Vastgoedagenda voor gemeenten
Er ontstaat een nieuw vertrekpunt op een veranderend speelveld in het vastgoed. Er vindt een zodanige fundamentele verandering plaats dat wat in het verleden gangbaar was nu niet meer werkt. Deze veranderende perceptie moet terug komen in de nieuw op te stellen collegeprogramma’s voor de komende jaren. Daarvoor zullen hier de uitgangspunten worden geschetst.
door dr. Martin Stijnenbosch
Inleiding Vastgoed lijkt binnen gemeenten een blinde vlek te zijn geweest, waar (te) weinig aandacht voor is geweest politiek-bestuurlijk en ambtelijk. Het is versnipperd ondergebracht bij allerlei organisatieonderdelen zonder dat er op gemeentelijk niveau een duidelijke visie en een centrale aansturing is. Dat is op zich al opvallend te noemen, omdat gemeentelijk vastgoed gaat over scholen, bibliotheken, sportterreinen, buurthuizen, theaters enzovoort. Terecht merkt van Genne op “dat veel van de diensten die de overheid aanbiedt nog ervaren worden in de vorm van het gebouw waar die dienst wordt aangeboden. Men heeft het over een school, maar de dienst is onderwijs. Evenzo staat het dorpshuis voor ontmoeting, het zwembad voor zwemonderricht, het zorgcentrum voor zorg, het gemeentehuis voor burgerzaken, etc.”(van Genne , 2013, pag. 229). Men weet vaak niet wat men feitelijk bezit, en ook over de gebruikers, bezoekers en huurders van de gemeentelijke voorzieningen weet men over het algemeen bitter weinig. Dat is des te merkwaardiger, omdat men wel plannen maakt voor sport, recreatie, cultuur, onderwijs enzovoort. Daar is per definitie huisvesting aan gekoppeld . Een goed inzicht in het eigen gemeentelijk vastgoed is daarom een zeer belangrijk sturingsinstrument van het bestuur. En daar blijft het niet bij, want ook op andere terreinen waar de gemeente niet direct eigenaar van het vastgoed is, is haar inbreng noodzakelijk. Omdat er nu nieuwe colleges worden gevormd en er nieuwe collegeprogramma’s worden geschreven is het van groot belang om daar eens dieper op in te gaan, want er liggen grote uitdagingen voor de gemeentelijke bestuurders. Gemeentelijk vastgoed Door de ontbrekende of niet volledige administraties ontbreekt het de gemeenten aan gegevens over de exacte kosten die jaarlijks gemoeid zijn met vastgoedmanagement cq. vastgoedbeheer. Meer dan 70% van de gemeenten zegt geen omschrijving te hebben van vastgoedprocessen of vastgestelde procedures te hebben omtrent vastgoed. Er blijkt ook niet of nauwelijks structureel overleg te worden gevoerd over vastgoedvraagstukken, volgens meer dan 70% van de gemeenten. En meer dan 50% van de gemeenten geeft aan ook geen vastgoedbeleid te hebben (Kort, de & Rozendaal, 2013, pag. 53.). Dit komt overeen met de uitkomsten van de Barometer Vastgoed van de Hanzehogeschool (bronverwijzing) en de benchmark Gemeentelijk Vastgoed van de ROZ/IPD (bronverwijzing). Daarbij moet men bedenken dat het gemeentelijk vastgoed een gezamenlijke waarde van naar schatting 40 miljard euro heeft bestaande uit meer dan 83 miljoen vierkante meter. Onderwijs en zorg vertegenwoordigen het leeuwendeel met elk zo’n 30 miljoen vierkante meter (Verbaan& Koe, de, 2013, pag. 105). Dat betekent dat nog heel wat gemeenten huiswerk hebben te 1
verrichten, zoals het maken van gebouwexploitaties, het centraliseren van contract- en debiteurenbeheer, het inventariseren van de gebruikers en bezoekers van de gemeentelijke accommodaties enzovoort. Dat inzicht is absoluut noodzakelijk om actief te kunnen sturen en een onderbouwde visie op het gemeentelijk vastgoed te kunnen maken om zo maatschappelijke doelen te bereiken. Daar komt nog bij dat er grote veranderingen plaatsvinden die ingrijpen in de wijze waarop vastgoed moet worden ontwikkeld en beheerd. Voorbeelden zijn andere bekostigingsstelsels voor de zorg en het onderwijs, systeemveranderingen door krimp en behoefte aan multifunctionaliteit. Hoewel eigendom van het vastgoed een van de sturingsinstrumenten is om maatschappelijke doelen te bereiken, roept het ook de vraag op of dat eigendom noodzakelijk is om als gemeente de na te streven maatschappelijke doelen te bereiken. Bestuurders moeten zich de vraag stellen waarom ze eigenlijk dat vastgoed in eigendom (willen) hebben. Wat levert het op? Van Genne (2013) antwoordt hierop dat er maar twee argumenten zijn waarom een gemeente zelf vastgoed zou moeten hebben namelijk (1) dat een gemeente goedkoper kan lenen dan marktpartijen en (2) dat ze genoegen nemen met een lagere rendementsdoelstelling. Dat is wel erg kort door de bocht, want de gemeente zal altijd gemeentelijk vastgoed in eigendom houden al was het maar, omdat schoolgebouwen die niet meer nodig zijn voor het onderwijs automatisch terugvallen aan de gemeente. Ook gebouwen als gymlokalen, kleedruimtes op sportvelden, buurthuizen etc. zullen niet snel door de markt worden opgenomen. Inmiddels is de (vastgoed)wereld veranderd en wordt vooral gepraat over bezuinigen, verkopen van vastgoed, regionale samenwerking en andere efficiëntie maatregelen zoals verregaande vormen van uitbesteding van onderhoud aan gebouwen. Gemeenten houden dus altijd eigendom en het is van het grootste belang dat gemeenten daar zo efficiënt mogelijk mee omgaan en goed inzicht hebben in dat bezit. Hier is nog een wereld te winnen. In het nieuwe collegeprogramma zou dus een beschouwing opgenomen moeten zijn over de manier waarop een gemeente met haar vastgoedbezit om wil gaan. Dat kan variëren van actief tot passief besturen van de portefeuille (verkopen of behouden) en de vraag beantwoorden of men het zelf of samen met andere gemeenten wil beheren of dat men liever wil uitbesteden. Het antwoord op deze vragen wordt steeds pregnanter, omdat steeds vaker publieke, commerciële en sociale functies in één gebouw worden gemengd. Al deze investeringen moeten maatschappelijk rendement opleveren. Het gaat steeds meer asset-management. De grenzen tussen gemeentelijk en ander vastgoed zijn aan het vervagen. Ook zou de portefeuille verduurzaamd moeten worden om aan de nieuwste eisen te voldoen en om courant in de markt te zijn.
Gemeentelijk grondbeleid Naast het gemeentelijk vastgoed bezitten veel gemeenten ook nog omvangrijke grondposities. Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen te realiseren en kaders en randvoorwaarden aan de ontwikkeling te stellen. Die grondposities worden dus ingenomen, omdat het adagium geldt’ wie de grond heeft, heeft de macht’. Er waren twee smaken: een gemeente kon een actief grondbeleid voeren door zich als marktpartij te gedragen en zelf grond aan te kopen, te ontwikkelen en daarna te verkopen of een gemeente kon een faciliterend (passief) grondbeleid voeren en de aankoop en exploitatie van de gronden overlaten aan de marktpartijen. Uiteraard zijn er allerlei mengvormen mogelijk, maar door de gunstige ontwikkelingen in jaren negentig van de vorige eeuw en de beginjaren van deze eeuw hebben veel gemeenten zich laten verleiden tot een actief grondbeleid. Dat is lang goed gegaan, maar na de financiële crisis van 2008 is daar goed de klad ingekomen (Ten Have F. et al, 2010). Uit een onderzoek van Deloitte (Ten Have, 2014) naar de gevolgen van de financiële crisis bij de gemeentelijke grondbedrijven bleek dat gemeenten de 2
komende jaren naar verwachting nog tussen de 0,7 en 2,7 miljard euro op hun grond zullen verliezen. Daarbij hebben de gemeenten van 2010 tot en met 2012 in totaal al 2,6 miljard euro verloren op hun grondposities. Nog eens zevenhonderd miljoen euro aan winst verdampte. Er is geen ruimte meer voor grote, dure, langjarige projecten, omdat voor de ‘moneymakers’ van weleer in deze projecten, de dure koopwoningen en kantoren, geen markt meer is . Gevolg is dat gemeenten keuzes moeten gaan maken en prioriteiten moeten stellen. Dat betekent dat niet alle locaties actief kunnen worden opgepakt. De gemeenten moeten een keuze gaan maken tussen ‘actief op de voorgrond’ of ‘meer ‘regisserend op de achtergrond’. Daarbij speelt mee dat er op dit moment in de markt vooral vraag is naar woningen in het goedkopere segment. Dit segment wordt echter niet of onvoldoende door de markt opgepakt. De opbrengsten van deze woningen zijn immers onvoldoende om voldoende rendement op de verworven grondposities te kunnen behalen. Dat dwingt de gemeenten om toch actief ontwikkelingen ter hand te nemen door bijvoorbeeld een positie van een marktpartij over te nemen en ontwikkelingen te realiseren die niet tot het gehoopte financiële rendement leiden, maar wel van groot maatschappelijk belang zijn. In de nieuw te vormen colleges zal dus uitgebreid aandacht moeten worden besteed aan de manier waarop men de plannen wil aanpassen en herontwikkelen, hoe men de fasering wil temporiseren en welke programma’s men daadwerkelijk uit de markt wil nemen. Daarbij verschuift de opgave van het ontwikkelen van uitleglocaties naar binnenstedelijke herontwikkeling. Kortom, de dynamiek op de grondmarkt en de krimpende gemeentelijke budgetten vragen om een hernieuwde visie op het gemeentelijke grondbeleid.
Aanpak leegstand Momenteel is de situatie op de vastgoedmarkt zo dat er in principe genoeg woningen en gebouwen zijn (tabel 1). Tabel 1 Voorraad, aanbod en opname commerciële ruimten, Nederland, 2014 kantoor (vvo) aanbod 2014 opname 2013 voorraad 2014
winkel (wvo)
bedrijf (vvo)
2
9.533.000 m
2
2.369.000 m
2
8.322.000 m
2
2.964.000 m
1.052.000 m
2
550.000 m
49.384.000 m
2
2
27.813.000 m
2
52.600 hectare
vvo: verhuurbaar vloeroppervlak; wvo: winkelvloeroppervlak Bron: DTZ Zadelhoff en Locatus
Het waardeverlies in leegstaande panden is groot en is op zichzelf al een schadepost van formaat. Daarom moeten gemeenten in hun collegeprogramma’s investeringen in bestaand vastgoed stimuleren, omdat het voor vrijwel iedereen gunstiger is dan investeren in nieuwbouw. Veel oude locaties liggen vaak gunstiger dan nieuwe locaties, zodat het de moeite loont om de leegstaande panden op die locaties een nieuw leven te geven. Dat biedt ook mogelijkheden om zaken/programma’s te realiseren die tot nu toe nog geen plek hebben kunnen vinden. Zij kunnen nu in tijdelijke vorm worden getest onder het motto: alles wat werkt blijft, alles wat niet werkt verdwijnt. Het is een soort upcycling van bestaande gebouwen, net als in mode en design ook gebruik wordt gemaakt afgedankte producten en materialen. Rudy Stroink vatte het mooi samen, toen hij stelde, dat het adagium ‘locatie, locatie, locatie’ vervangen gaat worden door het adagium ‘locatie, plek, ontmoeting’ (Stroink, 2013). Hij stelt terecht dat het product van vastgoed niet meer 3
het gebouw is, maar de plek. Vastgoed is in zijn ogen het organiseren van ontmoetingen. De opkomst van internet heeft niet geleid tot ‘the end of space’, maar juist tot meer echte ontmoetingen in parken, cafés, kantoren, broedplaatsen etc. Dit vraagt om een geheel andere instelling van overheid, bestuurders, bouwers en corporaties. De moderne complexe wereld vereist flexibiliteit. Zo wordt het tijd voor flexibele huurcontracten, flexibele huurprijzen, flexibele bestemmingen, flexibel aan-, bij- en op bouwen, flexibele eigendomsvormen en flexibele woninggroottes. Daarnaast vereist de huidige tijd dat er op regionale schaal duidelijke afspraken worden gemaakt over de ontwikkeling van woningbouw-, kantoor- en bedrijventerreinenlocaties. Die moeten onderling op elkaar afgestemd zijn, wat momenteel inhoudt dat men met elkaar overlegt welke locaties uit de markt worden gehaald of anders worden gefaseerd. Pen (2014) stelt dat in de komende collegeperiode de leegstand van gebouwen op regionale schaal in beeld moet worden gebracht. Van die gebouwen moet vervolgens worden vastgesteld welke nog kansrijk zijn voor een nieuwe invulling en welke gesloopt zouden moeten worden. De sloop zou uit regionale sloopfondsen gefinancierd moeten worden. Zo’n fonds zou ook geformeerd kunnen worden voor het buitengebied. De leegstand van gebouwen in het buitengebied zal namelijk de komende periode sterk toenemen. In de komende twintig jaar stoppen 24.000 agrarische bedrijven die voor 32 miljoen vierkante meter aan woon- en bedrijfsgebouwen achterlaten. Dat zal in 2030 tot een leegstand van 15 miljoen vierkante meter aan bedrijfsgebouwen leiden (Berkhout, 2014). Tel daar nog bij op dat de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2014) heeft becijferd dat er in de verzorgingshuizen door de invoering van de zorgzwaartepakketten 55.000 kamers leeg komen te staan wat gelijk staat aan 4 miljoen vierkante meter leegstaande ruimte. Kortom, aanpak leegstand zou met stip in de collegeprogramma’s opgenomen moeten worden.
Ruimtelijke ordening De ruimtelijke ontwikkeling in Nederland stagneert al langere tijd. Steeds breder is het besef dat het hier niet om een conjuncturele dip gaat, maar dat er iets structureels aan de hand is (Stijjnenbosch, 2014). Er is sprake van demografische stagnatie en structurele overproductie; mede daardoor is de aard van de ruimtelijke opgaven veranderd. Geen grootschalige, seriematige productie met een vast eindbeeld en een grote visie, maar ad hoc, experimenteel en stapje voor stapje. De ontwikkelmachine' die decennialang gefunctioneerd heeft, kan niet meebewegen met deze nieuwe realiteit. Tijd voor een nieuwe benadering dus. Het boek 'De Flexibele Stad' laat zien hoe zo'n nieuwe benadering eruit kan zien (Bergevoet, T en M. van Tuijl, 2013). Een multifunctionele leefomgeving, met wonen, werken en buurtvoorzieningen, sluit aan op de wensen en patronen van de multitaskende bewoner. Het automatisme dat de klassieke, institutionele partijen (overheden, corporaties en ontwikkelaars) een voortrekkerstol nemen, valt weg en maakt plaats voor samenwerking van een breed palet aan partners, zoals overheden, (bewoners)initiatieven, ondernemers, corporaties, energiebedrijven, banken, zorg etc. Deze aanpak vraagt van alle betrokkenen een nieuwe manier van (samen)werken, die zich kenmerkt door een uitnodigende instelling, ondernemend denken en werken, schakelen tussen rollen van initiatiefnemer tot investeerder, denken vanuit resultaat, waarde(ketens) en business cases. Organisch, spontaan, flexibel en bottom-up zijn de sleutelwoorden. De mogelijkheden voor mensen om samen te werken, met elkaar waarde te creëren, denkbeelden te delen en dienstverlening te organiseren, worden niet meer gedomineerd door de professionele organisaties. Dat is een grote uitdaging voor ons werkveld, het vastgoed, waar de oplossingen niet meer zo voor de hand liggen, zoals tot nu toe gewoon was. Nu moet dat ook nog gebeuren in een tijd waarin steeds minder middelen beschikbaar zijn. Dat betekent ook een heel andere rol voor de gemeente dan tot nu toe gebruikelijk is. Er moet een gemeentelijk apparaat komen dat weer midden 4
tussen de mensen staat, dat aansluiting zoekt bij de nieuwe dynamiek van de netwerksamenleving, maar wel een gemeente die een bindend vermogen ontwikkelt. Dat vereist een andere houding en een andere cultuur van de ambtenaren. Ook dat zou in de nieuwe collegeprogramma’s een centrale plek in moeten nemen. Conclusie Duidelijk is dat in de nieuwe collegeprogramma’s een prominente plaats voor het vastgoed zou moeten zijn ingeruimd, want: - een visie op het eigen gemeentelijke vastgoed is noodzakelijk om het goed te kunnen managen en beheren en om na te gaan of de nagestreefde maatschappelijke doeleinden gehaald worden; - door de dynamiek op de vastgoedmarkt is een hernieuwde visie op het gemeentelijk grondbeleid noodzakelijk (actief of faciliterend) en hoe men daar in regionaal verband afspraken over wil maken; - door de toenemende leegstand, niet alleen in kantoor- bedrijfs- en winkelpanden, maar ook in zorgpanden en agrarische panden, is een visie over hoe men met leegstand om wil gaan absoluut noodzakelijk; - de veranderende manier waarop de ruimtelijke ordening in de toekomst ingevuld zal worden vereist een andere aanpak van de gemeente. Kortom, de manier waarop in de komende periode in de collegeprogramma’s met de vraagstukken op de vastgoedmarkt wordt omgesprongen is van wezenlijk belang voor de verdere ontwikkeling niet alleen van de gemeenten , maar van heel Nederland. We zullen de vinger aan de pols houden.
Over de auteur Dr. M.H. Stijnenbosch is lector vastgoed aan de Hanzehogeschool in Groningen.
Literatuur Bergevoet, T en M. van Tuijl (2013). De flexibele stad, oplossingen voor leegstand en krimp. Uitgever: nai010 Uitgevers. Berkhout, T. (2014). Herbestemmingsretoriek. In: Vastgoedmarkt april 2014, pag.8. Genne, F. van (2013). Maatschappelijk vastgoed moet slechts tussenfase zijn, over het koffieapparaat en de potloden. In : Veuger, J et al, Barometer Maatschappelijk Vastgoed, onderzoeken en perspectieven op maatschappelijk en financieel rendement, pag. 219 - 226. Have, F. ten, Killeen, R., Kuijck,F. van & Jaspars, R. (2010). Gemeentelijke Governance Grond(ig) beleid: grondbeleid, grondexploitaties en grondbedrijven grondig bekeken. Rotterdam: Deloitte. Have, F. ten (2014). Meer verliezen gemeenten op hun grondbeleid. Op: www.architectenweb, 3 april 2014. http://www.architectenweb.nl/aweb/redactie/redactie_detail.asp?iNID=34439.
5
Kort, de P. & Rozendaal W. (2013). Gemeentelijk vastgoed: bijzonder vastgoed. In : Veuger, J et al, Barometer Maatschappelijk Vastgoed, onderzoeken en perspectieven op maatschappelijk en financieel rendement, pag. 53 – 58. Pen, C.J. (2014). Regionale sloopfondsen nodig. In: Vastgoedmarkt, mei 2014, pag. 11. Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2014). Langer zelfstandig, een gedeelde opgave van wonen, zorg en welzijn. Den Haag: Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur. Stijnenbosch, M.H. (2014). Een nieuw vertrekpunt op een veranderend speelveld. Groningen: Hanzehogeschool, lectorale rede vastgoed Stroink, R. (2013). Locatie, locatie, locatie gaat niet meer op. Vastgoedjournaal, 26 september 2013. Verbaan, W. & Koe, D. de (2013). Stedelijke waardecreatie. In : Veuger, J et al, Barometer Maatschappelijk Vastgoed, onderzoeken en perspectieven op maatschappelijk en financieel rendement, pag. 105 - 110.
6
