(Fogyasztóvédelmi Szemle, 2009. szeptember)
A fogyasztó védelme és/vagy a verseny védelme Szerző: Dr. Bod Péter Ákos A nemzetközi gazdasági válság viszonyai között a korábbinál is fontosabbá válik az európai országok nemzetközi versenyképességi pozíciójának az ügye, és ez befolyásolja a fogyasztói érdekvédelem intézményfejlesztési és regulációs tendenciáit. A fejlett országokban erősödik a felismerés, hogy a fogyasztóvédelem és a versenyvédelem egymást erősítő és kiegészítő politika, vagyis az utóbbinak is van fogyasztóvédelmi funkciója. A magyar viszonyok között különösen fontos a fogyasztók tájékoztatása, oktatása, a jogérvényesítés intézményeinek megerősítése. A fogyasztói jólét védelmét szolgáló közvetlen és közvetett intézmények fejlesztésénél fontos a költség/haszon elemzés elvégzése, mert egyfelől erősödik a jobb és alaposabb fogyasztóvédelem iránti társadalmi igény, másrészt viszont az aprólékos állami reguláció sokat ronthat a nemzetközi versenyképességen. A 2007-től kifejlődő nemzetközi pénzügyi, majd gazdasági krízis rövid időn belül mélyreható változásokat hozott a világgazdaságban, valamint éles vitákat generált a célszerű kormányzati viselkedésről, az állam, a közigazgatás feladatairól. A megelőző megrázkódtatásokkal szemben (mint amilyen az 1980-as évek latin-amerikai fizetési válságai, az 1997-98 körüli ázsiai, majd az oroszországi krízis), a pénzügyi rendszer zavara most a fejlett gazdaságokból, nevezetesen az Egyesült Államokból indult ki. A krízis hamarosan az amerikai jelzálogpapírokból sokat vásárló pénzintézeteket (brit, német, japán bankokat) is megrázta, majd második körben elérte a kevésbé fejlett országokat, köztük a magyar gazdaságot. A pénzügyi közvetítés világméretű visszaesése következtében egy sor iparág termelése lezuhant, főként az olyan termékek esetében (autó, lakás, nagy értékű fogyasztási cikkek), amelyeket jellemzően hitelből vásárolnak.
Az állam szerepének újraértelmezése
A makrogazdasági következmények egyike az ipari termelés és a külkereskedelem zuhanása. Ennyiben 2008 mutat bizonyos párhuzamot 1929-cel, hiszen a nagy gazdasági válság szintén az akkori kapitalizmus központjából indult el, és a világkereskedelem hirtelen zsugorodását idézte elé. Az akkorihoz hasonló erejű antikapitalista mozgalmak ugyan jelenleg nem alakultak ki, de a nagyközönség érthetően sokkal kritikusabb lett az üzleti élet szereplőivel szemben: fogyasztói, banki ügyféli minőségében érzékenyebbé
vált a bánásmódra, világszerte felerősödtek a (nagy-) vállalatokkal szembeni ellenérzések. Mivel a válság most ismét a fejlett világ funkciózavarai következtében alakult ki, és mert az előrejelzettnél sokkal nagyobb reálgazdasági visszaeséssel, fogyasztás-csökkenéssel, munkanélküliség-növekedéssel járt, így a politikusok, közvélemény-formálók, nemzeti hatóságok és a nemzetközi szervezetek kénytelenek lettek alapvető kérdéseket feltenni a piacok működését és azok állami felügyeletét, szabályozását illetően. Amíg ugyanis a megelőző két évtizedben a harmadik világban fejlődtek ki nagy visszaeséssel járó gazdasági krízisek, azok kialakulásra viszonylag általános magyarázatot lehetett adni: az érintett országok piacgazdasági intézményei még nem elég fejlettek, és így a gazdaságok sebezhetők. Hasonlóan viszonylag egyszerű módon értelmezték a nemzetközi pénzintézetek és a térséggel foglalkozó szervezetek a volt tervgazdaságok fejlődési, modernizációs gondjait és eredményeit: az „átmenetben levő” avagy tranzíciós országok mind egy irányba haladnak, és csupán mennyiségi (időbeli) különbségek találhatók a felzárkózásukban. Amelyik országban tehát gond van, mondjuk a korrupcióval, a munkavállalói érdekek védelmével, a fogyasztók jogaival vagy bármely egyéb társadalmi jelenséggel, ott e felfogás szerint csupán időbeli elmaradás mutatkozik a fejlett nyugati mintához elvezető úton, ám mihelyt átveszik a nyugati intézményeket, és végigviszik a megfelelő gazdaságpolitikát, akkor sikeres lesz a felzárkózásuk. Ezt a lényegében unilineáris fejlődés-felfogást jól mutatja például a térség gazdasági fejlesztésének előmozdítására létrehozott londoni Európai Beruházási és Újjáépítési Bank (EBRD) úgynevezett tranzíciós indexe, amely a gazdasági és társadalmi élet területei szerint osztályozza a volt tervgazdaságokat. A mutatók szerint Magyarország jól teljesített: gazdaságát nagymértékben megnyitotta a külföldi tőke előtt, deregulált, jelentősen privatizált. Mindez azonban - jól tudjuk - nem vezetett el olyan mértékű gazdasági jóléthez és fogyasztói elégedettséghez, mint például a szlovén fejlődés, holott Szlovénia nem járt sosem az élen a tranzíciós index teljesítésében. Az egyetlen ideális növekedési-fejlődési pálya feltételezése - amint Csaba László is kimutatja – nem ad magyarázatot arra, hogy miért különböznek nagymértékben a volt tervgazdaságok a rendszer megváltozását követő második évtizedben. Mára az elfogulatlan elemzőknek el kellett ismerniük, hogy a nemzetközi szervezetek és a közgazdasági fővonal (mainstream) által javasolt fejlődési út követése sem védte meg a volt tervgazdaságokat a gazdaságpolitikai hibáktól és a társadalmi megrázkódtatásoktól. Most maga az Egyesült Államok kényszerült bankjainak és biztosítási sztár-vállalatainak állami támogatására, Európában pedig elsőként Izland – igen jómódú ország – került az államcsőd szélére, szenvedett el sokkolóan nagy életszínvonal-csökkenést és lakossági vagyonvesztést. Érthető, hogy ebben a helyzetben újfajta módon tekint a gazdaságelmélet, a közigazgatástan, a nemzetközi szabályozói közösség véleményformáló köre a piacgazdaság állami szabályozásának alapkérdéseire. Mivel a válság elsőként a pénzügyek terén tört ki, és a legelső vesztesek a pénzintézetek ügyfelei
közül kerültek ki, így a vita világszerte a pénzügyi szervezetek nemzeti és nemzetek feletti (legalábbis uniós szintű) harmonizálására irányult. De már a pénzügyi válság felszínre jutása előtt is látszott, hogy a világban a korábban vezető országok és országcsoportok versenyképességi pozíciója is veszélybe kerül. Így a fejlett országok közösségén belül a nemzeti illetve integrációs hatóságoknak át kell gondolniuk szabályozó és piacfelügyelő tevékenységüket ahhoz, hogy a reguláció fokozása és kiterjesztése ne okozzon további költségemelkedést. A jóléti szempontok – amelyek mindig is kulcsfontosságúak voltak a fogyasztói érdekek védelme terén - most még keményebben ütköznek a versenyképesség imperatívuszával. Ebben a kontextusban érdemes elhelyezni a fogyasztóvédelemmel kapcsolatos európai tendenciákat, majd pedig a magyar államigazgatásra, állami szabályozásra vonatkozó változások értékelését.
A gazdasági rend védelmében A fogyasztó gazdasági érdekeinek védelmét közvetlenül a fogyasztóvédelem, közvetve azonban a versenyvédelem intézményrendszere szolgálja: az első alapvetően a keresleti oldalt, míg a második a kínálati oldalt érinti. Ezért is érthető, hogy amikor a világgazdaságon belül mind a keresleti, mind a kínálati viszonyok gyors átrendeződése megy végbe, a két politika egyidejű reformjának gondolata merül fel. Az olyan jelentős rendezvény, mint az OECD hetedik versenypiaci világfóruma, pontosan ennek a két közpolitikának az érintkezéseit választotta témájául 2008 nyarán. A fórum fő megállapításai közül érdemes kiemelni a következőket: •
• •
•
A versenypolitika korábban több célra irányult, így szolgálta a tágabban vett iparpolitikát, a szerkezet politikát (példa erre a kisebb vállalatok védelme a nagyokkal szemben), de mostanra egyre nyilvánvalóbb, hogy elsőleges célja a fogyasztói jólét előmozdítása; A versenypolitika és a fogyasztóvédelmi politika a közös végső célok miatt elvileg egy nyelvet beszél; A hatékony versenypiacokon a termelőkre belső ösztönzők hatnak olyan vonatkozásokban, amelyek tekinthető fogyasztóvédelmi jellegűeknek is (javuljon a termékminőség; a cégek azzal hódítsanak el vevőket versenytársaiktól, hogy megadják a szolgáltató-váltási költségek minimalizálásához szükséges információkat), másfelől pedig a jól tájékozott fogyasztók rákényszerítik a versenyt a termelőkre; A fogyasztóvédelem tematikája szélesebb, mint a versenypolitikáé, így a fogyasztóvédelmi hatóság szabályozói és kikényszerítési feladatköre is tágabb, mint a versenyhatóságé; a fogyasztóvédelem jellemzően sokkal több üggyel foglalkozik, mint a versenyhatóság.
Mindkét szabályozási területre sok új tényező hatott az elmúlt években: ilyen a viselkedés közgazdaságtanának (behavioural economics) gyors fejlődése; a dereguláció kiterjedése újabb üzleti területekre (lakossági energia-szolgáltatás, mobiltelefónia, pénzügyi
szolgáltatások) a 2000-es évek elején, valamint az elektronikus kereskedés fokozatos terjedése az utóbbi évtized során. Ezek alapján az OECD-fórum felvetette a kézenfekvő intézményfejlesztési kérdést: a két közpolitikát nem kellene-e egyetlen intézménybe összevonni. Az összevonás mellett szóló legerősebb szakmai érv az, hogy így jobban lehetne áttekinteni egy adott szektort, a mélyebb ismeretek alapján pedig megnőhet a szabályozás hatásfoka. Főleg kisebb országok esetében a szükséges szakmai erőforrás (szaktudás) szűkössége a legnyomósabb érv az egységes felügyeleti szervezet mellett. A fórum azonban nem foglalt állást ezen megoldás mellett, mert vannak erős ellenérvek is. Főként az, hogy az egységes szervezeten belül a fogyasztóvédelmi szempontok háttérbe szorulhatnak. Ha megmarad az elkülönült szervezeti rend, akkor viszont jobban kell törekedni a két politika összehangolására, és praktikusan: a két intézetrendszer között együttműködés javítására. Gyakran egyetlen szakpolitikát is sok hatóság és intézmény lát el; ez tipikusan jellemző a pénzügyi szervezetek felügyeletére vagy a vásárolt cikkek és szolgáltatások fogyasztóvédelmi szabályozására. A túl sok felügyelő intézmény (erre éppen az amerikai sub-prime válság szolgáltatott példát) magában hordja a felügyeleti munka gyengeségének valószínűségét. Ezért sok országban a reformnak első lépésben logikusan arra kellene irányulnia, hogy a széttagolt intézményrendszer integrálódjon – ha nem szervezetileg, akkor funkcionálisan. Az országok közötti különbségek e téren még mindig nagyok, különösen a keresleti oldal szabályozását, a fogyasztóvédelmet illetően. Az Európai Unión belül a versenypolitika ugyanakkor az integráció megalapítása óta nagymértékben összeforrott, valamint a Bizottság keretein belül talán ezen a téren a legerősebb az egységes az EU-szintű koordináció. Mindebből az is fakad, hogy a két szakpolitikát – és ezen keresztül a közös európai piac keresleti és kínálati oldalát – nem könnyű összehangolni. A közelítés szempontjai hangsúlyosan szerepelnek az EU 2007-ben közzétett hétéves fogyasztóvédelmi stratégiájában. A fogyasztóvédelem kultúrája és intézményrendszere ugyanakkor még mindig magán viseli a tagállamok előzményeit, hagyományait. A Közösség a tagállami fogyasztóvédelem konvergenciáját tekintve eddig a minimális harmonizáció elve szerint működött. Azonban az európai piacnak a mai bizonyos fokú tényleges (noha már nem jog szerinti) nemzeti szegregációja önmagában véve is EUszintű versenyképességi hátránnyal jár, ami most erős érvvé vált a nemzeti gyakorlatok és intézmények gyors közelítését javaslók kezében. A tagállami fogyasztóvédelmi hatóságok közötti együttműködés erősítése elkerülhetetlen, különösen annak ismeretében, hogy tovább élesedik a piaci verseny az újabb piaci szereplők (Kína, India, Indonézia, Brazília, stb.) részéről, akiknek a termelői még nagyobb piachányadot mondhatnak majd magukénak a jövőben, és így fokozott piaci jelenlétük új kihívást jelent az európai országok hatóságai számára.
Feladatok a közigazgatásban, néhány hazai vonatkozás
A fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény (Fttv), és a gazdasági reklámtevékenység feltételeiről és korlátairól alkotott XLVIII. törvény (Grt) újabb jelentős változást hozott a magyar fogyasztóvédelem jogi kereteibe, fontos pontokon közelítve a hazai jogot az európai közösségi joganyaghoz. A fogyasztóvédelemről szóló 1997-es törvény módosítása (2008. évi XLII. Tv) pedig erősen kibővítette a hatóságok büntetési eszközeit, a vétkesek nyilvános elmarasztalásának lehetőségeit. Ezekkel a jogszabályi és intézményi fejlesztéseink azonban csupán a válság előtti uniós viszonyokra reagáltak. Az előzőek értelmében a fogyasztói érdekeket nemcsak a nevében is fogyasztóvédelmi rendeltetésű hatóságok és civil szerveződések képviselik, hanem a gazdasági verseny tisztaságán, a gazdasági információk szabad áramlásán és torzítatlanságán őrködő egyéb állami és civil intézmények is. Sőt minden olyan fórum vagy szerv, amely a személyek döntési képességeit, cselekvései szabadságát védi és erősíti, egyben megkönnyíti a tájékozódást az egyént megillető jogok terén, felkészíti az egyént az érdekei melletti kiállásra, és így az ilyen intézmények áttételesen szintén segítik az egyénnek mint fogyasztónak az érdekvédelmét. Egészben véve tehát elmondható a hazai állapotról, hogy a fogyasztó érdekeivel nagyszámú intézmény, szervezet foglalkozik; ha az eredménnyel elégedetlenek vagyunk, a kritika jellemzően nem az, hogy nincs hova fordulnia a fogyasztónak, hanem inkább az, hogy az érintett fogyasztók nem mindig tudnak lehetőségeikről, és a segítő szervezetek nem elég hatékonyak. Ugyanezt az összefüggést megfordíthatjuk, és megnézhetjük, hogy egy gazdálkodó szervezet (kereskedelmi vállalat, bank, biztosító, közszolgáltató) üzleti gyakorlatára, vevőivel vagy ügyfeleivel való kapcsolataira milyen intézmények és fórumok vannak hatással. Illusztrációképpen érdemes rátekinteni egy magyarországi pénzintézet tényadaira. A 2008-as évben a társaság – legyen AAA Bank a neve – többféle ellenőrzést kapott. A Magyar Nemzeti Banktól pénzforgalmi témában (nagy számú ajánlás, pénzbüntetés nélkül); a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságtól (NFH) a magánszemélyek tájékoztatásában elkövetett szabálytalanságok miatt (százezer forint nagyságrendű bírsággal); a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF) részéről hat témában, ügyfélpanaszok alapján lefolytatott vizsgálatokat követő elmarasztalással, milliós nagyságrendű bírsággal. Vizsgálódott ezen kívül az adatvédelmi ombudsman (bírság nincs); a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) az ügyfél bank-váltását befolyásoló költségek ügyében (folyamatban van, de bírság várható). Emellett az adott pénzintézetet erőteljesen ellenőrzi a külföldi tulajdonos saját ellenőrzési szakapparátusa (részben fogyasztóvédelmi ügyekben), illetve a társaság felügyelő bizottsága (melyhez szintén eljutnak ügyfélpanaszok). Ebből a fenti illusztratív esetből nem arra kell következtetnünk, hogy a szegény vállalkozások jogi részlegére és a szabályoknak való megfelelés (’compliance’) intézőire nálunk példátlanul sok teher hárulna: egy transznacionális csoport más nemzeti vállalatai is hasonló gyakoriságú és részletezettségű fogyasztóvédelmi ellenőrzésnek vannak kitéve. Csupán arra szolgál e konkrét cég gyakorlatának felvillantása, hogy érzékeltessük: jelenlegi rendszerünkben a szorosan vett hatósági körből milyen sokféle (és nyilván eltérő felfogású, módszertanú és mélységű) ellenőrző hatás éri a szolgáltatást nyújtó
társaságot. Mindezeken felül a fogyasztói érdeksérelemmel az ügyfelek fordulhatnak civil szervezetekhez, illetve igénybe vehetik a bírósági utat. Azonban mégsem kell elfelejtkezni a jogszabályoknak való megfeleléssel járó vállalati költségekről, mivel azokat végső soron a fogyasztó állja, illetve azok mértéke is versenyképességi tényező. A bonyolult és összehangolatlan állami ellenőrzés része az általános üzleti környezetnek; a túlbonyolított reguláció ugyanúgy rontja egy gazdaság nemzetközi versenyképességét, mint mondjuk az adórendszer kuszasága vagy az államigazgatás korruptsága, a fizikai infrastruktúra elmaradottsága. Amikor tehát a magyar gyakorlat felől tekintünk a nemzetközi fórumokon intenzíven tárgyalt dilemmákra a fogyasztóvédelem, a versenyvédelem és az érintett gazdaságok nemzetközi versenyképessége közötti kapcsolatokat illetően, hasznos lenne alapos elemzést látnunk e fenti háromszög hazai eredményességéről és költségeiről. A teendők azonban nem korlátozódnak az államigazgatás keretein belül modernizálás és ésszerűsítés ügyeire. A nyugat-európai (és főleg az amerikai) tapasztalatok szerint a fogyasztói érdekek védelmének és az érdeksérelem reparálásának hatékony eszköze a jogi út. Nálunk azonban a fogyasztók nagy többségének nincs kellő ismerete jogairól. Ha mégis jogi útra terelődik az ügy, meglehetősen lassú (és gyakran nem konzekvens) bírói ítélkezés vár az érintettekre. A bírói gyakorlat alakulása időt igénylő folyamat, ami kormányzati eszközökkel aligha terelhető, ám a fogyasztói (valamint természetesen: munkavállalói, környezet-használói, alkotmányos) jogok és kötelezettségek oktatása nagyon is beletartozhat az állami oktatáspolitika célrendszerébe. Következtetésünk tehát az, hogy az állam fogyasztóvédelmi tevékenységének hatékonysága szakpolitikák egész sorának átgondolt és összehangolt működésén múlik. A szoros értelemben vett fogyasztóvédelmi intézményrendszerrel azonos súlyú a versenyvédelem, de főleg a magyar sajátosságok és adottságok miatt ugyanilyen fontos a mindennapos jogismeret, jogvédelem és jogérvényesítés ügye. E téren a gazdagabb hagyományú országokban a társadalom erőteljesen támaszkodhat a civil szerveződésekre és mozgalmakra; nálunk azonban az oktatási rendszernek is feladatot kell vállalnia, hogy a lemaradások mérséklődjenek. Ugyanakkor is a következtetések közé tartozik, hogy az élesebb nemzetközi gazdasági verseny viszonyai között a fogyasztói jólét és biztonság szempontjainak érvényesítése során mindenképpen kerülendő a túl részletes, cizellált és emiatt igen költséges állami szabályozás, annak versenyképesség-csökkentő hatásai miatt. Az állami reguláció további alakítását, a várható újabb európai normák átvétele során megalkotandó magyar intézkedéseket mindenképpen alapos költség-haszon elemzésnek kell alávetni. Valószínű, hogy a fogyasztók tájékozottságának, tudatosságának, aktivitásának javítására fordítandó összegek sokkal jobb nemzetgazdasági hatásfokkal hasznosulnak, mint az újabb és a korábbinál részletesebb állami szabályozással a gazdaságra rótt ráfordítások. Mindenképpen a ráfordítások és valós várható hozamok alapos egybevetésére van szükség.
A szerző a Budapesti Corvinus Egyetem tanszékvezető egyetemi tanára Felhasznált irodalom: 1. Bini Smaghi, L (2009): Europe cannot ignore its financial trilemma. Financial Times, June 21. www.ft.com 2. Buda Attila (2009): A fogyasztóvédelem 2008-ban. Közjó és Kapitalizmus Intézet, Műhelytanulmány, No. 12. 3. Csaba László (2009): Crisis in Economics? Akadémiai Kiadó, Budapest 4. EBRD (2008): Transition Report. London. European Bank for Reconstruction and Development 5. ECOSTAT (2009): A transznacionális vállalatok rangsora a globális válság első évében. Ecostat Mikroszkóp. XII. Évf. 5. sz. 134. szám 6. Lara Resende, A (2009):After the Crisis: Macro Imbalance, Credibility and Reserve-Currency. Financial Times Online, http://blogs.ft.com/maverecon/2009/06/after-the-crisis-macro-imbalancecredibility-and-reserve-currency/#more-1831 7. Lámfalussy Sándor (2008): Pénzügyi válságok a fejlődő országokban, Budapest, Akadémiai Kiadó 8. OECD (2008): The interface between competition and consumer policies. Global Forum on Competition. 05. June, 2008. Paris. DAF/COMP/GF(2008)10 9. Varsányi Balázs (2009): Az EU fogyasztóvédelmi politikája és a versenyképesség. Fogyasztóvédelmi Szemle, III. 2. sz. 2009. június, 49-52.old.
