Van Brabants bont naar Brabants maatwerk Advies aan GS over de reorganisatie van de uitvoering van VROM-taken in de Provincie NoordBrabant en de implementatie van het kabinetsbesluit over Mans/Wabo/Oosting
1 oktober 2009 Eindadvies Bestuurlijke werkgroep verkenning organisatie VROM-taken in Brabant
A COMPANY OF
HASKONING NEDERLAND B.V. RUIMTELIJKE ONTWIKKELING
Barbarossastraat 35 Postbus 151 6500 AD Nijmegen +31 (0)24 328 42 84 024-3609566
[email protected] www.royalhaskoning.com Arnhem 09122561
Documenttitel
Advies aan GS over de reorganisatie van de uitvoering van VROM-taken in de Provincie Noord-Brabant en de implementatie van het kabinetsbesluit over Mans/Wabo/Oosting
Verkorte documenttitel
Van Brabants bont naar Brabants maatwerk
Status
Eindadvies
Datum
30 september 2009
Projectnaam
Verkenning organisatie VROM-taken
Projectnummer
9V0495
Opdrachtgever
Provincie Noord-Brabant
Auteur(s)
Pieter van Ree, Bert Groffen & Frank Montanus
Telefoon Fax E-mail Internet KvK
SAMENVATTING VAN HET ADVIES Toezicht en handhaving van het omgevingsrecht zijn gefragmenteerd georganiseerd. Dat is overal in Nederland het geval en dus ook in Brabant. Het “Brabants bont” strekt zich uit over circa 80 uitvoerende organisaties: gemeenten, regionale milieudiensten, provincie, waterschappen en rijksinspecties. De commissie Mans heeft medio 2008 advies uitgebracht en geconstateerd dat de huidige structuur niet voldoet aan eisen van een effectieve, efficiënte en voor burgers en bedrijven zo min mogelijk belastende nalevingsstrategie. Op basis van onder meer het advies van Mans heeft het kabinet – in samenspraak met VNG en IPO – besloten dat in heel Nederland regionale uitvoeringsorganisaties moeten worden opgericht die gaan werken op de schaal van de politieregio’s. Op die manier kan betere afstemming met politie en functioneel parket worden gerealiseerd. Op die manier kan ook meer uniformiteit en kwaliteit worden gegarandeerd. De regionale uitvoeringsdiensten moeten zich in ieder geval gaan richten op complexe milieutaken en handhaving van bovenlokale aspecten van milieuregelgeving. Provincies dragen alle Wabo-taken en meer over naar de regionale uitvoeringsdiensten, gemeenten hoofdzakelijk de milieuaspecten van IPPC- en BRZObedrijven. Zowel qua organisatorische vormgeving als qua takenpakket dat deze regionale diensten moeten gaan uitvoeren is er ruimte voor provinciaal en regionaal maatwerk. De provincies zijn verantwoordelijk voor de implementatie van het Kabinetsbesluit inclusief eventueel maatwerk. Royal Haskoning is door de Provincie Noord-Brabant gevraagd de bestuurlijke verkenning naar een voorkeursmodel voor de organisatie van VROM-taken te begeleiden. Voorliggend rapport is het resultaat van deze verkenning. Wij doen dat in de vorm van een advies dat is opgesteld door Royal Haskoning onder verantwoordelijkheid van een bestuurlijke werkgroep. Deze werkgroep bestond uit bestuurders van gemeenten, provincie, waterschappen, VROM-inspectie, politie, en de werkgeversorganisatie. Het centrale doel van de reorganisatie van VROM-taken in Brabant is substantiële verbetering en borging van de kwaliteit van de uitvoering. De werkgroep heeft de volgende criteria gehanteerd voor het Brabants maatwerk: • Betere dienstverlening aan bedrijven en burgers (sneller, duidelijker, minder rompslomp). • Gegarandeerde kwaliteit van vergunningen en procedures (voldoen aan alle wettelijke eisen, voorbereiding door mensen met verstand van zaken, borging van continuïteit, uniformiteit). • Effectiever toezicht en gericht handhavend optreden (betere naleving van alle regels, zowel voor inrichtingen als keten, nadruk op kernbepalingen). • Efficiënter toezicht (met minder mensen, meer doen). • Integraal werkende overheid (herkenbaar loket, backoffice op orde). Het advies kan vervolgens worden samengevat in tien punten: 1. Er komen in Brabant in beginsel drie regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) voor de uitvoering van gemeentelijke en provinciale omgevingstaken. Gezamenlijk dekken deze diensten het grondgebied van de provincie geheel af. Een groter aantal diensten impliceert het verlies aan robuustheid, een kleiner aantal tendeert naar een te sterke centralisatie en een te grote afstand ten opzichte van de klant. Er is ruimte voor -
i eindadvies, 1 oktober 2009
regionaal maatwerk. De RUD's oefenen geen bevoegdheden uit, tenzij zij daartoe uitdrukkelijk door een deelnemende overheid zijn gemandateerd. 2. Ter uitwerking van het Kabinetsbesluit en het gedachtegoed van de commissie Mans, wordt voor de RUD's aangesloten bij het schaalniveau van de veiligheids- en politieregio's. In Brabant worden deze regio’s op dit moment al geheel of gedeeltelijk bediend door regionale milieudiensten. De bestuurlijke werkgroep stelt voor allereerst te bekijken of en in hoeverre de regionale milieudiensten eenvoudig kunnen worden uitgebouwd tot RUD's. Maar wanneer dit niet haalbaar blijkt, staan andere opties open. 3. De bestuurlijke partners dragen aan deze RUD's een scherp omschreven en voor alle gemeenten identiek basispakket bestaande uit complexe en bovenlokale taken op het vlak van vergunningverlening, toezicht en handhaving over. Uitgangspunt is de packagedeal tussen VROM, IPO en VNG, met dien verstande dat de activiteitenlijst (bijlage bij brief VROM van 3 juli jl.) nog verder moet worden uitgewerkt. Die uitwerking moet wat ons betreft worden gebaseerd op het beginsel dat waar mogelijk de gemeenten hun taken zelf en dicht achter het loket uitvoeren. Landelijke kwaliteitseisen gaan straks bepalen in hoeverre gemeenten in staat zijn taken adequaat uit te voeren. 4. De organisatie van de taakuitvoering buiten dit basispakket wordt in de eerste plaats gestuurd door vrijwilligheid. Gemeenten kunnen in dit domein zelf uitvoeren, onderling samenwerken, inkopen bij een centrumgemeente, dan wel taken opdragen aan de RUD ("verzoektaken"). Kwaliteit en efficiency zijn daarbij leidend. Als tweede sturingsprincipe geldt het streven naar in- en verkooprelaties binnen de eigen regio. De RUD's worden voorbereid op de uitvoering van verzoektaken, maar zullen deze op basis van een aantrekkelijke propositie moeten verwerven. 5. Tussen de RUD's moeten eenvoudige inkooprelaties worden mogelijk gemaakt om schaarse specialismen die nodig zijn voor de uitvoering van het basispakket te delen. De specialismen kunnen worden gebundeld en worden verdeeld over de RUD’s, maar ook (deels) worden ondergebracht in een shared service centre, zonder dat sprake is van centrale sturing. Het vervolgtraject moet duidelijkheid opleveren met betrekking tot expertise, organisatie en beheer (b.v. ICT, informatie-uitwisseling) waarbij bundeling effectief en efficiënt is. 6. De RUD's worden vormgegeven als uitvoerende dienst onder een openbaar lichaam in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dat past o.i. bij de zwaarte van het takenpakket dat daar straks wordt neergelegd. Alle overheden die taken afnemen van een RUD, nemen op dezelfde wijze deel in de gemeenschappelijke regeling. Vertrekpunt is dat iedereen een basisbedrag betaalt en een plus die afhankelijk is van de taken die worden afgenomen. De regeling zal verder zien op het inbrengen en op verantwoorde wijze terugnemen van verzoektaken. 7. De Provincie zal voorstellen om per politieregio een regiegroep onder bestuurlijke aansturing in te stellen van betrokken gemeenten, provincie en eventueel andere partijen. Op die manier zal binnen elke regio de regie worden gevoerd op de concrete inrichting en organisatie van de RUD, daarbij gefaciliteerd door een gemeenschappelijke provinciebrede projectorganisatie met een interbestuurlijke stuurgroep. Een uitdrukkelijk aandachtspunt in de uitwerking is de wijze waarop binnen de betrokken regio wordt geborgd dat handhaving vanuit een gemeenschappelijk en integraal perspectief plaatsvindt. Daarbij worden de resultaten van de evaluatie van de handhavingssamenwerking in Brabant betrokken. Waterschappen worden uitgenodigd
ii
in deze setting mee te denken over de meest optimale wijze van organisatie van hun advisering aan gemeenten. 8. De stelselwijziging moet ook resulteren in betere kaderstelling. Voorgesteld wordt uit te blijven gaan van strategisch beleid op Brabantse schaal om op die manier de nodige uniformiteit in de uitvoering binnen de drie politieregio’s te kunnen garanderen en beleidsmatige sturing te kunnen geven. 9. Het ontbreken van kwaliteitscriteria voor de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving en onduidelijkheid over het precieze basistakenpakket in combinatie met krappe termijnen voor de implementatie, hebben het proces tot dusver behoorlijk onder druk gezet. De bestuurlijke partners kunnen niet uitsluiten dat deze termijnen, ondanks uiterste inspanningen, niet worden gehaald. De resultaten van audits op basis van de nog te ontwikkelen kwaliteitscriteria zullen als indicatie voor de kwaliteit van uitvoering moeten worden opgevat, waarna de gelegenheid moet worden gegeven aan gemeenten om zonodige verbeteringen aan te brengen. 10. De rollen van de provincie in het proces - bevoegd gezag voor een groot deel van de bedrijven, regisseur van de implementatie van het kabinetsbesluit over RUD’s, straks interbestuurlijk toezichthouder en auditor - moeten scherp worden gedefinieerd en onderscheiden. Een voorlopig advies is 10 september 2009 besproken in een brede bestuurlijke oploop. De bestuurlijke werkgroep heeft geconstateerd dat haar advies kan rekenen op voldoende draagvlak, ofschoon gemeenten kritisch blijven voor wat betreft (onduidelijkheid over) het takenpakket dat moet worden overgeheveld. Naar aanleiding van de oploop zijn enkele wijzigingen doorgevoerd.
VOORBEHOUD De vertegenwoordigers van Brabantse gemeenten in onze bestuurlijke werkgroep onderschrijven voorliggend advies, maar met het voorbehoud dat het wettelijk verplichte takenpakket voor gemeenten beperkt blijft tot de zeer complexe milieutaken zoals IPPC- en BRZO-bedrijven en toezicht en handhaving van zaken met een bovenlokale dimensie. Verder vinden gemeenten dat de betekenis van de kwaliteitscriteria voor het gemeentelijke takenpakket goed bestudeerd moeten kunnen worden, alvorens een reorganisatietraject in te gaan. Voor de VROM-inspectie is het Kabinetsstandpunt van 19 juni 2009 met betrekking tot het basistakenpakket leidend, inclusief de uitleg die door de Minister van VROM in een brief van 3 juli 2009 is toegevoegd. Op die punten waar de bestuurlijke werkgroep aandringt op beperking van het basispakket, is dat niet namens de inspecteur, mw. Robberse.
-
iii eindadvies, 1 oktober 2009
INHOUDSOPGAVE
1.
Inleiding
pag. 2
2.
Probleemverkenning
pag. 4
3.
Doelstelling en uitgangspunten Brabants maatwerk
pag. 7
4.
Perspectief reorganisatie VROM-taken in Brabant (“Het Brabantse model”)
pag. 9
5.
Adviezen
pag. 13
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6
over de uitvoering van VROM-taken door gemeenten over takenpakket regionale uitvoeringsdiensten over werkingsgebied, aard en omvang regionale uitvoeringsdiensten over operationeel beleid en de handhavingssamenwerking per politieregio over implementatietraject in Brabant over de toekomstige rol Provincie bij de uitvoering van VROM-taken
6.
Slotbeschouwing
pag. 23
Bijlagen: I. II. III. IV.
Samenstelling bestuurlijke werkgroep verkenning organisatie VROM-taken Brief van de minister van VROM aan de Tweede Kamer over de nadere Kabinetsreactie handhavingsstructuur en eindbeeld Mans/Wabo/Oosting Globale uitwerking betekenis van kabinetsbesluit Wabo/Mans/Oosting en Brabants maatwerk voor bedrijven van verschillende sectoren Kanttekeningen van Lex Michiels, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit van Tilburg en lid van de Commissie Mans
1
1.
Inleiding
Voorgeschiedenis De commissie Mans heeft medio 2008 aanbevelingen gedaan om de organisatie van toezicht en handhaving van de VROM-regelgeving te verbeteren (“de tijd is rijp”). Het advies gaat onder meer over het onderbrengen van het provinciale en gemeentelijke toezicht op en de handhaving van deze regelgeving in omgevingsdiensten op de schaal van de politieregio’s. Het kabinet heeft in november 2008 aangegeven ook de voorbereiding van de omgevingsvergunning (Wabo) te willen betrekken bij het takenpakket van dergelijke diensten. De landelijke discussie over de uitvoeringsstructuur hangt nauw samen met de invoering van de Wabo in 2010 en herschikking van bevoegdheden tussen rijk, provincies en gemeenten. Nadat met name vanuit de gemeenten kritiek is geuit op het voornemen omgevingsdiensten verplicht op te leggen, hebben VNG en IPO de ruimte gekregen van de minister van VROM om te komen met een alternatief. Tevens is de provincies gevraagd te verkennen hoe VROMtaken in hun specifieke situatie slimmer georganiseerd kunnen worden. Verkenning uitvoering VROM-taken In Brabant is daarom begin 2009 een brede bestuurlijke verkenning gestart over de uitvoering van VROM-taken. Daarbij zijn gemeenten, waterschappen, milieudiensten, politie, justitie, VROM-inspectie én bedrijfsleven betrokken. Royal Haskoning is ingehuurd het externe proces te begeleiden. Voor de verkenning is een bestuurlijke werkgroep ingesteld door coördinerend gedeputeerde Hoes (bijlage I). Als opdracht is werkenderwijs en met oog voor actuele ontwikkelingen geformuleerd: • Geef een advies aan GS, als basis voor de door de provincie te voeren regie op de vorming van regionale uitvoeringsdiensten1; • over een voorkeursmodel of –modellen voor de organisatie van VROM-taken in Brabant; • dat kan rekenen op voldoende draagvlak bij gemeenten, waterschappen, VROM-Inspectie, politie, justitie en bedrijfsleven. Kabinetsbesluit over Mans/Wabo/Oosting Nadat de gesprekken tussen IPO en VNG in april 2009 geen consensus hadden opgeleverd, heeft het ministerie van VROM het initiatief teruggenomen en is een kabinetsbesluit voorbereid over de dossiers Wabo/Mans/Oosting. Het kabinet heeft 19 juni 2009 besloten alsnog een structuur op te leggen die voorziet in regionale uitvoeringsdiensten, belast met een basispakket van toezicht, handhaving en vergunningverlening, primair gericht op milieuaspecten van complexe inrichtingen en bovenlokaal toezicht (zie bijlage II)2. Tegen deze achtergrond heeft de bestuurlijke werkgroep zich de vraag gesteld of en zo ja welke ruimte er is voor Brabants maatwerk,
1
In het advies van de commissie Mans wordt gesproken over ‘regionale omgevingsdiensten’. In de kabinetsreactie d.d. 19 juni 2009 is de term inmiddels geëvolueerd tot ‘regionale uitvoeringsdiensten’. 2
Het kabinetsbesluit is mede gebaseerd op de zogenaamde “package deal” tussen VROM, VNG en IPO, waarin partijen toezeggen actief te zullen meewerken aan de implementatie, tijdige invoering van de Wabo en overdracht van het bevoegd gezag van een deel van de provinciale inrichtingen naar gemeenten.
- 2-
gegeven die voornemens van het kabinet. De werkgroep heeft geconstateerd dat die ruimte er wel degelijk is en dat voortzetting van het bottom-up proces in Brabant gewenst is. Dit sluit ook aan bij intenties van de minister van VROM en het tempo dat nodig is om de stelselwijziging met succes te kunnen doorvoeren. In de Brabantse verkenning is daarom rekening gehouden met de kabinetsvoornemens, zonder er de oren naar te laten hangen. Maatwerk is gezocht in inhoud én structuur. Onze werkwijze In februari en maart 2009 zijn ruim 40 interviews gehouden met bestuurders van gemeenten, waterschappen, politie, functioneel parket, VROM-Inspectie en de Brabants-Zeeuwse Werkgeversfederatie (BZW). Verder zijn groepsinterviews gehouden met ambtenaren van de grote steden, de middelgrote steden en kleinere gemeenten. Tenslotte zijn ook gesprekken gevoerd met de drie bestaande milieudiensten in Roosendaal (RMD), Cuijk (RMB) en Eindhoven (SRE). De resultaten zijn besproken tijdens een brede bestuurlijke oploop op 15 april 2009. In het verlengde van die oploop is een bestuurlijke werkgroep ingesteld. Bij de samenstelling is rekening gehouden met spreiding over grote, middelgrote en kleine gemeenten en over de verschillende delen van Brabant. De deelnemers representeren een achterban, maar namen deel op persoonlijke titel. Met de bestuurlijke werkgroep zijn drie intensieve gesprekken (“dialoogsessies”) gevoerd vanuit het gedachtegoed van de mutual gains approach: een zoektocht naar de belangen die ons verbinden. Het resultaat daarvan is dit advies “Van Brabants bont naar Brabants maatwerk”. Als naschrift is een second-opinion van Professor Michiels van de Universiteit van Tilburg opgenomen (bijlage IV). Ook gaan GS de SER-Brabant om advies vragen over de organisatie van VROM-taken. Status en signatuur van het advies De bestuurlijke werkgroep is verantwoordelijk voor voorliggend advies. Met dien verstande dat een aantal voorbehouden zijn gemaakt (zie blz. iii). Het advies van de werkgroep wordt in oktober 2009 aan GS voorgelegd. Daaraan voorafgaand is het voorlopig advies besproken tijdens een tweede brede bestuurlijke oploop op 10 september 2009. Geconstateerd is dat het advies kan rekenen op draagvlak, ofschoon gemeenten kritisch blijven. Naar aanleiding van de bijeenkomst van 10 september zijn enkele wijzigingen en aanvullingen doorgevoerd. GS zijn door het Kabinet aangewezen om de regie te voeren bij de vorming van regionale uitvoeringsdiensten in Brabant. De bestuurlijke werkgroep gaat er van uit dat haar advies richtinggevend zal zijn voor de uitwerking door de provincie én de regio’s. Nadere uitwerking kabinetsbesluit en deze verkenning Het kabinet heeft 19 juni jl. een besluit op hoofdlijnen genomen en een “package deal” met IPO en VNG gesloten over de dossiers Wabo/Mans/Oosting. De discussie tussen partijen over de precieze invulling van het (gemeentelijke) takenpakket dat op termijn naar regionale uitvoeringsdiensten gaat is ten tijde van het afsluiten van voorliggend advies nog niet afgerond. Die duidelijkheid in Den Haag zal waarschijnlijk binnen enkele weken of maanden ontstaan. We hebben daar als werkgroep niet op gewacht. De werkgroep is van mening dat haar advies voldoende richting geeft – maar ook voldoende ruimte laat – om de reorganisatie van VROM-taken in Brabant op regionale schaal vorm te gaan geven.
3
2.
Probleemverkenning De tijd is rijp In het rapport ‘De tijd is rijp’ concludeert de commissie Mans dat de handhaving van het omgevingsrecht nog niet op alle fronten een voldoende scoort, laat staan goed te noemen is. Het centrale probleem dat een effectieve en efficiënte handhaving in de weg staat, is fragmentatie in combinatie met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. De structuur van de handhaving is zodanig versnipperd dat onder deze omstandigheden een toereikende handhaving nooit van de grond zal komen. Meer in het bijzonder trekt de commissie Mans de volgende conclusies: • De verdeling van de handhavingstaak over meer dan 500 verschillende instanties3 maakt het onmogelijk om een kritische massa te organiseren voor de vereiste menskracht en deskundigheid. • De fragmentatie leidt tot grote en onrechtvaardige verschillen in de aanpak van de handhaving en in de behandeling van burgers en bedrijven. • De fragmentatie maakt het moeilijk en kostbaar, zo niet onmogelijk om omgevingsproblemen aan te pakken die de jurisdicties van afzonderlijke besturen overschrijden, met name mobiele en ketenactiviteiten. • De fragmentatie en de gebrekkige informatiehuishouding en -uitwisseling vormen een grote barrière voor de aanpak van de zware en georganiseerde milieucriminaliteit. Volgens de commissie is hiermee - opgeteld met de verdergaande internationalisering van normering en regelgeving alsmede de integratie van handhavingstaken onder de Wabo - de noodzaak van verbeteringen in het stelsel voldoende onderbouwd. In een brief aan de Voorzitter van de Eerste Kamer van 4 november jl. onderschrijft de Minister van VROM de conclusies van Mans, maar geeft de oplossingsrichting een bredere scope dan enkel het handhavingsstelsel door ook de vergunningverlening en het interbestuurlijk toezicht te betrekken in haar eindbeeld. Bestuurlijke interviews in het kader van deze verkenning De belangrijkste conclusies uit de bestuurlijke interviews die Royal Haskoning in maart en april 2009 heeft afgenomen zijn: • Ook in Brabant zijn er structuurproblemen á la Mans bij toezicht en handhaving; afvalstromen, niet inrichtinggebonden activiteiten zoals grote bouwprojecten en de aanpak van milieucriminaliteit raken vaak tussen wal en schip. • Daarnaast is er een aantal praktische problemen in de uitvoering van VROMtaken (handhaving én vergunningverlening), als gevolg van complexe regelgeving die expertise en ervaring veronderstelt die niet elke organisatie in huis heeft. • Voor kleinere gemeenten is het sowieso moeilijker om continuïteit en kwaliteit in de uitvoering te garanderen, zij zijn regelmatig aangewezen op “inkoop”. • Eenduidige kwaliteitscriteria om te kunnen toetsen of organisaties op hun taken toegerekend zijn ontbreken. • Rechtsgelijkheid en dienstverlening zijn daarom soms in het geding. • Binnen Brabant is sprake van een lappendeken van merendeels vrijwillige (en vrijblijvende) manieren van intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking 3
In Brabant gaat het om circa 80 instanties die belast zijn met Wabo-taken: 68 gemeenten, 3 regionale milieudiensten, 3 waterschappen en diverse rijksinspecties. Dit naast politie en functioneel parket.
- 4-
bij de uitvoering van VROM-taken; de structuur kent behoorlijk veel witte vlekken en is niet robuust. Schematisch:
Brabants bont: lappendeken intergemeentelijke samenwerkingen met een aantal witte vlekken.
Evaluatie handhavingssamenwerking in Brabant Uit rapportages van de provincie blijkt dat gemeenten met de professionaliseringsslag in de uitvoering van toezicht en handhaving positieve resultaten hebben behaald. Een belangrijk probleem is de samenwerking. Er is een bestuursovereenkomst die vanaf 1999 functioneert en daarna een aantal malen is herzien. Op basis van een tussentijdse evaluatie van deze overeenkomst (Twynstra Gudde, 2009) kan worden geconcludeerd: • Er is een bruikbaar netwerk van handhavingpartners tot stand gekomen en de partners delen informatie. • Praktische samenwerking op uitvoeringsniveau is tot dusver een papieren tijger gebleven. • Vooral niet-inrichtingsgebonden toezicht veronderstelt voortdurend aandacht en afstemming tussen partners, maar krijgt in praktijk weinig prioriteit. • Efficiëntere en effectievere inzet van mensen op gezamenlijke acties is onvoldoende gerealiseerd. • Er is onvoldoende sprake van uniforme toepassing van kaders en daarmee kans op rechtsongelijkheid. • Servicepunten handhaving en regisseurs spelen geen rol van betekenis (veel coördinatietaken / weinig bevoegdheden).
5
Samenvattend Ook in Brabant is sprake van een lappendeken van overheden en andere instanties die betrokken zijn bij vergunningverlening, toezicht en handhaving (“Brabants bont”) en dat geeft afstemmings- en uitvoeringsproblemen. De vrijwillige – en daardoor voor een deel vrijblijvende – samenwerking tussen handhavingspartners heeft de afgelopen tien jaar helaas niet gebracht wat er van verwacht werd. Met name het toezicht op grond- en afvalstromen en andere bovenlokale omgevingsaspecten schiet tekort. Daarnaast zijn er praktische problemen bij vergunningverlening en toezicht bij complexe inrichtingen: dit veronderstelt expertise die niet elke gemeente in huis heeft of kan hebben. Kleinere gemeenten zijn sowieso vaak aangewezen op inhuur, zowel voor complexe (expertise) als eenvoudige (handjes) VROM-taken. Kleinere gemeenten zijn daarmee kwetsbaar. Overigens maken complexe inrichtingen slechts zo’n 20% van het takenpakket van gemeenten uit – maar deze taken vragen wél veel capaciteit - en is het grootste deel van de uitvoering minder complex of zelfs eenvoudig. Schematisch zien de uitvoeringsproblemen er in Brabant als volgt uit:
Eenvoudige inrichtingen Enkelvoudige vergunningen
60%
Complexe inrichtingen
15%
Soms continuïteits- en kwaliteitsproblemen
Meervoudige vergunningen
Vaak praktische problemen
20%
5%
Structuurproblemen / onvoldoende samenwerking
bovenlocale aspecten toezicht en handhaving
- 6-
3.
Doelstelling en uitgangspunten Brabants maatwerk
Doelstelling Brabants maatwerk Hét centrale doel van de reorganisatie van VROM-taken in Brabant is substantiële verbetering en borging van de kwaliteit van de uitvoering. Wij stellen voor de volgende criteria te hanteren voor het Brabants maatwerk: • Betere dienstverlening aan bedrijven (sneller, duidelijker, minder rompslomp). • Gegarandeerde kwaliteit van vergunningen en procedures (voldoen aan alle wettelijke eisen, voorbereiding door mensen met verstand van zaken, borging van continuïteit, uniformiteit). • Effectiever toezicht en gericht handhavend optreden (betere naleving van alle regels, zowel voor inrichtingen als ketens, nadruk op kernbepalingen). • Efficiënter toezicht (met minder mensen, meer doen). • Integraal werkende overheid (herkenbaar loket, backoffice op orde). Uitgangspunten De bestuurlijke werkgroep heeft de centrale doelstelling vertaald naar een aantal uitgangspunten voor de bottom-up benadering: 1. Kwaliteit van de uitvoering staat voorop: het gaat primair om de taken, de discussie over de verdeling van bevoegdheden moet volgend zijn. 2. De discussie moet primair vanuit de inhoud gevoerd worden, niet vanuit de structuur. Het gaat om het bundelen van expertise en uitvoeringskracht om meer kwaliteit bij de uitvoering van VROM-taken te kunnen garanderen; de manier waarop dat wordt georganiseerd is een afgeleide. 3. Gemeenten moeten uiteindelijk hét loket zijn voor alle VROM-taken; een slimme(re) organisatie van de backoffice moet uiteindelijk leiden tot betere serviceverlening. 4. Op het schaalniveau van de politieregio’s is tenminste één helder “aanspreekpunt” voor complexe taken nodig – een “autoriteit” - maar beter nog een robuuste uitvoeringsorganisatie. De robuuste organisaties moeten samen heel Brabant bedienen, zonder dat er nog sprake is van witte vlekken. Tegelijk moet er ruimte blijven voor maatwerk op de schaal van samenwerkende gemeenten, bijvoorbeeld voor eenvoudige VROM-taken. 5. Randvoorwaarde is dat de regionale uitvoeringsorganisaties ook gaan voorzien in zoiets als uitvoeringsbeleid: een gezamenlijke strategie voor en prioriteitstelling in toezicht en handhavend optreden. Daarom was het Mans immers (mede) te doen. 6. Om in deze verkenning meters te kunnen maken, is het zinvol de discussie over de organisatie van VROM-taken zo lang mogelijk los te koppelen van de invoering van de Wabo - inclusief bevoegdhedenkwesties – zonder de samenhang over het hoofd te zien. 7. Voor wat betreft het aanvullend pakket voor regionale uitvoeringsorganisaties en samenwerking bij eenvoudige VROM-taken, staat vrijwilligheid voorop. Maar gemeenten die niet voldoen aan landelijk geldende kwaliteitscriteria zullen gedwongen kunnen worden uitvoeringstaken elders onder te brengen. 8. Vergunningverlening en toezicht / handhaving horen bij elkaar in de buurt te worden uitgevoerd: het is niet wenselijk deze aspecten voor bepaalde bedrijven of activiteiten bij verschillende organisaties neer te leggen.
7
9. De reorganisatie van VROM-taken is alleen zinvol wanneer bedrijven en burgers aantoonbaar beter bediend worden: betere dienstverlening, meer uniformiteit, grotere effectiviteit, meer efficiency, integraal werkende overheid. De aansluiting tussen frontoffice en backoffice is essentieel. 10. Geprobeerd moet worden zoveel mogelijk aan te sluiten bij intergemeentelijke / regionale initiatieven die de afgelopen periode in het verlengde van Mans zijn gestart. Respecteer diversiteit in Brabant, maar voorkom al te grote verschillen in taakuitvoering en taakopvatting. 11. De reorganisatie van VROM-taken zal vergaande consequenties hebben voor de provinciale / gemeentelijke organisaties en medewerkers en moet daarom zorgvuldig en met gevoel voor toekomstige bedrijfsvoeringaspecten worden uitgevoerd. Doelstelling en uitgangspunten als maatlat De doelstelling voor het Brabants maatwerk en de hiervoor geformuleerde uitgangspunten vormen de maatlat voor het voorkeursmodel dat de bestuurlijke werkgroep in dit advies neerlegt. In de slotbeschouwing gaan we daar verder op in.
- 8-
4.
Perspectief reorganisatie VROM-taken in Brabant (“Het Brabantse model”)
De invoering van de Wabo past in het denken over een andere, dienstverlenende overheid: we gaan van een afstemmingsopgave voor de klant - die voorheen zelf allerlei vergunningen moest regelen en verschillende toezichthouders over de vloer kreeg naar een afstemmingsopgave voor de overheid. Rijk, provincie, gemeenten en waterschappen moeten er voor gaan zorgen dat de aanvrager vlot, integraal en eenduidig bediend wordt. De reorganisatie van de uitvoering van VROM-taken in Brabant betekent grote veranderingen. Belangrijkste verandering is dat gemeenten verder uitgroeien tot hét loket (frontoffice) voor alle VROM-taken, maar dat specialistische (milieu)expertise en uitvoeringskracht worden gebundeld in (in beginsel) een drietal regionale uitvoeringsdiensten. Deze gezamenlijke diensten nemen de ambtelijke voorbereiding en uitvoering van bestuursbeslissingen van GS en B&W4 over voor complexe milieutaken en fungeren daarmee als backoffice. De stelselwijziging moet resulteren in meer uniformiteit, effectiviteit en efficiency in vergunningverlening en handhaving en betere serviceverlening aan (complexe) bedrijven. Regionale organisaties bouwen routine op, creëren zuiverheid in oogmerk en zijn minder gevoelig voor de politieke waan van de dag. Door uitvoeringsaspecten van complexe (milieu)vergunningen op regionaal niveau in één hand te brengen, wordt het ook beter mogelijk de gebiedskwaliteit centraal te stellen en te gaan werken met concepten zoals milieugebruiksruimte. Dit is de structuur op hoofdlijnen die voortvloeit uit het Kabinetsbesluit over Mans/Wabo/Oosting: • Het merendeel van de VROM-taken kan gewoon in eigen gemeentehuis – direct achter het loket - worden uitgevoerd, daaronder begrepen alle regelgeving ten aanzien van bouwen, wonen en ruimtelijke ordening. • Wanneer een gemeente dat wil kan zij bij de uitvoering van VROM-taken samenwerken met buurgemeenten of ondersteuning inkopen bij een gecertificeerde dienstverlener: een regionale dienst, een centrumgemeente of een commerciële aanbieder. • Landelijke geldende kwaliteitscriteria gaan bepalen of een gemeente in staat is VROM-taken adequaat uit te voeren5. • Wanneer dat niet het geval blijkt te zijn, kan de provincie aanwijzingen geven om de zaken op orde te brengen of desnoods een deel van de VROM-taken elders onder te brengen. • Uitzondering vormen de meest complexe VROM-taken: die moeten verplicht worden ondergebracht in (drie) regionale uitvoeringsdiensten.
4
Gemeenten blijven bevoegd gezag voor de eigen inrichtingen en krijgen na 2012 ook de bevoegdheden voor een groot aantal inrichtingen waarvoor GS nu nog bevoegd zijn. Provincies blijven verantwoordelijk voor de meest complexe BRZO- en IPPC-bedrijven. 5
De Minister heeft toegezegd dat deze criteria eind 2009 beschikbaar zijn; gemeenten moeten er uiterlijk 1 januari 2011 aan gaan voldoen.
9
• • • •
Gemeenten dragen het milieudeel van vergunningen voor complexe en risicovolle bedrijven (IPPC- en BRZO-inrichtingen) over en het milieutoezicht op activiteiten met een bovenlokale dimensie of complexe activiteiten6. Provincies dragen alle relevante Wabo-taken voor inrichtingen waar zij op dit moment bevoegd gezag voor zijn over, plus toezicht en handhaving voor andere VROM-taken zoals bodemsanering en grondwaterbescherming7. Het Rijk zal nagaan welke vergunning- en toezichtstaken waarvoor zij bevoegd is, aan de regionale diensten zullen worden overgedragen. De regionale uitvoeringsdiensten moeten vanaf 2012 operationeel zijn.
Nadat de regionale uitvoeringsdiensten operationeel zijn geworden en de nieuwe uitvoeringsstructuur zich in praktijk bewezen heeft, zullen de Provincies de formele Wabo-bevoegdheden overdragen naar gemeenten. Uitgezonderd blijven bevoegdheden voor IPPC- en BRZO-bedrijven; het Kabinet heeft – na overleg met IPO en VNG – aangegeven die bij de provincies te willen laten. In het nieuwe stelsel zullen GS zich gaan focussen op de rol van interbestuurlijk toezichthouder. De Minister van VROM zal de komende weken nader specificeren welke complexe milieutaken de gemeenten worden geacht over te dragen aan regionale diensten. De opvatting van de bestuurlijke werkgroep is grosso modo: kies voor een beperkt minimumpakket en laat maximale vrijheid aan gemeenten om samen én individueel te beoordelen welke taken nu en in de toekomst bij regionale diensten worden neergelegd. Verder constateert de bestuurlijke werkgroep: • Provincie en gemeenten zijn in principe bereid ook uitvoerende taken op het vlak van VTH van externe veiligheid onder te brengen in robuuste regionale uitvoeringsdiensten. • De Provincie ziet op termijn mogelijkheden om ook andere, gerelateerde VROMtaken over te hevelen, b.v. toezicht op provinciale milieuverordeningen, stortplaatsen, bodemsaneringen, behandeling van milieuklachten of milieumetingen. • Bekeken moet worden of het zinvol is bepaalde specialismen te bundelen en toe te delen aan een van de drie uitvoeringsdiensten en/of een shared service centre hiervoor in te richten.
6
Brief van de Minister van VROM van 19 juni 2009: “Taken van de gemeenten die in het basispakket worden opgenomen, betreffen alleen milieutaken: het milieutoezicht op activiteiten met een bovenlokale dimensie of complexe activiteiten en het voorbereiden van het milieudeel van de omgevingsvergunningen voor IPPC- en BRZO-bedrijven. Het verlenen van de overige gemeentelijke vergunningen en het toezicht en de handhaving ten aanzien van bouwen, wonen en ruimtelijke ordening vormen geen onderdeel van het basistakenpakket.”
7
Brief van de Minister van VROM van 19 juni 2009: Taken van de provincies die in het takenpakket worden opgenomen, betreffen het voorbereiden van alle omgevingsvergunningen waarvoor het college van GS thans op grond van de Wet milieubeheer bevoegd gezag is en het toezicht op en de handhaving van de VROM-wet- en regelgeving. Dit betreft alle omgevingsaspecten. Onder het takenpakket vallen ook de omgevingsvergunningen waarbij voor de verwezenlijking van een project van provinciaal belang van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
-10-
•
•
•
•
Andere aanvullingen op het basistakenpakket van de gezamenlijke uitvoeringsdiensten zijn primair een kwestie van regionaal maatwerk: gemeenten moeten in de gelegenheid worden gesteld om per politieregio te bepalen wat wenselijk is om over te dragen en wat niet. De regionale uitvoeringsdiensten moeten daarnaast worden toegerust op serviceverlening aan gemeenten: zogenaamde “verzoektaken” voor vergunningverlening en toezicht bij minder complexe inrichtingen en complexe taken die niet binnen het wettelijk verplichte basispakket vallen. Het inkopen van deze services is vrijwillig en er is keuzevrijheid om de verzoektaken marktconform in te kopen: bij de regionale dienst, bij een centrumgemeente of via een samenwerkingsmodel; elke gemeente moet daarbij in beginsel een eigen afweging kunnen maken. De Brabantse waterschappen zijn bereid intensief samen te werken met de regionale uitvoeringsdiensten waar het gaat om advisering over wateraspecten van Wabo-vergunningen8, het toezicht daar op en afstemming met de uitvoering van de Waterwet.
In hoofdstuk 5 is een aantal aspecten nader uitgewerkt in de vorm van adviezen over de uitvoering van VROM-taken door (samenwerkende) gemeenten, het takenpakket van regionale diensten, werkingsgebied, aard en omvang van regionale uitvoeringsdiensten, de handhavingssamenwerking en het implementatietraject in Brabant.
8
Alle indirecte lozingen worden tegenwoordig gereguleerd via de Wet milieubeheer en straks via de Wabo, met gemeenten of provincie als bevoegd gezag. Omdat waterschappen zorg dragen voor de waterkwaliteit en het beheer van rioolwaterzuiveringsinstallaties, is in de Wabo gekozen voor een nadrukkelijke adviesbevoegdheid. De waterschappen adviseren over de waterparagraaf in Wabo-vergunningen en het bijbehorende toezicht. Dat doen de waterschappen tot 2012 “om niet” en zowel richting individuele gemeenten, provincie als regionale milieudiensten. Op dit moment zijn de waterschappen niet bereid hun adviestaken onder te brengen in regionale uitvoeringsorganisaties. Nadat in Brabant robuuste interbestuurlijke diensten zich in praktijk hebben bewezen, willen de schappen bekijken op welke wijze de kwaliteit van hun advisering het beste geborgd kan worden. Eventuele overheveling van taken is bespreekbaar. Overigens juichen de waterschappen de vorming van regionale uitvoeringsdiensten toe.
11
Samenvattend is dit het takenpakket van de op te richten regionale uitvoeringsdiensten:
Regionale uitvoeringsorganisaties Wettelijk verplicht: - ketentoezicht / bovenlokale aspecten - alle Wabo-taken provincie
Basistakenpakket
- complexe milieutaken gemeenten (met name BRZO en IPPC) - bevoegdheden blijven bij B&W en GS Inhoudelijk Brabants maatwerk: - Op basis van afspraken tussen gemeenten en provincie (provinciebreed: iedereen doet mee)
Aanvullend takenpakket
- Op basis van afspraken tussen gemeenten (eventueel maatwerk per veiligheidsregio) Brabantbreed | regiospecifiek
- betreft hoofdzakelijk complexe taken Serviceverlening aan individuele gemeenten: - Vrijwillig: verzoektaken van gemeenten, ook voor eenvoudige zaken
Overige diensten
- Op aanwijzing provincie: wanneer gemeente niet kan voldoen aan kwaliteitscriteria
-12-
5.
Advies
De provincie heeft ambitie en is door het kabinet nadrukkelijk uitgenodigd de regie te voeren bij de vorming van regionale diensten en de toepassing van kwaliteitscriteria die bepalen of een gemeente straks al dan niet in staat is de VROM-taken naar behoren uit te voeren. Voor 1 december 2009 moeten GS – gehoord de regio’s - richting Kabinet aangegeven op welke wijze zij de implementatie van het kabinetsstandpunt over het eindbeeld Mans/Wabo/Oosting in Brabant denken vorm te geven en hoe zij de ruimte voor Brabants maatwerk qua inhoud en organisatie in gaan vullen. Zo kan het wettelijk bepaalde basistakenpakket van de regionale diensten worden uitgebreid, als daarover overeenstemming wordt bereikt met gemeenten en waterschappen. Bovendien kan gemotiveerd worden afgeweken van de door het kabinet vastgelegde uitgangspunten voor organisatievorm en werkgebied van regionale uitvoeringsdiensten. De navolgende adviezen van de bestuurlijke werkgroep aan GS zijn bedoeld om richting te geven aan het implementatievoorstel, zodat de Provincie haar rol als “gedelegeerd opdrachtgever”9 voor de reorganisatie kan spelen, maar binnen gezamenlijk bepaalde kaders. Wij verwijzen naar de samenvatting voor een aantal voorbehouden die zijn gemaakt. 5.1
Adviezen over de uitvoering van VROM-taken door gemeenten • • • •
• • •
Bevorder dat gemeenten kunnen gaan functioneren als loket voor alle VROMtaken en dat ook de uitvoering van de meest voorkomende, eenvoudige VROMtaken dáár gebeurt. Maak een uitzondering voor complexe milieutaken: daarvoor worden backoffices ingericht in de vorm van regionale uitvoeringsorganisaties om expertise te kunnen bundelen. Zorg voor een effectieve koppeling tussen frontoffice en backoffice: de stelselwijziging mag niet leiden tot versnippering of onhelderheid voor bedrijven en burgers. Stimuleer dat ook verzoektaken worden afgenomen bij regionale uitvoeringsorganisaties - en draag daarmee bij aan de vorming van robuuste diensten (“gestuurde winkelnering”) – maar blijf uitgaan van het beginsel van vrijwilligheid en keuzevrijheid van gemeenten. Houd daarbij oog voor het tempo waarin individuele gemeenten in staat zijn het proces van overdracht van taken te doorlopen. Maak werk van de provinciale regierol bij de toepassing van kwaliteitscriteria en tref voorbereidingen voor een eerste auditronde in 2010. Stel gemeenten in een vroeg stadium op de hoogte van de inhoud van criteria, zodat zij zich kunnen beraden op een eventuele inhaalslag, inhuur of aansluiting voor de desbetreffende taken bij de regionale uitvoeringsdienst of anderszins.
Toelichting De bestuurlijke werkgroep zet een adequate uitvoering van VROM-taken door gemeenten voorop: dat is de kern. De vorming van regionale uitvoeringsdiensten als backoffices is een welkome hulpstructuur, omdat daar expertise wordt gebundeld voor
9
De Minister meldt in haar brief van 19 juni 2009 aan de Tweede Kamer dat de realisatie van het stelsel van regionale uitvoeringsdiensten onder leiding van de provincies zal moeten gebeuren. Dit is ook onderdeel van de package deal.
13
complexe milieutaken. De werkgroep is van mening dat regionale uitvoeringsdiensten ook een belangrijke rol kunnen spelen bij zogenaamde “verzoektaken”, een rol die de regionale milieudiensten op dit moment al spelen. Gemeenten kunnen er voor kiezen eenvoudige of niet-verplichte VROM-taken uit te besteden, b.v. met het oog op efficiency of om continuïteit in de uitvoering te kunnen garanderen. Uitgangspunt is dat gemeenten de vrijheid hebben om in te kopen wanneer zij dat willen en waar zij dat willen. Verschillende kleinere gemeenten werken al succesvol samen bij de uitvoering van VROM-taken en enkele centrumsteden verlenen Wabo-services aan omliggende gemeenten. Aan wat goed loopt hoeft niet te worden gesleuteld. Dat neemt niet weg dat de werkgroep van mening is dat uniformiteit, effectiviteit, efficiency en serviceverlening er bij gebaat zijn dat ook verzoektaken op termijn zoveel mogelijk worden ondergebracht bij regionale uitvoeringsdiensten. Daarmee ontstaat tevens de kritische massa die nodig is om deze diensten succesvol te kunnen laten functioneren. Objectieve kwaliteitscriteria bepalen straks of een gemeente al dan niet in staat is de taken naar behoren uit te voeren. Wanneer dat niet het geval is, heeft de provincie de mogelijkheid – en als interbestuurlijk toezichthouder zelfs de taak - om gemeenten aanwijzingen te geven om orde op zaken te stellen of zelfs om (een deel van) de taken onder te brengen bij de regionale uitvoeringsdienst. Uiteraard fungeert de aanwijzingsbevoegdheid slechts als stok achter de deur en zal het gesprek over adequate taakuitvoering in praktijk veel belangrijker zijn. De datum van 1 januari 2011 waarop alle gemeenten zouden moeten voldoen aan landelijke criteria is dicht bij. Creëer daarom tijd en duidelijkheid. De werkgroep adviseert de provincie om zo snel mogelijk een audit uit te voeren nadat de criteria bekend zijn, zodat de Colleges van B&W vóór 2011 weten waar zij aan toe zijn en er nog voldoende gelegenheid is de organisatie aan te passen. 5.2
Adviezen over takenpakket regionale uitvoeringsdiensten • • • • • • •
Focus op adequate en heel Brabant dekkende uitvoering van het wettelijk vastgelegde basispakket van VROM-taken, dat zijn in onze ogen met name complexe milieutaken - zoals IPPC- en BRZO-bedrijven - en ketentoezicht. Vul het basispakket verder aan met tenminste de uitvoering van provinciale taken op het gebied van externe veiligheid (VTH) en geef de Brabantse gemeenten in overweging dat voorbeeld te volgen. Ga na of het zinvol is het basistakenpakket ook uit te breiden met toezicht op de naleving van de natuurbeschermingswetgeving. Ga voor een eventuele verdere uitbreiding van het basispakket van de gezamenlijke uitvoeringsdienst uit van maatwerk op regionale schaal. Zorg primair voor helderheid en uniformiteit in de uitvoering op de regionale schaal, maar probeer tegelijk te voorkomen dat regio’s zaken al te verschillend gaan oppakken en er grote verschillen gaan ontstaan binnen Brabant. Ga na of het zinvol is specifieke expertise te bundelen op boven-regionaal niveau en / of inhoudelijke specialismen te verdelen over de verschillende regionale uitvoeringsdiensten. Zorg er tenslotte voor dat regionale uitvoeringsdiensten worden ingericht op serviceverlening aan gemeenten voor wat betreft eenvoudige VROM-taken (zogenaamde “verzoektaken”, zie 5.1) en beperk die niet tot milieuaspecten, maar kijk ook naar mogelijkheden op het vlak van bouwen, wonen en ruimte.
-14-
Toelichting De overheveling van alleen al de wettelijk verplichte Wabo-taken van provincie naar regionale uitvoeringsdiensten – opgeteld met bovenlokaal milieutoezicht en een deel van de milieutaken voor complexe en risicovolle bedrijven van gemeenten - is een ingrijpende stelselwijziging. Daarop moet de focus liggen, vindt de bestuurlijke werkgroep. Voorkomen moet worden dat in deze fase een te brede insteek afschrikt. Dat neemt niet weg dat tijdens het reorganisatieproces onderdelen / taakvelden door gemeenten, provincie of andere partijen kunnen worden toegevoegd. Een zinvolle aanvulling lijkt mogelijk voor wat betreft de complexe taken op het vlak van externe veiligheid: deze veronderstellen zeer specifieke kennis over regelgeving en routine in de toepassing. De provincie is bereid deze taken te bundelen in regionale diensten. Daar zou tegenover moeten staan dat ook gemeenten bereid zijn de VTH-taken met betrekking tot externe veiligheid in te brengen, meent de werkgroep. Ook in ander verband zijn gemeenten en provincie tot deze conclusie gekomen10. Overigens moet de samenhang met ruimtelijke taken van gemeenten en taken en verantwoordelijkheden op het vlak van rampenbestrijding goed worden doordacht. Een mogelijk tweede aanvulling betreft het toezicht op de naleving van nauurbeschermingsregelgeving, waarop door het OM is aangedrongen. De werkgroep denkt dat dit een vorm van bovenlokaal toezicht is, die inderdaad goed past bij andere toekomstige taken van RUD’s in het buitengebied. Over andere aanvullingen op het wettelijke basispakket doen wij in dit advies geen uitspraken: de bestuurlijke werkgroep is van mening dat de gemeenten en provincie die gaan deelnemen in de regionale uitvoeringsorganisaties daar het beste eerst samen nadere afspraken over kunnen maken. De specifieke kwesties die in de regio spelen en de tradities in (milieu)samenwerking zullen daarbij een rol spelen. Overigens kunnen regionale verschillen ook aanleiding zijn om de verschillende regionale diensten een eigen inhoudelijke specialisme mee te geven. Zo zal een uitvoeringsdienst in West-Brabant b.v. meer kennis in huis hebben over chemische bedrijven omdat die daar geclusterd zijn, terwijl in Brabant-Noord b.v. specialistische kennis over agrarische bedrijven gebundeld zou kunnen worden. Een andere mogelijkheid is om specialistische kennis (b.v. over externe veiligheid of over grondwateronttrekkingen) of taken (b.v. met betrekking tot milieumetingen, databeheer en –uitwisseling of bedrijfsvoering) onder te brengen bij een shared service centre. 5.3 Adviezen over uitvoeringsdiensten •
werkingsgebied,
aard
en
omvang
regionale
Sorteer voor op het instellen van drie regionale uitvoeringsdiensten die werken op de schaal van de politieregio’s en tegemoet komen aan het leidende principe van territoriale congruentie.
10
Onderzoek in het kader van het Programma Brabant Veiliger. De conclusies van een bestuurlijke bijeenkomst in het voorjaar van 2009 zijn op verzoek van provincie en gemeenten meegenomen in deze advisering.
15
•
• • • • • •
•
Biedt regio’s de mogelijkheid om te variëren binnen dit voorkeursmodel, voor zover het maatwerk een even goede of betere invulling geeft aan de doelstellingen van serviceverlening, effectiviteit en efficiency én kan rekenen op draagvlak bij alle betrokkenen. Onderzoek of het wenselijk is bepaalde specialismen te bundelen en toe te delen aan een van de drie diensten en/of onder te brengen in een shared service centre. Kies voor de regionale uitvoeringsorganisaties de vorm van een openbaar lichaam overeenkomstig de Wet gemeenschappelijke regelingen, waaraan alle toedelende en afnemende gemeenten en Provincie verplicht gaan deelnemen. Maak heldere afspraken over kostenverevening, met als uitgangspunt dat iedereen meebetaalt aan de gezamenlijke organisatie, maar dat de hoogte van de afdracht mede afhankelijk is van de taken die worden afgenomen. Zorg voor voldoende waarborgen voor democratische legitimiteit en het toezicht op het functioneren op deze openbare lichamen. Stel kwaliteitseisen aan de nieuw te vormen regionale uitvoeringsdiensten in termen van betrouwbaarheid (expertise, minimale omvang), toegankelijkheid, klantgerichtheid en afrekenbaarheid. Ga na in hoeverre de bestaande milieudiensten11 kunnen worden uitgebouwd in de vorm van een openbaar lichaam en kunnen worden toegerust op uitvoering van het wettelijk voorgeschreven basistakenpakket, de aanvullende complexe taken plus verzoektaken en wat daar voor nodig is in organisatietermen. Wanneer blijkt dat het takenpakket van de drie diensten op de schaal van de politieregio’s uiteindelijk toch te smal is – zodat onvoldoende uitvoeringskwaliteit gegarandeerd kan worden – dan moet als terugvaloptie de vorming van één regionale uitvoeringsdienst op de schaal van heel Brabant onderzocht worden.
Toelichting Het Kabinet geeft in haar brief aan de Tweede Kamer mogelijkheden om af te wijken van haar voorstellen voor organisatievorm (openbaar lichaam) en werkgebied van de regionale uitvoeringsdiensten (schaalniveau politie- en politieregio’s), “op voorwaarde dat alle betrokken partijen daarmee instemmen en op minstens gelijkwaardige wijze invulling gegeven wordt aan de randvoorwaarden voor de robuuste, landsdekkende structuur”. De bestuurlijke werkgroep neemt de kabinetsinsteek als uitgangspunt. Wel is het goed om ruimte te laten voor regionaal maatwerk, in welke vorm dan ook12. In de Brabantse context kan afstemming in de uitvoering met regionale milieuteams van politie en het functioneel parket – zoals door Mans bepleit voor met name handhavingstaken – het meest effectief op de schaal van de politieregio’s worden gerealiseerd. Op deze schaal lijken de regionale diensten een verzorgingsgebied te
11
RMD in Roosendaal (West- en Midden-Brabant), RMB in Cuijk (Noordoost-Brabant) en SRE in Eindhoven (Zuidoost-Brabant). 12
Met name in West- en Midden Brabant willen gemeenten bekijken of het schaalniveau van de politieregio passend is en of eventuele varianten op het voorkeursmodel uiteindelijk effectiever en efficiënt zijn.
-16-
krijgen dat groot genoeg is om het basistakenpakket robuust te organiseren en dat tegelijk toch voldoende “in de buurt” van het gemeenteloket is gesitueerd. De bestuurlijke werkgroep adviseert allereerst na te gaan in hoeverre de regionale milieudiensten - die nu al een deel van de gemeenten in de drie politieregio’s bedienen - kunnen worden uitgebouwd naar regionale uitvoeringsorganisaties. Deze diensten voeren nu immers ook al milieutaken uit en veelal tot tevredenheid van de deelnemers. Overigens zou daarbij wel nagegaan moeten worden of verplaatsing van de dienst naar een centralere plek binnen de politieregio in enkele gevallen zinvol is. Daarbij is het werken met subregionale steunpunten een optie. Wanneer het uitbouwen van regionale milieudiensten niet haalbaar is of onvoldoende kwaliteitswinst oplevert, staan uiteraard andere opties open. De door het kabinet voorgestelde organisatievorm van openbaar lichaam is passend bij de zwaarte van het toekomstige takenpakket, meent de bestuurlijke werkgroep. Er zijn alternatieven, maar deze kennen minder waarborgen13. Een belangrijk punt is de kostenverevening: alle partners zouden tenminste met een basisbedrag moeten deelnemen en daarnaast een bijdrage op basis van de taken die worden afgenomen, b.v. afhankelijk van het aantal gemeentelijke IPPC- of BRZO-bedrijven dat straks bediend wordt door de regionale uitvoeringsorganisatie. Het voorkeursmodel van de bestuurlijke werkgroep gaat uit van drie regionale uitvoeringsdiensten: in West- en Midden-Brabant, in Brabant-Noord en in ZuidoostBrabant. Zoals gezegd, denken wij dat het takenpakket dat daar wordt neergelegd substantieel is en dat de diensten dus genoeg kritische massa en expertise kunnen opbouwen om alle meest voorkomende taken te kunnen uitvoeren, met eventueel een of meer specialismen die Brabantbreed kunnen worden benut. De werkgroep denkt aan omvang van de diensten tussen de 150 en 300 fte. Uiteraard zullen de nieuw te vormen regionale organisaties moeten voldoen aan landelijk geldende kwaliteitscriteria. Een variant op het voorkeursmodel is het bundelen en onderbrengen van bepaalde expertise, specialismen en bedrijfsvoering op bovenregionaal niveau, b.v. binnen een shared service centre. De werkgroep adviseert goed te onderzoeken welke aspecten van organisatie en beheer uit efficiency-overwegingen gebundeld zouden moeten worden.
13
Binnen het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen oogt de zuivere bestuursovereenkomst (veel) te licht. Het is in feite een intentieovereenkomst op basis waarvan geen rechtspersoonlijkheid ontstaat en geen taken kunnen worden gemandateerd. De vorm waarin een gemeenschappelijke orgaan met beperkte rechtspersoonlijkheid wordt ingesteld heeft onder meer als nadeel dat geen eigen personeel in dienst kan worden genomen. De constructie van centrumgemeente is mogelijk in zekere mate bruikbaar, maar kan weer problemen opleveren met betrekking tot het schaalniveau en de uniformiteit. De regeling met een openbaar lichaam is de enige vorm van samenwerking onder de Wgr met volledige rechtspersoonlijkheid. Dit lichaam kan zelfstandig aan het rechtsverkeer deelnemen, eigen personeel in dienst hebben en kent de meest uitgebalanceerde vorm van bestuurlijke controle. Met dit model is ervaring opgedaan bij de DCMR maar ook bij de bestaande milieudiensten in Brabant. Die ervaringen kunnen worden betrokken bij de nieuwe vormgeving.
17
De werkgroep is van mening dat een model waarbij de milieudiensten van de (vijf) centrumsteden zouden gaan fungeren als gezamenlijke, regionale uitvoeringsdiensten, te ver afstaat van de intenties van het kabinet qua schaalniveau en organisatievorm, te weinig robuustheid voor het basistakenpakket garandeert maar ook onvoldoende draagvlak lijkt te hebben bij kleinere gemeenten. Ook een model met één centrale uitvoeringsorganisatie die binnen Brabant de drie politieregio’s bedient – al dan niet met regionale steunpunten – heeft niet de voorkeur. Wel zou zo’n “concernmodel” een terugvaloptie kunnen zijn. B.v. indien het (wettelijke) takenpakket dat bij de regionale organisaties wordt neergelegd uiteindelijk dusdanig smal wordt ingestoken dat (provinciale) expertise op onverantwoorde manier versnipperd zou worden. Onderstaande figuren geven schematisch het voorkeursmodel en de variant met shared services weer. De derde figuur illustreert dat verzoektaken straks niet alleen bij regionale diensten maar b.v. ook bij de centrumsteden kunnen worden ingekocht.
Drie politieregio’s met drie regionale uitvoeringsdiensten voor complexe taken, gedacht vanuit de huidige milieudiensten
Variant: drie regionale uitvoeringsdiensten in drie regio’s met elk eigen specialismen en bundeling expertise in een shared service center
shared services
-18-
Verzoektaken: kunnen worden uitgevoerd door de drie regionale, door centrumgemeenten of door samenwerkende kleinere gemeenten
5.4 Adviezen over operationeel beleid en de handhavingssamenwerking per politieregio • • •
•
• •
Blijf uitgaan van strategische kaderstelling op Brabantse schaal om op die manier de nodige uniformiteit in de uitvoering binnen de drie politieregio’s te kunnen garanderen (beleidsmatige sturing). Besteed expliciet aandacht aan de aansluiting tussen het bestuursrechtelijk instrumentarium en het strafrecht; daarnaast aan effectuering van het ketentoezicht. Belast de regionale diensten met de voorbereiding van beleidsmatige afstemming in eigen politieregio, de ondersteuning van bestuurlijk overleg en coördinatie van de uitvoering van bestuursbeslissingen, waaronder gezamenlijke (handhavings)acties. Revitaliseer per politieregio voor regionale acties het platform van de handhavingspartners, dat wil zeggen van de betrokken bestuursorganen (gemeenten, provincie en waterschappen), landelijke inspectiediensten, politiekorps en functioneel parket. Geef deze platforms een prominente adviesrol voor wat betreft beleidsmatige afstemming en de gezamenlijke prioriteitstelling in de uitvoering c.q. aansturing van gezamenlijke handhavingacties op regioniveau (operationele sturing). Zorg er voor dat de provincie – als interbestuurlijk toezichthouder – in een positie blijft waarbij zij gelegitimeerd is aanwijzingen te geven aan diensten van (samenwerkende) gemeenten, om medewerking te verlenen aan gezamenlijke handhavingacties.
Toelichting Een belangrijk uitvoeringstekort dat Mans heeft gesignaleerd, betrof de handhaving van milieuaspecten met een bovenlokale dimensie. Te denken is aan het toezicht op gronden afvalstromen en mobiele bronnen. Vele instanties zijn daarbij betrokken met veel coördinatiemomenten maar weinig daadkracht. Door deze taken expliciet onder te brengen bij regionale uitvoeringsdiensten zal deze situatie verbeteren, verwacht het kabinet. De bestuurlijke werkgroep adviseert om per politieregio het platform van handhavingspartners te revitaliseren met het oog op beleidsmatige afstemming tussen
19
de bevoegde gezagen en politie / justitie, alsmede met het oog op gezamenlijke prioriteitstelling in de uitvoering c.q. aansturing van gezamenlijke acties. De verwachting is dat deze platforms nieuw elan kunnen krijgen nu één instantie (de regionale dienst) expliciet verantwoordelijk wordt voor de beleidsvoorbereiding en de uitvoering van besluiten. Bij de invulling van de provinciale en regionale handhavingssamenwerking moet uiteraard rekening gehouden worden met de aanbevelingen van Twynstra Gudde over dit onderwerp. De bestuurlijke werkgroep vindt dat kaderstelling over vergunningverlening en handhaving binnen Brabant – en liefst ook daarbuiten – zo eenduidig mogelijk moet gebeuren. Op die manier ontstaat de uniformiteit in toepassing regelgeving waarop het bedrijfsleven aandringt. Als regisseur heeft de Provincie een belangrijke taak bij de kaderstelling in Brabant, maar betrekt vanzelfsprekend gemeenten, waterschappen en VROM-inspectie. Om de vrijblijvendheid in de uitvoering van gezamenlijke acties te doorbreken – het is immers in de toekomst niet alleen de regionale dienst die uitvoert, maar het leeuwendeel van de taakuitvoering blijft gewoon bij gemeenten liggen - vindt de werkgroep dat de provincie gelegitimeerd moet blijven aanwijzingen te geven. Op basis van de Wet milieubeheer en straks op basis van de Wabo hebben GS een aanwijzingsbevoegdheid. Maar dat staat op gespannen voet met de aanbevelingen van de Commissie Oosting die het specifieke toezicht wil inruilen voor generiek toezicht. Zonder juridische stok achter de deur wordt interbestuurlijk toezicht een stuk lastiger. 5.5
Adviezen over implementatietraject in Brabant •
• •
•
Stel per politieregio een regiegroep onder bestuurlijke aansturing in van betrokken gemeenten en provincie en belast deze regiegroep met de nadere uitwerking van het takenpakket en de organisatorische aspecten van regionale uitvoeringsdiensten evenals het inkleuren van de handhavingssamenwerking. Verzoek deze werkgroepen voorliggend advies als richtinggevend kader te hanteren en vraag de regio’s de formatieve en financiële consequenties globaal in beeld te brengen en te onderbouwen. Verzoek de partners in West- en Midden-Brabant, in Brabant-Noord en in Zuidoost-Brabant om een voorstel te doen met betrekking tot maatwerk per regio; eventuele afwijkingen van schaalniveau (politieregio) en organisatievorm (openbaar lichaam) moeten vóór 15 november 200914 aan GS worden gemeld en zullen vervolgens – met advies van de Provincie – worden voorgelegd aan het Kabinet. Gebruik 2010 en 2011 om te komen tot drie regionale uitvoeringsorganisaties en goed functionerend handhavingsoverleg, zodat een en ander vanaf 1 januari 2012 daadwerkelijk kan gaan functioneren.
14
De werkgroep constateert dat de datum van 1 december 2009 wellicht te dichtbij is om een serieuze afweging op regionaal niveau te kunnen maken, gegeven het feit dat het toekomstige takenpakket van de regionale uitvoeringsdiensten op dit moment nog onduidelijk is en de (formatieve) consequenties voor gemeenten nog onvoldoende in beeld zijn gebracht.
-20-
• •
• •
Laat de reorganisatie faciliteren door één professionele projectorganisatie, onder aansturing van een Brabant-brede stuurgroep van provincie en gemeenten15. Ga zorgvuldig om met personele consequenties en hanteer als vuistregel: mens volgt taak of functie. Overweeg de mogelijkheden van een “bijzonder georganiseerd overleg” met het oog op de interbestuurlijke aspecten van deze reorganisatie. Zie er als provincie op toe dat de aanloopkosten in goed overleg worden verrekend, maar laat dat geen struikelblok op voorhand worden. Zorg er voor dat de toekomstige financiële bijdrage van gemeenten aan de regionale uitvoeringsdiensten uiteindelijk niet groter worden dan de kosten die op dit moment gemaakt worden - of gemaakt zouden moeten worden - voor de uitvoering van VROM-taken in eigen beheer.
Toelichting Zoals hiervoor vermeld, is de bestuurlijke werkgroep van mening dat de provincie en de gemeenten die gaan deelnemen in de regionale uitvoeringsorganisaties het beste samen nadere afspraken kunnen maken over takenpakket en organisatie daarvan. Daarbij is regionaal maatwerk mogelijk qua inhoud en organisatie en kan in beginsel gemotiveerd worden afgeweken van schaalniveau en organisatievorm. De verantwoordelijkheid voor het maatwerk zou door GS – als gedelegeerd opdrachtgever van de implementatie van het kabinetsbesluit - neergelegd kunnen worden bij bestuurlijke regiegroepen per politieregio. Het ligt voor de hand dat de burgemeester van de grootste stad daarbij een coördinerende rol speelt, maar de werkgroep geeft in overweging eventueel een oud-bestuurder met gezicht en gewicht in de regio een onafhankelijke rol te laten spelen bij de nadere uitwerking en het bij elkaar brengen van partijen. We gaan er van uit dat de regionale regiegroepen – op basis van voorliggend advies met een aantal keuzeopties – vlot met een uitwerking kunnen komen. Eventueel kan de provincie ondersteuning aanbieden. Wanneer in de regionale uitwerking wordt afgeweken van de uitgangspunten die het kabinet heeft meegegeven qua territoriale congruentie of juridische vorm, dan moeten GS dat vóór 1 december 2009 aangeven richting Kabinet en neemt de Minister van VROM een besluit. GS hebben een expliciete regierol opgedragen gekregen voor wat betreft een zorgvuldige implementatie van het kabinetsbesluit en zullen de minister op het punt van afwijkingen adviseren. De vraag of eventuele afwijkingen voldoende robuuste regionale organisaties opleveren die heel Brabant afdekken is daarbij relevant, meent de bestuurlijke werkgroep. In paragraaf 5.3 is een terugvaloptie geformuleerd. 5.6
Adviezen over toekomstige rol Provincie bij de uitvoering van VROM-taken • •
Werk parallel aan een uitwerking van de IBT-rol (interbestuurlijk toezicht) van de Provincie, inclusief de overheveling van taken vanuit de rijksinspecties. Ontwikkel een visie op gefaseerde overdracht van overige omgevingstaken van de Provincie naar regionale uitvoeringsorganisaties op de middellange termijn.
15
Tijdens de bestuurlijke oploop van 10 september 2009, is de bestuurlijke werkgroep gevraagd voorlopig te willen functioneren als “Brabant-brede stuurgroep”. De werkgroep zal daartoe in ieder geval worden uitgebreid met vertegenwoordigers uit Zuidoost-Brabant.
21
Toelichting De rol van de provincies verschuift van de uitvoering van milieuwetgeving naar inhoudelijke kaderstelling en regie plus het interbestuurlijke toezicht. Zo’n rolverschuiving past o.i. goed bij de adviezen die eerder door de Commissies Lodders en d’Hondt zijn gegeven en lijkt ook goed aan te sluiten bij de opvattingen van GS en PS van Brabant op dit vlak. Duidelijkheid over hoe die nieuwe provinciale rol straks zal worden ingevuld is van belang om de stelselwijziging van VROM-taken te completeren. Ook een perspectief voor wat betreft de overdracht van verdere omgevingstaken naar de regionale uitvoeringsdiensten (zie paragraaf 5.2) hoort daar bij, meent de bestuurlijke werkgroep.
-22-
6.
Slotbeschouwing
Dit advies is het resultaat van een verkenningsproces in een dynamische context. De oorspronkelijke route via ‘Mans’ en het eerste kabinetsstandpunt naar een Brabants model is onderweg verrijkt met nieuwe vergezichten. Deze kwamen in beeld door de resultaten ‘in het Brabantse’ – de interviewresultaten en het onderzoek naar de handhavingsamenwerking in de provincie – en door de package deal die op landelijk niveau met horten en stoten is gemaakt. Tot op het moment van afsluiten van het advies was de status en precieze invulling van dit afsprakenpakket niet definitief. Wij hebben dat voor lief genomen. De bestuurlijke werkgroep heeft in deze dynamiek vastgehouden aan het geloof in een bottom up benadering en de uitgangspunten van de mutual gains approach: het verbinden van de belangen van alle partijen tot een voorkeursmodel met meerwaarde voor allen. In de zoektocht naar de ruimte voor Brabants maatwerk is gefocust op de inhoud van het takenpakket en de fasering van het proces. Aanvankelijk impliciet en intuïtief, daarna steeds explicieter zijn daarbij Brabantse doelstellingen en uitgangspunten blootgelegd. Deze vormen geen mathematische maatlat, maar bieden wel voldoende houvast voor kwalitatieve toetsing en nadere uitwerking. Dienstverlening en kwaliteit staan voorop, de structuur van samenwerking is volgend maar moet robuust genoeg zijn. Vrijwilligheid en keuzevrijheid vormen de sleutels naar een flexibele schil rondom een basistakenpakket met voldoende allure. Bestaande samenwerkingen die hun effectiviteit hebben bewezen moeten worden benut, zonder de potentie van nieuwe afspraken uit het oog te verliezen. De planning is ambitieus, maar waar mogelijk en nodig nemen we ruimte voor een (sub)regionaal wisselend tempo van aansluiting. Vergunningverlening en handhaving putten uit dezelfde expertisebron en horen bij elkaar; wat direct achter het gemeentelijk loket georganiseerd kan worden moet daar blijven. Tenslotte, maar niet minder belangrijk, moeten garanties worden ingebouwd voor strategische en operationele sturing van de uitvoering, vooral bij de handhaving. Dit palet aan doelstellingen en uitgangspunten is uitgewerkt in een Brabants model voor gemeenschappelijke uitvoering van omgevingstaken. Dit model is te kenmerken als een mengmodel. De harde elementen van het kabinetsstandpunt van 19 juni – zowel qua tempo als wat betreft de inhoud van het basispakket en politieregio-indeling – worden gerespecteerd. Als aanvliegroute wordt echter de autonomie en de draagkracht van de uitvoerende gemeente als hét loket voor de omgevingstaken gekozen. Daarnaast wordt sterker ingezet op de combinatie van vergunningverlening en handhaving. De provincie bekent in dit model meteen kleur, door een stevig pakket aan taken aan te bieden als basis voor een levensvatbare uitvoeringsorganisatie. Marktwerking en (gedifferentieerde) samenwerking voor de verzoektaken worden als complementair gepresenteerd. De werkgroep heeft de overtuiging dat met dit model ruimschoots recht wordt gedaan aan de visie van het kabinet én aan de kracht van de bestaande Brabantse samenwerking en de bijbehorende cultuur. Tegelijkertijd worden de in Brabant blootgelegde zwaktes in de uitvoering aangepakt, door concrete perspectieven te schetsen en het toetskader te formuleren.
23
Met het advies wordt ook het rapport Mans gehonoreerd, dat immers inzet op robuuste regionale uitvoeringsdiensten met in ieder geval handhavingstaken. De eveneens door Mans bepleite aansturing van prioriteitstelling en strategie wordt gedekt door de adviezen over de provinciale regie en handhavingsoverleg per politieregio. Daarnaast ambieert de provincie in ons advies een actieve rol bij de ontwikkeling en implementatie van kwaliteitscriteria. Het rapport van de Commissie Oosting (betrokken in het kabinetsstandpunt) komt in dit advies niet uitdrukkelijk aan de orde. Niettemin zijn de partners van mening dat ook aan dit advies wordt tegemoet gekomen door de concrete invulling van de “andere wegen” die de commissie oppert voor het bereiken van doelen die voorheen met specifiek interbestuurlijk toezicht werden nagestreefd. De slotvraag is of en in hoeverre dit advies en het daarin vervatte model ook het gedachtegoed van de Wabo, in het bijzonder voor vergunningverlening, implementeert. Uitgaande van het in die wet neergelegde primaat van de integratie van afwegingskaders doet het advies daaraan op het eerste gezicht niet af. De bevoegdheid tot besluitvorming over vergunningaanvragen en daarmee de plicht tot het maken van de wettelijk voorgeschreven afweging worden door het voorstel immers niet rechtstreeks geraakt. Meer inzoomend komt het vraagstuk van de organisatie van het backoffice (de procesgang achter het loket, die moet leiden tot een integrale afweging van een vergunningaanvraag) in beeld16. In het advies worden op dit punt twee smaken gepresenteerd: de zelfstandig uitvoerende gemeente én de gemeente die ondersteuning zoekt in de markt of bij een regionale uitvoeringsdienst, die in ieder geval een basispakket voor zowel die gemeente als de provincie uitvoert. Dit neemt niet weg dat er op dit punt ruimte blijft voor kanttekeningen. Die hebben enerzijds te maken met de meer algemene ‘grenzen aan de integratie’, bij welke organisatievorm dan ook. Ook het ontbreken van een nieuw inhoudelijk afwegingskader in de Wabo zelf speelt hierbij een rol. Anderzijds is ook in dit advies over Brabants maatwerk ruimte gelaten voor een zekere organisatorische scheiding tussen milieu- en andere omgevingstaken en tussen vergunningverlening en handhaving. In sommige gevallen zullen dus meerdere backoffices, georganiseerd rond specifieke expertise of taken, de bijdrage aan de integrale besluitvorming moeten leveren. De verwachting is echter gerechtvaardigd dat de sterke regionale uitvoeringsdiensten goed in staat zullen zijn hierin de nodige regie te voeren. Al met al kijkt de bestuurlijke werkgroep tevreden terug en hoopvol vooruit. De kiem voor gedragen Brabants maatwerk is gelegd.
16
Bijlage III geeft een globale uitwerking betekenis van kabinetsbesluit Wabo/Mans/Oosting en het bijbehorende Brabants maatwerk voor bedrijven van verschillende sectoren.
-24-
Bijlage I: Samenstelling van de bestuurlijke werkgroep organisatie verkenning VROM-taken in Noord-Brabant
J. Brenninkmeijer P. Glas H. Hoeksema O. Hoes J. Luteijn R. Peerenboom J. Robberse C. van den Thillart J. Vos R. Willekens W. Willems R. Vreeman
Wethouder Haaren Watergraaf De Dommel Wethouder Oss Gedeputeerde Noord-Brabant Wethouder Werkendam Wethouder Uden Inspecteur VROM Bestuur BZW Dijkgraaf Brabantse Delta Politie Brabant-Noord Wethouder Breda Burgemeester Tilburg
25
Bijlage II:
Brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer van 19 juni 2009 (kenmerk bjz2009038984, samenvatting)
Geachte Voorzitter, Hierbij bied ik u, mede namens de minister van Justitie, de minister van BZK en de minister voor WWI, de nadere kabinetsreactie over de handhavingsstructuur en het eindbeeld Mans/Wabo/Oosting aan, in vervolg op mijn brieven van 6 november 200817 en 19 maart 200918. Samenvatting Het IPO, de VNG en het Rijk hebben recent overeenstemming bereikt over een samenhangend pakket aan afspraken (hierna aangeduid als package deal) om de noodzakelijk verbeteringen van de uitvoering van het omgevingsrecht te realiseren. Met deze afspraken wordt enerzijds recht gedaan aan de in de brief van 6 november 2008 beschreven inzet van het kabinet op dit punt en anderzijds zoveel mogelijk tegemoet gekomen aan belangrijke zorgen en knelpunten die het IPO en de VNG de afgelopen maanden naar voren hebben gebracht. De kern van pakket aan afspraken is dat: - alle partijen aangeven en uitdragen dat zij de belangrijkste, hierna beschreven, hoofdlijnen van het kabinetsstandpunt Mans/eindbeeld/Wabo, onderschrijven; - alle partijen toezeggen de uitvoering van dit kabinetsstandpunt actief te ondersteunen en actief mee te werken aan de implementatie; - in de Wabo wordt geregeld dat het bevoegd gezag voor de provinciale inrichtingen overgaat naar de gemeenten met uitzondering van de BRZO- en de IPPC-bedrijven. Tot het moment dat de regionale uitvoeringsorganisaties operationeel zijn, houden de provincies een deelbevoegdheid voor het milieudeel van de omgevingsvergunning; - alle partijen toezeggen zich tot het uiterste te zullen inspannen om de Wabo per 1 januari 2010 met succes van kracht te laten worden, ervan uitgaande dat het Rijk en het IPO vóór 1 juli 2009 de discussie over de bestuurslasten van de Wabo hebben afgerond. De package deal waarin de hoofdlijnen van de voorliggende kabinetsreactie waren beschreven, is door de VNG en het IPO op bestuurlijk niveau geaccepteerd. De VNG heeft de package deal met een positief advies aan haar leden voorgelegd. De uitkomsten van deze ledenraadpleging worden in de eerste helft van juli verwacht. Kwaliteitscriteria de basis voor een goede uitvoering In lijn met de voorstellen van IPO en VNG worden nog in 2009 kwaliteitscriteria ontwikkeld en vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving uiterlijk per 1 januari 2011 moeten voldoen. Deze verplichting geldt niet voor de uitvoering van die taken ten aanzien waarvan vóór 1 januari 2011 wordt besloten dat zij uiterlijk per 1 januari 2012 worden overgedragen aan de regionale dienst. Deze criteria betreffen zowel het proces, de inhoud als de kritische massa. De criteria worden wettelijk vastgelegd. Proces van onderop, met heldere spelregels De afgelopen periode is er een proces op gang gekomen waarbij gemeenten en provincies de vorming van regionale uitvoeringsorganisaties verkennen en in sommige regio’s daadwerkelijk al ter hand nemen. Discussies die daarbij spelen, betreffen vaak het takenpakket en de aard en omvang van de samenwerkingverbanden. Dit bottom up proces wordt van harte toegejuicht. Om
17 18
Kamerstukken II, 22 343, nr. 215 Kamerstukken II, 29 383, nr. 124
-26-
het proces te richten, te versterken en te ondersteunen, legt het kabinet de volgende spelregels en kaders vast. De gemeenten en de provincies richten samen regionale uitvoeringsdiensten op en belasten deze met de uitvoering van een basistakenpakket. Daarbij gelden de volgende uitgangspunten. -
-
-
-
-
-
-
De regionale uitvoeringsdiensten krijgen in beginsel de vorm van een openbaar lichaam overeenkomstig de Wet gemeenschappelijke regelingen. Een andere organisatievorm is mogelijk op voorwaarde dat alle betrokken partijen daarmee instemmen en hiermee op een minstens gelijkwaardige wijze invulling gegeven wordt aan de randvoorwaarden voor de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur. Vóór 1 januari 2010 wordt per regio een besluit genomen over de juridische vorm. Bij het uitblijven van overeenstemming tussen de betrokken overheden over een eventuele andere organisatievorm, wordt een openbaar lichaam ingesteld. Territoriale congruentie van de regionale diensten met de werkgebieden van de politie- en veiligheidsregio’s is hierbij het leidende principe maar geen dogma. Afwijking van de territoriale congruentie is dus mogelijk. Hiervoor zal vóór 1 december 2009 een gemotiveerd voorstel moeten worden gedaan. Het Rijk zal vóór 1 januari 2010 beoordelen of met de voorgestelde afwijking kan worden ingestemd en zal daarbij rekening houden met alle betrokken belangen. De regionale uitvoeringsdiensten opereren als ondersteunende diensten voor de deelnemende bestuursorganen. Die bestuursorganen (de colleges van B&W en het college van GS) blijven het bevoegd gezag en dragen de eindverantwoordelijkheid voor de taken van de regionale dienst. Het Wabo-loket voor burgers en bedrijven blijft bij de gemeenten en de provincies. Het basistakenpakket betreft taken van de gemeenten met een bovenlokale dimensie die daarom op regionaal niveau uitgevoerd moeten worden en taken die zeer complex zijn, alsmede provinciale taken. Taken van de gemeenten die in het basispakket worden opgenomen, betreffen alleen milieutaken: het milieutoezicht op activiteiten met een bovenlokale dimensie of complexe activiteiten en het voorbereiden van het milieudeel van de omgevingsvergunningen voor IPPC- en BRZO-bedrijven. Het verlenen van de overige gemeentelijke vergunningen en het toezicht en de handhaving ten aanzien van bouwen, wonen en ruimtelijke ordening vormen geen onderdeel van het basistakenpakket. Taken van de provincies die in het takenpakket worden opgenomen, betreffen het voorbereiden van alle omgevingsvergunningen waarvoor het college van GS thans op grond van de Wet milieubeheer bevoegd gezag is en het toezicht op en de handhaving van de VROM-weten regelgeving. Dit betreft alle omgevingsaspecten. Onder het takenpakket vallen ook de omgevingsvergunningen waarbij voor de verwezenlijking van een project van provinciaal belang van het bestemmingsplan wordt afgeweken. Het Rijk zal voor 1 januari 2010 nagaan welke vergunning- en toezichtstaken waarvoor het Rijk bevoegd is, per 1 januari 2012 aan de regionale diensten zullen worden overgedragen. Hierbij kan er voor gekozen om de taken in kwestie op te dragen aan één of enkele regionale diensten. De diensten zijn uiterlijk 1 januari 2012 operationeel.
Provincie als regisseur Provincies voeren de regie bij de vorming van de regionale diensten en de ontwikkeling en toepassing van de kwaliteitscriteria. Zij beschikken vanaf 1 januari 2012 als interbestuurlijk toezichthouder over doorzettingsmacht om gemeenten die in gebreke blijven, te dwingen om taken uit het basispakket of andere taken waarvoor niet aan de kwaliteitscriteria wordt voldaan, onder te brengen bij de regionale diensten.
27
Decentralisatie Als de robuuste landsdekkende uitvoeringsstructuur op 1 januari 2012 is gerealiseerd en de kwaliteit van de uitvoering geborgd, zal de bevoegdheid uit de Wabo voor een groot aantal provinciale inrichtingen worden gedecentraliseerd. Dat geldt echter niet voor de provinciale IPPC- en BRZO-inrichtingen: deze blijven bij de provincies. Voor alle niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen wordt bij de inwerkingtreding van de Wabo een tijdelijke voorziening getroffen; het college van B&W wordt op dat moment bevoegd gezag maar het college van GS behoudt een deelbevoegdheid voor het milieudeel van de omgevingsvergunning voor de niet-IPPC- en niet-BRZO-inrichtingen. Daarnaast behoudt het college van GS handhavingsbevoegdheid voor het milieudeel van de betreffende omgevingsvergunningen. Baten compenseren de kosten Uitgangspunt is dat het eindbeeld in de kabinetsreactie niet leidt tot nieuwe taken of andere (kwaliteits)eisen dan nu al aan overheden met het oog op een goede uitvoering van hun taken gesteld mogen worden. Het realiseren van het eindbeeld leidt dan ook niet tot extra structurele kosten maar tot besparingen als gevolg van efficiencyvoordelen. Wel zal het realiseren van het eindbeeld leiden tot een verschuiving van kosten tussen de overheden. Het realiseren van het eindbeeld zal initiële kosten en overgangskosten met zich meebrengen. Daar staat tegenover dat structurele besparingen door de samenwerking kunnen worden bereikt. Deze structurele besparingen vormen de dekking voor de initiële kosten en de overgangskosten. De gemeenten kunnen de periode waarin deze kosten worden terugverdiend, zelf beïnvloeden. Naar mate meer taken bij de regionale uitvoeringsorganisatie worden ondergebracht, wordt de terugverdientijd korter. Zodra er een helder beeld is van de inrichting van de uitvoeringsstructuur (medio 2010) zal worden bezien of en in welke mate financiële verschuivingen nodig zijn tussen de overheden. Ook wordt dan bezien of het voorgenomen beleid toch blijkt te leiden tot bepaalde nieuwe taken of extra kwaliteitseisen die verder gaan dan gevergd zou mogen worden. Mocht daar inderdaad sprake van zijn dan zal de noodzaak van dit bijkomend effect van het voorgenomen beleid moeten worden bezien, of zullen daarover nadere afspraken worden gemaakt tussen Rijk, provincies en gemeenten. Wettelijke borging Het kabinet zet zich ervoor dat het wetsvoorstel waarin bovenstaande beleidslijn wettelijk wordt geborgd, vóór 1 januari 2010 om advies aan de Raad van State wordt voorgelegd.
-28-
III.
Globale uitwerking betekenis van kabinetsbesluit Wabo/Mans/Oosting en Brabants maatwerk voor bedrijven van verschillende sectoren
Vingeroefening op basis van package deal van 19 juni 2009. In de beschrijving van de voorbeelden wordt ervan uitgegaan dat de Wabo in werking is getreden. 1. Chemisch (productie)bedrijf Vergunningverlening Uitgaande van overschrijding van capaciteits- of kwalitatieve grenzen in IVB/BOR waarboven provincie bevoegd (milieu)gezag is, is sprake van een door de provincie af te geven Wabo-/omgevingsvergunning. Afhankelijk van de precieze activiteiten die in de aanvraag betrokken zijn (bijv. slopen, bouwen, oprichten, kappen, in-/uitrit, enz) kan deze waarschijnlijk worden aangemerkt als meervoudig (en vermoedelijk ook als complex). Volgens wettelijk Wabo-voorschrift ligt het loket (ook) bij de gemeente, die de aanvraag doorzet naar de provincie als deze daar niet rechtstreeks is ingediend. De provincie verleent als bevoegd gezag de vergunning, die op basis van de bovenomschreven inzet als geheel wordt voorbereid door de regionale dienst. Dit lijkt te impliceren dat in de dienst zowel provinciale milieucapaciteit als gemeentelijke bouw- en woningcapaciteit wordt ondergebracht. Aangezien gemeenten deze capaciteit ook zelf nodig hebben (zie bijvoorbeeld 2), wordt deze ofwel verdeeld, ofwel dubbel opgebouwd. Niet zeker is of deze ook door de desbetreffende dienst van gemeenten kan worden ingehuurd. De eventuele toetsing aan de natuurwetgeving wordt weliswaar “aangehaakt” in de omgevingsvergunning (zie Wabo), maar dit zal moeten worden georganiseerd door daarover advies te vragen aan het (backoffice van het) bevoegd gezag (LNV of provincie). De waterkwaliteitstoetsing vindt via een afzonderlijk spoor plaats. Handhaving Handhaving van de milieuaspecten gebeurt in dit voorbeeld in ieder geval door de omgevingsdienst. De omschrijving van de package deal (“…beperkt tot …”) impliceert dat de overige handhavingstaken elders worden uitgeoefend. Niet duidelijk is hoe zich dit verhoudt tot de overkoepelende provinciale (Wabo)bevoegdheid, 2. Bedrijf behorend tot de food-sector Vergunningverlening Afhankelijk van de precieze aard van de activiteiten is sprake van een provinciale (op basis van het milieucompartiment – zie hierboven) of gemeentelijke omgevingsvergunning. Het IVB/BOR is hiervoor bepalend. In het eerste geval is de situatie identiek als onder 1, in het tweede geval wordt de vergunning door de gemeente verleend en op meerdere plaatsen voorbereid: in het gemeentelijk backoffice voor de bouwachtige componenten, in de regionale uitvoeringsdienst voor het milieudeel van de vergunning. Deze capaciteit wordt geleverd door gebruikmaking van de provinciale expertise in de dienst.
29
Handhaving Voor de provinciale omgevingsvergunning zie 1. Voor de gemeentelijke omgevingsvergunning wordt het milieudeel, indien niet provinciaal maar wel complex, gehandhaafd vanuit de omgevingsdienst en voor de overige aspecten door de gemeentelijke diensten. 3. Agrarisch bedrijf In de regel is bij dit bedrijfstype sprake van een gemeentelijke bevoegdheid, waarbij de aard en de complexiteit van de regels sterk kan variëren. Enerzijds is het mogelijk dat alleen algemene regels gelden met vrijstelling van de vergunningplicht, anderzijds – denk aan intensieve veehouderij waarop de IPPC van toepassing is – kunnen vergunningvoorschriften en algemene regels samenlopen. In het laatste geval is het waarschijnlijk dat het bedrijf valt onder de categorie “meest complexe gemeentelijke inrichtingen” als bedoeld in de package deal. Het milieudeel van de vergunning wordt dan voorbereid door/afgenomen van de omgevingsdienst; zie onder 2. hierboven. Handhaving Zie onder 2 hierboven, onderdeel gemeentelijke omgevingsvergunning. 4. Logistiek bedrijf Vergunningverlening en handhaving Zeer waarschijnlijk gaat het om een bedrijf dat valt onder de gemeentelijk Wabobevoegdheid en is sprake van een relatief eenvoudig afwegingskader. De voorbereiding van de vergunning en handhaving gebeurt in de gemeentelijke backoffice, zonder betrokkenheid van de regionale dienst.
-30-
IV.
Enkele kanttekeningen bij ‘Van Brabants bont naar Brabants maatwerk’
Lex Michiels Hoogleraar bestuursrecht aan de UvT en lid van de Commissie Mans
Algemeen Ik heb het advies aan GS van de Bestuurlijke werkgroep verkenning organisatie VROMtaken in Brabant met veel plezier en waardering gelezen. Ik kan mij in veel van de conclusies en aanbevelingen vinden. Er zijn niettemin enkele kanttekeningen te maken. NB: waar hieronder naar paginanummers wordt verwezen, betreft dit steeds het advies (versie 2.3) van de Bestuurlijke werkgroep aan GS. Puntsgewijze opmerkingen 1. De aanbeveling om te komen tot drie regionale uitvoeringsdiensten die wat de geografische afbakening betreft met de drie Brabantse politie- en veiligheidsregio’s19 overeenkomen en de juridische vorm van een regionaal openbaar lichaam hebben, onderschrijf ik. Dat is ook conform het advies Mans. Alleen om klemmende redenen zou daarvan op de genoemde punten moeten worden afgeweken. Het ligt voor de hand te bezien in hoeverre daarvoor in de opbouwfase kan worden aangesloten bij de bestaande, uit te bouwen, samenwerkingsverbanden. Noodzakelijk is echter dat uiteindelijk alle gemeenten tot een samenwerkingsverband gaan behoren. (Zie ook p. 7 advies.) Daarom is er een grens aan het in stand laten van bestaande, kleinere, goed werkende samenwerkingsvormen wat betreft het verplichte takenpakket. Voor andere taken kunnen bestaande verbanden natuurlijk wel intact blijven. De vraag is echter of dit op den duur niet contraproductief werkt. Maar een overdragen van taken aan de drie beoogde diensten hoeft ook niet van de ene op de andere dag te geschieden. 2. Niettegenstaande het hiervoor gestelde, lijkt het verstandig te onderzoeken in hoeverre voor heel Brabant een service-organisatie ten behoeve van de beoogde drie diensten kan worden gerealiseerd; vergelijk conclusie 5 op p. ii. (NB: Het alternatief van één dienst voor de gehele provincie (in plaats van de drie regionale diensten) zou enerzijds het voordeel van de eenvoud hebben, terwijl het ook de voor sommige problemen vereiste schaal zou hebben, maar zal voor de uitvoering van taken met een meer lokaal karakter het nadeel van de afstand hebben, zowel geografisch als psychologisch.) De als alternatief gedane suggestie dat de onderscheiden diensten een of enkele (onderling verschillende) specialismen zouden kunnen ontwikkelen, waarvan de andere diensten kunnen meeprofiteren (p. 14), is eveneens aantrekkelijk: ook dit kan tot een grotere doelmatigheid leiden. 3. Hoewel er iets voor te zeggen is om vergunningverlening (in ruime zin) en handhaving te koppelen, gaat de conclusie (op p. 8) dat deze door één organisatie moeten worden uitgevoerd te ver. Er is minstens zoveel te zeggen voor een scheiding tussen 19
Er wordt in het advies aan GS steeds gesproken van veiligheidsregio, maar het gaat in het advies Mans (De tijd is rijp) primair om de politieregio: de samenwerking van bestuur met politie en OM bij de handhaving van het omgevingsrecht wordt vergemakkelijkt door aan te sluiten bij de bestaande indeling van de politieregio’s. Voor de veiligheidregio’s is qua grondgebied weer aangesloten bij de politieregio’s.
31
vergunningverlening en handhaving. Dat objectiveert de handhaving. Wel moet er dan zijn voorzien in een vorm van terugkoppeling naar de vergunningverleners. Voor alle duidelijkheid: ik pleit er niet voor om ingeval vergunningverleningstaken door een gemeente aan een regionale dienst worden uitbesteed, de handhaving door de gemeente moet worden gedaan! Wel zou echter in bepaalde gevallen volstaan kunnen worden met het uitbesteden van de handhavingstaken aan zo’n dienst. 4. Het advies aan GS blijft inhoudelijk dicht bij het (straks) wettelijke verplichte minimum takenpakket van de uitvoeringsdiensten, dus álle Wabo-taken wat de provincie betreft en een klein stukje milieurecht wat de gemeenten betreft. Dat is niet overambitieus te noemen. Omgevingsrecht is namelijk aanzienlijk ruimer dan milieurecht. In ‘De tijd is rijp’ is weliswaar gesteld dat op het terrein van RO, bouwen en wonen niet ook alles naar de diensten zou hoeven te worden overgeheveld, de conclusie was niet dat dit allemaal bij de gemeenten moet blijven! De provincie zou mijns inziens juist moeten stimuleren dat gemeenten ook delen van de handhaving (nalevingstoezicht en sancties) op de gebieden RO en bouwen, alsmede milieu óók voorzover het niet-complexe taken betreft, ter uitvoering aan de diensten opdragen. Ook uit de door Haskoning gevoerde gesprekken (en de rapporten van de VROM-inspectie) blijkt dat er niet alleen problemen zijn bij bovengemeentelijke, grootschalige overtredingen van milieurecht, maar dat bij met name veel kleinere gemeenten er, meer in het algemeen op omgevingsrechtelijk vlak, capaciteits- en deskundigheidstekorten zijn. Of dit door een gebrek aan middelen komt of (ook dan wel vooral) door een lage prioritering, is onduidelijk, maar dat handhaving van omgevingsrecht nog te vaak wordt gezien als slechts een van de vele beleidsopties, valt mijns inziens moeilijk te ontkennen. De conclusie (op p. 5) dat vooral niet-inrichtingsgebonden toezicht voortdurende aandacht veronderstelt die het niet of onvoldoende krijgt, is niet alleen voor de milieuwetgeving, maar voor álle activiteiten zowel in het stedelijk gebied als in het buitengebied van toepassing. Regionale diensten kunnen dit gat vullen. De provincie zou gemeenten van de voordelen van uitbesteding van handhavingstaken aan regionale diensten moeten trachten te doordringen. Gegeven het feit dat handhaving (gezien de jurisprudentie van de bestuursrechter) in beginsel verplicht is én bestuursorganen met handhaving in het algemeen niet bij hun bevolking ‘scoren’, zouden gemeenten met enthousiasme de mogelijkheid moeten begroeten om de kastanjes uit het vuur te laten halen door op afstand staande omgevingsdiensten. 5. De Wabo lijkt op 1 januari 2010 in werking te zullen treden. Daarmee in strijd is de suggestie (op p. 7) om de discussie over de organisatie van de VROM-taken zo lang mogelijk gescheiden te houden van de invoering van de Wabo. Los van het feit dat dit vermoedelijk feitelijk niet lang meer mogelijk zal zijn, is er juist veel voor te zeggen deze dossiers met elkaar te verbinden. De Wabo vergt niet alleen een (procedureel) integrale aanpak voor toestemmingen, maar veronderstelt ook een integrale bestuurlijke handhaving op omgevingsrechtelijk gebied, d.w.z. handhaving van het geheel aan omgevingsrechtelijke regelgeving waarvoor het bevoegd gezag verantwoordelijk is, in onderling verband.20 Dit wordt bevorderd door de diensten zoveel mogelijk handhavingstaken op het gebied van het omgevingsrecht te geven. Ik ben het daarom graag eens met de passage in het advies aan GS op p. 13, waarin staat dat de werkgroep van mening is dat ook verzoektaken op termijn zoveel mogelijk bij de regionale diensten zouden moeten worden ondergebracht, en met de passage op p. 15 met de aanbeveling ervoor te zorgen dat de diensten hun op aanvraag te 20
Het is niet de bedoeling dat ten aanzien van een ‘project’ (in de zin van de Wabo) de handhaving van het milieurechtelijke deel van de daarop betrekking hebbende regelgeving door een andere instantie geschiedt dan het bouw- of RO-deel.
-32-
verlenen service aan gemeenten uitbreiden tot taken op het gebied aan RO,bouwen en wonen. NB: waar (op p. 10) wordt gesproken van andere VROM-taken (dan Wabo-taken) die de provincie op termijn zou kunnen overhevelen, worden daarbij te handhaven regelingen genoemd die al onder het Wabo-handhavingsregime vallen, met name de behandeling van milieuklachten en het doen van milieumetingen. 6. Geheel in de geest (zij het niet de letter) van de Wabo én het rapport Mans zou zijn dat de Brabantse waterschappen de ‘Wabo-advisering’ zouden onderbrengen bij de regionale diensten. Helaas zijn ze daartoe vooralsnog niet bereid. Ik vind dit een gemiste kans. 7. De gezamenlijke voorbereiding en uitvoering van beleid ten aanzien van bovenlokale problemen vereist niet alleen een grote(re) inbreng van regionale organisaties, maar ook dat er knopen kunnen worden doorgehakt. In dat opzicht begrijp ik de aanbeveling op p. 19 dat de provincie in de positie moet worden gebracht om als interbestuurlijk toezichthouder aanwijzingen te kunnen geven. Dit is onder de Wet milieubeheer en onder de Wabo (nog) mogelijk, maar staat, zoals terecht vermeld op p. 20, op gespannen voet met de aanbevelingen van de Commissie Oosting, die het specifieke toezicht wil inruilen voor generiek toezicht.21 Van revitalisering van de platforms alleen (als dat al lukt) zal echter te weinig dwingende kracht uitgaan. Het is dus de vraag of GS ook in de toekomst de (in mijn ogen als stok achter de deur noodzakelijke) aanwijzingsbevoegdheid zullen hebben. Slotopmerking Mij valt op dat in het hele proces (ook in de provincie Noord-Brabant) velen (de VNG voorop) zich nogal defensief opstellen. Maar wat valt er precies te verdedigen en wat valt er te winnen? Dat er dingen goed gaan in de handhaving, kan niet verhelen 1) dat er nog veel te verbeteren valt én 2) dat de problemen door de complexiteit van zowel de regelgeving als de te reguleren activiteiten alsmede de schaal waarop sommige problemen zich voordoen, een steviger aanpak vereisen. Dat kunnen de huidige organisaties vaak niet opbrengen. Er valt dus veel te winnen: een meer effectieve en een doelmatiger handhaving. Er valt daarentegen door de vorming van regionale diensten niet zoveel te verliezen. De sanctiebevoegdheden blijven waar ze zijn, dus de eindbeslissingen blijven bij de gemeenten en de provincie. Dat er wat minder greep zal zijn vanuit het gemeentehuis op wat toezichthouders doen, is waar, maar is die objectivering en professionalisering van het toezicht niet precies wat we nodig hebben? Wie de huidige situatie verdedigt omdat het in zijn/haar gemeente relatief goed gaat, ziet voorbij aan het algemene belang dat vereist dat het in héél Brabant (respectievelijk Nederland) goed gaat. Wat dat betreft wordt er met de voorgestelde aanpak nogal voorzichtig geopereerd, in de goede richting (zeker!) maar het zou ook wel een onsje meer mogen zijn.
21
Weliswaar wordt voor handhaving een uitzondering gemaakt, doch slechts in die zin dat de minister en GS bij het bevoegd gezag een aanvraag tot handhaving kunnen indienen en tegen een afwijzende beslissing in beroep kunnen gaan bij de bestuursrechter. Van een aanwijzingsbevoegdheid wil de Commissie Oosting niets weten.
33
