Van visie tot interactieve uitvoering

Van visie tot interactieve uitvoering Over publieke waarden

Auteurs TU Delft: Bertien Broekhans, Emiel Kerpershoek & Beke Romp

28 oktober 2009

1\18

Op weg naar een visie

Inhoudsopgave 2

2\18

1

Samenvatting ................................................................................................................. 3

2

Inleiding.......................................................................................................................... 5

2.1 2.2 2.3

Publieke waarden............................................................................................................ 6 Publieke waarden bij het opwarmen van koude lassen .................................................. 7 Van visie naar plan .......................................................................................................... 9

2.4 2.5

Streven naar interactieve uitvoering en omgaan met publieke waarden....................... 14 Aan te bevelen literatuur ............................................................................................... 17

Van visie naar interactieve uitvoering

1

Samenvatting Door Interactieve Uitvoering wordt beoogd planvoorbereiding en implementatie niet te scheiden, maar samen op te laten gaan om ‘koude lassen op te warmen’. Dat geldt binnen het waterschap voor de projectfasen van visie tot onderhoud, maar ook voor de relaties tussen het waterschap en externe partijen als provincies, gemeenten, belangengroeperingen, agrariërs en omwonden die belang hebben in de invulling van het project. Door deze belangen kunnen publieke waarden die op strategisch niveau vreedzaam coëxisteren op projectniveau gaan conflicteren. Hierdoor is het van belang dat een projectleider de samenhang verkent die op een bepaald moment in het proces bestaat tussen bepaalde invullingen, maar ook verschuivingen in de prioriteiten van publieke waarden in het oog moeten houden. Voor het opwarmen van koude lassen is het van belang dat de projectleider zich bewust is van de strategische positionering van de betrokken partijen, de rollen die deze partijen vervullen of opeisen en de soorten afspraken die gemaakt kunnen worden over de invulling van publieke waarden op projectniveau.

3\18


2

Inleiding Waterschapsprojecten die gestoeld zijn op interactieve uitvoering streven naar het flexibeler omgaan met projectfasen en de bijbehorende procedures, criteria en 1 meetmomenten . De veronderstelling is immers dat deze strikte procedures en meetmomenten er toe leiden dat er ‘koude lassen’ ontstaan tussen de opvolgende projectfasen. Diezelfde procedures en meetmomenten borgen echter in de huidige waterschapsorganisatie dat het project voldoet aan eerder gemaakte afspraken, publieke opgaven en doelstellingen (samen: publieke waarden) van het waterschap. Voorbeelden van zulke waarden zijn voldoende waterberging, goede waterkwaliteit en efficiënt beheer. Als we met de projectfasering flexibeler om willen gaan, kan dat natuurlijk niet betekenen dat het waterschap en de projectleider geen verantwoording meer hoeft of wil af leggen over de invulling die gegeven wordt aan die afspraken, opgaven en doelstellingen en over hoe publieke middelen worden besteed. Met andere woorden, het opwarmen van koude lassen vraagt om andere manieren om publieke opgaven en doelstellingen van het waterschap te borgen. Wanneer we willen nadenken en aan de slag gaan met hoe dat anders kan dan door strikte procedures, moeten we ons eerst afvragen welke doelstellingen waterschappen eigenlijk willen realiseren: publieke waarden. In deze bijdrage laten we zien dat deze ‘doelstellingen’ in strategische visies van het waterschap op een andere manier worden gedefinieerd dan in meer concrete en uitvoerbare projectplannen. Zo kan het streven naar goede waterkwaliteit in een project worden gerealiseerd in ruimtelijke kenmerken (aantal meters natuurvriendelijke oever), in chemische karakteristieken (concentraties prioritaire stoffen) of in ecologische indicatoren (bijvoorbeeld macrofauna). Juist de wijze van invulling op projectniveau kan leiden tot conflicten tussen de verschillende publieke waarden onderling, maar ook met andere belangen die in het geding zijn. Zo zullen bepaalde ecologische indicatoren bijvoorbeeld moeilijk aansluiten met het profiel dat een hydroloog voorstelt om de gewenste afvoercapaciteit te bereiken. Hiernaast kan de locatiekeuze voor de aanleg van natuurvriendelijke oevers conflicteren met de belangen van aangrenzende agrariërs. Het is daarom belangrijk dat een projectleider alternatieve invullingen van deze publieke waarden verkent en openhoudt. De ruimte die een projectleider in een concreet project kan zoeken om flexibel te blijven, om afspraken en afwegingen te maken en om discussie of onderhandelingen te voeren bevindt zich precies tussen deze strategische en operationele beschrijving in.

1 Zie ook het ‘Kaderdocument Interactieve Uitvoering’ en Geldof, G. D. (2004). Omgaan met complexiteit bij integraal waterbeheer: Op weg naar Interactieve Uitvoering. Deventer: Tauw bv

5\18


2.1 Publieke waarden Om te beginnen wordt uitgelegd wat publieke waarden zijn: collectief, relatief, dynamisch en conflictueus. Daarna zal deze bijdrage ingaan op hoe die realiseerbaar worden in projecten die streven naar het opwarmen van koude lassen. Bescherming tegen overstromingen, duurzaam gebruik van grondwater en schoonoppervlakte water zijn voorbeelden van publieke waarden. Het gaat om diensten die een basisvoorziening voor de maatschappij genoemd worden, of sociale grondrechten en zelfs existentiële voorwaarden. Dit zijn grote woorden voor zaken waar de samenleving als collectief belang bij heeft. Het is lastig en vaak zelfs onwenselijk om publieke waarden eenduidig te definiëren. Publieke waarden hebben wel een aantal gedeelde kenmerken: ze zijn collectief, relatief, dynamisch en conflictueus. In de eerste plaats hebben publieke waarden een collectief karakter. Op basis van dit collectieve karakter overstijgen publieke waarden individuele en sectorale belangen. Een voorbeeld hiervan is dat collectieve veiligheid tegen overstromingen vaak het belang van individuen (van hun dijkwoning) overstijgt. De streep tussen publieke en private waarden is echter geen gegeven maar hangt af van de omstandigheden. Zo kan landbouw op lokaal niveau ene publieke waarde zijn, maar regionaal of landelijk wordt beschouwd als een van de vele belangen, waardoor het zijn status van publieke waarde verliest. Ten tweede zijn publieke waarden relatief. Daardoor zijn ze op verschillende manieren en soms lastig te operationaliseren. Operationaliseren betekent het stapsgewijs uitwerken van algemene waarden en doelstellingen in steeds concretere aspecten zoals maatregelen en de details daarvan. Bijvoorbeeld de invulling van het verbeteren ecologische kwaliteit door natuurvriendelijke oevers met een bepaald profiel aangeduid in centimeters. Om te beginnen zijn publieke waarden altijd relatief. In de praktijk bij het nemen van beslissingen, door bijvoorbeeld het waterschapsbestuur, moet immers een afweging worden gemaakt tussen de publieke waarde en efficiëntie: tegen welke prijs wordt deze beek omgelegd?; wat is te duur en wat betaalbaar? Publieke waarden concurreren onderling en concurreren met private waarden. Verschillende betrokken partijen geven verschillende interpretaties aan publieke waarden. Daardoor zal de vraag: ‘wat is veilig genoeg?’ niet door iedereen op dezelfde wijze worden beantwoord. In de derde plaats zijn publieke waarden dynamisch. Hiermee wordt bedoeld dat de interpretatie, prioritering en realisatie van publieke waarden context- en tijdsafhankelijk is. Het karakter van publieke waarden wordt sterk beïnvloed door incidenten als bijvoorbeeld bijna-overstromingen of media aandacht voor flora of faunasoorten die met uitsterven worden bedreigd (denk aan de korenwolf en de modderkruiper).

6\18


En tot slot raken publieke waarden vaak in conflict. Zoals gezegd bestaat er in ieder geval een conflict tussen publieke waarden en efficiëntie (dat ook als publieke waarde gezien kan worden), maar ook tussen andere waarden. Zo kunnen bepaalde maatregelen ten behoeve van ecologische verbetering negatieve effecten hebben voor agrarische activiteiten. Het reduceren van afvoercapaciteit om drainage tegen te gaan kan consequenties hebben voor bescherming tegen overstromingen in extreem natte omstandigheden. Door de hier beschreven kenmerken van publieke waarden is het realiseren van publieke waarden in projecten op zich al een complexe opgave. Het waterschap draagt de zorg voor publieke waarden zoals schoon water, niet te veel en niet te weinig water en duurzaam water(gebruik). In de loop der jaren hebben waterbeleid en waterschappen vaak allerlei technologisch rationele werkwijzen, routines, procedures en normen ontwikkeld om die waarden in praktijk te brengen. Wanneer projectleiders en waterschappen op een andere manier willen gaan werken, en de lassen tussen projectfasen willen opwarmen lopen ze tegen de beperkingen aan van deze manier om publieke waarden te borgen. In 2 plaats van een seriële benadering waardoor de invulling van publieke waarden wordt gewaarborgd door strikte procedures en meetmomenten, streeft interactieve uitvoering ernaar beter aan te sluiten bij deze complexe opgave. Door de publieke waarden van partijen binnen en buiten het waterschap in een vroeg stadium in het proces te betrekken en te koppelen kunnen de koude lassen tussen projectfasen worden opgewarmd. Zo kan worden voorkomen dat de publieke waarden die de verschillende partijen nastreven pas in een laat stadium van het proces tot onverwachte, maar te voorziene, conflicten leiden. Om aan te kunnen geven hoe projectleiders anders met complexiteit kunnen omgaan en zo lassen kunnen verwarmen én publieke waarden kunnen realiseren, wordt in de volgende paragraaf eerst uitgelegd wat die complexiteit inhoudt.

2.2 Publieke waarden bij het opwarmen van koude lassen Het waterschap en de projectleider krijgen bij het realiseren van publieke waarden en hun streven naar het opwarmen van koude lassen te maken met inhoudelijke en organisatorische complexiteit. De inhoudelijke complexiteit zal toenemen. Bij een seriële aanpak werden publieke waarden in een project stapsgewijs uitgewerkt en ingeperkt. Vaak waren bepaalde waarden, voorbehouden aan bepaalde fasen; werden waarden zoals voldoende waterkwaliteit werd al in de beleids- en planvoorbereidingsfase uitgewerkt, en efficiënt beheer pas in latere fasen. Wanneer – om de koude lassen tussen die fasen te verbeteren - in projecten planvoorbereiding, uitvoering en beheer & onderhoud steeds meer gelijktijdig aan de orde zijn, worden ook de verschillende (aspecten van) publieke waarden zijn gelijktijdig besproken; ecologische kwaliteit, maatregelen, grondaankoop, efficiënt beheer et cetera worden gelijktijdig uitgewerkt. Daarbij krijgt de projectleider niet alleen te maken

2

In het kaderdocument Interactieve Uitvoering worden de achtergrond en de filosofie van interactieve uitvoering toegelicht

7\18


met de publieke waarden van het waterschap, maar ook met die van andere partijen in het project en de projectomgeving die het succes van het project mede bepalen. Ecologische kwaliteit kan bijvoorbeeld samenhangen met natuurbeleving, recreatiemogelijkheden, ruimtelijke kwaliteit, agrarische ontwikkeling en privacy. Kortom, steeds meer grotere en kleinere onderwerpen lijken samen te hangen met de publieke waarden van het waterschap die in een project aan de orde zijn. Projecten en projectleiders van het waterschap krijgen daardoor te maken met de inhoudelijke uitwerking van steeds meer publieke waarden, die bovendien collectief, relatief, dynamisch en conflictueus zijn. Steeds meer grotere en kleinere onderwerpen hangen samen met de publieke waarden van het waterschap die in een project aan de orde zijn. Al die verschillende publieke waarden worden echter niet op het zelfde moment allemaal even gedetailleerd uitgewerkt; sommige blijven langer in algemene bewoordingen uitgedrukt dan anderen. Het moment waarop ze aandacht vergen is niet – zoals in seriële aanpak – grotendeels te bepalen door de projectleider of het waterschap. Met name de publieke waarden die overlappen met andere – vaak buiten het waterschap lopende debatten en projecten kennen hun eigen ontwikkeling. Die ontwikkelingen hebben vaak wel invloed op een waterschapsproject en bepalen mede de mogelijkheden om publieke waarden te realiseren. De inhoudelijke complexiteit waar een projectleider mee te maken krijgt, is daardoor ook zeer dynamisch. De organisatie van projecten en hun context zal ingewikkelder worden. Binnen het waterschap krijgt de projectleider te maken met medewerkers met uiteenlopende bijdragen. Zo kan al vroeg in het project bij planvoorbereiding al een beheerder nodig zijn, een keuze gemaakt voor een vorm van onderhoud, hydrologische randvoorwaarden doorgerekend te worden, een grondmakelaar actief, een deel onder contract door een aannemer worden uitgevoerd, overleg met de gemeente lopen, onderhandelingen met een projectontwikkelaar, afstemming met de provincie nodig zijn, enzovoorts. Deze activiteiten lopen vaak via verschillende afdelingen en medewerkers van het waterschap; zij gaan als het ware de lassen verwarmen. Dat maakt de ‘interne’ organisatie van het project vaak complexer dan bij een seriële benadering. Een aantal van die activiteiten betreft ook partijen buiten het waterschap, waarmee vanuit het project – niet altijd door de projectleider – contact wordt onderhouden over de uitwerking van publieke waarden. Alle betrokkenen zullen zich regelmatig afvragen hoe zich op een bepaald moment het beste op te stellen en te gedragen en wat voor reactie van anderen daarop zullen hebben. Dit betekent dat een ieder zich strategisch zal gedragen. Bovendien zullen de rollen en verhoudingen tussen de verschillende betrokkenen in een project tijdens het project verschuiven. Er zullen bijvoorbeeld partijen bijkomen of uit beeld raken. De organisatorische complexiteit is dus ook dynamisch. Verschillende afdelingen en medewerkers van het waterschap gaan als het ware de lassen verwarmen.

8\18


In andere woorden, de organisatorische complexiteit impliceert een grotere rol voor strategie en strategisch gedrag van zichzelf en anderen. De projectleider zoekt in deze complexiteit ruimte om te manoeuvreren. Die hangt vaak nauw samen met of en hoe de inhoudelijke en organisatorische complexiteit van een project bijdraagt aan de (realisatie van) de publieke waarden van het waterschap. In interactieve uitvoering is de uitdaging voor projectleiders om mogelijkheden te creëren uit en richting te geven aan die dynamiek en complexiteit die zich in zijn project en in de omgeving daarvan voordoet. Een projectleider moet zich dus voortdurend bewust zijn van die complexiteit, de dynamiek daarvan en de handelingsperspectieven die dat hem op bepaalde momenten biedt. Dit kan alleen wanneer het proces hier ruimte voor biedt (met andere woorden, niet strikt is gefaseerd en volledig is dichtgetimmerd). Dat betekent dat de projectleider omgaat met zijn verantwoordelijkheid voor ‘zijn’ publieke waarden die hij vanuit het waterschap vertegenwoordigd, maar ook de (uiteenlopende) waarden van de andere partijen herkent. Voordat handreikingen kunnen worden gedaan over hoe een projectleider in zijn streven naar het opwarmen van lassen zicht kan houden op deze publieke waarden en daar zijn 3 voordeel mee kan doen , zullen we eerst wat preciezer analyseren wat die waterschapswaarden zijn en hoe daarover door de waterschappen wordt geschreven. Bij de vertaling van publieke waarden op strategisch niveau (visie) naar publieke waarden op operationeel niveau (plan) veranderd veel, maar iedere projectleider kan zich voorstellen dat die invulling en uitwerking (operationalisatie) niet in ieder project en in ieder waterschap hetzelfde is. Maar hoe ziet die operationalisatie van publieke waarden er eigenlijk uit? In de volgende paragrafen zal worden toegelicht: • Hoe publieke waarden op strategisch niveau zijn geformuleerd • Hoe de invulling van publieke waarden kan worden geagendeerd • Dat conflicten tussen publieke waarden op projectniveau niet altijd direct herkenbaar zijn • Hoe het verkennen van samenhang en afwegingen er uit kan zien • Hoe de prioriteiten van publieke waarden gedurende een proces kunnen verschuiven

2.3 Van visie naar plan Ook bij interactieve uitvoering vindt het uitwerken van publieke waarden in projecten stapsgewijs plaats, en is onder andere te herkennen in verschillende soorten plannen en besluiten: • Politieke; op rijksniveau • Strategische; door het bestuur van een waterschap, en • Operationele; wanneer het op uitvoering, beheer en onderhoud aankomt

3 Zie de teksten ‘Struinen door het planproces’, ‘Op weg naar een visie’, en ‘Plannen met onderhoud’ wanneer u meer wil lezen over hoe de projectleider te maken krijgt en om kan gaan met de realisatie van publieke waarden

9\18


Om een indruk te krijgen van hoe publieke waarden vertaald kunnen worden, analyseren we een document met een strategisch karakter (visie) en een document met een operationeel karakter, gericht op uitvoering (plan)4. Visies kenmerken zich net als de jaarverslagen van veel andere organisaties door een brede sociaal wenselijke presentatie van waarden: watersystemen moeten veilig zijn en ze moeten robuust, duurzaam, ecologisch en efficiënt tegelijk worden. In de praktijk zullen er echter afwegingen gemaakt moeten worden. Een projectleider gaat aan de slag met de visie van het waterschap. Hij of zij probeert in een projectplan de strategische waarden te vertalen naar concretere maatregelen. Een voorbeeld van een strategisch document is een bestuursprogramma of een meerjarenplan. Een projectplan is bijvoorbeeld een operationeel document of een ontwerp. Projectplannen staan een stap dichter bij de uitvoering, waardoor publieke waarden verder moeten worden ingevuld. Of en in hoeveel details deze worden ingevuld, verschilt per project en moment. Zo kan op een bepaald moment veiligheid al zijn ingevuld in debiet in kubieke meters, of in normen voor de legger van de waterkering. Tegelijkertijd zijn andere waarden soms minder gedetailleerd uitgewerkt en worden in een later stadium nog afgewogen. Zo kan duurzaamheid bijvoorbeeld nog worden vertaald in natuurvriendelijke oevers, of in recreatief medegebruik. Vaak wordt pas tijdens het projectproces duidelijk hoe die duurzaamheid uiteindelijk wordt uitgevoerd en vormgegeven. Hieronder laten we zien hoe publieke waarden zoals die in het bestuursprogramma worden verwoord, worden geoperationaliseerd in een projectplan. Agendering van publieke waarden Een waterschapvisie presenteert publieke waarden op strategisch niveau op zo’n manier dat deze nog voor meerdere uitleg vatbaar zijn. Tegelijkertijd biedt een visie wel het kader voor prioriteiten, keuzen en afspraken. Dit blijkt ook uit de visie van waterschap Meije en Vaart. De visie van het waterschap Meije en Vaart (2005) is opgesteld om de koers van de bestuursperiode 2008-2011 te bepalen. Het biedt de context voor de projecten die in die periode binnen het waterschap worden opgezet en uitgevoerd. In de volgende paragraaf wordt hiervan een voorbeeld besproken. De waterschapsvisie presenteert deze missie: Het Waterschap Meije en Vaart zorgt in deze regio voor voldoende oppervlaktewater van goede kwaliteit, beschermt het gebied tegen hoogwater en wateroverlast en houdt binnen zijn beheersgebied de Grote Vaart bevaarbaar. Het waterschap werkt aan een duurzaam beheer van het watersysteem en de hiermee verweven waterketen. Daarbij streeft het waterschap naar doelmatig werken en naar de maatschappelijk laagste kosten. Het Waterschap Meije en Vaart manifesteert zich als betrouwbare waterautoriteit en partner in samenwerking. Deze visie verwijst naar uiteenlopende publieke waarden: van voldoende goed water, bescherming tegen te veel water en duurzame watersystemen tot efficiëntie, effectiviteit en 4 Dit onderwerp is ook onderwerp van de intervisieopdracht ‘Hoe worden abstracte publieke waarden uit waterschapsmissies ingevuld op projectniveau?’

10\18


betrouwbaarheid. Deze waarden worden in de waterschapsvisie verder toegelicht. Het waterschap Meije en Vaart legt in het bestuursprogramma nadruk op waarden ten aanzien van waterveiligheid en waterkwaliteit. Over waterveiligheid wordt geschreven dat 'de veerkracht van het watersysteem moet worden hersteld'. Dergelijke algemene toezeggingen en doelstellingen boden destijds kennelijk voldoende duidelijkheid aan het bestuur over wat het waterschap te doen staat. Uiteindelijk heeft het waterschap immers tot doel bepaalde publieke waarden te realiseren. Vaak wordt een publieke waarde (waterkwaliteit) in een visie al normatief geformuleerd: ‘voldoende oppervlaktewater van goede kwaliteit’. Dit is op verschillende manieren uit te leggen. Dat kan voldoende water voor de scheepvaart (economische waarde), goede kwaliteit voor de landbouw (economische waarde), goede kwaliteit om in te zwemmen (recreatie) of goede kwaliteit in de zin van de normen die gesteld worden aan de KRW (voldoen aan ecologische doelstellingen). Verschillende interpretaties van een begrip als goede kwaliteit zijn mogelijk, soms kunnen die samen gaan en soms sluiten ze elkaar uit; voldoende water voor de landbouw is immers soms te weinig voor natte natuur. Dit wijst er al op dat binnen een waterschap wanneer het zo’n waarde wil realiseren, keuzes gemaakt moeten worden. Dat kan ook betekenen dat het waterschap onderkent dat mogelijk niet alle publieke waarden tegelijkertijd kunnen worden gerealiseerd. De publieke waarden uit de waterschapsvisie zullen in projecten verder worden ingevuld. Door het opwarmen van koude lassen komen deze waardentegenstellingen eerder op tafel waardoor de afwegingen al in een vroeg stadium kunnen worden gemaakt, waardoor conflicten die in een later stadium het proces zouden kunnen doen stagneren, worden voorkomen. Een projectleider van het waterschap Meije en Vaart was zich terdege bewust van de complexiteit die het opwarmen van koude lassen tussen projectfasen met zich mee kan brengen. Vanuit de filosofie van interactieve uitvoering, schreef hij schreef voor zijn project een ongebruikelijk plan voor de herinrichting van De Lage Wetering: een Notitie van Uitgangspunten (NvU). Anders dan in de gangbare stappen van schetsontwerp tot bestek waar ook dit waterschap tot daarvoor mee werkte, is in dit plan (in het kader van interactieve uitvoering) geprobeerd om het document zo open mogelijk te houden5. Het benoemen van de uitgangspunten wordt gezien als een eerste inkadering van het project, maar de invulling staat voor een gedeelte nog open voor discussie. Het plan beschrijft de uitgangspunten voor hydrologie, ecologie & waterkwaliteit, landschap & recreatie en beheer. Die uitgangspunten beschrijven specifieker dan de visie 'wat' het waterschap in dit project wil realiseren, maar nog niet zoals in de trits Voorlopig Ontwerp, Definitief Ontwerp en Bestek, ‘hoe’. Het plan bevat de afspraken binnen het waterschap voor de uitvoering van het project voor De Lage Wetering in samenwerking met de gemeente Meijdam. In de volgende paragrafen vergelijken we de manier waarop de punten uit het plan de publieke waarden uit de waterschapsvisie verder invullen. Dat gebeurt op drie manieren: • Ogenschijnlijk onproblematisch (waterkwaliteit/ecologie) • Gepaard gaan met afwegingen (waterveiligheid/waterberging) 5 In de tekst ‘Werken op basis van een globaal plan’ wordt uitgebreider aandacht besteed aan het tot stand komen van dergelijke plannen

11\18


•

Verschuivende prioriteiten (recreatie/landschap)

Ogenschijnlijk onproblematisch Het waterschapsbestuur zegt 'voldoende oppervlaktewater van goede kwaliteit' toe. De visie beschrijft niet precies hoeveel water er moet zijn, van welke kwaliteit, en hoe die kwaliteit gerealiseerd moet worden. In het plan is waterkwaliteit uitgedrukt in ecologische uitgangspunten en maatregelen om die te bereiken. Het plan koppelt waterkwaliteit onder andere aan ecologische uitgangspunten (doel- en gidssoorten overeenkomstig het watertype) en maatregelen (bijvoorbeeld een corridor). Zowel de uitgangspunten als de maatregelen zijn in het plan in detail uitgewerkt. In het plan wordt beschreven om welke specifieke soorten het gaat, over minimale omvang van bepaalde gebieden et cetera. Deze specifieke invulling is een vertaling vanuit de visie en vigerende wet- en regelgeving, zoals de KRW en de EHS. Net zoals waterkwaliteit zullen steeds een aantal waterschapswaarden expliciet geoperationaliseerd worden in een plan, en andere zonder dat dat benoemd wordt, niet. Met het oog op de uitvoering zullen steeds meer details worden afgesproken binnen het projectteam in overleg met bestuurders en buitenstaanders. Net zoals de invulling van ‘voldoende water van goede kwaliteit’ zal de operationalisatie van publieke waarden, soms nogal voor de hand liggend lijken. De afspraak wordt toch vastgelegd in een plan. Dat is niet zonder betekenis, in ieder proces hebben (eerder gemaakte) afspraken en de manier waarop ze tot stand komen implicaties voor het vervolg. Ze vertellen wat we belangrijk vinden; waar potentiële meningsverschillen kunnen ontstaan. Vaak krijgt een zwaar uitonderhandelde uitkomst een ander gewicht dan een terloopse afspraak. Deze en andere mogelijke interpretaties van ogenschijnlijk onproblematische uitwerkingen van publieke waarden, kunnen van invloed zijn op afwegingen die in een project gemaakt worden, voordat (een deel ervan) uitgevoerd kan worden. Met andere woorden, ook afwegingen die worden gemaakt in het geval van ogenschijnlijk onproblematische combinaties van publieke waarden als waterkwaliteit en ecologie kunnen een rol gaan spelen in een later stadium van het proces. Samenhang en afweging Het waterschap Meije en Vaart legde in de visie de nadruk op de waarden waterveiligheid en waterkwaliteit. Waterveiligheid werd in de visie globaal geformuleerd als ‘bescherming tegen wateroverlast en hoogwater’. In het plan wordt die verder aangescherpt en ingevuld, 3 ofwel geoperationaliseerd. Navraag leert dat naar verwachting de aanleg van 45.000 m waterberging in veel gevallen gecombineerd kan worden met natuurdoelstellingen. In het plan staat waterveiligheid centraal op zo'n manier dat het met allerlei andere waarden kan worden gecombineerd.

12\18


Voorbeeld: operationalisatie waterveiligheid in samenhang met andere publieke waarden In de oude situatie (het oude profiel) is ‘de Lage Wetering ingericht om in extreem natte omstandigheden het water zo snel mogelijk af te voeren het destijds gekozen ontwerp levert benedenstrooms problemen op.’ Het snel afvoeren van water heeft vooral voordelen voor de waterveiligheid terwijl door de snelle afvoer van water in de zomer er verdrogingproblemen kunnen ontstaan. Als oplossing voor droge zomers werd systeemvreemd water uit de Grote Vaart binnengelaten om het water op peil te houden. Het inlaten van systeemvreemd water is slecht voor de waterkwaliteit. Er was en is dus een afweging noodzakelijk tussen waterkwaliteit en waterveiligheid.

Het waterschap Meije en Vaart wil het profiel van de Lage Wetering aanpassen als een robuust watersysteem. In droge situatie moet de Lage Wetering meer water kunnen vasthouden zodat er geen water hoeft te worden aangevoerd en in natte situatie de waterafvoer kan verwerken zonder dat de problemen naar benedenstroomse gebieden worden afgewenteld. Het vasthouden van water in droge situaties en het niet hoeven aanvoeren van water uit de Grote Vaart heeft voordelen voor de waterkwaliteit. Dit kan mogelijk ten koste gaan van de mogelijkheden van het afvoeren van water in natte situaties. Doordat er meer water wordt vastgehouden kan er minder water afgevoerd. Dat heeft nadelen voor de waterveiligheid. Om er voor te zorgen dat stedelijke gebieden en landbouwgronden weinig last hebben van wateroverlast wordt er gekeken naar de mogelijkheden voor waterberging. Er wordt een concrete maatregel genoemd om die bescherming te realiseren: ‘Aanleg 45.000 m3 berging’. Daarover zei de visie al: uit het oogpunt van duurzaamheid zoekt het waterschap de berging op natuurlijke laagtes.

Uit het voorbeeld wordt duidelijk dat bepaalde waarden, wanneer we ze in praktijk willen brengen, niet los van elkaar kunnen worden gezien. In de visie worden vooral doelstellingen genoemd als bescherming van het gebied tegen wateroverlast. In het projectplan blijkt dat om de waterkwaliteit te verbeteren de maatregelen rondom waterveiligheid op een andere manier moeten worden aangepakt. Met behulp van de aanleg van een waterberging worden de waterkwaliteit en waterveiligheid verbeterd. In ieder project zullen daarom waarden tegen elkaar worden afgewogen. In het plan is die keuze gemaakt en vastgelegd op een bepaalde manier. Iedereen kan zich voorstellen, dat in een andere situatie dezelfde algemene waterschapswaarden waarschijnlijk op een andere manier zouden zijn afgewogen en ingevuld. Wanneer het op details aankomt, groeit het aantal alternatieve invullingen, waaraan een bepaalde waarde ten grondslag ligt. Sommige daarvan zullen meer of andere controversen, impasse, dilemma's of andere praktische en strategische vragen oproepen dan anderen. Met het oog daarop kan in een project, bij het operationaliseren van de waterschapswaarden gedacht en geanticipeerd worden op de consequenties van keuzen; en hoe mogelijke alternatieve invullingen gebaseerd op die waarden eruit zouden kunnen zien. Verschuivende prioriteiten In de visie blijkt dat recreatie en landschap geen prioriteit hebben bij het uitvoeren van waterschapstaak. Toch staan ze prominent in het plan. Hoe kan dat? Waarom zouden bepaalde waarden die het waterschap in eerste instantie minder belangrijk vindt, een grote rol gaan spelen tijdens de realisatie ervan?

13\18


Recreatie en landschap lijken vanuit het bestuursprogramma niet de belangrijkste waarden voor het waterschap. Toch wordt er in het plan veel aandacht aan besteed. In de inleiding staat dat de gemeente Meijdam de uitgangspunten voor landschap & recreatie inbrengt. Het lijkt de bedoeling dat de recreatie in het gebied niet intensief zal worden, maar er komen wel paden, een uitloop gebied en extra fietspaden. Hieruit is nog niet op te maken hoe dit gerealiseerd zal worden. Het landschap in het ‘oost-west deel van de Lage Wetering tot aan de Wetermanskade’ wordt verbeterd. Maar wat er gaat gebeuren en hoe het ‘landschapspark’ eruit moet zien is nog niet duidelijk. Dit klinkt niet zo 'waterig'. De visie biedt opening voor projecten die uit het oogpunt van waterbeheer niet urgent zijn of die een geringe relatie hebben met de waterschapstaak. In dit geval ziet de projectleider in combinatie van herinrichting omwille van ‘goede kwaliteit’ met recreatieve inrichtingsmaatregelen, goede kansen op efficiënte uitvoering. In een werkwijze die gericht is op het opwarmen van koude lassen kan worden geanticipeerd op tegengestelde belangen, plannen, beheer en uitvoering in latere stadia die de realisatie van waterschapswaarden in de weg kan staan. Bovendien hoeft het gebied maar een keer op de schop en zit de vergunningverlener ook aan tafel. Deze verschuivende prioriteiten, de samenhang en samenwerking kan voortkomen uit het realiseren van gelijk georiënteerde publieke waarden, of uit het verbeteren van de relatie met de gemeente in het algemeen. Immers, wie nu wat geeft, kan later om wat aankomen.

2.4 Streven naar interactieve uitvoering en omgaan met publieke waarden Waterschapsprojecten die gestoeld zijn op interactieve uitvoering streven naar het flexibeler omgaan met projectfasen en de bijbehorende procedures, criteria en meetmomenten: het opwarmen van koude lassen. Hoe het waterschap dat ook doet, het zal altijd verantwoording af moeten en willen leggen over de invulling die gegeven wordt aan afspraken, opgaven en doelstellingen en over hoe belastinggeld wordt besteed. Buiten het waterschap bestaan natuurlijk formele regels en hiërarchische werkwijzen, die op hun beurt eveneens publieke verantwoording en daarachterliggende waarden borgen (bijvoorbeeld die van de democratische rechtstaat of gezondheid). Daarmee dient het waterschap dus rekening te houden, en daarop zullen projecten en werkwijzen worden afgestemd ten dienste van zijn maatschappelijke verantwoordelijkheid voor de wateropgave. Dit gezegd hebbende, staat de projectleider van het waterschap met een streven naar het opwarmen van koude lassen voor de uitdaging om binnen en buiten de waterschapsorganisatie ruimte te zoeken om projecten zo snel en efficiënt mogelijk uit te voeren, en daar waar mogelijk al vast wat te doen wanneer dat wenselijk is. Daarbij willen alle betrokkenen uiteraard zicht houden op en bijdragen aan de realisatie van 'de wateropgave'. En juist daarom is het van belang in toegenomen inhoudelijke en organisatorische complexiteit, zicht te houden op hoe publieke waarden (kunnen) worden ingevuld, gerealiseerd en verantwoord. In de loop van projecten zijn die waarden

14\18


voortdurend aan de orde: worden ze juist wel of niet benoemd en op welk detailniveau. Hoe concreter het wordt des te meer uiteenlopende ideeën gaan ontstaan omdat hun onderlinge samenhang en prioriteiten verschuiven. In deze bijdrage hebben we laten zien hoe en waar publieke waarden aan de orde zijn en (al dan niet tijdelijk) worden vastgelegd; in visies, plannen, programma's, notities, memo's en ontwerpen. In strategische visies van het waterschap worden de doelstellingen op een andere manier omschreven en gedefinieerd dan in meer concrete en uitvoerbare projectplannen. De ruimte die interactieve uitvoering een projectleider in een concreet project kan bieden om flexibel te blijven, om afspraken en afwegingen te maken en om discussie of onderhandelingen te voeren bevindt zich precies tussen deze strategische en operationele beschrijvingen (en de afspraken daarover) in. Maar daarmee is de vraag hoe hij of zij dat dan doet, nog niet beantwoord. Samengevat, het opwarmen van koude lassen zorgt voor een inhoudelijke en organisatorische complexiteit in waterschapsprojecten. In deze complexiteit staan projectleiders voor de opgave om in hun projecten publieke opgaven en doelstellingen van het waterschap te realiseren. Het loslaten van (een aantal van de) procedures, regels en routines die koude lassen veroorzaken, vraagt om andere manieren om publieke opgaven en doelstellingen van het waterschap te realiseren. Tot slot van deze bijdrage benoemen we drie aspecten die aandacht vergen van projectleiders, wanneer ze ruimte willen zoeken om het anders te doen en tegelijkertijd publieke waarden willen realiseren in hun projecten: strategisch gedrag, rollen bij de operationalisatie van publieke waarden, en het maken van afspraken. Daarbij worden voorbeelden, opmerkingen en aandachtspunten genoemd ter illustratie. In drie andere verdiepingshoofdstukken wordt verteld hoe projectleiders deze aspecten in praktijk kunnen brengen. Strategie en strategisch gedrag Het opwarmen van koude lassen brengt voor de projectleider grote veranderingen mee: toename en dynamiek van complexiteit (veel waarden, veel onderwerpen, veel partijen, veel belangen en doelstellingen) en daardoor een heel andere rol voor strategie en strategisch gedrag (van zichzelf en anderen). De projectleider zal naar mogelijkheden zoeken om grip te krijgen op en richting te geven aan dynamiek en complexiteit die ontstaat door het opwarmen van koude lassen. Hij of zij moet zich dus voortdurend bewust zijn van die complexiteit, de dynamiek daarvan en de mogelijkheden die dat hem op bepaalde momenten biedt. Dat betekent dat de projectleider omgaat met zijn of haar verantwoordelijkheid voor publieke waarden en die van anderen, en divergerende waarden 6 herkent . De projectleider zou bijzondere aandacht moeten hebben voor strategie, 7 operationalisatie van publieke waarden en afspraken daarover .

6

Dit onderwerp wordt ook behandeld in de intervisieopdrachten ‘Verschillende interpretaties van een lijn op een kaart’ en ‘Een pakket van afspraken over publieke waarden’ De verdiepende bijdrage ‘Struinen door het planproces’ besteed uitgebreider in op dit onderwerp aan de hand van een verhaal uit de praktijk van een projectleider van een waterschap 7

15\18


Voorbeelden van aandachtspunten (strategie) •

Zorg voor heldere afspraken over regels, procedures. De relaties tussen partijen zijn voortdurend in beweging, hun rollen en posities kunnen verschuiven

• •

Welke waterschapswaarden zijn aan de orde? Wat zijn de waarden van anderen en waar raken of overlappen die van het project? Publieke waarden zijn onderhandelbaar, ook als ze hard lijken of politiek-bestuurlijk urgent zijn

•

Hoe zijn die waarden geborgd, en welke ruimte biedt dat? Borgingsmechanismen, ook voor harde of urgente waarden, zullen ruimte laten voor het operationeel niveau, omdat ze anders ook pervers strategisch gedrag oproepen. Dergelijk gedrag kan ten koste gaan van de oorspronkelijke doelstellingen op beleidsniveau

•

Op gedeelde visies, aannamen of normatieve uitgangspunten kun je terug grijpen, wanneer in de uitwerking daarvan conflicten ontstaan. In gedeelde waarden liggen vaak nieuwe alternatieve oplossingsrichtingen

Operationalisatie en rollen Niemand is tegen het realiseren van publieke waarden in watermanagement; sterker nog het moet. Discussies over publieke waarden worden pas spannend als die generieke waarden, zoals maximale bescherming tegen overstromingen, bewaking van goede kwaliteit van het zwemwater, bevordering van ecologische variëteit, worden geoperationaliseerd6. De vraag rijst dan: Hoe veilig is veilig genoeg? Hoe schoon is schoon genoeg? En hoe meet je dat dan? De uiteindelijke operationalisatie vereist overleg en onderhandeling tussen de betrokken partijen, die op hun beurt verschillende belangen, kennis en perspectieven vanuit hun eigen rol in ‘jouw project’ inbrengen. En net als het waterschap en de projectleider realiseren die anderen zich eveneens dat watermanagement en interactieve uitvoering plaatsvindt in een netwerk van partijen met sterke onderlinge en wederzijdse – meer en minder sterke - afhankelijkheden. Een besluit over de operationalisatie van publieke waarden zal dus altijd het resultaat zijn van overleg en onderhandeling8. Voorbeelden van aandachtspunten (operationalisatie) •

Hoe is het waterschap gewend en bereid invulling te geven aan haar publieke waarden? Bij verandering van de manier om dat te doen, bestaat het risico dat bepaalde waarden al dan niet gedeeltelijk ‘vergeten worden’. Pas op voor omissies

•

Sommige waarden zijn ‘harder’ dan anderen; ze worden vaak gedetailleerd en uiteengerafeld en dan ter discussie gesteld. Zachtere waarden spelen op lange termijn, minder zichtbaar zijn, niet afdwingbaar, lastig operationaliseerbaar en meetbaar. Die laatste hoeven het niet per definitie af te leggen tegen de harde. Ook harde waarden zijn meerduidig

•

Conflicten tussen (geoperationaliseerde) waarden ontstaan vaak tussen hebben vaak tussen harde waarden, zoals hoogwatererscherming, en zachtere, zoals natuur en leefbaarheid. Ze hebben te maken met andere perspectieven op het conflict, de gedetailleerdheid van de benadering (schalen of dimensies) en preferenties voor oplossingen. Het incorporeren van de verschillende dimensies in de operationalisering en daardoor in de borgingsmechanismen vergroot de kans op succes

8

16\18

Dit onderwerp wordt ook behandeld in de intervisieopdracht ‘Waarden en rollen binnen het waterschap’


Afspraken maken Interactieve uitvoering en het opwarmen van koude lassen veronderstelt dat door partijen eerder met elkaar in gesprek te laten treden, publieke waarden eerder op tafel liggen en zo snel en goed mogelijk afwegingen gemaakt kunnen. Tijdens zo’n proces van afweging worden uiteindelijk altijd trade-offs gemaakt om te komen tot een pakket van afspraken. Het geheel moet recht doen aan het dubbelzinnige karakter van publieke waarden. Recht doen aan verschillende perspectieven, en aansluiten bij zowel formele als informele instituties, structuren en organisaties. Door het opwarmen van koude lassen ‘verdwijnen’ een aantal procedures, regels en routines die voor koude lassen én voor de borging van publieke waarden zorgden. Daardoor staan - vanuit de filosofie van interactieve uitvoering - projectleiders voor de uitdaging om publieke waarden zo te operationaliseren en te realiseren dat projecten verantwoord uitgevoerd worden. De projectleider moet in een concreet project dus niet alleen ruimte zoeken om flexibel te blijven maar ook om afspraken over publieke waarden te maken. Die ruimte om afspraken en afwegingen te maken en om discussie of onderhandelingen te voeren bevindt zich precies tussen de publieke waarden zoals die verwoord zijn in visies en de gedetailleerde invulling ervan in uitvoeringsplannen in. Hoe waarden geoperationaliseerd en gerealiseerd worden is alles behalve vanzelfsprekend gebleken. Projectleiders kunnen die ruimte benutten wanneer ze naast het onderscheid tussen strategische en operationele publieke waarden, oog hebben voor strategie en strategisch gedrag, de rol van actoren, overleg, afweging en onderhandeling en voor het maken van (een pakket van) afspraken. Ieder project en zijn context is uniek; een stapsgewijze en standaard werkwijze bestaat niet. Dit vergt van de projectleider9 dat hij of zij voortdurend kritisch blijft kijken naar het eigen handelen en de effecten ervan.

2.5 Aan te bevelen literatuur • • • • •

• •

9

Bozeman, B. (2007). Public values and public interest: Counterbalancing economic individualism, Georgetown University Press Bruijn, H. de & W. Dicke (2006). ‘Strategies for safeguarding public values in liberalized utility sectors.’ Public Administration 84(3): 717-735 Bruijn, J. A. d. & E. F. t. Heuvelhof (2007). Management in netwerken - over veranderen in een multi-actor context, Lemma Charles, M., W. Dicke, et al. (2007). Public Values and Safeguarding Mechanisms in Infrastructure Policies. A conceptual and theoretical exploration Dicke, W., H. van der Voort, et al. (2006). De borging van publieke waarden in watermanagement - wikken en wegen van strategie tot uitvoering. Delft, Stichting Next Generations Infrastructures Schön, D. A. (1983). The reflective practitioner: How professionals think in action, Basic Books Steenhuisen, B. (2009). Competing public values: coping strategies in heavily regulated utility industries

Zie hiervoor de “Opdrachtendoos”, hoofdstuk 1, figuur 1.1

17\18


•

18\18

Veeneman, W., W. Dicke, et al. (2009). ‘From clouds to hailstorms: a policy and administrative science perspective on safeguarding public values in networked infrastructures.’ International Journal Public Policy 4(3)

Van visie tot interactieve uitvoering

Recommend Documents