní poptávku v dané ekonomice. Vláda je tak schopna ovlivnit reálnou ekonomiku dané země a přiblížit ji ideálnímu stavu plné zaměstnanosti, při kterém je vytvářen tzv. potencionální produkt.24 V případě stavu, kdy je ekonomika v recesi, jenž je charakterizována neúplnou zaměstnaností a produktem pod úrovní potencionálního produktu, je podle keynesiánského přístupu žádoucí stimulovat agregátní poptávku prostřednictvím snížení daní nebo zvýšení vládních výdajů a veřejných investic. Rozpočtový deficit a tedy i veřejný dluh je v tomto případě přípustný. V případě konjunktury, kdy se ekonomika nachází nad úrovní plné zaměstnanosti a potencionálního produktu, by naopak vláda měla zvyšovat daně a omezovat vládní výdaje a veřejné investice. Cílem těchto opatření by mělo být snížení agregátní poptávky tak, aby došlo ke zmírnění důsledků přehřátí ekonomiky (především inflačních tlaků). Veřejné
23
HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000. s. 326. 24 URBAN L. Praktická hospodářská politika. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995. s. 25-30.; KLIKOVÁ, CH., KOTLÁN, I.: Hospodářská politika. Ostrava: Sokrates, 2003, s. 147.
12
rozpočty by měly být přebytkové a přebytky by měly být použity na úhradu veřejného dluhu vzniklého v době recese. 25 Existence veřejného dluhu tak podle keynesiánského přístupu může být v krátkém období pro ekonomiku přínosem, v dlouhém období by však veřejné rozpočty měly být vyrovnané. 2.7.2 Neoklasický přístup Neoklasický přístup vychází z předpokladu efektivního fungování trhu a racionálního očekávání ekonomických subjektů. Ekonomika se tak vždy nachází na úrovni „plné zaměstnanosti“ a potencionálního produktu.
26
Vláda nedokáže ovlivnit reálnou ekonomiku
a tedy výši reálného potencionálního produktu a plné zaměstnanosti. Snaha vlády o ovlivnění agregátní poptávky prostřednictvím příjmů a výdajů veřejných rozpočtů se tudíž promítají pouze na peněžním trhu – tzn. ve výši úrokové míry. V případě, že vláda zvýší vládní výdaje, a toto zvýšení vládních výdajů je financováno půjčkou na domácím trhu, dochází k tzv. vytěsňovacímu efektu. Což znamená, že zvýšené vládní výdaje prostřednictvím růstu úrokové míry, který je způsoben zvýšenou poptávkou po penězích, zcela nebo částečně vytlačí investice soukromých subjektů.
27
V případě, že je zvýšení vládních výdajů financováno
půjčkou v zahraničí, budou většinou úroky spláceny v zahraniční měně, což vyvolává tlak na to, aby země více exportovala, než importovala. Tento tlak je označován jako vynucená aktivizace obchodní bilance. 28 Vliv veřejného dluhu na ekonomiku dané země je tak podle neoklasického přístupu negativní. Vláda by proto měla proto usilovat o vyrovnané nebo přebytkové veřejné rozpočty. 2.7.3 Neoricardiánský přístup Neoricardiánský přístup je založen na předpokladu racionálního očekávání ekonomických subjektů. Ekonomické subjekty si uvědomují, že veřejný dluh budou muset splatit formou budoucích daní, a proto omezují svou současnou spotřebu a zvyšují své úspory tak, aby mohly budoucí zvýšené daně zaplatit. Protože dochází ke zvýšení soukromých úspor, nedochází v důsledku zvýšení vládních výdajů k vytěsňovacímu efektu, ani k vynucené aktivizaci obchodní bilance (viz neoklasický přístup). Dochází pouze ke snížení soukromé spotřeby,
25
URBAN L. Praktická hospodářská politika. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 1995. s. 25-30. KLIKOVÁ, CH., KOTLÁN, I.: Hospodářská politika. Ostrava: Sokrates, 2003, s. 147. 26 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000. s. 309. 27 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000. s. 303. 28 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000. s. 319.
13
zvýšení úspor a tím k eliminaci vlivu veřejného dluhu na ekonomiku. Díky veřejnému dluhu tak dochází pouze k redistribuci důchodu od daňových poplatníků k věřitelům státu. 29
29
HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000., s. 306.
14
3. Legislativní úprava veřejného dluhu 3.1 Legislativní úprava veřejného dluhu na úrovni Evropské unie Problematika veřejného dluhu je v současné době na úrovni Evropské unie (dále jen EU) legislativně upravena zejména: -
Smlouvou o fungování EU (včetně jejich protokolů), v konsolidovaném znění;
-
Paktem stability a růstu.
Výše uvedené dokumenty jsou součástí primárního práva EU, tzn., že se jedná o právní předpisy nejvyšší právní síly, které byly uzavřeny jako mezinárodní smlouvy vládami členských států a následně členskými státy odpovídajícím způsobem ratifikovány, a jsou tak přímo aplikovatelné na území členských států EU.30 Právní úprava veřejného dluhu na úrovni EU je tak společná a závazná jak pro Českou republiku, tak pro Řecko. Nepříznivý vývoj veřejného dluhu v Řecku vedl k tomu, že Řecko dne 24. března 2010 oficiálně požádalo o finanční pomoc EU a MMF31. V návaznosti na tuto skutečnost EU na základě jednání Rady ministrů hospodářství a financí (dále jen ECOFIN) 9. května 2010 přijala opatření, která měla zabránit prohlubování řecké dluhové krize, šíření této krize do ostatních členských států eurozóny a dále zabránit negativním důsledkům dluhové krize na společnou měnu euro. Opatření zahrnovala vytvoření: -
Evropského mechanismu finanční stability (dále jen EFSM);
-
Evropského fondu finanční stability (dále jen EFSF).32
Následně pak byla dne 7. června 2010 uzavřena Smlouva o Evropském fondu finanční stability mezi členskými státy eurozóny a EFSF.33 3.1.1 Smlouva o fungování EU Smlouva o fungování EU, včetně protokolů, upravuje základní otázky týkající se veřejného dluhu, jeho přiměřenosti a postupu při nadměrném schodku veřejných rozpočtů. Smlouva dále vyslovuje zákaz měnového financování schodků veřejných rozpočtů, zákaz zvýhodněného 30
www.sagit.cz: Právní poradce: Právo EU [online]. Změněno nedatováno [cit. 2011-03-01]. Dostupné z 31 Řecko požádalo o pomoc EU a MMF. E15.cz [online]. 24. března 2011 [cit. 2011-03-05]. Dostupné z 32 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 33 EFSF Framework Agreement, 7 June 2010
15
přístupu k finančním institucím a zákaz převzetí závazků veřejného sektoru členských států ze strany EU a jiných členských států.34 Koordinace hospodářských politik členských zemí Článek 121 Smlouvy o fungování EU stanoví, že hospodářské politiky členských států (a tedy i fiskální politiky, včetně problematiky veřejného dluhu), jsou věcí společného zájmu a musí být koordinovány. Rada EU tak na základě návrhu Komise EU přijímá návrh hlavních směrů hospodářských politik členských států a EU. Hospodářské politiky a plnění hlavních směrů hospodářských politik jednotlivými členskými státy podléhá kontrole ze strany Komise EU a Rady EU. Pokud Komise EU zjistí, že členský stát EU nepostupuje v souladu s hlavními směry hospodářských politik, nebo že jeho politika může ohrozit řádné fungování hospodářské a měnové unie, může se na daný stát obrátit s varováním. Na základě doporučení Komise EU pak může Rada EU rozhodnout o podání nezbytných doporučení danému členskému
státu.
Dále
může
Rada
EU
kvalifikovanou
většinou
rozhodnout
o zveřejnění těchto doporučení.35 Varování a doporučení v oblasti hospodářské politiky (a tedy i v oblasti veřejného dluhu) tak pro daný členský stát nejsou právně závazná, a tudíž ani v první fázi vymahatelná. Myslím si, že varování a doporučení tak mají spíše charakter morálního apelu. Ten je zvýšen případným zveřejněním doporučení, čímž je umožněna jejich kontrola i ze strany veřejnosti. Postup v případě existence nadměrného schodku veřejných financí (tj. nadměrného schodku veřejných rozpočtu a nadměrného veřejného dluhu), včetně postupu v případě nerespektování doporučení Rady EU je blíže upraven v článku 126 Smlouvy o fungování EU. Výjimkou z výše uvedených pravidel je situace, kdy se členský stát dostane do obtíží nebo mu hrozí závažné obtíže z důvodu přírodních pohrom, nebo mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit. V tomto případě může Rada EU na návrh Komise EU poskytnout danému při splnění určitých podmínek členskému státu finanční pomoc ze strany EU.36
34
ECOFIN. Stanovisko specializované sekce Hospodářská a měnová unie, hospodářská a sociální soudržnost k tématu „Důsledky krize veřejného dluhu pro veřejnou správu v EU“ [online]. Brusel: Úřední věstník EU C 21/16, 17. února 2011 [cit. 2011-02-26]. s. 2. Dostupné z 35 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 121 36 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 121
16
Zákaz měnového financování schodků veřejných rozpočtů a zvýhodněného přístupu k finančním institucím Na základě článku 123 Smlouvy o fungování EU je zakázáno měnové (monetární) financování schodků veřejných rozpočtů (a tedy i veřejného dluhu) ze strany Evropské centrální banky a centrálních bank jednotlivých členských států formou: -
úvěru;
-
přímého nákupu dluhových nástrojů veřejnoprávních subjektů (tj. mimo jiné státních dluhopisů, státních pokladničních poukázek apod.).37
Výjimku tvoří pouze úvěry v případech, kdy je s nimi zacházeno jako s úvěry poskytovanými soukromým subjektům.38 S ohledem na udržení cenové stability je tedy zakázáno financování schodků veřejných rozpočtů a veřejného dluhu prostřednictvím emise peněz. Zvýšené množství peněz v dané ekonomice vede totiž ke zvyšování cenové hladiny (inflaci) a snižování relativní hodnoty peněz (měny). Článek 124 Smlouvy o fungování EU dále zakazuje jakákoliv opatření, která by vedla ke zvýhodněnému přístupu veřejného sektoru39 členských států k finančním institucím. Tato opatření jsou však možná, pokud je jejich důvodem veřejný dohled.40 Zákaz monetárního financování veřejného dluhu je dále upraven v článku 21 Protokolu (č. 4) o statutu Evropského systému centrálních bank (dále jen ESCB) a Evropské centrální banky (dále jen ECB). To však neznamená absolutní zákaz operací s dluhovými nástroji, které jsou vydány nebo zaručeny členskými státy, nesmí se však jednat o jejich přímý nákup. Dluhové nástroje, se kterými mohou členské centrální banky ESCB, provádět operace musí splňovat určité podmínky, kterou jsou blíže upraveny v Obecných zásadách ECB ze dne 31. srpna 2000 o nástrojích a postupech měnové politiky Eurosystému, ve znění pozdějších změn a doplňků. Tyto podmínky může měnit Rada guvernérů. Ta tak např. dne 6. května rozhodla, že obchodovatelné dluhové nástroje vydané nebo zaručené řeckou vládou jsou i přes negativní externí úvěrové hodnocení z důvodu způsobilým zajištěním pro operace měnové politiky.41 Toto rozhodnutí je dokladem toho, že sice existují určité právně závazná pravidla, ta se však dají vždy stanoveným postupem měnit a přizpůsobit tak, aby např. ECB mohla operovat 37
Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 123 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 123 39 Pojem veřejný sektor zahrnuje ústřední vlády, regionální nebo místní orgány nebo jiné veřejné orgány, jiné veřejnoprávní subjekty nebo veřejné podniky. 40 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 124 41 Rozhodnutí Evropské centrální banky ze dne 6. května 2010 o dočasných opatřeních týkajících se způsobilosti obchodovatelných dluhových nástrojů vydaných nebo zaručených řeckou vládou (ECB/2010/3) (2010/268/EU) 38
17
s dluhovými nástroji vydanými nebo zaručenými řeckou vládou, i když je trh hodnotí jako rizikové. Zákaz převzetí závazků veřejného sektoru členských států ze strany EU a jiných členských států EU a členské státy EU dle článku 125 Smlouvy o fungování EU neodpovídají za závazky veřejného sektoru jiných členských států, ani tyto závazky nepřebírají. Přípustnou výjimkou z tohoto zákazu je pouze poskytování vzájemných finančních záruk v případě uskutečňování určitého společného záměru.42 Je otázkou, zda vytvoření EFSM a EFSF nelze považovat za porušení tohoto článku Smlouvy o fungování EU, i když lze argumentovat společným zájmem na stabilitě eurozóny a její měny. V rámci těchto nástrojů totiž dochází k uskutečňování společných záruk za státy, které se dostanou do problémů spojených s financování veřejného dluhu a schodků veřejných rozpočtů (blíže viz kap 3.1.3). Zákaz nadměrných schodků veřejných rozpočtů Na základě článku 126 Smlouvy o fungování EU mají členské státy povinnost vyvarovat se nadměrných schodků veřejných financí. Kritéria plnění této povinnosti jsou: -
nepřekračování poměru plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k hrubému domácímu produktu (dále jen HDP) v tržních cenách ve výši 3 %; Překročení hodnoty 3% je možné, pokud se poměr podstatně a nepřetržitě klesá a dosahuje úrovně, která se blíží 3%, nebo pokud je překročení hodnoty 3% pouze výjimečné a dočasné a poměr zůstává blízko hodnotě 3%.
-
nepřekračování poměru veřejného dluhu k HDP v tržních cenách ve výši 60%; Překročení výše uvedené hodnoty je možné, pokud se dluhový poměr dostatečně snižuje a blíží se uspokojivým tempem k referenční hodnotě 60%.43
Definici použitých pojmů a pravidla a rozsah oznamování plnění povinnosti blíže upravuje Nařízení Rady (ES) č. 3605/93 ze dne 22. listopadu 1993 o použití Protokolu o postupu při nadměrném schodku, připojeného ke Smlouvě o založení Evropského společenství. Problémem výše uvedených kritérií, je podle mého názoru fakt, že za určitých podmínek jsou připouštěny výjimky, jejichž formulace je neurčitá, i přesto, že jsou blíže upraveny v rámci SGP Nařízením Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění 42
Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 125 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 126, Protokol (č. 12) o postupu při nadměrném schodku
43
18
postupu při nadměrném schodku a Nařízením Rady (ES) č. 1056/2005 ze dne 27. června 2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Jedná se zejména o výjimku pro poměr veřejného dluhu k HDP, kdy pokud se dluhový poměr dostatečně snižuje a blíží se uspokojivým tempem k referenční hodnotě44, nejedná se o porušení povinnosti. Co lze považovat za dostatečné snižování a uspokojivé tempo, je otázkou. Řecko tak bylo přijato do eurozóny, i když poměr veřejného dluhu k HDP činil v roce 1998 106%, v roce 1999 105%, v roce 2000 pak 106% a v roce 2001 pak 106%45. Přesto, že Řecko falšovalo své národní statistiky46 (podle revidovaných údajů činil poměr veřejného dluhu k HDP např. v roce 2000 114% a v roce 2001 115%47), nedošlo podle mého názoru k jeho dostatečnému snižování, ani přibližování uspokojivým tempem k požadované referenční hodnotě 60%. Plnění kritérií podléhá kontrole ze strany Komise EU. Pokud některé z nich členský stát nesplňuje, zpracovává Komise EU zprávu, v rámci níž zohledňuje, zda schodek veřejných financí překračuje veřejné investiční výdaje, střednědobou hospodářskou a rozpočtovou pozici státu a další faktory. Zprávu Komise může zpracovat v případě, že dojde k závěru, že v některém z členských států i přes plnění výše uvedených kritérií hrozí riziko nadměrného schodku. Ke zprávě Komise EU vydává své stanovisko Hospodářský a finanční výbor. V případě, že Komise EU dojde k závěru, že v daném státě existuje nebo může vzniknout nadměrný schodek , předkládá toto stanovisko k připomínkám dotyčnému státu a informuje o této skutečnosti Radu EU. Ta na návrh Komise EU s přihlédnutím k připomínkám dotčeného členské státu rozhodne o existenci nebo neexistenci nadměrného schodku.48 Pokud Rada EU dojde k závěru, že v daném státě existuje nadměrný schodek, přijme na základě návrhu Komise EU doporučení. Doporučení pak předá danému členskému státu a stanoví lhůtu pro přijetí nápravných opatření. Pokud ve stanovené lhůtě nejsou opatření přijata, může Rada EU svá doporučení zveřejnit. Pokud ani pak členský stát nepřijme 44
Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 126, Protokol (č. 12) o postupu při nadměrném schodku 45 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 5. Dostupné z 46 viz např. Businessinfo.cz: Úvodní strana: EU: Aktuality z EU: Reforma fiskální pravidel: Unijní parlament žádá přísnější sankce pro zadlužené státy [online]. Změněno 10. února 2011 [cit. 2011-03-05]. Dostupné z 47 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 5. Dostupné z 48 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 126
19
doporučovaná opatření, může Rada EU rozhodnout o výzvě k přijetí opatření ve stanovené lhůtě a může po daném členském státu požadovat, aby jí dle stanoveného harmonogramu předkládal zprávy tak, aby bylo možné posoudit jeho úsilí o nápravu.49 Pokud se členský stát nepodřídí výzvě Rady EU k nápravě, může Rada EU přijmout jedno nebo více z následujících opatření: -
požádá dotyčný členský stát, aby před vydáním obligací a jiných cenných papírů zveřejnil dodatečné informace, které Rada určí,
-
vyzve Evropskou investiční banku, aby přehodnotila svou úvěrovou politiku vůči dotyčnému členskému státu,
-
požádá dotyčný členský stát, aby uložil neúročený vklad v přiměřené výši u Unie, dokud nebude podle názoru Rady nadměrný schodek napraven,
-
uloží pokutu v přiměřené výši. 50
Na členský stát, který neplní doporučení ani na základě výzvy, nelze podat žalobu k Soudnímu dvoru EU. 51 Problémem stanoveného postupu při existenci nadměrného schodku je to, že Rada EU vydává pouze doporučení, která nejsou pro daný členský stát právně závazná. Doporučení tak mají, jak již bylo řečeno výše, spíše charakter morálního apelu, který je v případě jejich neplnění ve stanovené lhůtě posílen zveřejněním doporučení. Teprve pokud, jsou doporučení zveřejněna a dotyčný členský stát stále neplnění doporučení, může Rada EU, pokud není plněna ani její následná výzva, použít některou z výše uvedených sankcí. K tomu přistupuje fakt, že o doporučeních i sankcích v případě jejich neplnění rozhoduje Rada EU, v níž je dotčený stát zastoupen a může tak ovlivnit jak podobu doporučení, tak případných sankcí v případě jejich neplnění. Je tedy otázkou, do jaké míry je Rada EU při svém rozhodování nezávislá, i když se při hlasování nepřihlíží k hlasu státu, kterého se rozhodování týká52, a do jaké míry podléhá např. lobbyistickým tlakům. V případě Řecka tak např. Rada EU zjistila existenci nadměrného schodku veřejných financí již 5. července 2004 a Řecku zaslala svá doporučení k jeho odstranění. 18. ledna 2005 Rada EU rozhodla, že Řecko nepřijalo účinná opatření k odstranění nadměrného schodku. 17. února 2005 Rada EU přijala výzvu k provedení opatření tak, aby odstranilo nadměrný schodek do roku 2006. Rozhodnutí o existenci nadměrného schodku bylo pak zrušeno Radou 4. července 2007. I když Řecko po celou dobu neplnilo některá doporučovaná opatření jako 49
Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 126 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 126 51 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 126, 258,259 52 Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 126 50
20
např. provedení schválené reformy důchodového systému, nepřistoupila Rada EU k žádné sankci.53 Dne 6. dubna 2009 rozhodla Rada EU opět o existenci nadměrného schodku v Řecku a předložila mu svá doporučení. Zároveň bylo stanoveno, že účinná opatření musí Řecko přijmout do 27. října 2009. Řecko ve stanovené lhůtě opatření nepřijalo, a proto Rada EU přistoupila 16. února 2010 k výzvě, aby Řecko přijalo účinná opatření a odstranilo nadměrný schodek do roku 2014. Poměr veřejného dluhu k HDP by měl v tomto roce dosáhnout 148,4%. Opatření zahrnují zejména: -
zvýšení daňových příjmů prostřednictvím zavedení progresivních daňových sazeb pro všechny druhy daně z příjmů, zvýšení sazeb DPH spotřební daně, rozšíření základu pro výpočet daní a odstranění daňových výjimek, posílení daňové správy a kontroly;
-
zjednodušení podmínek pro podnikání, reformu zákonů na ochranu zaměstnanosti tak, aby došlo ke snížení této ochrany, posílení ochrany hospodářské soutěže; posílení podmínek pro volný pohyb zboží a služeb;
-
reformu důchodového systému tak, aby byla zajištěna jeho střednědobá a dlouhodobá udržitelnost (zejména snížení počtu penzijních fondů, dočasné nominální zmrazení stávajících důchodů, zvýšení a sjednocení hranice pro odchod do důchodu, zvýšení minimální příspěvkové doby pro získání nároku na plný starobní důchod, zpřísnění podmínek pro získání nároku na invalidní důchod, posílení principu ekvivalence);
-
reformu a reorganizaci veřejné správy s cílem snížit její provozní náklady, reformu mzdového systému ve veřejné správě;
-
snížení veřejných investic;
-
posílení fiskálního rámce, zejména vytvoření povinné pohotovostní rezervy v rozpočtu ve výši 10% celkových rozpočtových prostředků;
-
posílení kontroly veřejného sektoru;
-
posílení kontrolních mechanismů při zpracování statických údajů, pravidelné zveřejňování statistických údajů týkajících se veřejného sektoru a finanční situace veřejného sektoru;
-
vytvoření nezávislého fondu pro udržení stability bankovního sektoru, zvýšení bankovního dohledu.54
53
RADA EU: Rozhodnutí Rady, kterým se zrušuje rozhodnutí 2004/917/ES o existenci nadměrného schodku v Řecku 6765/06 [online]. Brusel: 24. února 2006 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z
21
Řecku byla dále stanovena povinnost předkládat Radě EU a Komisi EU čtvrtletně zprávy o přijatých opatřeních, které musí obsahovat podrobné informace uvedené ve výzvě.55 Jedinou faktickou sankcí uplatněnou proti Řecku je tak i přes opakované nedodržování doporučení k nápravě nadměrného schodku (a dokonce falšování finančních statistik) zvýšená informační povinnost vůči orgánům EU. Řecko je v současnosti motivováno samozřejmě doporučení naplňovat. Důvodem však není hrozba sankcí na základě článku 126 Smlouvy o fungování EU, ale fakt, že je závislé na finanční pomoci, která je mu poskytována ze strany členských států eurozóny a IMF, a která je vázána na plnění stanovených podmínek. Co se týče České republiky, Rada EU přijala rozhodnutí o existenci nadměrného schodku již několik týdnů po jejím vstupu do EU v červenci 2004. Důvodem byl fakt, že v roce 2003 dosáhl poměr schodku veřejných financí k HDP hodnoty 12,9%. V lednu 2005 Rada EU konstatovala, že Česká republika přijala účinná opatření ke snížení schodku veřejných financí. V březnu roku 2007 však v souvislosti s volbami konanými v červnu předchozího roku Česká republika oznámila nové prognózy vývoje schodku, které překračovaly stanovenou referenční hodnotu poměru schodku veřejných financí k HDP. Rada EU tak v červenci 2007 přijala rozhodnutí, že provedená opatření se ukázala jako nedostatečná a stanovila nový termín pro přijetí účinných opatření do 9. dubna 2008. Díky úsporám na straně výdajů a silnému růstu byly požadavky Rady EU splněny a Rada EU rozhodla o ukončení postupu při nadměrném schodku vůči České republice.56 Dne 30. listopadu 2009 Rada EU opět rozhodla, že v České republice existuje nadměrný schodek (podle odhadů měl poměr schodku veřejných financí k HDP činit 6,6%) a doporučila tento schodek odstranit do roku 2013. Česká republika v návaznosti na doporučení Rady EU zahájila v roce 2010 fiskální konsolidaci. Fiskální konsolidace zahrnovala na straně příjmů zvýšení DPH, spotřebních daní, daní z nemovitostí a odstranění stropů pro odvody na sociální zabezpečení. Na straně výdajů došlo ke snížení sociálních dávek, mzdových nákladů ve veřejném sektoru a zmrazení důchodů pro rok 2010. Komise EU v červenci 2010 došla
54
RADA EU: Rozhodnutí Rady určené Řecku, kterým se posiluje a prohlubuje fiskální dohled a Řecko se vyzývá, aby učinilo opatřeni ke snížení schodku, která jsou považována za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku 9443/10 [online]. Brusel: 7. května 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 55 RADA EU: Rozhodnutí Rady určené Řecku, kterým se posiluje a prohlubuje fiskální dohled a Řecko se vyzývá, aby učinilo opatřeni ke snížení schodku, která jsou považována za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku 9443/10 [online]. Brusel: 7. května 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 56 RADA EU: Rozhodnutí Rady kterým se zrušuje rozhodnutí 2005/185/ES o existenci nadměrného schodku v České republice 9590/08 [online]. Brusel: 27. května 2010 [cit. 2011-03-05]. Dostupné z
22
k závěru, že přijatá opatření jsou dostatečná a že ze strany EU nejsou vůči České republice zapotřebí žádné další kroky.57 3.1.2 Pakt o stabilitě a růstu Na základě Smlouvy o fungování EU je součástí primárního práva EU i Pakt o stabilitě a růstu (dále jen SGP).58 Jeho hlavním cílem je dosažení zdraví veřejných financí, jedné z podmínek pro cenovou stabilitu a udržitelný hospodářský růst. Členské státy EU jsou na základě SGP zavázány k dodržování střednědobého cíle téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu veřejných rozpočtů,59 což odpovídá keynesiánskému přístupu ke schodkům veřejných financí a tedy i k veřejnému dluhu. Podle tohoto přístupu může být v krátkém období nevyrovnanost veřejných financí pro ekonomiku přínosem, protože prostřednictvím fiskální expanze (zvyšování vládních výdajů a vládních investice) lze pozitivně ovlivnit vývoj ekonomiky, která je v recesi. V případě přehřátí ekonomiky by naopak vláda měla provádět restriktivní fiskální politiku (snižování vládních výdajů a investic) tak, aby bránila nadměrných inflačním tlakům, a přebytky veřejných rozpočtů využít k úhradě veřejného dluhu. V dlouhém období by však veřejné rozpočty měly být vyrovnané (viz kap. 2.7.1). SGP rozděluje členské státy EU na: -
zúčastněné členské státy, které přijaly jednotnou měnu a jsou součástí jednotné měnové politiky, kterou stanovuje Evropská centrální banka;
-
nezúčastněné členské státy, které nepřijaly jednotnou měnu a nejsou součástí jednotné měnové politiky, svoji měnovou politiku však koordinují v rámci Evropského systému centrálních bank. 60
Rozpočtová politika zůstává u všech členských států v jejich národní kompetenci. Smlouvou o fungování EU a Paktem stability a růstu jsou však stanoveny určité hranice fiskální rozpočtové politiky (zejména nepřekračování poměru plánovaného nebo skutečného schodku
57
KOMISE EU: Sděleni Komise Radě: Posouzeni opatřeni přijatých Belgií, Českou republikou, Německem, Irskem, Španělskem, Francií, Itálií, Nizozemskem, Rakouskem, Portugalskem, Slovinskem a Slovenskem v reakci na doporučení Rady ze dne 2. prosince 2009 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí 11325/10 [online]. Brusel: 17. června 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 10 - 11. Dostupné z 58 www.sagit.cz: Právní poradce: Právo EU [online]. Změněno nedatováno [cit. 2011-03-01]. Dostupné z 59 Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. 60 Nařízení Rady (ES) č. 1466/97, o posilování dohledu nad rozpočtovými pozicemi a o dohledu nad koordinací hospodářských politik.
23
veřejných financí k HDP v tržních cenách ve výši 3 % a nepřekračování poměru veřejného dluhu k HDP v tržních cenách ve výši 60% - viz kap. 3.1.1). SGP je tvořen: -
usnesením Evropské rady ze dne 17. června 1997 o SGP; které má spíše charakter politického prohlášení;
-
Nařízení Rady (ES) č. 1466/97, o posilování dohledu nad rozpočtovými pozicemi a o dohledu nad koordinací hospodářských politik; které obsahuje preventivní nástroje;
-
Nařízením Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, Nařízením Rady (ES) č. 1056/2005 ze dne 27. června 2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, a Nařízením Rady (EU) č. 7848/11 zde dne 17. března 2011, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku; jejichž obsahem jsou sankce a postupy v případě porušení povinností61
Nařízení Rady (ES) č. 1466/97, o posilování dohledu nad rozpočtovými pozicemi a o dohledu nad koordinací hospodářských politik, ukládá členským státům EU povinnost předkládat pravidelně střednědobé programy. V případě zúčastněných členských států se jedná o stabilizační programy, v případě nezúčastněných členských států o konvergenční programy, jejichž plnění podléhá mnohostrannému dohledu ze strany Komise EU a Rady EU dle článku 126 Smlouvy o fungování EU.62 Postup v případě porušení povinností vyplývajících z Paktu stability a růstu a Smlouvy o fungování EU upravuje Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, Nařízení Rady (ES) č. 1056/2005 ze dne 27. června 2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, a Nařízení Rady (EU) č. 7848/11 zde dne 17. března 2011, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. V rámci těchto nařízení je blíže definováno, co lze považovat za výjimečné a dočasné překročení referenční hodnoty pro poměr schodku veřejných financí k HDP (překročení v důsledku neobvyklé události, kterou dotyčný členský stát nemůže nikterak ovlivnit a která má zásadní dopad na finanční situaci vládních institucí, nebo pokud v důsledku prudkého 61
www.sagit.cz: Právní poradce: Právo EU [online]. Změněno nedatováno [cit. 2011-03-01]. Dostupné z 62 Nařízení Rady (ES) č. 1466/97, o posilování dohledu nad rozpočtovými pozicemi a o dohledu nad koordinací hospodářských politik.
24
hospodářského
propadu),
a
dále
jsou
stanoveny
konkrétní
lhůty
pro postup Komise EU a Rady EU v případě porušení povinnosti zákazu nadměrných schodků veřejných rozpočtů.63 3.1.3 Evropský mechanismus finanční stability a Evropský fond finanční stability Jak již bylo zmíněno výše, vytvoření EFSM a EFSF bylo odsouhlaseno na základě výsledků jednání ECOFINu v souvislosti s dluhovou krizí v Řecku dne 9. května 2010. Cílem přijetí těchto opatření bylo především zabránit šíření krize do ostatních členských států Eurozóny, zejména Irska, Itálie, Portugalska a Španělska, a zabránit negativním důsledkům dluhové krize na společnou měnu euro. Určitou měrou mohl rozhodování o vytvoření EFSM a EFSF ovlivnit i fakt, že bankrot Řecka by mohl destabilizovat německé a francouzské banky, které jsou významnými držiteli řeckých státních dluhopisů.64 Tato snaha však nebyla příliš úspěšná. V dnešní době řeší problémy spojováno s dluhovou krizí jak Irsko, tak Portugalsko a Španělsko. Vytvoření EFSM a EFSF vychází z myšlenky, že pokud si členské státy eurozóny půjčí finanční prostředky jako celek, budou náklady na financování veřejného dluhu (zejména na úhradu úroků) jednotlivých členů nižší než v případě, kdy si půjčí pouze jednotlivý stát eurozóny, který se nachází v nepříznivé fiskální situaci (např. Řecko), samostatně.65 Je otázkou, zda vytvořením EFSM a EFSF nedošlo k porušení článku 125 Smlouvy o fungování EU66, který zakazuje převzetí závazků veřejného sektoru členského státu ze strany EU nebo jiného členského státu, i když je zde společný zájem na zachování ekonomické stability eurozóny a především eura. Tím, že členy eurozóny jsou státy s různou mírou zdraví veřejných financí „doplácí“ země s nízkými schodky veřejných rozpočtů
63
Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku; Nařízení Rady (ES) č. 1056/2005 ze dne 27. června 2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku 64 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2-3. Dostupné z 65 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 66 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z
25
a nízkým veřejným dluhem na „nedisciplinované“ země, které mají vysoké schodky veřejných rozpočtu a vysoký veřejný dluh.67 Obr. 1 Vývoj poměru veřejného dluhu k HDP ve vybraných zemích (2000 – 2010)
Zdroj dat: EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government
gross
debt[online].
Změněno
11.
3.
2011
[cit.
2011-03-13].
Dostupné
z
EFSM i EFSF byly vytvořeny jako dočasné nástroje do roku 2013. Poté neměly v rámci těchto nástrojů vznikat již žádné nové dluhy.68 V současnosti se však objevily návrhy, aby fungování EFSM a EFSF nebylo pouze dočasné, ale trvalé. Evropský mechanismus finanční stability EFSM je mechanismus, který v obdobné podobě použit při finanční pomoci nečlenským států eurozóny Litvě, Maďarsku a Rumunsku. Dluh EFSM o objemu 60 mld. EUR je součástí rozpočtu EU a je spravován Komisí EU. Jeho legalita je odvozována z článku 122, odst. 2 Smlouvy o fungování EU, podle něhož pokud „členskému státu z důvodu přírodních pohrom nebo mimořádných událostí, které nemůže ovlivnit, vzniknou obtíže nebo je-li z téhož důvodu 67
SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 3. Dostupné z 68 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z
26
vážně ohrožen závažnými obtížemi, může Rada na návrh Komise poskytnout dotyčnému členskému státu za určitých podmínek finanční pomoc Unie.“69 Evropský fond finanční stability EFSF je společností s ručením omezením ve vlastnictví členských států eurozóny se sídlem v Lucemburku.70 Jejím prostřednictvím by měla být poskytována finanční pomoc členským státům eurozóny v případě potíží, které byly způsobeny okolnostmi, jež se vymykají kontrole daného členského státu.71 Členské státy eurozóny, vyjma Řecka, se zavázaly EFSF poskytnout finanční prostředky až do výše 440 mld. EUR. Ty měly doplnit finance poskytnuté IMF ve výši 250 mld. EUR.
72
Tyto finanční prostředky mají být financovány prostřednictvím
dluhopisů, směnek a jiných finančních nástrojů, které bude vydávat EFSF. Tyto cenné papíry budou zaručeny neodvolatelnými a bezpodmínečnými zárukami členských států eurozóny, jejž mají vystupovat v pozici ručitelů. 73 Podmínky fungování EFSF jsou upraveny v Rámcové smlouvě o EFSF ze dne 7. června 2010. Ta má podobu multilaterální mezinárodní smlouvy mezi členskými státy eurozóny a EFSF.74
3.2 Legislativní úprava veřejného dluhu v České republice Smlouva o fungování EU, SGP a nařízení, které byla přijata na jejich základě, jsou přímo právně závazná i v České republice. Na národní úrovni upravuje otázku schodku veřejných rozpočtů a veřejného dluhu, včetně možnosti jejich financování, zejména: -
zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) (dále jen zákon č. 218/2000 Sb.), ve znění pozdějších předpisů;
-
zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen zákon č. 250/2000 Sb.), ve znění pozdějších předpisů;
69
Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění, Čl. 122 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 71 EFSF Framework agreement, 7. June 2010, Preambule 72 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 73 EFSF Framework agreement, 7. June 2010, Preambule 74 EFSF Framework Agreement, 7 June 2010 70
27
-
zákony státních rozpočtů pro jednotlivé rozpočtové roky;
-
zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance (dále jen zákon č. 6/1993 Sb.), ve znění pozdějších předpisů;
-
zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech (dále jen zákon č. 190/2004 Sb.), ve znění pozdějších předpisů;
-
zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (dále jen zákon č. 256/2004 Sb.), ve znění pozdějších předpisů.75
Pozornost je dále věnována zejména zákonu č. 218/2000 Sb. a zákonu č. 250/2000 Sb. 3.2.1 Rozpočtová pravidla Základní rozpočtová pravidla státního rozpočtu a územních rozpočtů vymezují zákon č. 218/2000 Sb. a zákon č. 250/2000 Sb. Zákon č. 218/2000 Sb. upravuje základní otázky tvorby, funkcí a obsahu státního rozpočtu, státního závěrečného účtu, střednědobého výhledu státního rozpočtu, hospodaření s prostředky státního rozpočtu a státních fondů, finanční kontroly hospodaření a způsobu řízení státní pokladny a státního dluhu. 76 Základními otázkami tvorby, postavení, obsahu a funkcí územně samosprávných celků se zabývá zákon č. 250/2000 Sb.77 Úplnost rozpočtu Zákon č. 218/2000 Sb. stanovuje povinnost financovat činnosti, kterými vláda ČR zajišťuje funkce státu pouze prostřednictvím státního rozpočet a Národního fondu (až na výjimky stanovené zákonem). 78 Je tak zajištěno, že státní rozpočet, respektive státní závěrečný účet vyjadřují co nejvěrnější obraz stavu vynaložených financí na zajištění funkcí státu, včetně případného schodku těchto financí. Zákon č. 250/2000 Sb. výslovně nestanoví, že činnost územně samosprávných celků musí být financovat pouze rozpočtem územně samosprávného celku. Tuto povinnost však lze vyvodit z ustanovení, že rozpočet územně samosprávného celku je nástrojem jejich hospodaření.
75
Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Státní dluh [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z 76 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), §1 77 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §1 78 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), §2, odst.1
28
Mimo rozpočet jsou však prováděny operace s cizími prostředky nebo sdruženými prostředky.79 Povinnost fiskálního cílení V souvislosti povinností vyvarovat se nadměrných schodků veřejných financí dle článku 126 Smlouvy o fungování EU a s plněním povinností, jenž ukládá SGP, jako např. povinnost předkládat pravidelně konvergenční program, je vláda kromě samotného návrhu státního rozpočtu povinna předkládat Poslanecké sněmovně ČR střednědobý výhled a střednědobý výdajový rámec. Střednědobý výhled a střednědobý výdajový rámec jsou však na rozdíl od návrhu státního rozpočtu překládány Poslanecké sněmovně ČR pouze na vědomí.80 Tyto dokumenty představují určitý nástroj finančního plánování příjmů a výdajů veřejných rozpočtů, včetně nákladů na obsluhu, úhradu a způsobu úhrady veřejného dluhu. Při jejich sestavování je brán v úvahu nejen předpokládaný vývoj ekonomiky, ale i případné plánované legislativní změny, které mohou ovlivnit příjmy a výdaje veřejných rozpočtů. 81 Střednědobý výhled obsahuje zejména předpokládané příjmy a výdaje státního rozpočtu a rozpočtu státních fondů, přehled závazků států a realizovaných státních záruk. V případě, že je předpokládán vznik schodku státního rozpočtu, obsahují i předpokládaný způsob jeho financování. Výhled je sestavován na období 2 let následujících po roce, pro který je předkládán návrh státního rozpočtu.82 „Střednědobý výdajový rámec je sestavován na klouzavém principu celkovými výdaji státního rozpočtu a státních fondů na každý z roků, na které je sestavován střednědobý výhled. Částka střednědobého výdajového na první rok střednědobého výhledu vychází z částky střednědobého výdajového rámce na stejný rok a může být upravena o některé výdaje. Tím se z této částky pro druhý rok střednědobého výhledu stane částka na první rok tohoto výhledu. Po úpravě o realizaci státních záruk, návratné finanční výpomoci, případně výdaje v důsledku neočekávaných okolností se z částky celkových výdajů stane částka výdajů státního rozpočtu v návrhu zákona o státním rozpočtu.“83 79
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §2, §6 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 4 81 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 4 82 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 4 83 Ministerstvo financí ČR: EU a zahraničí: Strategické dokumenty ČR v EU: Konvergenční program: Konvergenční program listopad 2004: Změny institucionálního rámce pro realizaci fiskální politiky [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z 80
29
Oba dokumenty jsou tak základním východiskem pro sestavování návrhu státního rozpočtu v dalším období. Návrh rozpočtu je schvalován Poslaneckou sněmovnou ČR ve formě zákona. Zákon nestanoví povinnost sestavení vyrovnaného nebo přebytkového státního rozpočtu. Česká republika je však vázána Smlouvou o fungování EU a SGP, jehož střednědobým cílem je dosažení téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu veřejných financí (viz kap 3.1). Předpokládá-li se, že státní rozpočet bude deficitní, musí být v rámci střednědobého výhledu a střednědobého výdajového rámce předem stanoven způsob financování předpokládaného deficitu. Je otázkou, zda by v případě státního rozpočtu neměla být stanovena přímo v zákoně povinnost sestavovat rozpočet primárně jako přebytkový nebo vyrovnaný, tak jak je tomu u rozpočtů samosprávných celků (viz níže). Určité limity schodku státního rozpočtu jsou samozřejmě dány Smlouvou o fungování EU a SGP. Problémem však je neurčitost některých stanovených kritérií a dále postup v případě zjištění existence nadměrného schodku. V případě zjištění nadměrného schodku Rada EU vydává doporučení, která nejsou pro daný členský stát právně závazná. Teprve pokud dojde k neplnění doporučení, po kterém následuje jejich zveřejnění a výzva členskému státu ze strany Rady EU k jejich plnění, může Rada EU přistoupit na základě hlasování členských států k některé ze sankcí. Sankce mohou mít podobu povinnosti zveřejnit dodatečné informace, výzvy Evropské investiční bance k přehodnocení úvěrové politiky, povinnosti uložit vklad u EU nebo pokuty. Rada EU však v praxi využívá zejména sankce v podobě uložení povinnosti zveřejnit dodatečné informace, jak bylo demonstrováno na případě Řecka, které doporučení a výzvy neplnilo opakovaně. V případě územně samosprávných celků je stanovena povinnost sestavovat tzv. rozpočtový výhled. Rozpočtový výhled je nástrojem střednědobého finančního plánování, pomocí něhož jsou plánovány souhrnné příjmy a výdaje rozpočtů v jednotlivých letech, zejména dlouhodobé závazky územně samosprávných celků. Je zpracováván na období 2 až 5 let následujících po roce, na který je sestavován rozpočet územně samosprávného celku.84 Rozpočtový výhled je východiskem pro sestavování rozpočtu pro příslušný rok. Návrh rozpočtu je schvalován zastupitelstvem územně samosprávného celku, přičemž k němu mohou vznést připomínky i občané územně samosprávného celku.85 Rozpočet by měl být sestavován jako vyrovnaný nebo přebytkový. Jako schodkový může být rozpočet územně samosprávného celku schválen pouze v případě, že je zabezpečeno jeho financováním
84 85
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §3 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §11
30
přebytkem rozpočtu z minulých let, smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí nebo výnosem z prodeje majetku územně samosprávného celku.86 Právní forma, ve které má být rozpočet územně samosprávného celku schválen, není zákonem stanovena. Ta je na uvážení územně samosprávného celku, a proto rozpočet územně samosprávného celku nemusí mít vždy formu obecně závazného právního předpisu. Je tedy otázkou, v jaké formě rozpočet územně samosprávného celku přijímat. Dle mého názoru je vhodnou formu přijetí rozpočtu územně samosprávného celku ve formě obecně závazné vyhlášky tak, aby byla zajištěna jeho právní závaznost pro všechny na území daného územně samosprávného celku. Účelovost, hospodárnost a efektivnost prostředků rozpočtu Prostředky státního rozpočtu lze využít pouze ke stanovenému účelu při splnění závazných ukazatelů, které stanoví příslušný zákon o státním rozpočtu pro daný rozpočtový rok. Jakékoliv přesuny prostředků, zvýšení či snížení příjmů a výdajů státního rozpočtu lze provést pouze na základě tzv. rozpočtového opatření. K jeho provedení je nutné povolení vlády (případně na základě jejího pověření povolení ministra financí). V případě, že dochází k přesunu mezi závaznými ukazateli státního rozpočtu v rámci kapitoly nad 10% hodnoty ukazatelů, je nutné povolení rozpočtového výboru Poslanecké sněmovny.87 Možnost použít rozpočtové prostředky pouze ke stanovenému účelu se týká i rozpočtů územně samosprávných celků. Změny v rozpočtu lze taktéž provádět pouze prostřednictvím tzv. rozpočtových opatření, přičemž nelze, aby se zvýšil celkový schodek rozpočtu. Rozpočet jako takový může být po jeho schválení měněn pouze z důvodu organizačních změn, legislativních změn a změn ve skutečnostech, které objektivně ovlivňují plnění rozpočtu.88 V případě neoprávněného použití nebo zadržení rozpočtových prostředků (u státního rozpočtu i v případě neprovedení nebo neuložení povinného odvodu za porušení rozpočtové kázně) dochází k porušení rozpočtové kázně. Pokud dojde k porušení rozpočtové kázně, jsou danému subjektu uloženy sankční povinnosti v podobě povinnosti provést odvod za porušení rozpočtové kázně, jehož výše závisí na typu porušení rozpočtové kázně a na výši částky, které se porušení týká.89
86
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §4 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 20 88 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §4 89 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 16, § 19; Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §22 87
31
Příslušní správci kapitol rozpočtu jsou povinni soustavně sledovat a vyhodnocovat hospodárnost, efektivnost a účelovost výdajů v rámci kapitoly a u organizačních složek státu a příspěvkových organizací, u nichž je správce kapitoly zřizovatelem.90 Povinnost vytvářet rozpočtovou rezervu Na úhradu nezbytných a nepředvídaných výdajů je v rámci státního rozpočtu povinně vytvářena rezerva v rámci kapitoly Vládní rozpočtová rezerva. Výše této rezervy musí činit minimálně 0,3% předpokládaných výdajů státního rozpočtu v daném roce.91 V případě rozpočtů územně samosprávných celků zákon nestanovuje povinnost vytvářet rezervu hospodaření. Rozpočet však může být ze zákonem uvedených důvodů měněn jako celek.92 Povinnost vytvářet určitou rezervu hospodaření by měla být stanovena i u rozpočtů územně samosprávných celků. Řízení likvidity rozpočtu Veškeré příjmy a výdaje státního rozpočtu jsou povinně vedeny na účtech ČNB, která je platebním agentem vlády. Tyto účty se nazývají „Souhrnný účet běžného hospodaření státní pokladny“. Na tomto účtu musí být vždy kreditní zůstatek.93 K překonání krátkodobého nesouladu mezi příjmy a výdaji státního rozpočtu je Ministerstvo financí ČR oprávněno přijmout úvěr nebo prodat státní dluhopisy ve formě státních pokladničních poukázek až do výše 15% celkových výdajů schváleného státního rozpočtu. Tento limit se navyšuje o případný schválený schodek státního rozpočtu a o výši případného nesouladu mezi výdaji peněžních prostředků rozpočtovaných jako vlastní zdroje EU a požadavky na tyto zdroje stanovenými rozpočtem EU. Ministerstvo financí je dále oprávněno řešit nedostatek finančních prostředků na souhrnném účtu státního rozpočtu formou dočasné finanční výpomoci z prostředků státní pokladny. Ta však musí být vrácena do konce rozpočtového roku.94 V případě, že hrozí, že zákonný limit pro vydávání státních pokladničních poukázek bude překročen a časový nesoulad příjmů a výdajů nelze řešit prostřednictvím návratné
90
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 39 91 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 44 92 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §16 93 Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Státní dluh: Legislativa a pravidla: Právní úprava řízení státního dluhu [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z 94 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 34
32
finanční výpomoci, musí Ministerstvo financí ČR zastavit výdaje státu do doby, než přijdou na účty státu odpovídající příjmy.95 Případné přebytky státní pokladny může Ministerstvo financí krátkodobě investovat do státních dluhopisů nebo cenných papírů České národní banky (dále jen ČNB). 96 V případě územně samosprávných celků může být časový nesoulad mezi příjmy a výdaji rozpočtu překonán prostřednictvím návratné finanční výpomoci.97 Kontrola plnění rozpočtu Za celkové plnění schváleného státního rozpočtu odpovídá vláda Poslanecké sněmovně ČR. Vláda je povinna předkládat po skončení pololetí Poslanecké sněmovně ČR zprávu o vývoji ekonomiky a plnění státního rozpočtu. Po skončení prvního a třetího kalendářního čtvrtletí předkládá vláda zprávu hodnotící pokladní plnění státního rozpočtu, kterou zpracovává Ministerstvo financí ČR, rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny ČR.98 Za hospodaření s prostředky jednotlivých kapitol jsou odpovědni příslušní správci kapitol. Ti soustavně sledují hospodaření s prostředky z hledisek hospodárnosti, efektivnosti a účelovosti výdajů v rámci kapitoly a u organizačních složek státu a příspěvkových organizací, u nichž je správce kapitoly zřizovatelem.99 Zákon č. 250/2000 Sb. neupravuje sankce v případě selhání této kontroly, ani nespecifikuje konkrétní osobní odpovědnost za provádění kontroly a její správnost. Kontrola hospodaření podle rozpočtů územně samosprávných celků je prováděna dle zvláštního právního předpisu, kterým je zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů.100 Povinnost předkládat závěrečný účet Výsledek rozpočtového hospodaření za rozpočtový rok představuje státní závěrečný účet nebo závěrečný účet územně samosprávného celku. Součástí státního závěrečného účtu jsou nejen
95
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 34 96 Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Státní dluh: Legislativa a pravidla: Právní úprava řízení státního dluhu [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z 97 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §7, §8 98 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 27 99 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 39 100 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, §15
33
závěrečné účty jednotlivých kapitol státního rozpočtu, ale i souhrnné údaje o výsledcích hospodaření územních samosprávných celků a státních fondů. 101 Vypracováním návrhu státního závěrečného účtu je pověřeno Ministerstvo financí ČR, které jej předkládá vládě spolu s návrhem na použití přebytku rozpočtového hospodaření nebo na úhradu jeho schodku. Vláda pak předkládá návrh Poslanecké sněmovně ČR, která následně rozhodne o použití přebytku nebo úhradě schodku hospodaření. Při formování návrhu a rozhodování o použití přebytku nebo úhradě schodku rozpočtového hospodaření na daný rok by mělo respektován způsob, který předpokládá příslušný střednědobý výhled a střednědobý výdajový rámec. V případě schodku rozpočtového hospodaření je Ministerstvo financí ČR oprávněno jeho krytí dočasně řešit prostřednictvím státních dluhopisů až do konečného rozhodnutí Poslanecké sněmovny ČR.102 Schodek státního závěrečného účtu je obvykle Poslaneckou sněmovnou ČR uznán zákonem o dluhopisovém programu, čímž dochází k jeho zahrnutí do veřejného dluhu.103 Územně samosprávné celky jsou povinny své závěrečné účty nechat přezkoumat dle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkumu hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů. Výsledkem tohoto přezkumu je Zpráva o výsledku přezkoumání, která je povinnou součástí příslušného závěrečného účtu. 3.2.2 Řízení veřejného dluhu Řízením veřejného dluhu, jakožto důsledku dlouhodobé fiskální nerovnováhy veřejných rozpočtů, je pověřeno na základě zákona č. 218/2000 Sb. Ministerstvo financí ČR104, které je oprávněno: -
nabývat, zcizovat a právně zatěžovat státní dluhopisy;
-
nabývat a zcizovat dluhopisy vydané ČNB;
-
nabývat a zcizovat dluhopisy právnických osob, za jejichž závazky z jejich hlavní činnosti ručí stát. 105
101
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 29 102 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 30 103 Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Státní dluh: Řízení státního dluhu: Cíle a kritéria řízení státního dluhu [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z 104 Obecné zmocnění Ministerstva financí k řízení státního dluhu stanovuje zákon č. 2/1969 Sb., O zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR, který určuje výkon funkcí státní pokladny Ministerstvu financí. Samotná státní pokladna vykonává 4 základní funkce. Jsou to funkce provozního výkonu státního rozpočtu, funkce vedení státního účetnictví a výkaznictví, funkce řízení hotovosti státu a funkce řízení státního dluhu.
34
V této souvislosti je Ministerstvo financí ČR oprávněno přímo provádět operace na sekundárním trhu státních dluhopisů, dluhopisů vydaných ČNB a dluhopisů zaručených státu, pokud tuto činnost neprovádí na základě dohody s Ministerstvem financí ČR ČNB.106 Hlavním cílem Ministerstva financí ČR je zajištění výpůjčních potřeb centrální vlády a jejích platebních závazků s co možná nejnižšími náklady dluhové služby ve střednědobém a dlouhodobém horizontu při přiměřeném stupni rizika.107 Činnosti spojené s vydáním, správou a splácením státních dluhopisů, což jsou dluhopisy vydané ČR, zabezpečuje Ministerstvo financí ČR na základě zákona č. 190/2004 Sb.108 Státní dluhopisy lze vydat pouze na základě zákonného zmocnění, a to buď na základě zvláštního zákona, který opravňuje Ministerstvo financí ČR k vydání státních dluhopisů, nebo na základě zvláštního zákona o dluhopisovém programu. Tyto zvláštní zákony musí zároveň stanovit účel, maximální rozsah a maximální dobu splatnosti státních dluhopisů vydaných na základě zákonného oprávnění Ministerstva financí ČR nebo veškerých závazků, které vyplývají z daného dluhopisového programu. V případě schvalování obou výše uvedených typů zákonů je vláda povinna k návrhu zákona předložit Poslanecké sněmovně ČR stanovisko ČNB k tomuto návrhu.109 Je tak zajištěn určitý odborný dohled ČNB nad emisemi státních dluhopisů. Výše emise je však věcí politického rozhodnutí a jeho schválení parlamentem. Při domácí emisi státních dluhopisů jsou tyto dluhopisy prodávány prostřednictví ČNB, s výjimkou dluhopisů, které podle emisních podmínek mohou nabývat výhradně fyzické osoby. Ty pak prodává přímo Ministerstvo financí ČR nebo jím zřízená právnická osoba. V případě zahraniční emise, se státní dluhopisy prodávají prostřednictvím obchodníka s cennými papíry oprávněného k této činnosti v daném státu (většinou se jedná o národní centrální banky).110
105
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 35 106 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 35 107 Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Státní dluh: Legislativa a pravidla: Právní úprava řízení státního dluhu [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z 108 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), § 30 109 Zákon č. 190/2004 Sb. o dluhopisech, § 25 110 Zákon č. 190/2004 Sb. o dluhopisech, § 25
35
3.2.3 Zákaz měnového financování schodků veřejných rozpočtů a zvýhodněného přístupu k finančním institucím V souladu s článkem 123 Smlouvy o fungování EU zakazuje i česká legislativa měnové financování schodků veřejných rozpočtů a zvýhodněný přístup k finančním institucím. Zákaz je obsažen v zákonu č. 6/1993 Sb., který stanoví, že ČNB nesmí subjektům veřejnému sektoru (s výjimkou bank) poskytovat návratné finanční prostředky ani jinou finanční podporu, a to ani nákupem dluhopisů od těchto subjektů, pokud je tyto subjekty emitují. ČNB dále nesmí s těmito subjekty provádět obchody, ze kterých by jí mohly vůči těmto subjektům vzniknout pohledávky.111 Měnové financování schodků veřejných rozpočtů je zakázáno nejen s ohledem na legislativu EU, ale i s ohledem na hlavní ČNB, jímž je péče o cenovou stabilitu112. Zvýšené množství peněz v dané ekonomice vyvolává tlaky na zvyšování cenové hladiny (inflaci).
3.3 Legislativní úprava veřejného dluhu v Řecku Stejně tak jako v případě České republiky, jsou pro Řecko jako členskou zemi EU přímo právně závazné Smlouva o fungování EU, SGP a nařízení, které byla přijata na jejich základě. Na úrovni mezinárodního práva je Řecko dále vázáno bilaterálními mezinárodními smlouvami mezi Řeckem a jednotlivými členskými státy Eurozóny (s výjimkou Slovenska a Irska) a smlouvou s IMF. Na základě těchto smluv byla Řecku poskytnuta finanční pomoc v celkové výši 80 mld. EUR ze strany členských států Eurozóny a 30 mld. EUR ze strany IMF.113 O finanční pomoc požádalo Řecko vzhledem k dluhové krizi, ve které se octlo oficiálně EU a IMF dne 24. března 2010114. Na národní úrovni je problematika schodku veřejných rozpočtů, veřejného dluhu a možností jejich financování upravena především následujícími právními předpisy: -
zákonem č. 2362/1995 o účetnictví ve veřejném sektoru (N 2362/1995 DIOMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis) (dále jen zákon č. 2362/1995), ve znění pozdějších předpisů;
111
Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, § 31 viz zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, § 2 113 KOMISE EU: DIRECTORATE-GENERAL FOR ECONOMIC AND FINANCIAL AFFAIRS. The Economic Adjustment Programme for Greece Third Review - Winter 2011 [online]. Brusel: Komise EU, 2011 [cit. 2011-06-10]. s. 4. Dostupné z . ISBN 978-9279-19328-6. 114 Řecko požádalo o pomoc EU a MMF. E15.cz [online]. 24. března 2011 [cit. 2011-03-05]. Dostupné z 112
36
-
zákonem č. 3871/2010 o finančním řízením a odpovědnosti a dalších ustanovení (dále jen zákon č. 3871/2010)
-
zákony státních rozpočtů pro jednotlivé rozpočtové roky;
-
zákonem č. 3492/2006 o organizaci systému řízení k zajištění řádného finančního řízení státního rozpočtu a ostatních státních institucí a dalších ustanovení (dále jen zákon č. 3492/2006), ve znění pozdějších předpisů;
-
zákonem č. 3697/2008 o posílení transparentnosti rozpočtu, kontroly veřejných výdajů, opatření daňové spravedlnosti a dalších ustanovení (dále jen zákon č. 3697/2008), ve znění pozdějších předpisů;
-
zákonem č. 1266/1982 o orgánech odpovědných za provádění měnové politiky, úvěrové politiky a politiky směnných kurzů a dalších ustanoveních (dále jen zákon č. 1266/1982), ve znění pozdějších předpisů;
-
zákonem č. 3606/2007 o finančním trhu a dalších ustanoveních (dále jen zákon č. 3606/2004 Sb.), ve znění pozdějších předpisů.115
V další části této práce se pozornost soustředí především na zákon č. 2362/1995, ve znění pozdějších předpisů. Zákon byl několikrát novelizován, a to zejména v souvislosti s přípravou Řecka na vstup do eurozóny. K poslední novelizaci došlo v roce 2010, kdy Řecko muselo přijmout legislativní změny v souvislosti s řešením dluhové krize. Tato novelizace proběhla prostřednictvím zákona č. 3871/2010. 3.3.1 Rozpočtová pravidla Základní pravidla tvorby rozpočtů, hospodaření s rozpočtovými prostředky, finanční kontroly hospodaření a pravidla pro řízení státní pokladny a státního dluhu jsou vymezena zákonem č. 2362/1995, ve znění pozdějších předpisů. Tato pravidla se vztahují nejen na tvorbu rozpočtu a rozpočtové hospodaření na vládní úrovni, ale i na úrovni územních samospráv a na hospodaření systému sociálního zabezpečení. Zákon dále upravuje i problematiku veřejných zakázek.
115
Hellenic Republic Ministry of finance: Legislation: Acts of Law [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-0531]. Dostupné z Bank of Greece: Legal framework: Laws [online]. Změněno neuvedeno [cit. 201105-31]. Dostupné z
37
Úplnost rozpočtu Stejně jako v případě ČR musí být rozpočet úplný, tzn., že musí zahrnovat veškeré příjmy a výdaje. Žádné příjmy nemohou být přijaty a žádné výdaje vynaloženy, aniž by nebyly obsahem rozpočtu. Výdaje navíc nesmí překročit stanovené limity.116 V Řecku je vedle státního rozpočtu sestavován zvlášť rozpočet pro oblast sociálního zabezpečení, včetně zdravotní péče, který tvoří přílohu státního rozpočtu. Tento rozpočet musí obsahovat údaje o příjmech, výdajích a celkovém přebytku / schodku rozpočtu a dále o zdrojích financování a celkovém zadlužení v této oblasti.117 Povinnost fiskálního cílení Řecko je přímo vázáno Smlouvou o fungování EU a SGP. Má proto povinnost vyvarovat se nadměrných schodků veřejných financí (viz článek 126 Smlouvy o fungování EU) a předkládat v pravidelných intervalech stabilizační programy. Stabilizační programy jsou nástrojem fiskálního cílení (včetně cílení výše veřejného dluhu a způsobu jeho úhrady) tak, aby bylo zajištěno plnění kritérií stanovených Smlouvou o fungování EU a SGP (podrobněji viz kap. 3.1.1 a 3.1.2). Stabilizační programy jsou předkládány ve formě střednědobých finančních rámců. Ty jsou sestavovány na dobu 3 let a obsahují mimo jiné i výdajové rámce, včetně určení zdrojů financování výdajů118. Při
tvorbě
střednědobých
finančních
rámců
se
vychází
z předpokladu
makro-
a mikroekonomického vývoje ekonomiky, přičemž jsou zohledněna i připravovaná politická opatření, jež mohou ovlivnit příjmy a výdaje veřejných rozpočtů. Tato prognóza je spolu s hodnocením plnění předchozích prognóz fiskálního vývoje za poslední 2 roky nezbytnou součástí samotného střednědobého finančního rámce. Střednědobý finanční rámec dále obsahuje především odhad příjmů a výdajů státního rozpočtu, včetně konečného stavu státního rozpočtu, a odhad konsolidovaných příjmů a výdajů územních samosprávných celků. Povinnou součástí střednědobého finančního rámce je taktéž analýza hlavních rizik, která mohou ovlivnit příjmovou nebo výdajovou stránku veřejných rozpočtů.119 Návrh střednědobého finančního rámce předkládá ministr financí ke schválení vládě nejpozději do 15. dubna. O vládou schváleném návrhu hlasuje řecký parlament nejpozději do 15. května.
116
N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 5, odst. 2 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 6, odst. 3 118 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 6, odst. 3 119 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis, článek 6a, odst. 2 a 3 117
38
Návrh na aktualizaci schváleného střednědobého rámce musí předložit ministr financí vždy do září příslušných let, pro něž byl střednědobý finanční rámec schválen. Aktualizace musí být schváleny parlamentem. 120 Ze schváleného střednědobého rámce (včetně jeho aktualizací) se pak ze zákona vychází při sestavování veřejných rozpočtů pro daný rok. Až na základě schváleného střednědobého finančního rámce je tedy zpracován návrh státního rozpočtu, který musí být předložen rozpočtovému výboru parlamentu v říjnu. O návrhu státního rozpočtu následně hlasuje parlament v rámci běžného legislativního procesu. 121 V Řecku je dle platné legislativy úloha fiskálního cílení tedy větší než v ČR. Programy fiskálního cílení jsou sestavovány pro delší časové období (3 roky oproti 2) a jejich povinnou součástí je navíc i hodnocení plnění programu za poslední 2 roky. O návrhu programu fiskálního cílení je v Řecku hlasováno v parlamentu zvlášť, stejně jako o každé aktualizaci již schváleného fiskálního programu. V ČR je návrh fiskálního programu na následující 2 roky předkládán spolu s návrhem státního rozpočtu. Fiskální program je však Poslanecké sněmovně ČR na rozdíl od návrhu státního rozpočtu předkládán pouze na vědomí. Je nutno podotknout, že právní úprava v oblasti fiskálního cílení byla v Řecku novelizována a úloha fiskálního cílení posílena až v roce 2010 v souvislosti s dluhovou krizí veřejných financí, se kterou se Řecko dosud potýká. Účelovost, hospodárnost a efektivnost prostředků rozpočtu Rozpočtové prostředky mohou být použity pouze ke stanovenému účelu, přičemž musí být respektovány limity dané příslušným rozpočtem a střednědobým finančním rámcem. V případě překročení výdajových stropů jednotlivými subjekty, které hospodaří s veřejnými prostředky, dochází automaticky ze zákona ke snížení výdajových stropů pro daný subjekt v dalším roce.122 Přesun prostředků mezi kapitolami státního rozpočtu je možný pouze se souhlasem ministra financí, a to v případě, že tento přesun nebude vyšší než 10% rozpočtově schválených příjmů dané kapitoly. V případě, že by výše přesunu rozpočtových prostředků přesáhla uvedené procento, je nutné jeho schválení řeckým parlamentem.123 Vyžádá-li si financování výdajů státního rozpočtu půjčky, jejichž čistá výše přesáhne 10% předpokládané čisté výpůjční
120
N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 6b, a 6c N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 6d a článek 8, odst. 1 122 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 5 a 6d 123 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 15 121
39
potřeby státu dle rozpočtu, je nutné, aby změnu rozpočtu schválil parlament. Až poté je ministr financí oprávněn uzavřít příslušné smlouvy o půjčce.124 Pokud je některá platba provedena v rozporu s právními předpisy nebo chybně, je správce rozpočtové kapitoly povinen přijmout nezbytná opatření k nápravě a zajištění práv vlády do 48 hodin od zjištění rozporu nebo chyby. Je-li takováto platba provedena úmyslně nebo z hrubé nedbalosti, přistupuje k výše uvedené povinnosti i odpovědnost za rozpor nebo chybu a povinnost věc řešit v disciplinárním řízení.125 Veškeré toky veřejných financí by měly být uskutečňovány s ohledem na jejich hospodárnost (tzn. s ohledem na optimální vztah mezi náklady a příjmy) a s ohledem na efektivitu (tzn. s ohledem na dosažení stanovených cílů).126 Ve srovnání s českou legislativou vytváří řecká legislativa vyšší tlak na hospodárnost vynaložených rozpočtových výdajů, protože subjektu, který překročí výdajové stropy stanovené střednědobým finančním rámcem a rozpočtem, je automaticky snížen výdajový strop na další rozpočtové období. V případě nutnosti přesunu rozpočtových prostředků nebo zvýšení výpůjční potřeby, který je vyšší než 10%, musí dojít ke schválení příslušných opatření řeckým parlamentem jako celkem, v ČR je nezbytné pouze povolení Rozpočtového výboru Poslanecké sněmovny ČR. Povinnost vytvářet rozpočtovou rezervu Rozpočtová rezerva je vytvářena ve výši minimálně 1% a maximálně 3% celkových výdajů rozpočtu. Rezerva je určena ke krytí nezbytných mimořádných výdajů, které nebylo možné předvídat v době schvalování rozpočtu nebo jeho změn. Použití prostředků z rezervy je možné pouze v odůvodněných případech za podmínky, že nelze výdaje krýt snížením ostatních výdajů a není možné prostředky získat přerozdělením.127 Přestože výše rozpočtové rezervy v poměru k celkovým výdajům státního rozpočtu je několikanásobně vyšší než v ČR (0,3%), vyzvala Rada EU 16. února 2010 mimo jiné ke zvýšení rozpočtové rezervy (a to hotovostní rezervy) na 10% z celkových rozpočtových prostředků128. Toto opatření Řecko dosud nepřijalo.
124
N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 56 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 1 126 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 64, odst. 1 127 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 18 128 RADA EU: Rozhodnutí Rady určené Řecku, kterým se posiluje a prohlubuje fiskální dohled a Řecko se vyzývá, aby učinilo opatřeni ke snížení schodku, která jsou považována za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku 9443/10 [online]. Brusel: 7. května 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 125
40
Řízení likvidity rozpočtu Řízením finančních toků v rámci státního rozpočtu je pověřen Nejvyšší účetní úřad (General Accounting Office)129, přičemž platebním agentem vlády je řecká centrální banka Bank of Greece.130 Smlouvy o případných půjčkách je obecně oprávněn podepisovat jménem řecké vlády ministr financí.131 Vyžádá-li si financování rozpočtu půjčky, jejichž čistá výše přesáhne 10% předpokládané čisté výpůjční potřeby, je nutné, aby navýšení půjček schválil parlament.132 Ministr financí je oprávněn stanovit výdajové stropy na určité období v rámci rozpočtového roku (např. měsíc) nebo může stanovit limity pro platby, pokud to vyžaduje finanční situace nebo hospodářská a měnová politika.133 Měnové rezervy státu mohou být uloženy na účtech vedených nejen u Bank of Greece, ale i u běžných komerčních bank. Pohyby na účtech jsou možné na základě písemného pokynu ministra financí.134 Řecká vláda tak může na rozdíl od české vlády hotovostní rezervy státu uložit u centrální banky nebo je krátkodobě investovat do státních dluhopisů nebo cenných papírů centrální banky, ale i u komerčních bank. Je otázkou, zda je tato možnost výhodou či nevýhodou. Řecká vláda sice může dosáhnout vyšších úrokových výnosů, cenou za tuto možnost je však vyšší riziko. Kontrola plnění rozpočtu Za plnění rozpočtu odpovídá vláda řeckému parlamentu.135 Parlamentu jsou ministrem financí předkládány měsíčně konsolidované zprávy o výdajích, příjmech a závazcích na úrovni centrální vlády. Dále jsou čtvrtletně zpracovávány konsolidované zprávy, které hodnotí odchylky skutečných příjmů a výdajů veřejných rozpočtů od plánovaných. Způsob, formu a přesné datum zveřejnění těchto zpráv stanoví ministr financí.136 Za hospodaření v rámci jednotlivých kapitol jsou odpovědni jejich správci.137 Kontrola hospodaření s veřejnými prostředky je prováděna formou interních auditů, které probíhají pod dohledem Nejvyššího účetního úřadu, a formou externí kontroly a auditu
129
N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis, článek 3 Bank of Greece: The Bank: Responsibilities [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-06-10]. Dostupné z 131 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 2 132 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 56 133 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 19 134 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 61 a 62 135 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 1 136 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 78 137 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 1 130
41
ze strany speciálně zřízeného úřadu Y.D.E., který je nezávislý jak na ministerstvu financí, tak na Nejvyšším účetním úřadu. 138 Ve srovnání se situací v ČR je řecký parlament informován o vývoji veřejných financí častěji, a to měsíčně, kdežto v ČR je interval čtvrtletní. Je pochopitelné, že v situaci, kdy se Řecko nachází v dluhové krizi a stále častěji se hovoří o jeho možném bankrotu, je tato informační povinnost důležitá. Nicméně v případě ČR lze považovat čtvrtletní interval dostatečný. Povinnost předkládat finanční zprávy a účetní závěrky Jak již bylo zmíněno výše, řecký ministr financí je povinen předkládat parlamentu měsíční konsolidované zprávy o hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu a čtvrtletní konsolidované zprávy, které hodnotí odchylky skutečných příjmů a výdajů veřejných rozpočtů od plánovaných139, a tedy i stav schodku veřejných financí. Každoročně je pak sestavována výroční zpráva o hospodaření státu a rozvaha, která zobrazuje stav veřejných financí. Návrhy musí být do konce července následujícího roku předány ministrem financí Účetnímu dvoru, jenž je součástí řecké soudní soustavy. Tyto návrhy jsou potom zaslány spolu s připomínkami Účetního dvora a s vyjádřením ministra financí k těmto připomínkám nejpozději do konce listopadu parlamentu.140 Celkové hodnocení finančního hospodaření s rozpočtovými prostředky je taktéž zahrnuto ve střednědobém fiskálním rámci, jehož součástí je mimo jiné i hodnocení fiskálního vývoje za poslední 2 roky. V Řecku tedy dochází k přezkumu závěrečné zprávy o plnění státního rozpočtu Účetním dvorem. Kontrola plnění rozpočtu je v ČR záležitostí Nejvyššího kontrolního úřadu (NKÚ)141, nicméně zpráva NKÚ není povinnou součástí návrhu státního závěrečného účtu, který je předkládán Poslanecké sněmovně ČR. Lze tak konstatovat, že celková zpráva o výsledku hospodaření s rozpočtovými prostředky podléhá v Řecku vyšší míře kontroly nezávislou institucí než v ČR. 3.3.2 Řízení veřejného dluhu Důsledkem dlouhodobé nerovnováhy veřejných rozpočtu je existence veřejného dluhu, za jehož řízení odpovídá ministr financí. Řízení veřejného dluhu je prováděno na základě parametrů stanovených ve střednědobém finančním rámci schváleném parlamentem. 142
138
N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 23-25a N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 78 140 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 72-76 141 Zákon č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu, §3 142 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 56 139
42
Ministr financí může delegovat pravomoc uzavírat smlouvy o půjčce a vydávat státní dluhopisy a státní pokladniční poukázky na Public debt management agency (PDMA). Ministr financí pak musí parlamentu každoročně v prvním čtvrtletí roku předkládat zprávu o činnosti DPMA.143 Vyžádá-li si financování veřejného dluhu půjčky, jejichž čistá výše přesáhne 10% předpokládané čisté výpůjční potřeby státu, musí změnu rozpočtu a tedy i souvisejícího střednědobého finančního rámce schválit parlament. Až poté může ministr financí uzavřít příslušné smlouvy o půjčce, případně vydat nové státní dluhopisy nebo státní pokladniční poukázky.144 Evidenci a sledování stavu veřejného dluhu provádí Nejvyšší účetní úřad.145 Na rozdíl od ČR není v Řecku vyžadováno zvláštní zákonné zmocnění ministerstva financí k emisi státních dluhopisů. Emise sice musí probíhat za podmínek stanovených v parlamentem schváleném střednědobém finančním rámci, nicméně dojde-li ke zvýšení čisté výpůjční potřeby oproti plánu, je nutné schválení parlamentem až v případě, že toto zvýšení překročí 10% z předkládané čisté výpůjční potřeby146. Pravomoci ministra financí v oblasti řízení veřejného dluhu jsou tak dle mého názoru rozsáhlejší než v ČR a omezení těchto pravomocí podmínkou zvláštního zákonného zmocnění k emisi státních dluhopisů by bylo pro Řecko přínosem. Efekt případného omezení by bylo možné hodnotit až s delším časovým odstupem. Nicméně v tuto chvíli může ministr financí při zvýšení čisté výpůjční potřeby o méně než 10% oproti předpokladu, zajistit financování této zvýšené potřeby v podstatě dle svého uvážení. Musí však samozřejmě respektovat obecné zásady a principy hospodaření s veřejnými financemi. 3.3.3 Zákaz měnového financování schodků veřejných rozpočtů a zvýhodněného přístupu k finančním institucím Zákaz měnového financování schodků veřejných rozpočtů a zvýhodněného přístupu k finančním institucím dle článku 123 Smlouvy o fungování EU je pro Řecko přímo právně závazný z titulu jeho členství v EU. Přímo v řecké legislativě se nepodařilo tento zákaz nalézt.
143
N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 56 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 56 145 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 56 146 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 56 144
43
3.4 Srovnání vývoje veřejného dluhu v České republice a Řecku 3.4.1 Absolutní výše veřejného dluhu a dluhový poměr V ČR dosáhla k 31. 12. 2010 výše veřejného dluhu 56 404,1 mil. EUR (tj. 1 413 544 mil. Kč) a dluhový poměr (tzn. poměr výše veřejného dluhu k nominálnímu HDP) činil 38,5% HDP. Absolutní hodnota řeckého veřejného dluhu byla k uvedenému datu 328 588 mil. EUR, dluhový poměr činil 142,8 % HDP. Schodek veřejných rozpočtu v poměru k HDP dosáhl ke stejnému datu v ČR výše 4,7% HDP a v Řecku 10,5%.147 Obr. 2 Vývoj dluhového poměru v ČR a Řecku v letech 2010-2011 (% HDP)
Zdroj dat: EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government
gross
debt
[online].
Změněno
17.
05.
2011
[cit.
2011-23-06].
Dostupné
z
Ani jedna z uvedených zemí tak nesplnila fiskální kritéria daná článkem 126 Smlouvy o fungování EU a SGP (viz kap. 3.1.1 a 3.1.2). ČR překročila hranici poměru skutečného schodku veřejných financí ve výší 3% HDP, kritérium poměru veřejného dluhu k HDP v maximální výši 60% splnila. Řecko překročilo výrazně obě uvedená kritéria, a to i přes finanční pomoc, která mu byla poskytnuta ze strany IMF a zemí eurozóny (vyjma Slovenska a Irska) prostřednictvím EFSM a EFSF. U obou zemí tak lze v současnosti konstatovat existenci nadměrného schodku, i když situace, v níž se nachází Řecko, je ve srovnání s ČR nepoměrně závažnější. 147
Viz Přílohy: Tab. 1 Vývoj veřejného dluhu ve vybraných zemích v letech 2000-2010 a Tab. 2 Vývoj deficitu veřejných rozpočtů ve vybraných zemích v letech 2000-2010
44
Obr. 3 Vývoj schodku veřejných rozpočtu v ČR a Řecku v letech 2010-2011 (% HDP)
Zdroj dat: EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government
gross
debt
[online].
Změněno
17.
05.
2011
[cit.
2011-23-06].
Dostupné
z
Ve srovnání s rokem 2009 došlo v obou zemích ke snížení schodku veřejných rozpočtů148, a to v souvislosti s fiskální konsolidací, kterou obě země zahájily. V ČR byla přijata opatření zejména na příjmové straně veřejných rozpočtů. Došlo ke zvýšení DPH, spotřebních daní, daní z nemovitostí a odstranění stropů pro odvody na sociální zabezpečení. Na straně výdajů pak došlo ke snížení sociálních dávek, mzdových nákladů ve veřejném sektoru a zmrazení důchodů149. O strukturálních fiskálních reformách na výdajové straně veřejných rozpočtů se v ČR jedná právě v současnosti. Tato opatření by měla zahrnovat zejména důchodovou reformu a reformu zdravotnictví. Vliv těchto reforem, ať už jejich schválená podoba bude jakákoliv, na výši veřejného dluhu se však projeví až v delším časovém období. Jejich úspěšnost či neúspěšnost tak bude možné hodnotit až s dostatečným časovým odstupem. V případě Řecka byla přijatá fiskální opatření razantnější, a to nejen vzhledem k vážnosti situace, v níž se Řecko nachází, ale i k podmínkám stanovených IMF a EU pro čerpání 148
Viz Přílohy: Tab. 2 Vývoj deficitu veřejných rozpočtů ve vybraných zemích v letech 2000-2010 KOMISE EU: Sděleni Komise Radě: Posouzeni opatřeni přijatých Belgií, Českou republikou, Německem, Irskem, Španělskem, Francií, Itálií, Nizozemskem, Rakouskem, Portugalskem, Slovinskem a Slovenskem v reakci na doporučení Rady ze dne 2. prosince 2009 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí 11325/10 [online]. Brusel: 17. června 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 10 - 11. Dostupné z 149
45
finanční pomoci. Hlavním cílem této pomoci je zachování stability společné měny a zabránění šíření dluhové krize do dalších zemí EU (viz kap. 3.1). Řecko tak bylo nuceno průběžně během roku 2010 přistoupit k opatřením, která snížila deficit veřejných rozpočtů o 19 500 mil. EUR a další výdaje veřejného sektoru (dluhová služba, sociální výdaje) o 2 500 mil. EUR150. Tato opatření zahrnovala zejména: -
snížení mezd ve veřejném sektoru o 15% a snížení mzdových prostředků pro státní podniky o 30%;
-
snížení důchodů o 10%;
-
snížení počtu zaměstnanců ve veřejném sektoru;
-
snížení počtu škol;
-
snížení sociálních výdajů o 3 400 mil. EUR;
-
zvýšení spotřebních daní o 33%;
-
zvýšení sazeb DPH;
-
zavedení zvláštních dávek pro ziskové firmy a fyzické osoby s vysokými příjmy a (nebo) majetkem s vysokou reálnou hodnotu.151
Dále byly přijaty následující kroky fiskálních strukturálních reforem: -
v rámci reformy důchodového systému zvýšení hranice pro nárok na plný starobní důchod na 65 let a počtu odpracovaných let na 40;
-
v rámci reformy trhu práce došlo ke snížení nároku na odstupné a odměn za práci přes čas, prodloužení zkušební doby na 3-12 měsíců, zvýšení měsíční kvóty pro propuštění zaměstnanců na 2-5%, zvýšení podpora částečných úvazků;
-
posílení fiskálního řízení veřejných financí byla zavedena závaznost výdajových stropů, vytvoření evidence závazků veřejného sektoru;
-
v oblasti výběru daní bylo zavedeno efektivnější využití informačních technologií, dále bylo pro otázky daní zavedeno zkrácené soudní řízení;
-
v rámci boje proti daňovým únikům byl zvýšen počet kontrol a zároveň došlo ke zvýšení pokut za daňové delikty;
150 KOMISE EU: DIRECTORATE-GENERAL FOR ECONOMIC AND FINANCIAL AFFAIRS. The Economic Adjustment Programme for Greece Third Review - Winter 2011 [online]. Brusel: Komise EU, 2011 [cit. 2011-06-10]. s. 18. Dostupné z . ISBN 978-9279-19328-6. 151 Hellenic Republic Ministry of finance: Hellenic Economic Policy Programme Newsletter – May 2011 [online]. 19. 05. 2011 [cit. 2011-06-23]. Dostupné z
46
-
na úrovni místních samospráv byl snížen počet obecních úřadů, volených zastupitelů a úředníků samospráv;
-
v oblasti zdravotnictví došlo k snížení průměrných nákladů a sloučení některých nemocnic (slučování nemocnic bude probíhat i v roce 2010);
-
došlo k zjednodušení zakládání nových podniků a k liberalizaci v oblasti dopravy a tzv. „uzavřených“ profesí, tj. profesí, pro jejichž výkon je nutné členství v profesním sdružení, registrace apod.;
-
dále byla provedena restrukturalizace železniční dopravy a městské hromadné dopravy. 152
Přijetí výše uvedených opatření se však v tuto chvíli jeví jako nedostatečné a v současnosti se stále častěji na půdě Rady EU hovoří o možném státním bankrotu Řecka. Je pochopitelné, že státy eurozóny se snaží i za cenu vysokých nákladů zachovat stabilitu společné měny, nicméně je otázkou jaké budou konečné celkové náklady této snahy a zda bude tato snaha úspěšná. Problematické bylo již samotné přijetí Řecka do eurozóny. Jak již bylo uvedeno v kap. 3.1.1, Řecko bylo přijato do eurozóny i neplnění kritérií dle článku 126 Smlouvy o fungování EU a SGP. Poměr veřejného dluhu k HDP činil v roce 1998 106%, v roce 1999 105%, v roce 2000 pak 106% a v roce 2001 pak 106%153. Navíc došlo k falšování statistik ze strany Řecka154 a podle revidovaných údajů činil poměr veřejného dluhu k HDP např. v roce 2000 114% a v roce 2001 115%155. Plnění kritérií podléhá kontrole ze strany Komise EU a je tedy otázkou, proč bylo možné, aby vstup Řecka do eurozóny byl všeobecně podpořen a zda bylo vůbec vhodné zavést společnou měnu v co nejvíce státech i přes porušování předem stanovených kritérií. Jistě zde byla patrná snaha podpořit zavedení měnové unie jako dalšího stupně integrace v co nejvíce státech EU, otázkou však byl a stále je poměr přínosů a negativních stránek této snahy, včetně souvisejících finančních nákladů. 152
Hellenic Republic Ministry of finance: Hellenic Economic Policy Programme Newsletter – May 2011 [online]. 19. 05. 2011 [cit. 2011-06-23]. Dostupné z 153 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 5. Dostupné z 154 viz např. Businessinfo.cz: Úvodní strana: EU: Aktuality z EU: Reforma fiskální pravidel: Unijní parlament žádá přísnější sankce pro zadlužené státy [online]. Změněno 10. února 2011 [cit. 2011-03-05]. Dostupné z 155 SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows (IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 5. Dostupné z
47
Pokud se zaměříme na vývoj schodků veřejných rozpočtů a veřejného dluhu za celých posledních 10 let (tzn. 2000-2010), lze v případě ČR konstatovat, že v letech 2000-2003 docházelo k nestálému nárůstu schodků, a to z hodnoty 3,7% HDP v roce 2000 až na 6,6% HDP v roce 2003. Od roku 2004 je v souvislosti se vstupem ČR do EU patrná snaha o plnění článku 126 Smlouvy o fungování EU a SGP. K překročení kritérií stanovených Smlouvou o fungování EU a SGP došlo až v roce 2009 v souvislosti s dopady celosvětové ekonomické recese, kdy schodek veřejných rozpočtů činil 5,9% HDP. V roce 2010 došlo především díky výše zmíněné fiskální konsolidaci, opět ke snížení schodku veřejných rozpočtu, i když jeho výše stále přesahovala hranici 3% HDP. Co se týče vývoje veřejného dluhu, ČR dosahuje neustále hodnot dluhového poměru, které jsou výrazně pod 60% HDP. Nicméně od roku 2000 do roku 2010 stoupl dluhový poměr z 18,5% HDP na 35,5% HDP. Vyjádřeno v absolutní výši to znamená, že veřejný dluh vzrostl o více než 387% z 11 567,7 mil. EUR na 56 404,1 mil. EUR.156 V případě ČR se tedy jako problém nejeví výše veřejného dluhu samotná, ale tempo růstu veřejného dluhu. V Řecku během let 2000-2010 deficit veřejných rozpočtů vždy překročil kritérium stanovené článkem 126 Smlouvy o fungování EU a SGP, přičemž nejvyšší deficity vykázaly veřejné rozpočty v roce 2003 (7,8% HDP) a dále s nástupem celosvětové recese v letech 2008 (9,8% HDP), 2009 (15,4% HDP) a 2010 (10,5% HDP)157. Pokles deficitu veřejných rozpočtů mezi lety 2009-2010 byl způsoben výše zmíněnými razantními fiskálními opatřeními. Dluhový poměr se od roku 2000 do roku 2003 postupně snižoval z 103,4% HDP až na 97,4%. Od roku 2003 došlo s výjimkou vývoje mezi roky 2006-2007 vždy k nárůstu dluhového poměru, přičemž k nejvyšší růst dluhového poměru byl zaznamenán stejně jako v případě deficitu veřejných rozpočtů s nástupem celosvětové recese v roce 2008. V roce 2008 činil dluhový poměr 110,7% HDP, v roce 2009 již 127,1% HDP a v roce 2010 142,8%. Co se týče růstu absolutní hodnoty veřejného dluhu, ta se zvýšila od roku 2000 do roku 2010 o 133% z 140 971 mil. EUR na 328 588 mil. EUR. 158 Ve srovnání s ČR tak bylo v Řecku tempo růstu veřejného dluhu vyjádřené v procentech nižší.
156
Viz Přílohy: Tab. 1 Vývoj veřejného dluhu ve vybraných zemích v letech 2000-2010 a Tab. 2 Vývoj deficitu veřejných rozpočtů ve vybraných zemích v letech 2000-2010 157 Viz Přílohy: Tab. 1 Vývoj veřejného dluhu ve vybraných zemích v letech 2000-2010 a Tab. 2 Vývoj deficitu veřejných rozpočtů ve vybraných zemích v letech 2000-2010 158 Viz Přílohy: Tab. 1 Vývoj veřejného dluhu ve vybraných zemích v letech 2000-2010 a Tab. 2 Vývoj deficitu veřejných rozpočtů ve vybraných zemích v letech 2000-2010
48
3.4.2 Struktura veřejného dluhu dle zdrojů financování Veřejný dluh byl v roce 2010 v ČR z více jak 92% financován prostřednictvím dlouhodobých finančních nástrojů. Dlouhodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty, se na financování veřejného dluhu podílely více než 80% a dlouhodobé půjčky více než 12%. Prostřednictvím krátkodobých finančních nástrojů tak byl veřejný dluh financován pouze z necelých 8%, přičemž se jednalo zejména o krátkodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty. Význam krátkodobých půjček pro financování veřejného dluhu byl pouze marginální. Ve srovnání s rokem 2000 tak došlo k významnému posunu od krátkodobých zdrojů financování k dlouhodobým. V roce 2000 se krátkodobé finanční nástroje podílely na financování veřejného dluhu téměř z 45%. Nejvýznamnějším prostředkem k financování veřejného dluhu byly přitom krátkodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty, jejichž podíl na financování veřejného dluhu činil 40%. Dlouhodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty, se na financování veřejného dluhu podílely 28% a dlouhodobé půjčky necelými 27%. Zbylých více než 5% veřejného dluhu bylo financováno krátkodobými půjčkami. 159 Řecko financovalo v roce 2010 veřejný dluh z 74% prostřednictvím dlouhodobých cenných papírů jiných než účasti, mimo finanční deriváty, a z 22% prostřednictvím dlouhodobých půjček. Ve srovnání s ČR byl tak podíl dlouhodobých půjček na financování veřejného dluhu téměř dvojnásobný. Na tomto faktu se podílely zejména půjčky poskytnuté Řecku na základě jeho žádosti IMF a EU. Krátkodobé zdroje financování a oběživo a vklady se na financování veřejného dluhu podílely necelými 4%. Od roku 2000 tak došlo k snížení podílu dlouhodobých cenných papírů jiných než účasti, mimo finanční deriváty, jejichž prostřednictvím bylo financováno 81% veřejného dluhu, a ke zvýšení podílu dlouhodobých půjček. Ten činil v roce 2000 18%. Zároveň od roku 2000 došlo více než k dvojnásobení podílu krátkodobých cenných papírů jiných než účasti, mimo finanční deriváty a to na úkor krátkodobých půjček. Vzájemný poměr dlouhodobých a krátkodobých zdrojů financování veřejného dluhu se však ve srovnání s rokem 2000 téměř nezměnil.160
159
Viz Přílohy: Tab. 3 Struktura veřejného dluhu podle zdrojů financování ve vybraných zemí v roce 2010 a 2000 160 Viz Přílohy: Tab. 3 Struktura veřejného dluhu podle zdrojů financování ve vybraných zemí v roce 2010 a 2000
49
Obr. 3 Struktura veřejného dluhu podle zdrojů financování ve vybraných zemí v roce 2010 a 2000
Zdroj dat: EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government
gross
debt
[online].
Změněno
17.
05.
2011
[cit.
2011-23-06].
Dostupné
z
3.4.3 Struktura veřejného dluhu dle splatnosti Posílení dlouhodobých zdrojů financování veřejného dluhu v ČR se odrazilo i v nárůstu průměrné doby splatnosti veřejného dluhu. Ta v roce 2010 činila 6,3 let, zatímco např. v roce 2002 pouze 3,2 let. Je však zřejmé, že na nárůstu průměrné doby splatnosti se kromě důrazu na dlouhodobé financování veřejného dluhu odrazil i růst veřejného dluhu (viz kap. 3.4.1). V Řecku dosáhla v roce 2010 průměrná doba splatnosti veřejného dluhu 7,1 let, což je např. ve srovnání s rokem 2008, kdy průměrná doba splatnosti činila 8,5 let, poměrně výrazný pokles. V roce 2002 dosahovala průměrná doba splatnosti 5,5 let. Pokles průměrné doby splatnosti mezi roky 2008-2010 byl podle mého názoru do značné míry způsoben ztrátou důvěry v řeckou ekonomiku, a to nejen v souvislosti s celosvětovou hospodářskou recesí, ale především v souvislosti s řeckou dluhovou krizí. 161 161
Viz Přílohy: Tab. 4 Vývoj průměrné splatnosti veřejného dluhu ve vybraných zemí v letech 2002-2010 (v letech)
50
Co se týče splatnostní profilu veřejného dluhu ČR v čase, je splatnost relativně rovnoměrně rozložena pouze s ojedinělými výkyvy směrem dolů ve vzdálenějším časovém období. Vzhledem k tomu, že se jedná období let 2023, 2025, 2026 a 2027 lze však předpokládat, že tyto výkyvy budou časem eliminovány, a to v důsledku emise nových státních cenných papírů nebo poskytnutí nových půjček. Nelze totiž předpokládat, že by v budoucnosti i při snaze o vyrovnané hospodaření s prostředky veřejných rozpočtů nevznikla žádná nová výpůjční potřeba. 162 Poněkud jiný je splatnostní profil řeckého veřejného dluhu. Z řeckého splatnostního profilu veřejného dluhu je zřejmé, že v roce 2014 bude muset Řecko na základě svých současných závazků splatit cca 58 mil. EUR, což je oproti ostatním letům výrazně více (např. v roce 2015 činí hodnota splatných závazků cca 39 mil. EUR). Finanční pomoc ze strany IMF a EU by měla být Řecku poskytována do roku 2013.163 Je tak otázkou, zda bude Řecko bez další pomoci v roce 2014 dostát všem svým splatným závazkům. Pokud se podaří prostřednictvím rozpočtových škrtů a privatizace a díky další mezinárodní pomoci odvrátit současnou hrozbu státního bankrotu, bude se muset Řecko s touto hrozbou znovu vyrovnávat v roce 2014. Obr. 4 Očekávaný splatnostní profil veřejného dluhu České republiky (mld. Kč)
Zdroj: MINISTERSTVO FINANCÍ ČR, ODBOR ŘÍZENÍ STÁTNÍHO DLUHU A FINANČNÍHO MAJETKU. Strategie financování a řízení státního dluhu České republiky 2011 [online]. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2. prosince 2011 [cit. 2011-02-14]. s. 25. Dostupné z
162 163
Viz Obr. 4 Očekávaný splatnostní profil veřejného dluhu České republiky (mld. Kč) Viz Obr. 5 Očekávaný splatnostní profil veřejného dluhu Řecka (mil. EUR)
51
Obr. 5 Očekávaný splatnostní profil veřejného dluhu Řecka (mil. EUR)
Zdroj: Public Debt Management Agency, Hellenic Republic Mininsty of Finance: The Public Debt-Strategy: Public Debt: Maturity Probile[online]. Změněno 31. 03. 2011 [cit. 2011-06-25]. Dostupné z
52
4. Opatření směřující ke snižování veřejného dluhu Snížení veřejného dluhu může být důsledkem aktivních hospodářsko-politických opatření nebo působení exogenních faktorů (např. při vyšším tempu růstu HDP než tempu růstu reálné úrokové míry)164. Pozornost bude dále věnována aktivním opatřením, která mohou vést ke snižování veřejného dluhu.
4.1 Splácení veřejného dluhu z přebytků veřejných rozpočtů Základní cestou ke snižování veřejného dluhu, jakožto důsledku dlouhodobé fiskální nerovnováhy, je aktivní splácení veřejného dluhu z přebytků veřejných rozpočtů. Tato cesta je v souladu s SGP, na jehož základě jsou členské státy EU zavázány k dodržování střednědobého cíle téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu veřejných rozpočtů165, což odpovídá keynesiánskému přístupu ke schodkům veřejných financí a ke vzniku a růstu veřejného dluhu. Předpokladem této možnosti je však existence přebytkových veřejných rozpočtů. V současné době je na základě článku 126 Smlouvy o fungování EU možné schvalovat veřejné rozpočty jako schodkové, v případě že schodek veřejných rozpočtů nepřesáhne 3% HDP, nebo pokud schodek veřejných rozpočtů v poměru k HDP klesá a dosahuje úrovně, která se blíží 3%, anebo je-li překročení hodnoty 3% pouze výjimečné a dočasné a poměr zůstává blízko hodnotě 3%. Dosahování přebytku veřejných rozpočtů by podle mého názoru napomohlo rozšíření povinností uvedených v článku 126 Smlouvy o fungování EU a SGP o povinnost schvalovat všechny veřejné rozpočty primárně jako přebytkové nebo vyrovnané a upřesnění stávajících fiskálních kritérií. Tato povinnost v současnosti platí pouze při sestavování rozpočtů územně samosprávných celků v ČR (viz kap. 3.2 a 3.3). Povinnost schvalovat veřejné rozpočty primárně jako přebytkové nebo vyrovnané by vyvolala tlak na stanovení výdajových priorit, které budou financovány z předpokládaných příjmů rozpočtu. Zároveň by vedla ke zvýšení efektivnosti hospodaření s rozpočtovými prostředky bez ohledu na to, zda by prioritou vlády bylo např. poskytování bezplatné zdravotní péče, nebo snížení daňového zatížení. Zakotvením povinnosti na úrovni primárního práva EU by došlo k eliminaci případných politických tlaků na vnitrostátní úrovni na změnu nebo zrušení této povinnosti.
164
Blíže viz kap. 2.6. Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku.
165
53
Další problematickou oblastí je uplatňování sankcí při neplnění stanovených pravidel dle Článku 126 Smlouvy o fungování EU. V případě Řecka tak např. Rada EU i přes opakované a dlouhodobé porušování výše uvedeného kritéria a neplnění doporučení k nápravě nadměrného schodku veřejných rozpočtů uložila pouze zvláštní informační povinnost vůči Radě EU a Komisi EU166. V této oblasti by neměla být prioritou změna právní úpravy, ale vymáhání práva. Mělo by dojít k razantnějšímu uplatňování sankcí v případě porušení fiskálních kritérií, a to např. i využitím možnosti uložit zemi, která neplní kritéria a nerespektuje doporučení Rady EU, pokutu. 4.1.1 Opatření týkající se efektivnosti hospodaření s finančními prostředky veřejných rozpočtů Střednědobé finanční plánování Jedním z nástrojů řízení hospodaření s prostředky veřejných rozpočtů a plánování vývoje veřejného dluhu je vytváření střednědobých finančních plánů. Povinnost sestavovat střednědobé finanční plány veřejných rozpočtů je dána jak SGP, tak legislativou na národní úrovni v ČR i Řecku (viz kap. 3.1-3.3). Podle SGP je střednědobým cílem hospodaření s prostředky veřejných rozpočtů dosažení téměř vyrovnaného nebo přebytkového stavu veřejných rozpočtů.167 Střednědobé finanční plány jsou pak východiskem při sestavování návrhu veřejných rozpočtů pro daný rok, a proto by podle mého názoru měla být dána zákonná povinnost sestavovat střednědobé finanční plány jako přebytkové nebo vyrovnané, a to jak v rámci českých zákonů č. 218/2000 Sb. a 250/2000 Sb., tak v rámci řeckého zákona č. 2362/1995. Z hlediska dlouhodobé vyrovnanosti veřejných financí je určitě zajímavá řecká právní úprava, kterou Řecko přijalo v rámci řešení dluhové krize v roce 2010, podle níž v případě překročení výdajových stropů stanovených pro daný subjekt dochází automaticky ke snížení výdajového stropu subjektu v příštím rozpočtovém roce168. Přijetí obdobného ustanovení i v rámci české právní úpravy (konkrétně v zákoně č. 218/2000 Sb. a v zákoně č. 250/2000 Sb.) by vedlo k větší nákladové zodpovědnosti při hospodaření s veřejnými prostředky. Bylo by však vhodné toto ustanovení modifikovat tak, aby k automatickému snížení nedocházelo, v případech nepředvídatelných a neovlivnitelných událostí. V ČR by taktéž mělo dojít k úpravě zákona č. 218/2000 Sb. tak, aby střednědobý finanční plán (střednědobý výhled) byl 166
Blíže viz kap. 3.1 Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. 168 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . diatáxeis,článek 5 a 6d 167
54
povinně schvalován Poslaneckou sněmovnou ČR, nikoliv ji pouze předkládán na vědomí. Dojde tak k posílení parlamentní kontroly v oblasti střednědobého finančního plánování. Kontrola hospodaření s prostředky Opatřením, které by pomohlo ke zvýšení efektivnost hospodaření s veřejnými prostředky, je posílení kontroly hospodaření, a to zejména v oblasti následné kontroly. Ta by měla být prováděna nezávislou institucí. V současnosti je hospodaření s prostředky veřejných rozpočtů předmět kontroly jak ze strany orgánů EU na základě Smlouvy o fungování EU, tak ze strany jednotlivých národních institucí dle platné národní legislativy. Jedině v Řecku však dochází povinně k nezávislému přezkumu závěrečné zprávy o plnění státního rozpočtu, jehož výsledky jsou spolu se závěrečnou zprávou předkládány ke schválení řeckému parlamentu. Zavedení povinnosti přezkumu závěrečného státního účtu nezávislou institucí by bylo vhodné i v rámci české právní úpravy, a to novelizací zákona č. 218/2000 Sb. Povinnost jednat s péčí řádného hospodáře, princip personální odpovědnosti Dalším opatřením, které by pomohlo zvýšit efektivnost v oblasti hospodaření v rámci veřejných rozpočtů, je zavedení výslovné zákonné povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře a uplatňování principu osobní odpovědnosti za způsobenou škodu, obdobně jak je tomu např. u členů statutárních orgánů soukromých právnických osob169. Současná česká i řecká legislativa obsahuje pouze obecné povinnosti vynakládat prostředky veřejných rozpočtů účelově, hospodárně a efektivně. Bylo by proto vhodné, aby došlo ke zpřesnění těchto povinností zavedením povinnosti jednat s péčí řádného hospodáře a uplatňováním principu osobní odpovědnosti za způsobenou škodu jak v českých zákonech č. 218/2000 Sb. a č. 250/2000 Sb., tak v řeckém zákoně č. 2362/1995. 4.1.2 Opatření na výdajové straně veřejných rozpočtů Jednou z cest, jak dosáhnout možnosti splácet veřejných dluh z přebytků veřejných výdajů, je snížení výdajů veřejných rozpočtů. Toto snížení může mít buď povahu pouhých „škrtů“, tzn. snížení výdajových stropů, nebo strukturálních reforem, např. v oblasti důchodového a sociálního zabezpečení nebo zdravotnictví. Snížení výdajových stropů Snížení výdajových stropů je opatřením, jehož výsledky jsou patrné téměř ihned a v poslední době k němu přistoupila jak ČR, tak Řecko, a to zejména v oblasti snižování objemu prostředků určených na mzdy a platy státních zaměstnanců, prostředků určených 169
Viz. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, §194
55
na provozní náklady veřejných institucí a na investiční výdaje. Snižování výdajových stropů bez dalších opatření však není možné do nekonečna. Nepřekračování schválených výdajových stropů by v ČR napomohlo přijetí obdobného ustanovení, které přijalo Řecko v rámci řešení dluhové krize v roce 2010. Zákony č. 218/2000 Sb. a č. 250/2000 Sb. by měly být doplněny o ustanovení, že pokud daný subjekt překročí schválený výdajový strop pro rozpočtový rok, aniž by příčinnou byla nepředvídatelná a subjektem neovlivnitelná událost, dojde k alikvotnímu snížení výdajového stropu subjektu v následujícím roce. Strukturální reformy Problémem současných veřejných rozpočtů je fakt, že většina výdajů má povahu mandatorních výdajů, tzn., že povinnost jejich hrazení je dána zákonem. Předpokladem jejich snížení jsou fiskální strukturální reformy, a to zejména v oblasti důchodového systému a zdravotnictví, což jsou oblasti, které jsou nejvíce ovlivňování trendem stárnutí evropské populace a pokrokem v oblasti lékařství. Řecko již některé reformní kroky přijalo (viz kap. 3.4.1), v ČR je konkrétní podoba reformních kroků v těchto oblastech stále věcí politické diskuse. To zda, je daná reforma úspěšná nebo ne, lze hodnotit až s delším časovým odstupem, protože jejich efekt se neprojeví okamžitě. Z hlediska legislativy však není podstatná konkrétní podoba reformy, ale zejména již výše zmiňované rozšíření povinností uvedených v článku 126 Smlouvy o fungování EU a SGP o povinnost schvalovat všechny veřejné rozpočty primárně jako přebytkové nebo vyrovnané a upřesnění stávajících fiskálních kritérií. Vždy budou ve společnosti různé názory na to, co vše by mělo být hrazeno z veřejných zdrojů např. v rámci zdravotní péče. Důležité je však, aby výdaje odpovídaly možnostem dané společnosti. 4.1.3 Opatření na příjmové straně veřejných rozpočtů Další z možností, jak dosáhnout přebytku veřejných rozpočtů, je zvýšení příjmů veřejných rozpočtů. Zvýšení rozpočtových příjmů může být buď jednorázové, nebo trvalé. Jednorázové zvýšení příjmů veřejných rozpočtu Jednorázového zvýšení příjmů veřejných rozpočtů lze dosáhnout privatizací majetku veřejných subjektů nebo zavedením jednorázové dávky ve prospěch veřejných rozpočtů. Privatizace majetku veřejných subjektů je jednou z podmínek mezinárodní finanční pomoci Řecku (viz kap. 3.1.1). Finanční efekt tohoto opatření může být výrazný, nicméně je pouze krátkodobý, proto jej k financování veřejného dluhu lze využít jen v omezené míře. Zákonná úprava na národní úrovni v ČR i v Řecku by se v této oblasti měla zaměřit především na to, aby např. při privatizaci bylo dosahováno maximální výnosu. 56
Trvalé zvýšení příjmů veřejných rozpočtů Možností jak zvýšit příjmy veřejných rozpočtů trvale, je zejména zvýšení daní. Daně totiž představují hlavní příjem veřejných rozpočtů. Ke zvýšení daní (zejména nepřímých) přistoupila v roce 2010 v rámci fiskální konsolidace jak ČR, tak Řecko (viz kap. 3.4.1). Zvýšení daní však může být kontraproduktivní. Vztah mezi výší daní a výnosem z daní zobrazuje tzv. Lafferova křivka170. Výnos z daní po překroční tzv. Lafferova bodu i přes zvýšení daní klesá. Vyšší daně totiž snižují ochotu k placení daní. Ta se odráží ve vyšších daňových únicích a v omezení chování (jako např. ekonomická činnost, spotřeba nebo vlastnictví nemovitosti), s nímž je daňová povinnost spojena. Případné legislativní změny by proto měly být zaměřeny na co největší zjednodušení daňové soustavy a na zvyšování především nepřímých daní. Důsledkem zjednodušení daňové soustavy by bylo snadnější odhalování daňových deliktů a snížení nákladů na správu daní. Zvyšování nepřímých daní se jeví jako vhodnější než zvyšování daní přímých, protože např. omezení spotřeby vybraných produktů má menší negativní důsledky než paušální omezení ekonomické činnosti. Postup v oblasti nepřímých daní by však měl být koordinován na úrovni EU, a to s ohledem na zapojení ČR a Řecko do jednotného vnitřního trhu EU.
4.2 Splácení veřejného dluhu prostřednictvím jednorázových výnosů Dalším možným způsobem, jak snížit veřejný dluh, je jeho financování prostřednictvím jednorázových výnosů např. z prodeje majetku veřejných subjektů nebo zavedením jednorázové dávky. Tento způsob zajišťuje na rozdíl od jednorázového zvýšení příjmů veřejných rozpočtů, že finanční prostředky budou vynaloženy opravdu na splácení veřejného dluhu. Tato opatření lze však využít jen v omezené míře. Zákonná úprava v ČR i Řecku by se v této oblasti měla zaměřovat především na to, aby možnost využité financování veřejného dluhu tímto způsobem byla co nejomezenější, tak aby nedošlo ke snížení odpovědnosti veřejných subjektů za vznik a zároveň financování veřejného dluhu.
4.3 Monetizace veřejného dluhu Monetární financování veřejného dluhu není v případě ČR ani Řecka možné. Monetizace je nepřípustná zejména na základě článku 123 Smlouvy o fungování EU, v ČR pak i na základě zákona č. 6/1993 Sb. Monetární financování je zakázáno především proto, že zvýšení množství peněz v dané ekonomice vytváří tlak na zvyšování cenové hladiny (inflaci) a snižování relativní hodnoty peněz (měny). Vzhledem k negativním důsledkům monetizace, 170
Viz např. KLIKOVÁ, CH., KOTLÁN, I.: Hospodářská politika. Ostrava: Sokrates, 2003
57
by tato možnost financování veřejného dluhu měla být i nadále striktně zakázána, zejména na úrovni primárního práva EU.
4.4 Odmítnutí veřejného dluhu Poslední možností jak eliminovat veřejný dluh je jeho odmítnutí např. v případě vyhlášení nového nástupnického státu. Toto řešení je však velmi nestandardní. Důsledkem takového postupu je nedůvěra investorů. Mohou tak vzniknout potíže se zajištěním finančních prostředků nutných např. i k překonání krátkodobého rozdílu mezi výdaji a příjmy veřejných rozpočtů. Stejně jako monetizace veřejného dluhu by toto možnost měla být zakázána. Naplňování a vymáhání takového zákazu v reálu by však bylo velmi obtížné. V případě vyhlášení nového státu totiž bývá v některých případech legislativa zcela nově vytvářena a závazky dané předchozí legislativou tak nelze v nově vzniklém státu vymáhat. V rámci EU by však bylo vhodné zákaz odmítnutí veřejného dluhu stanovit přímo ve Smlouvě o fungování EU, u níž je zajištěna právní závaznost pro všechny členské státy.
58
5. Závěr Hlavním cílem práce bylo provedení analýzy právní úpravy v oblasti veřejného dluhu na úrovni EU a na národní úrovni v ČR a v Řecku, porovnat vývoj základních parametrů veřejného dluhu v ČR a v Řecku a nastínit možnosti snižování veřejného dluhu z hlediska právní úpravy. Problematika veřejného dluhu je v rámci EU upravena přímo na úrovni primárního práva EU Smlouvou o fungování EU a SGP, které jsou tak přímo právně závazné ve všech členských státech EU, včetně ČR a Řecka. Problémem právní úpravy na úrovni EU je především neurčitost fiskálních kritérií, podle nichž je hodnocena přiměřenost rozpočtových schodků a veřejného dluhu, a vymáhání plnění fiskální kritérií. Jedinou sankcí, která např. uplatněna vůči Řecku, i přestože ohrožuje stabilitu veřejných rozpočtů i ostatních členských zemí EU a stabilitu jednotné měny euro, je zvýšená informační povinnost. Jako nezbytné se proto jeví přistoupit k upřesnění fiskálních kritérií, tato kritéria dále rozšířit o povinnost sestavovat veřejné rozpočty primárně jako přebytkové nebo vyrovnané a přistoupit k razantnějšímu uplatňování sankcí v případě porušení fiskálních kritérií. Za mnohem závažnější problém lze však považovat, že orgány EU mění a přizpůsobuje stanovená pravidla, tak aby vyhovovala momentálním politickým zájmům EU. Příkladem může být např. přijetí Řecka do eurozóny i přes dlouhodobé a soustavné neplnění fiskálních kritérií nebo „obejití“ zákazu převzetí závazků veřejného sektoru členských států ze strany EU a jiných členských států při vytvoření EFSM a EFSF. V ČR je problematika veřejného dluhu na národní úrovni upravena zejména zákon č. 218/2000 Sb. a zákonem č. 250/2000 Sb. Za problematické oblasti současné právní úpravy je možné označit zejména, že střednědobé finanční plány, ze kterých vychází návrhy jednotlivých rozpočtů, jsou Poslanecké sněmovně ČR předkládány pouze na vědomí, že v rámci rozpočtového práva není uplatňován princip osobní odpovědnosti za způsobenou škodu a že neexistuje povinnost přezkumu státního závěrečného účtu nezávislým orgánem před schvalováním státního závěrečného účtu v Poslanecké sněmovně ČR. Návrhy legislativní změn by proto měly být zaměřeny těmito směry. Jako zajímavé se jeví i přijmutí jednoho z ustanovení, které přijalo Řecko v roce 2010, a sice že v případě překročení výdajového stropu daného subjektu dochází automaticky ke snížení výdajového stropu subjektu v příštím rozpočtovém roce.
59
V případě ČR se z hlediska vývoje veřejného jako problematická nejeví výše veřejného dluhu samotná, ale tempo růstu veřejného dluhu. Od roku 2000 do roku 20010 vzrostl veřejný dluh o 387%. V Řecku upravuje problematiku veřejného dluhu především zákon č. 2362/1995. Tento zákon byl v roce 2010 poměrně rozsáhle novelizován v souvislosti s nutností řešit dluhovou krizi. Do zákona tak byla nově zahrnuta např. povinnost respektovat stanovené výdajové stropy, přičemž sankcí za jejich překročení je snížení výdajového stropu příslušného subjektu v příštím rozpočtovém roce, nebo povinný přezkum závěrečné zprávy o hospodaření veřejných rozpočtů před jejím schvalováním v řeckém parlamentu ze strany nezávislého soudního orgánu. Do právní úpravy by bylo vhodné dále zahrnout zejména princip osobní odpovědnosti za způsobenou škodu. Hlavním problémem Řecka není však současný stav právní úpravy veřejného dluhu, ale reálný stav veřejného dluhu. K 31. 12. 2010 dosáhl poměr veřejného dluhu k HDP 142,8 %. Do této situace se Řecko dostalo díky politice žití na dluh, která mu byla umožněna i díky benevolentnímu přístupu orgánů EU k plnění fiskálních povinností daných primárním právem EU. Bohužel i přes mezinárodní finanční pomoc ze strany EU a IMF, rozsáhlé rozpočtové škrty a přijetí strukturálních fiskálních reforem zejména v oblasti důchodového a sociálního zabezpečení a v oblasti zdravotnictví, se stále častěji hovoří o státním bankrotu Řecka jako velmi reálné hrozbě. I pokud se Řecku podaří zvládnout současné obtíže, další hrozbě státního bankrotu bude s velkou pravděpodobností čelit v roce 2014, kdy bude muset ze svých současných závazků splatit 58 mil. EUR, což je téměř šestina všech jeho současných závazků. Z hlediska právní úpravy lze proto považovat za stěžejní opatření k zamezení růstu veřejných dluhů především přestat přizpůsobovat a měnit pravidla stanovené primárním právem EU, tak jak to vyhovuje momentálním politickým zájmům EU, na úrovni primárního práva EU zavést povinnost sestavovat veřejné rozpočty a střednědobé finanční plány primárně jako přebytkové nebo vyrovnané a uplatňovat razantnější postup v případě porušení stanovených fiskálních kritérií. Ve společnosti vždy budou různé názory na to, co vše by mělo být hrazeno z veřejných zdrojů, zavedení těchto pravidel však přispěje k tomu, že výdaje budou odpovídat možnost dané společnosti. Při zpracování bakalářské práce byla problémem především dostupnost dat týkajících se řeckého veřejného dluhu. Některé údaje proto vychází pouze z údajů zveřejňovaných řeckým ministerstvem financí, nikoliv z dat Eurostatu. Práce by mohla sloužit jako podklad pro rozsáhlejší a podrobnější zpracování tématu veřejného dluhu. Práce se soustředí na velmi aktuální téma, které se neustále vyvíjí a mění, 60
což se odrazilo i ve zpracovávání práce, kdy některé části práce musely přepisovány nebo doplňovány.
61
Seznam použité literatury Knižní publikace DVOŘÁK, P.: Rozpočtový deficit a veřejný dluh. In HAMERNÍKOVÁ, B. a kol.: Veřejné finance. Praha: Victoria Publishing, 1996, 82 s. ISBN 80-7187-050-1 HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance, 1. vydání, Praha: Eurolex Bohemia s.r.o., 2000, 213 s. ISBN 80-902752-3-0 KLIKOVÁ, CH., KOTLÁN, I.: Hospodářská politika. Ostrava: Sokrates, 2003, 275 s. ISBN 80-86572-04-8 PEKOVÁ, J. Veřejné finance – úvod do problematiky. 1. vyd. Praha: CODEX Bohemia, s.r.o., 1999. 496 s. ISBN 80-85963-88-4. URBAN L. Praktická hospodářská politika. Praha: Vysoká škola ekonomická v Praze, 1999 1995. 190 s., ISBN 8-07079-941-2
Internetové prameny Bank of Greece: Legal framework: Laws [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-05-31]. Dostupné z Bank of Greece: The Bank: Responsibilities [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-06-10]. Dostupné Bank of Greece: The Bank: Responsibilities [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-06-10]. Dostupné z Businessinfo.cz: Úvodní strana: EU: Aktuality z EU: Reforma fiskální pravidel: Unijní parlament žádá přísnější sankce pro zadlužené státy [online]. Změněno 10. února 2011 [cit. 2011-03-05]. Dostupné z EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government gross debt [online]. Změněno 17. 05. 2011 [cit. 2011-23-06]. Dostupné z
Hellenic Republic Ministry of finance: Hellenic Economic Policy Programme Newsletter – May 2011 [online]. 19. 05. 2011 [cit. 2011-06-23]. Dostupné z Hellenic Republic Ministry of finance: Legislation: Acts of Law [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-05-31]. Dostupné z KOMISE EU: DIRECTORATE-GENERAL FOR ECONOMIC AND FINANCIAL AFFAIRS. The Economic Adjustment Programme for Greece Third Review - Winter 2011 [online]. Brusel: Komise EU, 2011 [cit. 2011-06-10]. s. 4. Dostupné z . ISBN 978-92-79-19328-6. KOMISE EU: Sdělení Komise Radě: Posouzeni opatřeni přijatých Belgií, Českou republikou, Německem, Irskem, Španělskem, Francií, Itálií, Nizozemskem, Rakouskem, Portugalskem, Slovinskem a Slovenskem v reakci na doporučení Rady ze dne 2. prosince 2009 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí 11325/10 [online]. Brusel: 17. června 2010 [cit. 2011-03-05]. s. 10 - 11. Dostupné z MINISTERSTVO FINANCÍ ČR, ODBOR ŘÍZENÍ STÁTNÍHO DLUHU A FINANČNÍHO MAJETKU. Strategie financování a řízení státního dluhu České republiky 2011 [online]. Praha: Ministerstvo financí ČR, 2. prosince 2011 [cit. 2011-02-14]. s. 16-20. Dostupné z Ministerstvo financí ČR: EU a zahraničí: Strategické dokumenty ČR v EU: Konvergenční program: Konvergenční program listopad 2004: Změny institucionálního rámce pro realizaci fiskální politiky [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Finanční statistika: ESA 95 [online]. Změněno 5. 11. 2007 [cit. 2011-02-12]. Dostupné z
63
Ministerstvo financí ČR: Veřejné finance: Státní dluh [online]. Změněno neuvedeno [cit. 2011-03-16]. Dostupné z RADA EU: Rozhodnutí Rady kterým se zrušuje rozhodnutí 2005/185/ES o existenci nadměrného schodku v České republice 9590/08 [online]. Brusel: 27. května 2010 [cit. 201103-05]. Dostupné z RADA EU: Rozhodnutí Rady určené Řecku, kterým se posiluje a prohlubuje fiskální dohled a Řecko se vyzývá, aby učinilo opatřenÍ ke snížení schodku, která jsou považována za nezbytná pro nápravu situace nadměrného schodku 9443/10 [online]. Brusel: 7. května 2010 [cit. 201103-05]. s. 2. Dostupné z RADA EU: Rozhodnutí Rady, kterým se zrušuje rozhodnutí 2004/917/ES o existenci nadměrného schodku v Řecku 6765/06 [online]. Brusel: 24. února 2006 [cit. 2011-03-05]. s. 2. Dostupné z 1Řecko požádalo o pomoc EU a MMF. E15.cz [online]. 24. března 2011 [cit. 2011-03-05]. Dostupné z SIBERT, A. The EFSM and the EFSF: Now and what follows
(IP/A/ECON/FWC/2009_040/C7) [online]. Evropský parlament, 2. srpna 2010 [cit. 2011-0305]. s. 2. Dostupné z www.sagit.cz: Právní poradce: Právo EU [online]. Změněno nedatováno [cit. 2011-03-01]. Dostupné z Právní předpisy EFSF Framework Agreement, 7 June 2010 N 2362/1995 DIMOSIO LOGISTIKO - ELENCHOS DAPANON klp . Diatáxeis, ve znění pozdějších předpisů 64
Nařízení Rady (ES) č. 1056/2005 ze dne 27. června 2005, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku Nařízení Rady (ES) č. 1466/97, o posilování dohledu nad rozpočtovými pozicemi a o dohledu nad koordinací hospodářských politik. Nařízení Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku. Rozhodnutí Evropské centrální banky ze dne 6. května 2010 o dočasných opatřeních týkajících se způsobilosti obchodovatelných dluhových nástrojů vydaných nebo zaručených řeckou vládou (ECB/2010/3) (2010/268/EU) Smlouva o fungování EU, v konsolidovaném znění Zákon č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 190/2004 Sb. o dluhopisech, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů
65
Přílohy Tab. 1 Vývoj veřejného dluhu ve vybraných zemích v letech 2000-2010
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Zdroj
EU (27 zemí) Eurozóna (17 zemí) Česká Republika Řecko Mil. Mil. nár. Mil. Mil. nár. Mil. Mil. nár. Mil. Mil. nár. % HDP % HDP % HDP % HDP EUR měny EUR měny EUR měny EUR měny 5 696 636,4 5 696 636,4 61,9 4 693 605,4 4 693 605,4 69,1 11 567,7 405 412,0 18,5 140 971,0 140 971,0 103,4 5 848 648,1 5 848 648,1 61,0 4 827 709,3 4 827 709,3 68,1 18 293,3 584 691,0 24,9 151 869,0 151 869,0 103,7 6 005 907,3 6 005 907,3 60,4 4 983 347,6 4 983 347,6 67,9 22 008,3 694 956,0 28,2 159 214,0 159 214,0 101,7 6 256 389,4 6 256 389,4 61,8 5 218 084,8 5 218 084,8 69,0 23 704,2 768 253,0 29,8 168 025,0 168 025,0 97,4 6 606 180,1 6 606 180,1 62,2 5 465 779,3 5 465 779,3 69,5 27 829,2 847 789,0 30,1 183 157,0 183 157,0 98,6 6 949 283,6 6 949 283,6 62,8 5 715 968,7 5 715 968,7 70,0 30 530,4 885 381,0 29,7 195 421,0 195 421,0 100,0 7 196 694,8 7 196 694,8 61,5 5 867 737,0 5 867 737,0 68,4 34 501,6 948 276,0 29,4 224 204,0 224 204,0 106,1 7 310 758,7 7 310 758,7 59,0 5 984 848,1 5 984 848,1 66,2 38 447,6 1 023 784,0 29,0 239 364,0 239 364,0 105,4 7 782 774,5 7 782 774,5 62,3 6 472 881,5 6 472 881,5 69,9 41 113,1 1 104 915,0 30,0 262 318,0 262 318,0 110,7 8 768 748,3 8 768 748,3 74,4 7 116 275,9 7 116 275,9 79,3 48 336,9 1 279 622,0 35,3 298 706,0 298 706,0 127,1 9 828 232,1 9 828 232,1 80,0 7 837 206,9 7 837 206,9 85,1 56 404,1 1 413 544,0 38,5 328 588,0 328 588,0 142,8 dat: EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government gross debt [online]. Změněno 17. 05. 2011 [cit. 2011-
23-06]. Dostupné z
66
Tab. 2 Vývoj deficitu veřejných rozpočtů ve vybraných zemích v letech 2000-2010 Mil. EUR 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Zdroj
EU (27 zemí) Mil. nár. měny
% HDP
Eurozóna (17 zemí) Česká republika Mil. EUR Mil. nár. měny % HDP Mil. EUR Mil. nár. měny
% HDP Mil. EUR
Řecko Mil. nár. měny
% HDP
56 587,0 56 587,0 0,6 -2 148,9 -2 148,9 0,0 -2 288,6 -81 471,0 -3,7 -5 092,6 -5 031,0 -3,7 -136 503,9 -136 503,9 -1,4 -131 286,3 -131 286,3 -1,9 -3 869,8 -131 838,0 -5,6 -6 542,0 -6 542,0 -4,5 -250 863,1 -250 863,1 -2,5 -189 170,0 -189 170,0 -2,6 -5 414,5 -166 787,0 -6,8 -7 465,0 -7 465,0 -4,8 -314 388,1 -314 388,1 -3,1 -232 048,7 -232 048,7 -3,1 -5 355,7 -170 558,0 -6,6 -9 738,0 -9 738,0 -5,6 -305 430,2 -305 430,2 -2,9 -230 548,8 -230 548,8 -2,9 -2 611,3 -83 278,0 -3,0 -13 940,0 -13 940,0 -7,5 -272 201,4 -272 201,4 -2,5 -205 141,0 -205 141,0 -2,5 -3 584,3 -106 749,0 -3,6 -10 068,0 -10 068,0 -5,2 -173 694,1 -173 694,1 -1,5 -116 808,0 -116 808,0 -1,4 -2 995,6 -84 902,0 -2,6 -12 109,0 -12 109,0 -5,7 -108 010,9 -108 010,9 -0,9 -60 082,4 -60 082,4 -0,7 -859,9 -23 875,0 -0,7 -14 524,0 -14 524,0 -6,4 -296 010,5 -296 010,5 -2,4 -188 987,7 -188 987,7 -2,0 -4 022,5 -100 346,0 -2,7 -23 121,0 -23 121,0 -9,8 -803 807,2 -803 807,2 -6,8 -566 680,1 -566 680,1 -6,3 -8 053,4 -212 891,0 -5,9 -36 306,0 -36 306,0 -15,4 -784 106,8 -784 106,8 -6,4 -550 480,7 -550 480,7 -6,0 -6 833,6 -172 782,0 -4,7 -24 193,0 -24 193,0 -10,5 dat: EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government gross debt [online]. Změněno 17. 05. 2011 [cit. 2011-
23-06]. Dostupné z
67
Tab. 3 Struktura veřejného dluhu podle zdrojů financování ve vybraných zemí v roce 2010 a 2000 Eurozóna Česká republika Řecko (17 zemí) 9 828 232,1 7 837 206,9 56 404,1 328 588,0 Hrubý veřejný dluh (mil. EUR) 80,0 85,1 38,5 142,8 Hrubý veřejný dluh (%HDP) 373 779,7 221 785,8 0,0 1 005,0 Oběživo a vklady (mil. EUR) 3,0 2,4 0,0 0,4 Oběživo a vklady (% HDP) 820 650,2 707 129,9 4 085,0 9 121,0 Krátkodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (mil. EUR) 6,7 7,7 2,8 4,0 Krátkodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (% HDP) 2010 6 993 471,0 5 488 893,2 45 310,4 243 352,0 Dlouhodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (mil. EUR) 56,9 59,6 30,9 105,7 Dlouhodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (% HDP) 341 941,2 307 696,9 144,1 2 756,0 Krátkodobé půjčky (mil. EUR) 2,8 3,3 0,1 1,2 Krátkodobé půjčky (% HDP) 1 253 536,3 1 132 861,0 6 864,7 72 354,0 Dlouhodobé půjčky (mil. EUR) 10,2 12,3 4,7 31,4 Dlouhodobé půjčky (% HDP) 5 696 636,4 4 693 605,4 11 567,7 140 971,0 Hrubý veřejný dluh (mil. EUR) 61,9 69,1 18,5 103,4 Hrubý veřejný dluh (%HDP) 314 913,4 182 841,9 0,0 178,0 Oběživo a vklady (mil. EUR) 3,4 2,7 0,0 0,1 Oběživo a vklady (% HDP) 303 826,0 251 034,7 4 629,9 1 766,0 Krátkodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (mil. EUR) 3,3 3,7 7,4 1,3 Krátkodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (% HDP) 2000 4 054 428,9 3 365 124,6 3 234,9 114 219,0 Dlouhodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (mil. EUR) 44,0 49,6 5,2 83,8 Dlouhodobé cenné papíry jiné než účasti, mimo finanční deriváty (% HDP) 101 931,9 56 015,6 632,1 2 726,0 Krátkodobé půjčky (mil. EUR) 1,1 0,8 1,0 2,0 Krátkodobé půjčky (% HDP) 921 538,4 838 590,6 3 070,8 22 082,0 Dlouhodobé půjčky (mil. EUR) 10,0 12,3 4,9 16,2 Dlouhodobé půjčky (% HDP) Zdroj dat: EUROSTAT: Statistics: Data: Main Tables: Government statistics: Government debt: General government gross debt [online]. Změněno 17. 05. 2011 [cit. 2011Rok
Ukazatel
EU (27 zemí)
23-06]. Dostupné z
68
Tab. 4 Vývoj průměrné splatnosti veřejného dluhu ve vybraných zemí v letech 2002-2010 (v letech) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Zdroj
Česká republika Řecko 3,2 5,5 4 5,8 5,1 6,2 5,8 6,1 6,2 6,8 6,4 7,8 6,6 8,5 6,5 7,9 6,3 7,1 dat: MINISTERSTVO FINANCÍ ČR, ODBOR ŘÍZENÍ STÁTNÍHO DLUHU A FINANČNÍHO MAJETKU. Strategie financování a řízení státního dluhu České
republiky
2011
[online].
Praha:
Ministerstvo
financí
ČR,
2.
prosince
2011
[cit.
2011-02-14].
s.
25.
Dostupné
z
; Public Debt Management Agency, Hellenic Republic Mininsty of Finance: The Public Debt-Strategy: Public
Debt:
Historical
Characterics:
Weighted
Average
Maturity
[online].
69
Změněno
31.
03.
2011
[cit.
2011-06-25].
Dostupné
z
