VAN ONTVANGER, een ambt met een indrukwekkend verleden, NAAR FINANCIEEL BEHEERDER, een ambt met een veelbelovende toekomst!

VAN ONTVANGER, een ambt met een indrukwekkend verleden, NAAR FINANCIEEL BEHEERDER, een ambt met een veelbelovende toekomst!

Vlaamse Lokale Ontvangers Paviljoenstraat 9, 1030 Brussel www.ontvangers.be 02 211 56 33

VAN ONTVANGER, een ambt met een indrukwekkend verleden, NAAR FINANCIEEL BEHEERDER, een ambt met een veelbelovende toekomst!

Denktank Vlaamse Lokale Ontvangers Voorzitter: Danie ¨l Verbeken, Stadsontvanger Gent Auteurs: Ken Van Dyck, OCMW-ontvanger Zwijndrecht Koen Berghmans, Stadsontvanger Diest

D/2010/0783/73 978 90 4960 283 3 NUR 820 V + 32 p. © Vlaamse Lokale Ontvangers – Brussel 2010, eerste druk Druk en vormgeving: Grafische Groep Vanden Broele Alle rechten voorbehouden. Behoudens de uitdrukkelijk bij wet bepaalde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, op welke wijze ook, zonder de uitdrukkelijke voorafgaande en schriftelijke toestemming van de uitgever. Vlaamse Lokale Ontvangers, Paviljoenstraat 9, 1030 Brussel www.ontvangers.be

Beste collega’s, Waarde lezer, Onlangs bij een opkuisbeurt had ik het laatste exemplaar van het in 2005 ter ziele gegane ″Tijdschrift van de ontvangers ″ in de hand. Op de pagina 14 stonden wijze woorden van de heer Marc Levis ( gemeenteontvanger van Rochefort ) die na het overschouwen van de periode 1888 tot 2005 in dit afscheidsnummer stelde : ″Ten allen tijde werd onze functie van ontvanger bedreigd en geweld aangedaan ... enkel de onophoudelijke strijd van een handvol moedigen heeft het mogelijk gemaakt dat we nog bestaan met een opdracht die, spijts de vele veranderingen, toch nog dicht aanleunt bij deze die ons toevertrouwd werd 170 jaar geleden...niets is blijvend tenzij de verandering … De grote les die we uit dit alles moeten leren is dat de beste manier om niet te verdwijnen er in bestaat op een correcte wijze ons werk te doen, op een competente manier, met passie, spijts de hinderpalen en vooral onszelf affirmeren en onder de aandacht van onze overheden brengen en zo onze wil benadrukken om meester te blijven over ons eigen lot, zelfs al is de strijd ondankbaar en moeilijk.″ Ook jaren nadat ze zijn neergepend blijven ze weergeven waar het allemaal om draait en hebben ze nog niets aan waarde ingeboet. Naar aanleiding van de VLO-studiedag in mei 2008 groeide de idee om met een “denktank” eens werk te maken van een toekomstvisie om zo ons lot mee richting te pogen blijven geven. Het werk van deze “denktank” binnen de VLO presenteren we u bij deze. Ik hoop dat het voor alle collega’s een leidraad mogen zijn bij het uitoefenen van hun functie en voor de beleidsmakers een inspiratiebron bij het uitstippelen van hun beleid inzake onze decretale functie. Tot slot dank aan Ken Van Dyck en Koen Berghmans voor het uitschrijven van deze visietekst. Ook dank aan Danie ¨l Verbeken die de taak van voorzitter van deze denktank op zich nam alsook dank aan alle andere collega’s die op de diverse sessies hun bijdrage leverden in het “denkwerk”. De tekst werd op de raad van bestuur van de Vlaamse Lokale Ontvangers unaniem goedgekeurd. Philip Lefever Voorzitter Vlaamse Lokale Ontvangers gemeente- en OCMW-ontvanger Zwalm

INHOUD INLEIDING

1

MISSIE VAN DE FINANCIEEL BEHEERDER

3

HISTORISCHE EVOLUTIE VAN DE FUNCTIE

3

Situering van de ontvanger voor het decreet

3

Situering van de financieel beheerder volgens het decreet

5

TOEKOMSTVISIE FINANCIEEL BEHEERDER

8

De financieel beheerder als CFO

8

De financieel beheerder als controller

9

De financieel beheerder als ‘change manager’

11

De financieel beheerder als bewaker van de wettigheid en regelmatigheid

12

De financieel beheerder als financieel bewaker

12

STERKTE-ZWAKTEANALYSE DECREET

13

STERKTEN

13

ZWAKTEN

14

HET SAMENWERKINGSMODEL TUSSEN FINANCIEEL BEHEERDER EN SECRETARIS

18

Samenwerking en functionele leiding

18

Samenwerking en onafhankelijkheid

19

Samen aan het stuur

20

BESLUIT

21

Bijlage 1

23

Bijlage 2

27

VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

V

INLEIDING Vandaag moeten we ons nog ‘ontvanger’ noemen maar daar komt in de toekomst verandering in. Gaat het louter om een naamsverandering, is het een manier om meer sexappeal te geven aan de functie en zodoende het beroep aantrekkelijker te maken, of is dit een poging om het beroep bekender te maken bij de buitenwereld? Is er misschien nog meer aan de hand en is dit een voorbeeld van darwinisme1? Onze taakinvulling steunt op het algemeen kader dat in de wetten en decreten vermeld staat. Intussen werden we geconfronteerd met een nieuw decreet dat, samen met de memorie van toelichting en de nodige aanpassingsbesluiten, een kader schept voor de taakinhoud van de ‘financieel beheerder’, onze nieuwe functietitel. Toch kunnen we ons de vraag stellen of de taakinhoud voor al de financieel beheerders ook in de praktijk hetzelfde zal evolueren en na een tijdje min of meer gelijk zal zijn? Waardoor wordt dit allemaal beı¨nvloed? Daarom werd vanuit de Vlaamse federatie van OCMW- en gemeenteontvangers (VLO) een denktank in het leven geroepen om een visie te ontwikkelen over de functie en gewenste functieevolutie van de financieel beheerder. De opdracht bestond erin om de bestaande kaders los te durven laten en “out of the box” te denken om zo te komen tot een haalbare best practice voor alle gemeenten en OCMW’s, onafhankelijk van de grootte van het bestuur, het aanbod van de dienstverlening of andere lokale eigenheden (bv. het onderbrengen van andere diensten zoals ICT, aankoopdienst of juridische zaken onder de leiding van de financieel beheerder). In deze tekst wordt hiervan abstractie gemaakt en wordt vertrokken vanuit de zuivere financie ¨le functie. De visievorming is geschreven vanuit het oogpunt van de functiehouder van ontvanger/financieel beheerder maar beoogt in de eerste plaats bij te dragen tot een structurele organisatieverbetering. De vooropgestelde evolutie van de functie dient namelijk bij te dragen tot een verbeterde efficie ¨ntie en effectiviteit van de organisatie.

1

De term darwinisme wordt gebruikt voor het benoemen van een proces dat verloopt volgens de ideee ¨n van Charles Darwin, vooral als deze evolutionele selecties betreffen en de sociale overtuiging dat het principe van “survival of the fittest” de gezondheid en de kans op voortbestaan van een soort bepaalt.


1

Daarbij werd rekening gehouden met de taakstelling zoals beschreven in de wetgeving, zonder dit als strikt gegeven te beschouwen en zonder de ambitie te hebben om het decreet integraal te herschrijven. Anderzijds was wishful thinking ook uit den boze, de visie moet immers deskundig onderbouwd zijn en gedragen worden door gans het werkveld. Om de visie uit een decreet2 te halen is het soms nodig om tussen de lijnen te lezen. Belangrijk is dat elke lezer er dezelfde verhaallijn uit begrijpt. Vandaar dat wij verder zullen bouwen op de funderingen van het decreet, om zo te komen tot een toekomstvisie voor de uiteindelijke taakinhoud van de financieel beheerder. Met deze oefening willen we een toekomstperspectief bieden aan onze functie om zo een consequent eenduidige richting aan te geven in de loop van talrijke veranderingstrajecten (wetgeving, functieprofiel, functieweging, evaluatie, lokale invulling van de functie …). Deze visie dient de neuzen van alle financieel beheerders in dezelfde richting te krijgen en vormt de ´ leidraad, de ´ uitdaging voor de komende jaren …

2

2

Met het decreet wordt gelijktijdig verwezen het gemeente- en OCMW-decreet, waarin veel inhoudelijk overeenstemmende bepalingen terug te vinden zijn. VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

MISSIE VAN DE FINANCIEEL BEHEERDER De financieel beheerder leidt (plannen, organiseren, opvolgen en coo ¨ rdineren) de financie ¨le functie teneinde maximaal bij te dragen tot de organisatiedoelstellingen en een effectief, efficie ¨nt en zuinig bestuur.

HISTORISCHE EVOLUTIE VAN DE FUNCTIE Het ambt van gemeenteontvanger heeft een zeer indrukwekkend verleden. De oudste verwijzingen dateren van de 14e eeuw, waarbij de functiehouders instonden voor de inning van de staatsgelden en onder persoonlijke borgstelling aansprakelijk waren voor de sommen die door hen onrechtmatig betaald werden. Tot en met de 20e eeuw richtte de functie van gemeenteontvanger zich op de invordering van ontvangsten en betaling van de uitgaven waarvoor een persoonlijke aansprakelijkheidsregeling gold. Ook het ambt van OCMW-ontvanger kent een zeer rijke geschiedenis. Reeds in de Middeleeuwen stond de ‘rentmeester’ in voor de financie ¨n (en andere taken) van de eerste weldadigheidsinstellingen. Ook dit ambt kende tot het einde van de 20e eeuw weinig fundamentele veranderingen. Met het decreet is er recent een drastische trendbreuk ontstaan. In dit hoofdstuk wordt de evolutie van ontvanger naar financieel beheerder bondig weergegeven om uiteindelijk een visie weer te geven over de gewenste functie-inhoud van dit ambt.

Situering van de ontvanger voor het decreet De ontvanger heeft altijd al een speciale plaats in de organisatie gehad. Gezien zijn specifieke takenpakket, is de onafhankelijke positie van het ambt steeds een fundamenteel uitgangspunt geweest. De ontvanger stond samen met de secretaris op het hoogste niveau in de organisatie en er was geen functionele of hie ¨rarchische link tussen beide. Ieder zijn ding dus. De functie van ontvanger was voornamelijk gericht op de inning van gelden en de controle op de uitgaven. Als hoofd van de dienst ontvangerij stond de ontvanger in voor de realisatie van de ontvangsten (beVAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

3

lastingen, retributies, huren, vergoedingen,…) en was hij verantwoordelijk voor het debiteurenbeheer. Daarnaast bestond er een rekendienst onder (indirecte) leiding van de secretaris. Deze dienst stond in voor de opmaak van het budget en de vastlegging en aanrekening van de uitgaven, resulterend in betalingsmandaten. Deze mandaten werden vervolgens onderworpen aan een wettigheids- en regelmatigheidscontrole door de ontvanger vooraleer ze door hem betaald werden. De ontvanger beschouwde zich op dit vlak dan ook vaak meer als bondgenoot van de administratieve toezichthouder dan wel van de organisatie waarvoor hij werkte. Daarnaast viel ook het thesauriebeheer, waaronder het beheer van het chartaal geld, onder de verantwoordelijkheid van de ontvanger. Hij regelde de contacten en contracten met de financie ¨le instellingen en rapporteerde frequent aan het bestuur over de thesaurietoestand. Het sluitstuk van de ontvanger was de jaarrekening. Hij was immers verantwoordelijk voor de boekhouding en de jaarlijkse afsluiting ervan. Wettelijk gezien was het aspect van beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering niet aanwezig in het takenpakket. Het was ook geen functie die expliciet gericht was op management, overleg of ondersteuning van andere diensten. De interne communicatie beperkte zich dikwijls tot de bespreking van probleemdossiers of discussie over gebrekkige informatiedoorstroming. Zodoende werd het conflictmodel tussen ontvanger en secretaris/organisatie voortdurend in de hand gewerkt. Dit conflictmodel was vanuit wetgevend kader een eerste (minimale en onvoldoende) aanzet tot interne controle. Het competentieprofiel van de ontvanger richtte zich dan ook hoofdzakelijk op juridische expertise en integriteit. Inzake evaluatie van de wettelijke graden was er geen regeling. Enkel de persoonlijke borgstelling van de ontvanger hing als een zwaard van Damocles boven zijn hoofd. Voorgaande functiebespreking is zeer herkenbaar met de historische invulling van de functie zoals besproken in het voorgaande deel van deze tekst. Uiteraard interpreteerden vele functiehouders hun verantwoordelijkheden ruimer en werd er in vele besturen een meer moderne en organisatiegerichte aanpak op nagehouden. Het is onder meer vanuit deze positieve ervaringen dat er draagvlak ontstond om de functie op het einde van vorige eeuw te herprofileren. 4


Situering van de financieel beheerder volgens het decreet De eerste formele implementatie van enkele principes vanuit New Public Management (NPM) vinden we terug bij de introductie van de NOB (Nieuwe OCMW Boekhouding/Beleidsinstrumenten) aan het eind van de 20e eeuw. Voor het eerst werd in de lokale sector gesproken over beleidsplanning (strategisch en financieel), budgethouderschap, interne controle, analytisch boekhouden en audit. Niet veel later kende ook de wetgeving voor de gemeenten een stijlbreuk en werden dezelfde managementconcepten decretaal ingebouwd. Iets later werd de OCMW-wetgeving dan weer afgestemd op de nieuwe (herstelde) wetgeving voor gemeenten. Op dit moment is de regelgeving inzake beleidsplanning en financieel management voor beide organisaties gelijklopend en onderging de functie van ontvanger in beide organisaties eenzelfde ware gedaanteverandering. Naast een nieuwe functiebenaming veranderde ook de plaats van de ontvanger in de organisatie. Hij werd uit zijn ‘ivoren toren’ gelicht en enkel onafhankelijk gesteld voor welbepaalde bevoegdheden. Voor andere taken werd hij onder de functionele leiding van de secretaris geplaatst. Deze functionele leiding moeten we als volgt verstaan3: • geen hie ¨rarchische leiding; • geı¨nspireerd vanuit het samenwerkingsmodel, de secretaris is de hoogste ambtenaar en functionele leider van de organisatie (eenheid van leiding); • een aantal taken oefent de financieel beheerder volledig onafhankelijk uit; • deze functionele leiding impliceert rapportering; • de secretaris dient te waken over de vooruitgang en coo ¨ rdinatie van een aantal taken die de financieel beheerder uitoefent; • de eindverantwoordelijkheid over deze taken blijft bij de financieel beheerder. Een volgende trendbreuk ontstond door de introductie van een aantal managementconcepten, gericht op samenwerking om de doelstellingen van de organisatie vast te leggen en de nodige trajecten uit te zetten om deze doelstellingen op een efficie ¨nte wijze te bereiken. Niet enkel de plaats van de financieel beheerder in de organisatie veranderde dus, maar ook de rol die hij dient te spelen in de organisatie. 3

Bron: antwoord op mondelinge in vraag Vlaams Parlement nr. 138 van 28 april 2006 (zie bijlage 1).


5

In het decreet wordt de taakinhoud van de financieel beheerder in grote lijnen als volgt omschreven: Art. 91 OCMW-decreet en art. 93 gemeentedecreet: De financieel beheerder staat onder de functionele leiding van de secretaris in voor (en de financieel beheerder rapporteert hierover aan de secretaris): 1° het opstellen, in overleg met het managementteam, van: a) het voorontwerp van de financie ¨le nota van het meerjarenplan en van de jaarlijkse herziening ervan; b) het voorontwerp van de financie ¨le nota van het jaarlijks budget en van de budgetwijzigingen; c) het voorontwerp van de interne kredietaanpassingen; 2° het voeren en afsluiten van de boekhouding en het opmaken van de inventaris, de jaarrekeningen en de geconsolideerde jaarrekening; 3° het verzorgen van financie ¨le analyses en financie ¨le beleidsadvisering in de ruimste zin; 4° het thesauriebeheer. Art. 92 OCMW-decreet en art. 94 gemeentedecreet: De financieel beheerder staat in volle onafhankelijkheid in voor: 1° de voorafgaande krediet- en wetmatigheidscontrole van de beslissingen van het bestuur met budgettaire en financie ¨le impact en de rapportering hierover aan verschillende bestuursniveaus; (art. 168 OCMW-decreet en art. 166 gemeentedecreet: De financieel beheerder rapporteert in volle onafhankelijkheid minstens eenmaal aan de raad voor maatschappelijk welzijn/gemeenteraad over de uitvoering van zijn taak van voorafgaande controle van de wettigheid en regelmatigheid van de voorgenomen verbintenissen) 2° het debiteurenbeheer (inclusief het uitvaardigen van een dwangbevel als belangrijke nieuwe bevoegdheidsuitbreiding) Exclusief voor OCMW’s (art. 92 OCMW-decreet): De financieel beheerder moet alle handelingen tot stuiting van verjaring en verval verrichten, tot alle beslagleggingen overgaan, de inschrijving, de herinschrijving, de vernieuwing, de doorhaling of de rangafstand van elke titel die daarvoor vatbaar is op het hypotheekkantoor vorderen, aan de leden van de raad voor maatschap6


pelijk welzijn kennis geven van het vervallen van de huurovereenkomsten, van de achterstallen en van elk feit dat de rechten van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn schaadt. Andere taken die we terugvinden in het decreet zijn: • de financieel beheerder is belast met de uitvoering van de girale betalingen en plaatst daarvoor als tweede een handtekening op de betalingsopdracht in functie van zijn thesauriebeheer, de secretaris bevestigt in een eerste handtekening dat de uitgave wettig en regelmatig is; • kasverrichtingen kunnen om reden van functiescheiding niet meer onder de verantwoordelijkheid van de financieel beheerder gebeuren; • de financieel beheerder dient de terbeschikkingstelling van provisies voor kleine uitgaven of inningen van kleine geldsommen aan personeelsleden te adviseren en moet de boekhouding en de kasvoorraad van beide minstens jaarlijks verifie ¨ren; • de financieel beheerder rapporteert in volle onafhankelijkheid minstens e é ń keer per jaar aan het bestuur over de thesaurietoestand, de liquiditeitsprognose, de beheerscontrole en de evolutie van de budgetten; • de financieel beheerder is lid van het managementteam. De evolutie die de functie van financieel verantwoordelijke heeft ondergaan is grotendeels toe te juichen. Vanuit organisatiemanagement zijn er grote stappen vooruit gezet, niet enkel voor de functie van financieel beheerder, maar tevens voor de ganse organisatie. Het eindpunt in deze evolutie is echter nog ver niet bereikt, maar de fundamenten werden wel vastgelegd. Wat zou dan het gewenste einddoel zijn? Vooraleer dit perspectief te schetsen, wordt eerst een evaluatie gemaakt van de functie van financieel beheerder zoals beoogd in het decreet.


7

TOEKOMSTVISIE FINANCIEEL BEHEERDER De taakstelling van de financieel beheerder kan ingedeeld worden in een vijftal clusters. De financieel beheerder heeft dus verschillende petten op, afhankelijk van het thema of dossier dat zich aandient.

De financieel beheerder als CFO 4 De oude rol als eindverantwoordelijke over de financie ¨n wordt behouden, maar krijgt een meer moderne invulling. Het ganse financieel beleid wordt voorbereid door de financieel beheerder in overleg met het bestuur en managementteam. De financieel beheerder zal qua financieel beleid adviserend optreden in politiek relevante dossiers en thema’s. De financieel beheerder zal, in overleg met het managementteam en bestuur, steeds het financie ¨le evenwicht van de organisatie op korte en lange termijn bewaken door het opmaken van een realistisch financieel meerjarenplan in overleg met het managementteam en het bestuur. Het politieke beleidsveld zal binnen deze marges de prioriteiten vastleggen. Indien de gekozen beleidsopties buiten deze marges gaan en een bedreiging vormen voor het financie ¨le evenwicht, dan kan de financieel beheerder hierover een financieel advies toevoegen aan de financie ¨le nota bij het budget/meerjarenplan. De financieel beheerder beheert de schuld en liquiditeiten als professional en zal daarvoor de nodige relaties met financie ¨le instellingen en experten onderhouden. Actief schuldbeheer en een doorgedreven beheer van liquiditeiten, zowel giraal als chartaal, vormen daarbij kernbegrippen. De verantwoordelijkheid over het cash geldbeheer zou dus terug onder de hoede van de financieel beheerder moeten komen te staan. Daarbij kan de financieel beheerder niet zelf optreden als provisiebeheerder of rekenplichtige voor geringe dagontvangsten, maar moet hij wel de rol opnemen van beheerder van de centrale kassa met de mogelijkheid tot delegatie aan een van zijn personeelsleden. Als financieel directeur is de financieel beheerder ook de eindverantwoordelijke voor de boekhouding en zal zijn rol zich voornamelijk richten op opvolging, controle en rapportering. De omzetting van de

4

8

Chief Financial Officer, financieel directeur. VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

regelgeving inzake fiscaliteit wordt door de financieel beheerder bewaakt. De financieel beheerder verzorgt op zijn werkdomeinen de externe contacten (met het toezicht, externe audit …). De uitgebreide financie ¨le rapportering over de thesaurietoestand (inclusief chartaal geld), liquiditeitsprognose, beheerscontrole, evolutie van de budgetten en jaarrekening situeert zich eveneens in dit bevoegdheidsdomein van de financieel beheerder. Als sluitstuk wordt ook de consolidatie van alle financie ¨le rapporten van de diverse organisatie-instellingen (IVA’s en EVA’s) onder de hoede van de financieel beheerder geplaatst. De financieel beheerder wordt ook betrokken als financieel adviseur bij beleidsdossiers met een significante financie ¨le impact. Daarbij dient hij projecten te evalueren inzake investeringsanalyse, budgettaire en juridische haalbaarheid. De eeuwenoude taak als debiteurenbeheerder wordt behouden inclusief de introductie van een nieuw invorderingsinstrument voor de financieel beheerder, het dwangbevel voor onbetwiste niet- fiscale openstaande vorderingen. Dit is een belangrijke verantwoordelijkheid van de financieel beheerder die een CFO in een private onderneming niet draagt.

De financieel beheerder als controller De verantwoordelijkheid van de financieel beheerder gaat verder dan de eigen financie ¨le dienst. De financieel beheerder dient een systeem van beheerscontrole te ontwikkelen over de financie ¨le functie e ń over de organisatiedoelstellingen. Beheerscontrole is een proces waarbij gestreefd wordt naar het maximaliseren van de gestelde doelstellingen op een zo efficie ¨nt en effectief mogelijke wijze. Dit gaat enerzijds over planning en opvolging maar anderzijds ook over het motiveren van personeel. Om de organisatie naar een hoger niveau te tillen en om meer doelgericht- en resultaatgericht te kunnen werken dienen de leidinggevenden geresponsabiliseerd te worden. Het gaat erom dat medewerkers meer invloed krijgen op gebeurtenissen en situaties (empowerment) zodat er meer participatie en betrokkenheid is vanuit de diensten, en dat door het krijgen van meer vertrouwen, zeggenschap en bevoegdheid, de zin voor verantwoordelijkheid toeneemt. De beslissingen, de bevoegdheid en de daarmee samenhangende verantwoordelijkheid VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

9

worden dichter bij de basis gelegd. Hiermee wordt beoogd meer kwaliteit te leveren, meer aandacht te hebben voor de klant, sneller te reageren op behoeften, kortom meer effectiviteit en efficie ¨ntie te verwezenlijken,… Deze achterliggende idee wordt samengevat in de term budgethouderschap. De financieel beheerder speelt hierbij een cruciale en sturende rol. De organisatie dient doordrongen te worden met een financieel bewustzijn en daarvoor dient de financieel beheerder op te treden als een coach die voldoende ondersteuning aanbiedt. De financieel beheerder zal een kenniscentrum oprichten dat als financie ¨le onderbouw dient voor het besluitvormingsproces van de organisatie. Het beheersen van kostprijzen, het uitvoeren van investeringsanalyses, benchmarking van financie ¨le gegevens, … gebeurt door de financieel beheerder en is waardevolle en verplichte informatie in het besluitvormingsproces. Om samenwerking te bevorderen dient de financieel beheerder op te treden als katalysator tussen de verschillende bedrijfsdisciplines. Deze rol zal hij enkel kunnen vervullen indien hij goede relaties ontwikkelt binnen de organisatie. De financieel beheerder heeft een belangrijke taak in de beleidsplanningscyclus. Als lid van het managementteam en vanuit zijn overkoepelende rol van organisatie- en changemanager is de betrokkenheid in de strategische meerjarenplanning en beleidsplanning duidelijk verankerd. Daarnaast is de financieel beheerder primair verantwoordelijk voor de financie ¨le vertaling van deze beleidsplannen op lange en korte termijn (respectievelijk financieel meerjarenplan en financie ¨le nota van het budget). Hij heeft in deze een coo ¨ rdinerende rol over de ganse organisatie en pleegt het nodige overleg op diverse beleidsniveaus. Eenmaal de budgetten goedgekeurd zijn, staat de financieel beheerder mee in voor de opvolging van de beleidsuitvoering. Daarbij wordt een afweging gemaakt tussen vooropgestelde doelstellingen, de middeleninzet - zowel financieel (budgetten), personeel (organisatiestructuur en personeelsinzet) als logistiek (werkmiddelen) – en de gemeten output. Waar nodig worden, in overleg met het managementteam en bestuur, de doelstellingen bijgeschaafd, wordt de middeleninput bijgesteld of worden de werkprocessen bijgestuurd om de gewenste output te realiseren. Op het einde van de rit zal de beleidsevaluatie uitwijzen of en in hoeverre dit alles resultaat heeft opgeleverd. De financieel beheerder zal hier een methodiek dienen te ontwikkelen die zowel financie ¨le als niet-financie ¨le gegevens samenbrengt om een 10


transparante rapportering mogelijk te maken. De uitbreiding van de rapportering met niet-financie ¨le gegevens is noodzakelijk om een geı¨ntegreerde rapportering mogelijk te maken die nuttig is voor de verschillende beleidsniveaus. Wat betreft de opmaak van het budget/meerjarenplanning e ń de opvolging van de beleidsuitvoering is het de taak van de financieel beheerder om voldoende draagvlak binnen de organisatie te cree ¨ren en om een financieel bewustzijn doorheen de organisatie te verspreiden. De financieel beheerder dient de betrokkenen in dit proces te ondersteunen door hen te voorzien van kwalitatieve en betrouwbare informatie (kenniscentrum). Het moet duidelijk zijn dat deze taakstelling nauw samenhangt met de organisatie van de interne controle. Niet alleen het wat (output), maar ook het hoe (middeleninzet en werkprocessen) wordt daarbij kritisch afgetoetst ten opzichte van de doelstellingen. De nadruk ligt daarbij op efficie ¨ntie en effectiviteit. Hij heeft daarbij ook aandacht voor externe evoluties met een financie ¨le impact op de organisatie om zodoende risico’s en opportuniteiten te detecteren. Anderzijds neemt hij zijn organisatie kritisch onder de loep en zal hij door een vergelijking met andere besturen (benchmarking) mogelijke verbeteringen introduceren in de eigen organisatie.

De financieel beheerder als ‘change manager’ Nauw verbonden met voorgaande taakstelling is de rol van de financieel beheerder als organisatiemanager. Niet enkel als lid van het managementteam, maar ook vanuit zijn organisatiebrede taakstelling speelt de financieel beheerder een rol als coo ¨ rdinator en communicator. Hij bepaalt mee de middeleninzet (financieel, personeel en logistiek) en werkprocessen om de doelstellingen op een efficie ¨nte en effectieve wijze te bereiken. Hij zorgt niet alleen mee voor de overeenstemming van de organisatie met de regelgeving, maar de financieel beheerder treedt ook op als ‘change manager’ bij de introductie van nieuwe technieken en moderne tendensen. Als CFO stuurt de financieel beheerder zijn financie ¨le diensten continu aan en motiveert hij ze. Hij is ook voor andere diensten een ‘people manager’ vanuit zijn specifieke rol. VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

11

De financieel beheerder als bewaker van de wettigheid en regelmatigheid Met het visum heeft de financieel beheerder een belangrijke troef in handen met betrekking tot het besluitvormingsproces. De financieel beheerder handelt onafhankelijk wanneer hij een visum toekent en spreekt er zich over uit of de voorgenomen verbintenis wettelijk en regelmatig is. De secretaris is dan weer verantwoordelijk voor de wettigheids- en regelmatigheidscontrole bij betaling. De financieel beheerder blijft over de volledige levensduur van een dossier verantwoordelijk voor zijn voorafgaand visum. De secretaris is enkel verantwoordelijk voor de controle van elementen die tijdens de controle van de financieel beheerder niet gekend waren. Zodoende is er een duidelijke verantwoordelijkheid van de beide topambtenaren gedurende de ganse levensduur van een dossier, maar wel elk voor zijn eigen deel.

De financieel beheerder als financieel bewaker De financieel beheerder speelt een belangrijke rol in het besluitvormingsproces, zeker met betrekking tot de financie ¨le aspecten. Hij is enerzijds de aangewezen deskundige om tijdens het besluitvormingsproces in significante dossiers adviezen te verstrekken op basis van methodieken vanuit management en cost accounting. Anderzijds dient de financieel beheerder een fundamenteel kostenbewustzijn te scheppen bij de ganse basis in de organisatie. Zijn taakstelling gaat verder dan deze van de ‘bewaker van de wettigheid en regelmatigheid’ en behelst ook de permanente bewaking van de bedrijfseconomische logica in het besluitvormingsproces. Hij waakt daarbij als het ware over de naleving van de principes van goed huisvaderschap bij de totstandkoming beslissingen met een financie ¨le impact.

12


STERKTE-ZWAKTEANALYSE DECREET Als we, rekening houdende met onze toekomstvisie, de taakinhoud van de financieel beheerder volgens het decreet overlopen, dan onderscheiden we daar een aantal positieve en negatieve zaken in. We vatten ze samen in volgende sterkte-zwakteanalyse:

STERKTEN U De nieuwe functie-inhoud faciliteert de overstap van een conflictnaar een samenwerkingsmodel tussen secretaris en financieel beheerder: • de financieel beheerder als vast lid van het managementteam; • de financieel beheerder heeft geen enge controleursfunctie meer, de nadruk wordt meer gelegd op een gedeelde verantwoordelijkheid, onder meer door de invoering van budgethouderschap; • in de functie wordt meer nadruk gelegd op ondersteuning, advisering, informatieverstrekking en rapportering. U De kennis van een financieel expert wordt beter ingezet waardoor we een logischere taakinhoud krijgen: • de financieel beheerder heeft een actieve rol in het beleidsplanningsproces en bij budgetopmaak; • begrippen als financie ¨le analyse en beleidsadvisering worden in de taakstelling van de financieel beheerder verankerd; • de financie ¨le beheerder staat in voor het ontwerpen van een systeem van beheerscontrole (methodiek + coo ¨ rdinatie in nauw overleg met het managementteam) 5. U De financieel beheerder blijft een onafhankelijke rol behouden: • de wettelijkheids- en regelmatigheidscontrole (visum) voor het aangaan van een verbintenis is een sterke meerwaarde voor bestuur en administratie; • de financieel beheerder behoudt zijn onafhankelijkheid in de organisatie van het debiteurenbeheer.

5

Bron: antwoord op mondelinge in vraag Vlaams Parlement nr. 138 van 28 april 2006 (zie bijlage 1) en de Memorie van Toelichting bij art. 165 gemeentedecreet.


13

ZWAKTEN U Onvoldoende aandacht voor de administratieve belasting: er dienen 2 handtekeningen (secretaris en financieel beheerder) naar de bank gestuurd te worden om betalingen te kunnen uitvoeren; Voorstel tot wijziging decreet 6: De secretaris bevestigt de wettelijkheid en regelmatigheid van de uitgaven die moeten betaald worden. Het interne controlesysteem voorziet een afdoende procedure en controle op de correcte uitvoering van deze bepaling (vb. secretaris ondertekent lijst van te betalen aanrekeningen). Voor de effectieve uitvoering van de betalingen volstaat de handtekening van de financieel beheerder op de betaalopdrachten naar de bank toe. De financieel beheerder kan de uitvoering van betaling altijd gemotiveerd weigeren. Het is dan het vast bureau/college dat de betaalopdracht kan opdragen, hetgeen expliciet in de jaarrekening dient vermeld te worden.

U De taakinhoud is niet altijd even consequent en logisch vastgelegd: het beheer giraal en chartaal geld is gescheiden; Voorstel tot wijziging decreet 7: Het beheer van het chartaal geld terugbrengen bij de financieel beheerder. Het interne controlesysteem voorziet een afdoende procedure en controle op de correcte uitvoering van deze bepaling.

6

7

Voor onze motivatie verwijzen wij naar de tekst van het VVSG “Aanpassingen gemeentedecreet: voorstellen VVSG d.d. februari 2007” (zie bijlage 2) puntje 9. Betalingen. Voor onze motivatie verwijzen wij naar de tekst van het VVSG “Aanpassingen gemeentedecreet: voorstellen VVSG d.d. februari 2007” (zie bijlage 2) puntje 8. Thesauriebeheer en chartaal kasbeheer.

14


U Onduidelijke terminologie: de inhoud van de term beleidsnota is niet eenduidig; Voorstel tot wijziging decreet: De meerjarenplanning bestaat uit een strategische nota en een financie ¨le nota. In de strategische nota worden de beleidsdoelstellingen en de beleidsopties voor het extern en intern te voeren gemeentebeleid op elkaar afgestemd en geı¨ntegreerd weergegeven. In de financie ¨le nota wordt verduidelijkt hoe het financie ¨le evenwicht wordt gehandhaafd en worden de financie ¨le consequenties van de beleidsopties van de strategische nota opgenomen. Het budget van de gemeente omvat een beleidsnota en een financie ¨le nota. De beleidsnota verwoordt het beleid dat de gemeente gedurende het boekjaar zal voeren en concretiseert de beleidsdoelstellingen. De beleidsnota omvat een toelichting omtrent de financie ¨le toestand van de gemeente en verwoordt de aansluiting met de financie ¨le nota. Het voorstel is om in artikel 150 van het gemeentedecreet en in artikel 152 van het OCMW-decreet ook de scheiding tussen de beleidsnota en de financie ¨le nota (budget) zuiver te houden zoals dit het geval is voor de strategische nota en de financie ¨le nota (meerjarenplanning). De beleidsnota bevat dan geen toelichting omtrent de financie ¨le toestand, het is de financie ¨le nota die de financie ¨le consequenties van de beleidsdoelstellingen beschrijft. U Onduidelijke rolverdeling voor een aantal zaken: • rapportering interne controle / beheerscontrole: de secretaris rapporteert over interne controle, de financieel beheerder over de beheerscontrole. De beheerscontrole omvat planning en opvolging van concrete programma’s en activiteiten en beoogt het maximaliseren van de realisatie van de gestelde doelstellingen 8. Interne controle wil een redelijke zekerheid verschaffen over het bereiken van de doelstellingen. Is het nog duidelijk wat beide rapporteringen dienen te bevatten zonder in elkaars vaarwater te komen? • rapportering budgethouderschap / beheerscontrole: in art. 169 van het OCMW-decreet (respectievelijk art. 167 gemeentedecreet) staat dat het vast bureau, het bijzonder comite ´ en de secretaris (respectievelijk gemeentesecretaris) minstens e é ń keer 8

Bron: de Memorie van Toelichting bij art. 165 gemeentedecreet.


15

per jaar rapporteren aan de raad over de uitvoering van het budgethouderschap. Ze rapporteren tegelijk over de uitvoering van het budgethouderschap door de personeelsleden die ermee belast zijn. Die aangeduide personeelsleden rapporteren minstens e é ń keer per jaar aan het vast bureau, het bijzonder comite ´ en de secretaris over de uitvoering van hun budgethouderschap. Volgens art. 167 uit de Memorie van Toelichting bij het OCMW- decreet omvat de rapportering van de financieel beheerder over de beheerscontrole ook de uitvoering van het budgethouderschap en de interne kredietaanpassingen. Wat dient de financieel beheerder hier nog te rapporteren over het budgethouderschap? Voorstel tot verduidelijking decreet: Onder interne controle wordt een systeem, een geheel van maatregelen verstaan. In de vakliteratuur wordt dan ook eerder gesproken van het systeem van interne controle (SIC). De onderdelen van het systeem van interne controle worden toegelicht in art. 98 OCMW-decreet en art. 99 gemeentedecreet: Interne controle is het geheel van maatregelen en procedures die ontworpen zijn om een redelijke zekerheid te verschaffen over: 1° het bereiken van de doelstellingen; 2° het naleven van wetgeving en procedures; 3° de beschikbaarheid van betrouwbare financie ¨le en beheersinformatie; 4° het efficie ¨nte en economische gebruik van middelen; 5° de bescherming van activa; 6° het voorkomen van fraude. Hierover is de secretaris de eindverantwoordelijke. De secretaris rapporteert over het systeem van interne controle (is er een redelijke zekerheid…) en dit dient minimaal volgende zaken te omvatten: n methodiek om de processen te analyseren en mogelijke pijnpunten te ontdekken; n beschrijving van de aanwezige interne controlepunten; n geplande projecten ter verbetering van de interne controle en motivering niet weerhouden projecten. Het systeem van interne controle dient een redelijke zekerheid te verschaffen over het bereiken van de doelstellingen. Beheerscontrole (controlling) duidt dan weer op de beheersing en opvolging van interne en externe doelstellingen binnen het bestaande systeem van interne controle. Het aanwezig zijn van een systeem van beheerscontrole is dan een belangrijke interne controlemaatregel. 16


De rapportering over beheerscontrole omvat de mate waarin, binnen het huidige systeem van interne controle, de gestelde doelstellingen gehaald worden binnen de afgesproken budgettaire ruimte. Het is de financieel beheerder die hiervoor de methodiek ontwikkelt en de coo ¨ rdinatie op zich neemt. Indien er gekozen wordt voor een systeem van balanced scorecard worden niet enkel nieuwe doelstellingen gemonitored maar ook de interne processen, de klantenindicatoren en de financie ¨le opvolging. Deze volwaardige controllerfunctie van de financieel beheerder wordt in zijn taakstelling onder de functionele leiding van de secretaris en in overleg met het managementteam opgenomen (wij stellen een uitbreiding van art. 91 OCMW-decreet en art. 93 gemeentedecreet voor). De rapportering van de beheerscontrole wordt opgemaakt door de financieel beheerder, maar het zijn de budgethouders die op basis van dit instrument verantwoording afleggen aan het beleid (de rapportering over het door hen uitgevoerde budgethouderschap in geval dit gedelegeerd werd aan personeelsleden).


17

HET SAMENWERKINGSMODEL TUSSEN FINANCIEEL BEHEERDER EN SECRETARIS Het decreet speelt in op de nood om over te stappen van het conflictmodel tussen financieel beheerder en secretaris naar een samenwerkingsmodel tussen beiden. Indien dit decreet in zijn huidige vorm wordt bestendigd, blijven er echter bedreigingen bestaan voor de succesvolle introductie van dit samenwerkingsmodel. In voorgaande toekomstvisie werd getracht om ook deze bedreigingen uit te schakelen. Daarom wordt dan ook een apart hoofdstuk gewijd aan de impact van voorgaande toekomstvisie op de rolverdeling tussen beide topmanagers waarbij aangetoond wordt dat door de samenwerking een meerwaarde voor beide functies bereikt kan worden. De secretaris is zonder twijfel de algemene manager van de organisatie en het hoofd van het personeel. De verhouding van de financieel beheerder ten opzichte van de secretaris als algemeen manager is echter tweeledig.

Samenwerking en functionele leiding Enerzijds speelt de financieel beheerder de rol van onafhankelijk klankbord als rechterhand van de secretaris. In deze rol staat de financieel beheerder onder diens functionele leiding. Er kan immers maar e é ń verantwoordelijke zijn in de organisatie met de nodige expertise en vaardigheden inzake financieel management. Daarbij is wel een sterke vertrouwensrelatie tussen beiden vereist. De financieel beheerder speelt ook in het managementteam een dubbele rol. Enerzijds heeft hij een specifieke specialistenrol inzake financie ¨le items en dient hij op dit vlak de nodige input en ondersteuning te geven aan de andere leden van het managementteam. De frisse en soms onbevangen feedback van de andere leden van het managementteam zorgt ervoor dat de rapportering inzake financie ¨n meer op de behoeften van de organisatie kan worden afgestemd. Het financie ¨le krijgt ook een ruimer draagvlak in de organisatie door de betrokkenheid van bijkomende stakeholders. Anderzijds wordt de financieel beheerder ook betrokken in andere organisatieoverkoepelende dossiers waarin de nodige deskundigheid verwacht wordt vanuit een niet-financie ¨le helikoptervisie. Het organogram en personeelsbehoeftenplan bijvoorbeeld, voorheen instrumenten in handen van de secretaris, worden nu ook fijngestemd in 18


overleg met het managementteam. De secretaris is de voorzitter van het managementteam en dient de neuzen van de leden in dezelfde richting te sturen. En als bepaalde items zelfs te gevoelig zijn om op het forum van een managementteam te bespreken, dan blijft de financieel beheerder steeds de bevoorrechte partner van de secretaris om een oplossing uit te denken.

Samenwerking en onafhankelijkheid Anderzijds heeft de financieel beheerder een onafhankelijke rol te vervullen. Als verantwoordelijke inzake debiteurenbeheer zijn er weinig raakvlakken met de functie en belangen van de secretaris. De wetgever heeft zich voor de onafhankelijke positie van de financieel beheerder in deze context immers gebaseerd op het mogelijke risico van politieke inmenging. Ook in andere overheidsinstanties, zoals de fiscus, wordt terecht voorzien in eenzelfde doorgedreven functiescheiding. Op dit vlak kan het voor de secretaris dan ook volstaan dat er regelmatig communicatie is over de evolutie op dit vlak (management by exception) en dat de financieel beheerder impliciet zijn expertise en meerwaarde aantoont. Op het vlak van de voorafgaande wettigheids- en regelmatigheidscontrole (visum) zijn er dan weer meer raakvlakken met de functie en belangen van de secretaris. Het visum heeft immers een bepalend effect in de voortgang van een dossier en is een belangrijk element dat de secretaris in overweging neemt bij zijn wettigheids- en regelmatigheidscontrole bij betaling. Ee ń van de criteria bij deze controle is immers de aanwezigheid van een visum. De financieel beheerder kan een belangrijke ondersteuning geven aan de secretaris in deze volledigheidscontrole. Hij kan enerzijds zelf actief dossiers voor visum opvragen indien hij vaststelt dat een dossier onterecht nog niet ter visering voorgelegd werd (ex ante controle). Anderzijds is de financieel beheerder verantwoordelijk voor de boekhouding en is hij perfect in staat om een controlepunt in te lassen wanneer de uitgaven aangerekend worden (ex post). Op deze manier biedt hij een sterke meerwaarde aan de secretaris. Ook bij de intrinsieke visering van dossiers staat de financieel beheerder niet volledig los van de secretaris of de rest van de organisatie. Hij is wel onafhankelijk in zijn gemotiveerd eindoordeel, maar de communicatie met de andere stakeholders speelt een belangrijke rol in deze controlefase. Op het eind van de rit komt immers de wettigheids- en regelmatigheidscontrole door de secretaris. De twee topambtenaren VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

19

vormen op dit vlak een tandem aangezien alle controlepunten in de ganse uitgavenketting onder hun verantwoordelijkheid vallen. Indien de secretaris niet meer verantwoordelijk gesteld wordt voor de elementen die bij visum gekend waren, blijft er een gedeelde verantwoordelijkheid bestaan gedurende de ganse levensduur van een dossier. Op deze manier wordt het samenwerkingsmodel bevestigd.

Samen aan het stuur De uitbreiding van de taakinhoud van de financieel beheerder doet dan ook geen afbreuk aan de taakinhoud en belangen van de secretaris, die de leidinggevende van het managementteam is en als het ware de ‘gap’ tussen management(team) en bestuur dient te vullen. Voldoende communicatie en wederzijds vertrouwen tussen beide topmanagers zijn de sleutels om het samenwerkingsmodel tot een succes te laten uitgroeien. De twee posities van de financieel beheerder ten opzichte van de secretaris moeten daarbij niet als een dualiteit ervaren worden, in een optimaal samenwerkingsmodel zijn ze complementair en waarborgen ze een correcte organisatie van de organisatie.

20


BESLUIT Met de komst van het gemeente- en OCMW-decreet is de functie van de financieel beheerder grondig gewijzigd en de eindbestemming is hiermee zeker nog niet bereikt. De taakstelling van de decretale graden wordt continu gee ¨valueerd en blijft dan ook in volle ontwikkeling. De meeste evoluties die deze decreten teweeg hebben gebracht zijn toe te juichen. Vooral de introductie van een aantal principes vanuit het “new public management” gedachtegoed kunnen op veel bijval rekenen. Ook als we de functie-evolutie van de financieel beheerder in beschouwing nemen. Er werd afgestapt van de historische rol van onafhankelijke controleur van de financie ¨n in de organisatie en de functie werd sterk verruimd. De klassieke rol van verantwoordelijke van de financie ¨n bleef behouden. Daarnaast werd de managementfunctie sterk op de voorgrond geplaatst. Als vast lid van het managementteam speelt de financieel beheerder samen met de secretaris een cruciale rol in de beleidsontwikkeling en de beleidsvoorbereiding. Onderstaande figuur visualiseert deze taakstelling in de geı¨ntegreerde plannings- en beheerscyclus.

De financieel beheerder is in elk onderdeel van deze cyclus vertegenwoordigd en is de drijvende kracht achter tal van managementonderdelen: • strategievorming en planningscyclus; • organisatie-, cultuur- en changemanagement; • financieel management; • kwaliteitsmanagement (efficie ¨ntie en effectiviteit); • HR-management. De functie als “controller” is de rode draad in dit ganse proces. De financieel beheerder is verantwoordelijk voor de beheerscontrole en VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

21

rapporteert hierover aan de organisatie. Met deze taakstelling wordt gepoogd om de ganse organisatie op een bedrijfseconomische manier te laten streven naar het bereiken van de vooropgestelde doelstellingen. Meten is weten en enkel door te weten kunnen er acties tot verbetering ondernomen worden. Het is de financieel beheerder die hiervoor aan de kar trekt met de nodige aandacht voor overleg en terugkoppeling met het managementteam en bestuur. In deze tekst wordt een visie vooropgesteld voor de gewenste functieevolutie van de financieel beheerder. Daarvoor werd ook aangegeven op welke punten het decreet zou moeten worden bijgestuurd. Er werd niet geraakt aan de fundamentele principes en uitgangspunten, maar is voornamelijk getracht om elementen te verwijderen die de efficie ¨ntie in de organisatie zouden kunnen bemoeilijken of een risico voor het samenwerkingsmodel zouden kunnen inhouden. Centraal in deze visie staat ook de doorgedreven samenwerking van de topambtenaren en het managementteam. Zonder een afbreuk te willen doen aan de eigenheid of waarde van elke functie wordt volop de kaart getrokken van het overleg tussen managementteam en bestuur. Enkel op deze manier worden de kansen op een succesvolle bestuursperiode maximaal gevrijwaard. Door zijn belangrijke taak in de organisatie vormt de kwaliteit van de financieel beheerder mee de sleutel tot succes. Het zoeken en behouden van talenten binnen de organisatie vormen dan ook een grote uitdaging. Competentiemanagement is hierbij het middel bij uitstek om dit te kunnen realiseren.

22


Bijlage 1 VLAAMS PARLEMENT SCHRIFTELIJKE VRAGEN MARINO KEULEN VLAAMS MINISTER VAN BINNENLANDS BESTUUR, STEDENBELEID, WONEN EN INBURGERING Vraag nr. 138 van 28 april 2006 van MARNIC DE MEULEMEESTER Gemeentedecreet - Financieel beheerder Bij de lokale besturen heerst nog heel wat onduidelijkheid over de nieuwe functie van financieel beheerder, enerzijds over diens toekomstige positie en anderzijds over de gezagsverhoudingen t.o.v. andere actoren die vermeld zijn in het gemeentedecreet (d.i. gemeentesecretaris, gemeenteraad, college van burgemeester en schepenen). Binnen de toekomstige gemeentelijke organisatie krijgt de financieel beheerder een specifieke positie toegewezen naast die van de hoogste ambtenaar, de gemeentesecretaris. De financieel beheerder zal enerzijds een aantal taken op een totaal onafhankelijke wijze moeten uitvoeren, waarbij het gemeentedecreet veel belang hecht aan interne controle en functiescheiding. Anderzijds bepaalt artikel 93 van het gemeentedecreet dat de financieel beheerder moet instaan voor een aantal taken onder de functionele leiding van de gemeentesecretaris. De vraag rijst dan ook: – wat ″functionele leiding″ in die omstandigheden concreet inhoudt, – wat de gezagsverhoudingen zijn t.o.v. de financieel beheerder waarnaar de memorie van toelichting bij het gemeentedecreet verwijst bij artikel 94, – wat de exacte draagwijdte is van zijn taak inzake beheerscontrole en rapportering zoals vermeld in artikel 165, – wat aldus zijn juiste positie is en zijn eindverantwoordelijkheid. Mogen er nog initiatieven worden verwacht om dit alles concreet toe te lichten? In het Gemeentedecreet wordt de klassieke ontvangersfunctie niet langer behouden. In de plaats wordt de functie van de financieel beheerder ingesteld. Uiteraard zullen de taken die betrekking hebben op het financieel beheer worden toevertrouwd aan de nieuwe functie van financieel beheerder, die in elke gemeente aanwezig moet zijn. VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

23

Deze financieel beheerder staat niet onder de hie ¨rarchische leiding van de gemeentesecretaris. Om die reden bepaalt artikel 115 van het Gemeentedecreet overigens ook dat de gemeentelijke financieel beheerder niet gee ¨valueerd zal worden door de gemeentesecretaris, zoals de rest van het personeel, maar door een bijzondere gemeenteraadscommissie. Dit blijkt duidelijk uit de memorie van toelichting bij artikel 78, ik citeer: “het zou onverantwoord zijn dat de financie ¨le beheerder deels onder het gezag van de secretaris zou komen te staan gelet op zijn specifieke functie”. Bij artikel 94 lezen we in diezelfde memorie dat de financieel beheerder zijn opdrachten uitvoert onder het gezag van de gemeenteraad: “De term in volle onafhankelijkheid betekent dat de gemeenteraad in tegenstelling tot de andere opdrachten van de financieel beheerder hier enkel een gezag heeft dat de kwaliteit van toezicht heeft.” Hieruit blijkt dat gemeenteraad steeds het gezag heeft over de financieel beheerder, doch dat de kwaliteit van dat gezag kan verschillen naar van gelang de te vervullen opdracht van de financieel beheerder. De decreetgever heeft de financieel beheerder een specifieke positie willen geven binnen de toekomstige gemeentelijke organisatie, naast die van de hoogste ambtenaar, de gemeentesecretaris. De decreetgever wilt af van het conflictmodel en heeft uitdrukkelijk een samenwerkingsmodel mogelijk gemaakt. Dit blijkt voldoende uit de memorie van toelichting bij artikel 93, ik citeer: “Waar de nieuwe gemeentewet uitgaat van het conflictmodel beoogt dit decreet duidelijk het samenwerkingsmodel. Het is de bedoeling dat secretaris en financieel beheerder nauw samenwerken. Er moet daarbij een functionele leider zijn en dit is toevertrouwd aan de secretaris”. Krachtens het Gemeentedecreet oefent de financieel beheerder in eerste instantie een aantal decretaal verankerde opdrachten strikt onafhankelijk uit. Zo zal hij een aantal taken op een onafhankelijke wijze moeten uitvoeren (artikel 94), zal hij over een aantal onderwerpen op een onafhankelijke manier moet rapporteren (de artikelen 165 en 166) en over andere aspecten op een onafhankelijke wijze advies moeten geven (de artikelen 162, §1 en §2). In tegenstelling tot zijn andere taken die hij uitvoert onder het gezag van de gemeenteraad, draagt hij voor deze taken als enige de eindverantwoordelijkheid. De taken die opgesomd zijn in artikel 94 van het Gemeentedecreet (krediet- en wetmatigheidscontrole van de beslissingen van de gemeente en het debiteurenbeheer) oefent de financieel beheerder, zoals gesteld, uit in volle onafhankelijkheid. Dat wil zeggen dat hij hier 24


zelf de volle verantwoordelijkheid draagt voor de inhoud en de kwaliteit van de uitvoering van die taken. Hier zal dus de gemeenteraad slechts over een gezag beschikken dat de kwaliteit van een toezicht heeft. Deze vorm van gezag is, zoals in artikel 46 van de OCMW-wet, beperkt tot het bepalen van de omstandigheden, de tijd en de plaats waar de arbeid moet worden verricht. Het gemeentedecreet bepaalt dan ook dat de financieel beheerder hierover rechtsreeks rapporteert aan het college van burgemeester en schepenen en de gemeenteraad. Het rapport, zoals bedoeld in artikel 165 van het Gemeentedecreet, en dat de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen onder meer op de hoogte zal moeten houden van de beheerscontrole, moet de genoemde bestuursorganen voldoende informatie verschaffen om de werking van het bestuur te kunnen sturen en eventueel te kunnen bijsturen. Het feit dat de financieel beheerder onafhankelijk zal kunnen rapporteren belet vanzelfsprekend niet dat de raad en het college de onderwerpen kunnen bepalen die in het rapport minstens moeten worden behandeld en kunnen aangeven waarover er meer informatie noodzakelijk wordt geacht. De beheerscontrole meer in het bijzonder betreft de stand van zaken in verband met concrete programma’s en activiteiten. Het bestuur moet maximaal de vooraf gestelde doelstellingen kunnen realiseren. Omgekeerd betekent de gegarandeerde onafhankelijkheid dat de financieel beheerder geen beperkingen kunnen worden opgelegd in zijn rapportering en hem niet de opdracht kan worden gegeven bepaalde gegevens of belangrijke informatie opzettelijk te verzwijgen of te verdraaien. De inhoud van de term beheerscontrole wordt uitvoerig toegelicht in de memorie van toelichting bij artikel 165; hoe dit wordt opgezet door de financieel beheerder, zal maatwerk zijn voor elke gemeente. In ieder geval zal de financieel beheerder het systeem van beheerscontrole in volle onafhankelijkheid moeten ontwerpen maar wel in nauw overleg met het managementteam onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. In andere gevallen zal de financieel beheerder zijn opdracht uitvoeren onder functionele leiding van de gemeentesecretaris, bijvoorbeeld met het oog op het opstellen, in overleg met het managementteam, van de voorontwerpen van het meerjarenplan en de jaarlijkse herzieningen ervan, het jaarlijkse budget en de tussentijdse budgetwijzigingen, en de interne kredietaanpassingen. Deze functionele leiding door de gemeentesecretaris geldt ook in verband met het voeren van de boekhouding en het opmaken van inventarissen en jaarrekeningen, evenals voor de financie ¨le beleidsadvisering van het bestuur in de VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

25

ruimste zin en voor het thesauriebeheer. Het Gemeentedecreet bepaalt dat de financieel beheerder over de genoemde taken moet rapporteren aan de gemeentesecretaris. Uw vraag hoe artikel 93 moet geı¨nterpreteerd worden, meer bepaald wat de term “functionele leiding” betreft kan als volgt beantwoord worden. De decreetgever heeft gewild dat beide topambtenaren, gemeentesecretaris en financieel beheer, nauw samenwerken. Als hoofd van het managementteam moet de secretaris waken over de voortgang en de coo ¨ rdinatie, ook wat de opmaak van het meerjarenplan en het budget betreft maar steeds in overleg en rekening houdend met de beschikbare tijd en middelen in het licht van de taken die de financieel beheerder in volle onafhankelijkheid en dus onder eigen verantwoordelijkheid moet uitvoeren. Het begrip “functionele leiding” dient ook vanuit het oogpunt van interne controle zeer restrictief ingevuld worden. Anders zouden de controlepunten die de decreetgever voor ogen had en inzonderheid de scheiding van registratie, betaling en controle, grotendeels onbestaande zijn. De functionele leiding moet meer gezien worden als een instrument in handen van de gemeentesecretaris om de financieel beheerder te verplichten samen te werken in de gevallen de decreetgever dit noodzakelijk acht voor de goede functionering van de gehele organisatie. De secretaris kan dus geenszins in de plaats treden van de financieel beheerder; het blijft de eindverantwoordelijkheid van deze laatste. Indien men dit wel zou toelaten, zou immers de scheiding tussen betaling en registratie verdwijnen. Dit is nu net een controlepunt dat de decreetgever beoogde. De functionele leiding moet gezien worden als de mogelijkheid om de financieel beheerder een zeker overlegd tijdspad te doen aanvaarden dat voor de organisatie noodzakelijk is. Gelet op wat voorafgaat stel ik vast dat de decreetgever de financieel beheerder geenszins onder het gezag van de secretaris heeft willen plaatsen zoals dat wel het geval is met de niet-decretale ambtenaren. Dit is ook tot uiting gebracht in het artikel 77 iuncto artikel 76 van het gemeentedecreet over de eedaflegging en in artikel 43, 7° betreffende de aanstelling en de tucht. De effectieve inwerkingtreding van de hoofdstukken van het Gemeentedecreet in verband met het financieel beheer van de gemeenten vereist voorafgaandelijk nog een aantal bijkomende uitvoeringsbesluiten. Bij het uitvaardigen van deze besluiten lijkt het mij logisch dat in de toelichting uitvoerig op deze problematiek zal worden ingegaan.

26


Bijlage 2

vzw VERENIGING VAN VLAAMSE STEDEN Paviljoenstraat 9 1010 Brussel F 02-211 56 00 M [email protected]

Aanpassingen gemeentedecreet Voorstellen VVSG d.d. februari 2007.

8. Thesauriebeheer en chartaal kasbeheer De financieel beheerder is bevoegd voor het thesauriebeheer (art. 93, 4°). In het ontwerp van gemeentedecreet dat de Vlaamse regering in mei 2005 indiende bij het Vlaamse parlement, stond dat de secretaris instaat ‘voor de uitvoering van de betalingen en voor het chartaal kasbeheer’ (toenmalig art. 86). Bij amendement schrapte het Vlaamse parlement deze woorden. Sindsdien komen de woorden chartaal kasbeheer niet meer voor in het gemeentedecreet. Toch blijft de toezichthouder bij de interpretatie dat de secretaris nog steeds belast is met het chartale kasbeheer, alles wat dus munten en biljetten betreft. Dat blijkt uitdrukkelijk uit de uitvoerige omzendbrief van 1.12.2006 die verscheen naar aanleiding van de inwerkingtreding van grote delen van het gemeentedecreet op 1.1.2007. Daarbij verwijst de toezichthouder steevast naar twee artikelen in het gemeentedecreet, nl.: • Art. 163, § 1 met vooral de bepaling dat de secretaris de kasverrichtingen kan opdragen aan e é ń of meer personeelsleden. De redenering is dan dat, aangezien de secretaris de kasverrichtingen kan delegeren, hij er dus wel zelf ook bevoegd moet voor zijn. Art. 163 is op 1.1.2007 in werking getreden. • Art. 169, § 1, waar sprake is van de ‘kas van de gemeentesecretaris’, die twee maal per jaar moet worden onderzocht door de externeauditcommissie. De redenering is dan dat de secretaris alleen een kas kan hebben wanneer hij ook met het chartale kasbeheer is belast. Art. 169, §1 is op 1.1.2007 nog niet in werking getreden. VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

27

De interpretatie dat, ondanks de decreetswijziging door het parlement, het chartale kasbeheer toch bij de secretaris ligt, leidt tot een pak praktische problemen: • Personeel dat tot nu toe in dienst van de ontvanger belast was met de inning van de cashbetalingen van o.a. gemeentebelastingen (zeker in gemeenten met belastingen die door elk gezin moeten worden betaald zijn er nog relatief veel betalingen aan het loket, vooral door oudere mensen) zou hie ¨rarchisch moeten worden verplaatst. Bovendien kan de secretaris of zijn afgevaardigde voor belastingen alleen een ontvangstbewijsje afgeven, en moet de financieel beheerder aan wie het vraagt een kwijting blijven geven, want hij en hij alleen is belast met de invordering van de ontvangsten (art. 94, 2°). Dit is niet echt een voorbeeld van administratieve vereenvoudiging. • Beveiligde loketten, kluizen enz. moeten in een aantal gevallen worden verplaatst of gemeenten moeten investeren in nieuwe beveiligingen. • Het is helemaal niet altijd duidelijk wie bevoegd is voor het storten en afhalen van cash geld (band tussen giraal en chartaal geld). • Er zit een grijze zone tussen chartaal en giraal, bv. met cheques, Proton, enz. Volgens een interpretatie van de Nationale Bank van Belgie ¨ hoort bij het chartale geld alleen het baar geld, de munten en biljetten dus. De omzendbrief van 1.12.2006 houdt er een andere (en wegens het gebrek aan juridische onderbouw in elk geval betwistbare) definitie op na: ‘De afgifte van een bankcheque aan een derde moet beschouwd worden als een chartale verrichting en gebeurt bijgevolg door de gemeentesecretaris (of zijn gemachtigde).’ Naast de praktische problemen, zijn er ook juridisch een aantal argumenten om het chartale kasbeheer volledig bij de financieel beheerder te leggen: • Hij is op basis van art. 93 bevoegd voor het thesauriebeheer, zonder dat het decreet daarop uitzonderingen maakt. • De secretaris is belast met het opzetten van het internecontrolesysteem. Vanuit dat oogpunt is het niet wenselijk dat hij ook belast is met het chartale kasbeheer. • De financieel beheerder staat op basis van art. 95 in voor de uitvoering van de betalingen. Het decreet maakt alleen een uitzondering voor kleine betalingen, die ook door andere personeelsleden kun28


nen gebeuren (art. 162 en art. 163). Nergens staat dat de chartale betalingen er niet zouden bij horen. • Het Vlaamse parlement heeft de bepaling dat de secretaris instaat ‘voor de uitvoering van de betalingen en voor het chartaal kasbeheer’ (toenmalig art. 86) expliciet geschrapt. In het verslag van de commissiebespreking van art. 86 (Vlaams parlement, stuk 347 (20042005) – Nr. 6, pag. 75) staat letterlijk: ‘De heer Norbert De Batselier, commissievoorzitter, vat de discussie als volgt samen: het schrappen van de tekst betekent dat het niet de secretaris is die instaat voor de uitvoering van de betalingen van de uitgaven en voor het chartale kasbeheer.’ Dat is bijzonder duidelijk. Bovendien heeft niemand deze conclusie tegengesproken, ook niet de minister, die aanwezig was bij de besprekingen. • De toezichthouder verwijst naar de niet geschrapte of gewijzigde artikels 163, § 1 en 169, § 1. Het is onze stelling dat het hier om een fout gaat, geen bewuste keuze van de decreetgever. Men heeft met andere woorden de consequenties van het schrappen van een bepaling in art. 86 van het ontwerp-gemeentedecreet onvoldoende doorgetrokken in andere artikels. Daarvoor zijn er volgende argumenten: „ De ingediende amendementen bij art .163, §1 hadden uitsluitend betrekking op de girale betaalopdrachten. De andere is men blijkbaar uit het oog verloren. „ In de memorie bij art. 163, §1 wordt uitdrukkelijk verwezen naar de bevoegdheid van de secretaris bepaald in art. 86: ‘In artikel 86 werd de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van de betalingen van de uitgaven en voor het kasbeheer van de specie ¨n bij de secretaris gelegd. Deze verantwoordelijkheid oefent hij uit onder het gezag van de gemeenteraad. Dat gezag heeft enkel de kwaliteit van een toezicht. Dit is een doortrekking van de kwaliteit van het gezag t.a.v. de gemeenteontvanger i.v.m. deze activiteit. De secretaris kan de materie ¨le uitvoering van die verantwoordelijkheid delegeren aan een personeelslid. Om redenen van functiescheiding is een delegatie aan de financieel beheerder decretaal uitgesloten. In grotere besturen zal het chartaal kasbeheer vermoedelijk aan meerdere personeelsleden worden gedelegeerd. In erg kleine gemeenten zal de secretaris wellicht deze verantwoordelijkheid zelf uitvoeren. Deze verantwoordelijkheid kan zowel aan een statutair als contractueel personeelslid worden gedelegeerd. VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

29

In het derde lid wordt benadrukt dat de verantwoordelijkheid van de secretaris gereduceerd wordt wanneer hij de in dit artikel bedoelde verantwoordelijkheid gedelegeerd heeft aan een personeelslid.’ Gegeven het feit dat art. 86 zoals gezegd geamendeerd is, is deze verantwoording ook grotendeels zonder voorwerp geworden. „ In de memorie bij art. 169, § 1 is men minder expliciet, maar toch kan men ook hier afleiden dat ook dit artikel had moeten worden gewijzigd: ‘Dit artikel komt in de plaats van artikel 131 van de Nieuwe Gemeentewet. Het artikel houdt uiteraard rekening met de verschuiving in de bevoegdheidsverdeling op ambtelijk niveau. Verder verschilt de regeling op twee essentie ¨le punten van de huidige regeling in de Nieuwe Gemeentewet.’ We pleiten er dus voor om in het gemeentedecreet (vooral art. 163 en 169, maar ook in art. 175) de nodige wijzigingen aan te brengen waardoor de financieel beheerder opnieuw de volledige verantwoordelijkheid krijgt over het chartale kasbeheer. Dit is de enige echt werkbare oplossing, die bovendien ook volledig strookt met de wil van de decreetgever. Voor de functiescheiding kan dit niet echt problemen geven: in de meeste besturen is het mogelijk om andere mensen met de praktische uitvoering van de boekhouding te belasten dan diegenen die chartale kasverrichtingen moeten doen. Bovendien moet ook het internecontrolesysteem hierin een rol spelen. 9. Betalingen De regeling van de betalingen (art. 163) heeft aanleiding gegeven tot heel wat discussies. Het nu ‘bestaande’ systeem van de dubbele handtekening leidt tot een pak praktische problemen, ook en vooral omdat men de verantwoordelijkheid over een deel van het internecontrolesysteem op die manier heeft doorgeschoven naar de bank. Het is de bank die nu nagaat of op de girale betalingen twee handtekeningen staan (van de secretaris en de financieel beheerder, of hun respectieve gemachtigden). Of de handtekeningen in de juiste volgorde zijn geplaatst (eerst de secretaris, dan pas de financieel beheerder) wordt dan weer niet door de banken nagegaan. Dit systeem van dubbele handtekening vereist een hele reeks procedures. Zo moet elke bank een lijst krijgen van de rekeningen die een gemeente aanhoudt bij andere banken, zodat overschrijvingen naar die rekeningen kunnen gebeuren zonder twee handtekeningen. Die 30


lijst moet ook telkens weer worden bijgewerkt. Voorts moet er banksoftware komen op de PC van de secretaris, compleet met elektronische handtekening, enz. De VVSG stelt voor om de betalingsregeling drastisch te vereenvoudigen en alleen nog de algemene principes in het gemeentedecreet op te nemen. Daarbij kunnen volgende bepalingen in o.a. art. 95, art. 162, art. 163 en art. 181 ongeveer volstaan (nog om te zetten in concrete tekstvoorstellen): • Dat de uitgaande gemeentelijke betalingen in principe alleen kunnen gebeuren door de financieel beheerder. Als die uitgaven budgettair aangestuurd worden, kunnen ze bovendien alleen gebeuren na een betalingsopdracht door de secretaris. • Dat de gemeenteraad de voorwaarden vastlegt waaronder de secretaris aan personeelsleden de toelating kan geven om betalingen (bv. kleine aankopen) of inningen (bv. verkoop van tickets) gebonden aan het budgethouderschap te doen. Dat dit pas kan gebeuren na advies van de financieel beheerder. Bovendien moeten de nodige garanties qua functiescheiding worden ingebouwd. • Dat het internecontrolesysteem regels moet bevatten over: „ De wetmatigheidscontrole in het geval de secretaris ook budgethouder is. „ De wijze van regelmatige verantwoording door de personeelsleden die met het betalen van uitgaven en het innen van ontvangsten zijn belast, de wijze waarop de kasmiddelen waarover ze beschikken moeten worden beheerd (link met de gemeentekas), de wijze waarop die kasmiddelen worden gecontroleerd, enz. „ De mate waarin de (budgettair aangestuurde) uitgaande betalingen moeten worden voorafgegaan door een expliciet betalingsbevel. • Dat de financie ¨le verrichtingen die te maken hebben met het thesauriebeheer autonoom gebeuren door de financieel beheerder. • Dat de financieel beheerder of een andere persoon die belast is met het verrichten van uitgaven altijd gemotiveerd kan weigeren om een betaalopdracht tot betaling uit te voeren. Dat de betalingsopdracht op dat moment in elk geval moet gebeuren door het college (of herbevestigd wordt door het college), met een expliciete vermelding in de jaarrekening. VAN ONTVANGER NAAR FINANCIEEL BEHEERDER

31

Het is in elk geval nodig dat er, wanneer de regel van de dubbele handtekening wordt afgeschaft, voorzien wordt in een overgangsregeling die de rechtsgeldigheid van beide betaalwijzen garandeert. Daarnaast is het nodig dat er, geformuleerd in voldoende algemene termen, een regeling komt die het mogelijk maakt dat een gemeente akkoord kan gaan met latere automatische afnames van de rekening, bv. voor bankkosten, aflossingen en intresten van leningen, enz. In de huidige versie van het gemeentedecreet kunnen dergelijke afnames eigenlijk niet meer. We willen ze opnieuw mogelijk maken, met dien verstande dat: • Er steeds een toelating van de gemeente moet zijn, bv. bij het gunnen van een opdracht of het ondertekenen van een contract. • Dat voor die toelating wel de gee ïgende procedures m.b.t. het budgethouderschap gelden. • Dat er wordt voorzien in een overgangsregeling voor de op 1.1.2007 bestaande contracten en regelingen.

32


VAN ONTVANGER, een ambt met een indrukwekkend verleden, NAAR FINANCIEEL BEHEERDER, een ambt met een veelbelovende toekomst!

Recommend Documents