Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának Jelentése az OBH 2624/2009. számú ügyben
(kapcsolódó ügyek: OBH 2705/2009; OBH 2739/2009; OBH 2755/2009; OBH 2759/2009; OBH 2763/2009; OBH 2846/2009; OBH 2864/2009; OBH 2871/2009; OBH 2990/2009; OBH 2991/2009; OBH 2992/2009; OBH 2994/2009; OBH 3016/2009; OBH 3019/2009; OBH 3090/2009; OBH 3170/2009; OBH 3196/2009)
Előadó: dr. Hajas Barnabás dr. Pajcsicsné dr. Csóré Erika Az eljárás megindulása A 2009. március 15-i állami-, önkormányzati és társadalmi szervezetek rendezvényeiről szóló híradások alapján több alapvető joggal összefüggő visszásság gyanúja merült fel, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1)-(2) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el. Ennek során – az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján –szóbeli tájékoztatást, valamint iratok rendelkezésemre bocsátását kértem Budapest rendőrfőkapitányától. Vizsgálatom ideje alatt nagy számban érkeztek a Rendőrség, valamint vagyonvédelemmel foglalkozó gazdasági társaságok 2009. március 15-i eljárását sérelmező panaszok is. Ezeket – a szoros tárgybeli kapcsolatra tekintettel – egy eljárásban vizsgáltam. A megállapított tényállás Budapest rendőrfőkapitánya – a nemzeti ünnepet megelőzően fokozott ellenőrzést rendelt el. A fokozott ellenőrzés keretében a Kossuth téri állami ünnepségek helyszínén igazoltatásokra, valamint ruházat és csomag átvizsgálásokra került sor. 2009. március 15-én reggel, az állami zászlófelvonás ideje alatt a megemlékezni – vagy éppen véleményt nyilvánítani – szándékozók számára a Rendőrség a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium előtt biztosított teret, ahová ruházat- és csomagátvizsgálás után, ún. ellenőrző-átengedő pontokon (EÁP) lehetett belépni. E területen belül két esetben került sor rendőri intézkedésre. Előbb két személy „Felelős kormányt Buda-Pesten!” feliratú transzparenst emelt fel. E személyeket igazoltatásuk céljából – adatvédelmi okokra hivatkozva – a területről kivezették, személyazonosságuk megállapítása után pedig szabadon távozhattak. A másik esetben két személy „Gyurcsány takarodj!” bekiabálásai miatt alakult ki a jelenlévők között csetepaté. A kiabáló személyeket mások taszigálták, megütötték. A rendőrség felszólító szettel felszerelt gépkocsija használatával felhívta a jelenlévőket a jogsértő magatartás abbahagyására. A két kiabáló személyt a rendőrök ún. sün-alakzat alkalmazásával a helyszínről elvezették, majd személyazonosságuk megállapítása után a Budapesti Rendőr-főkapitányság Gyorskocsi utcai épületében állították elő. Ennek foganatosítása során az előállítottakat meztelenre vetkőztették, ugyanakkor – a sajtóhírek szerint az eljárás alá vontak kifejezett kérése ellenére – nem értesítették sem védőiket, sem pedig hozzátartozóikat. A két kiabáló személlyel szemben „az egyesülési, a gyülekezési szabadság, valamint a választási gyűlésen való részvétel jogának megsértése” miatt szabálysértési eljárást indítottak. A lökdösődésben résztvevő más személyekkel szemben semmilyen intézkedésre nem került sor. Hasonlóan a 2008. március 15-én tapasztaltakhoz, a Múzeum körúton az állami rendezvényre történő belépésre kizárólag – egy vagyonvédelmi vállalkozás által végzett
– ellenőrzést követően lehetett belépni. (A Fővárosi ünnepségekre ugyancsak – egy másik vagyonvédelmi vállalkozás által végzett – ellenőrzést követően lehetett bejutni.) A sajtóhíradások, valamint a hozzám érkezett panaszok szerint előfordult, hogy az ünnepségre igyekvő kisgyermekes családokat csak a cumisüveg elvételét követően engedték volna be egyik, vagy másik rendezvényre. Ugyancsak – a korábbi tapasztalatoknak megfelelően – nem volt biztosítva a bevinni megtiltott tárgyak őrzése, valamint a jogosult számára történő visszaadása sem. Több, a gyülekezési jogról szóló, 1989. évi III. törvény Gytv. (a továbbiakban: Gytv.) hatálya alá tartozó, a törvényi határidőn belül bejelentett rendezvény megtartását – arra hivatkozva, hogy a gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével – a rendőrség megtiltotta. Arról is értesültem – és ezt több panaszos kifejezetten is sérelmezte –, hogy egyes, a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvényekre kizárólag ellenőrző-átengedő pontokon keresztül, csak ruházat- és csomagátvizsgálást követően lehetett bejutni. Érintett alapvető jogok – a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”) – az állam objektív alapjogvédelmi kötelezettsége (Alkotmány 8. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása az állam elsőrendű kötelessége”.) – az élethez és az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.) – a szabad véleménynyilvánításhoz való jog (Alkotmány 61. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.”) – a békés gyülekezéshez való jog (Alkotmány 62. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását.”) – hátrányos megkülönböztetés tilalma (Alkotmány 70/A. § (1) „A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”) Megállapításaim I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az Obtv. 16. (2)
bekezdése szerint az országgyűlési biztos az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat. A vizsgálattal érintett Budapesti Rendőr-főkapitányság az Obtv. 29. § (1) bekezdés d) pontja szerinti rendvédelmi szerv, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik. Korábbi jelentéseimhez hasonlóan, arra is fel kívánom hívni ismételten a figyelmet, hogy a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) preambuluma célként fogalmazza meg „a Magyar Köztársaság Alkotmányának és nemzetközi jogi kötelezettségeinek, valamint a jogállamiság követelményeinek megfelelően működő Rendőrség kialakítás[át]”. Az Rtv. 2. § (1) bekezdése második mondata szerint „A Rendőrség tiszteletben tartja és védelmezi az emberi méltóságot, óvja az ember jogait.” II. 1. Az állami és önkormányzati rendezvények megítéléséről Már az OBH 2058/2008 sz. jelentésemben1 áttekintettem, hogy az állami és önkormányzati rendezvények a gyülekezési jog gyakorlása körébe tartoznak-e. Rámutattam, arra, hogy az elvi kiindulópont ebben az esetben az, hogy az állam és – e minőségükben – az önkormányzatok alapvető jogok alanyai nem lehetnek. Az alapjogi védelemnek ugyanis az állammal szemben van értelme, az alapjogok célja, hogy az egyén jogait garantálja az állammal szemben. Ennek megfelelően az állam, vagy az állam képviseletébe eljáró személy a gyülekezési jog alanya sem lehet, vagyis fogalmilag kizárt, hogy az állam vagy önkormányzat nevében gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényt lehessen szervezni. Amint azt a hivatkozott jelentésben is kifejtettem: „A hatályos jog alapján ezek az állami, önkormányzati ünnepségek – jellegüket tekintve – minősülhetnek kulturális rendezvénynek (jellemzően ugyanis a kultúrával kapcsolatos programok vannak többségben), így formailag sem tartoznak a Gytv. hatálya alá. Előfordulhat ugyanakkor, hogy egy ilyen rendezvényen politikai beszédek hangzanak el, ennek nyomán pedig a hallgatóság egy része – egyénileg vagy közösen – tetszésének, vagy éppen ellenszenvének ad hangot (taps, fütyülés, bekiabálások). Dacára azonban annak, hogy az elhangzottaknak van-e, lesz-e (politikai) kommunikációs jogi jellege, egy állami rendezvény sem előzetesen, sem utólagosan nem válhat »gyülekezéssé«, a jelenlévők pedig nem minősülhetnek egy »gyülekezés« résztvevőinek, ennek megfelelően a rendezvény – értelemszerűen – nem is oszlatható fel.”
2. Az állami ünnepségek során tett rendőri intézkedésekről Különös körültekintést igényel a véleménynyilvánítás állami, önkormányzati rendezvényeken való gyakorlásának megítélése. Az előbbiekben kifejtettekből kitűnik, hogy állami, önkormányzati ünnepségeken – tényállási elem, „más gyülekezési jogának gyakorlása” hiányában – fogalmilag kizárt „az egyesülési, a gyülekezési szabadság, valamint a választási gyűlésen való részvétel jogának megsértése” szabálysértés elkövetése. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 61. §-át, és a töretlen alkotmánybírósági gyakorlat e szabadságjognak egyértelműen kitüntetett szerepet tulajdonít az alapjogok között, megemelve a véleménynyilvánítás szabadságának védelmi szintjét.
„Valamennyi alkotmányos alapjog tekintetében fontos kérdés, hogy azokat lehet-e és milyen feltételekkel megszorítani, korlátozni, kollíziójuk esetén milyen szempontok alapján kell a prioritást meghatározni. A véleménynyilvánítás, illetve az ebbe beletartozó sajtószabadság esetén ez a kérdés kiemelt jelentőséget kap, mivel ezen szabadságjogok a plurális, demokratikus társadalom alapvető értékei közé tartoznak. Éppen ezért, a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen „anyajoga” többféle szabadságjognak az ún. „kommunikációs” alapjogoknak. […] A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a fentiek szerint nem csupán alapvető alanyi jog, hanem e jog objektív, intézményes oldalának elismerése egyben a közvélemény, mint alapvető politikai intézmény garantálását is jelenti. A szabad véleménynyilvánítás jogának kitüntetett szerepe ugyan nem vezet arra, hogy ez a jog – az élethez, vagy az emberi méltósághoz való joghoz hasonlóan – korlátozhatatlan lenne, de mindenképp azzal jár, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jognak valójában igen kevés joggal szemben kell csak engednie, azaz a véleményszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni. A vélemény szabadságával szemben mérlegelendő korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csak mögöttesen, valamely „intézmény” közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya. (pl. köznyugalom) […] A szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt, annak érték- és igazságtartalmára való tekintet nélkül védi.” (30/1992. (V. 26.) AB határozat) 2 Az Alkotmánybíróság 36/1994. (VI. 24.) AB határozatában kifejtette, hogy „a véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányosan védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt. Különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat része […]”3 Az előbbieket a 18/2000. (VI. 6.) AB határozat a következőképp foglalta össze: „Az Alkotmánybíróság ez alkalommal is fontosnak tartja annak hangsúlyozását, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt – különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat
terméke.” A véleménynyilvánítás szabadságával összefüggésben indokolt utalni az Emberi Jogok Európai Bíróságának a Handyside v. the United Kingdom 4 ügyben hozott döntésére is, amelyben kifejtette, hogy a demokratikus jogállam egyik legfontosabb alapját jelenti a véleménynyilvánítás szabadsága és egyben kötelezettséget jelent az állam számára arra vonatkozóan, hogy védelemben részesítse állampolgárai azon jogát, hogy akár az állammal szemben is kinyilváníthassák véleményüket. Mindezek alapján, álláspontom szerint, nem lehet vitás, hogy az állami, vagy önkormányzati ünnepségek alkalmával, a Kormány, vagy az adott önkormányzat politikájával egyet nem értő személyek – akár sértő – véleményüknek hangot adhatnak. Az Alkotmánybíróság (36/1994. (VI. 24.) AB határozatában) is megállapította, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog által védett, alkotmányosan nem büntethető véleménynyilvánítás köre a közhatalmat gyakorló személyekkel, valamint a közszereplő politikusokkal kapcsolatos véleménynyilvánítást tekintve tágabb, mint más személyeknél. A rendőrség a 2009. március 15-ei Kossuth téri rendezvényen nem általában a véleménynyilvánító személyekkel szemben lépett fel, hanem kizárólag kormányellenesként értékelhető véleményeket kinyilvánító személyekkel szemben intézkedett. Az egyik, a miniszterelnököt szidalmazó, egyúttal lemondását sürgető személyt „szemétládának” nevezőkkel, vagy véleményüknek bármilyen módon hangot adókkal szemben nem került sor semmiféle intézkedésre. Mivel a miniszterelnököt szidalmazó és lemondásra felszólító személyek véleménynyilvánítása nem valósított meg sem bűncselekményt, sem pedig szabálysértést, amely a szóban forgó két személy előállítását megalapozta volna. Azzal tehát, hogy az előállítás indoka néhány – tartalmát tekintve állami szerv által a fentiek szerint nem értékelhető – bekiabálás volt, a Rendőrség eljárása alkalmas volt arra, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való joggal, összefüggő visszásságot okozzon. Úgy vélem azonban, hogy – a rendelkezésemre álló információk alapján – indokolt lehetett az érintett személyek kiemelése a tömegből, őket ugyanis bekiabálásaik után többen bántalmazták, vagyis a kiemeléssel a Rendőrség az alapjogvédelmi kötelezettségének tett eleget. Indokolt rámutatni továbbá arra is, hogy az adott körülmények között objektíve lett volna lehetőség arra, hogy a különböző véleményt megfogalmazó személyek véleménynyilvánítási szabadságát egyaránt biztosítva, egymástól megfelelő távolságban helyezzék el. Ezzel a különböző véleményt megfogalmazók egymástól távolabb, egymás minimális zavarásával élhettek volna szabadságjogukkal. Egyszerűbben: az érintettek biztonságát szem előtt tartva, a bekiabálók számára a tömegtől távolabb lehetett volna lehetőséget biztosítani véleményük kifejtésére. III. A rendelkezésemre álló videofelvételek szerint az állami zászlófelvonás ideje alatt intézkedés alá vont négy személy békés, és a rendőrséggel együttműködő volt. A rendőri felszólításnak eleget tettek, ellenállást nem tanúsítottak. A II. pontban kifejtettek szerint érdemi különbség a négy személy véleménynyilvánítása között nem volt (a 48-as márciusi 12 pont egyikének parafrázisát nem számítva). Az Rtv. 33. § (1) bekezdése meghatározza mindazon eseteket, amikor a rendőrségnek kötelező elfognia és előállítania az adott személyt. Ugyanezen § (2) bekezdése azonban
mérlegelési jogkört biztosít a rendőrségnek abban a kérdésben, hogy az adott személyt előállítja-e. Ezekben az esetekben a személyi szabadságot korlátozó kényszerintézkedésnek mindenkor meg kell felelnie a szükségesség és arányosság követelményének. Az előállítás szükségességével kapcsolatban kétséget ébreszt, hogy a kiemelő csoport tagjai sem voltak tisztában azzal, hogy a kialakult csetepaté résztvevői közül kit kellett kiemelni. 5 Az Rtv. 15. §-a szerint a rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával, ugyanakkor több lehetséges és alkalmas rendőri intézkedés, illetőleg kényszerítő eszköz közül azt kell választani, amely az eredményesség biztosítása mellett az intézkedéssel érintettre a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár. Figyelemmel arra, hogy a vizsgált esetben az előállításra nem az Rtv. 33. § (1) bekezdés szerinti rendelkezései alapján, hanem mérlegelési jogkörben hozott döntés nyomán került sor, a foganatosított rendőri intézkedések közül az Rtv. 15. §-ra figyelemmel kellett volna a megfelelőt megválasztani. A konkrét esetben tehát mérlegelni kellett volna, hogy valóban az elfogás és előállítás járhat-e az érintettre a legkisebb korlátozással, vagy a gyanú alapján megfelelő dokumentálás mellett megfelelően lefolytatható-e egy szabálysértési eljárás. Tekintettel azonban arra, hogy az előállítás mintegy hat óra tartamú volt, könnyű belátni, hogy az intézkedés (néhány bekiabálás áll szemben a személyi szabadság hat órán át tartó megvonásával) nem feleét meg az arányosság követelményének. A vizsgált esetben az előállítás inkább egyfajta megelőlegezett büntetésként, mintsem az eljárás sikerét biztosítani hivatott kényszerítő eszközként került alkalmazásra. Mindezzel a rendőrség a személyi szabadsághoz való joggal összefüggő visszásságot okozott. IV. Munkatársaim a 2008. évi gyülekezési jogi projekt során mintegy 100 előállítottat hallgattak meg. Az előállítások foganatosításával összefüggésben több esetben is alapvető joggal összefüggő visszásságot tártam fel6 . Egyetlen esetben sem számoltak be azonban az előállítottak arról, hogy az előállító helyiségben történő elhelyezésük előtt meztelenre vetkőztették, és különböző gyakorlatok elvégzésére kötelezték volna őket. A vizsgált esetben az előállításokat a BRFK Gyorskocsi utcai Fogdaszolgálati Osztályán, az erre az kijelölt helyiségekben hajtották végre. (Önmagában e megoldás nem kifogásolható, ugyanis alkalmas lehet nagyszámú előállítás egyidejű foganatosítására, ezzel pedig megelőzhető, hogy az elfogást követően több órával az érintettek a harmadik rendőrségi épületben is hosszan várjanak az előállító-helyiségekben történő elhelyezésükre, amint arra 2008. április 11-én sor került.) 7 Az előállítás foganatosítására meghatározott szabályok nem rendelkeznek arról (így elő sem írják kötelezően), hogy az elhelyezést megelőzően – az előzőekben bemutatott – alapos, meztelenre vetkőztetéssel járó ellenőrzést le kellene folytatni. A Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról 62/2007. (XII. 23.) IRM rendelet 51. § (3) bekezdése szerint az előállító helyiségben történő elhelyezéskor, az előállított, elővezetett, visszatartott személyt fel kell világosítani az intézkedés várható időtartamáról. Ruházatát át kell vizsgálni, és tőle el kell venni azokat a tárgyakat, amelyeket fogva tartáskor sem tarthat magánál. Nyilatkoztatni kell sérüléséről, esetleges panaszáról, szükség esetén orvosi
ellátásban kell részesíteni. A fogvatartottak befogadási eljárása azonban lehetővé (de nem kötelezővé!) teszi a motozást. A rendőrségi fogdák rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet (a továbbiakban: fogdaszabályzat) alkalmazásában fogvatartott a bűnügyi, a szabálysértési, a közbiztonsági őrizetes, az előzetesen letartóztatott, valamint az elítélt és a szabálysértési elzárást töltő, amennyiben számára a fogvatartás helyéül rendőrségi fogdát jelöltek ki. (Figyelemmel arra, hogy a fogdaszabályzat a fogvatartott fogalmát kizárólag annak alkalmazásával összefüggésben határozza meg, nem okozhat valós problémát az sem, hogy az Rtv. 97. § h) pontja fogvatartott fogalmát ettől eltérően határozza meg.)8 A fogdaszabályzat 1. § (2) bekezdése külön is nevesíti, hogy a fogvatartás során a fogvatartottal az emberi méltóság tiszteletben tartásával kell bánni. Tilos a fogvatartottat kínzásnak alávetni, kegyetlen, embertelen, megalázó bánásmódban részesíteni. Rajta orvosi kísérletet, vagy tudományos vizsgálatot vagy kísérletet még beleegyezésével sem lehet végezni. A fogdaszabályzat 15. § (1) bekezdése kimondja, hogy rendőrségi fogdába befogadni csak a fogvatartás elrendelésére jogosult határozatát követően, e határozat szerint, a fogvatartásért felelős által kiállított okirat, rendelvény alapján lehet . A rendelvényt, valamint a fogvatartott jogainak korlátozására vonatkozó, továbbá a meghatározott adatokat tartalmazó ügyiratot a fogdában kell tartani. A befogadás fogdaszabályzat 16. § (1) bekezdése pedig a következőképp rendelkezik: „Befogadáskor a fogvatartott ruházatát át kell vizsgálni, szükség esetén motozásnak vethető alá. A motozás elvégzésével azonos nemű személyt kell megbízni. A motozás indokolt esetben kiterjedhet a testüregek orvos általi átvizsgálására is. A vizsgálatok során más fogvatartott, a motozásnál a fogvatartottal ellentétes nemű személy sem lehet jelen.” 2009. március 15-én az előállítások foganatosítására ugyan egyébként rendőrségi fogdaként működő épületben került sor, azonban a legelemibb gondosság esetén meglehetősen könnyedén megállapítható lett volna, hogy a vizsgált esetben nem a fogvatartottak befogadására vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata szerint embertelen a bánásmód vagy a büntetés, ha nem is feltétlenül testi sérülést, de mindenképpen erős testi és lelki szenvedést okoz. Az embertelen bánásmód tartalmát illetően különösen a különféle fogva tartások körülményeit érintő ügyekben hozott ítéletek szolgálhatnak útmutatóul. Amennyiben az érintett személy emberi méltóságának sérelmét eredményezi, például a zsúfoltság, a fogva tartás, illetve a szabadságvesztés büntetés végrehajtására szolgáló helyiségek mocskos, elhanyagolt állapota, az elégtelen élelmezés és az illemhelyek nem megfelelő állapota, az orvosi ellátás hiánya, végül a fogva tartottnak a közeli családtagjaival történő kapcsolattartásának meggátolása is megvalósíthat embertelen bánásmódot. 9 Figyelemre méltó, hogy az Európai Bíróság hosszú ideig kizárólag az olyan bánásmódot vagy büntetést minősítette embertelennek, amelyekben a kérelmező által sérelmezett erős testi és lelki szenvedést a közhatalom nevében eljáró személy szándékos magatartása okozta. Az 1990-es évek második felétől kezdődően azonban számos ügyben előfordult, hogy az Európai Bíróság valamely bánásmódot a közhatalom nevében eljáró személyek szándékos magatartásának hiányában is embertelennek minősített. Ez történt például a Kalashnyikov Oroszország elleni ügyben, ahol egy elítélt a túlzsúfolt, a nem megfelelő illemhellyel felszerelt zárkában történő fogva tartás
következtében súlyosan megbetegedett10 . Ebben az esetben a szabadságvesztés büntetés végrehajtását az Emberi Jogok Európai Bírósága annak ellenére embertelennek minősítette, hogy még a gyanúja sem merült fel annak, hogy a sérelmet a börtönszemélyzet szándékos magatartása okozta volna. Mindezek alapján megállapítottam, hogy a rendőrség eljárása az előállítottak levetkőztetése miatt az embertelen és megalázó bánásmód tilalmával összefüggő visszásságot okozott. A rendőrség vizsgált előállítások során folytatott eljárásának nem lehet indoka az sem, hogy a fogvatartott fogalmát a fogdaszabályzat (mint sepciális szabály) az Rtv.-nél (mint generális szabály) szűkebben határozza meg. Meg kell jegyeznem, hogy a 2008. szeptember 20-i rendezvényeket követő előállítások ellenőrzése során a munkatársaim ugyanezen rendőrségi objektumban találkoztak egy – feltehetően erősen ittas állapota miatt – öntudatlan férfival is, akit átkíséréséig egy lépcsőfordulóban, két raklapra fektetve helyeztek el. A helyszínen a rendőrök arra hivatkoztak, hogy a férfi az orvosi szobát már beszennyezte, és állapota miatt másokkal együtt elhelyezni sem lehet. Jelentésemben megállapítottam, hogy az ittas személy ilyen elhelyezése az embertelen bánásmód tilalmával összefüggő visszásságot okozott. A rendőrség eljárása attól függetlenül minősül súlyosan visszásnak, hogy az elhelyezési körülmények a fogdaszemélyzet szándékos magatartása, vagy éppen nem kellő körültekintéssel meghozott döntése nyomán jöttek-e létre. Kezdeményeztem az országos rendőrfőkapitánynál, hogy hívja fel az állomány figyelmét arra, hogy az embertelen bánásmód tilalmának sérelmét nemcsak a célzatos magatartás (bántalmazás, megalázás), hanem az olyan mulasztás is okozhatja, amelynek eredményként az állapota miatt (pl. ittasság) „szokásos módon” el nem helyezhető személy számára az emberhez méltó körülmények nem biztosítottak. 11 Az országos rendőrfőkapitány válaszát éppen a március 15-ét megelőző napokban vettem kézhez, amelyben arról tájékoztatott, hogy felhívja az állomány figyelmét az emberi méltóság maradéktalan tiszteletben tartására. V. A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabstv.) 48. § (1) bekezdéséből12 következik, hogy az eljárás alá vont személynek az eljárás teljes tartama alatt, a szabálysértési eljárás bármely szakaszában joga van védőt meghatalmazni. A védelemhez való joggal kapcsolatban indokolt rámutatni, hogy a szabálysértési eljárás a magyar jogban formális értelemben nem minősül büntetőeljárásnak, mivel a Szabstv. nem tartalmaz olyan utaló rendelkezést, amely alapján az abban nem szabályozott kérdésekben a Büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (Be.) rendelkezéseit kellene alkalmazni. A „büntetőeljárás” Alkotmány 57. § (3) bekezdésében szereplő fogalma azonban a materiális szemlélet alapján – mivel ennek is az a célja, hogy az elkövető felelősségét megállapítsák, illetve vele szemben represszív jellegű szankciót alkalmazzanak – szükségszerűen kiterjed a szabálysértési eljárásra. Azt, hogy az Alkotmány 57. § (3) bekezdésében írt garancia kiterjed a szabálysértési eljárásra is, az is alátámasztja, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága számos esetben hasonló gyakorlatot követ az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikk 3. pontja vonatkozásában.13 Mindezek, valamint az Alkotmánybíróság közel két évtizedes gyakorlatából kitűnik, 14
hogy – mivel a „szabálysértés kétarcú jogintézmény”, nevezetesen „ún. közigazgatásellenes”, illetve „ún. kriminális cselekmény” – a kriminális cselekmények miatt folyó eljárásokra a védelemhez való jogot is értelemszerűen vonatkoztatni kell. Amint arra már utaltam, az Rtv. a fogdaszabályzathoz képest tágabban határozza meg a fogvatartott fogalmát, és az előállítottat is érti alatta. Az Rtv. 18. § (1) bekezdése meglehetősen egyértelműen rendelkezik, amikor előírja, hogy a fogvatartott részére biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy egy hozzátartozóját vagy más személyt értesítsen, feltéve, hogy ez nem veszélyezteti az intézkedés célját. Ha a fogvatartott nincs abban a helyzetben, hogy e jogával élhessen, az értesítési kötelezettség a Rendőrséget terheli. Ha a fogvatartott fiatalkorú vagy gondnokság alá helyezett, haladéktalanul értesíteni kell törvényes képviselőjét vagy gondnokát. Az előállított nyilatkozata és a rendőrségtől kapott dokumentumok azon része, amely a védő, illetve hozzátartozó értesítésére vonatkoztak, feloldhatatlan ellentétben állnak egymással: míg előbbi szerint az eljárás alá vont személyek jelezték, hogy védőjükkel fel kívánják venni a kapcsolatot, utóbbiak szerint ezt nem kérték. A konkrét esetekben történteket ombudsmani eszközökkel feltárni nem lehet, azonban rávilágítanak arra, hogy az eljárás alá vont személyek erre vonatkozó nyilatkozata nem kerül pontosan dokumentálásra, kizárólag az eljáró rendőrök jelentései tartalmaznak erre vonatkozó adatot. Az OBH 1617/2009 sz. jelentésemben a védelemhez való jog szabálysértési eljárás bármely szakaszában való érvényesülésével kapcsolatban már rámutattam, hogy az előállított (eljárás alá vont) személy védő értesítésére vonatkozó nyilatkozata nem kerül pontosan dokumentálásra. Amint azt hivatkozott jelentésemben is kifejtettem: „álláspontom szerint, nem lehet vitás, hogy amennyiben valaki akarata ellenére nem tudja felvenni védőjével, hozzátartozójával a kapcsolatot, sérül a védelemhez való jog. E nyilatkozat dokumentálása – magától értetődően, kifejezett törvényi kötelezettség nélkül is – elengedhetetlen a védelemhez való joggal, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásság megelőzéséhez (Célszerű, hogy az előállított személy nyilatkozatot lehetőleg saját kezűleg, kézírással tegye meg, vagy azt más olyan módon rögzítsék, amiből a megtett nyilatkozat tartalma kétséget kizárólag reprodukálható.)” E – 2009. február 27. napján kelt és ugyanaznap postázott – jelentésemben országosan egységes jogalkalmazás érdekében, az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkértem az országos rendőrfőkapitányt, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a védő, illetve hozzátartozó értesítéséről szóló nyilatkozat megtétele és tartalma megfelelően és reprodukálhatóan kerüljön dokumentálásra. A konkrét esetekben pedig legalábbis kétséges, hogy az eljárás alá vontak jogai mennyiben érvényesültek a szabálysértési eljárások során. Amennyiben a szabálysértési eljárás alá vont személy kéri védő, vagy hozzátartozó értesítését, e kérésének teljesítését a szabálysértési hatóság (indokolás nélkül, vagy akár valamilyen indok megjelölésével) még abban az esetben sem tagadhatja meg, vagy és nem mellőzheti, ha a kötelező védelem esetei nem is állnak fenn. Megállapítottam, hogy a rendőrség azzal, hogy az eljárás alá vontak kérése ellenére azok védőit, vagy hozzátartozóit nem értesítette, a jogállamiság elvével, a tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a védelemhez való joggal összefüggő visszásságot okozott.
VI. A rendelkezésemre bocsátott iratok szerint a BRFK nyolc esetben tiltotta meg a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény a bejelentésben megjelölt helyszínen és időpontban történő megtartását. A kapott tájékoztatás szerint e tiltó határozatok közül többnek bírósági felülvizsgálatát kezdeményezték a szervezők. Az Obtv. 17. § (5) bekezdése szerint az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született, ezért ezen ügyeket nem vizsgáltam. A bírósági felülvizsgálattal nem érintett ügyek közül háromban a Budapesti Rendőrfőkapitányság a demonstráció megtartását arra hivatkozva tiltotta meg, hogy a Gytv. értelmében a gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére felhívást, valamint nem járhat mások jogainak sérelmével . A negyedik, a rendezvény tervezett kezdetét mindössze néhány órával megelőző, egy korábban már megtiltott, és bíróság által is elbírált bejelentéssel megegyező időpontra, helyszínre, és létszámra, azonban eltérő címmel előterjesztett bejelentés ügyében pedig a megtiltó határozatát Budapest rendőrfőkapitánya – hivatkozva az Alkotmánybíróság 75/2008. (V. 29.) AB határozatára – arra alapozta, hogy a rövid időn belüli bejelentés esetén kérdéses lehet, hogy a bejelentett időpontig biztosíthatók-e a közlekedési feltételek, ez pedig a rendezvény megtartásának tiltását indokolhatja.
A „mások jogainak sérelméről”, mint megtiltási okról Több mint egy éve fordítotok kiemelt figyelmet a gyülekezések bejelentésével, illetve a rendezvény megtiltásával kapcsolatos rendőrségi gyakorlatra. Noha az Alkotmány 61. §-a nem rendelkezik a gyülekezési jog korlátozhatóságáról, arra külön utalás nélkül is vonatkozik a 8. § (2) bekezdésének formai és tartalmi követelménye, miszerint az alapvető jogra vonatkozó szabályt törvénynek kell meghatároznia, az abban foglalt korlátozások pedig nem vonatkozhatnak a jog lényeges tartalmára. A Gytv. 8. § (1) bekezdése szerint, ha a rendezvény a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a Rendőrség a rendezvény megtartását megtilthatja. E korlátozás nem érinti a gyülekezési jog lényeges tartalmát. A Gytv. azonban az előbbiekben ismertetett két ok mellett más megtiltási okot nem nevesít, és a törvényi rendelkezések alapján arra sem lehet következtetni, hogy e felsorolás példálózó lenne. A töretlen alkotmánybírósági gyakorlat szerint a jogállamiság elvéből folyó alapvető követelmény, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454., 456.] A jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével is ellentétes tehát az a rendőrségi eljárás, amely a törvényi feltételek mellett, vagy azok átértékelése során újabb feltételek teljesítéséhez köti a rendezvény megtartásának tudomásulvételét, vagy éppen újabb, a Gytv.-ben nem nevesített megtiltási okot alkalmaz. Úgy vélem, hogy a bejelentett békés demonstrációk megtiltása tehát sem érdemileg megalapozott nem volt, sem nyomasztó társadalmi érdeket nem elégített ki. A „rövid időn belüli bejelentés” miatti megtiltásról A Gytv. 8. § (3) bekezdése szerint a rendőrség eljárására a közigazgatási hatósági
eljárásról és szolgáltatásról szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) szabályai az irányadók. A Gytv. tervezetéhez készült miniszteri indokolás értelmében pedig a rendőrség rendezvény megtiltására vonatkozó határozatát közigazgatási eljárás során hozza, és egész eljárására a Ket. rendelkezései az irányadók. (Ezért nem került a Gytv.-ben külön is rendezésre, hogy a rendőrség a határozatát indokolni köteles.) A Gytv. Ket.-ben meghatározott ügyintézési időknél lényegesen rövidebb határidőket állapít meg. A Ket. 33. § (1) bekezdése szerint Ket.-ben meghatározott ügyintézési határidőnél rövidebbet bármely jogszabály megállapíthat. A Ket. 30. § e) pontja szerint a hatóság a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül, végzéssel elutasítja, ha a hatóság az ügyet érdemben már elbírálta, és változatlan tényállás és jogi szabályozás mellett ugyanazon jog érvényesítésére irányuló újabb kérelmet nyújtottak be, és újrafelvételnek nincs helye, feltéve hogy a kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítását jogszabály nem zárja ki. A Ket. bírósági felülvizsgálatra vonatkozó 111. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy „ha a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság az ügy érdemében határozott, a hatóságnál ugyanabban az ügyben azonos tényállás mellett – a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság által elrendelt új eljárás kivételével – nincs helye új eljárásnak.” A Ket. idézett rendelkezéseinek fényében azt kell megítélni, hogy az újabb bejelentésben volt-e olyan tényállási elem, amely eredményeként az eljárás lefolytatható lett volna. Rá kell mutatni továbbá, hogy – amint azt az indokolás is kiemeli – a megtiltás nem általában a gyülekezési jog gyakorlása, illetve a tervezett rendezvény megtartása elé állít korlátot, hiszen az adott rendezvény nem a bejelentésben megjelölt helyszínen vagy időben megtartható lenne. A tiltás tehát kifejezetten csak arra irányul, hogy a rendezvényt ne ott, vagy ne akkor tartsák meg. Mindebből pedig az is következik, hogy a rendőrség által értékelhető tényállási elemek kizárólag annak eldöntését szolgálhatják, hogy nem áll-e fenn megtiltási ok az adott bejelentés alapján szervezett rendezvény esetén. Másképpen fogalmazva: a rendőrség előtt folyó eljárás megtiltás szempontjából releváns tényállási elemei a rendezvény időpontjára, helyszínére (útvonalára), létszámára korlátozódik. Ugyanis, ha a Rendőrség a Gytv.-t értelmezve, a bejelentés tudomásul vételét további szubjektív feltételekhez – különösen például a szervező együttműködési hajlandóságához, vagy a napirendhez – köti, azzal a gyülekezési joggal összefüggő visszásságot okoz. A gyülekezési jogra, mint kommunikációs jogra is vonatkozik, hogy érték- vagy igazságtartalmától függetlenül áll védelem alatt: azaz a Rendőrség nem minősítheti a bejelentő (szervező) szándékát, azt, hogy a bejelentés mire „irányul”. Ki kell emelni azt is, hogy éppen a szigorú, objektív feltételek megléte és a taxatíve meghatározott rendőrségi döntési lehetőségek (tudomásul vétel, megtiltás) okán beszélünk bejelentésről, nem pedig engedélyezésről, ahol a hatóságnak jóval tágabb mérlegelési lehetősége van. Mindezek alapján megállapítottam, hogy a rendőrség jelen pontban vizsgált határozatában nem volt figyelemmel a Ket. idézett kógens szabályaira, amelyek alapján a bejelentést érdemi vizsgálat nélkül el kellett volna utasítania. Ez a gyakorlat pedig alapvetően alkalmas lehet arra, hogy a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozzon. Hibás volt továbbá a rendőrség érvelése abból a szempontból is, hogy a 75/2008. (V. 29.) AB határozat indokolását a szövegkörnyezetből kiragadva, önálló megtiltási okként értékelte. A hivatkozott AB határozat indokolása egy, a Gytv.-ben nevesített megtiltási ok
(ti. a közlekedés más útvonalon nem biztosítható) értelmezéséhez nyújt segítséget akkor, amikor rámutat arra, hogy „a rendkívül rövid időn belüli bejelentés esetén viszont – a tervezett helyszíntől, útvonaltól és létszámtól függően – kérdéses lehet, hogy a bejelentett időpontig biztosíthatók-e a közlekedési feltételek.” Vagyis a rendezvény – bejelentéstől számított – rendkívül rövid időn belüli megtartásának megtiltását semmiképp sem önmagában az idő rövidsége, hanem az a körülmény alapozza meg, hogy ennyi idő alatt a közlekedés más útvonalon nem biztosítható. Megjegyzem ugyanakkor, hogy az említett – egyébként súlyos – eljárási és anyagi jogi hibák az ügy érdemére nem voltak hatással, így a rendőrség eljárása a békés gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot nem okozott. VII. Az egyes, gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényekre való beléptetéssel, fokozott rend-őrségi ellenőrzéssel kapcsolatban mára az OBH 5642/2008 sz. jelentésemben felhívtam a következőkre a figyelmet: Önmagában az a tény, hogy a Rendőrségnek a hatályos jogszabályok alapján valamilyen intézkedés megtételére jogi lehetősége (általános felhatalmazása) van, semmi esetre sem jelenti azt, hogy a megfelelő rendelkezés alapján elrendelt intézkedés alkotmányosságát (arányosságát), az alapjogok érvényesülése szempontjából ne lehetne és kellene megvizsgálni. A jogszabályi felhatalmazás megléte – mint a jogállami hatalomgyakorlás alapvető ismérve – tehát elengedhetetlenül szükséges, de nem elégséges feltétel az alkotmányosság szempontjából. Fokozottan igaz ez akkor, amikor a rendőrségi intézkedés egy szabadságjog gyakorlását érintheti. A gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényeken – tekintettel arra, hogy itt egy alapvető szabadságjog gyakorlásáról van szó – végzett rendőri biztosítási tevékenység alapjogi megítélése egészen más, mint egy állami rendezvény (például a Kossuth téri állami ünnepség) esetében15 . A gyülekezési törvény több szakasza egyértelműen utal arra, hogy a rendezvény, a rendezvényen tartózkodók biztonságának megóvása és védelme, a gyülekezés békés jellegének fenntartása a rendező feladata és kötelezettsége, amiért személyes anyagi felelősséggel tartozik16 . Fontosnak tartom felhívni a figyelmet arra, hogy a Gytv. külön kimondja azt, hogy a rendezvény rendjének biztosításáról a szervező gondoskodik, a Rendőrség pedig a rendezvény rendjének biztosításában a szervező kérésére közreműködik, a rendezvényt megzavaró személyek eltávolításáról intézkedik17 . A törvény alapján elsődlegesen a szervező kötelessége a rendezvény feloszlatása abban az esetben, ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre18 . A Gytv. éppen az objektív alapjogvédelmi intézkedések esetleges alkalmazásának érdekében írja elő azt, hogy a Rendőrség képviselője a rendezvényen (minden esetben, amikor azt szükségesnek látja) jelen lehet, vagyis a szervezőnek nincs jogi lehetősége arra, hogy ad absurdum például a rendőrségi részvételt kizárja. A rendezvény szervezője – ha szükségesnek látja – gondoskodik a rendezvényre való beléptetésről, és ehhez saját rendezőket vehet igénybe, ha pedig úgy látja, hogy olyan intézkedésekre van szükség, amire nincs jogosultsága (pl. csomag átvizsgálása, közbiztonságra veszélyes eszközök elvétele, stb.), akkor ezt jelzi a helyszínen tartózkodó rendbiztosnak, illetve más rendőröknek.
A Rendőrség – mivel itt egy speciális, a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényről van szó – alapvetően csak a szervező, és a rendezők kérésére és beleegyezése alapján vehet részt közvetlenül a beléptetésben. A rendőrök (fokozott) jelenléte és intézkedései még közvetve sem irányulhatnak arra, hogy hatásukban a rendezvényen résztvevőket a részvételtől eltántorítsa, a konkrét veszélytől függetlenül őket előzetesen „megszűrje”. Alapvetően téves ugyanis az a gyakran hangoztatott álláspont, hogy az a személy, aki a rendőrségi beléptetést – ezzel együtt az igazoltatást, csomagvizsgálatot – el kívánja kerülni, feltétlenül jogellenes cselekmény (szabálysértést, bűncselekményt) elkövetésére készül19 . A közrend és közbiztonság védelme, ennek keretében azon rendőri intézkedések, amelyek a rendezvény békés jellegének megőrzését szolgálják, egyértelműen legitim célúnak minősülnek. Hangsúlyozni kívánom itt azt, hogy a fent ismertetett, a gyülekezési jog érvényesülésével összefüggő követelmény korántsem zárja ki azt, hogy a Rendőrség a rendezvény közelében – a fokozott ellenőrzés keretében – a bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetésével gyanúsítható személyeket eljárás alá vonja, igazoltassa vagy más intézkedéssel éljen. A rendőrségi eljárás hatásában nem lehet olyan, hogy korlátozza a gyülekezés szabadságát, és a hozzá szorosan kapcsolódó véleményszabadsághoz való jogot. Ha a Rendőrségnek olyan információ vannak, hogy a rendezvényt bizonyos személyek, csoportok meg kívánják zavarni, vagy bűncselekmény elkövetése prognosztizálható, akkor ezt közli a szervezővel, aki e tájékoztatás alapján dönthet arról, hogy megtartja-e egyáltalán a rendezvényét, a Rendőrség segítségét milyen mértékben kívánja igénybe venni, stb. Végső soron, amennyiben a Rendőrség úgy látja, hogy a Gytv.-ben meghatározott feltételek fennállnak (fegyveresen vagy felfegyverkezve való megjelenés, bűncselekmény elkövetése vagy arra való felhívás) és a szervező a feloszlatásról nem hajlandó dönteni, akkor maga intézkedhet a jogellenes magatartást tanúsító személyek kiemeléséről, ha pedig ez nem elegendő – az arányosság követelményét figyelembe véve – a rendezvényt feloszlathatja. A Rendőrség feloszlatásra vonatkozó döntésével szemben ugyanakkor a Gytv. alapján a rendezvény bármely résztvevője – a feloszlatástól számított tizenöt napon belül – pert indíthat a feloszlatás jogellenességének megállapítására. Az egyes rendezvényeken a Rendőrség által – akár a szervezők kifejezett előzetes tiltakozása ellenére is – 2008. október 23-a óta alkalmazott „új beléptetési rend” objektíve alkalmas arra, hogy a rendezvényeken egyébként résztvenni kívánókat a részvételtől visszatartsa, szükségtelenül és aránytalanul korlátozta a békés gyülekezéshez való jogot. A Rendőrség emellett előzetesen és szükségtelenül elvonta a szervező beléptetés lebonyolítására vonatkozó jogait, megnehezítve a szervezéssel összefüggő kötelezettségei teljesítését. A Rendőrségnek a közrend és a közbiztonság védelme, a békés jelleg megőrzése érdekében más, a gyülekezési jog gyakorlásának lényeges tartalmát nem sértő, alkotmányos eszközt kellett volna alkalmaznia. Megjegyzem továbbá, hogy a korábbi a helyszíni tapasztalatok a rendőri beléptetés szükségességét, hatékonyságát nem támasztották alá, sőt esetenként kifejezetten többletkockázatot okoztak azzal, hogy a rendezvény közvetlen közelében, a kordonkorlátok közelében mindenhol jelentős – a rendezvényt egyébként akadálytalanul megtekintő és hallgató – tömeg gyűlt össze. Jelentésemre adott válaszában az országos rendőr-főkaptány arról tájékoztatott, hogy a
fokozott ellenőrzések egységes végrehajtása érdekében kidolgozandó módszertani útmutató előkészítése során figyelembe fogják venni megállapításaimat, azonban a korábban tapasztaltakhoz képest érdemi változás nem történt. Mindezekre tekintettel ismételten megállapítottam, hogy a BRFK azon eljárása, miszerint a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvényeken a rendezvényt biztosító rendőrök beléptetésben való fokozott részvételét, a beléptetéssel egybekötött igazoltatást, csomag- és ruházatvizsgálatot rendelt el, a békés gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot okozott20 . VIII. Már a II. pontban is hivatkozott OBH 2058/2008 sz. jelentésemben hangot adtam azon meggyőződésemnek, hogy komoly alkotmányos aggályokat vet fel az a gyakorlat, hogy egyes állami (vagy önkormányzati) rendezvények biztosítását az állam a rendőrség helyett személy- és vagyonvédelmi tevékenységet folytató (ún. őrző-védő) magánvállalkozásokra bízza. Amint arra a II. pontban rámutattam, az állami és önkormányzati rendezvények vizsgált köre nem a Gytv. hatálya alá tartozik, a beléptetés rendjét már egy évvel ezelőtt is vizsgáltam. Az alapjogok korlátozásának alkotmányosságát az ún. szükségességiarányossági teszt alkalmazásával vizsgáltam meg. Ennek a tesztnek négy lényegi eleme van: az államnak meg kell jelölnie a korlátozás legitim célját, az eszköznek a legitim cél elérésére alkalmasnak, a korlátozásnak szükségesnek és arányosnak kell lennie. Az állam csak abban az esetben korlátozhat alapjogokat, ha valamely legitim cél védelme más módon nem érhető el (szükséges), és ha az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban van egymással (arányos). Az állam ugyanis a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Az állam, illetve az önkormányzatok által – közpénzből – szervezett rendezvények, különösen az egyes állami ünnepekkel kapcsolatos programok jellemzően mindenki előtt nyitva állnak, korlátozás nélkül megtekinthetőek és ingyenesek. Ilyen rendezvényeken nagyobb tömeg gyűlhet össze, amely – természetesen helytől, időtől, más körülményektől függően – eltérő mértékű biztonsági kockázatot jelent a szervező számára. Az állami, önkormányzati szervező, ha előzetesen olyan információk jutnak birtokába, hogy a rendezvény biztonságát – az általános kockázaton túl – jelentős, konkrét veszély fenyegeti, a rendezvényre belépőket ellenőrizheti (beléptetés). Mások jogainak, életének, egészségének, személyes biztonságának védelmében nem tekinthető a magánszférához való jog aránytalan korlátozásának az, ha a szervező döntése értelmében az állami rendezvényre való belépéskor, az összes résztvevőre kiterjedően, a csomagokat átvizsgálják, bizonyos – közbiztonságra veszélyt jelentő – tárgyak bevitelét megtiltják (általános vizsgálat). Nagy jelentősége van azonban az alapjog-korlátozás arányosságának megítélésekor annak, hogy ezeken az állami rendezvényeken ki végzi el az ellenőrzést: rendőr vagy egy a biztosítással megbízott személy- és vagyonőr. Fokozottabb az ellenőrzők körének jelentősége a közterületeken zajló állami rendezvények esetében, mert ilyenkor egy speciális közbiztonsági ellenőrzést „szervez ki” az állam (mivel tulajdonvédelmi indokok nem játszanak szerepet az ellenőrzésben). Utalok arra, hogy pusztán egy adott közterület (például utca, tér) állami rendezvény céljából való lezárása, elkerítése a terület közterületi jellegén nem változtat.
Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése értelmében a Rendőrség alapvető feladata a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme. A Rendőrség számára az Rtv. adja meg az egyértelmű felhatalmazást az állami rendezvényre való belépők, sőt a rendezvényen tartózkodók ellenőrzésére. A Rtv. 30. § (1) bekezdése e tekintetben egyértelműen fogalmaz: a Rendőrség a közbiztonságot veszélyeztető cselekmény vagy esemény megelőzése, megakadályozása érdekében a rendőri szerv vezetője által meghatározott nyilvános helyen vagy a közterület kijelölt részén az oda belépőket igazoltathatja, e cél elérése érdekében – többek közt – csomagot is átvizsgálhat. A személy- és vagyonvédelmi, valamint a magánnyomozói tevékenység szabályairól szóló 2005. évi CXXXIII. törvény (Vagyonőrtv.) 25. § (1) bekezdése alapján a személy- és vagyonvédelmi tevékenységet végző személy e törvényben meghatározott jogosultságait a jogos önhatalom keretei között vagy az érintett személy önkéntes hozzájárulása alapján gyakorolja. A személy- és vagyonőr „intézkedési” jogosultsága – alkotmányosan abszolút indokoltan – a törvény alapján korlátozott, így eleve nem (lehet) alkalmas közterületen közbiztonsági ellenőrzés végzésére, tevékenységének rendeltetése ugyanis meghatározott személyek védelme, illetve a vagyonvédelem. A személy- és vagyonőr személyi szabadságot korlátozó intézkedést – különösen fizikai kényszert – nem alkalmazhat akkor, ha a rendezvény területére belépni kívánó személy önként nem hajlandó csomagját megmutatni, ehhez minden esetben rendőrség közreműködését kell igénybe vennie. Ha az állami (önkormányzati) rendezvényekre való beléptetést személy- és vagyonőrök végzik, akkor fokozottan fennáll a visszaélés lehetősége, megítélésem szerint ugyanis hiányoznak azok a garanciális eszközök, amelyek az adott rendőri intézkedést, a belépők csomagjának átvizsgálását – általánosságban – arányossá teszik. Mindemellett az állampolgárokban keltett bizonytalanság, kiszámíthatatlanság, a garanciális rendelkezések ilyen megkerülésének a veszélye fennáll, amely a jogállamiságból következő jogbiztonság követelményét veszélyezteti. Nem kevésbé aggályos az a megoldás sem, amikor az ellenőrzést végző személy- és vagyonőrök esetleg rendőri „felügyelet”, kontroll alatt tevékenykednek. Ez esetben ugyanis végképp összemosódhatnak a szerepek, és az „intézkedésért” való felelősség megítélése sem egyértelmű az intézkedés alá vont polgár számára: nem tudhatja, hogy jogsérelem esetén kivel szemben érvényesítheti panaszát. Fennáll annak a lehetősége, hogy egy ilyen „közös ellenőrzéskor” a személy- és vagyonőr csak a rendőrök számára fenntartott intézkedést alkalmaz (például elveszi a belépni szándékozótól a bevinni kívánt tárgyat, vagy akarata ellenére átkutatja a résztvevő csomagját). Fontos elem a korlátozás arányossága megítélésében, hogy az állampolgár az Rtv. 92. § (1) bekezdése alapján a rendőri intézkedéssel szemben – amennyiben az alapvető jogát sértette – panasszal fordulhat az intézkedést foganatosító rendőri szervhez, vagy kérheti, hogy panaszát az országos rendőrfőkapitány a Független Rendészeti Panasztestület által lefolytatott vizsgálatot követően bírálja el. A vagyonőr „jogellenes intézkedésével” szemben a polgárnak lehetősége van bírósághoz fordulni, feljelentést tenni, vagy polgári peres eljárást indítani, de ez – különösen a rendőri intézkedés elleni panasszal összemérve –nem tekinthető tényleges, valódi garanciának. Már az OBH 2058/2008 sz. jelentésemben is megállapítottam, hogy a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, valamint a magánszférához való joggal összefüggő visszásságot okoz az, ha közterületen zajló állami (önkormányzati)
rendezvényekre való belépéskor a csomagok átvizsgálását személy- és vagyonvédelmi tevékenységet folytató magánvállalkozások alkalmazottai végzik. A visszásságok megelőzése érdekében felkértem a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, biztosítsa, hogy a jövőben megrendezésre kerülő állami rendezvényeken ne vagyonvédelmi vállalkozások, hanem – amennyiben az szükséges – a Rendőrség vizsgálja át a résztvevők csomagját és ruházatát. A miniszter – miután egy elutasító válasz után az ajánlásomat fenntartottam – differenciált álláspontot fogalmazott meg. Ennek értelmében az állami szervek által közterületen szervezett olyan rendezvények esetében, amelyeken a kulturális jelleg kerül előtérben, és nincs olyan veszélyre utaló körülmény, amely a Rendőrség közreműködését indokolná, a beléptetést továbbra is vagyonvédelmi vállalkozások látják el. Az olyan állami rendezvények esetében azonban, ahol a hivatalos állami megemlékezésre kerül sor az egyes ünnepi események kapcsán, a rendezvény rendjének biztosítását, valamint a résztvevők ruházatának és csomagjainak átvizsgálását elsődlegesen a Rendőrségnek kell végeznie. E választ elfogadtam. A Múzeum kőrúti rendezvények a 2009. március 15-ei állami ünnepségsorozat központi rendezvényei között – családi programként – kerültek meghatározásra. A beléptetés tapasztalatai, miszerint az eljáró vagyonőrök nem azonosíthatóak, az elvett tárgyak őrzése, és tulajdonosnak történő visszaadása nem biztosított, a szükségesség és arányosság követelményét megsértve (cumisüveg is elvételre került, csakúgy mint a Fővárosi Önkormányzat megemlékezésénél) azonban rávilágítottak arra, hogy a vagyonvédelmi szolgáltatások igénybevétele – ebben az összefüggésben a közrendvédelem privatizálása – az alapvető jogokkal (így különösen jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével, a tulajdonhoz, az emberi méltósággal, a magánszférához, valamint a panasz előterjesztéséhez való és joggal) összefüggő tömeges visszásságot okozhat. Mindezek alapján a miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter válaszában megfogalmazott differenciált megközelítés tehát nem alkalmas a visszásságok megelőzésére. Intézkedéseim A jelentésemben feltárt, alapvető joggal összefüggő visszásságok orvoslása, jövőbeni megelőzése, valamint az országosan egységes jogalkalmazás érdekében 1. az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, biztosítsa, hogy a jövőben megrendezésre kerülő állami rendezvényen ne vagyonvédelmi vállalkozások, hanem – amennyiben az szükséges – a rendőrség vizsgálja át a résztvevők csomagját, és ruházatát. 2. az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az országos rendőrfőkapitányt, hogy a./ hívja fel az állomány figyelmét arra, hogy állami- és önkormányzati rendezvények nem tartoznak a Gytv. hatálya alá, így azokon „az egyesülési, a gyülekezési szabadság, valamint a választási gyűlésen való részvétel jogának megsértése” szabálysértés sem követhető el; b./ tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy az állami-, vagy önkormányzati rendezvényekkel összefüggésben „az egyesülési, a gyülekezési szabadság, valamint a választási gyűlésen való részvétel jogának megsértése” miatt indult – bíróság által el nem bírált – szabálysértési határozatokat a szabálysértési hatóság visszavonja;
c./ intézkedjen, hogy a továbbképzések során kerüljön sor az állományban (ideértve a végrehajtói és parancsnoki állományt egyaránt) tudatosításra, hogy a mérlegelési jogkörben foganatosított előállítások során az Rtv. 15. § (1) bekezdésére is legyenek figyelemmel; d./ az előállítások foganatosítása során ne a bűnügyi, a szabálysértési, a közbiztonsági őrizetes, az előzetesen letartóztatott, valamint az elítélt és a szabálysértési elzárást töltőre vonatkozó szabályok szerint, hanem minden esetben az Rtv. és a Szolgálati szabályzat rendelkezéseinek megfelelően járjanak el; e./ hívja fel az állomány figyelmét az Rtv. 18. § (1) bekezdésében foglalt értesítési és tájékoztatási kötelezettség garanciális jellegére, és rendszeres ellenőrzés elrendelésével biztosítsa e rendelkezés maradéktalan megtartását; f./ tegye meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a védő, illetve hozzátartozó értesítéséről szóló nyilatkozat megtétele és tartalma megfelelően és reprodukálhatóan kerüljön dokumentálásra; g./ gondoskodjon arról, hogy a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények megtiltására kizárólag a Gytv.-ben meghatározott okból kerüljön sor; h./ gondoskodjon arról, hogy az illetékes rendőrkapitányság (Budapesten a BRFK) a szervező – korábban azonos időpontban, helyszínen (útvonalon), létszámmal megtiltottal megegyező – ismételt bejelentését érdemi vizsgálat nélkül utasítsa el; i./ intézkedjen annak érdekében, hogy a jövőben a Rendőrség a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények esetén a beléptetéssel (ennek során különösen ruházat- és csomagátvizsgálással) ne akadályozza a békés gyülekezéshez való jog gyakorlását; Budapest, 2009. április 30. Prof. Dr. Szabó Máté sk.
Melléklet: Lábjegyzet 1 A 2008. május 19-én kelt jelentésem ugyanaznap került a rendőrségi vezetők számára is postázásra, arra határidőben válasz is érkezett, ekként annak rendőrök előtti ismertségét vélelmeztem. 2 ABH 1992, 170-171., 178-179. 3 ABH 1994, 219., 223., 230., 231. 4 Judgement on 7 December 1976 in the case of Handyside v. the United Kingdom 5 http://www.zoom.hu/zoomtv/fonok-kit-kell-kiemelni--video-a-kossuth-terrol-42522.html (1:02nél) 6 Ld. OBH 2452/2008, és OBH 5642/2008 sz. jelentéseimet 7 OBH 2452/2008 sz. jelentés 8 fogvatartott: akit törvény, illetőleg törvény alapján kiadott hatósági határozat alapján a szabad mozgáshoz és tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogában korlátoznak (őrizetbe vett, előzetesen letartóztatott, közbiztonsági őrizetben lévő, elfogott és előállított, elővezetett) 9 Lásd például: Kalashnikov v. Russia judgement of 15 July 2002, no. 47095/99, Dougoz v. Greece judgement of 6 March 2001, no 40907/98; Peers v. Greece judgement of 19 Ápril 2001, no 28524/95; Ilascu and Others v. Moldova and Russia judgement of 8 July 2004, no 48787/99; Pantea v. Romania judgement of 3 2003, no 33343/96. 10 Tomasi v. France judgement of 27 August 1992, Series A no. 241-A. 11 OBH 5642/2008 12 48. § (1) Védő lehet a szabálysértési eljárás bármely szakaszában: a) meghatalmazás, illetőleg kirendelés alapján az ügyvéd, továbbá az eljárás alá vont személy nagykorú hozzátartozója; b) az eljárás alá vont személy törvényes képviselője. (2) Ügyvéd helyetteseként ügyvédjelölt is eljárhat. (3) Védőt az eljárás alá vont személy, törvényes képviselője, továbbá nagykorú hozzátartozója hatalmazhat meg. (4) Több eljárás alá vont személy érdekében ugyanaz a védő csak akkor járhat el, ha az eljárás alá vont személyek érdekei nem ellentétesek. 13 Öztürk v. Germany, Judgement of 21 February 1984, Series A, no. 73, § 46-56. 14 Így ld.: 1284/B/1990. AB határozat, 63/1997. (XII. 12.) AB határozat, 29/2000. (X. 11.) AB határozat. 15 A személy és vagyonvédelmi vállalkozások, illetve a Rendőrség által az állami ünnepségeken, rendezvényeken való beléptetés egyes alapjogi kérdéseivel részletesen foglalkoztam az OBH 2058/2008. számú jelentésemben. 16 A Gyt. 13. § (1) bekezdése alapján a szervező a rendezvény résztevője által okozott kárért a károsult harmadik személlyel szemben a károkozóval együtt egyetemlegesen felelős. 17 Gyt. 11. § (1) és (2) bekezdés. 18 Gyt. 12. § (1) bekezdés. 19 Ezen rendőrségi intézkedések az eljárás alá vont személy magánszférához való jogát érintik (korlátozzák), így természetszerű, hogy – amennyiben nem muszáj – senki nem kívánja magát alávetni nekik. 20 Amint arra hivatkozott jelentésemben is rámutattam, egyes olyan helyszíneken, amely a Rendőrséget jogszabály, nemzetközi szerződés, vagy viszonosság alapján terhelő objektumvédelmi (ideértve a diplomácia képviseletek épületeit) kötelezettségével vagy személyvédelmi feladatával érintett területtel közvetlenül határos, és az említett objektum-, illetve személyvédelmi feladat másként nem biztosítható, indokolt lehet, hogy a Rendőrség által felállított és alkalmazott ún. ellenőrző-átengedő pontokon (EÁP) át történjen a beléptetés. Ilyen
esetekben is maradéktalanul érvényesülnie kell a szükségesség és arányosság követelményeinek, ellenkező esetben ugyanis a Rendőrség eljárása a gyülekezéshez való joggal összefüggő visszásságot okozna.
