Univerzita Palackého v Olomouci. Právnická fakulta

Univerzita Palackého v Olomouci Právnická fakulta

Hana Němcová Vývoj správního soudnictví na území České republiky, resp. Československa

Diplomová práce

Olomouc 2011

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma Vývoj správního soudnictví na území České republiky, resp. Československa vypracovala samostatně a citovala jsem všechny použité zdroje.

V Praze dne 28. června 2011

..........................

2

Obsah Seznam použitých zkratek

5

Úvod

7

1 Pojem správního soudnictví

8

2 Období Rakousko–Uherska 2.1 Právní úprava správního soudnictví . . . . . . . . . . . . 2.1.1 Rozsah přezkumu prováděného správním soudem 2.2 Složení soudu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1 Obecné informace . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2 Průběh řízení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Shrnutí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Období Československé republiky (1918–1948) 3.1 Recepce právní úpravy rakouského správního soudnictví . 3.2 Složení NSS a řízení před ním . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Nevydařený pokus o reformu správního soudnictví . . . . 3.4 Vydařený pokus o reformu správního soudnictví? . . . . 3.5 Období 1945–1948 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Období komunistického režimu (1948–1989) 4.1 Přezkum správních rozhodnutí podle občanského 4.1.1 Občanský soudní řád z roku 1963 . . . . 4.2 Všeobecný dozor prokuratury . . . . . . . . . . 4.3 Závěrem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . .

. . . . .

. . . . . .

. . . . .

. . . . . .

11 12 12 14 14 15 17

. . . . .

19 19 23 23 25 27

soudního řádu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 Období let 1989–2002 5.1 Právní úprava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Hlava druhá – rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3 Hlava třetí – rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.4 Problémy zákonné úpravy a role Ústavního soudu při jejich řešení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29 29 31 34 35 36 37 38 41 43

6 Od vzniku NSS po současnost 47 6.1 Současná právní úprava správního soudnictví . . . . . . . . . . 49 6.1.1 Obecně k soudnímu řízení před správními soudy . . . . 50 6.1.2 Jednotlivé druhy řízení dle SŘS . . . . . . . . . . . . . 52 3

6.2

6.1.3 Opravné prostředky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Shrnutí a úvahy de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Závěr

59

Seznam použité literatury

61

Abstrakt

68

Klíčová slova

69

4

Seznam použitých zkratek • Listina základních práv a svobod – ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky (Listina základních práv a svobod), ve znění pozdějších předpisů • NSS – Nejvyšší správní soud • OSŘ – zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (konkrétní citované znění je označeno vždy přímo v textu) • sněmovní tisk č. 319/0 – Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Sněmovní tisk č. 319/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 25. června 2011]. Dostupné na • SŘS – zákon č. 150/2002 Sb., o soudním řízení správním (konkrétní citované znění je označeno vždy přímo v textu) • základní zákon o moci soudcovské – základní zákon č. 144/1867 z.ř., o moci soudcovské • zákon listopadový – zákon č. 3/1918 Sb. z. a n. • zákon o NSS – zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, ve znění zákona č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě, účinném od 3. července 1937 • zákon o zřízení správního soudu – zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu (konkrétní citované znění je označeno vždy přímo v textu) • zákon o župním soudnictví – zákon č. 158/1920 Sb. z. a n., o správním soudnictví u úřadův okresních a župních • Úmluva – zákon č. 209/1992 Sb., Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících, ve znění pozdějších předpisů • Ústava 1920 – ústavní z. č. 121/1920 Sb. z. a n., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky 5

• Ústava 9. května – ústavní zákon č. 150/1948 Sb., ústava Československé republiky • Ústava ČR – ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů • Ústava ČSSR – úst. zákon č. 100/1960 Sb, ústava Československé socialistické republiky, v původním znění úřinném ke dni 1. července 1960

6

Úvod Tématem předkládané diplomové práce je historie správního soudnictví na našem území. Časově samo téma zaujímá poměrně dlouhé období – začíná rokem 1867 (kdy byly české země ještě nedílnou součástí právě vzniklé Rakousko–Uherské monarchie), postupuje přes období Československé republiky, zaznamenává období komunistické nadvlády, překračuje mezníky let 1989 a 1992 a končí v současnosti, tedy v roce 2011. Historie správního soudnictví na našem území je téma poměrně dobře zpracované. Většina vysokoškolských učebnic, ale i např. odborných článků s tématem správního soudnictví začíná krátkým zastavením nad historií správního soudnictví. Pro práci využívám monografií, vysokoškolských právnických učebnic a příspěvků ve sbornících či odborných časopisech, největší zastoupení v seznamu použité literatury však zaujímají právní předpisy, které také do práce s právní tématikou nerozlučně patří. Práci člením na šest samostatných kapitol, které se (s výjimkou kapitoly první, věnující se samotnému vymezení pojmu správního soudnictví) týkají vždy víceméně samostatného historického období, zpravidla vymezeného historicky významnými událostmi (vznik Rakousko– Uherska, vznik Československé republiky, únor 1948, listopad 1989, vznik Nejvyššího správního soudu). Takové uspořádání je dle mého názoru nejlogičtější a dobře přehledné.

7

1

Pojem správního soudnictví Jak se můžete přesvědčit v této kapitole, vytvořit definici správního soudnictví je ve-

lice obtížný úkol. Usiluje-li někdo o formulování definice, která by naprosto přesně a zároveň všeobecně platně charakterizovala správní soudnictví, nepochodí – takový požadavek (tedy přesnosti, všeobecné platnosti, případně i stručnosti) totiž dokáže splnit pouze definice naprosto obecná (v praxi tudíž málo využitelná). Podle jedné z nich tak můžeme správní soudnictví chápat jako „činnost, která je zaměřena na ochranu subjektivních veřejných práv a kontrolu zákonnosti v jednání orgánů veřejné správy, jež vykonávají státní orgány zpravidla soudního typu, příp. státní ogány více či méně nezávislé.ÿ1 Definovat pojem správní soudnictví se snažili odborníci napříč všemi obdobími, kterých se moje práce týká. Pro představu uvádím následující: V období Rakousko–Uherska se otázkou správního soudnictví zabýval např. J. Pražák (výtečný právník, odborník na správní a ústavní právo) – správní soudnictví řadil k prostředkům kontroly výkonné moci, chápal jej jako zcela mimořádný, specifický nástroj kontroly, který nelze jasně začlenit ani do soustavy správních orgánů, ale ani do soustavy řádných soudů.2 Proč nelze vytvořit výmluvnou definici tohoto pojmu? Protože úprava správního soudnictví se liší prakticky úprava od úpravy, a proto co platí obecně v jednom státě, nebude (nemusí) platit ve státě jiném: „Není nouze o definice zařízení, jež označují se názvem s. s. (. . .) Ale je radno přijímati tyto definice s opatrností, domáhají-li se obecnější platnosti. Podoba správního soudnictví se často od státu ke státu mění a ve všeobecné definici odráží se obyčejně příliš zřetelně onen typus správního soudnictví, který je původci definice nejbližší, kdežto povaha typů jiných nebývá vystižena.ÿ3 Proto se zřejmě E. Hácha (a vlastně i řada odborníků po něm) zaměřoval raději na popis společných a odlišných vlastností, které jednotlivé systémy správního soudnictví jeho doby vykazovaly.4 Za zmínku stojí i názor A. Merkla,5 který říká, že správní soudnictví je nutno chápat jako odvětví soudnictví – ne odvětví správy. Určujícím pojmem je tu totiž slovo soudnictví, které je pak už jen upřesňováno slovem správní (to určuje, že předmětem tohoto druhu soudnictví je 1

SLÁDEČEK, Vladimír. K pojmu správní soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 30. 2 Srov. PRAŽÁK, Jiří. Rakouské právo ústavní. Část třetí. Ústava říšská. Praha: Nákl. Jednoty právnické, 1902, s. 351 a násl. 3 HÁCHA, Emil. Správní soudnictví. In Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1938, s. 589. 4 Tamtéž, s. 589–605. 5 Srov. MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl první. Praha, Brno: Nakladatelství Orbis, 1931, s. 214–220. Dále MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl druhý. Praha, Brno: Nakladatelství Orbis, 1932, s. 23.

8

správa, nikoli tedy že by soudnictví bylo vykonáváno správou6 ). „Správní soudnictví jest právně technický prostředek, jímž se podřazuje činnost závislých (správních) orgánů kontrole nezávislých (soudních) orgánů, a který dovoluje, aby soudní výrok vyloučil nepřípustné vlivy, které snad působily na správního úředníka v důsledku jeho právní a politické závislosti při uskutečňování správního aktu.ÿ7 Tento Merklův postoj je zcela pochopitelný, v období 1. republiky totiž státní úředníci zcela přirozeně náleželi do některé z mnoha politických stran (často v závislosti na politické orientaci jejich nadřízených) – o neovlivněnosti či nepodřízenosti takového úředníka pak lze úspěšně pochybovat. Po druhé světové válce (k tomuto období blíže srovnej str. 29 a násl.) se u nás naprosto změnilo nazírání na potřebu udržení správního soudnictví při životě – začalo být chápáno jako něco, co v socialistickém státě naprosto postrádá svoji opodstatněnost (neboť lid a lidová správa se nikdy nedostanou do takového konfliktu, který by musel být řešen soudně8 ). V druhé polovině osmdesátých let (možná pod vlivem vývoje v ostatních socialistických zemích, kde se správní soudnictví v té době již uplatňovalo) se opět můžeme s několika málo úvahami nad tímto tématem setkat.9 J. Macur porovnával čtyři soudobé přístupy k pojetí správního soudnictví.10 Za nejvýznamnější považoval přístup ve smyslu institucionálním, tedy že správní soudnictví je vykonáváno zvláštními správními soudy (toto pojetí však podle něj neodpovídá socialistickému pojetí správního soudnictví) a ve smyslu funkcionálním, tedy že tu jde o soudnictví v pravém slova smyslu (tedy i vykonávané řádnými soudy), které je pouze ve své činnosti „zaměřeno na specifický předmět, totiž na řešení sporů, vznikajících (. . .) v souvislosti s rozhodováním administrativních orgánů.ÿ11 Takové pojetí bylo zcela v souladu s názory přijímanými v socialistických zemích. Jak je patrno, funkcionální pojetí správního soudnictví mělo řadu zastánců. Po roce 1989 se mezi ně zařadil např. i M. Mazanec12 (v současné době je jedním ze soudců NSS), který za nejpřijatelnější definici správního soudnictví považuje tu, „která vymezuje správní soudnictví jeho funkcí jako jeden z nástrojů k nastolení a udržení rovnováhy mezi mocí soudní a mocí výkonnou a do značné míry také mezi mocí soudní a mocí zákonodárnou.ÿ13 Tento svůj malý 6

Srovnej MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl druhý. Praha, Brno: Orbis, 1932, s. 220. Tamtéž, s. 218. 8 Srovnej MACUR, Josef. Správní soudnictví. Brno: Universita J. E. Purkyně, 1986, s. 58. 9 Srovnej např. MACUR, Josef. Aktuální otázky správního soudnictví v ČSSR. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 721–734. BÁRTA, Jan. Možnosti rozvíjení soudní kontroly jako prostředku zkvalitnění práce a řízení v československé státní správě. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 735–747. 10 Blíže srov. MACUR, Josef. Aktuální otázky správního soudnictví v ČSSR. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 725–726. 11 Tamtéž, s. 726. 12 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 14. 13 Tamtéž. 7

9

exkurz ukončím – pochopitelně – v současnosti. V. Sládeček zastává názor, že pro jasnější vyjádření pojmu správního soudnictví je nutné zaměřit se na jedno z několika následujících hledisek14 (a to podle toho, které se pro nás zdá být nejvhodnějším): • Hledisko účelu (funkce) – tzn. jakou funkci (jaký účel) správní soudnictví plní. Odpověď je jasná – správní soudnictví má chránit subjektivní veřejná práva15 a dále působit jako jeden z prostředků kontroly veřejné správy. Právě toto hledisko (jak jsem ostatně zmínila v předchozím textu) bylo zastáváno více odborníky. • Hledisko věcné – tedy posouzení otázky, co je předmětem správního soudnictví.16 • Hledisko organizační – zde nás zajímá, jak je správní soudnictví pojato organizačně (tedy např. zda jej vykonává jeden orgán – a zda je to soud či jiný orgán; případně celá soustava orgánů – ať už soudních, nebo jiných). • Hledisko způsobu rozhodování – tedy jak probíhá samo správní řízení, jakými zásadami a principy je ovládáno. Na závěr této kapitoly mi nezbývá nic jiného, než souhlasit s názorem, že definovat pojem správního soudnictví je opravdu nelehká (nebo spíše nemožná) věc. Nevidím v tom ale naprosto žádný problém – praxe si s nedostatkem jednoznačné definice dokázala poradit. Díky vícero hlediskům, pomocí kterých můžeme pojem správního soudnictví uchopit, pak nemáme žádné potíže s tím, co si vlastně pod tímto pojmem představit. Naopak, charakteristika provedená tímto způsobem je podle mého mnohem účelnější – přesně vyjadřuje podstatu věci v konkrétním posuzovaném případě.

14 V následujícím podrobněji srov. SLÁDEČEK, Vladimír. K pojmu správní soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 29–32. 15 O správní soudnictví nejde tam, kde se jedná o subjektivních soukromých právech; o správní soudictví však může jít i tam, kde jde o objektivní veřejná práva (např. možnost podání žaloby ve veřejném zájmu). Srov. Tamtéž, s. 30–31. 16 Historicky šlo pouze o přezkum správních aktů vydaných v konkrétním případě (toto pojetí je považováno za správní soudnictví v užším slova smyslu). Postupně se toto hledisko značně rozšířilo – dnes zpravidla správnímu soudnictví přísluší rozmanitější spektrum věcí – např. ochrana před nečinností správního orgánu, přezkum aktů správních orgánů odlišných od rozhodnutí; přezkum normativních správních aktů; přezkum ve věcech volebních; řešení některých kompetenčních sporů. . . (takové pojetí potom považujeme za správní soudnictví v širším slova smyslu). Srov. Tamtéž, s. 31.

10

2

Období Rakousko–Uherska Roku 1867 vznikl rakousko–uherským vyrovnáním nový státní celek (do kterého také

byly začleněny české země) – Předlitavsko. Aby mohlo dobře fungovat, bylo vydáno několik základních zákonů, které tvořily jeho ústavu, tzv. prosincovou.17 Pro účely mé práce je z nich nejvýznamnější základní zákon č. 144/1867 z. ř., o moci soudcovské, vlastně jeho čl. 15: „Kdy koli úřadu správnímu dle zákonů nynějších nebo těch, které příště budou vydány, přísluší rozhodovati v příčině odporujících sobě nároků osob soukromých, může ten, kdož by tímto rozhodnutím ve svých právech soukromých vzal škodu, proti straně druhé řádným pořadem práva moci hledati. Měl-li by se mimo to někdo rozhodnutím nebo nějakým nařízením úřadu správního ve svých právích za zkrácena, má toho vůli, domáhati se práva svého před soudem správním ve veřejném a ústním řízení proti zástupci úřadu správního. V kterých případnostech bude soud správní rozhodovati, jak bude složen a jak řízení před ním půjde předse, ustanoví se zvláštním zákonem.ÿ

Jak je zřejmo, čl. 15 ve svém 2. odstavci přislíbil budoucí existenci správního soudu,18 podrobnosti však ponechal na budoucí zákonné úpravě. Takové (velice obecné) vymezení se nakonec ukázalo jako dobrá volba – tvůrcům zvláštního zákona, se kterým čl. 15 základního zákona o moci soudcovské počítal, tak ponechal několik let navíc pro vyjasnění otázky, jakým směrem se bude rakouské správní soudnictví, institut u nás v té době zcela nový, ubírat. Na prahu zrození rakouského správního soudnictví stálo několik otázek, jejichž rozřešení mělo určit směr jeho vývoje do budoucna. Zpočátku sporná byla např. otázka, jak vybudovat správní soudnictví po stránce organizační – tedy zda má jít o soudnictví podobné soudnictví civilnímu a trestnímu, nebo spíše o soustavu správních úřadů vrcholící v nejvyšší soudní instanci19 (tento způsob uspořádání se uplatnil např. v Prusku – proto se mu říká pruský model správního soudnictví); mezi dalšími otázkami se objevilo např. to, zda řízení bude ovládáno principem kasačním, zda půjde o pouhý přezkum zákonnosti, nebo v něm budou přezkoumávány i otázky skutkové, apod. 17

Srov. MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde, 2003, s. 225–227. Vzhledem ke znění 1. odstavce cit. článku 15, který zavedl přezkum věcí soukromého práva, lze dovodit, že správnímu soudu mělo příslušet pouze rozhodování ve věcech práva veřejného. 19 Srov. HÁCHA, Emil. Správní soudnictví. In Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1938, s. 828. 18

11

2.1

Právní úprava správního soudnictví Slíbeným zákonem, kterým byl správní soud (se sídlem ve Vídni) skutečně zřízen, byl

zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu (není-li dále stanoveno jinak, odkazuji v této kapitole na původní znění zákona ze dne 22. října 1875). Protože jde o první právní úpravu správního soudnictví na našem území (která je nám navíc časově již hodně vzdálená), ráda bych se zde pokusila zachytit její podobu, a poskytnula tak čtenáři možnost vytvořit si ucelenější pohled na věc – vždyť tato úprava zakotvila určité základní principy, ke kterým se i v současnosti můžeme neustále vracet, dále je rozvádět či se jejich nezdarem poučit (ve všech podrobnostech pak odkazuji na konkrétní znění zákona o zřízení správního soudu, případně v textu uvádím další možné zdroje). 2.1.1

Rozsah přezkumu prováděného správním soudem

Rozsah přezkumu prováděného správním soudem byl vymezen všeobecně – zákonodárce zvolil metodu generální klauzule, která je vymezena v § 2 odst. 1 zákona o zřízení správního soudu takto: „Správnímu soudu přísluší nalézati v každém případě, když kdo praví, mu bylo protizákonným rozhodnutím nebo opatřením některého úřadu správního v právích jeho ublíženo.ÿ Správním úřadem se tu rozumí nejen orgán státní správy, ale i samosprávy – a to zemské, okresní i obecní. Soudnímu přezkumu podléhala pouze rozhodnutí a opatření správního úřadu – nikoli tedy „(. . .)ostatní správní akty, jako nařízení(. . .), osvědčení, dobrá zdání. (. . .) správní akty orgánů, které nemůžeme zváti správními úřady: na př. správní akty zákonodárných sborů.ÿ20 Vzhledem k tomu, že rozsah přezkumu prováděného správním soudem byl vyjádřen generální klauzulí, bylo nutné (jak už to s sebou použití generální klauzule typicky nese) upravit v zákoně výjimky, které by pod toto obecné vymezení nespadaly. Zákon o zřízení správního soudu je vymezil v ustanovení § 3 takto: Správní soud neměl rozhodovat o věcech: • které náležely řádným soudům; • které náležely do kompetence soudu říšského (podle základního zákona č. 143/1867 z.ř., o zřízení říšského soudu); • které byly spravovány v obou částech Rakousko–Uherska společně – typicky šlo např. 20

HOETZEL, Jiří. Rakouské řízení správní. Praha: Všehrd, 1915, s. 117.

12

o vojenskou správu Rakousko–Uherska;21 • které byly spravovány v obou částech Rakousko–Uherska podle stejných pravidel, pokud rozhodnutí nebo opatření, proti němuž stížnost směřovala, bylo učiněno na základě zákonného předpisu dohodou s jiným rakouským správním úřadem, či s uherským správním úřadem; nebo pokud spočívalo na nařízení, které bylo takovým způsobem vydáno22 (též vycházelo ze základního zákona č. 146/1867 z.ř., o společenských záležitostech všech zemí monarchie v obojí polovici říše); • ve kterých může správní úřad rozhodnout na základě volného uvážení23 (tehdejší nauka objasňovala tuto výjimku tak, že u rozhodnutí spočívajícího ve volné úvaze úřadu nelze hovořit o subjektivním právu strany – proto nemůže být takové rozhodnutí či opatření ani podrobeno přezkumu správního soudu24 – tato otázka – též str. 20); • týkajících se jmenování do veřejných úřadů či služeb (pokud nebylo tvrzeno, že tím došlo k porušení navrhovacího nebo obsazovacího práva).25 • disciplinárních a trestních věcech policejních26 (tato druhá výjimka byla obsažena v § 48 zákona o zřízení správního soudu; tématicky jsem ji však zařadila mezi ostatní kompetenčnívýjimky); • týkajících se rozhodnutí administrativních (správních), která učinil v poslední instanci nejvyšší soud; dále na rozhodnutí, která učinil orgán složený ze správních úředníků a ze soudců; • týkajících se vkládání pozemků do tarifových výměr. 21

Tamtéž. Tamtéž, s. 118. 23 Tato problematika působila v praxi řadu obtíží. Pro podrobnosti srov. např. HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 832. 24 Srov. HOETZEL, Jiří. Rakouské řízení správní. Praha: Všehrd, 1915, s.118–119. 25 Obecně na jmenování nárok nebyl. Nebylo tedy opět možné zde hovořit o subjektivním právu strany. Toto pravidlo však neplatilo bezvýhradně – např. bylo možné podat stížnost proti nesprávně provedenému zařazení v úřednickém statusu. K tomu srov. Tamtéž, s. 119–120. 26 J. Hoetzel např. uvádí, že pokud bylo v policejní věci rozhodnuto správním opatřením, bylo možno přezkumu před NSS dosáhnout, avšak pokud byl v téže věci vydán trestní nález, přezkum možný nebyl. Taková praxe však nedávala žádný smysl (srov. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 432–433. 22

13

2.2

Složení soudu Správní soud byl podle § 10 zákona o zřízení správního soudnictví tvořen prezidentem

(později měl správní soud prezidenty dva), senátními prezidenty a radními (obdobně jako u nejvyššího soudu). Členy soudu jmenoval na návrh ministerské rady císař. Nejméně polovina členů správního soudu musela být tvořena soudci (což kladlo značně vysoké nároky na obsazení soudu a jeho organizaci). Obvykle soud jednal v pětičlenných senátech složených ze čtyř radních a z předsedajícího, pro věci daní a poplatků byly zřizovány stálé senáty (jejich členové tvořili finanční oddělení soudu27 ). O platnosti rozhodnutí rozhodoval sedmičlenný senát složený ze šesti radních a z předsedajícího. Přípravná a incidenční opatření se činila v tříčlenném senátu složeném z předsedy a dvou radních. I pro jednotlivé senáty platilo pravidlo obligatorní poloviny členů coby soudců z povolání pro každý senát. V některých případech pak mohl prezident soudu rozhodnout, že bude rozhodováno plným shromážděním soudu (srov. § 13).

2.2.1

Obecné informace Podle zákona o zřízení správního soudu byla lhůta pro podání stížnosti ke správnímu

soudu stanovena na 60 dnů od dodání (tedy doručení) rozhodnutí nebo opatření učiněného správním úřadem v poslední instanci (§ 14). Stížnost28 , jejíž obligatorní náležitostí byl i podpis advokáta (§ 18), neměla odkladný účinek, ale požádala-li strana, která stížnost podala, o odklad vykonatelnosti, soud jej povolil, nebránil-li tomu veřejný zájem a stěžující straně by výkonem takového rozhodnutí vznikla nenahraditelná škoda (§ 17). Pokud by kladné vyřízení stížnosti mohlo mít negativní dopad na další osoby, mohl (šlo tedy o jeho právo, ne povinnost) je stěžovatel ve své stížnosti označit (§ 19 doslova říká „vztáhnout jiÿ také k těmto osobám) – šlo tu o tzv. „současně žalované strany.ÿ29 Neučinil-li tak, bylo povinností soudu zajistit, aby všechny osoby, jichž se věc dotýká, byly k řízení přizvány a mohly před soudem svá práva hájit. 27

Tamtéž, s. 428. Ve stížnosti muselo být přesně označeno rozhodnutí nebo opatření, vůči kterému směřovala, proti čemu směřovala, tedy v kterých bodech se stěžovatel cítí být na svých právech dotčen (výslovně, ne jen odkazem na argumenty uvedené již v předchozím správním řízení) a musely k ní být připojeny veškeré důkazy, na které se strana stěžující odvolávala (§ 18). Stížnost se zpravidla zasílala ve dvou vyhotoveních (včetně příloh); byla-li však v řízení i nějaká současně žalovaná strana, měl stěžovatel zaslat tolik kopií včetně příloh, aby se všem (tedy žalovanému správnímu úřadu i každé straně) dostal jeden exemplář (§ 20). 29 HOETZEL, Jiří. Rakouské řízení správní. Praha: Všehrd, 1915, s. 122. 28

14

Stížnost byla bez dalšího „odvrženaÿ30 v případě (§ 21): zřejmé nepříslušnosti správního soudu; zmeškání zákonné lhůty pro její podání; stížnost byla podána osobou neoprávněnou; je tu překážka věci rozhodnuté; či pro nedostatek formálních náležitostí stížnosti (např. stížnost není podepsána advokátem, chybí některá z příloh apod.). V případě nedostatku formálních náležitostí mohl soud stížnost vrátit a vyměřit stěžovateli náhradní (krátkou a neprodlužitelnou) lhůtu k opravě – pokud stěžovatel chyby napravil, hledělo se na stížnost, jako kdyby byla podána ve lhůtě. O vrácení či odmítnutí stížnosti rozhodoval soud v neveřejném zasedání. V případě odmítnutí stížnosti byl o tomto informován správní úřad, proti jehož rozhodnutí či opatření stížnost směřovala. Po novele zákona provedené v roce 1905 (zákonem č. 149/1905 z. ř.), přibyla soudu další možnost zamítnout stížnost bez dalšího.31 2.2.2

Průběh řízení A. Přípravné řízení

Pokud soud neshledal důvod pro zamítnutí stížnosti, započal písemné přípravné řízení.32 Soud doručenou mu stížnost zaslal všem žalovaným stranám a určil jim lhůtu (minimálně 14, maximálně však 60 dní) pro podání odpovědi na stížnost (§ 22) – tzv. „odvodní spisÿ.33 Zúčastněné strany tak měly právo (nikoli však povinnost) tímto vyjádřením hájit svůj zájem. Nevyužily-li tohoto svého práva, nebylo to překážkou k dalšímu řízení. Bylo-li to třeba k řádné přípravě ústního přelíčení, mohl si soud vyžádat podání repliky (stěžovatelem) a odpovědi na ní, tedy dupliky (žalovaným úřadem či zúčastněnou stranou) – (§ 24). Ani nepodání repliky či dupliky nebránilo dalšímu konání řízení. Soud mohl nařídit, aby byly vyslechnuty strany či úředníci (v § 26 doslovně „úřadovéÿ), proti jejichž rozhodnutí stížnost směřovala (s úřady probíhala komunikace korespondenčně). B. Ústní přelíčení Po skončení přípravného řízení následovalo ústní přelíčení, na které byly předvolány strany a úřady, kterých se stížnost týkala (§ 28). Dle výše zmíněné novely z roku 1905 mohlo být o stížnosti rozhodnuto ihned po konání přípravného řízení, tedy bez konání veřejného přelíčení, 30

J. Hoetzel (Tamtéž.) používá slovo „zamítnutaÿ. My bychom zřejmě tento případ vztáhli pod označení odmítnuta, nicméně zachovám ve svém výkladu v této kapitole pojmosloví užívané v tehdejší době, a budu používat slovo zamítnuta. 31 Novela přinesla především potřebné odlehčení správnímu soudu, kdy ten mohl nově jednoduché věci vyřídit bez konání přípravného řízení (viz poznámka níže), či právě rozhodnout (zamítnout stížnost) i zcela bez jednání. Srov. Tamtéž, s. 122–123. 32 Výše zmíněná novela zákona o zřízení správního soudu z roku 1905 stanovila, že v jednoduchých případech, kdy není třeba, aby bylo konáno přípravné řízení, může soud bez dalšího nařídit veřejné (ústní) přelíčení. Srov. Tamtéž, s. 123. 33 Tamtéž, s. 123–124.

15

a to v případě, že ani stěžovatel ani žádná z žalovaných stran netrvala na jeho konání. Ústní přelíčení bylo zpravidla veřejné, z důvodu mravopočestnosti a veřejného pořádku mohl soud rozhodnout, že přelíčení bude neveřejné. V takovém případě mohl každý, koho se věc týkala, žádat, aby bylo dovoleno zúčastnit se přelíčení třem jeho důvěrníkům (§ 29). Ačkoli stížnost musela být podepsána advokátem, jeho účast na samotném řízení se již nevyžadovala (stěžovatel se mohl hájit sám). Nepřítomnost některé ze stran nemohla být překážkou konání přelíčení, ani vydání rozhodnutí. Odročit přelíčení bylo možné jen v případě, kdy to shodně navrhly obě strany, nebo v případě nepřekonatelné překážky, pro kterou nemohlo být přelíčení konáno. O konání přelíčení byl sepsán protokol obsahující též jména přítomných členů správního soudu, jména stran a jejich zástupců, jména zástupců správních úřadů. C. Rozhodnutí Nález. Poté, kdy věc byla dostatečně rozebrána a vysvětlena, přelíčení končilo. O výsledku se jednalo a hlasovalo neveřejně (§ 36), nálezy (tedy rozhodnutí ve věci samé) byly přijímány nadpoloviční většinou hlasů, předseda hlasoval naposledy (§ 37). Nález se vyhlašoval (§ 38) ústně (a to i v případě, kdy strany nebyly přítomny), a to buď v tomtéž zasedání správního soudu (spolu s podstatnými rozhodovacími příčinami – důvody), nebo v zasedání konaném zvlášť pro vyhlášení nálezu (spolu s úplnými rozhodovacími příčinami). Byl vyhlašován jménem císaře, obsahoval jména všech členů správního soudu, kteří jej vynášeli, a byl podepsán předsedícím a zapisovatelem. Odůvodněný nález měl potom být co nejdříve doručen těm, kterých se týkal (§ 39). Podstatné je i to, že soud mohl rozhodovat pouze na základě skutkové podstaty, kterou měl správní úřad v poslední instanci za prokázanou34 (§ 6). V řízení před správním soudem tedy zpravidla neprobíhalo dokazování, stěžovatel mohl v řízení před ním uplatňovat pouze ty nové skutečnosti, které nemohl uplatňovat v řízení před správním úřadem.35 Usnesení. O námitkách proti řízení a o věcech, v nichž se nerozhodovalo o meritu věci, se rozhodovalo usnesením (např. doložil-li správní úřad, proti jehož rozhodnutí stížnost směřovala, že příčinu stížnosti již sám napravil, došlo po vyslechnutí stěžovatele k zastavení řízení, a to usnesením). Ustanovení § 41 dávalo soudu možnost uložit těm, kdo podali stížnost proti „ jasnému znění zákonaÿ, nebo jinak zjevně svévolným způsobem vedli stížnost, peněžitou pokutu. 34

Shledal-li však správní soud, že skutkový stav nemá oporu ve spisu, případně že potřebuje doplnění, rozhodnutí správního úřadu zrušil pro vady řízení a vrátil je úřadu zpět k opravě a novému rozhodnutí (§ 6 odst. 2). 35 Tamtéž, s. 125.

16

Na závěr ještě shrnu, jakým způsobem mohl správní soud v řízení rozhodnout.36 Soud tedy mohl:

1. stížnost zamítnout (z důvodů především formálních – viz str. 15 ), nebo 2. napadené rozhodnutí či opatření zrušit, a to: a) pro jeho nezákonnost – tedy v meritu věci (správní úřad byl pak povinen vydat nové rozhodnutí nebo opatření, přičemž byl vázán právním názorem správního soudu – § 7) b) pro vadné řízení (správní úřad, který rozhodoval v poslední instanci, měl pak řízení sám opět celé provést, případně pouze doplnit, a znovu rozhodnout – § 6).

2.3

Shrnutí

E. Hácha později výborně charakterizoval rakouské správní soudnictví těmito několika typickými znaky:37 1. Správní soud měl zcela specifické postavení – nebylo možno jej řadit čistě jen do soustavy řádných soudů, ale ani ho chápat jako pouhou součást soustavy správních úřadů – byl institucí zcela svébytnou. 2. Jurisdikce správního soudu byla omezena pouze na spory o subjektivní veřejná práva (a soudní přezkum byl navíc omezen pouze na otázku zákonnosti rozhodnutí správního úřadu). 3. Předmět správního soudnictví byl však (navzdory výše uvedenému) určen poměrně široce, neboť byl vymezen generální klauzulí, která pokrývala celou oblast (rozhodnutí) veřejné správy (samozřejmě těch nespadajících do zákonem stanovených kompetenčních výjimek), což se ukázalo jako dobré řešení. 4. Řízení před správním soudem mohlo být zahájeno až poté, co byl vydaným rozhodnutím správního úřadu jednotlivec dotčen na svých právech. „Jde o t. zv. správní jurisdikci a posteriori,ÿ38 což znamená, že řízení může být zahájeno až na základě existence konkrétního správního aktu a proti němu. 36

Srov. Tamtéž, s. 126. HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 828–830. 38 Tamtéž, s. 829. 37

17

5. Základní zákon o moci soudcovské sám jasně neříkal, jakou podobu má mít proces před rakouským správním soudem. Zákon o zřízení správního soudu však již obsahoval určení procesu zcela jednoznačně – šlo o jurisdikci rekurzní – neboť stížnost byla chápána jako opravný prostředek proti rozhodnutí či opatření správního úřadu učiněného v poslední instanci. 6. Zákon o zřízení správního soudu také jasně vymezil, že správní soud se bude při přezkumu správních aktů soustředit pouze na otázku právní, nikoli na otázku skutkovou – v zákoně je to vyjádřeno v § 6: „Správní soud má vůbec rozeznávati podlé příběhu skutečného, jejž poslední instance administrativní měla za pravý.ÿ 7. Řízení před správním soudem bylo povahy kasační. Soud napadené rozhodnutí zrušil a vrátil správnímu úřadu k novému rozhodnutí, příčemž správní úřad byl právním názorem soudu vázán. Pokusila jsem se alespoň obecně načrtnout průběh řízení před rakouským správním soudem. Tuto kapitolu zakončím ne zcela optimisticky – jakkoli se totiž tato zákonná úprava přezkumu správních rozhodnutí jeví jako velký krok kupředu, realita tehdejšího života v Rakousku (správněji řečeno v Předlitavsku) byla poněkud odlišná a „naprostá většina všech přehmatů a nezákonností rakouských správních orgánů se k nejvyššímu správnímu soudu vůbec nedostala.ÿ39 Nicméně nebylo to chybou samotné právní úpravy správního soudnictví. . .

39

MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde, 2003, s. 267.

18

3

Období Československé republiky (1918–1948) Aby mohla Československá republika jako zcela nový stát dobře fungovat, recipovala

bezprostředně po svém vzniku celou řadu původně rakouských právních norem. Mezi těmito normami byl i zákon o zřízení správního soudu, který byl recipován zákonem č. 3 ze dne 2. listopadu 1918, o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů (tzv. listopadový). Listopadový zákon se týkal tří základních oblastí – ustanovení § 1 zřídilo nejvyššího správní soud (NSS) s působností pro celou ČSR (protože rakouský správní soud, se sídlem ve Vídni, recipován nebyl) – určil, která ustanovení zákona o zřízení správního soudu40 (ve znění novely z roku 1905) budou i nadále (tedy v poměrech nové republiky) v platnosti (§ 2) – a upravoval otázky kompetenčních sporů, dosavadní domény rakouského říšského soudu (§§ 3–6).

3.1

Recepce právní úpravy rakouského správního soudnictví Jak jsem již poznamenala, NSS byl zřízen pro celou oblast nového státu. Tato skutečnost

byla poměrně nelibě vnímána na Slovensku a v Podkarpatské Rusi a přinesla těmto oblastem nemalé problémy,41 neboť tam do té doby užívané právo bylo právo uherské, které se v otázce správního soudnictví značně lišilo.42 Jako u ostatních právních norem, ani zákon o zřízení správního soudu nemohl zcela (tedy ve své původní podobě) vyhovět potřebám nově vzniklé republiky – proto došlo k úpravě několika jeho ustanovení – v řadě případů proto, že se v poměrech jednotného státu stala nadbytečnými. Pojďme se na tyto změny podívat poněkud důkladněji:

A. Původní kompetenční výjimky Ustanovení § 3 zákona o zřízení správního soudu (jak jsem ostatně rozebrala v předchozí kapitole), obsahovalo několik výjimek (E. Hácha je nazýval kompetenčními výlukami 43 ) z jinak obecně určeného předmětu rakouského správního soudnictví. Listopadový zákon z těchto výjimek ponechal v platnosti pouze dvě – tu pod písm. a) (NSS nebude příslušný v případě, kdy 40

Kromě zákona o zřízení správního soudu byl listopadovým zákonem převzat i jednací řád správního soudu. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 424. Shodně HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 832. 42 Úprava uherského správního soudnictví – srov. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 424. 43 HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 831–832. 41

19

je k rozhodnutí ve věci příslušný řádný soud ) a písm. f ) (NSS nebude příslušný ani v případě stížnosti na jmenování osoby do veřejného úřadu či veřejné služby). Ostatní výjimky § 3 byly odstraněny, což ale nelze chápat tak, že by od té chvíle všechny přešly do kompetence NSS. Naopak: • Zcela bez náhrady zanikly pouze výjimky podle písm. b) (věci původně v kompetenci říšského soudu), písm. c) a písm. d) (tyto neměly již v unitárním státě smysl) a dále výjimka stanovená § 48 (dočasné vyjmutí správního soudu z přezkumu rozhodnutí v trestních věcech policejních se nakonec stalo trvalým – recipováno tedy nebylo možná proto, že zákonodárce nechtěl v nově vzniklém státu nadále ponechávat tyto záležitosti bez možnosti přezkumu44 ). • Mnohem zajímavější jsou však úvahy nad odstraněním výslovné kompetenční výluky správního soudu v případě, kdy jde o volné uvážení správního úřadu45 (původně písm. e)). K jejímu odstranění došlo prý proto, že v mnoha případech odmítaly soudy stížnosti pro jejich nepřípustnost (s odkazem právě na § 3 písm. e)) jen proto, že se body stížnosti týkaly otázky volného uvážení. „Třebaže „volné uváženíÿ nemusí býti volné a nikdy není zcela volné, může býti zcela volné v relaci k určitému subjektu. V bezpočetných případech, kdy vídeňský soud odmítal stížnosti z důvodu „volného uváženíÿ, znamenalo to prostě negaci vázanosti úřadu vůči stěžovateli, tedy negaci subjektivního práva.ÿ46 Odstranění této výjimky tedy mělo zamezit plošnému odmítání stížností jen proto, že se nějakým způsobem týkaly volného uvážení správního úřadu. Zajímavé je, že toto opatření vyvolalo ve veřejnosti poměrně velký zmatek – jak např. uvádí E. Hácha,47 vznikl mylný dojem, že NSS přezkoumává i volné uvážení úřadu, a to proto, že byla tato výjimka při recepci vyškrtnuta. Opak byl ale pravdou – již v rakouském zákoně byla tato výjimka nadbytečná, neboť u volného uvážení nemůže jít o porušení zákonnosti správního rozhodnutí, když v daném případě sám zákon jistou míru volnosti rozhodování úřadu ponechává (a pravidlo, že soud může rozhodnutí přezkoumávat pouze v otázce zákonnosti, platilo nadále i v nově zřízené republice). „Nejv. správní soud může zkoumati jen právní meze volného uvážení úřadu, t. j. nevybočil-li úřad z okruhu volné úvahy, již mu zákon poskytl.ÿ48 44

Tamtéž, s. 832. Podrobněji srov. Tamtéž. 46 Tamtéž, s. 848. 47 Tamtéž, s. 832. 48 HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 432. 45

20

I přes odstranění výslovného vyloučení volného uvážení ze soudního přezkumu zůstal tedy tento princip zachován, jen již nebyl v zákoně explicitně vyjádřen. • Důležitá změna nastala zrušením písm. g) výše zmiňovaného ustanovení, čímž došlo k přesunutí do té doby nepřezkoumávaných disciplinárních rozhodnutí do kompetence NSS. „Nejv. správní soud přezkoumává nyní také nálezy disciplinární, kde se soudní záštita plně osvědčila.ÿ49 • Škrtnutí výjimky stanovené pod písm. h) znamenalo, že administrativní rozhodnutí, která učinil nejvyšší soud, nebudou ani nadále spadat pod kompetenci NSS (šlo tu vlastně o stejný případ jako u správního uvážení – stanovení takové výjimky bylo samo o sobě nadbytečné, neboť by do kompetence správního soudu nenáležela již na základě výjimky podle písm. a) zákona o zřízení správního soudu). Druhá část ustanovení písm. h) týkající se přezkoumávání administrativních rozhodnutí, která učinil orgán složený z úředníků a soudců, měla však trochu jiný osud. Ačkoli výjimka písm. h) byla škrtnuta, listopadový zákon (v § 2 odst. 1) stanovil, že se do ustanovení § 2 zákona o zřízení správního soudu vkládá následující text: „Rozhodnutí nebo opatření nepřestává býti výrokem správního úřadu proto, že při rozhodování buď ve stolici poslední nebo v některé stolici nižší súčastnil se jako člen rozhodujícího neb nařizujícího úřadu řádný soudce.ÿ. Tato (původně) výjimka tedy do kompetence NSS nakonec přešla. A není divu – tvůrci rakouského zákona totiž předpokládali, že takto odborné složení rozhodovacího orgánu zajistí dostatečnou kvalitu rozhodnutí, které tak již nebude třeba podrobovat dalšímu přezkoumávání – jak však uvádí E. Hácha,50 tato myšlenka byla hodně naivní, což ostatně ukázala sama praxe.

B. Nově vytvořené kompetenční výjimky Do kompetence NSS nenáležely věci, které byly z předmětu jeho přezkumu vyjmuty jinými zákony. Šlo především o věci patentní, které náležely do působnosti soudu patentního, a to na základě patentního zákona, tedy zákona č. 305/1919 Sb. z. a n., jenž se týká prozatímních opatření na ochranu vynálezů (na základě tohoto zákona ale na druhou stranu jmenuje prezident republiky předsedu patentního soudu, jeho náměstka a dva přísedící z prezidentů či radů NSS); některé spory volební; disciplinární věci profesorů vysokých škol; věci týkající se vojenské kázeňské pravomoci ; některé věci kartelového práva (kde zase ovšem zákon č. 49

Tamtéž, s. 432. HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932 s. 831 50

21

141/1933 Sb. z. a n., o kartelech a soukromých monopolech stanovil, že členy kartelového soudu tvoří i členové NSS).51 NSS měl také svoji roli např. u ústavního soudu (na základě zákon č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudě), když zákon pověřoval NSS volbou dvou členů a jejich náhradníků do ústavního soudu. Stejný zákon umožnil NSS podávat k ústavnímu soudu návrhy na vyslovení protiústavnosti zákona. Mandátový senát (zřízený u NSS zákon č. 201/1933 Sb. z. a n., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran, ve znění pozdějších předpisů) zase rozhodoval o tom, zda členové Národního shromáždění ztratili z důvodu svého členství v rozpuštěné politické straně svůj mandát.52 Od poloviny 20. let byly navíc zřízeny soudy pojišťovací53 (blíže srov. str. 30).

C. Dědictví Říšského soudu. Kompetenční spory Protože zákony ČSR nerecipovaly institut říšského soudu, bylo třeba jeho dosavadní kompetence rozdělit (stalo se tak právě listopadovým zákonem) mezi orgány nově vzniklého státu. „Lví podíl na tomto přínosu dostal náš soud správní, jehož působnost přestala býti homogenní: ochrana subjektivních veřejných práv.ÿ54 Do jurisdikce NSS tak nově připadlo řešení kompetenčních konfliktů, které do té doby (podle základního zákona č. 143/1867 z. ř., o zřízení soudu říšského) příslušely právě soudu říšskému. NSS tak měl nově rozhodovat: • o porušení politických práv občana zaručených mu ústavou, když věc byla vyřízena předepsaným správním postupem (§ 2 odst. 4 listopadového zákona), • kladné kompetenční spory mezi zastupitelstvem země a nejvyššími vládními úřady a kompetenční spory mezi autonomními zemskými orgány zemí ve věcech náležejících do jejich správy (§ 2 odst. 5 listopadového zákona), • o nárocích proti státu nebo zemi v případě, že již o těchto nárocích rozhodly řádným postupem správní úřady, a jde-li o přezkum tohoto rozhodnutí (§ 2 odst. 6 listopadového zákona). Řešení kompetenčních sporů, které patřilo původně do kompetence říšského soudu, připadlo nyní (podle § 3 listopadového zákona) zvláštnímu senátu, který se skládal ze tří členů 51 K těmto otázkám srov. podrobněji: Tamtéž, s. 864–865., a dále HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 428–429, 433. 52 K těmto otázkám podrobněji srov. HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937, s. 428–429. 53 Zákon č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří. 54 Tamtéž, s. 425.

22

Nejvyššího soudu a tří členů Nejvyššího správního soudu. Zvláštní senát rozhodoval kompetenční spory mezi NSS a řádnými soudy, nebo mezi řádnými soudy a správními úřady.55 Předsedu tohoto senátu jmenovala vždy na dobu tří let vláda. Způsob řešení těchto kompetenčních sporů56 pak upravoval listopadový zákon v §§ 4–6.

3.2

Složení NSS a řízení před ním Kromě změn, které přinesly škrty některých kompetenčních výluk, stejně jako níže uve-

dené změny v obsazení soudu, se na zákonné úpravě správního soudnictví – tedy ani na řízení před NSS – nezměnilo vlastně nic. Proto zde již detailní popis řízení neprovádím, a to s odkazem na předchozí kapitolu (str. 14 a násl.). Podle § 1 listopadového zákona se NSS měl skládat z prvního57 a druhého prezidenta (tedy obdobně, jako v rakouském zřízení), ze čtyř prezidentů senátních, z 20 radů a dále z potřebného počtu tajemníků a administrativních pracovníků. Toto uspořádání zůstávalo v průběhu let stejné, avšak poměrně často docházelo k číselným proměnám (v počtech jednotlivých členů soudu), a to v souvislosti se snahou zefektivnit práci NSS, který byl po celou dobu své existence „zavalenÿ. I zde platila zásada obligatorní jedné poloviny soudců z povolání (a to jak pro NSS jako celek, tak i pro jednotlivé senáty).

3.3

Nevydařený pokus o reformu správního soudnictví

Ústava 1920 hovořila o správním soudnictví v Hlavě třetí, Moc vládní a výkonná (což ale nelze chápat tak, že by NSS nebyl považován za skutečný soud58 ), a to hned na dvou místech: I. V § 86 Ústava 1920 zavedla opravdu revoluční novinku:59 Zákonodárce totiž nově 55

Tamtéž, s. 422–423. Návrh na řešení kompetenčního sporu mohl vznést jak účastník sporu, ve kterém kompetenční konflikt vznikl, tak i úřad nebo soud, o jehož příslušnost se jednalo, a to buď u NSS (ve věcech daných § 2 odst. 5 listopadového zákona), nebo u předsedy zvláštního senátu (v případech spadajících pod § 3 listopadového zákona). O návrhu se rozhodovalo v neveřejném zasedání. Návrh bylo možno zamítnout jako nepřípustný, případně podaný ve věci nepříslušnému rozhodujícímu senátu. Pokud nedošlo k zamítnutí návrhu, bylo o něm rozhodnuto rozsudkem, který určil, kdo je a kdo není ve věci příslušný. 57 V roce 1918 jím byl jmenován výtečný český právník a politik, jeden z členů bývalého rakouského správního soudu, doktor Ferdinand Pantůček. Svůj úřad zastával až do své smrti v roce 1925. Po něm byl předsedou NSS jmenován doktor Emil Hácha (za Pantůčka působil coby místopředseda NSS), jeden z nejvýznamnějších českých administrativistů. Ve funkci předsedy NSS zůstal až do své volby státním prezidentem v roce 1938 (srov. MAZANEC, Michal. Historie [online]. Nejvyšší správní soud, 24. ledna 2011 [cit. 18. dubna 2011]. Dostupné na .). 58 HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 862. 59 „V nižších státních úřadech správních budiž podle možnosti zastoupen živel občanský a budiž postaráno při správních úřadech o nejvydatnější ochranu práv a zájmů občanstva (správní soudnictví).ÿ 56

23

zamýšlel vytvořit v republice správní soudnictví pruského typu60 (oproti Československem převzatému modelu rakouskému). Pruský model spočíval v tom, že správní soudnictví má být tvořeno stupňovitou soustavou správních úřadů (složených z úředníků z povolání a úředníků čestných), která vrcholí v jediném soudním tribunálu, jehož přezkum se týká pouze otázek zákonnosti, a rozhodování je ovládáno principem kasačním.61 K jeho realizaci měl sloužit zákon o župním soudnictví.62 Zákon o župním soudnictví byl chápán jako doplněk zákona župního (tedy zákona č.126/920 Sb. z. a n., o župních a okresních úřadech), který měl provést reformu veřejné správy na území ČSR, a měl nabýt účinnosti současně s ním. Župní zákon však u nás nebyl zcela zrealizován. Termín a rozsah účinnosti měla určit nařízením vláda, ale protože zákon měl řadu odpůrců, byla jeho realizace v českých zemích stále odsouvána. Od počátku roku 1923 se župní zákon uplatňoval na Slovensku, ale protože hlasy odpůrců stále sílily, došlo v roce 1927 (zákonem č. 125/1927 Sb. z. a n., o organizaci politické správy) ke zrušení župního systému a (opětovnému) zavedení zemského uspořádání.63 Senáty, s jejichž existencí zákon o župním soudnictví počítal, měly být navíc zřízeny ve chvíli, kdy nabyde účinnosti zákon upravující zvláštní správní řízení (správní řád). Protože ten ale vydán nebyl, „zůstaly správní senáty na nižší úrovni neživotnou institucí.ÿ64 Pokus o nové správní soudnictví se tedy nevydařil (stejně jako snaha o celkovou správní reformu, jak jsem naznačila). II. V § 88 odst. 1 pak Ústava 1920 nadále výslovně zmiňovala existenci NSS.65 I z dikce tohoto ustanovení je zřejmé, že zákonodárce zamýšlel zřízení celé soustavy správních tribunálů (právě výše zmíněných okresních a župních senátů), na jejímž vrcholu by soudní záležitosti obstarával NSS (a to pouze v otázkách přezkumu zákonnosti jejich rozhodnutí – zkrátka zcela v souladu s pruským modelem správního soudnictví). Vzhledem k nevydařené reformě veřejné správy však zůstal NSS i nadále osamocen. 60

MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 31. HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 828. 62 Zákon č. 158/1920 Sb. z. a n., o správním soudnictví u úřadův okresních a župních, zřizoval při okresních úřadech okresní senáty (skládající se z okresního náčelníka a dvou přísedících, případně ve městech s vlastním statutem ze starosty a dvou přísedících) a při župních úřadech župní senáty (skládající se z župana, odborného či konceptního úředníka a dvou přísedících), které měly rozhodovat o věcech náležejících do kompetence těch okresních a župních úřadů, při nichž byly zřízeny. Do okruhu jejich působnosti spadaly právní věci, ve kterých vystupovaly fyzické nebo právnické osoby oprávněné před okresními či župními úřady hájit svá práva či právní zájmy. Narozdíl od NSS, okresní a župní úřady měly jednat nejen na žádost strany, ale i z úřední povinnosti. 63 Srov. MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde, 2003, s. 388–392. 64 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 32. 65 „Soudní ochranu proti správním úřadům poskytuje v nejvyšší stolici soud složený z neodvislých soudců a zřízený pro území celé republiky.ÿ 61

24

3.4

Vydařený pokus o reformu správního soudnictví? Protože zavedení pruského modelu správního soudnictví u nás se neuskutečnilo, musel

se NSS potýkat s veškerým nápadem věcí sám (nebylo mu totiž nijak v jeho agendě ulehčeno nižšími soudy). „Následkem rychlého vzestupu počtu podávaných stížností, jenž trval do r. 1923, nabyl početní nepoměr mezi pracovním úkolem a pracovním výkonem tribunálu povážlivého stupně a počet nedodělků povážlivé výše.ÿ66 I přes dočasné uklidnění trval nárůst nerozhodnutých věcí i během počátku let 30. – až nabral skoro nezvladatelnou intenzitu. Řešení jednotlivých věcí potom trvalo pravidelně několik let, což bylo samozřejmě nepřijatelné.67 Důvody tohoto stavu se hledaly jen těžko – podle E. Háchy68 např. nebyly ani tak na vině časté přehmaty správních úřadů, jako spíše fakt, že se k NSS podávaly často věci zcela podřadného významu či nepatrné hmotné hodnoty (což bylo zřejmě způsobeno tím, že přezkum správních rozhodnutí byl (především finančně) velice dobře dostupný. Již od poloviny 20. let se objevovaly pokusy o provedení reformy správního soudnictví, avšak vlivem rozdílných politických tendencí žádný z návrhů nevyhověl (zaujala mě i poznámka E. Háchy,69 že dosud (tedy v roce 1933) nebyl pořízen autentický překlad zákona o zřízení správního soudu, což pochopitelně ztěžovalo veškeré snahy o radikálnější reformu správního soudnictví). V roce 1937 se však podařilo v parlamentu prosadit alespoň novelu zákona o zřízení správního soudu ve znění pozdějších předpisů (samozřejmě tedy i zákona listopadového ) – zákon č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě (nebude-li v následujícím textu stanoveno jinak, myslí se zákonem o NSS právě zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, ve znění zákona č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě, účinném od 3. července 1937): V novele šlo např. o zavedení existence pomocných referentů (jejich počet měla určit praxe), dále o zajištění potřebného počtu administrativních pracovníků (sil sekretariátu, zaměstnanců účetní a kancelářské služby, kancelářské pomocné služby a zřízenecké služby). Pomocní referenti byli jmenováni na dobu maximálně 3 let vládou (na návrh předsedy soudu). Jejich úkolem bylo především připravovat podklady pro jednání soudu, zastávali funkci zapisovatelů; při poradách soudu jim příslušel poradní hlas. Důležitou změnou bylo provedení úpravy obligatorního počtu členů soudu splňujících pod66

HÁCHA, Emil. Průvodní slovo. In RÁDL, Zdeněk (usp.). Nejvyšší správní soud. Normy o jeho zřízení a působnosti, komentované podle judikatury býv. správního soudního dvora a nejvyššího správního soudu s použitím materiálií a písemnictví. Praha: Československý Kompas, 1933, s. 13. 67 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 32. 68 HÁCHA, Emil. Průvodní slovo. In RÁDL, Zdeněk (usp.). Nejvyšší správní soud. Normy o jeho zřízení a působnosti, komentované podle judikatury býv. správního soudního dvora a nejvyššího správního soudu s použitím materiálií a písemnictví. Praha: Československý Kompas, 1933, s. 13–14. 69 Tamtéž, s. 15.

25

mínku způsobilosti k soudcovskému úřadu z jedné poloviny na dvě pětiny. Významná byla pak i možnost NSS nově zasedat nejen v pětičlenných, ale i tříčlenných senátech (tedy senátech složených z předsedy senátu a dvou členů soudu), a to při rozhodování o přípravných opatřeních nebo mezitímních rozhodnutích, o některých sporech o veřejné dávky a o náhradu nákladů (nepřesahoval-li předmět sporu částku 1000 Kč a v době do konce roku 1942 částku 1 500 Kč), dovoloval-li to zvláštní zákon, nebo o věcech, které stanoví (na návrh všech členů NSS) nařízením vláda (§13). Nově bylo zákonem o NSS také stanoveno, že právní zásady, na nichž se NSS (v rozšířených senátech) usnesl, jsou závazné nejen pro něj samotný (srov. §§ 10–12 vládní vyhlášky č. 191/1937 Sb. z. a n., o jednacím řádu pro nejvyšší správní soud – podle něj existovala poměrně složitá procedura, chtěl-li se člen soudu od takového názoru odchýlit), ale i pro všechny správní úřady (srov.§ 13 odst. 5 zákona o NSS). Důvodem byla zřejmě jak snaha o zajištění jednotnosti rozhodování NSS, tak i fakt, že NSS byl poměrně často nucen řešit stejné otázky, a to jen proto, že správní úřady prostě nerespektovaly jeho dřívější rozhodnutí. Byla rozšířena i možnost soudu odmítnout stížnost bez dalšího řízení (§ 21) a dále možnost soudu v určitých případech rozhodnout v neveřejném zasedání, pouze na základě spisů (např. uznal-li, že rozhodnutí nebo opatření má být zrušeno pro vady předchozího správního řízení, šlo-li o věci, které mohl projednávat tříčlenný senát, nenavrhnul-li účastník, že na ústním líčení trvá). Ostatní úpravy byly spíše kosmetické. Novela ale konečně (a to bych ráda zdůraznila) obsahovala i první české úplné znění zákona o NSS. Změny provedené zákonem o NSS nebyly tak reformní, jak by bylo třeba, ale měly přinést úlevu, kterou NSS opravdu nutně potřeboval (ačkoli sama důvodová zpráva do novely přílišné naděje nevkládala70 ). Vzhledem k tomu, že tyto změny nastaly až před samým začátkem druhé světové války (která samozřejmě činnost NSS – a celé republiky – značně ovlivnila), nelze dnes její účinky dost dobře zhodnotit.71 Možná by opravdu k ulehčení NSS postupně došlo, i když já osobně o tom docela pochybuji – více bych věřila vybudování správního soudnictví pruského typu – takový model by podle mého dokázal ovlivnit počet věcí napadlých v konečné instanci na NSS. Ale o tom dnes můžeme pouze spekulovat. I přes problémy, které NSS měl, nelze pochybovat o tom, že byl v době první republiky 70 71

MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 32. Tamtéž, s. 32.

26

tribunálem evropské právní úrovně.72 Jistě to bylo dáno profesními kvalitami jeho tvůrců a zakladatelů (F. Pantůčka a E. Háchy). Některá rozhodnutí NSS jsou dodnes aktuální a v praxi použitelná (i když mnohá poměrně špatně dostupná). Kdoví, jak by vypadal dnešní NSS, kdyby takto založená tradice a odkaz NSS z období první republiky nebyly přetrženy událostmi, které následovaly.

3.5

Období 1945–1948 Druhá světová válka neměla tak hrozivý dopad na činnost NSS, jak bychom zřejmě če-

kali. NSS nadále fungoval, i když s menším nápadem nových věcí (statisticky je to doloženo od odtržení části území po mnichovském diktátu). Díky tomu se NSS podařilo dosáhnout toho, oč usiloval prakticky po celou dobu své existence, tedy situace, kdy se změnil poměr mezi věcmi vyřízenými a nově napadlými – ve prospěch věcí vyřízených. Avšak jeden významný dopad válka na činnost NSS rozhodně měla – a to na věci organizace a personálního obsazení soudu.73 Po válce již NSS svého věhlasu nedosáhl – jeho jméno bylo spojováno se jménem doktora Emila Háchy a dalších odborníků, které zničila jejich protektorátní činnost,74 navíc sám NSS rozhodoval za války ve věcech „nepopulárníchÿ, namířených často proti samotnému českému obyvatelstvu. Po skončení války trvalo delší dobu, než se činnost NSS alespoň částečně obnovila. Jednak to bylo způsobeno potížemi s jeho personálním obsazením, jednak tím, že v Bratislavě (již od roku 1940) působil správní soud slovenský (zřízený pro území Slovenského štátu). Ačkoli již bezprostředně po skončení války vznikla dohoda o tom, že NSS bude sídlit v Bratislavě, odpověď na nejasnou otázku konkurujících si kompetencí těchto dvou nejvyšších správních soudů přinesl až zákon č. 166/1949 Sb., o sídle správního soudu, kterým bylo sídlo NSS do Bratislavy skutečně (výslovně) přeneseno.75 Poválečný vývoj v Československu NSS již vůbec nepřál. A není divu – nezávislý soud rušící nezákonná rozhodnutí správních úřadů (to vše v době znárodňování a na celkově se měnící politické scéně) prostě překážel (obecně známý je případ rozhodnutí NSS o nezákonnosti znárodnění společnosti Orion – i přes rozhodnutí NSS později tato společnost znárodněna byla. . .).NSS tedy 72

MAZANEC, Michal. Historie [online]. Nejvyšší správní soud, 24. ledna 2011 [cit. 18. dubna 2011]. Dostupné na . 73 Blíže srov. ONDRUŠ, Radek. Nejvyšší správní soud 1918–1952 a jeho odkaz pro současnost. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 97–98. 74 Srov. MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 33. 75 Tamtéž. Dále srov. např. MAZANEC, Michal. Historie [online]. Nejvyšší správní soud, 24. ledna 2011 [cit. 18. dubna 2011]. Dostupné na . Dále srov. MAZANEC, Michal. Zánik bývalého Nejvyššího správního soudu ve světle dokumentů Státního ústředního achrivu. In NOVOTNÝ, Oto (usp.). Pocta doc. JUDr. Vladimíru Mikule k 65. narozeninám. Praha: Aspi, 2002, s. 165–167.

27

musel být odsunut z centra dění, což se určitě přenesením sídla soudu podařilo výborně. Potom bylo již jen otázkou času, kdy NSS přestane fungovat úplně.

28

4

Období komunistického režimu (1948–1989) Ještě Ústava 9. května počítala (výslovně v § 137) s existencí správního soudu s pů-

sobností pro celé území republiky (neznala již Nejvyšší správní soud). Zákon, který by tento soud uvedl k životu, však již vydán nebyl. Hovořím zde totiž o době, která byla plná politických a myšlenkových proměn – samostatný soud, jehož smysl tkví v napravování nezákonných rozhodnutí správních orgánů, nebyl novým režimem vítán. Proto byla postupně potřeba jeho existence bagatelizována, převažoval názor, že „pro novou vznikající soucialistickou společnost nebude instituce správních soudů potřebná, protože jednak nebudou vznikat takové konflikty mezi občany a lidovou správou, které by vyžadovaly soudní řešení, jednak kontrolní činnost zaměřenou na zákonnost správních aktů budou vykonávat jiné orgány, zejména orgány prokuratury v rámci všeobecného dozoru.ÿ76 V roce 1949 bylo sídlo správního soudu přesunuto do Bratislavy (zákonem č. 166/1949 Sb., o sídle správního soudu), kde soud sice ještě fungoval několik let, ale jeho pozice byla více a více oslabována. Oproti jeho významu v období ČSR, poslední roky činnosti správního soudu nestojí prakticky za zmínku (nehledě na to, že jeho činnost probíhala jakoby pod rouškou tajemna a dodnes není zcela zrekonstruována, neboť chybí materiály dokládající jeho činnost77 ). Tato skutečnost jakoby předznamenala i způsob jeho opravdového zániku – byl v podstatě nepostřehnutelný: Ústavní zákon č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře, již se o existenci NSS nezmiňuje – výslovně pak jeho zánik vyjádřil zákon č. 65/1952 Sb., o prokuratuře, který v § 18 odst. 2 zrušil veškeré předpisy o správním soudu.

4.1

Přezkum správních rozhodnutí podle občanského soudního řádu Po roce 1952 možnost přezkumu správních rozhodnutí prakticky neexistovala. Z těch

důležitějších oblastí šlo pouze o přezkum ve věcech sociálního a nemocenského pojištění, ostatní oblasti, kde byl přezkum správního rozhodnutí možný, patřily spíše na okraj zájmů, jejich důležitost nebyla nijak velká. Protože jde o téma, které nebylo zatím příliš podrobně zpracováno, zastavím se u této problematiky poněkud déle a pokusím se alespoň načrtnout, v jakých případech se občan mohl 76

MACUR, Josef. Správní soudnictví. Brno: Universita J. E. Purkyně, 1986, s. 58. Srov. MAZANEC, Michal. Zánik bývalého Nejvyššího správního soudu ve světle dokumentů Státního ústředního archivu. In NOVOTNÝ, Oto (usp.). Pocta doc. JUDr. Vladimíru Mikule k 65. narozeninám. Praha: Aspi, 2002. s. 159–162. 77

29

na soud se žádostí o přezkum správního rozhodnutí obrátit:78 ◦ Prvorepublikové pojišťovací soudy79 a vrchní soud pojišťovací měly působit i nadále, jejich činnost byla zákonem č. 99/1948 Sb., o národním pojištění, dokonce rozšířena o soud 3. stupně – Nejvyšší pojišťovací soud (měl působit při Nejvyšším soudu). Pojišťovací soudy měly rozhodovat o opravných prostředcích proti výměrům pojišťovny a o sporech mezi pojišťovnou a veřejnými zdravotními ústavy vzniklých při provádění výše zmíněného zákona o národním pojištění (srov. § 231). Tato úprava existence samostatných pojišťovacích soudů však ve skutečnosti realizována prakticky nebyla. Zákon o zlidovění soudnictví (přesněji tedy zákon č. 319/1948 Sb., o zlidovění soudnictví, v původním znění účinném ke dni 1. února 1949), totiž tento model (s účinností k 1. 1. 1949) opustil a svěřil rozhodování ve věcech národního pojištění řádným soudům. Když byl potom v roce 1950 vydán zákon č. 142/1950 Sb., o řízení ve věcech občanskoprávních (občanský soudní řád), bylo do jeho § 394 a násl. vloženo rohodování řádných soudů o opravných prostředcích proti výměrům Ústřední národní pojišťovny a příplatkových ústavů a řízení o sporech z připojištění u Ústřední národní pojišťovny.80 Soudní přezkum zde nebyl omezen na pouhou kasaci, soudy tedy mohly rozhodovat i meritorně. Přezkum ve věcech národního pojištění tedy v právní úpravě zůstal, nebyl však prováděn specializovanými pojišťovacími soudy. ◦ Zákon č. 56/1952 Sb., o dodávkové povinnosti a o výkupu zemědělských výrobků (zrušen byl ke dni 1.1.1960) v § 13 odst. 2 stanovil, že v některých vládním nařízením určených případech je pro vymáhání nesplněné povinné dodávky nutno nejdříve získat rozhodnutí soudu, a to na základě žaloby, kterou k soudu podal okresní plnomocník ministerstva výkupu. Soud svým rozhodnutím buď potvrdil, že dodávka byla stanovena v souladu s předpisy o povinných dodávkách, nebo žalobu zamítl. ◦ Zákon č. 14/1954 Sb., o volbách do národních výborů (ve znění zákona č. 11/1957 Sb. účinném od 16. března 1957) a zákon č. 27/1954 Sb., o volbách do Národního shromáždění, ve znění pozdějších předpisů81 zavedly shodně právo občana podat k okresnímu soudu 78

V následujícím srov. MACUR, Josef. Správní soudnictví. Brno: Universita J. E. Purkyně, 1986, s. 58–60. Zřízené zákonem č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří. 80 Opravný prostředek se podával do 30 dnů ode dne doručení výměru, a to u příslušného soudu, kterým byl v prvním stupni soud okresní. Proti jeho rozhodnutí (rozhodoval usnesením) bylo možno podat odvolání (stížnost), a to opět ve lhůtě 30 dnů. O odvolání rozhodoval krajský soud. 81 Tato úprava byla postupně přebírána vždy do nové právní úpravy voleb (srovnej např. zákon č. 39/1960 Sb., o volbách do národních výborů, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 27/1954 Sb., o volbách do Národního shromáždění, ve znění pozdějších předpisů; zákon č. 44/1971 Sb., o volbách do Federálního shromáždění, ve znění pozdějších předpisů), díky tomu přečkala až do počátku 90. let 20. století). 79

30

návrh na přezkum rozhodnutí, kterým rada místního národního výboru zamítla návrh občana na provedení opravy chyb nebo nesprávností v seznamu voličů. Pokud soud dal občanovi za pravdu, byla rada místního národního výboru povinna opravu v seznamu voličů provést. Soud rozhodoval usnesením, proti kterému již nebylo možno podat žádný opravný prostředek (šlo o konečné rozhodnutí). ◦ Zákon č. 67/1956 Sb., o hospodaření s byty (ve znění zákona č. 147/1961 Sb. účinném ke dni 14. prosince 1961) zaváděl zvláštní formu soudního přezkumu správního aktu – příkazu k vyklizení bytu vydaného výkonným orgánem místního národního výboru. Uživatel bytu (v některých případech i vlastník domu) se mohl do 15 dnů odvolat k okresnímu (lidovému) soudu. V případě, že příkaz k vyklizení bytu nebyl vydán v souladu se zákonem, soud jej zrušil. Byl-li vydán v souladu se zákonem, soud jej potvrdil. Jedině tehdy se příkaz mohl stát vykonatelným. Proti rozhodnutí soudu již nebyl možný žádný opravný prostředek. Tato zvláštní forma soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu existovala pouze do roku 1964 (kdy vstoupil v účinnost nový zákon o hospodaření s byty82 – ten již vykonatelnost příkazu místního národního výboru na schválení soudu nevázal). 4.1.1

Občanský soudní řád z roku 1963 V šedesátých letech vešel v účinnost nový občanský soudní řád,83 který pravomoc obec-

ných soudů v oblasti přezkumu správních rozhodnutí ještě drobně rozšířil, přesto stále praktické využití zůstávalo velice omezené, nadále se uplatňoval princip pozitivní enumerace – možnost přezkumu správních rozhodnutí soudem (ovšemže nikoli soudem správním) bylo tedy možno nalézt pouze v několika případech84 (a přestože se postupně množství případů s možností přezkumu rozšiřovala, jejich počet byl stále velice nízký): ◦ Nadále existovala možnost domáhat se tímto způsobem opravy voličských seznamů (ostatně jak jsem již zmínila výše na str. 30). ◦ Soudnímu přezkumu dále podléhala např. rozhodnutí orgánu (úřadu) důchodového zabezpečení a národního výboru jako odvolacího orgánu o zákonném nároku ve věcech důchodového zabezpečení (srov. § 116 zákona 121/1975 Sb., o sociálním zabezpečení, v původním znění účinném ke dni 1. ledna 1976). 82

Zákon č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty. Nám dobře známý zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád. 84 Srov. FIALA, Josef, MATES, Pavel, PRŮCHA, Petr. K problematice správního soudnictví. Správní právo, 1990, roč. 23, č. 5, s. 262–263., dále MACUR, Josef. Správní soudnictví. Brno: Universita J. E. Purkyně, 1986, s. 61–62. 83

31

◦ Soudní přezkum se vztahoval také na rozhodnutí orgánu krajské správy nemocenského pojištění v jiných než dávkových věcech nemocenského pojištění (srov. § 44 vyhl. č. 91/1958, kterou se uveřejňuje opatření Ústřední rady odborů o organizaci a provádění nemocenského pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů) a podobně také na rozhodnutí orgánů výrobních družstev v těchto věcech (srov. § 9 vyhl. č. 88/1967 Sb., o nemocenském pojištění členů výrobních družstev). ◦ Žádost o přezkum rozhodnutí, jímž bylo členu družstva uloženo kárné opatření, mohl tento člen podat do 30 dnů ode dne, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno, a to v případě, že měl za to, že při uložení kárného opatření byl porušen právní předpis, stanovy družstva či jiné vnitrodružstevní předpisy, nebo že kárné řízení zůstalo neúplné (srov. § 64 odst. 2 zákona č. 122/1975 Sb., o zemědělském družstevnictví, ve znění zákona č. 111/1984 Sb. účinném ke dni 1. ledna 1985). ◦ Dále pak byl-li někdo (bez svého souhlasu) převzat do ústavní péče pro duševní poruchu, mohly určité osoby a orgány85 kdykoli navrhnout, aby bylo rozhodnutí národního výboru, kterým bylo toto převzetí potvrzeno nebo zrušeno, přezkoumáno soudem. Takto žádat se mohlo opakovaně, nejdříve však 6 měsíců od právní moci rozhodnutí soudu (srov. § 24 odst. 4 zákona č. 20/1966, o péči o zdraví lidu). ◦ Přezkumu podléhala také rozhodnutí celního ředitelství o stanovení celní hodnoty obchodního zboží, vydaná na základě odvolání proti rozhodnutí celnice. Příslušným k projednání zde byl krajský soud, v jehož obvodu mělo celní ředitelství sídlo (srov. § 112 odst. 1 a odst. 3 celního zákona č. 44/1974 Sb.,ve znění zákona č. 117/1983 Sb). ◦ Dočasně též existovala možnost přezkumu rozhodnutí Ústřední publikační správy (jako ústředního orgánu státní správy), kterým bylo pozastaveno uveřejnění informace v hromadném informačním prostředku (obdobně i v jiných veřejných publikačních prostředcích či při veřejné činnosti kulturních a osvětových zařízení). Proti takovému rozhodnutí se mohl vydavatel odvolat, a to ke krajskému soudu (§ 17 zákona č. 81/1966 Sb., o periodickém tisku a o ostatních hromadných informačních prostředcích, v původním znění účinném ke dni 8. listopadu 1966). ◦ Dočasně existovala i možnost politické strany nebo orgánu plnícího její funkci podat do 30 dnů návrh na přezkoumání pravomocného rozhodnutí ministerstva vnitra, kterým 85

Nemocný, osoby jemu blízké nebo jeho opatrovník; samo zdravotnické zařízení, orgány Revolučního odborového hnutí nebo jiné společenské instituce.

32

byl vysloven zákaz činnosti této politické strany nebo organizace, a to na základě předchozího rozhodnutí Národní fronty o tom, že politická strana či organizace není jejím členem (srovnej § 3 zákona č. 128/1968 Sb., o Národní frontě). ◦ Jako poslední zmíním ještě možnost přezkoumat rozhodnutí národního výboru o povinnosti osoby závislé na alkoholu či jiné návykové látce podrobit se ústavní péči a rozhodnutí národního výboru o správnosti zápisu osob závislých na alkoholu, nebo jiné návykové látce do evidence zdravotnického zařízení (§ 9 zákona ČNR č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, v původním znění účinném ke dni 1. července 1989). Občanský soudní řád z roku 1963 ve své části čtvrté, Opravné prostředky, obsahoval hlavu čtvrtou, Přezkoumání rozhodnutí jiných orgánů. O rozhodnutí jiných orgánů, stanovil-li tak zvláštní zákon, rozhodovaly podle obecných ustanovení OSŘ obecné soudy.86 Místní příslušnost se potom určovala podle sídla orgánu, o jehož rozhodnutí šlo, v případě rozhodnutí ústředního orgánu byl místně příslušným obecný soud toho, koho se rozhodnutí týkalo, případně (byl-li věcně příslušným krajský soud) krajský soud, v jehož obvodu se nacházel obecný soud toho, koho se rozhodnutí týkalo (srov. § 245 OSŘ). Účastníky řízení byli ti, kdo jimi byli i v řízení u jiného orgánu, a tento orgán (srov. § 246 OSŘ). Řízení u příslušného soudu bylo možno zahájit pouze na návrh, a to do 30 dnů od doručení správního rozhodnutí, případně do 6 měsíců, neobsahovalo-li toto rozhodnutí řádné poučení o opravném prostředku (srov. § 247 OSŘ). Byl-li návrh podán opožděně, osobou, která k tomu nebyla oprávněna, nebo se týkal rozhodnutí, u kterého nebyl přezkum zákonem umožněn, soud jej (bez nařízení jednání) zamítl. Byl-li návrh podán oprávněně, včas a oprávněnou osobou, soud nařídil ústní jednání. O návrhu se rozhodovalo usnesením – soud buď napadené rozhodnutí potvrdil, nebo zrušil (srov. § 249 OSŘ) – zde se tedy projevoval kasační princip. Až do rozhodnutí soudu měl orgán, jehož rozhodnutí bylo přezkoumáváno, možnost účastníkovi zcela vyhovět – přezkumné řízení u soudu bylo poté zastaveno (srov. § 248 OSŘ). Proti rozhodnutí soudu již nebylo možno podat odvolání ani návrh na obnovu řízení, bylo však možno podat stížnost pro porušení zákona (srov. § 250 OSŘ), a to s výjimkami, které pro řízení případně stanovil zvláštní zákon. 86

Ve většině věcí byly věcně příslušnými okresní soudy, výjimkou byly pouze věci důchodového zabezpečení a nemocenského pojištění a věci dle celního zákona (viz výše), kde byl v 1. stupni věcně příslušný krajský soud.

33

Jak vyplývá z § 244 OSŘ, bylo možno přezkoumávat pouze rozhodnutí správních orgánů a rozhodnutí odborových orgánů a orgánů výrobních družstev v jiných věcech, než v dávkových věcech nemocenského pojištění. Jak je patrno, OSŘ neobsahoval příliš rozsáhlou úpravu soudního přezkumu rozhodnutí učiněných jiným orgánem. Odpovídala však tomu, že přezkumu podléhalo skutečně málo druhů správních rozhodnutí. Novela Ústavy ČSSR87 v čl. 98 odst. 4 stanovila, že „působnost soudů při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí správních orgánů stanoví zákon Federálního shromáždění.ÿ Od účinnosti této novely se tedy opět setkáváme s ústavním zakotvením přezkumu správních rozhodnutí. Žádné praktické změny oproti minulosti tím však nenastaly – přezkum měly nadále provádět obecné soudy (tak, jak pojednávám níže), a to stále na základě pozitivní enumerace (která stojí na opačné straně než generální klauzule zvolená v prvorepublikové úpravě), podle příslušných ustanovení OSŘ.

4.2

Všeobecný dozor prokuratury Jak se ukazovalo v průběhu 50. let 20. století, nemělo mít již prvorepublikové správní

soudnictví své pokračování. Kromě přezkumu několika málo rozhodnutí prováděného obecnými soudy mělo být správní soudnictví nahrazeno tzv. všeobecným dozorem prokuratury. Zákon č. 65/1952 Sb., o prokuratuře (tedy ten samý zákon, kterým byly výslovně zrušeny všechny předpisy o správním soudě), stanovil generálnímu prokurátoru povinnost dozírat na zachovávání zákonnosti, a to tak, že mimo jiné „upozorňuje úřady, národní výbory, orgány a instituce na zjištěné závady a dává podnět k přezkoumání rozhodnutí a opatření, která odporují právnímu řádu (§ 2 písm. a)). V praxi to znamenalo, že generální prokurátor mohl (sám nebo prostředictvím jemu podřízených orgánů) proti takovým rozhodnutím nebo opatřením podat protest, a to právě u úřadů, národních výborů, orgánů nebo institucí, o jejichž rozhodnutí nebo opatření šlo. Nebylo-li protestu v určité k tomu určené lhůtě vyhověno (tedy nebylo-li dané rozhodnutí nebo opatření zrušeno nebo nahrazenonovým), rozhodl o protestu nadřízený orgán. Proti rozhodnutí, jímž nebylo protestu vyhověno, mohl být podán protest nový. Mělo-li ministerstvo či jiný ústřední úřad za to, že protest proti jeho rozhodnutí či opatření není odůvodněný, mohl věc ke konečnému rozhodnutí předložit vládě (dle § 3 a § 4). 87

Ústavní zákon č. 155/1969 Sb., kterým se mění a doplňuje hlava osmá Ústavy, účinný ke dni 1. ledna 1970.

34

Nový zákon88 již výslovně hovořil o všeobecném dozoru prokuratury. Šlo o dozor nad důsledným prováděním a zachováváním zákonů a jiných právních předpisů ministerstvy a jinými orgány státní správy, národními výbory, hospodářskými a jinými organizacemi, ale i jednotlivými občany (srov.§ 3). Generální prokurátor a jemu podřízení prokurátoři vykonávali toto své oprávnění tak, že přezkoumávaly zákonnost právních předpisů a jiných obecně závazných aktů vydávaných státními orgány, přezkoumávali zákonnost postupů a rozhodnutí těchto orgánů a případně měli oprávnění provádět u těchto orgánů prověrky dodržování zákonnosti těmito orgány (§ 14). Všeobecný dozor prokuratury byl prováděn velice kvalitně vyškolenými odborníky, takže ačkoli nemohl nahradit dosavadní správní soudnictví, přesto svým způsobem mohl (alespoň v určitém období) připomínat odkaz bývalého NSS.89 Naneštěstí byl všeobecný dozor v 80. letech negativně ovlivněn tím, že stát stanovoval kvantifikativní ukazatele povinného počtu provedených prověrek, podaných protestů a upozornění; dozor se zaměřoval pouze na ochranu veřejného zájmu (individuálními rozhodnutími správních orgánů se zabýval výhradně pouze na základě podnětu), takže pro občany nakonec neměl valný význam.90 Vývojem nastalé změny způsobily, že nezákonnosti, které byly zjištěny prováděnými prověrkami, byly řešeny pouhým upozorněním, ne podáním protestů – takže si dovedeme představit, jaký efekt asi takový postup měl. . . Problém také byl v tom, že řada politicky nevhodných záležitostí řešena vůbec nebyl.91 Myslím si, že idea všeobecného dozoru prokuratury nebyla vůbec špatná. Bohužel, objevila se v době, která jejímu rozvoji příliš nepřála. Možná, že v demokratickém prostředí by se uplatnila lépe. To již ale nemůžeme posoudit, neboť všeobecný dozor prokuratury přetrval pouze do počátku 90. let, kdy byl zákonem č. 283/1993, o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, zrušen.

4.3

Závěrem Jak je z předešlého textu patrné, správní soudnictví tedy v tomto období prakticky nee-

xistovalo. Ačkoli odborná veřejnost volala po jeho znovuobnovení (a to předeveším v průběhu 60.let a potom v menší míře i v druhé polovině let 80.), nebylo jí to přáno, a tak k jeho znovuzrození u nás došlo až po pádu komunistického režimu, tedy po roce 1989. 88

Zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, ve znění zákona č. 196/1988 Sb. účinném ke dni 14. prosince 1988 Srov. MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 36. 90 Tamtéž. 91 O všeobecném dozoru prokuratury srov. Tamtéž, s. 35–37.

89

35

5

Období let 1989–2002 Po roce 1989 bylo správní soudnictví nejprve zakotveno v 36 odst. 2 ústavního zákona

č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod – toto ustanovení dávalo tomu, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, možnost obrátit se na soud s žádostí o přezkum zákonnosti takového rozhodnutí. Podobně jako ve správním soudnictví před rokem 1952, i tady bylo správní soudnictví pojato a vymezeno pouze jako správní soudnictví v užším slova smyslu (srovnej k tomu kapitolu Pojem správního soudnictví, str. 10 a násl.). Jak bude patrné z dalšího textu, postupem let se však ukázalo, že takový rozsah přezkumu není již dostatečný, o tom ale blíže pojednám až na jiném místě této práce (viz str. 44). Ve stejné podobě (a stejném článku) bylo správní soudnictví opětovně zakotveno i Listinou základních práv a svobod z roku 1993 (tedy po vzniku samostatné České republiky). Ústava ČR navíc do soustavy soudů (opět po mnohaleté pauze) ve svém čl. 91 zakotvila existenci Nejvyššího správní soudu. Vzhledem k tomu, že přijetí nové koncepční úpravy správního soudnictví nebylo bezprostředně po roce 1989 prakticky možné (tradice správního soudnictví z období první republiky byla zapomenuta), sáhl zákonodárce po procesním předpisu, který se jako jediný nabízel – po OSŘ, ve kterém byla právní úprava soudního přezkumu správních rozhodnutí zakotvena již o mnoho let dříve. Zákon však musel být upraven, aby vyhovoval potřebám nově vzniklého demokratického státu, který hodlá správnímu soudnictví přikládat mnohem větší důležitost. Stalo se tak tedy zákonem č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád. Správní soudnictví tak bylo ode dne účinnosti této novely (tedy ode dne 1. ledna 1992) nově upraveno v části páté OSŘ. Výkonem správního soudnictví byly nadále pověřeny obecné soudy (vybudování soustavy správních soudů se zřejmě zdálo příliš nákladné a organizačně prakticky neproveditelné, neboť hlavní požadavek byl, aby správní soudnictví začalo fungovat co nejdříve. Výše uvedené řešení správního soudnictví bylo připravováno poměrně ve spěchu s tím, že časem bude připravena zcela nová koncepce správního soudnictví, a tomu tedy odpovídá také (ne)kvalita samotné právní úpravy, o čemž ale pohovořím až na jiném místě této kapitoly. Samostatná zmínka též bude patřit NSS, který, ač zřízen již Ústavou ČR, nefungoval ještě po dobu následujících deseti let.

36

5.1

Právní úprava Nejdříve bych ráda upozornila na to, že ačkoli se v následujícím textu snažím o zachycení

právní úpravy správního soudnictví, neusiluji o celkový výklad se všemi detaily (jednak tu pro takovou snahu není dostatek prostoru, jednak lze v detailech odkázat na odbornou literaturu92 ) – proto uvádím pouze takové informace, které pro účely této práce považuji za podstatné, případně zajímavé. Pro bližší srovnání samozřejmě doporučuji samotné znění OSŘ. Právní úprava správního soudnictví po roce 1991 (tedy od novely 519/1991 Sb.) vykazovala jeden specifický rys – část 5. OSŘ v sobě obsahovala vlastně dvě skupiny řízení: První byla upravena v hlavě druhé – rozhodování o žalobách proti pravomocnému rozhodnutí správních orgánů, druhou upravovala hlava třetí – rozhodování o opravných prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů (šlo tedy v podstatě o další fázi řízení před správním orgánem). Jaký je v nich vlastně rozdíl, na to poukáži níže při jejich popisu. Zákon nejdříve vymezuje obecné otázky, které jsou společné pro hlavu druhou i hlavu třetí: Na úvod se sluší vymezit, co je vlastně předmětem soudního přezkumu ve správním soudnictví – zákon na to pamatoval hned v prvním ustanovení části páté – tedy v § 244: soudy ve správním soudnictví přezkoumávaly rozhodnutí orgánů veřejné správy (tedy rozhodnutí vydaných ve správním řízení a těch rozhodnutí, kterými se zakládaly, měnily nebo rušily práva a povinnosti fyzických nebo právnických osob) – těmito orgány byly orgány státní správy, orgány územní či zájmové samosprávy, ale i další právnické osoby, pokud jim zákon svěřoval rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy (§ 244). Přezkumná činnost soudů se i zde vztahovala pouze na zákonnost postupu správního orgánu při projednávání dané věci. Jak bude ještě upozorněno, předmětem správního soudnictví byla pouze (konstitutivní) rozhodnutí správních orgánů (která byla způsobilá nabývat právní moci93 ) – přezkumu tedy nebyla podrobena např. nejrůznější osvědčení či vyjádření správního orgánu nebo rozhodnutí deklaratorní – což ale nebylo v pořádku, neboť takových rozhodnutí vznikala celá řada, ale občan se proti nim nemohl nijak bránit. Věcně příslušné k přezkoumávání rozhodnutí správních orgánů byly obecně krajské soudy (§ 246). Vrchní soud94 byl věcně příslušný k přezkoumávání rozhodnutí ústředních orgánů České re92

Doporučuji především MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 69–271. Srov. MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. Brno: Masarykova univerzita, 1992, s. 136. 94 Před rozpadem ČSFR byl k přezkoumávání rozhodnutí federálních správních orgánů příslušný Nejvyšší soud ČSFR, k přezkoumávání rozhodnutí ústředních orgánů republik byl potom, opět s výjimkou důchodových věcí a věcí nemocenského zabezpečení a hmotného zabezpečení chazečů o zaměstnání, příslušný Nejvyšší soud ČR a Nejvyšší soud SR. V ostatním to byly soudy krajské. Po rozpadu federace spadly záležitosti Nyjvyššího soudu 93

37

publiky, s výjimkou věcí důchodového a nemocenského zabezpečení a hmotného zabezpečení uchazečů o zaměstnání podle předpisů o zaměstnanosti. Zda bude v prvním stupni příslušný krajský nebo vrchní soud, záleželo na tom, který správní orgán rozhodoval o věci jako poslední – rozhodoval-li ústřední orgán, věcně příslušný k projednání žaloby byl vrchní soud, jinak byl příslušný soud krajský.95 Okresní soudy pak byly příslušné k přezkoumávání rozhodnutí o přestupcích a v případech, kdy tak stanovil zákon. Obecně lze říci, že vrchní soud(y) i soudy okresní byly příslušné pouze v malé části věcí. Hlavní judikatorní činnost ležela na bedrech krajských soudů – ty rozhodovaly naprostou většinu správních věcí, což mělo zajistit požadavek, aby soudci rozhodující tyto věci byli dostatečně kvalifikovaní. Na druhou stranu to s sebou přineslo i jeden velký problém – judikatorní činnost nebyla jednotná a stejné věci byly u různých soudů (tedy v různých místech – podle toho, který krajský soud o věci rozhodoval) mnohdy rozhodovány jinak.96 Dotkla jsem se teď jednoho z problémů, které s sebou tato právní úprava nesla, a které za několik let měly vyústit až ve zrušení celé části páté OSŘ Ústavním soudem. Místně příslušným byl potom zpravidla soud, v jehož obvodu měl sídlo správní orgán, o jehož rozhodnutí šlo. V řízení podle hlavy třetí byl však místně příslušný obecný soud navrhovatele anebo krajský soud, v jehož obvodu byl tento soud obecný. Znovu chci zdůraznit, že výkon správního soudnictví příslušel obecným soudům, které rozhodovaly zpravidla v senátech (složených z předsedy a dvou soudců), nebo samosoudcem (v případě, kdy byl k projednání věci příslušný okresní soud a ve věcech, u nichž to výslovně stanovil zákon).

5.2

Hlava druhá – rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů Ráda bych zde nyní shrnula základní podobu správního soudnictví upraveného v hlavě

druhé OSŘ (opět zde čtenáře odkazuji na srovnání níže uvedého se zákonem – §§ 247–250k). OSŘ v § 247 odst. 1 stanovil, že: „Podle ustanovení této hlavy se postupuje v případech, v nichž fyzická nebo právnická osoba tvrdí, že byla na svých právech zkrácena rozhodnutím správního orgánu, a žádá, aby soud přezkoumal zákonnost tohoto rozhodnutí.ÿ Podobně jako tomu bylo již v rakouském právu, i zde musela dotyčná osoba tvrdit, že bylo ČSFR i Nejvyššího soudu ČR do působnosti vrchního soudu v Praze, ke kterému se od roku 1996 přidal i vrchní soud v Olomouci. Srov. MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 95. 95 Srov. Tamtéž. 96 Srov. Tamtéž.

38

poškozeno (či ohroženo) její subjektivní právo. Předpokladem pro postup podle této hlavy byla existence pravomocného rozhodnutí (tedy rozhodnutí, u kterého již žalobce vyčerpal všechny řádné opravné prostředky, které pro danou věc byly ve správním řízení přípustné). Pravomoc soudů ve správním soudnictví, jak patrno, byla v zákoně vymezena poměrně obecně (zákonodárce se zde inspirovl využitím generální klauzule, kterou můžeme nalézt v úpravě před rokem 1952). Proto zákon zároveň stanovil i určité výjimky z obecného pravidla97 . První skupina výjimek jsou ty, které vyjmenovává § 248 v odst. 1 a 2 (je jich celá řada - např. soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, která nemají povahu rozhodnutí o právu či povinnosti fyzické nebo právnické osoby, jako jsou obecně závazné normativní akty, rozhodnutí organizační povahy a rohodnutí upravující vnitřní poměry orgánu, který je vydal; rozhodnutí přezkoumávaná podle hlavy třetí části páté nebo podle obecných ustanovení OSŘ; rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách apod.), druhá skupina byla v souladu s § 248 odst. 3 vymezena přílohou A OSŘ (šlo opět o celou řadu oblastí, ve kterých zákonodárce předpokládal častější obměny, proto zřejmě zvolil formu přílohy k zákonu98 ), případně dalšími zákony. Podle některých názorů99 můžeme pouze tuto hlavu části páté považovat za úpravu správního soudnictví v té pravé podobě. Šlo tu totiž o přezkum pravomocného rozhodnutí správního orgánu vyvolaný na základě podané žaloby.100 Poměrně neobvyklá byla povinnost žalobce být v řízení zastoupen advokátem nebo komerčním právníkem, později notářem (pokud žalobce sám, příp. jeho zaměstnanec jednající za něj u soudu, neměl právnické vzdělání), s výjimkou věcí, ve kterých byla dána věcná příslušnost okresního soudu nebo šlo-li o přezkoumání rozhodnutí ve věcech nemocenského pojištění či důchodového zabezpečení. Tato povinnost byla hlavně veřejností nelibě přijímána (především tedy to, že zastoupen mohl být účastník právě pouze advokátem či notářem, ale ne už jiným 97

MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. Brno: Masarykova univerzita, 1992, s. 126. 98 Tamtéž, s. 127. 99 Tamtéž, s. 139. 100 Přezkumné řízení bylo možné, jak jsem právě zmínila, zahájit pouze na návrh (§ 249) – žalobou, která měla kromě obecných náležitostí obsahovat i označení rozhodnutí správního orgánu, které se jí napadá, vyjádření, v jakém rozsahu se toto rozhodnutí napadá, uvedení důvodů, v čem žalobce spatřuje nezákonnost rozhodnutí správního orgánu, a jaký konečný návrh činí. Účastníky řízení byli žalobce (fyzická nebo právnická osoba, která tvrdí, že byla rozhodnutím správního orgánu zkrácena na svých právech, stejně tak i když s ní v řízení jednáno vůbec nebylo, ač býti mělo) a žalovaný (správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni). Více osob, které se cítí být zkráceno na svých právech, mohlo podat společnou žalobu; účastníkem byl i ten, na něhož se též mělo vztahovat rozhodnutí o žalobě, a to pro nerozlučnost společenství práv se žalobcem (§ 250). Pro podání žaloby byly stanoveny dva měsíce od doručení rozhodnutí správního orgánu, který ve věci rozhodl v posledním stupni (nestanovil-li zvláštní zákon jinak). Zmeškání lhůty nebylo možno prominout (§ 250b). Žaloba obecně neměla odkladný účinek. Na žádost účastníka však mohl předseda senátu usnesením vykonatelnost rozhodnutí odložit, hrozila-li by neprodleným výkonem napadeného rozhodnutí závažná újma (srovnej § 250c OSŘ).

39

odborníkem, jako např. daňovým pooradcem), nicméně Ústavní soud v této otázce později namítaný rozpor s ústavním pořádkem nespatřoval (více – str. 45). Předseda senátu zastavil řízení v případě, že žaloba byla podána opožděně, neoprávněnou osobou, směřovala proti rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumávání soudem; jestliže žalobce neodstranil vady žaloby, jejichž odstranění soud nařídil a jež bránily věcnému vyřízení žaloby, jestliže žalobce není zastoupen, nebo jestliže žaloba byla vzata zpět (§ 250d odst. 3). V jednoduchých případech (kdy správní orgán nepochybně vycházel ze správně zjištěného skutkového stavu a šlo pouze o posouzení právní otázky, případně bylo-li rozdhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů – § 250f) mohl soud rozhodnout o žalobě rozsudkem, a to bez nařízení ústního jednání (tedy v jakémsi zjednodušeném řízení). Toto ustanovení bylo ke dni 1. 5. 1997 z důvodu neústavnosti zrušeno nálezem Ústavního soudu101 a nahrazeno pravidlem (nadále v § 250f102 ), že soud může takto bez jednání rozhodnout jen v případě, že je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů nebo v případě, že to účastníci shodně navrhli anebo s tím souhlasí (za souhlas bylo chápáno i nevyjádření nesouhlasu, a to do patnácti dnů od doručení výzvy soudu). Nebylo-li možné věc vyřešit takto zjednodušeně, předvolal předseda senátu k (veřejnému ústnímu) jednání účastníky (mohl si k němu vyžádat i potřebné podklady, popřípadě další písemná vyjádření účastníků), jejich nedostavení se na jednání však nebránilo projednání věci – z tohoto důvodu nebylo možno řízení přerušit (§ 250g). Až do rozhodnutí soudu měl žalobce možnost omezit rozsah napadení správního rozhodnutí – rozšířit je ale mohl jen ve lhůtě pro podání žaloby, až do rozhodnutí soudu také mohl vzít svou žalobu zpět. Zmínit musím rozhodně i poměrně problematické ustanovení § 250i, podle něhož byl při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí pro soud rozhodující skutkový stav, který tu byl v době vydání napadeného rozhodnutí – dokazování se tedy neprovádělo. Toto ustanovení však podle M. Mazance nelze vykládat tak, že by se provádět nesmělo (soud provede důkazy tam, kde se potřebuje ujistit, zda skutkový stav zjištěný správním orgánem odpovídá skutečnosti; pokud by ale dokazování nevedlo pouze k tomuto drobnému upřesnění, neměl soud důkazy provádět, ale hned rozhodnutí správního orgánu zrušit.103 K vadám řízení před správním orgánem měl potom soud přihlédnout pouze tehdy, jestliže vzniklé vady mohly mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. 101

Blíže srov. Nález Ústavního soudu ze dne 24. 9. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 18/96. In Ústavní soud České republiky. Sbírka nálezů a usnesení. II. díl, sv. 6. Praha: C. H. Beck, 1996, s. 109–114. 102 Srov. zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 202/2000 Sb. účinném ke dni 1. července 2002. 103 srovnej MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 200–204.

40

Soud rozsudkem zamítl žalobu tehdy, došel-li k závěru, že napadené rozhodnutí je v souladu se zákonem (§ 250j odst. 1). Soud rozsudkem zrušil napadené rozhodnutí (a případně i rozhodntuí správního orgánu prvého stupně) a vrátil věc žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení, došel-li k závěru, že věc byla po právní stránce posouzena nesprávně nebo že zjištění skutkového stavu, z kterého vycházelo správní rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisů, případně že zjištění skutkového stavu je nedostačující k posouzení věci; případně ukázalo-li se až při jednání, že je rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů (§ 250j odst. 2). Správní orgán byl pak vázán právním názorem soudu. Co rozhodně nebylo na této právní úpravě v pořádku, je okolnost, že proti rozhodnutí soudu již dále nebyl přípustný opravný prostředek. Tento bod se také měl, a to oprávněně, v budoucnu stát jedním z hlavních terčů kritiky jako ustanovení protiústavní.

5.3

Hlava třetí – rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů Ustanovení hlavy třetí (§§ 250l–250s) se vztahovala na případy, ve kterých zákon svěřoval

soudům rozhodování o opravných prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů. V tomto případě šlo tedy vlastně o pokračování správního řízení – jen tu o opravném prostředku proti správnímu rozhodnutí rozhodoval soud, ne správní orgán. Ačkoli se rozsah přezkumu104 průběhem let rozšiřoval, původní vize byla opačná – mělo jít pouze o úpravu dočasnou.105 Pro výčet rozhodnutí, která bylo možno podrobit přezkumu, byl zvolen princip enumerativní (tedy pouze stanovil-li tak zvláštní zákon) – obdobně, jako to známe z úpravy přezkumu správních rozhodnutí před rokem 1989. Na ustanovení třetí hlavou neupravená se mělo přiměřeně užít ustanovení hlavy druhé (s výjimkou povinného zastoupení advokátem či notářem). Řízení bylo zahájeno vždy pouze na návrh106 – na základě opravného prostředku proti roz104

Srov. konrétní případy, kde byl přezkum umožněn – např. MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. Brno: Masarykova univerzita, 1992, s. 143–146. 105 K tomu blíže srov. MIKULE, Vladimír, SLÁDEČEK, Vladimír. Nad nálezem Ústavního soudu, kterým byla zrušena úprava správního soudnictví. Bulletin advokacie, 2002, č. 10, s. 60. 106 Návrh se podával u příslušného soudu ve lhůtě 30 dnů od doručení rozhodnutí, pokud zvláštní zákon nestanovil něco jiného. Chybělo-li v rozhodnutí poučení o opravném prostředku, bylo možno jej napadnout do šesti měsíců od jeho doručení. Účastníky řízení byli ti, kteří jimi byli i v řízení u správního orgánu, a správní orgán, jehož rozhodnutí se přezkoumávalo (§ 250m). Podání opravného prostředku nemělo odkladný účinek, ale pokud to povaha věci nevylučovala, mohl ten, kdo podal opravný prostředek, navrhnout odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí. Soud mohl tomuto návrhu vyhovět v případě, že by provedením napadeného rozhodnutí byl zmařen účel jeho přezkoumání (§ 250n).

41

hodnutí správního orgánu (nešlo o žalobu jako v hlavě druhé). Správní orgán, jehož rozhodnutí bylo přezkoumáváno, mohl po zahájení řízení ještě vydat nové rozhodnutí, kterým návrhu zcela vyhověl, soud potom usnesením toto řízení zastavil (§ 250o). Soud usnesením návrh odmítl (§ 250p), byl-li podán opožděně, neoprávněnou osobou, směřoval-li proti rozhodnutí, které přezkumu nepodléhalo; případně navrhovatel neodstranil vady, jejichž odstranění soud nařídil a které bránily věcnému vyřízení návrhu. K vyřízení opravného prostředku mohlo dojít též zkráceným způsobem (podle § 250f, příp. § 250o), v opačném případě bylo nařízeno jednání. Oproti řízení podle hlavy druhé, zde bylo soudu výslovně (§ 250q odst. 1) umožněno provést důkazy nezbytné k přezkoumání napadeného rozhodnutí . O opravném prostředku soud rozhodoval rozsudkem, kterým přezkoumávané rozhodnutí buď potvrdil, nebo je zrušil a vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení (zde se tedy jasně uplatňoval princip kasace), správní orgán byl potom při novém projednání vázán právním názorem soudu. Ani zde nebyly proti rozhodnutí soudu přípustné opravné prostředky (s výjimkou rozhodnutí ve věcech důchodového zabezpečení, kde bylo možno podat odvolání, o němž rozhodoval vrchní soud, stejně tak bylo v těchto věcech přípustné podání dovolání a později i žalobu pro zmatečnost).

Takto zvolená nesourodá107 dvojí úprava správního soudnictví nebyla zvolena šťastně. Zahrnutí úpravy obsažené v druhé a třetí hlavě do jedné společné části páté OSŘ „nepřispívá k přehlednosti, vnitřní jednotě, souladnosti a logičnosti právního řádu.ÿ108 Úprava hlavy druhé totiž vychází z koncepce rakouského správního soudnictví, zatímco ustanovení hlavy třetí se podobá spíše úpravě přezkumu rozhodnutí (učiněných jiným orgánem) před rokem 1989.109 V praxi tato nesourodost nedávala příliš smysl a působila některé výkladové problémy (např. už v tom, podle které hlavy části páté se bude v konkrétním případě postupovat).110 Zákonodárci se na počátku 90. let zřejmě domnívali, že tuto rozpornost se brzy podaří 107

Rozpornost tkví již např. v tom, že úprava podle hlavy druhé se podobá řízení spornému, zatímco řízení podle hlavy třetí má spíše rysy řízení nesporného. Dále jsou v obou úpravách odlišně chápáni účastníci řízení, povinné zastoupení advokátem se pro hlavu třetí nepoužije. . . Rozdílný přístup se týká i možnosti soudu provést dokazování. Blíže srov. MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. Brno: Masarykova univerzita, 1992, s. 138–139. 108 Tamtéž, s. 139. 109 MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996, s. 230. 110 Srov. Tamtéž, s. 233.

42

odstranit přijetím nové koncepce správního soudnictví. Vzhledem k tomu, že se tato jejich představa nenaplnila, existovala (a byla uplatňována) takto nevhovující úprava dlouhou řadu let.

5.4

Problémy zákonné úpravy a role Ústavního soudu při jejich řešení Jak jsem již poznamenala, zákonná úprava správního soudnictví byla připravena poměrně

narychlo, s předpokladem, že je to řešení dočasné, které bude brzo nahrazeno zcela novou, komplexní právní úpravou. K tomu však po několik let nedocházelo (ačkoli první návrh zákona upravujícího správní soudnictví vznikl již v průběhu roku 1993), návrhy zákona o správním soudnictví vůbec nebyly Parlamentu předloženy,111 reforma se odkládala. . . a sílily hlasy nevole proti úpravě, která více a více odhalovala své závažné nedostatky. Nespočet novelizací, které po celá devadesátá léta úpravu části páté OSŘ provázely, sám o něčem vypovídá – nicméně cestou novelizací se nedostatky odstranit nepodařilo. Dále nebylo možno přehlédnout fakt, že Česká republika již na počátku 90. let přijala závazky vyplývající z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,112 která na oblast soudní kontroly činnosti veřejné správy klade vyšší nároky (šlo především o problematiku čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Kvůli nemožnosti podat opravný prostředek proti rozhodnutím ve správním soudnictví, byl jediným, kdo mohl zmírňovat trhliny v zákonné úpravě části páté OSŘ, Ústavní soud, ke kterému se řada neúspěšných žalobců obracela (samozřejmě i se zcela obyčejnými problémy, což Ústavní soud samozřejmě nesl nelibě). Ústavní soud tedy po celé roky zastával úlohu neexistujícího NSS, čas od času byl nucen přistoupit ke zrušení některých ustanovení části páté OSŘ, a to pro jejich neústavnost.113 Poslední kapkou do pověstného poháru trpělivosti zřejmě bylo několik ústavních stížností, které soud v poměrně krátkém časovém intervalu (v letech 1999–2001) obdržel, a které nakonec vedly k razantnímu rozhodnutí – zrušení celé části páté OSŘ. Ráda bych nyní shrnula 111

Srov. MIKULE, Vladimír, SLÁDEČEK, Vladimír. Nad nálezem Ústavního soudu, kterým byla zrušena úprava správního soudnictví. Bulletin advokacie, 2002, č. 10, s. 60. 112 zákon č. 209/1992 Sb., Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících, ve znění pozdějších předpisů. 113 Mimo jiné např. zrušil ustanovení § 250f OSŘ, a to z důvodu neústavnosti spatřované v tom, že soud ve zjednodušeném řízení o žalobě rozhodne bez nařízení ústního jednání – tedy zcela o své vůli – a ani proti takovému rozhodnutí (nezávislému na mínění stran) zákon neumožňuje žádný opravný prostředek. Blíže srov. Nález Ústavního soudu ze dne 24. 9. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 18/96. In Ústavní soud České republiky. Sbírka nálezů a usnesení. II. díl, sv. 6. Praha: C. H. Beck, 1996, s. 109–114.

43

alespoň nejzásadnější teze114 tohoto rozhodnutí, pro které již nebylo možno dále trpět „nedokonalostiÿ tehdejší právní úpravy:115 ◦ Na prvním místě je podle mého nezbytné uvést základní problém (který také nejvíc souvisí s tématem mé práce) – Ústava ČR článkem 91 začleňuje do soustavy soudů ČR i NSS, čímž ale vznikal zásadní rozpor s ústavním pořádkem, když praxe (OSŘ) zavedla model zcela odlišný, neboť povolávala k přezkumu správních rozhodnutí „tři na sobě nezávislé roviny rozhodováníÿ,116 tedy soudy vrchní, krajské a okresní, přičemž ale zpravidla bylo toto rozhodování (tedy s výjimkou věcí důchodových) konečné (nenaplnil se tedy požadavek Ústavy ČR, aby na vrcholu správního soudnictví byl jeden soud, který by v sobě veškerou problematiku přezkumu správních rozhodnutí zastřešoval). ◦ Dalším namítaným problémem117 byl nesoulad právní úpravy správního soudnictví s Úmluvou (přesněji s jejím čl. 6 odst. 1): Šlo především o možnost přezkumu správních rozhodnutí pouze po stránce zákonnosti (a to bez ohledu na konkrétní povahu věci). Ačkoli byla tato úprava v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny, nebyla v souladu právě s Úmluvou, která vyžaduje, aby věc byla projednána soudem, a to komplexně (tedy nejen v otázce zákonnosti správního rozhodnutí, ale i v otázce jeho věcné správnosti). ◦ Zásadní nedostatky vykazovalo též ustanovení § 250 odst. 2 OSŘ, které oprávnění podat žalobu vázalo na podmínku účastenství ve správním řízení. Tímto ustanovením však mnohdy docházelo k porušování ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny (neboť tak někdy nebyl umožněn přezkum zákonnosti rozhodnutí správního orgánu v případě, kdy byla dotčená osoba zkrácena na svých právech zaručených Listinou!), ale i čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť neumožňovalo rovný přístup k soudu všem, o jejichž občanská práva nebo závazky šlo.118 ◦ Již od počátku účinnosti této právní úpravy správního soudnictví se jako nedostatečné (zejména v souvislosti s porovnáním právních úprav v jiných zemích119 jevilo samotné (úzké) vymezení předmětu správního soudnictví. Právní úprava tak neposkytovala 114

K podrobnostem o otázce zrušení celé části páté OSŘ doporučuji též srovnání s: MIKULE, Vladimír, SLÁDEČEK, Vladimír. Nad nálezem Ústavního soudu, kterým byla zrušena úprava správního soudnictví. Bulletin advokacie, 2002, č. 10, s. 59–66. 115 K celé problematice srovnej podrobněji nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99. 116 Nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99. In Ústavní soud České republiky. Sbírka nálezů a usnesení. II. díl, sv. 22. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 338. 117 Tamtéž, s. 339. 118 Tamtéž, s. 340–341. 119 Srov. MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. Brno: Masarykova univerzita, 1992, s. 135–136.

44

soudní ochranu před nezákonnými postupy či zásahy veřejné správy, které nejsou správními rozhodnutími (jako např. bezprostřední zásahy či vydávání osvědčení s mnohdy významnými právními důsledky), neexistoval ani žádný prostředek k ochraně před nečinností správního úřadu, správní soudy nemohly rozhodnout o tom, že správní rozhodnutí je nicotné, nulitní, nebo že vydáno vůbec nebylo, či přezkoumávat zákonnost podzákonných právních předpisů.120 Také v těchto případech často musel Ústavní soud zastupovat neexistující NSS. ◦ Samostatný problém představovala otázka správního trestání.121 ◦ Napadána byla i některá další ustanovení OSŘ, nicméně jejich neústavnost Ústavní soud výslovně neshledal.122 Po zhodnocení výše uvedených okolností přistoupil tedy Ústavní soud ke zrušení celé části páté OSŘ upravující správní soudnictví u nás. A tady vznikl opět další problém – Ústavní soud totiž zrušil celou část pátou OSŘ, ačkoliv sám ve svém nálezu výslovně uvedl, že rozhodně celá tato právní úprava protiústavní není: „Činí tak s vědomím, že řada ustanovení této části a institutů v ní upravených neústavními nejsou a budou v té či oné podobě přítomny i v úpravě nové.ÿ123 Takové oprávnění (tedy zrušit ustanovení zákona, které není v rozporu s ústavním zákonem či – v té době i – s mezinárodní smlouvou) však Ústavní soud nemá (srov. čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR) a nikdy v minulosti neměl.124 Vzhledem k tomu, že příprava tak zásadní právní úpravy, kterou úprava správního soudnictví rozhodně je, vyžaduje pochopitelně delší časové období, odložil Ústavní soud vykonatelnost 120

Souhrnně lze říci, že v minulé právní úpravě nešlo o správní soudnictví v širším slova smyslu (srov. str. 10). K tomu srovnej Nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99. In Ústavní soud České republiky. Sbírka nálezů a usnesení. II. díl, sv. 22. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 339. 122 Šlo v první řadě o ustanovení § 250a OSŘ a jím určenou povinnost být v řízení podle hlavy druhé OSŘ obligatorně zastoupen advokátem či notářem. Ačkoli se tato povinnost mohla zdát jako velmi přísná, byla v ní spatřována snaha o zajištění odborného zastoupení před soudem v právně složitých věcech. V řízení, kde šlo pouze o přezkum zákonnosti, tak nebylo potřeba znalostí vlastní věci (kterou měli například daňoví poradci, kteří však účastníka zastupovat nemohli), ale spíše otázek právních (takovou znalost mají bezesporu především advokáti či notáři). K tomu blíže srov. Tamtéž, s. 341. Dále pak byla namítána neústavnost úpravy zpravidla jednoinstančního soudního přezkumu. Ústavní soud však ani v tomto případě nespatřoval neústavnost takové úpravy, neboť Ústava ČR ani Listina (mimochodem však ani Úmluva či jiné mezinárodní smlouvy) nestanoví požadavek vícestupňovosti soudnictví. Na druhou stranu však Ústavní soud vyjádřil souhlas s tím, že pro rozhodovací praxi soudů by bylo vhodné, kdyby existoval mechanismus zajišťující sjednocování judikatury – čímž by se zlepšil i přístup správních orgánů k vlastnímu rozhodování (neboť by si byly vědomy toho, že ledabylé či nesprávné rozhodnutí bude podléhat soudní kontrole s jistými pravidly). Blíže srov. Tamtéž, s. 339–340. 123 Tamtéž, s. 342. 124 K této otázce srovnej podrobněji MIKULE, Vladimír, SLÁDEČEK, Vladimír. Nad nálezem Ústavního soudu, kterým byla zrušena úprava správního soudnictví. Bulletin advokacie, 2002, č. 10, s. 59–66. 121

45

zrušujícího výroku do 31. 12. 2002. Zákonodárce byl tak donucen urychlit práci na tehdy již (opět) připravované reformě správního soudnictví, kterou měla započít nová etapa správního soudnictví u nás. To už je ale předmětem příští kapitoly.

46

6

Od vzniku NSS po současnost Poté, co Ústavní soud zrušil celou část pátou OSŘ, rozpoutala se v odborných kruzích

divoká diskuze o tom, co nám chystaná reforma správního soudnictví125 vlastně přinese (a co by přinést měla). V samotném počátku příprav nové koncepce správního soudnictví byly zvažovány tři možné varianty jeho organizačního uspořádání:126 Model obecné soudy – Nejvyšší soud. Tato varianta by znamenala ponechat organizaci správního soudnictví tak, jak tomu bylo dosud – tedy že výkon správního soudnictví bude nadále příslušet obecným soudům v čele s Nejvyšším soudem (ovšem tentokrát již s nutností změny Ústavy – NSS by v ní nadále nefiguroval). Model obecné soudy – Nejvyšší správní soud. Tato varianta nabízela soudnictví vykonávané obecnými soudy, avšak v čele s NSS, který by však již určitě bylo nutno zřídit (zde by potom již nebylo třeba měnit Ústavu – tento stav totiž byl Ústavou do jisté míry předpokládán). Model správní soudy – Nejvyšší správní soud. Tato varianta by znamenala zřízení zcela nové, samostatné soustavy správních soudů (šlo by o výkon správního soudnictví prováděný správními soudy krajskými, celá soustava by byla završena NSS). Zřejmě kvůli nutnosti změny Ústavy u varianty první a strachu z přílišné nákladnosti vybudování celé soustavy samostatných správních soudů u varianty třetí, zvítězila nakonec varianta druhá, tedy jakýsi zlatý střed. Návrh zákona upravujícího soudní řízení správní (a další zákony, které s reformou bezprostředně souvisely)127 prošel úspěšně Parlamentem. Věřím, že tento úspěch byl způsoben nejen hrozbou, že by v České republice po určitou dobu (tedy od 1.1.2003, kdy měl nabýt účinnosti výše zmiňovaný nález Ústavního soudu) vlastně neexistovala ochrana subjektivních práv osob 125

Koncepční návrh reformy existoval již v roce 2000 a zdál se být životaschopný – jinak by se zřejmě Ústavní soud k tak radikálnímu rozhodnutí neodhodlal. 126 V následujícím srov. blíže Výchozí teze pro přípravu správního soudnictví. Sněmovní tisk č. 669/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 15. června 2011]. Dostupné na . 127 zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím SŘS a zákon č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů.

47

proti rozhodnutím správních orgánů,128 ale i tím, že návrh tohoto zákona byl zpracován dobře, s ohledem na zkušenosti se správním soudnictvím nejen v okolních zemích, ale i v minulosti u nás. Ke dni 1. 1. 2003 nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., o soudním řízení správním – tímto dnem započala nová etapa správního soudnictví u nás. SŘS je základním pramenem správního soudnictví u nás129 – samozřejmě hned vedle zákonů ústavních (jak vyplývá z čl. 36 Listiny a dále z čl. 91, čl. 92, čl. 87 odst. 3 a čl. 20 Ústavy ČR130 ). V případě SŘS hovoříme jak o předpise procesním (na věci v něm neupravené se subsidiárně použije OSŘ, část první a třetí), tak i – v našem právním řádu poněkud neobvykle – organizačním (pouze subsidiárně se užije zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů). SŘS zahrnuje širší problematiku,131 než tu, kterou původně zahrnovala část pátá OSŘ (jde tu, jak už jsem ostatně několikrát zmiňovala, o výkon správního soudnictví v širším slova smyslu). A není divu – vždyť absence institutů, které přináší SŘS coby „novinkyÿ, byla po celou řadu let vnímána jako značný deficit původní úpravy správního soudnictví (tím mám na mysli především chybějící ochranu před nečinností správních orgánů či před zásahy správních orgánů, které nelze kvalifikovat jako rozhodnutí; úpravu věcí volebních a některých věcí politických stran provedenou mimo správní soudnictví. . .). Účelem správního soudnictví tak má nově být (jak sám SŘS ve svém § 2 stanoví) poskytování ochrany veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob a rozhodování v dalších věcech, které určí SŘS. Nová právní úprava správního soudnictví tak prakticky plně vyhověla doporučením, která 128

Srov. MIKULE, Vladimír, SLÁDEČEK, Vladimír. Nad nálezem Ústavního soudu, kterým byla zrušena úprava správního soudnictví. Bulletin advokacie, 2002, č. 10, s. 62. 129 Mezi další prameny správního soudnictví patří celá řada dalších zákonů – zákon č. 500/2004 Sb., správní řád (upravuje např. jako jediný otázku nicotnosti správního aktu); dále jsou to zákony, které nějakým způsobem modifikují užití SŘS v konkrétních věcech – např. zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, zákon č. 6/2002 Sb, o soudech a soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých zákonů a celá řada dalších. K tomu podrobně srov. SLÁDEČEK, Vladimír. Správní soudnictví v České republice. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 43. 130 Srov. Tamtéž, s. 42–43. 131 Nakonec – oproti původnímu návrhu – neprošlo do zákona oprávnění NSS přezkoumávat podzákonné právní předpisy. K tomu podrobněji srov. Vládní návrh zákona soudní řád správní. Sněmovní tisk č. 1080/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 20. června 2011]. Dostupné na . Dále k tomu blíže srov. MIKULE, Vladimír. Pláč nad ztracenou příležitostí aneb Nejvyšší správní soud nebude přezkoumávat právní předpisy. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 85–90.

48

vznesl (ve svém zrušujícím nálezu) Ústavní soud132 – zde bych mimo jiné ráda zdůraznila především doporučované uvedení právní úpravy v soulad s požadavkem čl. 6 odst. 2 Úmluvy na přezkum správních aktů v tzv. plné jurisdikci (čímž je chápána především možnost soudu provést i jiné důkazy, než které provedl správní orgán; možnost soudu nezávisle na správním orgánu zhodnotit skutkový stav věci zjištění ze všech provedených důkazů a sám o věci na základě takto zjištěného skutkového stavu mohl rozhodnout, přičemž správní orgán má být vázán nejen právním názorem soudu, ale i jeho hodnocením takto zjištěného skutkového stavu).133

6.1

Současná právní úprava správního soudnictví V této části práce se pokusím podat všeobecný přehled o nové (současné) právní úpravě

správního soudnictví. I tady bude (stejně jako v jiných kapitolách) platit, že v podrobnostech čtenáře odkazuji na aktuální znění SŘS. Jednat a rozhodovat ve věcech náležejících správnímu soudnictví jsou podle SŘS oprávněny krajské soudy134 a NSS.135 NSS je chápán jako vrcholný soudní orgán v soustavě soudů ve správním soudnictví – jako takový má zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování (tím, že rozhoduje o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajským správních soudů). Podle P. Varvařovského136 (bývalého soudce Ústavního soudu) je právě tento úkol základním posláním NSS. Teorie nazývá tuto funkci NSS jako funkci integrační.137 Ke sjednocování rozhodovací činnosti soudů (ale i správních orgánů) slouží NSS dva základní instituty: přijímá stanoviska (§ 19) k věcem určitého druhu, případně se usnáší na zásadních usneseních (§ 18). Stanoviska a zásadní usnesení, spolu s některými rozhodnutími 132

Srov. Nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99. In Ústavní soud České republiky. Sbírka nálezů a usnesení. II. díl, sv. 22. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 329–342. 133 Srov. Výchozí teze pro přípravu správního soudnictví. Sněmovní tisk č. 669/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 15. června 2011]. Dostupné na . 134 Krajské soudy rozhodují zpravidla ve specializovaných senátech složených z předsedy a dvou soudců. V zákonem vymezených případech (§ 31 odst. 2) rozhoduje specializovaný samosoudce. 135 NSS se skládá z předsedy, místopředsedy, předsedů kolegií, předsedů senátů a dalších soudců. Rozhodovací činnost vykonávají soudci. Podle úseku činnosti je každý ze soudců NSS zařazen rozvrhem práce do jednoho z kolegií (v současné době jsou to kolegia dvě – sociálně–správní a finančně–správní). NSS rozhoduje v senátech, případně v rozšířených senátech (nenáleží-li rozhodnutí na předsedovi senátu). Senát se skládá z předsedy a dvou soudců, nebo (ve věcech volebních, ve věcech politických stran a politických hnutí a v řízení o kompetenčních žalobách) z předsedy a šesti soudců, případně z předsedy a čtyř soudců (rozhoduje-li o kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany). Rozšířený senát je pak tvořen předsedou a šesti soudci(rozhoduje-li o věci postoupené mu senátem složeným z předsedy a dvou soudců), v ostatních případech z předsedy a osmi soudců. Plénum (§ 20) je tvořeno všemi soudci NSS. Pro detailní informace o NSS a jeho organizaci srovnej §§ 11–30. 136 VARVAŘOVSKÝ, Pavel. Nejvyšší správní soud na startu. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 82. 137 POMAHAČ, R. Postavení Nejvyššího správního soudu – historická a srovnávací perspektiva. In VOPÁLKA, V. (usp.). Nová úprava správního soudnictví. Soudní řád správní. Praha: Aspi, 2003, s. 62.

49

NSS a krajských soudů jsou potom uveřejňována ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterou vydává NSS v souladu s § 22 SŘS. Ačkoli není výslovně v zákoně stanoveno, že by tato stanoviska a zásadní usnesení byla pro soudy i správní úřady závazná (jako to výslovně stanovil zákon o NSS v roce 1937 – srov. str. 26), v praxi to však takto chápáno bývá. Na druhou stranu však určitě není žádoucí závaznost stanovisek či zásadních usnesení vynucovat, protože nelze svéhlavě trvat na stále stejném výkladu jedné věci, neboť i právo se vyvíjí a soudní (či úřední) praxe se musí umět tomuto vývoji přizpůsobit.138 Nesmím opomenout ještě drobnou (nikoli však svým významem) informaci – působnost správních soudů je omezena pouze na věci veřejného práva. Pokud tedy správní orgán rozhodl ve věci práva soukromého, poskytuje se soudní ochrana v řízení civilním, a to podle (nové) části páté OSŘ (tímto druhem přezkumu se však ve své práci nezabývám). Přesně takto bylo správní soudnictví koncipováno i před rokem 1952 (tedy než byl veškerý přezkum správních rozhodnutí přesunut na obecné soudy a řízení probíhalo podle ustanovení OSŘ).

6.1.1

Obecně k soudnímu řízení před správními soudy Pravomoc139 soudů ve správním soudnictví je vymezena v § 4 SŘS. Ještě jednou zopa-

kuji, že tu jde o vymezení správního soudnictví jako soudnictví v širším slova smyslu – nejde tu totiž o pouhý přezkum rozhodnutí správních orgánů (jak tomu bylo ještě před rokem 1952). Ve správním soudnictví se lze domáhat ochrany vlastních práv zpravidla pouze na návrh, který je možné podat až po vyčerpání řádných opravných prostředků, které zvláštní zákon pro daný případ připouští. Tímto tedy došlo k odstranění nejednotnosti úpravy soudního přezkoumání správních rozhodnutí, kterou vykazovala minulá právní úprava (rozuměj před rokem 2003), tedy že na jedné straně docházelo k přezkumu správních rozhodnutí pravomocných (podle druhé hlavy části páté OSŘ) a na druhé straně k přezkumu rozhodnutí nepravomocných (hlava třetí části páté OSŘ). K řízení jsou zpravidla věcně příslušné krajské soudy. 138

Srov. POMAHAČ, R. Postavení Nejvyššího správního soudu – historická a srovnávací perspektiva. In VOPÁLKA, V. (usp.). Nová úprava správního soudnictví. Soudní řád správní. Praha: Aspi, 2003, s. 62. 139 Soudy ve správním soudnictví rozhodují: o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů v oblasti veřejné správy (jde o orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, ale i fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány, bylo-li jim svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy); o ochraně proti nečinnosti správního orgánu; o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu; o kompetenčních žalobách a dále ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda;ve věcech politických stran a politických hnutí a dále o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí pro rozpor se zákonem.

50

Místní příslušnost se až na výjimky140 řídí sídlem správního orgánu, o jehož rozhodnutí či jiný zásah v řízení běží. Samo řízení před správními soudy upravuje SŘS v části třetí. Zákon nejprve vymezuje obecnou úpravu řízení,141 vymezuje případy, kdy soud žalobu odmítne,142 kdy řízení zastaví,143 či kdy jej přeruší.144 Takto oběcně vymezené principy mohou být pro každý druh řízení ještě modifikovány. Jednání je zpravidla veřejné,145 účastníci jsou k němu předvoláni tak, aby měli k přípravě alespoň deset pracovních dnů.146 140

Ve věcech důchodového pojištění, důchodového zabezpečení a dávek podle zvláštních předpisů vyplácených spolu s důchody je místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu má navrhovatel bydliště, případně v jehož obvodu se zdržuje; ve věcech nemocenského pojištění, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti je k řízení místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu má sídlo správní orgán, který ve věci rozhodl v prvním stupni (§ 7 odst. 3 a 4). 141 Řízení je zahájeno dnem, kdy návrh došel soudu (§ 32). Účastníky řízení jsou navrhovatel (žalobce) a odpůrce (žalovaný) nebo ti, o nichž to SŘS stanoví (§ 33 odst. 1). Podá-li více osob společný návrh, jedná v řízení každý sám za sebe a s účinky jen pro svou osobu (§ 33 odst. 8). Osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny na svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. Navrhovatel je povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy (§ 34 odst. 1 a odst. 2, věta první). 142 Nestanoví-li SŘS jinak, soud usnesením návrh odmítne, jestliže: soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat; návrh byl podán předčasně nebo opožděně, osobou neoprávněnou; návrh je podle SŘS nepřípustný; navrhovatel se domáhá rozhodnutí ve sporu nebo v jiné právní věci, o které má jednat a rozhodnout soud v občanském soudním řízení, anebo se domáhá přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci (§ 46 SŘS). 143 Soud řízení usnesením zastaví, pokud: navrhovatel vezme svůj návrh zpět (u společného návrhu více osob však pouze předseda senátu vezme zpětvzetí návrhu jedním z navrhovatelů na vědomí); navrhovatel prohlásí, že byl po podání návrhu postupem správního orgánu plně uspokojen; případně stanoví-li tak SŘS nebo jiný zákon (§ 47 SŘS). 144 Předseda senátu řízení usnesením (obligatorně ) přeruší, pokud: ve věci byl předložen návrh Ústavnímu soudu (podle čl. 95 odst. 2 Ústavy); účastník ztratil procesní způsobilost a není zastoupen; nelze v řízení bez zbytečného odkladu pokračovat s právním nástupcem účastníka; rozhodnutí závisí na otázce, kterou není v tomto řízení soud oprávněn řešit; předseda senátu rozhodl, že požádá Soudní dvůr Evropských společenství o rozhodnutí o předběžné otázce; nebo kdy tak stanoví SŘS. Přerušit řízení (fakultativně ) může předseda senátu též, pokud: zjistí, že ve věci byl podán zákonem připouštěný podnět nebo návrh na změnu nebo zrušení rozhodnutí nebo takové řízení bylo zahájeno; zákonný zástupce navrhovatele zemřel nebo ztratil procesní způsobilost; navrhovatel je neznámého pobytu nebo sídla nebo se nemůže řízení účastnit pro překážku trvalejší povahy; senát nebo samosoudce, který má o návrhu rozhodnout, dospěl k závěru, že právní předpis nebo jednotlivé ustanovení, kterého má být ve věci použito, je v rozporu se zákonem, podal-li návrh na zrušení takového právního předpisu nebo jeho jednotlivého ustanovení; senát nebo samosoudce, který má o návrhu rozhodnout, dospěl k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho část, kterého bylo ve věci použito, je v rozporu se zákonem, podá-li návrh na jeho zrušení; zjistí, že probíhá jiné řízení, jehož výsledek může mít vliv na rozhodování soudu o věci samé nebo takové řízení sám vyvolá (§ 48). 145 Nejde-li o jeden z případů, kdy lze veřejnost vyloučit (§ 49 odst. 2). 146 Osoby zúčastněné na řízení o jednání vyrozumí. Neúčast takto předvolaných účastníků nebrání projednání a skončení věci (podrobně o průběhu jednání – § 49). Jednání může být odročeno (za splnění podmínek § 50). O věci může být též rozhodnuto bez nařízení jednání, a to v případě, že takový postup účastníci shodně navrhli nebo s ním souhlasí (§ 51).

51

Co se dokazování týče, soud může provést i jiné než navržené důkazy.147 Proti rozhodnutí soudu148 jsou přípustné opravné prostředky, pouze pokud tak stanoví zákon (rozuměj SŘS).

6.1.2

Jednotlivé druhy řízení dle SŘS

SŘS zná několik druhů řízení – upravuje je v jednotlivých dílech Hlavy II. Zde se omezím pouze na jejich obecné vymezení – pro podrobnější seznámení srovnej §§ 65–101d SŘS v aktuálním znění:149

Řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu150 (§§ 65-78). Jde o nejčastěji užívaný prostředek ochrany subjektivních práv, které SŘS nabízí.151 Ustanovení týkající se žalob proti rozhodnutím správního orgánu se užijí přiměřeně i na některé věci samosprávy (§ 67). Zákon v § 65 stanoví obecnou žalobní legitimaci,152 a v § 66 potom zvláštní žalobní legitimaci k ochraně veřejného zájmu,153 což je institut v naší právní úpravě správního soudnictví zcela nový, ale své místo zde určitě má (ne vždy je totiž nezákonné rozhodnutí vydáno v neprospěch účastníka, takže ten proti němu pochopitelně brojit nebude.154

Ochrana proti nečinnosti správního orgánu155 (§§ 79–81). 147

Soud je však vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, stejně tak i rozhodnutím o osobním stavu, o ostatních otázkách si však úsudek učiní sám, pokud tu však o nich již rozhodnutí existuje, vychází z něj, popřípadě může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí (tam, kde je to možné) vlastním návrhem vyvolal (§ 52). 148 Ve věci samé rozhoduje soud rozsudkem; usnesením rozhoduje tam, kde tak stanoví zákon. V jiných věcech rozhoduje usnesením tam, kde to zákon stanoví (§ 53). 149 Příp. též SLÁDEČEK, Vladimír. Správní soudnictví v České republice. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 49–64. 150 Srov. Tamtéž, s. 49–50. 151 Tamtéž, s. 49. 152 K podání žaloby je oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo rozhodnutím (ať konstitutivním či deklaratorním) učiněným v předcházejícím správním řízení správním orgánem (§ 65 odst. 1). Žalobce se tak může zpravidla domáhat zrušení rozhodnutí případně vyslovení jeho nicotnosti (např. toto bylo upraveno nově oproti minulé právní úpravě správního soudnictví). Žalobu proti rozhodnutí správního orgánu může navíc podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle předchozí věty, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí (§ 65 odst. 2). V případě rozhodnutí o uložení trestu za správní delikt, se může ten, komu byl takový trest uložen, žalobou domáhat upuštění od něj nebo jeho snížení v mezích zákonem dovolených (§ 65 odst. 3). 153 Takovou žalobu může podat nejvyšší státní zástupce, jestliže k jejímu podání shledá závažný veřejný zájem (odst. 2), případně ten, kdo je k tomu oprávněn zvláštním zákonem nebo mezinárodní smlouvou (odst. 3). Podrobněji srovnej celé znění § 66 SŘS. 154 Srov. Tamtéž, s. 51–52155 Srov. Tamtéž, s. 52–53.

52

Ustanovení § 79 stanoví, že kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky určené k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu při řízení u takového orgánu, je oprávněn domáhat se žalobou, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (nespojuje-li tento zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek).

Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu156 (§§ 82-87). Ochrany proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu (ne tedy proti rozhodnutí) se může žalobou ve správním soudnictví domáhat každý, kdo tvrdí, že byl takovým zásahem (pokynem, donucením) na svých právech přímo zkrácen, nebo bylo v jeho důsledku proti němu přímo zasaženo, a to za předpokladu, že takový zásah nebo jeho důsledky trvají, případně hrozí jeho opakování (§82).

Soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda157 ÿ (§§ 88– 93). Tento díl zahrnuje úpravu: ochrany ve věcech seznamů voličů (§ 88), ochrany ve věcech registrace (§ 89), neplatnosti voleb a hlasování (§ 90), ochrany ve věcech mandátu (§ 91), ochrany ve věcech místního referenda (§ 91a) a ochrany ve věcech krajského referenda (§ 91b).

Zvláštní řízení ve věcech politických stran a politických hnutí158 (§§ 94-96). Otázky činnosti politických stran (stejně jako otázky voleb) byly v minulé právní úpravě řešeny samostatně – což bylo vnímáno jako nežádoucí nesourodost minulé právní úpravy.159

Řízení o kompetenčních žalobách160 (§§ 97-101). Soud rozhoduje pozitivní nebo negativní kompetenční spor, jehož stranami jsou správní úřad a orgán územní, zájmové nebo profesní samosprávy; orgány územní, zájmové nebo profesní samosprávy navzájem, případně ústřední správní úřady navzájem. K řízení je příslušný NSS (§ 97)). Žalobní legitimace je určena v § 98. 156

Srov. Tamtéž, s. 53. Blíže k problematice soudnictví ve věcech volebních a ve věcech referenda srov. Tamtéž, s. 54–56. 158 Srov. Tamtéž, s. 56–57. 159 Srov. Výchozí teze pro přípravu správního soudnictví. Sněmovní tisk č. 669/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 15. června 2011]. Dostupné na . 160 Srov. Tamtéž, s. 57–58. 157

53

Řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části161 (§§ 101a–101d). Oprávněn podat takový návrh je ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen opatřením obecné povahy, které vydal správní orgán (pokud je v takové věci oprávněn podat i žalobu nebo jiný návrh ve správním soudnictví, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem). Jde-li o opatření obecné povahy vydané obcí či krajem, může takový návrh podat i Ministerstvo vnitra; u opatření obecné povahy vydaného krajem jej může podat i obec (§ 101a).

Podle ustanovení SŘS se rozhodují i věci týkající se kárné odpovědnosti soudců, soudních funkcionářů, státních zástupců a soudních exekutorů (a to na základě zákona č. 7/2002 Sb.) a dále věci některých stavovských předpisů zájmové či profesní samosprávy.162 6.1.3

Opravné prostředky

Mezi opravné prostředky ve správním soudnictví patří kasační stížnost a obnova řízení. Kasační stížnost (§§ 102–110) je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (ve správním soudnictví), jímž se stěžovatel (tedy účastník řízení před krajským soudem, případně osoba zúčastněná na řízení) domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná v zásadě proti každému takovému rozhodnutí: SŘS v § 103 odst. 1 stanoví, ve kterých případech lze kasační stížnost podat – tedy pokud jde: o případy tvrzené nezákonnosti, která spočívá v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem; o vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit (za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost); o zmatečnost řízení před soudem spočívající v nedostatku podmínek řízení, ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce; o nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková 161

Srov. Tamtéž, s. 59–60. K oběma případům srov. podrobně SLÁDEČEK, Vladimír. Správní soudnictví v České republice. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 48, 61–64. 162

54

vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé; o nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Kdy je kasační stížnost nepřípustná, stanoví SŘS v § 104; kdy je nepřijatelná, stanoví SŘS v § 104a). O kasační stížnosti rozhoduje NSS.163 Obnova řízení (§§ 111–119) je druhým a zároveň posledním možným opravným prostředkem164 ve správním soudnictví. „Řízení ukončené pravomocným rozsudkem se na návrh účastníka obnoví, jestliže vyšly najevo důkazy nebo skutečnosti, které bez jeho viny nebyly nebo nemohly být v původním řízení uplatněny, popřípadě bylo jinak rozhodnuto o předběžné otázce, jestliže výsledek obnoveného řízení může být pro něj příznivějšíÿ (§ 111). Řízení se tu rozpadá do dvou částí – řízení o povolení obnovy (shledá-li soud návrh jako důvodný, usnesením obnovu povolí, jinak návrh usnesením zamítne, přičemž je vázán uplatněnými důvody návrhu, není-li na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl (§ 118)) a řízení obnovené (soud pokračuje v řízení o původním návrhu, přičemž provede nově navržené důkazy (§ 119)).

6.2

Shrnutí a úvahy de lege ferenda Podle SŘS se české správní soudnictví řídí a organizuje již 9. rok. Za tu dobu jej pozmě-

nilo 23 novelizací (poslední s účinností k 20. 5. 2011), což není právě málo (i když v naší zemi nejde o jev až tak neobvyklý. . .). Podle mého to svědčí o tom, že úprava, zpočátku přijímána se značným nadšením, má (samozřejmě) i své nedostatky.165 Ve srovnání s předchozí úpravou jde 163

Účastníky řízení jsou stěžovatel a všichni, kdo byli účastníky řízení před krajským soudem. V případě řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem (nemá-li on, jeho zaměstnanec či člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, právnické vzdělání vyžadované pro výkon advokacie (§ 105). Lhůta pro podání kasační stížnosti je dvoutýdenní (běží ode dne doručení rozhodnutí krajského soudu), nemá odkladný účinek (ale NSS jej může na návrh stěžovatele přiznat (§§ 106 a 107). NSS rozhoduje o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, jednání však může nařídit, považuje-li to za vhodné nebo provádí-li dokazování. Je vázán rozsahem kasační stížnosti (ovšem ne za předpokladu, že je na napadeném výroku závislý výrok, který napaden nebyl, nebo je-li rozhodnutí správního orgánu nicotné) i jejími důvody (pokud nebylo řízení před soudem zmatečné nebo nebylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, případně není-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné či nicotné). Je-li kasační stížnost důvodná, rozsudkem ji NSS zruší a vrátí věc krajskému soudu k dalšímu řízení (ten je vázán jeho právním názorem), není-li důvodná, rozsudkem ji zamítne (§§ 109 a 110). 164 Účastníky řízení jsou ten, kdo podal návrh na obnovu řízení, a ti, kdo byli účastníky řízení před soudem, proti jehož rozhodnutí návrh směřuje (§ 112). Narozdíl od kasační stížnosti, k řízení je tu příslušný soud, který napadené rozhodnutí vydal. I tady je přípustnost návrhu omezena na přesně stanovené případy (§ 114 stanoví, že obnova řízení je přípustná jen proti rozsudku vydanému ve věci ochrany před zásahem správního orgánu a ve věcech politických stran a politických hnutí. Není však přípustná, směřuje-li návrh pouze proti důvodům rozhodnutí či proti výroku o nákladech řízení; není přípustná ani proti rozhodnutí o kasační stížnosti). Jak stanoví § 115, návrh je nutno podat ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy se osoba, která návrh podává, dozvěděla o důvodu obnovy. Po třech letech od právní moci však lze návrh na obnovu podat jen tehdy, byl-li zrušen trestní rozsudek, kterým byl soud při svém rozhodnutí vázán. 165 K některým vytýkaným nedostatkům současné úpravy srov. blíže SLÁDEČEK, Vladimír. Správní soudnictví v České republice. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České

55

však stále o dobře zpracovaný a fungující předpis (potřeba změn navíc často nesouvisí s nedokonalostí samotného původního zákona, ale spíše s nutností reagovat na neustálý společenský a právní vývoj). K hlavním problémům v současné době patří především nepřiměřená délka soudního řízení před některými krajskými soudy, komplikovanost řízení o kasační stížnosti a často i jeho neúměrné prodlužování.166 Právě ve snaze o zvýšení hospodárnosti a efektivity řízení před správními soudy předložila vláda dne 11. 4. 2011 návrh novely SŘS (sněmovní tisk č. 319/0) – nyní (tedy na konci června 2011) návrh čeká na projednání již ve 3. čtení. Je tedy velice pravděpodobné, že Parlamentem projde. Vzhledem k tomu, že jde fakticky o první komplexnější pokus o změnu dosavadního správního soudnictví, ráda bych se u něj na chvíli zastavila a přiblížila čtenáři jeho základní myšlenky: Změny chystané167 připravovanou novelou SŘS by se daly shrnout do následujících bodů: 1. Nové určení místní příslušnosti krajských soudů. Za současného určování místní příslušnosti je zatížení jednotlivých krajských soudů nerovnoměrné (místní příslušnost je určována zpravidla dle dle obvodu sídla správního orgánu, který ve věci rozhodl v posledním stupni – dochází tak k neúměrnému zatěžování především Městského soudu v Praze) – po novele by mělo dojít k rovnoměrnějšímu rozložení nápadů správních agend (protože místní příslušnost by byla určována dle sídla správního orgánu, který ve věci rozhodl v 1. stupni), tudíž i k určitému zlepšení dostupnosti soudního řízení pro účastníky (především pro žalobce) a k urychlení vyřizování věcí. Pokud by tato změna zafungovala, bylo by to opravdu vítané. 2. Nová koncepce řízení o kasační stížnosti. Nově mají být veškeré úkony týkající se kasační stížnosti (tedy včetně jejího podání, doručování písemností účastníkům i provádění procesních úkonů po podání stížnosti) činěny u NSS (doteď to dělají krajské soudy). Toto řešení by mělo řízení značně urychlit. Navíc (z důvodu zefektivnění, zjednodušení a hospodárnosti své činnosti) by měl mít NSS ve výjimečných případech i možnost ve věci sám, poté, co zruší napadené rozhodnutí, nově rozhodnout. republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 74–78. 166 Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Sněmovní tisk č. 319/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 25. června 2011]. Dostupné na . 167 Srov. Tamtéž.

56

3. Zvýšení ochrany proti nezákonným zásahům správních orgánů. Připravovaná novela chce umožnit domáhat se i pouhého deklarování nezákonnosti zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu i tehdy, pokud již zásah ani jeho důsledky netrvají a ani nehrozí jeho opakování. To je myslím velmi přínosné. Dále nárh novely rozšiřuje zvláštní žalobní legitimaci dle § 66 SŘS na osobu veřejného ochránce práv. 4. Úprava koncepce řízení o zrušení opatření obecné povahy. Institut opatření obecné povahy je již považován za zcela integrální součást našeho právního řádu. Protože míra jeho využití se neustále zvyšuje, není podle navrhovatelů novely účelné, aby o zákonnosti všech opatření obecné povahy rozhodoval pouze NSS, navíc pouze v jednom stupni. Ponechat tuto stále sílící agendu výlučně NSS by mohlo znamenat jeho budoucí zahlcení. Proto byla navržena změna věcné příslušnosti soudů pro případy řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Navržena byla i tříletá (po druhém čtení jednoletá) lhůta k podání návrhu na zrušení takového opatření obecné povahy – což by mělo vést k vyšší právní jistotě takových opatření. 5. Celkové zrychlení řízení před správními soudy a zejména urychlení soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu, jehož důsledkem je omezení osobní svobody cizince. Navržena je celá řada institutů, které mají pomoci zrychlit řízení ve správním soudnictví – jde např. o výše zmíněné změny v řízení o kasační stížnosti; dále přináší řešení požadavku, aby žadatelé o mezinárodní ochranu, kteří jsou v souvislosti s podáním své žádosti omezeni na osobní svobodě, měli k dispozici soudní řízení, ve kterém bude urychleně (tedy ve lhůtě 7 dnů) rozhodnuto o zákonnosti omezení jejich osobní svobody apod. I tyto snahy hodnotím jako velice vhodné. Podle mého názoru by veškeré navržené změny mohly splnit očekávání, která jsou do nich vkládána – v to také, bude-li návrh schválen, pevně doufám. Protože však nejsem odborník s dlouholetou praxí v oboru správního práva, nebudu zcela tvrdošíjně trvat na svém názoru, a proto bych ráda upozornila, že např. V. Sládeček má k některým navrhovaným změnám poněkud odlišný postoj168 (v čem se však shodneme, je názor, že rozšiřování žalobní legitimace k podání žaloby ve veřejném zájmu, není naprosto nutný).169 168

Srov. SLÁDEČEK, Vladimír. Správní soudnictví v České republice. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, 78–79. 169 Tamtéž, s. 79.

57

Ať už má pravdu kdokoli, jisté je to, že správnost či nesprávnost navrhovaných změn může skutečně zhodnotit až sama praxe.

58

Závěr Ve své práci jsem se pokusila podat souhrnný obraz historického vývoje správního soudnictví na našem území. Ačkoli se vzhledem k poměrně značnému množství odborné literatury může zdát, že nešlo o náročný úkol, není to tak úplně pravda. Období Rakouska–Uherska je nám časově nejvzdálenější, avšak díky faktu, že prvorepublikové správní soudnictví převzalo dědictví správního soudnictví rakouského a že toto prvorepublikové soudnictví bylo vykonáváno, a tedy i popsáno, na velmi vysoké odborné úrovni, nečinilo mi studium tohoto tématu žádné větší obtíže. Velice oceňuji přínos, který pro české správní právo měla činnost dr. Emila Háchy (jeho odborné články a příspěvky jsou podle mého názoru výborným a vždy výborně podaným zdrojem informací), ale i jiných odborníků tehdejší doby (např. dr. Jiřího Hoetzela, nebo dr. Jiřího Pražáka, který působil již v době Rakousko– Uherska). Tak, jak dobře se zpracovávalo téma výše zmíněné, tak obtížně se jevilo téma bezprostředně následující, tedy vývoj správního soudnictví u nás po roce 1948 (v této souvislosti se musím s lítostí pozastavit nad tím, že dosažitelnost rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z období po druhé světové válce (až do jeho zániku) je (i) v současnosti téměř žalostná). Jak jsem zmínila již v úvodu mé práce, toto období nebylo právě dobou rozkvětu správního soudnictví u nás, čemuž také odpovídá postoj, který k němu řada autorů ve svých dílech zaujímá. A právě proto, že jde o téma tolik opomíjené (a zdánlivě nezajímavé), podlehla jsem touze dozvědět se o něm (konečně) mnohem více podrobností. Myslím, že se mi pátrání docela zdařilo, a rozhodně nelituji času, který jsem strávila nad všemi tehdejšími (pro dnešek již zcela nepoužitelnými) zákony – připravila jsem souhrnný přehled případů, ve kterých mohl tehdejší občan žádat soud o přezkum rozhodnutí správního orgánu. Období od roku 1989 po současnost je nám (nejen časově) nejbližší. Za mezník považuji nabytí účinnosti soudního řádu správního v roce 2003. Tím totiž došlo k opětovnému přiblížení se k původní koncepci správního soudnictví, která byla u nás uplatňována před rokem 1952. Česká právní úprava tak od tohoto roku opět naplňuje evropské standardy správního soudnictví. Zadané téma jsem zpracovávala s velkým nadšením. Rozsah diplomové práce se řídí jistými pravidly, proto jsem se některým tématům nemohla věnovat tak podrobně, jak bych chtěla (vždyť každé ze zmiňovaných historických období by samo mohlo být tématem pro samostatnou diplomovou práci) – mnohdy jsem se (ač nerada) musela spokojit s pouhým odkázáním na další literaturu, případně vložit podrobnější informace pouze do poznámek pod čarou. 59

Třebaže se může zdát, že jsem až příliš času věnovala otázce jednotlivých právních úprav správního soudnictví v jednotlivých obdobích jeho vývoje, opak je pravdou. Chtěla jsem totiž ve své práci čtenářům poskytnout všeobecný přehled o historickém vývoji správního soudnictví, což by bez popisu konkrétních rysů jednotlivých právních úprav nebylo dost dobře možné. Ačkoli se i v současné době naše správní soudnictví potýká s některými nedostatky, věřím, že jeho budoucnost bude lepší, než jeho minulost.

60

Seznam použité literatury Monografie: • HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1932, s. 589–605. • HÁCHA, Emil. Průvodní slovo. In RÁDL, Zdeněk (usp.). Nejvyšší správní soud. Normy o jeho zřízení a působnosti, komentované podle judikatury býv. správního soudního dvora a nejvyššího správního soudu s použitím materiálií a písemnictví. Praha: Československý Kompas, 1933, s. 1–17. • HÁCHA, Emil. Správní soudnictví. In Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1938, s. 827–880. • HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Druhé přepracované vydání. Praha: Melantrich, 1937. 506 s. • HOETZEL, Jiří. Rakouské řízení správní. Praha: Všehrd, 1915. 146 s. • KINDL, Vladimír. Několik poznámek o rozhodování Nejvyššího správního soudu (Správního soudu) v letech 1945–1952 ve věcech církví a náboženských společností (O stavu současného a možnostech budoucího poznání). In NOVOTNÝ, Oto (usp.). Pocta doc. JUDr. Vladimíru Mikule k 65. narozeninám. Praha: Aspi, 2002, s. 183–190. • MALÝ, Karel. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. Praha: Linde, 2003. 673 s. • MAZANEC, Michal. Zánik bývalého Nejvyššího správního soudu ve světle dokumentů Státního ústředního achrivu. In NOVOTNÝ, Oto (usp.). Pocta doc. JUDr. Vladimíru Mikule k 65. narozeninám. Praha: Aspi, 2002, s. 159–182. • MAZANEC, Michal. Správní soudnictví. Praha: Linde, 1996. 451 s. • MACUR, Josef. Správní soudnictví. Brno: Universita J. E. Purkyně, 1986. 205 s. • MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. Brno: Masarykova univerzita, 1992. 157 s. • MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl první. Praha, Brno: Nakladatelství Orbis, 1931. 184 s. 61

• MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl druhý. Praha, Brno: Nakladatelství Orbis, 1932. 244 s. • POMAHAČ, R. Postavení Nejvyššího správního soudu – historická a srovnávací perspektiva. In VOPÁLKA, V. (usp.). Nová úprava správního soudnictví. Soudní řád správní. Praha: Aspi, 2003, s. 45–71. • MERKL, Adolf. Obecné právo správní. Díl první. Praha, Brno: Nakladatelství Orbis, 1931. 184 s. • PRAŽÁK, Jiří. Rakouské právo správní. Část první. Všeobecná část práva správního. Praha: Jednota právnická, 1905. 215 s. • PRAŽÁK, Jiří. Rakouské právo ústavní. Část třetí. Ústava říšská. Praha: Nákl. Jednoty právnické, 1902. 478 s. • RÁDL, Zdeněk (usp.). Nejvyšší správní soud. Normy o jeho zřízení a působnosti, komentované podle judikatury býv. správního soudního dvora a nejvyššího správního soudu s použitím materiálií a písemnictví. Praha: Československý Kompas, 1933. 504 s. • RÁDL, Zdeněk (usp.). Nejvyšší správní soud. Zákon a jednací řád. Komentář k zákonu ze dne 16. června 1937, číslo 164 Sb. z. a n. o nejvyšším správním soudě a k jednacímu řádu pro nejvyšší správní soud, publikovanému vládní vyhláškou ze dne 16. července 1937, číslo 191 Sb. z. a n.. Praha: Československý Kompas, 1937. 248 s. • SLÁDEČEK, Vladimír. K pojmu správní soudnictví. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 17–32. • SLÁDEČEK, Vladimír. Správní soudnictví v České republice. In SLÁDEČEK, Vladimír, TOMOSZKOVÁ, Veronika a kol. Správní soudnictví v České republice a ve vybraných státech Evropy. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 33–79.

Odborné časopisy • BÁRTA, Jan. Možnosti rozvíjení soudní kontroly jako prostředku zkvalitnění práce a řízení v československé státní správě. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 735–747.

62

• FIALA, Josef, MATES, Pavel, PRŮCHA, Petr. K problematice správního soudnictví. Správní právo, 1990, roč. 23, č. 5, s. 257–275. • MACUR, Josef. Aktuální otázky správního soudnictví v ČSSR. Právník, 1987, roč. 126, č. 8, s. 721–734. • MIKULE, Vladimír. Pláč nad ztracenou příležitostí aneb Nejvyšší správní soud nebude přezkoumávat právní předpisy. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 85–90. • MIKULE, Vladimír, SLÁDEČEK, Vladimír. Nad nálezem Ústavního soudu, kterým byla zrušena úprava správního soudnictví. Bulletin advokacie, 2002, č. 10, s. 59–66. • ONDRUŠ, Radek. Nejvyšší správní soud 1918–1952 a jeho odkaz pro současnost. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 91–99. • VARVAŘOVSKÝ, Pavel. Nejvyšší správní soud na startu. Justiční praxe, 2002, roč. 50, č. 3, s. 81–84.

Právní předpisy • ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů • ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Usnesení předsednictva České národní rady o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součástí ústavního pořádku České republiky (Listina základních práv a svobod), ve znění pozdějších předpisů • ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod • ústavní zákon č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře • ústavní zákon č. 100/1960 Sb., ústava Československé socialistické republiky, ve znění ústavního zákona č. 155/1969 Sb., kterým se mění a doplňuje hlava osmá Ústavy, účinném ke dni 1. ledna 1970 • ústavní zákon č. 150/1948 Sb., ústava Československé republiky

• základní zákon č. 143/1867 z. ř., o zřízení soudu říšského • základní zákon č. 144/1867 z.ř., o moci soudcovské

63

• zákon č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů • zákon č. 6/2002 Sb, Zákon o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 14/1954 Sb., o volbách do národních výborů, ve znění zákona č. 11/1957 Sb. účinném od 16. března 1957 • zákon č. 20/1966, o péči o zdraví lidu, v původním znění účinném ke dni 1. července 1966 • zákon č. 27/1954 Sb., o volbách do Národního shromáždění, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, v původním znění ze dne 22. října 1875 • zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, ve znění zákona č. 149/1905 z. ř., účinném ke dni 21. září 1905 • zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, ve znění zákona č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů • zákon č. 36/1876 z.ř., o zřízení správního soudu, ve znění zákona č. 164/1937 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě, účinném od 3. července 1937 • zákon č. 39/1960 Sb., o volbách do národních výborů, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 41/1964 Sb., o hospodaření s byty • zákon č. 44/1971 Sb., o volbách do Federálního shromáždění, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 44/1974 Sb., celní zákon, ve znění zákona č. 117/1983 Sb. účinném od 1.11.1983 • zákon č. 56/1952 Sb., o dodávkové povinnosti a o výkupu zemědělských výrobků • zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře, ve znění zákona č. 196/1988 Sb. účinném ke dni 14. prosince 1988 • zákon č. 64/1952, o soudech a prokuratuře • zákon č. 65/1952 Sb., o prokuratuře 64

• zákon č. 67/1956 Sb., o hospodaření s byty, ve znění zákona č. 147/1961 Sb. účinném ke dni 14. prosince 1961 • zákon č. 81/1966 Sb., o periodickém tisku a o ostatních hromadných informačních prostředcích, v původním znění účinném ke dni 8. listopadu 1966 • zákon č. 99/1948 Sb., o národním pojištění, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném k • zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, účinném ke dni 1. ledna 1992 • zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění zákona č. 202/2000 Sb. účinném ke dni 1. července 2002 • zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 121/1920 Sb. z. a n., kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky • zákon č. 121/1975 Sb., o sociálním zabezpečení, v původním znění účinném ke dni 1. ledna 1976 • zákon č. 122/1975 Sb., o zemědělském družstevnictví, ve znění zákona č. 111/1984 Sb. účinném ke dni 1. ledna 1985 • zákon č. 125/1927 Sb. z. a n., o organizaci politické správy • zákon č. 126/920 Sb. z. a n., o župních a okresních úřadech (župní zákon) • zákon č. 128/1968 Sb., o Národní frontě • zákon č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů • zákon č. 141/1933 Sb. z. a n., o kartelech a soukromých monopolech • zákon č. 142/1950 Sb., občanský soudní řád • zákon č. 150/2002 Sb., o soudním řízení správním, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím SŘS, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 158/1920 Sb. z. a n., o správním soudnictví u úřadův okresních a župních 65

• zákon č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudě • zákon č. 166/1949 Sb., o sídle správního soudu • zákon č. 201/1933 Sb. z. a n., o zastavování činnosti a o rozpouštění politických stran, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 209/1992 Sb., Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří • zákon č. 283/1993, o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů • zákon č. 305/1919 Sb. z. a n., jenž se týká prozatímních opatření na ochranu vynálezů • zákon č. 319/1948 Sb., o zlidovění soudnictví, v původním znění účinném ke dni 1. února 1949 • zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

• zákon ČNR č. 37/1989 Sb., o ochraně před alkoholismem a jinými toxikomaniemi, v původním znění účinném ke dni 1. července 1989

• vyhláška č. 91/1958, kterou se uveřejňuje opatření Ústřední rady odborů o organizaci a provádění nemocenského pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů.

Judikatura Ústavního soudu • Nález Ústavního soudu ze dne 24. 9. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 18/96. In Ústavní soud České republiky. Sbírka nálezů a usnesení. II. díl, sv. 6. Praha: C. H. Beck, 1996, s. 109–114. • Nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99. In Ústavní soud České republiky. Sbírka nálezů a usnesení. II. díl, sv. 22. Praha: C. H. Beck, 2001, s. 329–342.

66

Internetové zdroje • MAZANEC, Michal. Historie [online]. Nejvyšší správní soud, 24. ledna 2011 [cit. 18. dubna 2011]. Dostupné na . • Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Sněmovní tisk č. 319/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 25. června 2011]. Dostupné na . • Vládní návrh zákona soudní řád správní. Sněmovní tisk č. 1080/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 20. června 2011]. Dostupné na . • Výchozí teze pro přípravu správního soudnictví. Sněmovní tisk č. 669/0 [online]. Parlament České republiky. Poslanecká sněmovna, [cit. 15. června 2011]. Dostupné na .

67

Abstrakt Diplomová práce poskytuje souhrnné informace o historickém vývoji správního soudnictví na našem území. Prostor je věnován samotnému pojmu správního soudnictví – jeho vývoji, současnému pohledu na něj i problémům při snaze o jeho jednoznačné definování. Dále se práce zabývá právní úpravou správního soudnictví na našem území, a to napříč všemi obdobími, ve kterých u nás vůbec lze o správním soudnictví jako takovém hovořit (tedy od roku 1867 až po současnost). Informuje o tom, jak probíhalo řízení před (nejvyšším) správním soudem, v jakých případech se mohl občan se svojí stížností k soudu obrátit, jak mohlo řešení jeho věci skončit, a to podle toho, jaké principy právě danou právní úpravu v jednotlivých obdobích ovládaly. Věnuje se nesouladu právní úpravy správního soudnictví v 90. letech 20. století s ústavním pořádkem. Seznamuje s následně přijatou novou, komplexní právní úpravou správního soudnictví a končí úvahami o její právě připravované novelizaci.

Abstract The thesis summarises information about historical development of administrative judiciary in our country. It also deals with the term administrative judiciary itself - its development, current view of it and the problems defining it. The thesis also deals with legal form of administrative justice in our country across all periods in which it existed. That means from the year 1867 to the present. It informs about the procedures which took place during trials before supreme administrative court, about different cases which gave reason for the citizen to appeal to the court and how the trial might have ended according to the legal principles that were dominant for each period. Another covered topic is discrepancy between legal form of administrative judiciary and the constitution during the last decade of the 20th century. It gives information about following complex redesign of administrative judiciary and ends with reflection on the amendatory act, which is beeing prepared.

68

Klíčová slova Historie správního soudnictví, nejvyšší správní soud, správní soud, správní soudnictví.

Keywords History of administrative judiciary, supreme administrative court, administrative court, administrative judiciary.

69