UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI Právnická fakulta Katedra evropského práva
DIPLOMOVÁ PRÁCE Právní úprava politiky zaměstnanosti Evropské unie (Legal Reglementation of the Employment Policy of the European Union)
Diplomant: Jaroslav Šmida
Vedoucí diplomové práce: JUDr. Václav Stehlík, Ph.D., LL.M.
Olomouc 2009
Čestné prohlášení
Prohlašuji tímto, že jsem diplomovou práci na téma Právní úprava politiky zaměstnanosti Evropské unie vypracoval samostatně na základě uvedených pramenů a literatury.
V Olomouci dne 10. září 2009
Jaroslav Šmida
2
Souhlas ke zpracování údajů
Já, níže podepsaný Jaroslav Šmida, autor diplomové práce na téma Právní úprava politiky zaměstnanosti Evropské unie, která je literárním dílem ve smyslu zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, dávám tímto jako subjekt údajů svůj souhlas ve smyslu § 4 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, správci:
Univerzita Palackého v Olomouci Křížkovského 8, Olomouc 771 47, Česká republika
ke zpracování údajů v rozsahu: jméno a příjmení v informačním systému, a to včetně zařazení do katalogů, a dále zpřístupnění jména a příjmení v katalozích a informačních systémech Univerzity Palackého, a to včetně neadresovaného zpřístupnění pomocí metod dálkového přístupu. Údaje mohou být takto zpřístupněny uživatelům služeb Univerzity Palackého. Realizace zpřístupnění zajišťuje ke dni tohoto prohlášení vnitřní složka Univerzity Palackého, která se nazývá Informační centrum Univerzity Palackého.
Souhlas se poskytuje na dobu trvání ochrany autorského díla dle zákona č. 121/2000 Sb.
V Olomouci dne 10. září 2009
Jaroslav Šmida
3
Poděkování
Děkuji touto cestou vedoucímu práce JUDr. Václavu Stehlíkovi, Ph.D., LL.M. za odbornou pomoc při tvorbě diplomové práce a zejména za podnětné připomínky a návrhy při jejím zpracování.
Chtěl bych také poděkovat mé rodině a blízkým za podporu při studiu a tvorbu potřebného zázemí nutného pro zpracování této práce.
4
Obsah Úvod
8
1 Politika zaměstnanosti a její charakteristika
10
1.1 Definice politiky zaměstnanosti
10
1.2 Aktivní a pasivní politika zaměstnanosti
14
1.2.1 Aktivní politika zaměstnanosti
14
1.2.2 Pasivní politika zaměstnanosti
16
1.3 Politika zaměstnanosti jako součást veřejné politiky
17
1.3.1 Cíle
17
1.3.2 Instituce a nástroje
18
1.3.3 Metody a postupy
20
1.4 Politika zaměstnanosti dle úrovně její realizace
20
1.4.1 Světová úroveň
21
1.4.2 Evropská úroveň
22
1.4.3 Národní úroveň
23
1.4.4 Regionální úroveň
24
1.4.5 Lokální úroveň
25
1.5 Nástroje politiky zaměstnanosti
26
1.5.1 Legislativní nástroje
26
1.5.2 Institucionální nástroje
27
1.5.3 Finanční nástroje
29
1.5.4 Ostatní nástroje
32
1.6 Shrnutí základních poznatků o politice zaměstnanosti 2 Primární právo a politika zaměstnanosti Evropské unie
33 35
2.1 Římská smlouva o založení Evropského hospodářského společenství
35
2.2 Jednotný evropský akt
38
2.3 Maastrichtská smlouva
40
2.3.1 Doplnění první Římské smlouvy
40
2.3.2 Separátní dohoda jedenácti členských států o sociální politice
41
2.3.3 Dvojkolejnost sociální agendy
43 44
2.4 Amsterodamská smlouva 2.4.1 Dublinská deklarace o zaměstnanosti
5
44
2.4.2 Odstranění britského opt-out v Protokolu o sociální politice
44
2.4.3 Změny v politice zaměstnanosti dané Amsterodamskou smlouvou 45 2.4.4 Následný vývoj na summitu v Lucemburku
48
2.5 Smlouva z Nice
49
2.6 Lisabonská smlouva
50
2.7 Zhodnocení úpravy politiky zaměstnanosti EU primárním právem v kontextu vývoje nezaměstnanosti v členských státech 3 Sekundární právo a politika zaměstnanosti Evropské unie
53 56
3.1 Sekundární právní akty v procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států Evropské unie
56
3.1.1 Lisabonská strategie
57
3.1.2 Evropská strategie zaměstnanosti
61
3.1.3 Rozhodnutí Rady
67
3.1.4 Kontrolní mechanismus procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států
69
3.2 Sekundární právní akty nesouvisející s procesem koordinace politik zaměstnanosti členských států Evropské unie
72
3.2.1 Nařízení
73
3.2.2 Směrnice
75
3.2.3 Akty sui generis
77
3.3 Zhodnocení role sekundárního práva v právní úpravě politiky zaměstnanosti Evropské unie
78
4 Rozhodnutí Soudního dvora vztahující se k politice zaměstnanosti Evropské unie
83 4.1 Judikatura Soudního dvora v oblasti zaměstnanosti a trhu práce
84
4.1.1 Definice pojmu pracovník
84
4.1.2 Význam účelu povolání
85
4.1.3 Postavení osob hledajících práci
86
4.1.4 Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti
87
4.1.5 Zákaz diskriminace na základě pohlaví
91
4.1.6 Nárok na dávky v případě nezaměstnanosti
95
4.1.7 Profesionální sportovci jako pracovníci
96
4.2 Obecné zásady právní vztahující se k oblasti zaměstnanosti a trhu práce
6
97
4.3 Zhodnocení úlohy rozhodnutí Soudního dvora v právní úpravě politiky zaměstnanosti Evropské unie
100
Závěr
102
Bibliografie
108
Odborné publikace
108
Právní akty
112
Právní akty primárního práva ES/EU
112
Rozhodnutí Soudního dvora
112
Sekundární právní akty ES
115
Právní předpisy ČR
117
Politické deklarace
117
Elektronické zdroje
118
Ostatní zdroje
121
Seznam zkratek
122
Seznam příloh
124
Resumé
143
7
Úvod S určitou nadsázkou lze říci, že s politikou zaměstnanosti se v určité její podobě setká v průběhu svého života snad každý ekonomicky aktivní občan. Jedná se totiž o politiku, která je provázána s fungováním celého národního hospodářství, přičemž její správná realizace je schopna významně přispět k ekonomickému růstu dané země. Jako každá politika využívá i politika zaměstnanosti svých nástrojů a v této souvislosti lze identifikovat také nástroje legislativní. Na tuto skupinu nástrojů však nelze nahlížet pouze jako na předpisy přijímané legislativními orgány jednotlivých států. Rovněž v rámci Evropské unie mají příslušné orgány legislativní pravomoc a mohou vydávat právně závazné akty v této oblasti na supranacionální úrovni. Jelikož je v dnešní době aktuálním tématem světová hospodářská krize, která postihla rovněž členské státy Evropské unie a způsobila zde růst míry nezaměstnanosti, stává se problematika politiky zaměstnanosti stále více aktuální. Diskutována je v této souvislosti i samotná úloha Evropské unie v boji s rostoucí nezaměstnaností, přičemž i na této úrovni mají orgány dané supranacionální entity k dispozici legislativní nástroje s různou právní silou. Právě zájem o oblast právní úpravy politiky zaměstnanosti, jak na úrovni národní, tak na úrovni Evropské unie ze strany autora této práce ve spojení s aktuálností dané problematiky v době světové hospodářské krize lze označit za stěžejní důvody, pro které byla tématem této diplomové práce zvolena konkrétně „právní úprava politiky zaměstnanosti Evropské unie“. Cílem diplomové práce je analyzovat a zhodnotit právní úpravu politiky zaměstnanosti Evropské unie, a to jak z hlediska práva primárního tak i sekundární legislativy, a v této souvislosti stručně charakterizovat právní akty ES/EU v procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států. Součástí cíle je rovněž zaměření pozornosti na relevantní judikaturu Soudního dvora a na analýzu významu jeho rozhodnutí pro celkovou koncepci politiky zaměstnanosti na úrovni EU. V diplomové práci jsou ověřovány čtyři hypotézy. První hypotéza zní, zda byly změny v primárním právu ES/EU upravujícím politiku zaměstnanosti ovlivněny vývojem na trhu práce členských zemí EU. V rámci druhé hypotézy je ověřováno, zda mají sekundární právní akty Společenství klíčovou úlohu v realizaci procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států EU. Smyslem třetí hypotézy je na příkladu České republiky ověřit, zda mají sekundární právní akty ES relevantní vliv na určování důležitých
8
vývojových trendů politik zaměstnanosti členských států. Konečně v rámci čtvrté hypotézy je zjišťováno, zda v politice zaměstnanosti Evropské unie a její právní úpravě hrají důležitou roli rozhodnutí Soudního dvora. Pro splnění cíle a ověření hypotéz je použita metoda analýzy časových řad, komparativní analýzy, syntézy a zobecnění. Z hlediska prostorového vymezení je prioritně uplatňován unijní rozměr a pohled na politiku zaměstnanosti. Jelikož je politika zaměstnanosti Evropské unie provázána s politikou zaměstnanosti členských států, je v některých případech prostorové vymezení z úrovně unijní redukováno na úroveň národní. Časové vymezení souvisí zejména s analýzou vývoje primárního práva ES/EU upravujícího politiku zaměstnanosti. Z tohoto důvodu je časové vymezení možno určit od roku 1957, kdy byly podepsány Římské smlouvy, až po současnost. Jelikož se problematika politiky zaměstnanosti na úrovni ES/EU začíná prosazovat spíše posledních dvacet let, je daleko podrobněji analyzováno toto období, což přispívá k podstatnějšímu omezení časového rámce zkoumané problematiky. Diplomová práce obsahuje kromě úvodu a závěru čtyři kapitoly. V první kapitole jsou uvedeny základní informace týkající se celkové charakteristiky politiky zaměstnanosti a zejména úrovní její realizace a používaných nástrojů. Následující kapitola pojednává o vývoji úpravy této politiky v primárním právu ES/EU. Třetí kapitola obsahuje analýzu sekundární legislativy orgánů Společenství přijímané v této oblasti, přičemž sekundární právní akty jsou zde rozděleny do dvou částí dle jejich úlohy v procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států Evropské unie. Náplní poslední kapitoly je analýza relevantní judikatury Soudního dvora v oblasti zaměstnanosti a trhu práce, přičemž zmíněny jsou rovněž obecné zásady právní vztahující se především k základním právům pracovníků. V diplomové práci je používána pestrá škála různých zdrojů. Teoretické informace, analýzy a odborné komentáře jsou čerpány především z odborné literatury. Nezbytným základem pro většinu analýz a hodnocení jsou však relevantní primární a sekundární komunitární právní akty a judikatura Soudního dvora. Využity jsou rovněž právní předpisy upravující politiku zaměstnanosti České republiky a to zejména pro potřeby praktických příkladů realizace politiky zaměstnanosti na národní úrovni. Široké spektrum údajů je čerpáno také z internetových zdrojů, mj. se jedná o potřebné statistické informace zveřejňované na webových stránkách Generálního ředitelství Evropské komise pro zaměstnanost, sociální záležitosti a rovné příležitosti. 9
1 Politika zaměstnanosti a její charakteristika S ohledem na zaměření a cíl této práce je na prvním místě potřeba věnovat náležitou pozornost charakteristice politiky zaměstnanosti, včetně vyjasnění základního pojmosloví v dané oblasti. Smyslem této kapitoly není poskytnout vyčerpávající definici dané politiky, ale ukázat různé pohledy na tuto oblast a nastínit základní kritéria, dle kterých lze dále identifikovat aktivní a pasivní část či složku této politiky, její nástroje, cíle a také úrovně realizace. Jelikož
je
politika
zaměstnanosti
těsně
provázána
s
vývojem
takových
makroekonomických veličin jako jsou míra zaměstnanosti a nezaměstnanosti, míra inflace či hrubý domácí produkt, disponuje poměrně širokým spektrem nástrojů. Právě na zmíněnou oblast je zaměřena závěrečná část této kapitoly, která je věnována problematice členění těchto nástrojů a bližší specifikaci jednotlivých kategorií. Vypovídací schopnost řady informací uvedených v jednotlivých částech první kapitoly by však byla velmi omezená bez uvedení konkrétních příkladů. V této souvislosti se jedná zejména o definici této politiky v legislativě, dále o problematiku politiky zaměstnanosti jako součásti veřejné politiky, úrovně její realizace či konkrétní příklady nástrojů v této oblasti dle jednotlivých identifikovaných kategorií, přičemž v daných případech jsou uváděny konkrétní informace zejména o politice zaměstnanosti ČR. Kromě toho, že dané údaje vždy určitým způsobem dokreslují konkrétní problematiku, má jejich uvedení také další relevantní účel. S pomocí těchto informací o politice zaměstnanosti ČR, a zejména poznatků ze třetí kapitoly o sekundární legislativě Společenství upravující tuto oblast, je totiž testována jedna hypotéza. Konkrétně je v rámci třetí kapitoly na příkladu České republiky ověřováno, zda mají sekundární právní akty ES relevantní vliv na určování důležitých vývojových trendů politik zaměstnanosti členských států.
1.1 Definice politiky zaměstnanosti Definovat politiku zaměstnanosti s ohledem na značnou složitost a rozsah této problematiky je značně obtížné a je možno říci, že nalézt komplexní definici této oblasti nelze. V této souvislosti lze zmínit zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, kde je uvedena velmi rozsáhlá definice této politiky. Je však potřeba konstatovat, že jelikož se jedná o právní předpis na národní úrovni, je tato definice vyčerpávající pouze v souvislosti s definováním státní politiky zaměstnanosti.
10
V zákoně č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, je státní politika zaměstnanosti definována v § 2 jako politika, která zahrnuje zejména: •
zabezpečování práva na zaměstnání,
•
sledování a vyhodnocování situace na trhu práce, zpracovávání prognóz a koncepcí zaměstnanosti a rozvoje lidských zdrojů na úseku trhu práce, programů a projektů pro pracovní uplatnění fyzických osob,
•
koordinaci opatření v oblasti zaměstnanosti a rozvoje lidských zdrojů na úseku trhu práce v souladu s Evropskou strategií zaměstnanosti a podmínkami pro čerpání pomoci z Evropského sociálního fondu,
•
tvorbu a koordinaci jednotlivých programů a opatření k zajištění priorit v oblasti zaměstnanosti a rozvoje lidských zdrojů na úseku trhu práce,
•
uplatňování aktivní politiky zaměstnanosti,
•
tvorbu a zapojení do mezinárodních programů souvisejících s rozvojem zaměstnanosti a lidských zdrojů na úseku trhu práce,
•
hospodaření s prostředky na politiku zaměstnanosti,
•
poskytování informačních, poradenských a zprostředkovatelských služeb na trhu práce,
•
poskytování podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci,
•
opatření na podporu a dosažení rovného zacházení s muži a ženami, s osobami bez ohledu na jejich rasový a etnický původ, s osobami se zdravotním postižením a s dalšími skupinami osob, které mají ztížené postavení na trhu práce, pokud jde o přístup k zaměstnání, rekvalifikaci, přípravu k práci a ke specializovaným rekvalifikačním kurzům, a opatření pro zaměstnávání těchto osob,
•
opatření pro zaměstnávání fyzických osob se zdravotním postižením a dalších skupin fyzických osob, které mají ztížené postavení na trhu práce,
•
usměrňování zaměstnávání pracovních sil ze zahraničí na území České republiky a z území České republiky do zahraničí.1
Tato definice je doplněna ve druhém odstavci téhož paragrafu zákona o zaměstnanosti, podle kterého státní politiku zaměstnanosti vytváří stát a podílejí se na ní další subjekty činné na trhu práce, zejména zaměstnavatelé a odborové organizace; při provádění státní politiky zaměstnanosti spolupracuje stát s dalšími subjekty činnými na trhu práce, zejména
1
§ 2 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.
11
s územními samosprávnými celky, profesními organizacemi, sdruženími osob se zdravotním postižením a organizacemi zaměstnavatelů.2 Z této poměrně vyčerpávající definice vyplývá hned několik poznatků, ze kterých lze zmínit především tyto: •
Politika zaměstnanosti zahrnuje celou řadu činností a aktivit směřujících ke zvyšování zaměstnanosti pracovních sil a u znevýhodněných pracovníků také ke zvýšení jejich zaměstnatelnosti.
•
Politika zaměstnanosti České republiky je zaměřena zejména na aktivní prevenci vzniku nezaměstnanosti než na pasivní zmírňování jejích důsledků, což se odráží ve struktuře aktivit spadajících do této oblasti a v použitých nástrojích této politiky.
•
Do nezbytných aktivit politiky zaměstnanosti spadají také aktivity v oblasti finanční a to ať již na úrovni národní tak i Evropské unie prostřednictvím Evropského sociálního fondu.
•
Státní politika zaměstnanosti funguje jako otevřený systém a koordinuje tak své aktivity s politikou zaměstnanosti ostatních států Evropské unie prostřednictvím Evropské strategie zaměstnanosti a Evropského sociálního fondu.
Definice politiky zaměstnanosti obsažená v zákoně č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, představuje nazírání této problematiky především z hlediska legislativního pro účely státní politiky zaměstnanosti. Na politiku zaměstnanosti však může být nahlíženo z mnoha dalších hledisek a tomu odpovídá i množství různých definic této politiky v odborné literatuře. Jako příklad je možné uvést např. tyto: •
Z hlediska zajištění rovnováhy na trhu práce lze politiku zaměstnanosti vymezit jako soubor opatření, kterými jsou spoluvytvářeny podmínky pro dynamickou rovnováhu na trhu práce a pro efektivní využití pracovních sil. Je zpravidla výsledkem
úsilí
státu,
zaměstnavatelů,
zaměstnanců
a
odborů.
Usiluje
o harmonizaci nabídky a poptávky na trhu práce a také o zpružnění mechanismů mezi nimi.3 •
Na základě hlediska programového je politika zaměstnanosti definována jako politika, která je zaměřena zejména na odstranění příčin nadměrné nezaměstnanosti a působí víceméně plošně, především na straně poptávky po práci. Programy politiky zaměstnanosti jsou závislé na celkovém systémovém zaměření
2 3
§ 2 odst. 2 zákona č. 434/2004 Sb., o zaměstnanosti. WINKLER, Jiří, WILDMANOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999, s. 49.
12
hospodářské politiky, neboť se nejedná pouze o řešení nezaměstnanosti, ale o celý systém vztahových problémů souvisejících především s ekonomickým růstem, platební bilancí a inflací.4 •
Z hlediska efektivity vynakládaných finančních prostředků je politika zaměstnanosti jakož i alokace finančních toků v této oblasti zaměřena na zlepšení fungování trhů práce v celé šíři s cílem napomoci smysluplnosti a plynulosti pohybu pracovníků na těchto trzích. Musí být založena na aktivním vyhledávání a vytváření příležitostí k investování finančních prostředků do tvorby nových pracovních míst a k vytváření cest vedoucích k tomu, aby se tato pracovní místa stala dosažitelná pro nezaměstnané.5
Výše uvedené definice pojímají politiku zaměstnanosti jako samostatnou politiku. Je však zapotřebí uvést i takové, které definují tuto politiku jako součást sociální politiky. V této souvislosti se jedná o širší vymezení politiky zaměstnanosti, neboť je kladen důraz zejména na sociální aspekty související s fungováním trhu práce a politika zaměstnanosti je zde zmiňována společně např. s rodinnou, vzdělávací či bytovou politikou, které společně náležejí do oblasti sociální politiky. Do skupiny těchto definic lze zařadit např. následující: •
Sociální politika se týká činnosti státu či jiných veřejných orgánů jednak v oblasti trhu práce a jednak v celkové péči o člověka. Do činností v oblasti trhu práce spadají aktivity mocenských orgánů při řešení problémů nezaměstnanosti, pracovních podmínek, mzdové politiky či sociálního pojištění zaměstnanců zatímco do činností v oblasti péče o člověka je možno zahrnout problematiku vzdělávání, odborné kvalifikační přípravy, zdravotní péče, bydlení a také sociální péče jako péče o děti, práce neschopné, přestárlé a sociálně slabé skupiny obyvatelstva.6
•
Sociální politika rozvíjí a kultivuje životní podmínky člověka, jeho osobnost a kvalitu jeho života, a proto je zaměřena na tzv. sociální kapitál. Sociální politiku lze rozdělit na několik dílčích oblastí, jimiž jsou především: politika zaměstnanosti, sociálního zabezpečení, populační a rodinná politika, zdravotní politika, bytová a vzdělávací politika.7
4 5
6
7
KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 222. BROŽOVÁ, Dagmar. Společenské souvislosti trhu práce. Praha: Sociologické nakladatelství, 2003, s. 123. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. Přepracované vydání. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2008, s. 234 – 235. HALÁSEK, Dušan, ZEZULOVÁ, Lenka. Veřejná politika. Ostrava: VŠB – Technická univerzita Ostrava, 2004, s. 178 – 179.
13
1.2 Aktivní a pasivní politika zaměstnanosti Politika zaměstnanosti ve svém vývoji prošla určitými etapami. Z historického hlediska byla nejdříve rozvíjena pasivní politika zaměstnanosti a uplatňována nejrůznější schémata podpor a dávek v nezaměstnanosti. Tato opatření se objevila již během první třetiny 20. století a jsou projevem posunu vnímání příčin nezaměstnanosti od osobní odpovědnosti za „nepráci“ k chápání nezaměstnanosti jako jevu determinovaného společenskými a sociálně-ekonomickými faktory.8 Aktivní politika zaměstnanosti (APZ) se ve srovnání s pasivní začala rozvíjet časově později, prakticky až po druhé světové válce.9 Vedle běžné kompenzace ztráty mezd v době nezaměstnanosti (pasivní zásahy) se začaly rozvíjet cílené státní programy a opatření intervenčního rázu, jejichž záměrem bylo zvýšit zaměstnanost.10 Zhruba do konce šedesátých let 19. století však byla opatření APZ méně významná, neboť poválečná konjunktura, poptávkově orientované ekonomiky a s tím spojená nízká míra nezaměstnanosti opatření této politiky ve větší míře nevyžadovaly. Sedmdesátá léta 19. století však přinesla změnu, neboť se v ekonomikách mnoha zemí projevily následky ropných šoků a začala růst i míra nezaměstnanosti. Na vzniklou situaci zareagovaly vyspělé státy pasivními opatřeními a posílily institut podpor v nezaměstnanosti. Ukázalo se však, že podpory v nezaměstnanosti samy o sobě problém neřeší a navíc často negativně ovlivňují postoje lidí k práci. Těžiště politiky zaměstnanosti se proto přesunulo k jejím aktivním složkám a tato orientace trvá dodnes.11
1.2.1 Aktivní politika zaměstnanosti Aktivní politika zaměstnanosti byla od počátku jejího vzniku zaměřena na cílové skupiny.
Cílovými
skupinami
APZ
jsou
většinou
nejvíce
ohrožené
skupiny
nezaměstnaných. Jsou to většinou lidé polokvalifikovaní nebo s nevhodnou kvalifikací či osoby se zdravotními nebo jinými handicapy na trhu práce. Podstatou aktivní politiky
8
9 10
11
WINKLER, Jiří, WILDMANNOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999, s. 50. Tamtéž. WINKLER, Jiří, WILDMANNOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999, s. 65. WINKLER, Jiří, WILDMANNOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999, s. 50 – 51.
14
zaměstnanosti je tedy eliminace kolektivních nevýhod různých skupin a kategorií nezaměstnaných.12 Do APZ spadají veškerá opatření, která aktivně stimulují nezaměstnané ke změně jejich postavení na trhu práce. Cílem aktivní politiky zaměstnanosti je proto: •
zvýšení zaměstnanosti tak, aby v ekonomice nedošlo k podstatnému nárůstu inflace;
•
změna struktury nezaměstnanosti.13
Nástrojů aktivní politiky zaměstnanosti je celá řada. Jednotlivé členské země Evropské unie používají či uplatňují pestrou škálu těchto nástrojů. Na základě komparace jednotlivých zemí Evropské unie je možno identifikovat pět skupin nástrojů aktivní politiky zaměstnanosti: •
veřejné služby zaměstnanosti – např. zprostředkování práce, intenzivní poradenství a kurzy;
•
pracovní příprava a výcvik – např. rekvalifikace pro nezaměstnané;
•
programy pro nezaměstnanou mládež – tyto programy jsou velmi diferencované podle povahy pracovních znevýhodnění;
•
podpora tvorby nových pracovních míst – zde je možno dále rozlišovat: o podpora tvorby nových pracovních míst v soukromém sektoru, o pomoc osobám, které se rozhodly samostatně podnikat, o přímá tvorba pracovních příležitostí ve veřejném sektoru;
•
programy pro handicapované osoby.14
Nástroje aktivní politiky zaměstnanosti jsou považovány za efektivnější způsob boje s nezaměstnaností než nástroje pasivní politiky. Výdaje vynaložené na uplatnění aktivní politiky zaměstnanosti totiž představují určitou investici (v podobě vytvoření nových pracovních míst), která má určitou návratnost (v podobě snížení počtu nezaměstnaných osob).15
12
13
14 15
WINKLER, Jiří, WILDMANNOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999, s. 65. KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 228 – 229. Tamtéž. Tamtéž.
15
1.2.2 Pasivní politika zaměstnanosti Pasivní politika zaměstnanosti se podílí na vytváření sociálně přijatelných podmínek pro občany dočasně nezaměstnané. Jako nástroje této politiky jsou nejčastěji používány: •
finanční příspěvek v nezaměstnanosti jako sociální pomoc nezaměstnaným s cílem udržet jejich životní úroveň;
•
předčasný odchod do důchodu z důvodu nepříznivé situace na trhu práce.16
Z hlediska konstrukce finančního příspěvku v nezaměstnanosti lze v jednotlivých zemích identifikovat tuto jeho nejčastější podobu: •
systém pojištění v nezaměstnanosti – tzv. podpor v nezaměstnanosti, které mají přispívat k vytváření sociálně přijatelných podmínek pro dočasně nezaměstnané;
•
systém státní pomoci v nezaměstnanosti – tento systém je zahrnut do dávek sociální pomoci.17
Obecně je možno říci, že vyplácení podpor v nezaměstnanosti je časově omezeno a výše podpory je vázána na výši poslední vyplácené mzdy.18 Účelem podpory v nezaměstnanosti je pomoci pracovníkům, kteří ztratili pracovní místo, překlenout toto období a vyhledat si místo nové. Podpora umožňuje nepřijmout hned první nabídku ale najít si takové pracovní místo, které umožní pracovníkovi co nejlépe využít svých schopností a co nejlépe naplnit své představy. Někteří ekonomové proto zastávají názor, že tímto způsobem podpory v nezaměstnanosti přispívají k nalezení optimální práce pro každého.19 Dávky sociální pomoci jsou vázány na tzv. sociální potřebnost, a tak jejich výše nezávisí na dřívějším výdělku, nýbrž garantuje určitou minimální úroveň příjmu. Stejně jako u podpory v nezaměstnanosti je i u sociálních dávek podpůrčí doba omezena.20 Při celkovém hodnocení pasivní politiky zaměstnanosti je však nutno zmínit i určitá negativa, která s ní mohou být spojena. Výdaje na pasivní politiku zaměstnanosti totiž většinou nepředstavují pozitivní řešení problému nezaměstnanosti a v ojedinělých případech mohou vést i k sociálnímu parazitizmu – tj. případům, kdy si určitá skupina lidí
16 17
18 19
20
KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 228. BROŽOVÁ, Dagmar. Společenské souvislosti trhu práce. Praha: Sociologické nakladatelství, 2003, s. 131. Tamtéž. BROŽOVÁ, Dagmar. Společenské souvislosti trhu práce. Praha: Sociologické nakladatelství 2003, s. 133. BROŽOVÁ, Dagmar. Společenské souvislosti trhu práce. Praha: Sociologické nakladatelství, 2003, s. 131.
16
ze své dlouhodobé nezaměstnanosti vytvoří životní styl, přičemž využívá nepatrného finančního rozdílu mezi minimální mzdou a životním minimem.21
1.3 Politika zaměstnanosti jako součást veřejné politiky Veřejnou politiku je možno obecně definovat jako soubor nástrojů, institucí, metod a postupů směřujících k dosažení určitého stanoveného cíle.22 Z tohoto pohledu lze nahlížet také na politiku zaměstnanosti, neboť je součástí veřejné politiky. V rámci konkretizace jednotlivých aspektů této problematiky je zvolena jako příklad politika zaměstnanosti České republiky.
1.3.1 Cíle Pro plnění či dosažení cílů politiky zaměstnanosti České republiky (PZ ČR) je potřeba, aby byly prováděny konkrétní aktivity. PZ ČR se proto orientuje zejména na tyto aktivity: •
příprava adaptabilní pracovní síly, která bude schopna přizpůsobit se potřebám trhu práce;
•
rozvoj infrastruktury trhu práce zabezpečující zprostředkovatelské, informační a rekvalifikační služby;
•
vytváření podmínek pro územní mobilitu pracovních sil odpovídající bytovou politikou, rozvojem dopravní infrastruktury apod.;
•
zajištění nebo prohloubení profesní flexibility pracovních sil;
•
zmírnění negativních důsledků technického rozvoje a strukturálních změn na trhu práce;
•
podpora začleňování osob s omezenou možností uplatňování se na trhu práce,
•
zlepšení struktury zaměstnanosti v odvětvích a regionech.23
Provádění výše uvedených aktivit je zaměřeno na plnění těchto cílů politiky zaměstnanosti České republiky: •
21
22
23
vytvořit a zabezpečit podmínky, které by podporovaly vznik nové zaměstnanosti;
KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 228. HALÁSEK, Dušan, RUTTEOVÁ, Lenka. Rozhodování ve veřejném sektoru. Ostrava: VŠB – Technická univerzita Ostrava, 2006, s. 151. KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 223.
17
•
motivovat pracovní sílu ke vstupu nebo návratu do zaměstnání tím, že výše pracovních příjmů bude zřetelně odlišná od výše příjmů sociálních;
•
sladit přípravu a kvalifikaci pracovní síly s požadavky trhu práce;
•
zvýšit rozsah a účinnost opatření aktivní politiky zaměstnanosti.24
Cíle politiky zaměstnanosti ČR ve vztahu k EU jsou charakterizovány v Národních programech reforem a vycházejí z Evropské strategie zaměstnanosti, která má vedoucí úlohu při naplňování cílů zaměstnanosti a trhu práce Lisabonské strategie.25
1.3.2 Instituce a nástroje Existuje mnoho institucí a různých subjektů, které participují na vytváření a realizaci politiky zaměstnanosti České republiky. Státní politiku zaměstnanosti vytváří stát (Parlament ČR vydává zákony upravující politiku zaměstnanosti České republiky) a podílejí se na ní další subjekty činné na trhu práce, zejména zaměstnavatelé a odborové organizace. Při provádění politiky zaměstnanosti spolupracuje stát s dalšími subjekty činnými na trhu práce, zejména s: •
územními samosprávnými celky,
•
profesními organizacemi,
•
sdruženími osob se zdravotním postižením,
•
organizacemi zaměstnavatelů.26
Státní správu v oblasti politiky zaměstnanosti v České republice vykonávají: •
Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR (MPSV ČR),
•
úřady práce.27
Politika zaměstnanosti ČR v sobě zahrnuje aktivní a pasivní složku. V rámci obou těchto složek či politik jsou uplatňovány specifické nástroje pro dosažení stanovených cílů. Pro definování konkrétních základních nástrojů aktivní i pasivní politiky zaměstnanosti je potřeba vyjít ze zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Je však třeba podotknout, že přehled těchto nástrojů nabízí i odborná literatura. Většina odborných
24
25 26 27
KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 229 – 230. Tamtéž. § 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Tamtéž.
18
publikací však uvádí spíše jejich obecnější přehled.28 V souvislosti s nástroji aktivní politiky zaměstnanosti je třeba podotknout, že v zákoně o zaměstnanosti jsou uvedeny pouze základní či nejdůležitější nástroje této politiky. Navíc je nutno konstatovat, že velmi záleží na úhlu pohledu na některá ustanovení při určování toho, zda se skutečně jedná o nástroje dané politiky či pouze o určitá opatření, pomocí kterých má být zvýšena jejich účinnost. Na základě zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, je tedy možno identifikovat tyto nástroje aktivní politiky zaměstnanosti: •
rekvalifikace,
•
investiční pobídky,
•
veřejně prospěšné práce,
•
příspěvek na vytvoření a provoz chráněné dílny a chráněného pracovního místa,
•
společensky účelná pracovní místa,
•
překlenovací příspěvek,
•
příspěvek na dopravu zaměstnanců,
•
příspěvek na zapracování,
•
příspěvek při přechodu na nový podnikatelský program.29
Rovněž i v případě nástrojů pasivní politiky zaměstnanosti je potřeba uvést, že i zde je většina příslušné odborné literatury nakloněna spíše obecnějším charakteristikám nežli uvádění konkrétních nástrojů.30 Proto i zde je potřeba pro konkrétní příklady vyjít ze zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Při srovnání s aktivní politikou zaměstnanosti, je na místě konstatovat, že nástroje pasivní politiky zaměstnanosti neexistují v natolik pestré škále. Konkrétně v rámci PZ ČR existují a jsou uplatňovány pouze dva tyto nástroje a to:
28
29 30
31
•
podpora v nezaměstnanosti,
•
podpora při rekvalifikaci.31
Viz např. KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 228 – 229; WINKLER, Jiří, WILDMANNOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999, s. 68 – 75; BROŽOVÁ, Dagmar. Společenské souvislosti trhu práce. Praha: Sociologické nakladatelství 2003, s. 130. LEIBLOVÁ, Zdeňka. Zákon o zaměstnanosti s komentářem. 2. vydání. Olomouc: ANAG, 2005, s. 176. Viz např. KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 228; WINKLER, Jiří, WILDMANNOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999, s. 52. LEIBLOVÁ, Zdeňka. Zákon o zaměstnanosti s komentářem. 2. vydání. Olomouc: ANAG, 2005, s. 34 – 35.
19
1.3.3 Metody a postupy K tomu, aby mohlo být dosaženo vytyčených cílů pomocí nástrojů politiky zaměstnanosti, je nutno zvolit konkrétní metody. V rámci PZ ČR se jedná zejména o: •
individuální přístup k uchazečům o zaměstnání,
•
financování tvorby nových pracovních míst,
•
zabezpečení sociálních jistot nezaměstnaných,
•
motivace k práci,
•
aktivní spoluúčast uchazečů o zaměstnání při hledání nového pracovního místa,
•
zvyšování kvality a
adaptibility pracovních sil získáváním nové nebo
prohlubováním dosavadní kvalifikace.32 V souvislosti s postupy činností úřadů práce v České republice je nutné zmínit zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Tato právní norma legislativně upravuje práva, povinnosti a také postupy činností úřadů práce v oblasti správního řízení, neboť ÚP jsou orgány činnými v tomto řízení. Zákon č. 500/2004 však neobsahuje detailní postupy činností úřadů práce ve správním řízení, neboť tyto nejsou jediným orgánem státní správy činným v tomto řízení a zmíněná podrobnost právní úpravy by byla téměř nemožná.33 S ohledem na tuto skutečnost MPSV ČR vydává pro úřady práce tzv. metodické pokyny. Tyto lze označit jako určité postupy vztahující se vždy ke konkrétní činnosti úřadů práce a obsahující jasný a přesný popis toho, jak v dané činnosti nebo situaci jednat či postupovat. Jedná se např. o metodické pokyny ke zprostředkování zaměstnání, zaměstnávání osob v zahraničí atd.34
1.4 Politika zaměstnanosti dle úrovně její realizace Z hlediska geografického je možno konstatovat, že politika zaměstnanosti je realizována na několika úrovních. V této souvislosti lze identifikovat pět těchto úrovní, tj. úroveň lokální, regionální, národní, evropská a světová. Pro potřeby lepší návaznosti a dokonalejšího logického propojení informací o jednolitých úrovních, na kterých je politika zaměstnanosti realizována, je zvolen postup od „největšího k nejmenšímu“, tj. od úrovně světové k úrovni lokální.
32 33 34
Informace získány konzultacemi na Úřadu práce ve Vsetíně, pobočce Valašské Meziříčí. Tamtéž. Tamtéž.
20
V souvislosti s realizací politiky zaměstnanosti na evropské úrovni je třeba uvést, že je touto úrovní myšlena Evropská unie. S ohledem na to, že druhá a třetí kapitola této práce jsou zaměřeny právě na aspekty právní úpravy politiky zaměstnanosti na úrovni EU, jsou v této kapitole o dané problematice zmíněny pouze základní údaje. Rovněž je třeba podotknout, že informace o úrovni národní, regionální a lokální jsou čerpány především ze zdrojů o politice zaměstnanosti České republiky a jejich vypovídací schopnost ve vztahu k jiným státům je tak omezena. Důvodem pro tuto skutečnost je fakt, že úrovně realizace státní správy a v rámci ní i politiky zaměstnanosti se mezi jednotlivými členskými státy Evropské unie liší. Proto pro zajištění nezbytné konkrétnosti informací o úrovni lokální, regionální a národní je uveden jako příklad pouze jeden stát a to Česká republika.
1.4.1 Světová úroveň S politikou zaměstnanosti a zejména s problematikou ochrany práce na světové úrovni je úzce spjata činnost Mezinárodní organizace práce (International Labour Organization, ILO). Tato mezinárodní organizace byla založena již v roce 1919 a v roce 1946 se stala první specializovanou agenturou OSN. V roce 1969, kdy ILO slavila 50 let od svého vzniku, jí byla udělena Nobelova cena míru.35 ILO formuluje mezinárodní politické přístupy a programy na zlepšení pracovních a životních podmínek, vytváří mezinárodní pracovní standardy, organizuje rozsáhlý program technické spolupráce a provozuje školicí, vzdělávací a výzkumné programy. Významnou charakteristikou ILO je fakt, že zástupci zaměstnanců a zaměstnavatelů mají při formulaci jejích politik a programů stejný hlas jako zástupci států. Od doby svého vzniku přijala téměř 200 mezinárodních úmluv a doporučení týkajících se pracovních a sociálních podmínek.36 V souvislosti s politikou zaměstnanosti je nutné zmínit zejména Úmluvu o politice zaměstnanosti, která byla přijata v roce 1948 na 48. zasedání generální konference ILO Každý členský stát, který tuto smlouvu ratifikoval, se zavázal provádět takovou aktivní politiku zaměstnanosti, která je zaměřena na podporu plné a produktivní zaměstnanosti a svobodné volby zaměstnání. Takto prováděná politika musí splňovat následující kritéria: • 35
36
přihlížet k dosažené úrovni hospodářského rozvoje;
Mezinárodní organizace práce (ILO) [online]. 23. 5. 2005 [cit. 16. 3. 2009]. Dostupné na
. Tamtéž.
21
•
respektovat vzájemný vztah mezi cíli v oblasti zaměstnanosti a mezi ostatními cíli hospodářské a sociální politiky;
•
realizace pomocí metod, které jsou v souladu s vnitrostátními podmínkami a zvyklostmi dané země.37
Z dalších významných úmluv přijatých Mezinárodní organizací práce, je možno zmínit např. tyto: •
Úmluva stanovující nejnižší přípustný věk dětí pro práci v průmyslu (1919),
•
Úmluva o svobodě odborového sdružování a ochraně práva sdružovat se v odborech (1948),
•
Úmluva o stejném odměňování mužů a žen za práci stejné hodnoty (1951),
•
Mezinárodní úmluva o ochraně práv všech migrujících pracovníků a členů jejich rodin (1990).38
1.4.2 Evropská úroveň Politikou zaměstnanosti na evropské úrovni je míněna politika zaměstnanosti Evropské unie. EU však sama o sobě neprovádí politiku zaměstnanosti a ani za ni nenese výlučnou odpovědnost, neboť tuto mají v zásadě členské státy. V souladu s principem subsidiarity se Evropská unie zabývá jen těmi otázkami, jejichž řešení je na úrovni EU smysluplnější.39 Jak z výše uvedeného vyplývá, nepatří politika zaměstnanosti mezi ty oblasti, v nichž disponuje Evropská unie výlučnými pravomocemi. Navíc je nutno podotknout, že problematika nízké zaměstnanosti resp. vysoké nezaměstnanosti nepatřila v době vzniku Evropských společenství mezi stěžejní témata. Navíc se tato oblast řadí mezi ty, v nichž si vždy chtěly členské státy ponechat rozhodující slovo. Postupem času však v souvislosti s tím, jak proces integrace pronikal i do dalších oblastí, a zejména v souvislosti s vývojem situace na trzích práce členských států se začala na politiku zaměstnanosti soustřeďovat stále větší pozornost i na úrovni samotné EU.40
37
38
39
40
KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 229. DAVID, Vladislav, SLADKÝ, Pavel, ZBOŘIL, František. Mezinárodní právo veřejné s kauzuistikou. Praha: Leges, 2008, s. 248. Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika: politika pro občany. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002, s. 4 – 5. Podrobněji o vývoji situace na trzích práce zemí ES/EU viz podkapitolu 2.7 a přílohy tam uvedené.
22
Na počátku 90. let bylo zřejmé, že samotný ekonomický růst nepostačuje k vyřešení strukturálních problémů na trzích práce EU. Bílá kniha Evropské komise „Růst, konkurenceschopnost a zaměstnanost“ z roku 1993 pak vyvolala intenzivní diskuse o tom, jak by Evropská unie mohla zajistit udržitelná pracovní místa a lepší příležitosti pro znevýhodněné uchazeče o zaměstnání. Výsledkem této diskuse byla Evropská strategie zaměstnanosti přijatá v roce 1997.41 Evropská strategie zaměstnanosti byla zformulována v návaznosti na Amsterodamskou smlouvu a v roce 2000 byla včleněna do Lisabonské strategie, označované od roku 2005 jako „Strategie pro růst a pracovní místa". Cíle a priority jsou v této oblasti zformulovány na úrovni EU. Jejich praktické naplňování podle specifik každé země pak náleží členským státům Evropské unie.42
1.4.3 Národní úroveň Realizace politiky zaměstnanosti na národní úrovni v případě České republiky spadá do gesce Ministerstva práce a sociálních věcí ČR. Toto ministerstvo řídí a kontroluje výkon státní správy a dodržování zákonnosti při zabezpečování státní politiky zaměstnanosti. Jedná se tedy o ústřední orgán státní správy v této oblasti, přičemž v souvislosti s tímto vykonává MPSV ČR řadu aktivit jako např.: •
zpracovává celostátní koncepce a programy státní politiky zaměstnanosti a zaujímá stanoviska k
návrhům
ovlivňujícím
státní
politiku
zaměstnanosti,
které
zpracovávají jiné ústřední orgány státní správy; •
soustavně sleduje a vyhodnocuje situaci na trhu práce, zpracovává prognózy vývoje zaměstnanosti a přijímá opatření na ovlivnění poptávky a nabídky práce;
•
řídí úřady práce;
•
spravuje a poskytuje prostředky na zabezpečování státní politiky zaměstnanosti a rozhoduje o jejich použití;
•
zabezpečuje rozvíjení mezinárodních vztahů a mezinárodní spolupráci v oblasti zaměstnanosti a lidských zdrojů na úseku trhu práce, včetně spolupráce s Evropským společenstvím;
41
42
Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika: politika pro občany. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002, s. 10 – 11. Zaměstnanost [online]. 1. 6. 2008 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na .
23
•
spolupracuje s příslušnými orgány veřejné správy členských států Evropské unie v souvislosti s vysíláním zaměstnanců k výkonu práce na území jiného členského státu;
•
rozhoduje o programech aktivní politiky zaměstnanosti s celostátní působností a ovlivňuje jejich vytváření a prostřednictvím jím řízených úřadů práce, jakožto územních orgánů státní správy v oblasti politiky zaměstnanosti, a ve spolupráci se sociálními
partnery připravuje programy k
zabezpečení
optimální
míry
nezaměstnanosti.43
1.4.4 Regionální úroveň Základním článkem, který v České republice realizuje politiku zaměstnanosti na regionální úrovni, jsou úřady práce. Tyto orgány územní státní správy zajišťují služby zaměstnanosti v daném území. Úřady práce jsou samostatnými subjekty, územně organizovanými (v okresech) a v rámci politiky zaměstnanosti plní tyto základní funkce: •
informační – tj. vytváření aktualizovaných přehledů o struktuře nabídky pracovních sil (uchazečů o zaměstnání), o volných pracovních místech, vývoji na trhu práce v daném území apod.;
•
poradenskou – tj. poskytování poradenství v otázkách právních, ekonomických, sociálních, psychologických atd., v souvislosti s pracovním uplatněním;
•
zprostředkovatelskou – zejména zajištění zprostředkování práce uchazečům o zaměstnání na základě jejich evidence; do této funkce však spadá také např. zabezpečení pracovních míst handicapovaným, rekvalifikace a poskytnutí hmotného zabezpečení uchazečům o zaměstnání v případě nezaměstnanosti či rekvalifikace;
•
podnikatelskou – podporou malého a středního podnikání (včetně patřičné finanční účasti) se úřady práce podílejí na tvorbě nových pracovních míst a na pracovním uplatnění uchazečů o zaměstnání.44
43
44
LEIBLOVÁ, Zdeňka. Zákon o zaměstnanosti s komentářem. 2. vydání. Olomouc: ANAG, 2005, s. 15 – 16. KREBS, Vojtěch, a kol. Sociální politika. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, a. s., 2005, s. 299.
24
1.4.5 Lokální úroveň Z hlediska geografického je možno říci, že nejnižší úroveň, na které je politika zaměstnanosti v České republice realizována, je úroveň jednotlivých poboček úřadů práce. Jednotlivé úřady sice sídlí v okresních městech, avšak v daných okresech mají jednotlivé ÚP zřízeny své pobočky. Tyto pobočky jsou zpravidla zřizovány v ostatních významnějších městech v rámci daného okresu. Výše uvedené je možno prakticky demonstrovat na Úřadu práce ve Vsetíně. Úřad práce sídlí v tomto okresu v daném okresním městě, tj. ve Vsetíně. Zde sídlí především statutární zástupce tohoto úřadu (ředitel) a jsou zde situována také některá specializovaná pracoviště jako např. oddělení kontrolní a právní, personální, majetkové správy, aktivní politiky zaměstnanosti, analýz a prognóz a ekonomické oddělení. Kromě toho zde samozřejmě existují také organizační složky specializované na styk s veřejností – jedná se zejména o oddělení poradenství pro zprostředkování, evidence a podpor a oddělení dávek státní sociální podpory.45 Úřad práce ve Vsetíně má rovněž zřízeny pobočky v ostatních (v souvislosti s trhem práce) významnějších městech tohoto okresu. Konkrétně se jedná o Valašské Meziříčí a Rožnov pod Radhoštěm. Na těchto pobočkách je činnost zaměřena především na styk s veřejností. Tomu odpovídá i organizační struktura, která je tvořena zejména oddělením poradenství pro zprostředkování, evidence a podpor a oddělení dávek státní sociální podpory.46 Je tedy možno říci, že lokální úroveň realizace politiky zaměstnanosti v podobě jednotlivých úřadů práce a jejich poboček je tou nejnižší možnou. V souvislosti s tím lze také konstatovat, že právě na této úrovni je realizována politika zaměstnanosti ve své nejkonkrétnější podobě např. v rámci praktického používání jednotlivých nástrojů této politiky. V souvislosti s lokální úrovní realizace politiky zaměstnanosti v České republice je však také potřeba zmínit důležitou úlohu jednotlivých obecních a městských úřadů. Především je nutno uvést takové aktivity těchto subjektů, jako je např. zaměstnávání osob v technických službách v souvislosti s veřejně prospěšnými pracemi nebo také zainvestování průmyslových zón. Tato opatření mnohdy významně ovlivňují míru zaměstnanosti v daném regionu, a právě proto je namístě, pokud probíhají příslušné 45
46
MATULA, Pavel. Základní údaje o Úřadu práce ve Vsetíně [online]. 16. 3. 2009 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na . Tamtéž.
25
konzultace a existuje vzájemná informovanost mezi obecními a městskými úřady na jedné straně a úřady práce na straně druhé. Díky tomu mohou být aktivity těchto subjektů vzájemně lépe sladěny a může být dosaženo vyšší efektivity v jejich činnosti.
1.5 Nástroje politiky zaměstnanosti Politika zaměstnanosti disponuje širokým spektrem nástrojů, pomocí kterých je realizována a směřována k dosažení stanovených cílů v oblasti trhu práce. V oddílu 1.3.2 byly sice již uvedeny nástroje aktivní a pasivní politiky zaměstnanosti uplatňované v rámci politiky zaměstnanosti ČR, nicméně smyslem této podkapitoly je poskytnout obecnější a širší pohled na problematiku nástrojů této politiky. V této souvislosti je možno konstatovat, že nástroje politiky zaměstnanosti lze rozdělit do tří hlavních skupin, a to na nástroje legislativní, institucionální a finanční. Kromě toho však existují i takové nástroje, které nelze zařadit do žádné z uvedených kategorií, a proto je možno tuto skupinu nástrojů PZ označit jako ostatní nástroje. Výše uvedené kategorie nástrojů politiky zaměstnanosti však nelze posuzovat a objektivně hodnotit zcela samostatně, neboť nástroje jednotlivých kategorií jsou na sobě mnohdy funkčně závislé a navzájem podmíněné. V této souvislosti např. institucionální nástroje nemohou dobře fungovat bez kvalitní legislativy, která by upravovala pravomoci a působnost jednotlivých institucí. Stejně tak i finanční nástroje nemohou být efektivně používány bez příslušných právních předpisů obsahujících pravidla pro čerpání finančních prostředků. Ve vztahu k legislativním nástrojům pak na druhou stranu platí, že kvalitní právní předpisy mohou vytvářet a v praxi realizovat jen instituce na patřičné profesionální úrovni a že ani sebekvalitnější právní předpis upravující čerpání finančních prostředků v oblasti politiky zaměstnanosti nic nezmůže, pokud tyto prostředky nejsou k dispozici v potřebném množství.
1.5.1 Legislativní nástroje Jelikož v následujících kapitolách této práce je pozornost soustředěna především na kategorii legislativních nástrojů politiky zaměstnanosti, jsou na tomto místě uvedeny pouze základní informace vztahující se k dané problematice. Legislativní nástroje politiky zaměstnanosti je možno identifikovat jak na úrovni národní tak i na úrovni supranacionální tj. na úrovni Evropské unie.
26
Na národní úrovni se např. v případě České republiky uplatňují zejména dva základní právní předpisy a to: •
zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, který upravuje realizaci státní politiky zaměstnanosti a v rámci ní aktivní a pasivní politiku zaměstnanosti včetně jejích nástrojů;
•
zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, který především upravuje pracovněprávní vztahy a stanovuje mj. zásady výpočtu průměrného čistého měsíčního výdělku za účelem určení výše podpory v nezaměstnanosti a podpory při rekvalifikaci.47
Na úrovni Evropské unie (resp. Evropského společenství) je možno identifikovat dle právní síly tři skupiny legislativních nástrojů: •
primární právo – je tvořeno především smlouvami ES/EU, z nichž v souvislosti s politikou zaměstnanosti jsou relevantní především: první Římská smlouva, Jednotný evropský akt, Maastrichtská a Amsterodamská smlouva a Smlouva z Nice;48
•
sekundární právo – zde je potřeba rozlišovat především ty sekundární právní akty, které mají přímou souvislost s procesem koordinace politik zaměstnanosti členských států (rozhodnutí a doporučení) a ty, které s daným procesem koordinace sice bezprostředně nesouvisí (především nařízení a směrnice);
•
ostatní – tato skupina legislativních nástrojů má nejnižší právní sílu, přesto je však nezbytné zmínit i tyto právní akty, jejichž právní závaznost (a tudíž i vliv na politiku zaměstnanosti) je ze všech tří uvedených skupin nejmenší; jedná se např. o Komunitární chartu základních sociálních práv pracovníků.49
1.5.2 Institucionální nástroje Stejně jako v případě legislativních nástrojů politiky zaměstnanosti lze i v rámci institucionálních nástrojů tyto identifikovat jak na úrovni národní tak i na úrovni supranacionální. Na národní úrovni je možno v případě České republiky identifikovat celou řadu institucionálních nástrojů politiky zaměstnanosti, přičemž jejich celkový výčet závisí 47
48 49
Kompletnější přehled právních předpisů upravujících politiku zaměstnanosti České republiky je obsažen v příloze č. 1. Do této skupiny náleží rovněž judikatura Soudního dvora; blíže o této problematice viz kapitolu č. 4. Blíže se problematice právních aktů upravujících politiku zaměstnanosti na úrovni Evropské unie věnují následující kapitoly této práce; zejména se jedná o kapitolu č. 2 a 3.
27
na tom, jak široká definice dané politiky je pro tyto účely zvolena. Jako jedny z nejdůležitějších orgánů či institucí působících v této oblasti je možno uvést např.: •
Parlament ČR – s politikou zaměstnanosti jej pojí především jeho pravomoc legislativní, neboť schvaluje právní předpisy v dané oblasti ať již v souvislosti s implementací směrnic ES nebo v rámci samotné státní politiky zaměstnanosti.
•
Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR – působí jako ústřední orgán státní správy v oblasti politiky zaměstnanosti.
•
Úřady práce – jsou územními orgány státní správy v rámci výkonu dané politiky, přičemž jsou územně členěny dle jednotlivých okresů České republiky.
•
Ostatní orgány – jedná se o orgány, které se rovněž podílejí na tvorbě a realizaci státní politiky zaměstnanosti; např. se jedná o: územní samosprávné celky, profesní organizace, sdružení osob se zdravotním postižením a organizace zaměstnavatelů.50
V oblasti politiky zaměstnanosti na úrovni Evropské unie působí přímo či nepřímo řada jejích orgánů. V případě některých těchto institucí se jedná zejména o účast na schvalování legislativy týkající se politiky zaměstnanosti. Mezi tyto instituce patří: •
Evropská komise – politika zaměstnanosti zde spadá do gesce Generálního ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti, které svou činností mj. podporuje zejména zvyšování kvality a tvorbu pracovních míst; v oblasti politiky zaměstnanosti, volného pohybu pracovníků, zlepšování pracovních podmínek či rovnosti žen a mužů připravuje návrhy právních předpisů.51
•
Rada (ministrů) – politika zaměstnanosti spadá do náplně práce Rady pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele; v oblastech harmonizace ochrany pracovních podmínek přijímá legislativní akty, zatímco přímo v oblasti zaměstnanosti a sociální ochrany se omezuje na koordinaci a výměnu informací a zkušeností52 či na přijetí doporučení v této oblasti.53 V souvislosti s politikou zaměstnanosti členských zemí EU je také zapotřebí uvést důležité ustanovení druhého odstavce článku 128 SES, kde je uvedeno, že
50 51
52
53
§ 2 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Evropská komise: Zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti [online]. 7. 4. 2009 [cit. 14. 4. 2009]. Dostupné na . Konkrétně článek 129 SES uvádí, že Rada může postupem dle článku 251 SES po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů přijmout stimulační opatření ke spolupráci mezi členskými státy a k podpoře jejich činnosti v oblasti zaměstnanosti prostřednictvím podnětů, které mají za cíl rozvíjet výměnu informací a osvědčených zkušeností, poskytovat srovnávací analýzy a poradenství, jakož i podporovat inovační přístupy a vyhodnocovat zkušenosti, zejména využitím pilotních projektů. Tato opatření však nezahrnují harmonizaci právních předpisů členských států. ZBÍRAL, Robert. Institucionální rámec Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 62.
28
na základě závěrů Evropské rady stanovuje Rada na návrh Evropské komise a po konzultaci s Evropským parlamentem, Hospodářským a sociálním výborem, Výborem regionů a Výborem pro zaměstnanost hlavní zásady, které berou členské státy v úvahu v rámci své politiky zaměstnanosti.54 •
Evropská rada – Evropská rada je spjata s politikou zaměstnanosti EU zejména prostřednictvím procesu koordinace jednotlivých národních politik zaměstnanosti členských států. V rámci tohoto procesu podávají Rada a Komise Evropské radě společnou výroční zprávu o situaci zaměstnanosti ve Společenství a o provádění hlavních zásad zaměstnanosti.55 Evropská rada následně vyvozuje patřičné závěry v této oblasti, na základě kterých jsou pak Radou ministrů přijímány hlavní zásady či směry zaměstnanosti pro další období, které je od roku 2005 tříleté.56
•
Evropský parlament – jeho zapojení do procesu politiky zaměstnanosti na úrovni Evropské unie je zejména prostřednictvím výše uvedeného procesu schvalování hlavních zásad či směrů politiky zaměstnanosti členských zemí Evropské unie.57
•
Výbor pro zaměstnanost – jedná se o poradní orgán, který byl zřízen v roce 2000 na základě článku 130 SES rozhodnutím Rady po konzultaci s Evropským parlamentem.58 Projednávají se zde dokumenty Evropské strategie zaměstnanosti a cílem založení Výboru je koordinace politik zaměstnanosti členských států a vytvoření jednotné komunitární strategie zaměstnanosti.59 K podpoře koordinace politik zaměstnanosti a trhu práce mezi členskými státy EU disponuje Výbor pro zaměstnanost poradní funkcí.60
1.5.3 Finanční nástroje Pro realizaci cílů politiky zaměstnanosti je kromě institucí a kvalitní legislativy
54 55 56
57
58
59
60
Článek 128 odst. 2 SES. Článek 128 odst. 5 SES. Do roku 2005 bylo toto období pouze 1 rok a naznačený proces přijímání hlavních zásad (směrů) zaměstnanosti se tak opakoval v jednoletých cyklech. Patřičné ustanovení v SES o zapojení Evropského parlamentu do tohoto procesu se nachází v článku 128 odst. 2 SES. Rozhodnutí Rady 2000/98/ES ze dne 24. ledna 2000 o zřízení Výboru pro zaměstnanost. Úřední věstník L 29, 4. 2. 2000, s. 21 – 22. Strategie flexijistoty je více než aktuální. Práce & sociální politika, 2009, roč. 6, č. 4, s. 1. Výbor pro zaměstnanost (označován také zkratkou EMCO – Employment Committee) je složen ze dvou zástupců z každého členského státu EU a ze dvou zástupců Komise a jeho zasedání se účastní i další vybraní experti. Má dva podvýbory: podvýbor pro zaměstnanost a ad hoc pracovní skupinu EMCO. Tamtéž. Článek 130 SES.
29
zapotřebí také nemalé množství finančních prostředků. Tyto však musí být vynakládány co nejefektivněji a to prostřednictvím kvalitních finančních nástrojů. Poměrně pestré spektrum finančních nástrojů je možno identifikovat i na úrovni supranacionální. Na úrovni ES/EU je značné množství finančních prostředků určených mj. i na oblast politiky zaměstnanosti soustředěno zejména v rámci Evropského sociálního fondu. Evropský sociální fond (ESF) je klíčovým finančním nástrojem pro realizování Evropské strategie zaměstnanosti. Hlavním posláním ESF je rozvíjení zaměstnanosti, snižování nezaměstnanosti, podpora sociálního začleňování osob a rovných příležitostí se zaměřením na rozvoj trhu práce a lidských zdrojů. Mezi cíle Evropského sociálního fondu patří zejména: •
pomoc nezaměstnaným lidem při vstupu na trh práce,
•
rovné příležitosti pro všechny při přístupu na trh práce,
•
sociální začleňování, pomoc lidem ze znevýhodněných sociálních skupin při vstupu na trh práce,
•
rozvoj kvalifikované a přizpůsobivé pracovní síly,
•
zavádění moderních způsobů organizace práce a podnikání,
•
zlepšení přístupu a účasti žen na trhu práce,
•
boj se všemi formami diskriminace a nerovnostmi souvisejícími s trhem práce.61
Celkové množství finančních prostředků, které mohou jednotlivé členské státy Evropské unie z tohoto strukturálního fondu čerpat, je poměrně značné. Konkrétně Česká republika může v programovacím období 2007 – 2013 z tohoto fondu čerpat celkem 3,8 mld. EUR. Dané finanční prostředky jsou v jednotlivých členských státech vynakládány prostřednictvím operačních programů. V případě České republiky se jedná o
tyto
operační
programy:
Lidské
zdroje
a
zaměstnanost,
Vzdělávání
pro
konkurenceschopnost a Praha – adaptabilita.62 Z výše uvedených operačních programů s politikou zaměstnanosti nejtěsněji souvisí Operační program Lidské zdroje a zaměstnanost, který je zaměřen na snižování nezaměstnanosti prostřednictvím aktivní politiky na trhu práce, profesního vzdělávání, dále na začleňování sociálně vyloučených obyvatel zpět do společnosti, zvyšování kvality veřejné správy a mezinárodní spolupráci v uvedených oblastech. Pro tento operační 61
62
Evropský sociální fond v ČR [online]. 3. 4. . Tamtéž.
30
2007
[cit.
15.
4.
2009].
Dostupné
na
program je pro programovací období 2007 – 2013 vyčleněno celkem 1,84 mld. EUR. Z českých veřejných zdrojů má být navíc financování programu navýšeno o dalších 0,32 mld. EUR.63 Vedle Evropského sociálního fondu, jenž funguje v rámci systému strukturálních fondů, byl zřízen nařízením Evropského parlamentu a Rady64 Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci (EGF). Jeho cílem je poskytnout příspěvek, pokud velké změny ve struktuře světového obchodu povedou k vážnému narušení hospodářství, což má za následek propuštění během čtyř měsíců 1000 zaměstnanců buď z jednoho podniku nebo několika firem operujících v daném odvětví na území podle klasifikace NUTS II. EGF disponuje roční částkou 500 milionů EUR. Je však třeba zdůraznit, že je určen pro pomoc v případě masových výluk a likvidací pracovních míst v důsledku např. přemístění výroby do státu mimo EU. Zároveň se týká zejména těch případů, kdy rychlá pomoc je nad síly členského státu, kde k takovému náhlému výpadku došlo.65 Členský stát však pro účely získání finanční pomoci z EGF musí mít vypracován plán pomoci postižené firmě, resp. jejím pracovníkům. Komise jej posoudí a předá Evropskému parlamentu a Radě, jež – coby rozpočtové autority – mohou z EGF uvolnit finanční prostředky. Do konce roku 2008 bylo takto uvolněno cca 67 mil. EUR ve prospěch dvanácti případů pro zhruba 15 000 pracovníků v osmi členských státech EU; největší sumu získal italský textilní průmysl a to 35,16 mil. EUR.66 V současném programovacím období 2007 – 2013 mohou žadatelé o podporu v rámci politiky hospodářské a sociální soudržnosti využít také tři iniciativy Evropské komise – JASPERS, JEREMIE a JESSICA.67 S trhem práce a politikou zaměstnanosti pravděpodobně nejtěsněji souvisí iniciativa JEREMIE, neboť se zaměřuje na zlepšení přístupu malých a středních podniků k finančním prostředkům. Zejména jim umožňuje přístup k rizikovému kapitálu, půjčkám, ručení a dalším formám financování.68 63
64
65
66
67
68
OP Lidské zdroje a zaměstnanost [online]. 3. 4. 2007 [cit. 15. 4. 2009]. Dostupné na . Konkrétně se jedná o Nařízení Evropského parlamentu a Rady 1927/2006 ze dne 20. prosince 2006 o zřízení Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci. Úřední věstník L 406, 30. 12. 2006, s. 1 – 6. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. Přepracované vydání. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2008, s. 250. Nařízení o Evropském globalizačním fondu [online]. 17. 12. 2008 [cit. 20. 4. 2009]. Dostupné na . Iniciativy Evropské komise [online]. 19. 4. 2007 [cit. 20. 4. 2009]. Dostupné na . Tamtéž. Právě malé a střední podniky jsou nejvýznamnějšími zaměstnavateli v EU, a proto jejich úspěšný rozvoj souvisí i s vývojem míry zaměstnanosti v Evropské unii. Tamtéž.
31
Konečně je potřeba zmínit také Program Společenství pro zaměstnanost a sociální solidaritu – PROGRESS, který byl založen v říjnu 2006.69 Jedná se o integrovaný program na léta 2007 – 2013, který je rozdělen celkem do pěti oblastí, přičemž jednou z nich je i agenda zaměstnanosti, napomáhající především při realizaci otevřené metody koordinace (výměny příkladů dobré praxe, vzájemné učení, studie apod.). Program PROGRESS nahradil předchozí komunitární programy v dané oblasti a např. pro rok 2008 disponoval ve svém rozpočtu s částkou 98 mil. EUR.70
1.5.4 Ostatní nástroje Některé nástroje politiky zaměstnanosti EU nelze zcela jednoznačně označit jako legislativní, institucionální či finanční. Tyto nástroje je možno označit jako ostatní nástroje politiky zaměstnanosti Evropské unie. Jedná se například o službu EURES nebo o Evropský portál pracovní mobility. EURES (EURopean Employment Services – Evropské služby zaměstnanosti) mají jako svůj základní cíl usnadňovat mezinárodní mobilitu pracovních sil. Službu EURES v současné době nabízí veřejné služby zaměstnanosti všech 27 členských států Evropské unie, dále Norska, Islandu a Lichtenštejnska, které jsou součástí Evropského hospodářského prostoru. Dohodu o účasti v síti EURES má i Švýcarsko. Základním úkolem této sítě je poskytovat služby užitečné pracovníkům, uchazečům a zájemcům o práci i zaměstnavatelům, resp. všem občanům, kteří mají zájem využívat svého práva volného pohybu osob.71 Evropský portál pracovní mobility je jednou z cest poskytování služeb EURES občanům a zaměstnavatelům.72 Na tomto portálu jsou zveřejněny důležité databáze usnadňující či podporující mobilitu pracovních sil. Jedná se zejména o:
69
70 71
72
•
databázi volných pracovních míst,
•
databázi životopisů,
•
databázi životních a pracovních podmínek,
Konkrétně se tak stalo na základě Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 1672/2006/ES ze dne 24. října 2006 kterým se zavádí Program Společenství pro zaměstnanost a sociální solidaritu – Progress. Úřední věstník L 315, 15. 11. 2006, s. 1 – 8. Zaměstnanost [online]. 1. 6. 2008 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na . Tamtéž. NAVRÁTIL, Marcel. Služba EURES v Evropské unii a Evropském hospodářském prostoru [online]. 30. 10. 2007 [cit. 14. 4. 2009]. Dostupné na . Tou druhou cestou jsou informační a poradenské služby nabízené EURES poradci a kontaktními pracovníky EURES působícími (v případě České republiky) na jednotlivých úřadech práce.
32
•
databázi informací o situaci na místním trhu práce,
•
databázi „Vzdělávání“.73
1.6 Shrnutí základních poznatků o politice zaměstnanosti Na tomto místě je možno provést určité dílčí zhodnocení informací uvedených v této kapitole. V rámci charakteristiky politiky zaměstnanosti byly v první kapitole uvedeny základní informace o definici této politiky, o její aktivní a pasivní složce a také o problematice politiky zaměstnanosti jako součásti veřejné politiky. Dále byla pozornost soustředěna na jednotlivé úrovně realizace a také na nástroje politiky zaměstnanosti a jejich členění. Co se týče problematiky definice politiky zaměstnanosti, je možno konstatovat, že existuje poměrně velké množství definic dané politiky, přičemž tyto se liší jak ve zdrojích, ve kterých jsou uvedeny, tak také v kritériích, na které je při definování kladen důraz. Jednotlivé definice se také liší šíří pojetí politiky zaměstnanosti, přičemž v nejširším pojetí je tato politika pojímána jako součást sociální politiky a kromě problematiky trhu práce je tak v této definici kladen důraz také na další aspekty této politiky. V souvislosti s aktivní a pasivní politikou zaměstnanosti a jejich vývojem je možno ve stručnosti říci, že i když APZ vznikla později než PPZ, tak se postupem času prosadila až do současné role, kdy je těžištěm politiky zaměstnanosti právě tato aktivní složka. Tento vývojový trend, spočívající v kladení akcentu právě na aktivní politiku zaměstnanosti, souvisí především s určitou změnou funkce politiky zaměstnanosti, kdy je místo řešení důsledků nezaměstnanosti orientována pozornost na řešení příčin nezaměstnanosti a na snahu pomocí specifických nástrojů předcházet jejímu vzniku. Na problematiku politiky zaměstnanosti je možno nahlížet také jako na součást veřejné politiky. V této souvislosti je pak nutno specifikovat cíle, instituce, nástroje, metody a postupy, které jsou v rámci realizace této politiky uplatňovány. Tyto složky však nejsou od sebe striktně odděleny ale právě naopak, neboť jsou mezi sebou těsně provázány a z vnějšího pohledu tak působí politika zaměstnanosti jako jediný celek či systém. Vzájemná sladěnost jednotlivých složek je pak určujícím faktorem v dokonalosti fungování tohoto systému.
73
NAVRÁTIL, Marcel. Služba EURES v Evropské unii a Evropském hospodářském prostoru [online]. 30. 10. 2007 [cit. 14. 4. 2009]. Dostupné na .
33
Pohled na politiku zaměstnanosti by však byl velmi zkreslený bez uvedení všech úrovní její realizace. Konkrétně se jedná o úroveň světovou spočívající v činnosti Mezinárodní organizace práce, dále pak evropskou, kde spadá zejména činnost příslušných orgánů ES/EU, poté je zde samozřejmě také úroveň národní a v rámci daného státu pak regionální a lokální. Odlišnost mezi těmito úrovněmi spočívá v konkrétnosti prováděných opatření politiky zaměstnanosti. Zatímco na úrovni světové či evropské se jedná o stanovování obecných zásad a směrů či dokonce strategií pro politiky zaměstnanosti konkrétních států, jsou tyto následně konkretizovány na úrovni daných států a realizovány v praxi až na úrovni regionální a lokální. Jedná se tedy o poměrně pestrou paletu činností, přičemž při postupu od světové po lokální úroveň se mění podoba těchto aktivit z abstraktních strategií a směrů na konkrétní opatření a činnosti. Jako každá politika má i politika zaměstnanosti své nástroje, které lze členit na legislativní, institucionální a finanční. Pro efektivní fungování je však nutný jejich vzájemný soulad a komplementárnost. Z určitého pohledu je možno říci, že pro fungování jak institucionálních tak finančních nástrojů je klíčová kvalitní legislativa, neboť upravuje jak praktické fungování, pravomoci a činnosti institucí realizujících politiku zaměstnanosti, tak také správnou alokaci finančních prostředků pro stimulaci jednotlivých opatření pro růst míry zaměstnanosti. Je tedy zřejmé, že v problematice politiky zaměstnanosti hrají legislativní nástroje důležitou roli. Rovněž je třeba připomenout, že v roce 2009 se světová ekonomika potýká s globální hospodářskou krizí a s celkovým růstem nezaměstnanosti, kterým jsou zasaženy také země Evropské unie. Do popředí se tak dostává problematika role Evropské unie v boji s rostoucí mírou nezaměstnanosti. V této souvislosti je však třeba konstatovat, že i na této supranacionální úrovni jsou velmi často používány právě legislativní nástroje. V následujících kapitolách této práce je proto pozornost zaměřena prioritně na právní úpravu politiky zaměstnanosti Evropské unie, přičemž ve světle zmíněných skutečností nechybí tomuto tématu taktéž potřebná aktuálnost.
34
2 Primární právo a politika zaměstnanosti Evropské unie Politika zaměstnanosti, která se řadí do skupiny tzv. koordinovaných politik EU,74 prošla z hlediska jejího zakotvení v primárním právu ES/EU zajímavým vývojem. Smyslem této kapitoly je proto v základních rysech nastínit daný vývoj, přičemž pro tyto účely je zvolena široká definice politiky zaměstnanosti,75 aby bylo uvedeno pokud možno co nejvíce aspektů souvisejících s touto problematikou. Celkově je možno říci, že nic na tomto světě se neděje bez důvodu. Proto i ke změnám v primárním právu dochází na základě určitých impulzů, kterých je v rámci politiky zaměstnanosti možno identifikovat hned několik. V hodnotící části této kapitoly je proto pozornost zaměřena na jeden z nich a je zde testována hypotéza zda byly změny v primárním právu ES/EU upravujícím politiku zaměstnanosti ovlivněny vývojem na trhu práce členských zemí EU.76 Na tomto místě je třeba zmínit jednu technickou poznámku k tomu, že Amsterodamská smlouva změnila číslování článků smluv primárního práva. V této kapitole je proto zvolen následující systém číslování: u smluv, které předcházely Amsterodamské smlouvě, je uváděno vždy původní číslo článku a v závorce za ním vždy číslo nové.
2.1 Římská smlouva o založení Evropského hospodářského společenství První Římskou smlouvou se rozumí Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství (EHS), která byla podepsána dne 27. března 1957 v Římě představiteli šesti evropských zemí77 a v platnost vstoupila dne 1. ledna 1958.78 S politikou zaměstnanosti, která byla v dané době pojímána nikoli samostatně, ale velmi široce jako součást sociální politiky, určitým způsobem souvisí ustanovení článku 2 (2) Smlouvy o EHS, kde je v rámci vymezování cílů Společenství mj. uvedena také podpora rychlejšího zvyšování životní úrovně. Tato oblast však byla ponechána v prvních etapách existence EHS na aktivitě samotných členských států. Daný obecný cíl 74
75
76
77 78
GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v EU. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2005, s. 1. Takto je politika zaměstnanosti pojata zejména v prvních fázích vývoje Společenství. Toto pojetí znamená, že politika zaměstnanosti je vnímána jako součást sociální politiky. Podrobně k definicím politiky zaměstnanosti viz podkapitolu 1.1. Primární právo je pro tyto účely definováno úzce tzn. jako právo, které je tvořeno zakládajícími (zřizovacími) smlouvami a rovněž akty je revidujícími, včetně příloh, protokolů a prohlášení. ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 83. Těmito zeměmi byly: Francie, Spolková republika Německo, Itálie, Belgie, Nizozemí a Lucembursko. HAD, Miloslav. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993, s. 3.
35
Společenství byl tedy chápán v prvních obdobích existence EHS spíše deklarativně.79 Článkem 3 Smlouvy o EHS byl rovněž vytvořen jeden z dosud působících Strukturálních fondů EU – Evropský sociální fond (ESF), který měl, v době přijetí této Smlouvy, pečovat o zaměstnanost a přispívat ke zvyšování životní úrovně pracujících. Článek 123 (146) Smlouvy o EHS dále rozvádí účel zřízení ESF, kterým je rozšíření možností zaměstnávání pracovních sil na společném trhu a tím přispívat ke zvyšování životní úrovně, a definuje jeho úkoly: •
rozšiřování příležitostí k zaměstnávání;
•
zvyšování mobility pracovníků v rámci Společenství a to jak zeměpisné, tak i mobilitu ve smyslu změny profese.80
S politikou zaměstnanosti nepochybně souvisí volný pohyb pracovní síly, který je upraven v článcích 48 – 51 (39 – 42) Smlouvy o EHS. Tyto články jsou zahrnuty do samostatné kapitoly s názvem Pracovníci. Článek 48 (39) Smlouvy o EHS zaručuje dělníkům svobodu pohybu a zakazuje jakoukoliv jejich diskriminaci s ohledem na jejich národnost v rámci jejich odměňování, podmínek zaměstnávání a ostatních pracovních podmínek. Tento článek dále specifikuje pojem svobody pohybu v tom smyslu, že zahrnuje právo přijmout nabízené zaměstnání, pohybovat se svobodně po celém území společenství za účelem hledání zaměstnání. Rovněž upravuje právo pobytu v jakémkoli členském státu Společenství v souvislosti se získaným zaměstnáním a právo v daném státě zůstat i po ukončení zaměstnání.81 Články 49 – 51 (40 – 42) Smlouvy o EHS pak zavazují Komisi a členské státy Společenství rozpracovat či přizpůsobit vlastní zákonodárství zabezpečující splnění článku 48 včetně garancí pro platby sociálních dávek pro migrující dělníky.82 S problematikou politiky zaměstnanosti souvisí rovněž svoboda podnikání fyzických osob, neboť právě podpora této oblasti je velmi důležitá pro rozvoj trhu práce a růst míry zaměstnanosti. Příslušná úprava svobody podnikání fyzických osob se nachází v ustanoveních článků 52 – 58 (43 – 48) Smlouvy o EHS, které zaručují svobodu 79
80
81
82
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 243 – 244. GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v EU. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2005, s. 2. Rovněž však byly stanoveny možnosti omezení daného práva na zaměstnání a práv souvisejících a to tím způsobem, že pro výkon určitých funkcí ve státním sektoru v daných členských zemích bylo vyžadováno státní občanství příslušného státu (např. v armádě či soudnictví). Právo svobody pobytu bylo rovněž omezeno tím, že bylo garantováno jen těm občanům členských států, kteří v daném zemi EU nalezli zaměstnání nebo mohli prokázat zdroj svého příjmu – tímto si vlády členských zemí Společenství zajišťovaly možnost vyhostit ze své země různé asociální a kriminální živly. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 244. Tamtéž.
36
podnikání na celém území Společenství. V případě fyzických osob to znamená svobodu zahájit a provozovat samostatnou podnikatelskou činnost bez jakékoliv národní diskriminace.83 Další oblast relevantní pro politiku zaměstnanosti je vymezena v článcích 117 – 121 (136 – 144) Smlouvy o EHS, která tvoří první část hlavy nazvané Sociální politika. Všeobecným cílem těchto článků je harmonizace sociálních systémů a sociálního zákonodárství. Komise má dle těchto ustanovení podporovat vzájemnou spolupráci členských zemí v sociální oblasti zejména v záležitostech jako např.: •
zaměstnanost,
•
pracovní zákonodárství a pracovní podmínky,84
•
prevence pracovních úrazů a chorob z povolání,
•
pracovní hygiena,
•
právo sdružovací a právo na kolektivní vyjednávání mezi zaměstnanci a zaměstnavateli.85
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že Smlouva o EHS pojímá politiku zaměstnanosti nikoli samostatně, ale uplatňuje širší pohled na tuto oblast a problematiku zaměstnanosti a trhu práce zmiňuje často v souvislosti se sociální politikou. Z ustanovení této Smlouvy, která souvisejí s politikou zaměstnanosti, je možno zmínit zejména: •
deklarování cíle Evropského hospodářského společenství v podobě rychlejšího zvyšování životní úrovně,
83
84
85 86
•
zřízení Evropského sociálního fondu,86
•
úprava volného pohybu pracovních sil a také svobody podnikání fyzických osob,
•
úprava problematiky harmonizace sociálních systémů a sociálního zákonodárství.
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 245. V této souvislosti stojí za zmínku článek 119 (141) Smlouvy o EHS, který zaručuje právo na stejnou mzdu pro muže a ženy. Zařazení tohoto článku do Smlouvy bylo iniciováno Francií, která se v době přípravy Smlouvy o založení EHS obávala nižších mezd a tudíž i vyšší konkurenceschopnosti německého průmyslu, kde naprosto převažovala ženská pracovní síla, což byl jeden z důsledků 2. světové války. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 245 – 246. Tamtéž. Evropský sociální fond zahájil svou činnost až v roce 1960. Na základě studia poptávky Fond koordinoval zvyšování odborné kvalifikace v jednotlivých členských zemích Společenství, zpracovával odborné posudky a studie, organizoval výměny zkušeností apod. Jednotlivé členské státy mohly získávat prostředky Fondu za předpokladu, že se samy budou aktivně podílet na financování zvolených programů. Až do 80. let však Evropský sociální fond disponoval jen velmi omezeným množstvím prostředků. POSPÍŠIL, Richard. Vybrané kapitoly z ekonomiky Evropské unie. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2003, s. 63.
37
2.2 Jednotný evropský akt Jednotný evropský akt (JEA), byl podepsán dne 17. února 1986 v Lucemburku devíti členskými zeměmi Evropských společenství,87 k nimž se dne 28. února 1986 v Haagu připojily zbývající členské státy.88 Po ratifikaci všemi členskými zeměmi ES vstoupil Akt dne 1. července 1987 v platnost.89 Jednotným evropským aktem byla především vytvořena koncepce jednotného vnitřního trhu, tedy prostoru bez vnitřních hranic, v němž je zcela zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu.90 Jednotný evropský akt sice znamenal po právní stránce (v sociální oblasti) pouze rozšíření textu Smlouvy o EHS o články 118a (138) a 118b (139).91 Realizace zásad jednotného vnitřního trhu však zároveň ukázala, že zejména svoboda pohybu pracovníků není možná bez vyšší míry harmonizace sociálního zákonodárství.92 V článku 118a (138) Smlouvy o EHS (resp. článku 21 JEA) je upravena bezpečnost práce a ochrana pracujících. Je zde uvedeno, že cílem Společenství je harmonizace a zlepšení těchto podmínek mezi členskými státy. V souvislosti s tímto má Rada vyhlašovat direktivy stanovující minimální požadavky v daném směru.93 Zajímavé je však další ustanovení tohoto článku, kde je uvedeno, že zmíněné direktivy se musí vyhnout zavádění jakýchkoli omezení administrativní, finanční nebo právní povahy, která by omezovala zakládání a rozvoj malých a středních podniků.94 87
88 89
90
91
92
93
94
Těmito zeměmi byly: Belgie, Nizozemí, Francie, Irsko, Lucembursko, Spolková republika Německo, Španělsko, Portugalsko a Velká Británie. Konkrétně se jednalo o: Dánsko, Řecko a Itálii. HAD, Miloslav. Akt o jednotné Evropě. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993, s. 3. O svolání mezivládní konference o reformě smluv Evropských společenství, která stála u zrodu Jednotného evropského aktu, rozhodla Evropská rada v červnu 1985 mj. na základě Bílé knihy s názvem Dokončení vnitřního trhu, která byla vypracována komisí pod vedením britského komisaře pro obchod lordem Cockfieldem. V této Bílé knize bylo navrženo odstranit všechny vnitřní necelní překážky v rámci Společenství bránící volnému pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu a dokončit vytvoření vnitřního trhu a hospodářské oblasti bez vnitřních hranic koncem roku 1992. Tamtéž. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 20. V rámci samotného textu Jednotného evropského aktu se jedná o článek 21 a článek 22, které se nacházejí v pododdílu III. Sociální politika. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 246. Konkrétně se jedná o směrnice přijímané Radou kvalifikovanou většinou po poradě s Hospodářským a sociálním výborem a ve spolupráci s Evropským parlamentem. Jsou to směrnice určující minimální standardy v sociální oblasti, přičemž jednotlivým členským státům byla ponechána možnost zachovat si přísnější úpravu na ochranu pracovních podmínek, než byl dohodnutý standard. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 465. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 246 – 247. Právě rozvoj těchto podniků je totiž pro ekonomiku ES i v současné době životně důležitý. Tamtéž.
38
Rozvoj dialogu mezi managementem a zaměstnanci na evropské úrovni je předmětem úpravy článku 118b (139) Smlouvy o EHS (resp. článku 22 JEA). Dle zmíněného článku má o rozvoj tohoto dialogu usilovat Komise, přičemž daný proces by mohl vést i k uzavírání příslušných dohod, pokud to obě strany (management i zaměstnanci) budou pokládat za účelné.95 Jednotný evropský akt přinesl také změny v Evropském sociálním fondu. Konkrétně došlo k rozšíření znění článku 123 (146) Smlouvy o EHS o ustanovení, podle kterého má ESF mj. usnadňovat adaptaci pracovníků na průmyslové změny a na změny ve výrobních systémech zejména prostřednictvím odborného vzdělávání a rekvalifikacemi.96 Tímto ustanovením došlo k rozdělení prostředků ESF na dvě části a to tak, že první polovina prostředků byla určena na financování přesidlování pracujících a jejich rekvalifikaci a druhá na řešení problémů zaměstnanosti v zaostalých oblastech.97 V článku 23 Jednotného evropského aktu byl rovněž zdůrazněn význam hospodářské a sociální soudržnosti, což posléze vedlo k reformě strukturálních fondů a k zahájení celé řady podpůrných programů, včetně třetího akčního programu Komise z roku 1987, jenž byl zaměřen na zlepšení podmínek na pracovištích.98 Z výše uvedeného tedy vyplývá, že Jednotný evropský akt uplatňuje stejně jako Smlouva o založení EHS stále převážně širší pohled na politiku zaměstnanosti, přičemž tuto problematiku často zmiňuje v souvislosti se sociální politikou. Přesto je možno identifikovat taková ustanovení Jednotného evropského aktu, která prioritně souvisejí zejména s politikou zaměstnanosti, kdy je možno zmínit konkrétně:
95
96
97
98
99
•
úpravu oblasti bezpečnosti práce a ochrany pracujících,
•
důraz na rozvoj dialogu mezi managementem a zaměstnanci na evropské úrovni,
•
změny v zaměření Evropského sociálního fondu,
•
zdůraznění významu hospodářské a sociální soudržnosti.99
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 246 – 247. Objevuje se zde tedy přímo ustanovení o rekvalifikacích, což je v současnosti jeden z nejdůležitějších nástrojů aktivní politiky zaměstnanosti. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 247. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 465. Politika hospodářské a sociální soudržnosti je výrazem solidarity mezi členskými státy a regiony Společenství. Jejím cílem je zejména vyrovnaný a udržitelný rozvoj, který zmírňuje strukturální rozdíly mezi regiony a zeměmi a podporuje stejné příležitosti pro všechny jedince. V praxi je toho dosahováno různými druhy finančních operací, hlavně prostřednictvím Strukturálních fondů (tedy i Evropského sociálního fondu). Hospodářská a sociální soudržnost [online]. 28. 1. 2003 [cit. 21. 4. 2009]. Dostupné na .
39
2.3 Maastrichtská smlouva Maastrichtská smlouva nebo-li Smlouva o Evropské unii byla podepsána dne 7. února 1992 v nizozemském městečku Maastricht. I přes poměrně značné komplikace,100 které doprovázely proceduru vnitrostátního schvalování tohoto aktu primárního práva, byla nakonec Smlouva ratifikována všemi členskými státy Společenství a v platnost tak vstoupila dne 1. listopadu 1993.101 Maastrichtská smlouva měla dalekosáhlý význam pro další rozvoj evropské integrace. Je však třeba podotknout, že to byla zejména kapitola o sociální politice, která se stala předmětem největších sporů mezi jedenácti tehdejšími členskými státy ES s dvanáctým, tj. s Velkou Británií, takže hrozil dokonce až krach celého zasedání Evropské rady, na němž měla být Smlouva o EU dohodnuta. Uvedené neshody mezi danými jedenácti členskými státy a Velkou Británií byly nakonec vyřešeny tak, že o sociální politice byly přijaty dokumenty dva: •
prvním dokumentem je nové znění příslušných kapitol první Římské smlouvy (resp. Smlouvy o založení EHS či spíše ES) věnovaných mj. sociální politice;102
•
druhým je Protokol o sociální politice připojený ke Smlouvě o EU, k němuž byla přičleněna Dohoda o sociální politice uzavřená jedenácti členskými státy.103
2.3.1 Doplnění první Římské smlouvy První Římská smlouva (tj. Smlouva o založení Evropského společenství) je doplněna o některá ustanovení související se sociální politikou a v této souvislosti také s politikou 100
101 102
103
Tyto komplikace byly způsobeny zejména ze strany Dánska, kde byla Smlouva o EU v referendu v červnu 1992 občany odmítnuta. Po dojednání zvláštního statutu Dánska spočívajícího ve vyjednání čtyř druhů výjimek, které byly vtěleny do Protokolu o postavení Dánska tvořícího součást Smlouvy, byla Maastrichtská smlouva v této podobě schválena občany Dánska v referendu v květnu 1993. ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 239. Tamtéž. Jedná se Hlavu II Maastrichtské smlouvy: Ustanovení pozměňující Smlouvu o založení Evropského hospodářského společenství s cílem založit Evropské společenství. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 255 – 258. Dohoda o sociální politice, která byla přičleněna k Protokolu o sociální politice, byla uzavřena všemi tehdejšími členskými státy Evropského společenství s výjimkou Spojeného království Velké Británie a Severního Irska. Důvod, proč se Velká Británie nechtěla k této Dohodě připojit, je skutečnost, že tehdejší britská vláda reprezentovaná M. Thatcherovou pokládala za významný úspěch své politiky podstatné omezení postavení odborů a celkovou deregulaci pracovního trhu a sociální politiky jako takové. Přistoupení k Dohodě o sociální politice (a tím i ke Komunitární chartě základních sociálních práv pracovníků, kterou Velká Británie rovněž odmítla podepsat) by však pro vládu M. Thatcherové de facto znamenalo anulování dřívějších úspěchů v oblasti sociální politiky. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 248 – 252.
40
zaměstnanosti. Především hned v samotné preambuli Smlouvy o ES je připomenut záměr zlepšovat životní a pracovní podmínky občanů EU. Následně je v článku 2 této Smlouvy uveden úmysl dosáhnout zajištění vysoké úrovně zaměstnanosti, sociální ochrany, životní úrovně a kvality života těchto občanů. Je však potřeba konstatovat, že v celkovém pojetí se základní principy sociální politiky (a tím také politiky zaměstnanosti) ve srovnání s Jednotným evropským aktem příliš nezměnily a Smlouva o ES byla doplněna pouze o ta ustanovení, na nichž se členské státy dokázaly shodnout.104 Do výše uvedené charakteristiky nových ustanovení spadá především nové znění části článku 118a (138) Smlouvy o ES,105 týkající se přijímání směrnic o podmínkách pracovního prostředí. Minimální standardy v této oblasti mají být přijímány Radou ve spolupráci s Evropským parlamentem a po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem. Členské státy si však mohou i nadále zachovat přísnější opatření na ochranu pracovních podmínek, než jak jsou uvedena v daných směrnicích.106 Rovněž dochází k rozšíření funkce Evropského sociálního fondu a to zejména směrem k podpoře rekvalifikací, což mj. naznačuje také to, že rekvalifikace již nejsou pojímány pouze jako nástroj aktivní politiky zaměstnanosti, ale jako celoživotní program člověka v moderní společnosti.107 Další změnou je pak především důraz na úlohu Společenství v rozvíjení odborné přípravy kvalifikovaných pracovníků a formulace nutné iniciativy Společenství tak, aby systém odborné přípravy a rekvalifikací maximálně respektoval nutnost reagovat na změny v průmyslu a usnadnil pracujícím uplatnění na trhu práce.108
2.3.2 Separátní dohoda jedenácti členských států o sociální politice Jak již bylo uvedeno výše, spory mezi členskými státy Společenství o ustanoveních Maastrichtské smlouvy v oblasti sociální politiky nakonec vyústily v uzavření Protokolu o sociální politice, ke kterému byla přičleněna Dohoda o sociální politice uzavřená mezi členskými státy Evropského společenství s výjimkou Spojeného království Velké
104
105 106
107
108
FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 471 – 472. Konkrétně se jednalo o první pododstavec odstavce druhého. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 472. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 255 – 258. Tamtéž.
41
Británie a Severního Irska.109 V dané Dohodě signatářské země vyhlašují svůj záměr dále pokračovat v realizaci cílů Komunitární charty základních sociálních práv pracovníků na půdě ES.110 V článku 1 jsou definovány cíle signatářů, kterými jsou: •
podpora zaměstnanosti,
•
zlepšení životních a pracovních podmínek,
•
odpovídající sociální péče,
•
dialog mezi managamentem a zaměstnanci,
•
rozvoj lidských zdrojů,
•
boj proti diskriminaci.111
V článku 2 Dohody o sociální politice se signatářské státy zavazují, že budou orientovat svou činnost na tyto oblasti: •
zlepšení pracovního prostředí v zájmu ochrany zdraví a bezpečnosti pracujících,
•
pracovní podmínky,
•
informování a konzultace se zaměstnanci,
•
rovnost mezi muži a ženami z hlediska jejich možností na trhu práce a postavení v zaměstnání,
•
integrace osob vyloučených z trhu práce.112
Vztahy managementu a zaměstnanců jsou předmětem úpravy obsažené v článku 3 Dohody o sociální politice. V této oblasti vystupuje rovněž Evropská komise, jejímž úkolem je podpora konzultací managementu a zaměstnanců a zajištění vyrovnané podpory oběma stranám. Komise má proto při přípravě opatření v sociální oblasti konzultovat zaměření své práce s oběma uvedenými stranami. Článek 4 pak umožňuje uzavírat mezi managementem a zaměstnanci dohody na úrovni Společenství, pokud to považují za účelné. Pokud se dané dohody týkají záležitostí uvedených v článku 2, mohou být
109
110
111
112
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 255 – 258. Tyto informace je však potřeba doplnit konstatováním, že Komunitární charta základních sociálních práv pracovníků přejímá některé významné zásady Evropské sociální charty, která je významným aktem Rady Evropy. Proto prostřednictvím realizace cílů Komunitární charty dochází rovněž k realizaci podstatných zásad Evropské sociální charty. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 251. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 258 – 259. Tamtéž.
42
provedeny ve formě rozhodnutí Rady ministrů na základě návrhu Komise.113 Konečně je zapotřebí zmínit také ustanovení článku 6, který zdůrazňuje nutnost stejného platu pro muže i ženy, pokud vykonávají stejné práce.114
2.3.3 Dvojkolejnost sociální agendy Již sama existence dvou právních aktů o sociální politice ES115 jako důsledek elegantně diplomatického, ale právně poněkud neobvyklého řešení nelehké situace dávala tušit, že ani samotná realizace sociální agendy nebude bez komplikací.116 Poté, co Maastrichtská smlouva vstoupila v platnost, byl tedy rozvoj sociální politiky poznamenán určitou dvojkolejností.117 Na jedné straně se vývoj odehrával v rámci ustanovení vložených do Smlouvy o ES. V takových případech se jednalo o záležitosti sociální politiky, které přímo navazovaly na agendu společného trhu. Na druhé straně, většinou v případech nepřijatelných pro Velkou Británii, byl aplikován rozhodovací mechanismus podle Protokolu o sociální politice.118 Základním problémem se tedy stala kvalifikace libovolného opatření v sociální oblasti, neboť bylo nutné posoudit, zda-li jde o opatření opírající se o sociální kapitolu Smlouvy o ES (které je připravováno za účasti Velké Británie) nebo opírající se o Dohodu o sociální politice (a tedy bez účasti Velké Británie). I přes očekávané časté konflikty v této oblasti ale praxe ukázala, že míra těchto očekávání nebyla zdaleka naplněna.119 113
114 115
116
117
118
119
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 258 – 259 Tamtéž. Tj. na jedné straně nové znění příslušných kapitol SES týkajících se sociální politiky a na straně druhé Protokol o sociální politice a k němu přičleněná Dohoda o sociální politice. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 259 – 260. I když se jedná o sociální agendu, je nutné v této souvislosti konstatovat, že daná problematika velmi těsně souvisí s problematikou politiky zaměstnanosti, protože zejména příslušná ustanovení Dohody o sociální politice souvisí především s pracovními podmínkami, vztahem managementu a zaměstnanců či stejným odměňováním mužů a žen. V souvislosti s interakcí Dohody o sociální politice a Smlouvy ES je sice zmiňována problematika sociální politiky, nicméně je třeba pod tímto pojmem spatřovat zejména záležitosti zaměstnanosti a trhu práce. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 472. Daný hlasovací mechanismus upravený v Protokolu o sociální politice spočívá v hlasování, kterého se v Radě v případě příslušných sociálních opatření neúčastní Velká Británie. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 470. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 259 – 260. Ke konfliktním situacím nedocházelo zejména proto, že v praxi Rada projednávala návrhy direktiv v sociální oblasti obvyklým způsobem. Když se však zjistilo, že by Velká Británie mohla přijetí návrhu blokovat, provedlo se překvalifikování tohoto návrhu tak, že se odvolával nikoliv na Smlouvu o ES, nýbrž na Dohodu o sociální politice. Tamtéž.
43
2.4 Amsterodamská smlouva Tato Smlouva byla podepsána dne 2. října 1997 v Amsterodamu a po ukončení schvalovacího procesu ve všech tehdejších patnácti členských státech Evropské unie vstoupila v platnost dne 1. května 1999.120 Jelikož se jedná o významný akt primárního práva, který přinesl do politiky zaměstnanosti na úrovni ES/EU důležité změny, je zapotřebí před samotnou charakteristikou těchto změn uvést důležité události, které předcházely samotnému přijetí Amsterodamské smlouvy.
2.4.1 Dublinská deklarace o zaměstnanosti V letech 1995 – 1996 se členské státy ES v oblasti sociální politiky soustředily především na přijímání opatření ve prospěch vyšší zaměstnanosti ve Společenství. Santerova Komise proto předložila plán s názvem Akce týkající se zaměstnanosti v Evropě: pakt důvěry. Tento dokument byl na úrovni Evropské komise schválen dne 5. června 1996 a Evropskou radou poté na summitu v Dublinu ve dnech 13. a 14. prosince 1996.121 Výsledkem
dublinského
summitu
bylo
přijetí
tzv.
Dublinské
deklarace
o zaměstnanosti, v níž se mj. hovořilo o nutnosti pokračovat ve strategii zaměřené na hospodářský růst a zaměstnanost a zvýšit úsilí o lepší využívání nových zdrojů zaměstnanosti. Dublinská deklarace dále zdůrazňovala úkol zaměřit se na účinnost trhu práce a na investice do lidských zdrojů, rozvíjet systémy zdaňování a sociální ochrany napomáhající zvyšování zaměstnanosti. Rovněž zde byla uvedena potřeba posilovat souhru makroekonomických a strukturálních politik ve víceletých programech zaměstnanosti realizovaných jednotlivými členskými státy Společenství.122
2.4.2 Odstranění britského opt-out v Protokolu o sociální politice V souvislosti s výše uvedeným vývojem se následně otázka zaměstnanosti stala jedním z bodů programu mezivládní konference. Jednak se zde diskutovalo o rozdělení 120
121
122
ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 257. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 474. Tamtéž.
44
odpovědnosti za provádění politiky zaměstnanosti mezi členské země a orgány EU a jednak o rozhodnutí přihlásit se k plné a nikoliv „pouze“ vysoké zaměstnanosti.123 Diskutována byla rovněž možnost převedení agendy Protokolu o sociální politice přímo do zřizovacích Smluv, přičemž se pro tuto možnost vyslovila celá řada zemí. Rozhodující však bylo stanovisko Velké Británie. Z tohoto pohledu je možno za důležitý zlom ve vývoji považovat zasedání Evropské rady v Amsterodamu ve dnech 13. – 14. června 1997, kde vláda Velké Británie deklarovala ochotu přijmout Protokol o sociální politice včetně Dohody o sociální politice 124 a z toho vyplývající závazky.125
2.4.3 Změny v politice zaměstnanosti dané Amsterodamskou smlouvou Jednání mezivládní konference a zasedání Evropské rady v červnu 1997 v Amsterodamu nicméně potvrdily základní problémy sociální politiky EU (a tím i politiky zaměstnanosti). Tyto problémy spočívaly zejména v obtížném hledání kompromisu mezi potřebnou mírou harmonizace nezbytnou pro fungování jednotného vnitřního trhu a rozdílnými koncepcemi i ekonomickými možnostmi jednotlivých členských států Unie.126 V souvislosti se změnou postoje Velké Británie k sociálním otázkám na úrovni Společenství je třeba zmínit jako významný úspěch nové znění článku 136 SES, které Amsterodamská smlouva zavádí do textu Smlouvy o ES. V daném článku je poprvé obsažen odkaz na evropské instrumenty ochrany lidských práv. Konkrétně se zde uvádí, že Společenství a členské státy respektují základní sociální práva tak, jak jsou stanovena v Evropské sociální chartě a Komunitární chartě základních sociálních práv pracovníků.127 Touto změnou de facto dochází ke včlenění Dohody o sociální
123
124
125
126
127
FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 474. Daná změna britského postoje nastala zejména díky volbám, které se ve Velké Británii konaly dne 1. 5. 1997 a které vyhrála Labouristická strana. Rovněž je potřeba uvést, že začátkem června 1997 převzali socialisté také francouzskou vládu. Tyto změny významně urychlily řešení evropských sociálních otázek. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 494. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 474 – 475. Změna postoje Velké Británie k Protokolu o sociální politice je důležitá zejména proto, že touto změnou došlo k odstranění dvojkolejnosti sociální agendy, která v rámci ES nastala zejména v důsledku problémů s přijetím Maastrichtské smlouvy. Podrobně o této problematice viz oddíl č. 2.3.3. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 261. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 58.
45
politice přičleněné k Protokolu o sociální politice přímo do Smlouvy.128 Tímto krokem však nedochází k přistoupení ES k Evropské sociální chartě jako instrumentu Rady Evropy, stejně jako se na základě této formulace nestává signatářem Komunitární charty základních sociálních práv pracovníků Velká Británie. Dané reference na uvedené akty mezinárodního a komunitárního práva nicméně slouží jako výchozí bod a hlavní směr pro formování veškerých
opatření na podporu
zaměstnanosti, zlepšování životních
a pracovních podmínek, sociální ochranu, rozvíjení dialogu mezi zaměstnanci a zaměstnavateli nebo také boj proti vylučování z trhu práce.129 Nově na základě ustanovení článku 137 Smlouvy o ES může Komise rozpracovat systém sociálních právních norem na úrovni Společenství pro oblast volného pohybu pracovníků, ochrany jejich zdraví, bezpečnosti práce a rovnosti příležitostí bez diskriminace.130 Do revidované hlavy XI zaměřené na sociální politiku jsou rovněž v rámci článku 143 SES začleněna ustanovení o sociálním dialogu a vložen mechanismus monitoringu zaměstnanosti, který spočívá v tom, že Komise každým rokem zpracuje zprávu o vývoji v oblasti sociální politiky, kterou následně předloží Evropskému parlamentu, Radě a Hospodářskému a sociálnímu výboru.131 Amsterodamskou smlouvu je však možno označit jako důležitý milník ve vývoji právní úpravy politiky zaměstnanosti v primárním právu ES/EU a to hned ve dvou konkrétních směrech. Za prvé lze říci, že výrazný akcent, který je na politiku zaměstnanosti v daném aktu primárního práva kladen,132 se projevuje zejména ve změně ustanovení článku 2 SEU. Nově se dle daného ustanovení stává sociální pokrok a vysoká úroveň zaměstnanosti
128
129
130
131
132
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 261. Konkrétně byla Dohoda o sociální politice včleněna co hlavy XI Sociální politika, všeobecné a odborné vzdělávání a mládež, kde se příslušná ustanovení nachází v článcích 136 – 141 SES. Tamtéž. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 58. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 262. Nadále však zůstává plně v pravomoci členských států problematika mzdové politiky a práva na stávku. V některých tématech sociální politiky jako např. sociální zabezpečení, výluky nebo spoluúčast zaměstnanců, je přijetí společných norem podmíněno jednomyslností v Radě, což ovšem vážně omezuje možnosti efektivního postupu zainteresovaných členských států. Tamtéž. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 475. Důraz na problematiku politiky zaměstnanosti v Amsterodamské smlouvě je dán především iniciativou Francie. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 263.
46
stejně významným cílem a úkolem EU jako je např. vytváření měnové unie.133 Smlouva sice neobsahuje konkrétní ustanovení o veškerých možnostech, jak řešit nezaměstnanost, neboť toto je nadále věcí především členských států, nicméně usiluje alespoň o aktivizaci a koordinaci všech iniciativ v této oblasti.134 Za druhé je možno spatřovat velký důraz na politiku zaměstnanosti v rámci Amsterodamské smlouvy především vložením Hlavy VIII Zaměstnanost do Smlouvy o ES.135 Tato Hlava SES v rámci článku 125 obsahuje ustanovení, dle kterého členské státy a Společenství pracují na rozvoji koordinované strategie zaměstnanosti a zejména na podpoře kvalifikace, výchovy a flexibility pracovníků a pracovních trhů.136 Na základě Amsterodamské smlouvy tedy nedošlo k vytvoření společné politiky zaměstnanosti s odpovědností na straně centrálních orgánů EU, ale „pouze“ k založení koordinované
strategie
zaměstnanosti.137
K
podpoře
této
koordinace
politik
zaměstnanosti členských států EU je nově dle článku 130 Smlouvy ES Rada povinna zřídit po konzultaci s Evropským parlamentem Výbor pro zaměstnanost, který má pro tyto účely poradní funkci.138 Celkově lze tedy říci, že dle daných ustanovení Smlouvy ES jsou to samy členské státy, které i nadále určují a provádí svou politiku zaměstnanosti, avšak tato politika musí reflektovat základní směry či zásady zaměstnanosti schvalované na úrovni Společenství.139 Na základě nově přijatého článku 126 SES, který je součástí Hlavy VIII Zaměstnanost, rovněž dochází ke zřetelnému propojení politiky zaměstnanosti s hospodářskou
133
134 135
136
137
138
139
Právě snaha připravit vše potřebné pro zavedení společné měny vedla k tomu, že se otázky zaměstnanosti dostávaly na zcela vedlejší kolej a byly podřízeny úsilí o splnění konvergenčních kritérií měnové unie navzdory značnému růstu nezaměstnanosti v členských státech EU. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 263. Tamtéž. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 475. KRÁL, Richard, SVOBODA, Pavel, TICHÝ, Luboš, ZEMÁNEK, Jiří. Amsterodamská smlouva. Praha: Delegace Evropské komise v České republice, 1998, s. 53. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 475 – 476. Nejdůležitější ustanovení Hlavy VIII Zaměstnanost týkající se problematiky koordinované strategie zaměstnanosti viz přílohu č. 2. Výbor pro zaměstnanost byl zřízen na základě Rozhodnutí Rady 2000/98/ES ze dne 24. ledna 2000 o zřízení Výboru pro zaměstnanost. Úřední věstník L 29, 4. 2. 2000, s. 21 – 22. Tímto Rozhodnutím Rady byl nahrazen již dříve existující Výbor pro zaměstnanost a trh práce zřízený Rozhodnutím Rady 97/16/ES ze dne 20. prosince 1996 o zřízení Výboru pro zaměstnanost a trh práce. Úřední věstník L 6, 10. 1. 1997, s. 32 – 33. Tyto základní směry či zásady, které musí členské státy Společenství brát v úvahu při své politice zaměstnanosti jsou často označovány jako tzv. směrnice či spíše směry zaměstnanosti (employment guidelines).
47
politikou. Členské státy ES jsou dle ustanovení daného článku SES povinny sladit svou politiku zaměstnanosti s hospodářskou politikou jak svou tak také samotného Evropského společenství.140 Tento akcent na soulad politiky zaměstnanosti s hospodářskou politikou má přispívat především k jejímu efektivnějšímu fungování.
2.4.4 Následný vývoj na summitu v Lucemburku V návaznosti na přijetí Amsterodamské smlouvy bylo na 5. listopadu 1997 svoláno neformální zasedání Rady ministrů, která měla zvážit stanovení cílových hodnot pro snížení nezaměstnanosti v EU. Rozhodnutí Rady ministrů následně potvrdilo zasedání Evropské rady konané ve dnech 20. – 21. listopadu 1997 v Lucemburku, které bylo mimořádně věnováno pouze problematice zaměstnanosti.141 Na základě příslušných ustanovení Amsterodamské smlouvy, byla na tomto summitu oficiálně zahájena Evropská strategie zaměstnanosti (ESZ)142 známá také jako „Lucemburský proces“.143 Na summitu v Lucemburku bylo v souvislosti s nastartováním Evropské strategie zaměstnanosti mj. rozhodnuto o vypracování individuálních (akčních) plánů v boji proti nezaměstnanosti na úrovni jednotlivých členských států EU. Na základě závěrů tohoto summitu pak byly dne 15. prosince 1997 schváleny Radou první směry či zásady týkající se politiky zaměstnanosti členských států.144 Celkově je možno říci, že jak jednáním Rady ministrů ze dne 5. listopadu 1997, tak summitem v Lucemburku byla snaha přispět k vytvoření podmínek pro koordinaci politiky zaměstnanosti členských států Společenství, která měla být zahájena (prostřednictvím již zmíněné Evropské strategie zaměstnanosti) bezprostředně poté, co článek 128 Smlouvy ES revidované Amsterodamskou smlouvou vstoupí v platnost.145
140
141
142 143
144
145
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 263. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 476. Podrobně o problematice Evropské strategie zaměstnanosti pojednává oddíl 3.1.2. European Employment Strategy [online]. 1. 1. 2006 [cit. 24. 4. 2009]. Dostupné na . Council Resolution 98/C 30/0 of 15 December 1997 on the 1998 Employment Guidelines. Official Journal C 30, 28. 1. 1998, s. 1 – 5. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 476. Článek 128 SES je de facto stěžejním ustanovením primárního práva v oblasti politiky zaměstnanosti (resp. koordinované strategie zaměstnanosti), neboť jsou zde vymezena práva, povinnosti a postupy jednotlivých orgánů Společenství při tvorbě, navrhování, schvalování a kontrole plnění směrů vytyčených pro politiky zaměstnanosti členských států EU. GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v EU. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2005, s. 2.
48
2.5 Smlouva z Nice Je třeba připomenout, že již sama Maastrichtská smlouva předpokládala své přehodnocení. K tomu došlo na mezivládní konferenci, která vyvrcholila uzavřením Amsterodamské smlouvy, která však nevyřešila akutní problém institucionální reformy ES/EU. Bylo proto třeba uspořádat další mezivládní konferenci, která by tento úkol vyřešila či splnila. To se stalo v roce 2000 a přijaté změny jsou obsaženy ve Smlouvě z Nice.146 Tato Smlouva byla podepsána dne 26. února 2001 a v platnost vstoupila dne 1. února 2003.147 Jak již bylo uvedeno výše, měly být v rámci tohoto aktu primárního práva prioritně vyřešeny otázky institucionálního charakteru. Je však určitým paradoxem, že významného pokroku bylo dosaženo zejména u otázek neinstitucionálních.148 Vzhledem k již zmíněnému základnímu účelu Smlouvy z Nice je možno konstatovat, že do oblasti politiky zaměstnanosti přináší tato Smlouva jen několik málo změn. Články Smlouvy o ES, které se týkají politiky zaměstnanosti resp. koordinované strategie zaměstnanosti, a které jsou obsaženy v hlavě VIII Zaměstnanost, nejsou Smlouvou z Nice nijak dotčeny. Konkrétně se tedy jedná o články 125 – 130 Smlouvy o ES. Stejně tak ustanovení týkající se pracovníků, tj. článek 39 – 42 Smlouvy ES,149 nejsou Smlouvou z Nice nijak změněny. Jedinou oblastí určitým způsobem související s problematikou zaměstnanosti a trhu práce, kde Smlouva z Nice přináší určité změny je Hlava XI Sociální politika, všeobecné a odborné vzdělávání a mládež, kde je v rámci Kapitoly 1 – Sociální ustanovení provedena změna článku 137 a 144 SES. Z nejvýznamnějších změn lze zmínit následující: •
Rada může přijímat opatření k podpoře spolupráce mezi členskými státy mj. v oblasti modernizace systémů sociálního zabezpečení, avšak na druhou stranu je z ustanovení článku 137 SES vyškrtnuta pravomoc Rady přijímat směrnice
146
147
148
149
TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 22. ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 272. Tamtéž. Mezi jednoznačné úspěchy Mezivládní konference v Nice lze zařadit především přijetí Charty (Listiny) základních práv Evropské unie, která byla slavnostně vyhlášena dne 7. prosince 2000. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 201. Jedná se o Hlavu III Volný pohyb osob, služeb a kapitálu, kde je problematika pracovníků upravena v Kapitole 1 – Pracovníci.
49
v oblasti finančních příspěvků na podporu zaměstnanosti a na vytváření pracovních příležitostí, aniž by byla dotčena ustanovení týkající se ESF. •
Rozšíření oblastí v odst. 1 článku 137, v nichž může Rada za určitých Smlouvou o ES stanovených podmínek rozhodovat postupem podle článku 251 (tj. spolurozhodovací procedurou); jedná se konkrétně o ochranu pracovníků při skončení pracovního poměru, zastupování a kolektivní obranu zájmů pracovníků a zaměstnavatelů a o podmínky zaměstnávání státních příslušníků třetích zemí legálně pobývajících na území Společenství.150
•
Do článku 137 SES je nově přidáno ustanovení o tom, že „předpisy přijaté podle tohoto článku se nedotýkají svobody členských států vymezovat základní zásady svého systému sociálního zabezpečení a nesmějí významně ovlivňovat finanční rovnováhu“.151
•
Smlouva z Nice přináší úplně nové znění článku 144 SES, kde bylo dříve obsaženo ustanovení, že Rada může jednomyslně po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem pověřit Komisi úkoly, které se týkají provádění společných opatření, zejména v oblasti sociálního zabezpečení a migrujících pracovníků. Smlouvou z Nice je však kompletně celý čl. 144 SES nahrazen naprosto novým ustanovením, jehož nejdůležitější částí je, že Rada po konzultaci s Evropským parlamentem zřídí poradní výbor pro sociální ochranu s cílem podpořit spolupráci mezi členskými státy a s Komisí v záležitostech sociální ochrany, přičemž tento výbor při plnění svých úkolů naváže vhodné styky se sociálními partnery.152
2.6 Lisabonská smlouva Tato Smlouva byla slavnostně podepsána v Lisabonu dne 13. prosince 2007 zástupci 27 členských států Evropské unie. Tento právní akt se snaží vyřešit potřebu institucionální reformy Unie po předchozím neúspěchu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu, jejíž ratifikace byla ukončena po jejím odmítnutí v referendech ve Francii a Nizozemsku na jaře roku 2005.153 150
151 152 153
Lze tedy říci, že spolurozhodovací procedurou je možno hlasovat o všech oblastech uvedených v článku 137 odst. 1 SES s výjimkou oblasti sociálního zabezpečení a sociální ochrany pracovníků (písm. c), boje proti sociálnímu vyloučení (písm. j) a také oblasti modernizace systémů sociálního zabezpečení (písm. k). Článek 137 odst. 4 SES. Článek 144 SES. Lisabonská smlouva [online]. 1. 1. 2008 [cit. 25. 4. 2009]. Dostupné na .
50
Článek 6 závěrečných ustanovení Lisabonské smlouvy stanovuje datum vstupu v platnost tohoto aktu primárního práva ES/EU na 1. ledna 2009 za předpokladu, že budou do té doby uloženy všechny ratifikační listiny. Nestane-li se tak, vstoupí v platnost prvním dnem měsíce následujícího po uložení poslední ratifikační listiny. Vzhledem k odmítnutí Lisabonské smlouvy v irském referendu je jisté, že Smlouva vstoupí v platnost po 1. 1. 2009.154 Z hlediska změn, které tato Smlouva přináší v oblasti problematiky zaměstnanosti a trhu práce je možno říci, že zajisté nedosahuje takové důležitosti jako např. Amsterodamská smlouva. Konkrétně do
Hlavy
VIII
Zaměstnanost
nepřináší
Lisabonská smlouva žádné podstatné změny. Určité změny přináší tato Smlouva pouze do ustanovení SES v Hlavě III Volný pohyb osob, služeb a kapitálu v Kapitole 1 – Pracovníci. Podstatné změny se zde týkají článku 42 SES. Konkrétně se jedná o: •
Zpřesnění pojmu migrující pracovník a to tím způsobem, že místo daného dosud používaného pojmu Lisabonská smlouva zavádí pojem širší a přitom konkrétnější a to výraz „migrující zaměstnanec a osoba samostatně výdělečně činná“.155
•
Lisabonská smlouva také zavádí (v podobě nového znění posledního pododstavce článku 42 SES) zcela nové ustanovení, které dosud v SES nebylo obsaženo. V rámci tohoto ustanovení musí být reflektována specifičnost systému sociálního zabezpečení jednotlivých členských států, což představuje určitý druh pojistky. Konkrétně je totiž uvedeno, že se může člen Rady v určitých případech dovolat toho, aby se záležitostí návrhu legislativního aktu týkajícího se jeho systému sociálního zabezpečení156 zabývala Evropská rada a byla tak na ni přesunuta odpovědnost za finální rozhodnutí.157
Další změny přináší Lisabonská smlouva také do ustanovení Hlavy XI Sociální politika, všeobecné a odborné vzdělávání a mládež. Především je nutno konstatovat, že přináší určitou komplexní změnu ve struktuře a označení této části Smlouvy o ES. Dosavadní označení a název Hlavy XI mění na Hlavu IX s názvem Sociální politika, přičemž ruší nadpis Kapitola 1 – Sociální ustanovení. Ze 2. a 3. kapitoly dosud existující 154
155
156
157
Lisabonská smlouva [online]. 1. 1. 2008 [cit. 25. 4. 2009]. Dostupné na . PÍTROVÁ, Lenka, a kol. Lisabonská smlouva: co nového by měla přinést? [online]. 1. 1. 2008 [cit. 23. 4. 2009]. Dostupné na . Jedná se o legislativní akty přijímané v oblasti sociálního zabezpečení pro zajištění volného pohybu pracovníků. Viz článek 42 SES. Tamtéž.
51
Hlavy XI pak činí Lisabonská smlouva samostatné hlavy jako Hlava X Evropský sociální fond a Hlava XI Všeobecné vzdělávání, odborné vzdělávání, mládež a sport. Z konkrétních změn v rámci jednotlivých článků této části Smlouvy ES158 je možno uvést následující: •
Zcela nově je do Smlouvy o ES vloženo ustanovení v podobě článku 136a, ve kterém Unie vyjadřuje svou podporu úloze sociálních partnerů, usnadňuje mezi nimi dialog a uznává jejich samostatnost. Je zde rovněž uvedeno, že k sociálnímu dialogu přispívá trojstranná sociální vrcholná schůzka pro růst a zaměstnanost.
•
V rámci změn provedených v článku 137 SES je více zdůrazněna úloha Evropského parlamentu při přijímání směrnic, rozhodnutí a příp. dalších opatření ke splnění úkolů v oblastech uvedených v odst. 1 tohoto článku. Co se týče rozhodovacích procedur, kterými jsou dané akty v rámci tohoto článku přijímány, je možno konstatovat, že dochází pouze ke změně jejich názvu na řádný a zvláštní legislativní postup.159
•
V rámci článku 139 SES dochází Lisabonskou smlouvou ke změnám v ustanovení odst. 2. Na základě těchto změn musí být Evropský parlament informován o dohodách uzavřených mezi sociálními partnery na úrovni Společenství. V souvislosti s rozhodováním o těchto dohodách v Radě dochází k posílení principu jednomyslnosti na úkor dřívější možné kvalifikované většiny.
•
Je rovněž doplněno či rozšířeno znění článku 140 SES. K dosavadním ustanovením o tom, že Komise podporuje spolupráci mezi členskými státy a usnadňuje koordinaci jejich činnosti mj. v oblasti zaměstnanosti, pracovního práva a pracovních podmínek je doplněno, že Komise zejména vyvíjí podněty ve snaze stanovit směry a ukazatele, pořádat výměnu osvědčených postupů a připravit nezbytné podklady pro pravidelný dohled a hodnocení, přičemž Evropský parlament je o těchto skutečnostech plně informován.
•
V článku 143 SES je pak Lisabonskou smlouvou zrušeno ustanovení o tom, že Evropský
parlament
může
Komisi
vyzvat,
aby
vypracovala
zprávy
o zvláštních problémech týkajících se sociální situace.
158 159
V souvislosti s politikou zaměstnanosti a trhu práce jsou relevantní především články 136 – 148 SES. Nemění se ale oblasti či případy, ve kterých jsou tyto legislativní procedury používány.
52
Lisabonská smlouva mění také některá ustanovení Smlouvy o EU. V souvislosti s politikou zaměstnanosti je nutné zmínit především změnu provedenou v článku 6 SEU, který obsahuje nejen odkaz na Listinu základních práv EU,160 ale rovněž se vyjadřuje k jeho povaze, když uvádí, že Listina má stejnou právní sílu jako Smlouvy.161 Samotná Listina základních práv EU se skládá z preambule a sedmi kapitol, přičemž pro oblast politiky zaměstnanosti jsou relevantní práva zakotvená v kapitole II. a IV. •
II. kapitola (Svobody) obsahuje v čl. 15 právo na svobodnou volbu povolání a právo na práci. Takto generálně upravené právo na práci je dále upřesněno a specifikováno ve čtvrté kapitole Listiny.
•
IV. kapitola (Solidarita) je zaměřena především na ekonomická a sociální práva.162 V této kapitole je zakotveno např. právo pracovníků na informace a konzultace v rámci podniku (čl. 27), právo na kolektivní vyjednávání a akce (čl. 28), právo na zprostředkování práce (čl. 29), právo na ochranu v případě neoprávněného propuštění ze zaměstnání (čl. 30) a také právo na spravedlivé a uspokojivé pracovní podmínky (čl. 31). S politikou zaměstnanosti však také souvisí zde zakotvené právo na sociální zabezpečení (čl. 34).163
2.7 Zhodnocení úpravy politiky zaměstnanosti EU primárním právem v kontextu vývoje nezaměstnanosti v členských státech Z informací uvedených v této kapitole je zřejmé, že úprava politiky zaměstnanosti primárním právem zaznamenala v průběhu vývoje Společenství zajímavý vývoj. Na tomto místě je možno provést stručné zhodnocení tohoto vývoje a to zejména v souvislosti s ověřením hypotézy zda byly změny v primárním právu ES/EU upravujícím politiku zaměstnanosti ovlivněny vývojem na trhu práce členských zemí EU.
160 161
162
163
Listina základních práv Evropské unie. Úřední věstník C 303, 14. 12. 2007, s. 1 – 16. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 204. Z daného ustanovení je patrné, že budoucí právní život Listiny se bude odvíjet od osudu Lisabonské smlouvy. O právní závaznosti tohoto katalogu lidských práv lze tedy mluvit až v okamžiku vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Tamtéž. Zajištění těchto práv je všeobecně považováno za velmi složitý proces, jelikož jejich prosazování se setkává s různorodostí a odlišností sociálních a ekonomických podmínek, jež stále přetrvávají v jednotlivých členských státech EU. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 210. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 208 – 211.
53
Dle vývoje úpravy politiky zaměstnanosti v primárním právu je možno identifikovat trend, kdy se problematika zaměstnanosti z původně okrajového tématu stává postupem času jednou z priorit ES/EU. Politika zaměstnanosti byla při vzniku Společenství pojímána v primárním právu především jako součást sociální politiky a byla tak vnímána jako součást širšího okruhu sociálních témat. S ohledem na tuto skutečnost jí byla věnována poměrně malá pozornost. Od Římské smlouvy však následující akty primárního práva postupně kladly na problematiku zaměstnanosti a trhu práce stále větší a větší důraz. Důležitým milníkem se pak stala Amsterodamská smlouva, která zakotvila ve Smlouvě o založení ES samostatnou hlavu s názvem Zaměstnanost, která představuje právní základ pro tzv. koordinovanou strategii zaměstnanosti. Tento vývoj následně umožnil spuštění Evropské strategie zaměstnanosti a de facto je možno říci, že od Amsterodamské smlouvy se na úrovni Evropské unie dostává politika zaměstnanosti značně do popředí mezi důležitá témata. Smlouvou z Nice a také Lisabonskou smlouvou164 je pak tento vývojový trend v podobě patřičného akcentu kladeného na politiku zaměstnanosti nadále potvrzován. Daný trend posilování postavení problematiky zaměstnanosti a tedy i politiky zaměstnanosti v primárním právu je možno odůvodnit minimálně ze dvou různých důvodů či hledisek. Za prvé – v průběhu času docházelo k postupnému prohlubování a rozšiřování procesu integrace, což se zejména v rámci budování jednotného vnitřního trhu (JVT) projevilo také v oblasti volného pohybu osob a zejména pracovníků v souvislosti s odbouráváním překážek volného pohybu. Určitým omezením v tomto směru mohou být mj. rozdílně nastavené politiky zaměstnanosti jednotlivých členských států, např. odlišné podmínky nároku na podporu v nezaměstnanosti ve vztahu k cizincům resp. občanům z jiných členských států EU. V rámci APZ pak je např. problematická orientace na rozdílné skupiny nezaměstnaných. Je proto logické, že pro správné fungování JVT bylo nutno odstranit i tyto překážky a politiky zaměstnanosti členských států koordinovat. Za druhé – možným vysvětlením posilování postavení politiky zaměstnanosti v primárním právu je rovněž samotný vývoj na trzích práce členských států ES/EU. Vysoká míra nezaměstnanosti totiž nejen že znamená vyšší náklady v podobě podpor v nezaměstnanosti, ale také nevyužitou pracovní sílu, což ve svém důsledku znamená pomalejší ekonomický růst. Jelikož je úsilím ES/EU stát se jednou z předních světových
164
Je však třeba podotknout, že v době zpracování této práce nebyl ratifikační proces Lisabonské smlouvy ještě ve všech členských zemích EU ukončen.
54
ekonomik, je proto zajímavé srovnat vývoj trhu práce ES/EU s jinými předními světovými ekonomikami, kterými jsou USA a Japonsko. Jak z údajů uvedených v příloze č. 4 vyplývá, byla míra nezaměstnanosti v EU v dekádě 1997 – 2007 cca o více než 2 % vyšší než v Japonsku a USA. Z grafu z přílohy č. 3 pak vyplývá, že v letech 1993 – 1996 byla míra nezaměstnanosti v ES/EU dokonce na úrovni 10 %, což již samo o sobě představuje pro ekonomiku usilující o pozici jedné z nejlepších na světě poměrně závažný problém. Rovněž ze srovnání míry zaměstnanosti v ES/EU s USA a Japonskem v letech 1975 – 2007, které je uvedeno v grafu v příloze č. 6, je patrné, že EU je i v tomto ukazateli dosti pozadu. Zejména v letech 1993 – 1997, kdy se Japonsko blížilo hranici 70 % míry zaměstnanosti a USA tuto hranici dokonce trvale překračovaly, se míra zaměstnanosti v EU pohybovala lehce nad úrovní 60 %. Výše uvedené informace je možno shrnout a říci, že jak se prohluboval problém v podobě nepříznivého vývoje míry zaměstnanosti a nezaměstnanosti v rámci ES/EU, tak rostl důraz na politiku zaměstnanosti. Tento vývoj situace pak v roce 1997 umožnil najít patřičný konsenzus mezi členskými státy pro zakotvení koordinované strategie zaměstnanosti přímo v primárním právu na základě Amsterodamské smlouvy. Na supranacionální úroveň tak byly díky nepříznivému vývoji na trzích práce členských zemí přeneseny určité pravomoci a to i v tak citlivé oblasti, jakou pro členské státy politika zaměstnanosti bezesporu představuje. Výše uvedenou hypotézu lze tedy zcela jednoznačně potvrdit a konstatovat, že změny v primárním právu ES/EU upravujícím politiku zaměstnanosti byly ovlivněny nepříznivým vývojem na trhu práce členských zemí EU.165
165
V odborné literatuře je možno nalézt obdobné závěry a rovněž poukaz na to, že vývoj na trzích práce ovlivnil také finanční nástroje politiky zaměstnanosti EU. Konkrétně jedna z odborných publikací uvádí, že zaměstnanost jako trvalý cíl ES byla opakovaně potvrzována v průběhu celých 80. let. Tato tendence je vysvětlitelná především nárůstem nezaměstnanosti. Zaměření sociální politiky na tento problém se v konkrétní rovině projevilo také reformou Evropského sociálního fondu v roce 1984, kdy se nově ESF soustřeďoval na dva cíle – na sociální problematiku lidí mladších 25 let a také na podporu regionů s vysokou mírou nezaměstnanosti. FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003, s. 464 – 465.
55
3 Sekundární právo a politika zaměstnanosti Evropské unie V souvislosti s právní úpravou politiky zaměstnanosti EU je nutno uvést také sekundární legislativu v této oblasti.166 S ohledem na skutečnost, že politika zaměstnanosti souvisí s celou řadou dalších oblastí, lze identifikovat poměrně početnou a pestrou škálu sekundárních právních aktů souvisejících s problematikou zaměstnanosti a trhu práce. V rámci této kapitoly je sekundární legislativa upravující oblast politiky zaměstnanosti rozdělena do dvou částí. V té první je pozornost zaměřena na proces koordinace politik zaměstnanosti členských států v souvislosti s Lisabonskou strategií a Evropskou strategií zaměstnanosti. Druhá část je věnována ostatním sekundárním právním aktům, které se zmíněným procesem koordinace nesouvisí, ale jsou pro politiku zaměstnanosti důležité. Daná struktura kapitoly je zvolena s ohledem na dvě testované hypotézy. V první části jsou tak uvedeny relevantní informace nutné pro ověření hypotézy zda mají sekundární právní akty Společenství klíčovou úlohu v realizaci procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států EU. Poznatky z obou částí této kapitoly pak společně s informacemi o PZ ČR z kapitoly první slouží pro testování druhé hypotézy, kdy je na příkladu České republiky zjišťováno, zda mají sekundární právní akty ES relevantní vliv na určování důležitých vývojových trendů politik zaměstnanosti členských států.
3.1 Sekundární právní akty v procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států Evropské unie V souvislosti se sekundárními právními akty v rámci politiky zaměstnanosti EU je potřeba zmínit především proces koordinace politik zaměstnanosti členských států a v této souvislosti úlohu Rady a její rozhodnutí. Aby však bylo možné tuto problematiku pojmout komplexněji, je rovněž zapotřebí uvést základní informace o Evropské strategii zaměstnanosti a Lisabonské strategii. Vzhledem k cíli této práce je však nutné upozornit na skutečnost, že jsou v souvislosti s Lisabonskou strategií a Evropskou strategií zaměstnanosti uvedeny pouze ty nejdůležitější informace, které souvisí s politikou zaměstnanosti a trhu práce. Kapitoly jsou 166
Sekundární právo tvoří legislativní akty orgánů Společenství vydané na základě ustanovení zřizovacích smluv. Toto druhotné (neboli odvozené) právo tvoří v souladu s článkem 249 SES zejména následující akty: nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení a stanoviska. Judikatura Soudního dvora obohatila tento seznam o akty sui generis, tj. akty, které se mohou vyskytovat i v jiných formách, nežli jsou ty, jež jsou předvídány v aktech primárního práva. ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 90.
56
za sebou řazeny ve smyslu postupu od globálních strategií a směrů vytyčovaných na supranacionální úrovni ke konkrétním opatřením na straně členských států. Z tohoto důvodu je nejprve uvedena Lisabonská strategie a až následně Evropská strategie zaměstnanosti, což mj. znamená, že daná logika nesleduje chronologický vývoj, ale směr postupné konkretizace opatření a nástrojů v rámci koordinované strategie zaměstnanosti.
3.1.1 Lisabonská strategie Ve dnech 23. a 24. března roku 2000 přijala Evropská rada tzv. Lisabonskou strategii, nazvanou podle místa, kde byl tento nový strategický cíl všemi tehdejšími patnácti členskými zeměmi EU schválen. Tato komplexní strategie, která je rozvržena na desetiletí 2000 – 2010, je formulována takto: EU se má stát nejkonkurenceschopnější a nejdynamičtější znalostní ekonomikou, schopnou udržitelného hospodářského růstu s více a lepšími pracovními místy a s větší sociální soudržností.167 K dosažení tohoto cíle se Evropská unie zaměřila na splnění těchto úkolů: •
připravit přechod k ekonomice a společnosti založené na znalostech;
•
modernizovat evropský sociální model, investovat do lidí a bojovat proti vylučování ze společnosti;
•
udržet zdravou ekonomickou perspektivu a příznivý výhled pokud jde o růst, a to aplikací vhodné kombinace makroekonomických politik.168
Celkově je možno říci, že Lisabonská strategie představuje scénář pro komplexní hospodářskou, sociální a ekologickou obnovu Evropské unie. Nezahrnuje jen čistě ekonomický záměr (vytvořit vysoce konkurenceschopnou ekonomiku), ale má také sociální dimenzi (zejména dosáhnout plné zaměstnanosti a zdokonalit sociální soudržnost), a také dimenzi ekologickou (uskutečňovat udržitelný rozvoj). V této souvislosti se mluví o třech základních pilířích Lisabonské strategie. Konkrétně se jedná o pilíř ekonomický, sociální a ekologický.169 Na zasedání Evropské rady na jaře roku 2000 v Lisabonu bylo rovněž vytyčeno 8 směrů,170 kterými se má radikální transformace evropské ekonomiky ubírat. Každý
167
168 169 170
URBAN, Luděk. Lisabonská strategie [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na . Tamtéž. Tamtéž. Daných 8 směrů bylo později doplněno na zasedání Evropské rady ve Stockholmu v březnu roku 2001 o směr devátý – Udržitelný rozvoj a kvalita života. Tamtéž.
57
z těchto směrů lze zařadit pod některý ze tří základních pilířů Lisabonské strategie, přičemž pod sociální pilíř se řadí: •
aktivní politika zaměstnanosti171 (směr č. 7);
•
modernizace evropského sociálního modelu (směr č. 8).
S politikou zaměstnanosti z výše uvedených dvou směrů bezprostředně souvisí Směr č. 7 – Aktivní politika zaměstnanosti, který byl do Lisabonské strategie začleněn zejména z důvodu nepříznivého vývoje na trzích práce členských zemí172 a s tím spojenými vysokými náklady. Evropská komise v souvislosti s touto situací zjistila, že náklady spojené s nízkou mírou zaměstnanosti, chudobou a sociálním vyloučením jsou značné.173 Nelze však říci, že by se Evropská unie problematikou vysoké nezaměstnanosti před rokem 2000 nezabývala, ale právě naopak. V listopadu roku 1997 bylo na summitu Evropské rady v Lucemburku rozhodnuto o zahájení koordinované strategie zaměstnanosti, spojené s každoročním hodnocením situace na trhu práce jednotlivých členských zemí (tzv. Lucemburský proces), s doporučeními Rady, jak situaci zlepšit, popularizací nejúspěšnějších zemí a vypracováním národních akčních plánů pro zaměstnanost.174 Ve stručnosti lze říci, že na konci roku 1997 byla oficiálně zahájena Evropská strategie zaměstnanosti, díky které se podařilo míru nezaměstnanosti v Evropské unii poněkud snížit. Lisabonská strategie navazuje na tento program175 s cílem vytvořit více a lepších pracovních míst v členských zemích.176 Evropská strategie zaměstnanosti je tak od roku 2000 včleněna do Lisabonské strategie.177 Lisabonský summit vyzval, aby se aktivní politiky zaměstnanosti členských států zaměřily na čtyři oblasti zásadního významu: •
zvýšení zaměstnanosti jako výsledek souladu kvalifikace pracovníků s požadavky v rámci nabízených pracovních příležitostí;
171 172
173
174 175
176
177
Podrobněji o aktivní politice zaměstnanosti viz oddíl 1.2.1. Je však nutné konstatovat, že se jedná o vývoj v roce 2000 a letech předcházejících. Vývoj míry zaměstnanosti a nezaměstnanosti v EU ve srovnání s USA a Japonskem obsahuje příloha č. 4 a č. 6. Konkrétně náklady spojené s nízkým využíváním pracovního potenciálu byly v této době odhadnuty na 1 – 2 mld. EUR. URBAN, Luděk. Lisabonská strategie [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na . Tamtéž. De facto tímto dochází ke včlenění Evropské strategie zaměstnanosti do Lisabonské strategie. Zaměstnanost [online]. 1. 6. 2008 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na . URBAN, Luděk. Lisabonská strategie [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na . Zaměstnanost [online]. 1. 6. 2008 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na .
58
•
důraz na celoživotní vzdělávání, dohody mezi sociálními partnery, zaměstnavateli a odbory o inovacích a o celoživotním vzdělávání, zavádění pružných úprav pracovní doby;
•
zvyšování zaměstnanosti ve službách;
•
podpora zásady rovných příležitostí pro muže a ženy, lepší slaďování pracovní doby a rodinného života.178
Na summitu Evropské rady v Lisabonu byly v rámci Lisabonské strategie rovněž stanoveny tři základní cíle v oblasti zaměstnanosti a trhu práce, kterými jsou: •
plná zaměstnanost,
•
modernizace sociální ochrany,
•
posilování sociálního začleňování.179
V rámci dosažení cíle tzv. plné zaměstnanosti byly rovněž stanoveny tři konkrétní míry zaměstnanosti. Tyto je možno označit jako kvantitativní ukazatele a de facto dílčí cíle, dle kterých je posuzováno dosahování cíle plné zaměstnanosti: •
Celková míra zaměstnanosti by měla růst takovým tempem, aby bylo do roku 2005 dosaženo hranice 67 % a do roku 2010 hranice 70 %.
•
Míra zaměstnanosti žen by se měla do roku 2005 nacházet minimálně na hranici 57 % a do roku 2010 minimálně na hranici 60 %.
•
Míra zaměstnanosti starších občanů (tj. lidí ve věku 55 – 64 let) by měla v roce 2010 dosáhnout hranice 50 %.180
Je tedy možno konstatovat, že Lisabonská strategie určila základní oblasti, na které se má soustředit veškerá pozornost v rámci Evropské strategie zaměstnanosti. Na základě této skutečnosti pak byly v roce 2003 provedeny v ESZ patřičné změny.181 V souvislosti se samotnou Lisabonskou strategií lze nicméně podotknout, že přibližování k celkovým lisabonským cílům se postupem času ukázalo jako velmi obtížné. Proto byla na žádost Evropské komise ustavena skupina nezávislých odborníků vedených bývalým nizozemským předsedou vlády Wim Kokem, která měla zhodnotit výsledky 178
179
180
181
URBAN, Luděk. Lisabonská strategie [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na . Employment in Europe 2005 – Recent Trends and Prospects. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2005, s. 74. Tamtéž. Cíle pro rok 2010 byly stanoveny na summitu v Lisabonu v roce 2000. Dílčí cíle pro rok 2005 a cíl pro kategorii starších pracovníků v roce 2010 byly stanoveny na summitu ve Stockholmu v roce 2001. Pokrok při dosahování cílů pro rok 2010 je uveden v prvních třech grafech přílohy č. 5. O Evropské strategii zaměstnanosti, jejím vývoji, cílích a nástrojích pojednává oddíl 3.1.2.
59
prvního poločasu fungování Lisabonské strategie, přispět k odhalení příčin skromného pokroku a doporučit, jak dále postupovat ke splnění lisabonských cílů. Tato skupina poté předložila v listopadu 2004 poměrně rozsáhlou zprávu, která je známá jako Kokova zpráva. Na základě doporučení této zprávy zpracovala Evropská komise Střednědobé hodnocení Lisabonské strategie pro březnový summit Evropské rady v Bruselu v roce 2005, kde byly potřebné změny v této strategii provedeny.182 Z nejvýznamnějších
změn v Lisabonské strategii především v souvislosti
s problematikou politiky zaměstnanosti je zapotřebí uvést zejména: •
Nový název Lisabonské strategie, která se od roku 2005 nazývá jako Strategie pro růst a pracovní místa.183
•
Tříletý cyklus řízení dané strategie; v souvislosti s touto změnou jsou nově schvalovány na tříleté období Integrované směry pro růst a pracovní místa, které sjednocují Hlavní směry hospodářské politiky a Hlavní směry politiky zaměstnanosti členských států EU.184
•
Povinnost pro každý členský stát přijmout na základě Integrovaných směrů pro růst a pracovní místa Národní program reforem (NPR), který je závazným stručným politickým
dokumentem
o
prioritách
a
opatřeních
dané
členské země
v makroekonomické a mikroekonomické oblasti a politice zaměstnanosti s cílem stimulovat hospodářský růst a zaměstnanost v daném tříletém období. •
Unijní dimenzi Lisabonské strategie nově pokrývá tzv. Komunitární lisabonský program,
který
zahrnuje
cíle
a
opatření
podporující
hospodářský
růst
a zaměstnanost.185 Celkově je tedy možno konstatovat, že základem nové struktury Lisabonské strategie jsou konkrétní programy jak na národní úrovni (Národní programy reforem), tak na úrovni komunitární (Komunitární lisabonský program). Tím dochází ke zřetelnějšímu stanovení odpovědnosti za plnění konkrétních opatření na národním a komunitárním stupni.186 182
183
184
185
186
HOUSKA, Martin. Lisabonská strategie [online]. 11. 1. 2006 [cit. 5. 5. 2009]. Dostupné na . Zaměstnanost [online]. 1. 6. 2008 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na . V současné době platí Integrované hlavní směry pro období 2008 – 2010, jejichž část týkající se politik zaměstnanosti členských států se nachází v Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 47 – 54. HOUSKA, Martin. Lisabonská strategie [online]. 11. 1. 2006 [cit. 5. 5. 2009]. Dostupné na . Tamtéž.
60
V souvislosti se změnami provedenými v Lisabonské strategii v roce 2005 je rovněž nezbytné zmínit novou Sociální agendu, která byla předložena Evropskou komisí v únoru roku 2005 a která je koncipována jako zásadní součást reformované Lisabonské strategie. Sociální agenda jakožto politický záměr zdůrazňuje, jak je důležité pokračovat v činnostech zahájených v rámci předchozí agendy sociální politiky, která byla přijata v roce 2000. Sociální agenda z roku 2005 obsahuje nový program pro evropskou sociální politiku rozvržený až do roku 2010. Zaměřuje se zejména na pracovní místa a rovné příležitosti pro všechny a podporuje provádění politických reforem na národní úrovni.187 V rámci Sociální agendy z roku 2005 je kladen důraz na různé nástroje ES/EU v oblasti zaměstnanosti a trhu práce. Jedná se jak o Evropský sociální fond tak také o Evropský portál pracovní mobility.188 Velký důraz je zde však kladen na Evropskou strategii zaměstnanosti a její úlohu v rámci realizace cílů Lisabonské strategie. Konkrétně je zde konstatováno, že v obecné rovině ESZ přiměla národní politiky zaměstnanosti k větší aktivitě a prevenci, tedy k vytváření většího množství pracovních míst, která jsou kvalitnější, stejně jako podporování odborné přípravy umožňující lidem přizpůsobovat se měnícímu se trhu. S tím rovněž souvisí takové nastavení systému dávek, při kterém se lidem vyplatí jít do práce. Dané reformy trhu práce mají za následek relativně menší úbytek pracovních míst v nedávném období ekonomického zpomalení než v dřívějších obdobích poklesů ekonomiky.189 Co se týče vzájemné interakce mezi Lisabonskou strategií a Evropskou strategií zaměstnanosti, je možno říci, že zde i v současné době platí, že cíle, které Lisabonská strategie vytyčila v oblasti zaměstnanosti a trhu práce, jsou realizovány prostřednictvím Evropské strategie zaměstnanosti a to otevřenou metodou koordinace,190 přičemž Lisabonská strategie zavádí tuto metodu i v jiných oblastech.
3.1.2 Evropská strategie zaměstnanosti Spuštění Evropské strategie zaměstnanosti v roce 1997 je možno považovat za jisté vyvrcholení již dlouhotrvající špatné situace na trhu práce členských zemí. Již 187 188 189 190
Sociální agenda 2005 – 2010. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2005, s. 11. Podrobněji o těchto nástrojích politiky zaměstnanosti EU viz podkapitolu 1.5. Sociální agenda 2005 – 2010. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2005, s. 14. ESZ používá otevřenou metodu koordinace založenou na pěti klíčových principech: subsidiarita (rovnováha mezi úrovní EU a členských států), konvergence (jednání ve vzájemné dohodě), vzájemné učení (výměna dobré praxe), integrovaný přístup (strukturální reformy jsou rozšířeny i do politik sociální, vzdělávací, daňové, podnikové a regionální) a řízení podle stanovených cílů. Zaměstnanost [online]. 1. 6. 2008 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na .
61
od konce 70. let bylo pro trh práce členských států Společenství příznačné, že se potýkaly s vysokou mírou nezaměstnanosti a s nízkou mírou zaměstnanosti.191 Tento vývoj je patrný zejména při srovnání se situací v USA, které jsou významným obchodním partnerem EU.192 Rovněž lze konstatovat, že na již počátku 90. let bylo zřejmé, že samotný ekonomický růst nepostačuje k vyřešení strukturálních problémů na trzích práce členských zemí Evropské unie. Bílá kniha Evropské komise Růst, konkurenceschopnost a zaměstnanost z roku 1993 vyvolala intenzivní diskuse o tom, jak by EU mohla zajistit udržitelná pracovní místa a lepší příležitosti pro uchazeče o zaměstnání.193 Evropská rada reagovala na tuto Bílou knihu na svém zasedání v Essenu, které se konalo 9. a 10. prosince 1994 a vyhlásila zde integrovanou strategii zaměstnanosti, ve které bylo vytyčeno pět přednostních oblastí na podporu zaměstnanosti: •
zlepšení možností pro zaměstnanost podporováním investic do odborného vzdělávání,
•
posilování růstu založeného na intenzivní zaměstnanosti,
•
snížení nemzdových nákladů na pracovní sílu,
•
zvýšení efektivnosti opatření na trhu práce,
•
vylepšení pomoci skupinám, které jsou zvláště těžce zasaženy nezaměstnaností.194
Následně na zasedání Evropské rady v Dublinu, které se konalo 13. a 14. prosince 1996, představila Rada společně s Komisí společnou zprávu o opatřeních přijatých v rámci výše uvedených pěti priorit.195 S integrovanou strategií zaměstnanosti rovněž souvisí Pakt důvěry pro zaměstnanost předložený Komisí v červnu 1996, který usiluje o mobilizaci všech aktérů zúčastněných na integrované strategii zaměstnanosti tak, aby se otázka zaměstnanosti stala společným zájmem na unijní úrovni a aby byl boj proti nezaměstnanosti včleněn do střednědobého a dlouhodobého plánu rozvoje společnosti.196 Koncem roku 1997 však byla míra nezaměstnanosti v Evropské unii stále na velmi vysoké úrovni. Zatímco Spojené státy americké prožívaly období trvalého rozkvětu
191
192 193
194
195 196
Employment in Europe 2005 – Recent Trends and Prospects. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2005, s. 73. Tento vývoj ostatně dokládá příloha č. 4 a č. 6. Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika: politika pro občany. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002, s. 11. Evropská strategie zaměstnanosti [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na . Tamtéž. Tamtéž.
62
s nízkou inflací a nízkou mírou nezaměstnanosti, trpěla většina zemí Evropské unie vysokou nezaměstnaností a pomalým vytvářením nových pracovních míst. Při řešení velkých škod, které nezaměstnanost způsobuje sociální struktuře i jednotlivcům, se vedoucí činitelé Evropské unie dohodli na summitu konaném ve dnech 20. – 21. listopadu 1997 v Lucemburku, že vyhlásí nezaměstnanost za společný evropský problém a oficiálně zde spustili Evropskou strategii zaměstnanosti, jejímž hlavním cílem je především zvýšit míru zaměstnanosti, která i přes svůj růst stále zaostává za mírou zaměstnanosti USA.197 Na summitu v Lucemburku byly rovněž stanoveny čtyři prioritní oblasti, kde především mají být ze strany členských států EU vyvíjeny patřičné aktivity pro zlepšení situace na trhu práce. Tyto čtyři oblasti jsou označovány jako čtyři pilíře ESZ: •
Zaměstnatelnost – jde o schopnosti a dovednosti uchazečů o zaměstnání. Odborný výcvik, rekvalifikace a kvalitní poradenství pro povolání jsou hlavní prostředky, kterými mohou vlády členských zemí zajistit, že uchazeči o zaměstnání budou mít dovednosti a znalosti, po kterých je poptávka na trhu práce; snahou je tedy podporovat vytvoření takového pracovního trhu, který je otevřený všem; v rámci tohoto pilíře bylo stanoveno několik cílů jako např.: o během prvních šesti měsíců nezaměstnanosti by všem nezaměstnaným mladým lidem měl být nabídnut výcvik, rekvalifikace, zaměstnání nebo praktický výcvik; o alespoň každý pátý nezaměstnaný by měl mít příležitost účastnit se rekvalifikace nebo dalšího výcviku.
•
Podnikání – mají-li být vytvořena nová pracovní místa, je důležité usnadnit podnikům život. Cílem zemí EU je proto zjednodušit zakládání nových podniků a provozování samostatné výdělečné činnosti mj. např. snížením daní a odvodů z mezd, zejména pokud jde o málo placená pracovní místa.
•
Adaptabilita – podniky a zaměstnanci jsou pod tlakem přizpůsobit se novým technologiím a měnícím se tržním podmínkám; toto přizpůsobení (tj. adaptabilita)
197
Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika, 1999 – 2001: pracovní místa, soudržnost, produktivita. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002, s. 8 – 17. Evropská unie byla v roce 1997 mezi prvními subjekty, když zavedla nadnárodní strategii zaměstnanosti. Nicméně v této oblasti byla skutečným průkopníkem OECD se svou Strategií pracovních příležitostí vyhlášenou již v roce 1994. Následovaly další mezinárodní organizace jako např. ILO se svým Globálním programem zaměstnanosti v roce 2003 nebo MERCOSUR se Strategií pro růst zaměstnanosti v roce 2004. SCHWARZ, Josef, SLÁDKOVÁ, Ivana, JABŮRKOVÁ, Milena, MÁTL, Ondřej, NOVÁKOVÁ, Gabriela. Jsme v Evropě zaměstnatelní? Praha: Národní vzdělávací fond, 2005, s. 97.
63
by se mělo usnadnit např. vypracováním strategií spolu se sociálními partnery pro moderní a pružnou organizaci práce. •
Rovné příležitosti – v rámci Evropské unie je přikládána velká důležitost zajištění rovných příležitostí žen a mužů v zaměstnání a zlepšení integrace občanů se zdravotním postižením na trhu práce; proto je zapotřebí např.: o postupně odstranit překážky, které ztěžují ženám a mužům návrat do zaměstnání po jeho přerušení (např. z důvodu výchovy dětí); o věnovat zvláštní pozornost problémům, s nimiž se setkávají lidé se zdravotním postižením při hledání zaměstnání.198
Na základě závěrů Lucemburského summitu (zejména dle jednotlivých pilířů ESZ) byly Radou dne 15. prosince 1997 poprvé přijaty hlavní směry politiky zaměstnanosti členských států,199 které kladou důraz především na aktivní politiku zaměstnanosti. Namísto pouhého vyplácení podpor pro nezaměstnané (tedy prováděním pasivní politiky zaměstnanosti) jsou nově upřednostňována opatření zaměřená na: zaměstnatelnost uchazečů o zaměstnání, připravenost k podnikání, přizpůsobivost podniků a zaměstnanců vzhledem k ekonomickým a technologickým změnám a na dosažení rovnosti pro ženy, muže a občany se zdravotním postižením.200 Amsterodamskou smlouvou byla do Smlouvy o založení ES začleněna Hlava VIII s názvem Zaměstnanost a její článek 128, který je základem pro koordinovanou strategii zaměstnanosti.201 Tato metoda otevřené koordinace je základem pro realizaci Evropské strategie zaměstnanosti a lze ji v několika bodech shrnout následovně: •
Evropská rada každoročně schvaluje hlavní směry politik zaměstnanosti členských států.
•
Každý členský stát následně pro daný rok vypracovává výroční zprávu,202 kde uvádí opatření, která přijal k provádění své PZ s ohledem na stanovené hlavní
198
199
200
201
202
Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika: politika pro občany. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002, s. 11. Přijetí hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států EU nemělo sice v dané době přímou oporu v primárním právu, jako je tomu v současnosti, nicméně chystané změny obsažené v Amsterodamské smlouvě tuto oporu již obsahovaly. Zejména se jedná o hlavu VIII Zaměstnanost a její článek 128 SES. O rozhodnutích Rady a hlavních směrech PZ členských států blíže pojednává oddíl 3.1.3 a 3.1.4. Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika: politika pro občany. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002, s. 11. Článek 128 SES je sice nejdůležitějším ustanovením SES týkajícím se koordinované strategie zaměstnanosti, avšak není jediným ustanovením souvisejícím s touto problematikou. Další důležitá ustanovení SES v této oblasti viz přílohu č. 2. Do roku 2005 byly touto výroční zprávou Národní akční plány zaměstnanosti a od roku 2005 Zprávy o plnění Národního programu reforem.
64
směry, a předkládá ji Radě a Komisi. •
Komise a Rada společně posuzují tyto výroční zprávy, přičemž na jejich základě vypracovávají a následně předkládají Společnou výroční zprávu o situaci zaměstnanosti ve Spoelečenství Evropské radě. Komise rovněž předkládá návrh k revizi hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států pro příští rok.
•
Na základě závěrů Evropské rady (a na základě již zmíněného návrhu Komise) následně Rada ministrů
formálně schvaluje revidované hlavní směry politik
zaměstnanosti členských států pro následující rok. •
V souvislosti s praktickou realizací jednotlivých hlavních směrů členskými státy může Rada na základě návrhu Komise kvalifikovanou většinou rozhodnout o vydání specifických doporučení pro jednotlivé členské země.203
Významnou událostí pro celkovou strategii EU a tím i pro Evropskou strategii zaměstnanosti se na jaře roku 2000 stalo přijetí tzv. Lisabonské strategie na summitu Evropské rady v Lisabonu. Jak již bylo uvedeno v oddílu 3.1.1, který pojednává o této problematice, zahrnuje Lisabonská strategie mj. cíle v oblasti zaměstnanosti a trhu práce a navazuje tak na ESZ s cílem vytvořit více a lepších pracovních míst v členských zemích.204 Evropská strategie zaměstnanosti je tak od roku 2000 včleněna do Lisabonské strategie.205 Je však potřeba říci, že tímto krokem Evropská strategie zaměstnanosti rozhodně nezaniká. Pro EU by však bylo nelogické, aby existovaly dvě na sobě navzájem nezávislé strategie pro boj s nízkou zaměstnaností. Od roku 2000 tedy platí, že celkové strategické směřování Evropské unie je dáno Lisabonskou strategií, přičemž její cíle v oblasti zaměstnanosti a trhu práce jsou realizovány prostřednictvím Evropské strategie zaměstnanosti.206 Po pěti letech jejího fungování bylo v roce 2003 provedeno vyhodnocení výsledků ESZ. Na základě tohoto hodnocení bylo provedeno několik důležitých změn zejména s ohledem na snadnější plnění cílů stanovených v rámci Lisabonské strategie. Změnou oproti vývoji do roku 2003 je především celkové zjednodušení soustavy hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států a předpokládaná stabilita těchto směrů. Nově je také 203
204
205
206
Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika, 1999 – 2001: pracovní místa, soudržnost, produktivita. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002, s. 8. URBAN, Luděk. Lisabonská strategie [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na . Zaměstnanost [online]. 1. 6. 2008 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na . SCHWARZ, Josef, SLÁDKOVÁ, Ivana, JABŮRKOVÁ, Milena, MÁTL, Ondřej, NOVÁKOVÁ, Gabriela. Jsme v Evropě zaměstnatelní? Praha: Národní vzdělávací fond, 2005, s. 96.
65
kladen větší důraz na kvantitativní vymezení cílů.207 Cíle Evropské strategie zaměstnanosti již nejsou prezentovány v rámci čtyř pilířů, ale jsou rozvrženy do tří základních částí: •
základní cíle,208 o plná zaměstnanost, o zlepšení kvality a produktivity práce, o posilování sociální soudržnosti a začleňování,
•
klíčové priority strukturální reformy,
•
řízení, partnerská spolupráce a realizace.209
Zatím poslední a de facto jedny z nejzásadnějších změn prodělala Evropská strategie zaměstnanosti v roce 2005. Tyto změny souvisí zejména s tzv. Kokovou zprávou a následným summitem Evropské rady v Bruselu konaného ve dnech 22. a 23. března 2005, kde bylo provedeno hodnocení Lisabonské strategie a odsouhlaseny důležité změny, které by měly napomoci ke snadnějšímu dosažení cílů této strategie.210 Jelikož byla těm nejzásadnějším změnám souvisejících s politikou zaměstnanosti věnována patřičná pozornost již v závěru oddílu 3.1.1 pojednávajícího o Lisabonské strategii, jsou na tomto místě dané novinky z roku 2005 uvedeny pouze ve stručnosti: •
Zavedení tříletého cyklu řízení Lisabonské strategie a tím i Evropské strategie zaměstnanosti – Hlavní směry hospodářské politiky a Hlavní směry politiky zaměstnanosti členských států jsou od roku 2005 sjednoceny a schvalovány na tříleté období pod názvem Integrované směry pro růst a pracovní místa.
•
Povinnost pro každý členský stát EU přijmout na základě Integrovaných směrů pro růst a pracovní místa Národní program reforem (NPR).
•
Unijní dimenzi Lisabonské strategie nově pokrývá tzv. Komunitární lisabonský program, který zahrnuje cíle a opatření
podporující
hospodářský růst
a zaměstnanost.211 207
208 209
210
211
Což navazuje zejména na cíl tzv. plné zaměstnanosti obsažený v Lisabonské strategii, v rámci kterého byly stanoveny konkrétní kvantitativní dílčí cíle. Zejména je však nutné v této souvislosti uvést konkrétní kvantitativní cíle uvedené v textu Council Decision 2003/578/EC of 22 July 2003 on guidelines for the employment policies of the Member States. Official Journal L 197, 5. 8. 2003, s. 17 – 21. V přehlednější formě a v nezměněné podobě jsou tyto kvantitativní cíle uvedeny v Rozhodnutí Rady 2005/600/ES ze dne 12. července 2005 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 205, 6. 8. 2005, s. 27. Podrobně o náplni těchto cílů viz přílohu č. 7. WINKLER, Jiří, ŽIŽLAVSKÝ, Martin. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004, s. 132. HOUSKA, Martin. Lisabonská strategie [online]. 11. 1. 2006 [cit. 5. 5. 2009]. Dostupné na . Tamtéž.
66
3.1.3 Rozhodnutí Rady Jak již bylo uvedeno výše, je celkové strategické směřování Evropské unie dáno Lisabonskou strategií, přičemž Evropská strategie zaměstnanosti je jejím nástrojem pro dosahování cílů v oblasti zaměstnanosti a trhu práce. V rámci realizace samotné ESZ jsou jako její nejdůležitější legislativní nástroj používány rozhodnutí Rady týkající se koordinace politik zaměstnanosti členských států ES/EU. Rozhodnutí jakožto sekundární právní akt ES/EU je v čl. 249 odst. 4 SES definováno jako právní akt, který je závazný ve všech svých částech pro toho, komu je určen. V případě realizace Evropské strategie zaměstnanosti se jedná o rozhodnutí, která jsou určena členským státům a která ve své příloze, obsahují hlavní směry politik zaměstnanosti těchto států.212 Celý systém v současnosti funguje tak, že jednotlivé členské státy jsou povinny vypracovat na tříleté období tzv. Národní program reforem (NPR),213 ve kterém uvádí, jak jejich politika zaměstnanosti dosahuje daných směrů politik zaměstnanosti vytyčených Radou v příloze jejího rozhodnutí. Tyto NPR a zprávy o jejich plnění Komise vyhodnocuje a příp. může doporučit Radě, aby vydala doporučení pro jednotlivé členské státy.214 Za povšimnutí také stojí, že daná rozhodnutí Rady jsou v jistých ohledech dosti podobná směrnicím. Jistou analogii je potřeba spatřovat v tom, že pro členské státy je zde závazné dosahovat daných směrů vytyčených v příloze těchto rozhodnutí, přičemž samotná volba prostředků je ponechána pouze na nich. Tato situace jim tak ponechává dostatečný prostor pro vlastní uvážení a do jisté míry umožňuje zachovat také jistá specifika politiky zaměstnanosti každého členského státu, zejména co se týče nástrojů této politiky. Odpověď na otázku, proč nejsou raději v této oblasti vydávány směrnice, je poměrně jednoduchá a je ji možno odůvodnit následujícími argumenty: •
Vydávání směrnic místo rozhodnutí by vyžadovalo změnu primárního práva; de facto by se jednalo o změnu celé hlavy VIII – Zaměstnanost.
•
Prostřednictvím směrnic a jejich implementace do právních řádů členských států by však nepochybně vyvstala otázka pravomocí ES/EU v této oblasti a s tím související skutečnost, že pokud by pravomoci ES/EU v politice zaměstnanosti měly být pro účely vydávání daných směrnic posíleny, vyvolávalo by to opět nutnost změn v primárním právu.
212 213 214
Tato příloha má stejnou právní sílu jako samotné rozhodnutí. Do roku 2005 to byly Národní akční plány zaměstnanosti. Podrobněji k celému systému koordinace viz přílohu č. 2.
67
•
Implementace směrnice vyžaduje určité legislativní opatření ze strany daného členského státu, přičemž doba pro její implementaci je zpravidla stanovena na 2 až 6 let,215 což je pro roční a de facto i pro tříletý cyklus koordinace politik zaměstnanosti doba poměrně dlouhá.
•
Při možném nahrazení rozhodnutí směrnicemi by bylo rovněž nutné stanovit také nový
kontrolní
mechanismus
jejich
implementace,
včetně
mechanismu
donucovacího. Současný systém spočívá v předkládání Národního programu reforem včetně zpráv o jeho plnění členskými státy Komisi, přičemž jednotlivým zemím mohou být následně vydávána doporučení. V případě směrnic by bylo nutno celý tento systém změnit, což by opět znamenalo i změnu primárního práva. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že nahrazení rozhodnutí směrnicemi by bylo možné jen při rozsáhlých změnách primárního práva a s tím spojenými změnami v pravomocích ES/EU a členských států v oblasti politiky zaměstnanosti. V této souvislosti je potřeba konstatovat, že jelikož je sociální problematika a zejména pak zaměstnanost oblastí pro členské státy velmi citlivou, bylo by nalezení patřičného konsensu pro provedení změn v primárním právu jen velmi obtížné. V souvislosti s vydáváním rozhodnutí a změnami, které byly provedeny v oblasti stanovování hlavních směrů politik zaměstnanost členských států je zde však ještě jeden závažný problém. V současné době sice platí, že jsou tyto směry stanovovány na tříleté období, avšak jednoletý cyklus koordinace zakotvený v primárním právu byl zachován. Vše funguje tak, že v rámci jednoletého cyklu koordinace a každoročního vydávání rozhodnutí Rady, jsou vždy jednou za tři roky v příloze daného rozhodnutí Rady stanoveny směry politik zaměstnanosti členských států pro tři následující roky.216 Přitom je zdůrazněno, že takto stanovené směry by měly být v průběhu tohoto tříletého období měněny minimálně.217 Pokud by však bylo nutno dané změny provést, využila by k tomu Rada daný roční cyklus koordinace a v rámci něj každoročně vydávaná rozhodnutí jako legislativní nástroj pro tyto úpravy.
215
216
217
ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 91. Konkrétně se tak stalo v letech 2005 a 2008 ve dvou Rozhodnutích Rady: Rozhodnutí Rady 2005/600/ES ze dne 12. července 2005 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 205, 6. 8. 2005, s. 21 – 27; Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 47 – 54. Tuto skutečnost potvrzuje i Rozhodnutí Rady 2009/536/ES ze dne 7. července 2009 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 180, 11. 7. 2009, s. 16 – 17. V daném rozhodnutí Rada potvrzuje, že i v roce 2009 zůstávají neměnné hlavní směry vytyčené pro období 2008 – 2010.
68
Ze současné situace v procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států je patrné, že se jedná o systém poměrně složitý. Z tohoto důvodu je pak možno konstatovat, že takto trpí především transparentnost celého procesu koordinace, což je však velmi nežádoucí, neboť problematika zaměstnanosti se týká vlastně všech ekonomicky aktivních obyvatel v Evropské unii. Je pak těžké najít širokou veřejnou podporu pro případné změny celého systému např. v podobě nahrazení rozhodnutí směrnicemi v procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států a pro případné posilování pravomocí EU v této oblasti, když schází potřebná veřejná podpora těchto změn.
3.1.4 Kontrolní mechanismus procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států Prostřednictvím hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států je vytvářena soustava postupů a dílčích cílů, jejichž prostřednictvím mají být naplněny základní cíle Evropské strategie zaměstnanosti. Situace na trhu práce i celospolečenské uspořádání jsou však v jednotlivých členských zemích značně odlišné. Konkrétní dokumenty přijímané na národní úrovni proto konkretizují postupy a dílčí cíle uvedené v hlavních směrech, přičemž vždy zohledňují specifické podmínky daného členského státu.218 Danými konkrétními dokumenty přijímanými na národní úrovni, tj. úrovni jednotlivých členských států, byly do roku 2005 Národní akční plány zaměstnanosti. Tyto dokumenty je možno definovat jako nástroje realizace národní politiky zaměstnanosti členských zemí EU prezentující cíle a realizaci národní politiky zaměstnanosti v jednoletém horizontu a odrážející reakci členské země na obecná a specifická doporučení ze strany Evropské unie.219 Cílem Národního akčního plánu zaměstnanosti bylo především zvýšení konkurenční schopnosti podniků, kvalifikace zaměstnanců a růst zaměstnanosti.220 Národní akční plán vždy každoročně schvalovala vláda daného členského státu EU a následně jej předkládala Komisi jakožto výroční zprávu vypracovávanou pro potřeby koordinace politik zaměstnanosti členských států.221
218
219
220
221
WINKLER, Jiří, ŽIŽLAVSKÝ, Martin. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004, s. 132. Národní akční plán zaměstnanosti [online]. 12. 11. 2008 [cit. 20. 7. 2009]. Dostupné na . BERÁNKOVÁ, Kateřina. Národní akční plán zaměstnanosti 2004 – 2006 [online]. 14. 7. 2004 [cit. 20. 7. 2009]. Dostupné na . Výběr dokumentů EU 1/2004 [online]. 1. 1. 2004 [cit. 20. 7. 2009]. Dostupné na <www.psp.cz/kps/pi/ doc_eu_04_01.doc>.
69
Po změnách provedených v Lisabonské strategii a tím také i v Evropské strategii zaměstnanosti byly od roku 2005 nahrazeny Národní akční plány zaměstnanosti Národními programy reforem a zprávami o jejich plnění, které se ve srovnání s NAP týkají již tříletého období a ne „pouze“ jednoho konkrétního roku. Národní program reforem je možno definovat jako závazný a stručný politický dokument o prioritách a opatřeních v makroekonomické a mikroekonomické oblasti a politice zaměstnanosti222 ve vztahu k revidované Lisabonské strategii s cílem stimulovat hospodářský růst a zaměstnanost v daném tříletém období.223 Po zavedení Národních programů reforem do celého systému v rámci revize Lisabonské strategie, měla každá členská země povinnost přijmout svůj vlastní NPR a předložit jej do 15. října 2005 Evropské komisi, což se také stalo.224 Je tedy možno říci, že ať již se jedná o dřívější Národní akční plány zaměstnanosti nebo o současné Národní programy reforem, jedná se o důležité dokumenty, které jsou přijímány na národní úrovni jednotlivých členských států ES/EU, a jsou tak významným článkem v celém systému koordinace politik zaměstnanosti členských států ES/EU. Svým způsobem lze označit tyto dokumenty jako určité důležité pojítko mezi evropskou (resp. unijní) a národní úrovní politiky zaměstnanosti. I přesto by však byl celý systém koordinace neúčinný, pokud by nebyl zaveden určitý mechanismus kontroly a případného „donucení“ členských států sledovat směry politiky zaměstnanosti, které jsou vytyčovány v rozhodnutích Rady. Daný kontrolní mechanismus byl zaveden již od počátku fungování procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států, přičemž jeho zakotvení v primárním právu je možno nalézt zejména v rámci čl. 128 SES. Konkrétně se jedná o to, že dle čl. 3 odst. 3 SES, předkládá každoročně Radě a Komisi každý členský stát výroční zprávu o hlavních opatřeních, která přijal k provádění své politiky zaměstnanosti s ohledem na Radou stanovené hlavní směry politik zaměstnanosti členských států. Danými výročními zprávami byly do roku 2005 samotné Národní akční plány zaměstnanosti. Tento systém však od roku 2005 doznal určitých změn. Od tohoto roku jsou totiž na tříleté období přijímány Národní programy reforem, které z tohoto hlediska nemohou sloužit 222
223
224
Toto spojení opatření makroekonomických, mikroekonomických a v oblasti politiky zaměstnanosti je dáno vzájemnou provázaností těchto tří oblastí. Z teorie je jako příklad možno uvést tzv. Phillipsovu křivku, koncept tzv. NAIRU či Okunův zákon. Blíže k této problematice viz např. KLIKOVÁ, Christiana, KOTLÁN, Igor. Hospodářská politika. Ostrava: SOKRATES, 2003, s. 60 – 109. Národní program reforem ČR 2008 – 2010 [online]. 2. 10. 2008 [cit. 19. 7. 2009]. Dostupné na . HOUSKA, Martin. Lisabonská strategie [online]. 11. 1. 2006 [cit. 5. 5. 2009]. Dostupné na .
70
zároveň jako každoroční výroční zprávy pro potřeby procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států. Proto od roku 2005 jednotlivé státy každoročně vypracovávají a následně předkládají Radě a Komisi Zprávy o plnění Národních programů reforem.225 Dle čl. 128 odst. 4 SES na základě výše uvedených zpráv a také na základě stanovisek Výboru pro zaměstnanost prověřuje Rada každoročně provádění politiky zaměstnanosti členských států s ohledem na hlavní zásady zaměstnanosti.226 Dle odst. 5 daného článku SES pak na základě výsledků této prověrky podají Rada a Komise Evropské radě společnou výroční zprávu o situaci zaměstnanosti ve Společenství a o provádění hlavních zásad zaměstnanosti. Následuje ustanovení čl. 128 odst. 1, 2 a 3 SES, kde je uvedeno, že Evropská rada na základě této zprávy následně přijímá každoročně závěry, podle kterých poté Rada na návrh Komise227 stanovuje kvalifikovanou většinou hlavní zásady, které berou členské státy v úvahu při své politice zaměstnanosti.228 Při dalším předložení Zpráv o plnění NPR členskými státy začíná celý proces koordinace zase od začátku. Zmíněný kontrolní mechanismus by však do jisté míry postrádal svůj význam, pokud by nebyl stanoven rovněž mechanismus pro vynucování či prosazování hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států. Právní zakotvení této problematiky v primárním právu je možno nalézt v čl. 128 odst. 4 SES, kde je uvedeno, že na základě prověření zpráv229 předkládaných každoročně členskými státy Radě a Komisi může Rada kvalifikovanou většinou na doporučení Komise podat členským státům doporučení,230 považuje-li to na základě výsledků prověrky za vhodné. 225
226 227
228
229 230
Národní program reforem ČR 2008 – 2010 [online]. 2. 10. 2008 [cit. 19. 7. 2009]. Dostupné na . Jako příklad je možno uvést Zprávu o plnění Národního programu reforem ČR v roce 2007. Bližší informace o obsahu tohoto dokumentu viz Zpráva o plnění Národního programu reforem ČR 2007 [online]. 1. 10. 2007 [cit. 22. 7. 2009]. Dostupné na . Tj. s ohledem na hlavní směry politik zaměstnanosti členských států. Dle článku 128 odst. 2 SES je při tom konzultován Evropský parlament, Hospodářský a sociální výbor, Výbor regionů a Výbor pro zaměstnanost. Jedná se opět o hlavní směry politik zaměstnanosti členských států. Pro tyto směry se však používá různých názvů. Primární právo hovoří o hlavních zásadách, sekundární právo pak o hlavních směrech a odborná literatura používá dokonce název „směrnice zaměstnanosti“ viz např. WINKLER, Jiří, ŽIŽLAVSKÝ, Martin. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004, s. 130. Tj. Zpráv o plnění Národního programu reforem. Např. pro Českou republiku zazněl v doporučení pro rok 2004 návrh, aby byl zajištěn soulad trendů v odměňování s vývojem v oblasti produktivity práce. Dále se doporučovalo omezit závislost občanů na sociálním systému a zajistit, aby se práce vyplácela. Rada také poukázala na potřebu vytvoření preventivních a aktivních opatření na trhu práce kombinovaných s antidiskriminačními opatřeními. SCHWARZ, Josef, SLÁDKOVÁ, Ivana, JABŮRKOVÁ, Milena, MÁTL, Ondřej, NOVÁKOVÁ, Gabriela. Jsme v Evropě zaměstnatelní? Praha: Národní vzdělávací fond, 2005, s. 98.
71
O celkové efektivnosti tohoto „donucovacího“ mechanismu lze však zajisté polemizovat, neboť dle čl. 249 odst. 5 SES nejsou doporučení závazná a v odborné literatuře se o nich pojednává zejména jako o aktech, které v právní rovině nejsou striktně zavazující, a které obsahují především politická a morální poselství.231 Dalším významným nedostatkem tohoto systému je také skutečnost, že ve Smlouvě o ES prakticky není upraven další postup pro případ, že se daný členský stát těmito doporučeními Rady neřídí.
3.2 Sekundární právní akty nesouvisející s procesem koordinace politik zaměstnanosti členských států Evropské unie Kromě sekundárních právních aktů orgánů ES/EU souvisejících s procesem koordinace politik zaměstnanosti členských států je nutno zmínit také ty akty sekundárního práva, které sice s daným procesem koordinace nesouvisí, nicméně obsahují důležitou úpravu některých významných aspektů této politiky na úrovni EU. Jedná se o poměrně rozsáhlou skupinu právních aktů s různou právní silou, neboť je zde možno nalézt jak nařízení a směrnice, tak také rozhodnutí232 a akty sui generis. Celkový výčet těchto aktů by však byl velmi rozsáhlý a vzhledem k této situaci není možno na tomto místě zmínit např. veškeré směrnice spadající do dané kategorie.233 Proto jsou v následujících podkapitolách blíže specifikována pouze některá nařízení, směrnice a akty sui generis.234 K podrobnější charakteristice byly vybrány především ty akty, které: •
Obsahují úpravu důležitých principů politiky zaměstnanosti EU.
•
Jsou často zmiňovány v judikatuře Soudního dvora, který na ně ve svých rozhodnutích buď přímo odkazuje nebo provádí jejich interpretaci nebo obojí.
•
Se týkají identifikace problémů politiky zaměstnanosti na úrovni EU a obsahují možnosti či určité směry dalšího postupu v jejich řešení.
231
232
233
234
ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 93. V této souvislosti je však nutno zdůraznit, že se nejedná o ta rozhodnutí Rady, která jsou vydávána pro potřeby koordinace politik zaměstnanosti členských států EU; viz oddíl 3.1.3. Pro kompletnějí přehled těchto právních aktů viz přílohu č. 11, která čerpá informace z publikace STEHLÍK, Václav. Právo Evropské unie v dokumentech. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2008. Ještě rozsáhlejší přehled sekundárních právních aktů v oblasti volného pohybu osob a zejména pracovníků, které jsou tematicky setříděny, je možno nalézt v následujících publikacích: TICHÝ, Luboš, ARNOLD, Rainer, SVOBODA, Pavel, ZEMÁNEK, Jiří, KRÁL, Richard. Evropské právo. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 759 – 771; TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 179 – 187. Pozornost již není věnována rozhodnutím, jakožto sekundárním právním aktům Rady a Evropského parlamentu v této oblasti. K charakteru rozhodnutí, byť v souvislosti s procesem koordinace politik zaměstnanosti členských států, byly relevantní informace uvedeny v oddílu 3.1.3.
72
3.2.1 Nařízení Nařízení je v čl. 249 odst. 2 SES definováno jako akt obecné povahy, který je závazný ve všech svých částech a bezprostředně použitelný v každém členském státě ES/EU. Tento právní akt je schopen přímo zavazovat jak členské státy, tak i jejich vnitrostátní subjekty práva (osoby). Ve stručnosti lze říci, že nařízení je pro právo Společenství tím, čím je pro vnitrostátní právo zákon.235 Vzhledem k tomu, že podstatná část pravomocí v rámci politiky zaměstnanosti zůstává v rukou jednotlivých členských států, je možno identifikovat pouze dvě nařízení upravující některé důležité aspekty této politiky na úrovni EU. Konkrétně se jedná o: •
Nařízení č. 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství;236
•
Nařízení č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství.237
Nařízení č. 1612/68 bylo přijato k provedení článku 39 SES, který obsahuje základní ustanovení o volném pohybu pracovníků. Jeho rozsáhlá preambule slouží v praxi jako interpretační pomůcka, a to zejména Soudnímu dvoru.238 Toto Nařízení zakládá právo státních příslušníků členských států239 na přístup k zaměstnání a jeho výkon na území jiného členského státu na základě stejných podmínek, jaké mají vlastní státní příslušníci tohoto státu. Pro úplnost je třeba dodat, že je zakázána je nejen přímá, ale i nepřímá diskriminace pracovníků, kteří jsou státními příslušníky jiných členských států.240 Za diskriminaci se ovšem nepovažuje požadavek dokonalé znalosti jazyka státu výkonu zaměstnání, vyplývá-li to z jeho povahy (např. u povolání učitele), což bylo potvrzeno i Soudním dvorem v případu Groener.241 Zásada rovného zacházení v případě pracovníků se dle Nařízení č. 1612/68 vztahuje na pracovní podmínky, sociální a daňové výhody,
235
236
237
238
239 240
241
TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 63 – 64. Nařízení Rady 1612/68 ze de 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství. Úřední věstník L 257, 19. 10. 1968, s. 15 – 26. Nařízení Rady 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství. Úřední věstník L 149, 5. 7. 1971, s. 2 – 50. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 167 – 168. S výjimkou těch, na které se vztahuje čl. 39 odst. 4 SES. WHELANOVÁ, Markéta. Sociální právo ES [online]. 11. 6. 2004 [cit. 15. 4. 2009]. Dostupné na . C-379/87 Anita Groener v. Minister for Education and the City of Dublin Vocational Educational Committee [1989] ECR 3967. Blíže k tomuto judikátu viz oddíl 4.1.4.
73
přístup k možnostem zvyšování kvalifikace a rekvalifikace, odborová práva a dokonce i bytové podmínky.242 Důvodem pro přijetí Nařízení č. 1408/71 a prováděcího aktu k němu243 byla skutečnost, že Nařízení č. 1612/68 zaručující základní práva pracovníkům a členům jejich rodin samo o sobě nevytváří sociální zázemí pro migrující osoby. Účelem Nařízení č. 1408/71 je proto zajistit, aby osoby migrující v rámci Společenství neztratily z důvodu migrace svá sociální práva a aby tím nebyly v méně výhodném postavení než osoby, které práva usadit se v jiném členském státě nevyužívají.244 Základní principy úpravy obsažené v tomto Nařízení jsou tyto: •
zákaz diskriminace z důvodu státní příslušnosti;
•
vyplácení dávek bez ohledu na bydliště;
•
nemožnost vyplácení více než jedné dávky z téhož titulu;
•
sčítání dob rozhodných pro vznik a trvání nároků a výši dávek dosažených v jednotlivých členských státech;
•
nepřípustnost méně příznivého postavení osoby v důsledku změny místa bydliště ve vztahu k těm, kteří toto místo nemění;
•
zásada jediného státu, tj. každý je v daném okamžiku podroben právu sociálního zabezpečení pouze jednoho státu (lex loci laboris).245
Pro úplnost je potřeba dodat, že i Nařízení č. 1408/71 sehrálo důležitou roli v několika judikátech Soudního dvora, přičemž v této souvislosti je možno uvést zejména případ Komise v. Nizozemí známý také jako „Pendleři,246 ve kterém Soudní dvůr konstatoval, že Nizozemsko porušilo své povinnosti vyplývající z tohoto sekundárního právního aktu.
242
243
244
245
246
TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 168. Sociální práva dle článku 7 Nařízení č. 1612/68 jako samotní pracovníci mají také rodinní příslušníci těchto pracovníků, ať mají či nemají státní příslušnost některého členského státu EU. WHELANOVÁ, Markéta. Sociální právo ES [online]. 11. 6. 2004 [cit. 15. 4. 2009]. Dostupné na . Tímto prováděcím aktem je Nařízení Rady 574/72 ze dne 21. března 1972 kterým se stanoví prováděcí pravidla k Nařízení č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství. Úřední věstník L 74, 27. 3. 1972, s. 1 – 83. WHELANOVÁ, Markéta. Sociální právo ES [online]. 11. 6. 2004 [cit. 15. 4. 2009]. Dostupné na . TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 188 – 189. C-311/01 Commission of the European Communities v. Kingdom of the Netherlands [2003] ECR I-13103. Blíže k tomuto judikátu viz oddíl 4.1.6.
74
3.2.2 Směrnice Směrnice je v čl. 249 odst. 3 SES definována jako právní akt, který je závazný pro každý stát, kterému je určen, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředku se ponechává vnitrostátním orgánům. Směrnice tedy předepisuje jen výsledek, jehož má být dosaženo, zatímco formy a metody dosažení tohoto cíle zůstávají na vůli členských států.247 Směrnice sehrávají svou důležitou roli také v oblasti pracovního práva, kde sleduje zákonodárství Společenství zejména obsahovou harmonizaci národních právních úprav. Harmonizace však neznamená plné popření či vytěsnění vnitrostátního práva členských států, ale jejich sblížení, které je založeno na stanovení určitých minimálních standardů jako východiska pro konkrétní úpravu ve vnitrostátních právních řádech. Směrnice, které jsou hlavním nástrojem harmonizace, nemají za prioritní cíl vytvoření prostoru volného pohybu pracovníků. Jejich prvotním úkolem je vytvořit vzájemně vyrovnané pracovní podmínky jako jeden z nezbytných předpokladů koncepce jednotného vnitřního trhu.248 V rámci sekundárních právních aktů, kterými je upravena politika zaměstnanosti EU, je možno identifikovat řadu směrnic. V této podkapitole jsou blíže specifikovány pouze tři z nich, a to: •
Směrnice č. 75/117/EHS o sbližování právních předpisů členských států týkajících se uplatňování zásady stejné odměny za práci pro muže a ženy;249
•
Směrnice č. 76/207/EHS o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky;250
•
Směrnice č. 2005/36 o uznávání odborných kvalifikací.251
Smyslem Směrnice č. 75/117 je zabránit diskriminaci podle pohlaví v odměňování ve všech členských státech EU. Za stejnou práci považuje také práci stejně hodnotnou.
247
248
249
250
251
TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 64. TICHÝ, Luboš, ARNOLD, Rainer, SVOBODA, Pavel, ZEMÁNEK, Jiří, KRÁL, Richard. Evropské právo. Praha: C. H. Beck, 1999, s. 658. Směrnice Rady 75/117/EHS ze dne 10. února 1975 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se uplatňování zásady stejné odměny za práci pro muže a ženy. Úřední věstník L 45, 19. 2. 1975, s. 179 – 180. Směrnice Rady 76/207/EHS ze dne 9. února 1976 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky. Úřední věstník L 39, 28. 10. 1980, s. 187 – 189. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 o uznávání odborných kvalifikací. Úřední věstník L 255, 30. 9. 2005, s. 22 – 142.
75
Zákaz diskriminace se dle tohoto sekundárního právního aktu vztahuje také na zařazování do platových tříd a na obsah individuálních i kolektivních smluv. Nastane-li situace, že ze mzdového systému zaměstnavatele není patrné, že k diskriminaci nedochází, je důkazní břemeno na něm.252 Zákaz diskriminace dále konkretizuje a rozšiřuje Směrnice č. 76/207, která zakazuje diskriminaci podle pohlaví v přístupu k zaměstnání, odborné výchově, pracovních podmínkách, postupu v pracovním (služebním) zařazení a také při ukončení zaměstnání. Výjimku tvoří pouze případy, kdy určité práce nemohou být příslušníky jednoho pohlaví vykonávány v plném rozsahu nebo vůbec. Ustanoveními Směrnice č. 76/207 se zabýval Soudní dvůr v případu Kalanke,253 ve kterém konstatoval, že striktně zaručená přednost ženského pohlaví, která neponechává volnost pro žádná objektivní hlediska posouzení kvalit a schopností kandidátů, je v rozporu se zásadou rovných příležitostí. Směrnice č. 76/207 byla na jaře roku 2002 doplněna o definici sexuálního obtěžování, které je nyní chápáno jako forma diskriminace na základě pohlaví.254 Smyslem Směrnice č. 2005/36 je především zjednodušení systému uznávání odborných kvalifikací. Konsoliduje tak tři směrnice obecného systému vzájemného uznávání odborných kvalifikací a rovněž sektorové směrnice pro výkon povolání lékaře, zubního lékaře, veterinárního lékaře, farmaceuta, všeobecné sestry, porodní asistentky a architekta. V celkovém počtu se jedná o patnáct směrnic, které jsou takto nahrazeny Směrnicí č. 2005/36, která rovněž zavádí několik zcela nových instrumentů. Jedná se např. o možnost hostitelského členského státu uznat žadateli pouze část kvalifikace a umožnit mu možnost vykonávat tuto část povolání, a to v situaci, kdy je daný žadatel plně kvalifikován pro určité povolání v domovském členském státě, které však tvoří pouze část (avšak samostatnou část) povolání v hostitelském členském státě. Na základě této Směrnice rovněž dochází k prohlubování spolupráce členských států za účelem lepší informovanosti občanů EU o jejich právech a poskytování větší pomoci občanům při uznávání jejich kvalifikace. Nově je zavedeno zřízení Výboru pro uznávání odborných kvalifikací, který počítá se zapojením zástupců profesních organizací do systému uznávání odborných kvalifikací. Směrnice č. 2005/36 přináší rovněž změnu v podobě zavedení pěti úrovní kvalifikace s možností uložení vyrovnávacích opatření. Je rovněž stanovena 252
253
254
TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 64. C-450/93 Eckhard Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen [1995] ECR I-3051. Blíže k tomuto judikátu viz oddíl 4.1.5. Směrnice Rady (76/207/EHS) o zavedení zásady rovného zacházení [online]. 11. 6. 2006 [cit. 17. 7. 2009]. Dostupné na .
76
možnost upustit od vyrovnávacích opatření na základě společných platforem, což znamená stanovení souboru kritérií vyrovnávajících podstatné rozdíly u konkrétního povolání. Zjednodušena je také procedura pro zavedení výjimky z kompenzačních opatření.255
3.2.3 Akty sui generis Kromě sekundárních právních aktů předvídaných článkem 249 SES, se však vyskytují i takové formy aktů, které nejsou tímto ustanovením SES předvídány. Tyto právní akty jsou označovány jako akty sui generis. Do této skupiny spadají zejména rezoluce a závěry Rady, sdělení Komise známá pod označením Bílé a Zelené knihy. Patří sem rovněž meziorgánové dohohy.256 Současnou koncepci politiky zaměstnanosti EU ze všech aktů sui generis nejvíce ovlivnily především dvě Bílé knihy257 a to: •
Bílá kniha: Růst, konkurenceschopnost a zaměstnanost – výzvy a cesty vpřed do 21. století;
•
Bílá kniha: Evropská sociální politika – cesta vpřed pro Unii.258 Bílá kniha: Růst, konkurenceschopnost a zaměstnanost – Výzvy a cesty vpřed
do 21. století byla jednomyslně přijata Evropskou radou v roce 1993 a stala se tak oficiální strategií a rámcem pro tvorbu hospodářské politiky jak EU jako celku tak i jednotlivých členských států. V souvislosti s řešením problému rostoucí míry nezaměstnanosti v EU v období let 1988 – 1993 je v této Bílé knize zdůrazňována především role aktivních opatření na trhu práce, které by stimulovaly intenzivní růst zaměstnanosti.259
255
256
257
258
259
Stručné anotace jednotlivých právních předpisů ES vydaných v úředním věstníku ES v roce 2005 [online]. 1. 1. 2005 [cit. 19. 7. 2009]. Dostupné na . ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 93. Každé Bílé knize zpravidla předchází Zelená kniha, kterou vydává Komise jako podnět k diskusi o cestách řešení závažného programového úkolu Společenství. Zelená kniha zpravidla nabízí určité (podle názoru Komise) vhodné řešení, ale zároveň upozorňuje na jeho slabé stránky a uvádí i jiné možnosti volby. Zelená kniha se tak stává podnětem k diskusi vládních, zájmových i vědeckých kruhů a Komise očekává do určitého termínu jejich návrhy. Často se stává, že po zhodnocení diskuse o Zelené knize je vydána Bílá kniha, která již formuluje názor Komise na řešení určitého komplexního cíle a na směr postupu v určité oblasti. Na základě Bílé knihy jsou pak přijímány již závazné právní akty jako např. nařízení, směrnice či rozhodnutí. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 40. BRDEK, Miroslav, JÍROVÁ, Hana, KREBS, Vojtěch. Trendy v evropské sociální politice. Praha: ASPI Publishing, s. r. o., 2002. s. 18. ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 140 – 154.
77
V roce 1994 uveřejnila Komise Zelenou knihu o sociální politice, v níž předložila k veřejné diskusi více než 60 otázek. Na tomto základě pak byla ve druhé polovině daného roku přijata Bílá kniha: Evropská sociální politika – Cesta vpřed pro Unii. Jedná se o významný programový dokument zaměřený na jeden z největších problémů Evropské unie v sociální oblasti, kterým byla a je především vysoká nezaměstnanost. V tomto dokumentu je kladen důraz především na: •
Vytvoření nového vztahu mezi hospodářskou a sociální politikou – na úrovni EU se není možno omezovat jen na pracovní právo a trh práce, nýbrž na integraci všech občanů do hospodářského rozvoje a na rozšiřování možností získat placené zaměstnání.
•
Prioritu v podobě vytváření nových pracovních příležitostí – v této souvislosti je zdůrazňována celá řada opatření na podporu odborné přípravy a rekvalifikací realizovaných
prostřednictvím
Evropského
sociálního
fondu;
rovněž
je
upozorňováno na nutnost vytvořit skutečně evropský trh práce. •
Rozvinutí legislativního programu především dokončením již dříve rozpracovaných návrhů směrnic např. v souvislosti s formulací minimálních standardů pro ochranu pracovníků dočasně zaměstnaných v jiném členském státě ES.
•
Konkrétní opatření a akce v oblasti trhu práce a zaměstnanosti – jedná se např. o důraz na dialog mezi managementem a pracovníky na evropské úrovni a širší spolupráce s dobrovolnými a nevládními institucemi.260 Bílá kniha o sociální politice také upozornila na nově vzniklé nebo dozrálé
problémy, kde dosavadní smluvní a legislativní rámec neposkytoval prostor pro řešení. Jedná se např. o požadavek rozšířit zákaz diskriminace i na hlediska etnická, náboženská atd. Tyto problémy byly odstraněny přijetím Amsterodamské smlouvy.261
3.3 Zhodnocení role sekundárního práva v právní úpravě politiky zaměstnanosti Evropské unie V rámci hodnocení role sekundárního práva v právní úpravě politiky zaměstnanosti Evropské unie je možno říci, že v této oblasti lze identifikovat poměrně velké množství sekundárních právních aktů s různou právní silou. Z veškerých možných hledisek a kritérií, 260
261
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000, s. 268 – 270. Tamtéž.
78
pomocí kterých by bylo možno tuto oblast zhodnotit, je následující hodnocení omezeno s ohledem na testování dvou hypotéz, které byly vytyčeny v úvodu a blíže připomenuty na začátku této kapitoly. Smyslem první hypotézy je ověřit, zda mají sekundární právní akty Společenství klíčovou úlohu v realizaci procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států EU. Na základě analýzy procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států včetně nastínění problematiky Lisabonské strategie a Evropské strategie zaměstnanosti, je možno uvést, že sekundární právní akty vydávané Radou ministrů v podobě rozhodnutí a doporučení jsou pro tento systém nepostradatelné. V příloze daných rozhodnutí, kde jsou uvedeny hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU, je možno dokonce spatřovat konkrétní propojení úrovně unijní s úrovní národní v rámci této problematiky. Je však potřeba zmínit i tu skutečnost, že danými rozhodnutími jsou realizována ustanovení primárního práva Společenství. Konkrétně se jedná o hlavu VIII Zaměstnanost Smlouvy ES, která představuje právní základ celého procesu koordinace, který by ve stávající podobě nemohl být realizován, pokud by zde nebyl odpovídající právní základ v primárním právu. Lze proto konstatovat, že pro samotný proces koordinace politik zaměstnanosti členských států jsou sice sekundární právní akty značně důležité, avšak zdaleka nejdůležitějším prvkem tohoto systému je ustanovení hlavy VIII Zaměstnanost SES, tj. primární právo ES/EU.262 Ve světle všech výše uvedených skutečností je tedy možné danou hypotézu potvrdit pouze částečně, neboť i když jsou rozhodnutí jakožto sekundární právní akty Společenství pro realizaci procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států ES/EU velmi důležitá, nemohla by být vydávána bez příslušných ustanovení primárního práva ES/EU. V rámci této kapitoly byla taktéž provedena analýza údajů o sekundární legislativě upravující politiku zaměstnanosti EU. Tyto údaje jsou v kombinaci s informacemi o politice zaměstnanosti České republiky, uvedenými především v první kapitole, důležité pro ověření druhé z hypotéz specifikovaných mj. na začátku této kapitoly. Smyslem této druhé hypotézy je na příkladu České republiky otestovat, zda mají sekundární právní akty ES relevantní vliv na určování důležitých vývojových trendů politik zaměstnanosti členských států. Jak z analýzy sekundární legislativy v oblasti politiky zaměstnanosti EU vyplývá, je snahou supranacionálních entit tyto směry určovat nebo je alespoň ve svůj prospěch 262
Důležitá ustanovení SES představující právní základ procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států jsou uvedena v příloze č. 2.
79
pozitivně ovlivňovat. Koneckonců lze v této souvislosti identifikovat pestrou škálu sekundární legislativy v dané oblasti od nařízení a směrnic přes rozhodnutí a také právně nezávazná doporučení až po akty sui generis např. v podobě Bílých knih. Takto pestrá a rovněž dosti četná škála sekundárních právních aktů musí mít nutně na vývoj politik zaměstnanosti členských států určitý vliv. Na příkladu České republiky lze však prokázat, že takto jednoduché to zdaleka není. I když se totiž v současné době většina vývojových trendů PZ ČR shoduje s hlavními směry politik zaměstnanosti členských států vytyčovaných vždy v příloze příslušných rozhodnutí Rady, minimálně ve dvou vývojových trendech nelze tento fakt konstatovat. V prvním případě se jedná o posilování role aktivní politiky zaměstnanosti, což je vývojový trend, který je velmi zajímavý a který lze vysledovat i z odborné literatury a tisku. Konkrétně jde o situaci, kdy je v České republice od roku 1998 zvyšován důraz na aktivní politiku zaměstnanosti, a to jak objemem prostředků vynaložených na aktivní opatření, tak růstem počtu účastníků těchto programů, přičemž struktura poskytovaných nástrojů APZ začíná odrážet trendy na evropském pracovním trhu zejména co se týče důrazu na zaměstnatelnost pracovních sil a pobídkovost systému.263 Co se týče přistoupení k ES/EU je dokonce konstatováno, že pokud jde o právo volného pohybu pracovníků, nezdá se, že by existovaly nějaké překážky, které by mohly bránit České republice v realizaci principů acquis v této oblasti.264 Z výše uvedených informací vyplývá, že směr, kterým se aktivní politika zaměstnanosti ČR již v 90. letech (tedy ještě před vstupem do EU) vydala, byl plně v souladu s hlavními směry politik zaměstnanosti členských států Společenství. V roce 2009 ale nabral trend v posilování APZ jiný směr a chystané změny v této oblasti nasvědčují spíše posílení pasivní složky této politiky a to především v souvislosti s nezaměstnanými uchazeči o zaměstnání staršími 50 resp. 55 let a v předdůchodovém věku. Jednou z priorit úřednické Vlády ČR je totiž snaha o zmírnění dopadu ekonomické krize na lidi, kteří ztratili zaměstnání. Z tohoto důvodu prosadila vláda na přechodné období od 1. listopadu 2009 do 31. prosince 2010 zvýšení podpory v nezaměstnanosti a prodloužení délky podpůrčí doby pro její vyplácení. Nově však bude poskytována podpora v nezaměstnanosti také těm uchazečům o zaměstnání, kterým po vyčerpání 263
264
SIROVÁTKA, Tomáš, MAREŠ, Petr, a kol. Směřování české sociální politiky s důrazem na agendu Lisabonské strategie. Praha: VÚPSV, výzkumné centrum Brno, 2005, s. 66. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Základní otázky sbližování českého práva s právem ES. Praha: CODEX Bohemia, s. r. o., 1998, s. 290.
80
podpůrčí doby v rámci stávající podpory v nezaměstnanosti budou chybět do dosažení důchodového věku nejvýše 2 roky. Pokud tito uchazeči splní podmínku délky předchozího zaměstnání a také doby účasti na důchodovém pojištění, bude jim poskytována podpora v nezaměstnanosti ode dne následujícího po uplynutí podpůrčí doby až do dosažení důchodového věku.265 Na straně jedné je zde tak ustanovení hlavního směru č. 18,266 spočívající mj. v podpoře aktivního stárnutí včetně přiměřených pracovních podmínek, kde je rovněž konstatováno, že aktivní politiky jsou silným prostředkem podpory začlenění nejvíce znevýhodněných osob do společnosti a na trhu práce. Na straně druhé je zde situace v České republice, kdy Vláda ČR výše uvedeným opatřením de facto rezignovala v rámci aktivní politiky zaměstnanosti na znovuzačlenění nezaměstnaných osob v předdůchodovém věku zpět na trh práce a místo toho upřednostňuje raději pasivní politiku zaměstnanosti, která zajistí nezbytné potřeby nezaměstnaných osob již dva roky před jejich odchodem do starobního důchodu. Tato situace či trend se tedy určitě s ustanoveními hlavního směru č. 18 neshoduje. Druhým trendem, který se v rámci APZ ČR uplatňuje a který zajisté není v souladu se směry vytyčovanými v této oblasti v přílohách rozhodnutí Rady, spočívá v nedostatečné orientaci aktivní politiky zaměstnanosti na mladé uchazeče o zaměstnání. Stojí totiž určitě za povšimnutí, že v rámci APZ ČR neexistuje jediný nástroj orientovaný pouze na mladé uchazeče o zaměstnání.267 Takový nástroj v podobě absolventských praxí zde existoval,268 avšak zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, který nabyl účinnosti dne 1. 10. 2004, jej zrušil a žádný jiný místo něj nezavedl. Při pohledu do hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států na období 2008 – 2010 je však patrné, že je zde na problematiku zaměstnanosti mladých uchazečů o zaměstnání prostřednictvím opatření APZ kladen značný důraz.269 I zde je možno konstatovat nesoulad politiky zaměstnanosti České republiky s hlavními směry politik zaměstnanosti členských států. Konkrétně je zde směr č. 17,270 kde je 265
266
267 268
269
270
Petr Šimerka: Chceme dočasně zvýšit podporu v nezaměstnanosti. Práce & sociální politika, 2009, roč. 6, č. 7-8, s. 1. Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 50 – 51. Tj. osoby ve věku 15 – 24 let. Absolventské praxe byly jako nástroj APZ upraveny zákonem č. 1/1991, o zaměstnanosti, který však byl „novým“ zákonem o zaměstnanosti (č. 435/2004 Sb.) zrušen. Fakt, že míra zaměstnanosti mladých občanů je v řadě členských států EU velmi nízká a má i nadále klesající tendenci, dokazují údaje obsažené v posledním grafu přílohy č. 5. Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 50.
81
uvedeno, že je třeba zesílit úsilí ke zlepšení situace mladých lidí na trhu práce a k podstatnému snížení nezaměstnanosti těchto osob. V komplementárním vztahu k tomuto směru je pak ustanovení hlavního směru č. 18,271 kde je mj. uvedeno, že každé nezaměstnané osobě by mělo být nabídnuto pracovní místo, doplňující odborná příprava nebo jiné opatření zaměstnanosti, přičemž v případě mladých lidí, kteří ukončili školní docházku, by se tak mělo stát nejpozději do čtyř měsíců ode dne jejich nezaměstnanosti. Všechny dosud uvedené informace v souvislosti s vývojovými trendy politiky zaměstnanosti ČR je možno shrnout následovně. PZ ČR má v současné době v rámci své aktivní složky problém zaměřit se konkrétně na mladé a rovněž na starší uchazeče o zaměstnání. Jedná se však o rizikové skupiny na trhu práce, a i když je těmto skupinám věnována pozornost na úrovni EU, tak odpovídající promítnutí tohoto trendu do právní úpravy politiky zaměstnanosti České republiky v podobě konkrétních nástrojů APZ zaměřených na tyto skupiny chybí. Na druhou stranu je však v mnoha směrech většina vývojových trendů politiky zaměstnanosti ČR v souladu s trendy vytyčovanými či prosazovanými ze strany supranacionálních entit. Jedná se zejména o důraz na rekvalifikaci, profesní a geografickou mobilitu pracovních sil, celoživotní vzdělávání či podporu podnikání jako cesty pro snižování nezaměstnanosti. Konečně je potřeba zdůraznit, že je věnována patřičná pozornost také zaměstnávání osob zdravotně znevýhodněných, přičemž v této oblasti je možno identifikovat v rámci APZ ČR takové nástroje, jako je např. příspěvek na vytvoření a provoz chráněné dílny a chráněného pracovního místa. Ve vztahu k dané hypotéze je tedy možno konstatovat, že v případě České republiky mají sekundární právní akty ES vliv na určování některých důležitých vývojových trendů politiky zaměstnanosti. V případě dvou trendů tomu tak ale není. Pomocí sekundární legislativy ES lze tedy ovlivnit některé významné vývojové trendy politik zaměstnanosti členských států, avšak rozhodně se nejedná o veškeré důležité trendy vývoje v této oblasti. S ohledem na tuto skutečnost lze danou hypotézu potvrdit pouze částečně.
271
Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 51.
82
4 Rozhodnutí
Soudního
dvora vztahující se
k
politice
zaměstnanosti Evropské unie V souvislosti s právní úpravou politiky zaměstnanosti Evropské unie je rovněž nutné zmínit rozhodovací činnost Soudního dvora, která zásadním způsobem přispívá k rozvoji komunitárního práva. Stěžejním důvodem pro tuto skutečnost je fakt, že komunitární právo v mnohých svých ustanoveních není úplné, popř. je dosti obecně formulováno a Soudnímu dvoru se tak otevírá prostor k vlastní kreativitě. Zejména se jedná o některé důležité aspkety související s politikou zaměstnanosti, které jsou tímto orgánem řešeny v rámci řízení o předběžné otázce. I když se dle samotného Soudního dvora jedná formálně pouze o výklad existujícího komunitárního práva a nikoli o vytváření nových právních institutů, je patrné, že jeho klíčová rozhodnutí jsou fakticky pramenem práva.272 Toto obecné konstatování lze aplikovat v konkrétní rovině i na oblast zaměstnanosti a trhu práce. Zde se jedná zejména o ty případy, kde se Soudní dvůr zabýval zejména problematikou volného pohybu pracovníků. V této souvislosti je však nutno konstatovat, že politika zaměstnanosti je v této kapitole pojata šířeji, aby tím bylo možno identifikovat širší okruh případů řešených Soudním dvorem v této oblasti. Smyslem práce totiž není podat vyčerpávající přehled judikatury Soudního dvora související s politikou zaměstnanosti, ale v první části této kapitoly především ukázat pestrost případů, kterými se Soudní dvůr v dané oblasti zabývá či resp. zabýval. Výše uvedené však platí také pro druhou část této kapitoly, která se věnuje obecným zásadám právním, neboť tyto tvoří taktéž důležitý pramen komunitárního práva a jako takové jsou těsně spjaty s rozhodovací činností Soudního dvora. Informace uvedené v této kapitole mají především poskytnout přehled o úpravě politiky zaměstnanosti EU ve dvou důležitých pramenech komunitárního práva. Volba dané struktury této kapitoly a zejména přístupu ke zpracování této problematiky, spočívající ve snaze poskytnout co nejpestřejší přehled judikatury a obecných zásad právních, je provedena zejména v souvislosti s testováním jedné z hypotéz, vytyčených v úvodu této práce. Konkrétně se jedná o hypotézu zda v politice zaměstnanosti Evropské unie a její právní úpravě hrají důležitou roli rozhodnutí Soudního dvora.
272
ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 109 – 111. V této souvislosti je možno zmínit, že rozhodnutí Soudního dvora jsou často považována za nejvýznamnější či základní pramen práva se skutečnou normativní funkcí. Jinde se však hovoří o judikatuře jako o quasi-pramenu komunitárního práva. Tamtéž.
83
4.1 Judikatura Soudního dvora v oblasti zaměstnanosti a trhu práce Smyslem této podkapitoly je poskytnout co nejpestřejší přehled judikatury Soudního dvora vztahující se k oblasti zaměstnanosti a trhu práce, přičemž pro tyto potřeby je zvoleno širší pojetí politiky zaměstnanosti. S ohledem na celkovou přehlednost předkládaných informací je zvoleno členění judikátů do určitých tematických celků, které je konstruováno pro potřeby této práce a nevychází tak z odborné literatury. Předkládané členění je proto založeno na následující logice. První tři skupiny judikátů jsou oblasti, které jsou de facto nejtěsněji spjaty s politikou zaměstnanosti, přičemž se jedná o definici pojmu pracovník, dále o význam účelu povolání v souvislosti se statutem dané osoby jako pracovníka a konečně se jedná také o problematiku postavení osob hledajících si práci. Poté je v následujících dvou skupinách judikátů pozornost soustředěna zejména na problematiku diskriminace v oblasti trhu práce a to dle dvou základních kritérií, kterými jsou státní příslušnost a pohlaví. Jelikož politika zaměstnanosti má také svou pasivní složku, je vyčleněna rovněž skupina judikátů, kde se Soudní dvůr zabýval i touto problematikou. Poslední skupinkou judikátů Soudního dvora jsou případy, které se týkají profesionálních sportovců, neboť i tito jsou za určitých podmínek Soudním dvorem považováni za pracovníky.
4.1.1 Definice pojmu pracovník V souvislosti se samotnou definicí pojmu pracovník, která by co nejlépe vystihovala tento důležitý pojem, je namístě zmínit judikát Meeusen.273 Zde Soudní dvůr nejprve zdůraznil, že pojem pracovník nesmí být v rámci komunitárního práva interpretován úzce. Následně pak definoval pracovníka jako osobu, která vykonává činnosti, které jsou skutečné a opravdové s tím, že jsou vyloučeny činnosti malého rozsahu, jež jsou pouze marginální či doplňkové. Dále Soudní dvůr uvedl, že charakteristickým rysem zaměstnaneckého vztahu je skutečnost, že daná osoba vykonává po určitou dobu činnost pro jinou osobu a to na základě pokynů této osoby, přičemž za tuto činnost dostává odměnu.274 S definováním či vymezením tohoto důležitého pojmu však souvisí celá řada dalších judikátů, které předcházejí již zmiňovanému případu Meeusen. Jedná se např. o judikát 273 274
C-337/97 C. P. M. Meeusen v. Hoofddirective van de Informatie Beheer Groep [1999] ECR I-3289. C-337/97 C. P. M. Meeusen v. Hoofddirective van de Informatie Beheer Groep [1999] ECR I-3289, bod 13.
84
Levin,275 kde Soudní dvůr rozhodnul, že i zaměstnání na částečný pracovní úvazek znamená, že daná osoba, která je takto zaměstnána, je dle komunitárního práva považována za pracovníka. Zajímavým je rovněž případ Kempf.276 Jednalo se o situaci, kdy pan Kempf jako německý občan pobýval a pracoval v Nizozemí jako učitel hudby, přičemž takto pracoval jen 12 hodin týdně. V Nizozemí rovněž pobíral sociální dávky. Když pan Kempf podal v Nizozemí žádost o povolení k pobytu, byla mu zamítnuta s odůvodněním, že nemá statut pracovníka. Celý případ se dostal k Soudnímu dvoru, který rozhodnul, že i v této situaci se jedná o pracovníka a tím pádem musí dostat povolení k pobytu v dané členské zemi ES, tj. v Nizozemí. Velmi široký výklad pojmu pracovník uplatnil Soudní dvůr také v případu Steymann.277 Jednalo se o případ, kdy německý občan, pan Udo Steymann, žil v Nizozemí, kde vstoupil do sekty. Pro tuto sektu pracoval a za to od ní dostával kapesné a stravu. Když pan Steymann zažádal v Nizozemí o povolení k pobytu, odmítly mu nizozemské úřady toto povolení vydat s tím, že se nejedná o pracovníka. Případ se poté dostal k Soudnímu dvoru, který rozhodnul, že i tento německý občan je pracovníkem. S prací v Nizozemí souvisí rovněž judikát Raulin.278 V daném případě se jednalo o francouzskou státní občanku, která pracovala v Nizozemí jako servírka „na zavolání“, přičemž takto odpracovala během osmi měsíců pouze 60 hodin. Nizozemské úřady odmítly tuto Francouzku uznat jako pracovnici a tím jí rovněž odmítly přiznat práva spojená se statutem pracovníka. Soudní dvůr však i v tomto případě rozhodnul, že se jedná o pracovníka, resp. pracovnici. Výše uvedené případy lze tedy ve stručnosti shrnout konstatováním, že Soudní dvůr vykládá pojem pracovník velmi široce, čímž se snaží zejména usnadnit volný pohyb těchto osob a přispět tak k lepšímu fungování jednotného vnitřního trhu.
4.1.2 Význam účelu povolání Pro uznání či neuznání statutu pracovníka je však v dané situaci důležitý také účel povolání. Význam účelu povolání je v této souvislosti patrný v hned několika judikátech Soudního dvora. 275 276 277 278
53/81 D. M. Levin v. Staatssecretaris van Justitie [1982] ECR 1035. 139/85 R. H. Kempf v. Staatssecretaris van Justitie [1986] ECR 1741. 196/87 Udo Steymann v. Staatssecretaris van Justitie [1988] ECR 6159. C-357/89 V. J. M. Raulin v. Minister van Onderwijs en Wetenschpappen [1992] ECR I-1027.
85
Jako příklad je možno uvést judikát Bettray,279 který se týkal situace, kdy se německý občan jménem Bettray účastnil terapeutické práce v rámci léčení drogové závislosti v Nizozemí. Byl tedy osobou, která pracovala jako terapeut při léčbě drogově závislých. Pan Bettray si následně podal v Nizozemí žádost o povolení k pobytu z titulu pracovníka, avšak nizozemské úřady tuto žádost zamítly s odůvodněním, že statut pracovníka nemá. Celá záležitost se dostala až před Soudní dvůr, který rozhodnul, že se v případě pana Bettraye nejedná o pracovníka, neboť tento německý občan pobýval v Nizozemí za účelem terapie (přesněji řečeno terapeutické práce, kterou pomáhal v rámci léčení drogově závislých) a ne práce. Soudní dvůr následně konstatoval, že v důsledku toho nemůže být daná osoba považována za pracovníka. Z judikátu Bettray mj. vyplývá, že Soudní dvůr odmítl uznat jako pracovníky osoby provádějící terapeutickou práci, která byla v daném případě označena jako činnost poskytovaná státem jako součást léčebného programu pro drogově závislé. Tento svůj přístup však Soudní dvůr poněkud zmírnil v judikátu Trojani.280 Daný případ se týkal situace, kdy francouzský občan, pan Trojani, pracoval v Belgii, kde byl zapojen do reintegračního programu Armády spásy. Rovněž i zde se řešila problematika, zda je tento Francouz pracovníkem či nikoli. Soudní dvůr v tomto případě konstatoval, že se na tohoto francouzského občana vztahuje článek 39 Smlouvy ES, tj. že se jedná o pracovníka, neboť v rámci své pracovní činnosti byl pan Trojani schopen pracovat dlouhodobě na základě normálních pracovních podmínek a byl tak schopen zapojit se do pracovního trhu.
4.1.3 Postavení osob hledajících práci V rámci své rozhodovací činnosti se Soudní dvůr rovněž zabýval případy, které se týkají postavení osob hledajících si práci. V těchto případech se jedná o situaci, kdy občan jednoho členského státu si hledá v práci v jiném členském státu Společenství a řeší se tak postavení tohoto občana a případně jeho nároky na sociální dávky apod. Problematikou osoby hledající si práci se Soudní dvůr zabýval především v případu Antonissen.281 Pan Gustaff Desiderius Antonissen byl belgický občan, který přijel do Velké Británie ucházet se o zaměstnání. Když měl být později po uplynutí určité doby 279 280 281
344/87 I. Bettray v. Staatssecretaris van Justitie [1989] ECR 1621. C-456/02 Michel Trojani v. Centre public d'aide sociale de Bruxelles [2004] ECR I-7573. C-292/89 The Queen v. Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen [1991] ECR I-745.
86
z Velké Británie vyhoštěn, neboť si práci dosud nenašel, hájil se statutem pracovníka. Případ se dostal k Soudnímu dvoru, který rozhodnul, že daný Belgičan mohl ve Velké Británii zůstat s tím, že je přijatelné omezit dobu hledání zaměstnání u občanů jiných členských států ES na šest měsíců. Když se však ale i po uplynutí této lhůty naskytne pro danou osobu naděje získat zaměstnání, tak může v daném členském státě ES zůstat i déle. Soudní dvůr v rámci tohoto případu také rozhodnul, že osoba hledající si práci nemá statut pracovníka. Nárokem či právem na podporu v nezaměstnanosti v souvislosti s hledáním zaměstnání v jiném členském státě ES/EU se Soudní dvůr zabýval v případu Collins.282 Rozhodnul zde, že jelikož v rámci Společenství existuje rovný přístup k zaměstnání, existují také stejné podmínky pro dávky v nezaměstnanosti pro všechny občany Evropské unie. Vždy v rámci daného členského státu tak mají všichni občané Evropské unie za stejných podmínek právo či nárok na dávky v nezaměstnanosti. S nárokem na podporou v nezaměstnanosti, která však jako nástroj pasivní politiky zaměstnanosti byla vyplácena pouze absolventům, souvisí případ Ioannidis.283 Konkrétně se jednalo o situaci, kdy řecký občan, pan Ioannis Ioannidis, se bezprostředně po ukončení svého studia jako absolvent rozhodnul hledat si práci v Belgii. Pro absolventy však v Belgii existovala určitá podpora v nezaměstnanosti jakožto nástroj pasivní politiky zaměstnanosti, který se uplatnil v případě, že absolvent nenalezne práci. Přestože pan Ioannidis byl absolventem a v Belgii práci nenašel, byla mu žádost o danou podporu zamítnuta s tím, že není belgickým občanem. Případem se nakonec zabýval i Soudní dvůr, který rozhodnul, že i pan Ioannidis jako občan jiného členského státu EU má nárok na danou podporu v nezaměstnanosti určenou pro absolventy.
4.1.4 Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti Jelikož existuje poměrně rozsáhlé množství judikátů Soudního dvora týkajících se problematiky diskriminace na základě státní příslušnosti v oblasti zaměstnanosti a trhu práce, jeví se jako vhodné setřídit v tomto oddílu dané judikáty do následujících skupin: •
Případy, které se týkají výjimek ze zákazu omezení volného pohybu osob dle čl. 39 odst. 3.284
282 283 284
C-138/02 Brian Francis Collins v. Secretary of State for Work and Pensions [2004] ECR I-2703. C-258/04 Office national de l’emploi v. Ioannis Ioannidis [2005] ECR I-8275. Konkrétně se jedná o veřejný pořádek, veřejnou bezpečnost a ochranu zdraví.
87
•
Případy, které se týkají problematiky zaměstnávání ve veřejné správě.
•
Případy týkající se problematiky nerozdílně aplikovaných opatření.
•
Případy, kdy se jedná o tzv. nepřímou diskriminaci.285
První skupina případů týkajících se volného pohybu osob a zejména pracovníků, souvisí s ustanovením článku 39 SES, kde je v odst. 2 jednoznačně stanoveno, že je zakázána jakákoliv diskriminace mezi pracovníky členských států Společenství. V odst. 3 tohoto článku jsou však povolena určitá omezení tohoto volného pohybu. Mezi daná omezení patří také veřejný pořádek, přičemž tato problematika těsně souvisí především s judikátem Van Duyn.286 V tomto případě se jednalo o situaci, kdy nizozemská státní příslušnice paní Van Duynová cestovala do Velké Británie za účelem výkonu zaměstnání jako sekretářka scientologické církve. Ministerstvo vnitra Velké Británie jí však nepovolilo vstup do země z důvodu ochrany veřejného pořádku, neboť britská vláda považovala činnost scientologické církve za odporující veřejnému pořádku a za společensky škodlivou. Celý případ se dostal až před Soudní dvůr, který rozhodnul, že článek 39 SES má přímý účinek a rovněž tak Směrnice č. 64/221.287 Soudní dvůr však v rámci tohoto případu musel vyřešit také problém, zda je členský stát Společenství oprávněn zabránit z důvodu veřejného pořádku státnímu příslušníkovi jiného členského státu, aby přijal na jeho území zaměstnání u určitého orgánu či organizace, přestože svým vlastním státním příslušníkům v tom nebrání. Soudní dvůr v této souvislosti rozhodnul, že členský stát z důvodu veřejného pořádku může, pokud to považuje za nezbytné, odmítnout státnímu příslušníkovi jiného členského státu využít zásady volného pohybu pracovníků v případě, že takový cizí státní příslušník hodlá přijmout určitou nabídku zaměstnání na jeho území a to i přesto, že daný členský stát neomezuje podobným způsobem své vlastní státní příslušníky. Na výše uvedenou problematiku výjimek ze zásady volného pohybu pracovníků je možno navázat druhou skupinou judikátů Soudního dvora, která se týká dalšího přípustného omezení tohoto volného pohybu. Konkrétně se jedná o zaměstnání ve veřejné správě, kdy mohou členské státy určitá místa v této oblasti vyhradit pouze svým vlastním 285
286 287
Nepřímou diskriminací se rozumí případ, kdy viditelně neutrální ustanovení, kritérium či praxe vyvolalo pro osoby určitého pohlaví, rasového nebo etnického původu nevýhodu v porovnání s jinými osobami. PLÁNIČKOVÁ, Zuzana, DEŇOVÁ, Renata, KRUTINA, Miroslav, MÚKA, Ondřej, ŠPAČEK, Jan. Soudní praxe v oblasti diskriminace na trhu práce [online]. 1. 3. 2008 [cit. 14. 7. 2009]. Dostupné na . 41/71 Van Duyn v. Home Office [1974] ECR 1337. Směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Úřední věstník L 56, 4. 4. 1964, s. 850 – 857. Rozhodnutí Soudního dvora o přímém účinku této směrnice je významné především pro právní doktrínu.
88
státním příslušníkům. Státy však měly a de facto i mají tendenci vykládat tuto výjimku poměrně extenzivně. Naopak Soudní dvůr má přesně opačnou snahu, neboť jeho snahou je podporovat volný pohyb osob a zejména pracovníků. Proto musel v případu Komise v. Belgie288 stanovit určité mantinely pro danou výjimku. V tomto případě byla belgickými zákony vyžadována belgická státní příslušnost pro výkon řady povolání v belgických místních úřadech a státních orgánech a to bez ohledu na obsah povinností spojených s těmito pracovními posty.289 Soudní dvůr rozhodnul, že je třeba vyjít z toho, zda se daná osoba na daném pracovním postu přímo či nepřímo podílí na výkonu pravomocí a úkolů svěřených veřejným právem a zda má tato osoba povinnosti, které mají chránit zájmy státu nebo jiných veřejných úřadů. Rovněž i v případu Lawrie-Blum290 se Soudní dvůr zabýval problematikou zaměstnání ve veřejné správě. V daném případě byla britská státní příslušnice, paní Lawrie-Blumová, vdána v Německu, kde rovněž studovala. Na tamní univerzitě složila první státní zkoušku a dosáhla způsobilosti učit na gymnáziích. Musela však absolvovat také tzv. přípravnou službu, ke které však nebyla připuštěna, neboť dle německé právní úpravy mohl přípravnou praxi vykonat pouze německý státní občan. Soudní dvůr v tomto případu nejprve konstatoval, že kritéria pracovního poměru jsou v případě referendáře vykonávajícího přípravnou službu splněna. Následně zopakoval své dřívější závěry, neboť uvedl, že je třeba pod pojmem zaměstnání ve veřejné správě ve smyslu čl. 39 SES rozumět rozhodně ta místa, která znamenají přímou nebo nepřímou účast na výkonu občanských oprávnění a jsou spojena s plněním takových úkolů, které jsou orientovány na plnění obecných zájmů státu nebo jiných veřejných úkolů.291 Soudní dvůr poté rozhodnul, že tyto úzké předpoklady nejsou v případě referendáře splněny a že dané omezení tak bylo neoprávněné. Třetí skupinu judikátů Soudního dvora tvoří ty, které souvisí s tzv. nerozdílně aplikovanými opatřeními. I když se i tyto případy týkají diskriminace a na první pohled by se mohlo zdát, že musí být bez rozdílu Soudním dvorem striktně zakazovány, ve skutečnosti tomu tak vždy být nemusí. Dokazuje to i případ Pesca Valentia.292 Konkrétně se zde jednalo o situaci, kdy na základě novelizace irského zákona o rybolovu 288 289
290 291 292
149/79 Commission of the European Communities v. Kingdom of Belgium [1980] ECR 3881. Jednalo se např. i o taková povolání jako železničáři, zdravotní sestry, instalatéři, elektrikáři či dokonce nekvalifikovaní dělníci. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004, s. 169. 66/85 Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg [1986] ECR 2121. 66/85 Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg [1986] ECR 2121, bod 27. 223/86 Pesca Valentia Limited v. Ministry for Fisheries and Forestry, Ireland and the Attorney General [1988] ECR 83.
89
z roku 1983 využil irský ministr rybolovu svého zákonného zmocnění a uložil pro udělování licencí k rybolovu podmínku, aby alespoň 75 % členů posádek rybářských lodí registrovaných v Irsku a využívajících irských kvót k lovu ryb tvořili státní příslušníci zemí EHS. Společnost Pesca Valentia, která získala jednoroční licenci na dobu od srpna 1984 do srpna 1985 nebyla schopna této podmínce vyhovět a zaměstnávala většinou španělské rybáře.293 Následně byla v Irsku tato společnost obžalována pro porušení uvedeného zákona o rybolovu. Případ se prostřednictvím řízení o předběžné otázce dostal až k Soudnímu dvoru, který rozhodnul, že je možné, aby některý členský stát ESH přijal zákon zavazující držitele rybolovných licencí k zaměstnávání určitého minimálního počtu občanů členských států Společenství. Takový zákon neodporuje zákazu diskriminace podle SES, avšak musí být aplikován bez rozdílu vůči všem soukromým osobám (společnostem) zabývajících se rybolovem. Konečně čtvrtou skupinu judikátů Soudního dvora tvoří případy týkající se tzv. nepřímé diskriminace, která je samozřejmě jako taková zakázána. Soudní dvůr nepřímou diskriminaci sice zakazuje, avšak posuzuje individuálně každý případ s ohledem na úmysl zaměstnavatele. Dokazují to ostatně i následující judikáty. V případu Ugliola294 se jednalo o italského občana, pana Ugliolu, který napadl německý zákon, podle kterého se doba vojenské služby započítávala do sociálního zabezpečení. Započítávala se totiž jen doba vojenské služby v německé armádě a ne v jiné armádě. Soudní dvůr proto rozhodnul, že se jedná o nepřímou diskriminaci, která je zakázána. V souvislosti s nepřímou diskriminací je rovněž známý případ Sotgiu,295 který se týkal situace, kdy německá pošta zvýšila odlučné pro ty své zaměstnance, kteří pracovali mimo Německo. Toto opatření se však nevztahovalo na zaměstnance, kteří v době zaměstnání u německé pošty měli bydliště mimo Německo. Případ se dostal až před Soudní dvůr, který rozhodnul, že se jedná o nepřímou (a tudíž zakázanou) diskriminaci. Všechny případy, kdy je tvrzena nepřímá diskriminace však nemusí dopadnout jako dva výše uvedené. Dokazuje to i judikát Groener,296 který se týkal jazykových požadavků. Konkrétně se jednalo o to, že holandská státní příslušnice jménem Groener pracovala v Irsku jako učitelka na částečný pracovní úvazek. Po dvou letech této výdělečné činnosti 293 294 295 296
Španělsko tehdy ještě nebylo členem EHS a občané tohoto státu tak byli v této době v EHS cizinci. 15/69 Württembergische Milchverwertung-Südmilch AG v. Salvatore Ugliola [1969] ECR 363. 152/73 Giovanni Maria Sotgiu v. Deutsche Bundespost [1974] ECR 153. C-379/87 Anita Groener v. Minister for Education and the City of Dublin Vocational Educational Committee [1989] ECR 3967.
90
podala tato Holanďanka žádost o plný pracovní úvazek, avšak nakonec nebyla jmenována a práci na plný pracovní úvazek nezískala. Důvodem pro tuto skutečnost byl fakt, že daná osoba nesložila zvláštní zkoušku z irštiny, která byla jako nutná podmínka uplatňována vůči všem pedagogům v Irsku. Případ se dostal také k Soudnímu dvoru, který rozhodnul, že daná zkouška z irštiny je slučitelná s komunitárním právem, avšak tato podmínka (tj. že pro výkon činnosti pedagoga v Irsku je nutné složení zvláštní zkoušky z irštiny) nesmí být disproporční.
4.1.5 Zákaz diskriminace na základě pohlaví Stejně jako v případě diskriminace na základě státní příslušnosti, existuje i v oblasti diskriminace na základě pohlaví v rámci problematiky trhu práce poměrně rozsáhlá judikatura Soudního dvora. Vzhledem k tomu je proto možné i v této oblasti provádět její další členění. Typově lze rozlišovat tyto tři skupiny judikátů v oblasti zákazu diskriminace na základě pohlaví: •
Případy, kdy jsou v zaměstnání určitým způsobem zvýhodněny ženy před muži a to buď na základě tzv. pozitivní diskriminace nebo v souvislosti s ochranou žen před určitým druhem práce.
•
Případy, kde je sledována rovnost mezi muži a ženami a to např. při odměně za práci či v nároku na odstupné.
•
Případy, kdy je snaha zvýhodnit muže před ženami – v tomto ohledu je to např. zaměstnání u armády, kdy se sice jedná o práci nebezpečnou, avšak mnohdy velmi dobře finančně ohodnocenou.
Problematikou tzv. pozitivní diskriminace se Soudní dvůr zabýval v případu Kalanke.297 Jednalo se o situaci, kdy zákon spolkové země Brémy obsahoval striktní ustanovení pro případ, kdy v určitých profesních oborech účast ženského pohlaví činila méně než jednu polovinu z celkového počtu zaměstnanců. V takových případech byl zaměstnavatel při rozhodování o přijetí vhodného kandidáta povinen dát přednost ženě, pokud by měla stejnou kvalifikaci jako její mužský soupeř. Soudní dvůr tento postup označil za porušení Směrnice č. 76/207/EHS.298 Konstatoval rovněž, že takto striktně zaručená přednost ženského pohlaví, která neponechává volnost pro žádná objektivní 297 298
C-450/93 Eckhard Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen [1995] ECR I-3051. Směrnice Rady 76/207/EHS ze dne 9. února 1976 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky. Úřední věstník L 39, 28. 10. 1980, s. 187 – 189.
91
hlediska posouzení kvalit a schopností kandidátů, je v rozporu se zásadou rovných příležitostí. Rovněž i judikát Marschall299 souvisí s problematikou pozitivní diskriminace. Zde se jednalo o zákonné ustanovení spolkové země Severní Vestfálsko, které při existující shodné kvalifikaci zaměstnanců dávalo ve funkčním postupu přednost ženám, pokud byly méně zastoupeny. V tomto případě však byla poskytnuta možnost, aby zvláštní důvody na straně mužského kandidáta převážily v jeho prospěch a byl povýšen právě on.300 Soudní dvůr proto neshledal ustanovení německého zákona za odporující komunitárnímu právu, neboť připustil existenci individuálních důvodů na straně mužského kandidáta, které převažují v jeho prospěch za předpokladu, že posuzovaná kritéria nejsou vůči ženě diskriminační. Se zaměstnáním a přístupem k němu však souvisí celá řada dalších okolností, jako je např. sladění práce a rodinného života. V této souvislosti musí rodiče často řešit problém péče o jejich dítě po dobu, kdy vykonávají pracovní činnost. Této problematiky se týká i případ Lommers,301 kdy Soudní dvůr řešil otázku, zda je diskriminačním postupem odmítnutí žádosti zaměstnance o umístění dítěte do zaměstnavatelových jeslí z důvodu, že tyto jsou rezervovány pouze dětem žen (zaměstnankyň) a dětem mužů (zaměstnanců) jen v případě nouze. Soudní dvůr konstatoval, že taková opatření jsou součástí rovnosti příležitostí
a
redukují
existující
nerovnosti.
Jejich
účelem
je
napomáhat
konkurenceschopnosti žen na pracovním trhu, jejich profesnímu postupu a eliminovat jejich znevýhodnění v přístupu k zaměstnání oproti mužům. Při omezení principu rovného zacházení však Soudní dvůr zdůraznil, že je nezbytné dodržovat princip proporcionality. Musí se tedy jednat o zásah přiměřený a nezbytný k dosažení daného cíle a princip rovnosti musí být co nejslučitelnější se sledovaným cílem. Soudní dvůr v tomto případě konstatoval, že komunitární právo není porušeno tehdy, pokud v případě nouze (zejména pokud osamělý muž vychovává dítě), má takové dítě zaměstnance přístup do jeslí za stejných podmínek jako dítě ženy (zaměstnankyně). Rovněž je potřeba zmínit i ty judikáty Soudního dvora, kde se řešila otázka přístupu žen k takovým druhům pracovní činnosti, před kterými měly být chráněny, a bylo jim tak zabraňováno v přístupu do daných zaměstnání. Konkrétně v případu Komise
299 300 301
C-409/95 Hellmut Marschall v. Land Nordrhein-Westfalen [1997] ECR I-6363. Což právě v případu Kalanke neexistovalo. C-476/99 H. Lommers v. Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij [2002] ECR I-2891.
92
v. Rakousko302 posuzoval Soudní dvůr přijatelnost zákazu některých prací v podzemí v hornickém průmyslu pro ženy.303 Rakouská vláda mj. argumentovala nižší svalovou silou, nižší schopností vstřebávat kyslík a nižším množstvím červených krvinek u žen v porovnání s muži. Dalším argumentem byla větší náchylnost ke zranění bederní páteře, což může u žen ohrozit jejich budoucí těhotenství. Soudní dvůr však konstatoval, že nelze garantovat zvláštní ochranu ženám jen z důvodu, že by jim měla být dána zvýšená ochrana před riziky a to i za situace, že mají průměrnou menší sílu a jsou v průměru menší než muži. Problematikou noční práce a existencí zákonného zákazu výkonu noční práce pro ženy se Soudní dvůr zabýval v případu Stoeckel.304 V tomto judikátu Soudní dvůr rozhodnul, že rizika, kterým jsou ženy obecně při výkonu noční práce vystaveny, se nikterak neodlišují od rizik, jejichž působení jsou vystaveni muži a že zákaz noční práce všem ženám tak není ospravedlnitelný tam, kde je mužům noční práce povolena. Soudní dvůr se často taktéž zabývá zásadou rovnosti mužů a žen a to v souvislosti s případy, kdy je tato zásada porušena. V judikátu Hill a Stapleton305 se konkrétně jednalo o porušení dané zásady v případě odměny za pracovní výkon. Soudní dvůr zde konkrétně posuzoval nepřímou diskriminaci žen v odměňování u tzv. jobsharingu. Paní Hillová a Stapletonová po dobu dvou let společně pracovaly pro irskou státní správu, přičemž každá z nich pracovala na částečný úvazek a takto se dělily o jedno místo. Jakmile se však rozhodly změnit si částečný pracovní úvazek na plný, tak jim bylo pro účely výpočtu platového pracovního stupně v souladu s interní instrukcí ministerstva započítáno o polovinu méně času, než by tomu bylo u zaměstnance pracujícího na plný úvazek. Namítána byla diskriminace žen, neboť mezi pracovníky, kteří se dělí o místo (tzv. jobshares), výrazně převažovaly ženy. Soudní dvůr ve svém rozhodnutí nejdříve velice široce vyložil pojem odměny, kam zařadil i platový postup, a následně rozhodnul, že zdánlivě neutrální kritérium jobsharingu výrazně více znevýhodňuje ženy a je tudíž nepřímou diskriminací, která je zakázána.
302 303
304 305
C-203/03 Commission of the European Communities v. Republic of Austria [2005] ECR I-935. Tento zákaz vyplývá ze závazků na základě Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 45 o zaměstnávání žen podzemními pracemi v podzemí a dolech všech druhů, jejímž signatářem je také Česká republika. PLÁNIČKOVÁ, Zuzana, DEŇOVÁ, Renata, KRUTINA, Miroslav, MÚKA, Ondřej, ŠPAČEK, Jan. Soudní praxe v oblasti diskriminace na trhu práce [online]. 1. 3. 2008 [cit. 14. 7. 2009]. Dostupné na . C-345/89 Criminal proceedings against Alfred Stoeckel [1991] ECR I-4047. C-243/95 Kathleen Hill and Ann Stapleton v. The Revenue Commissioners and Department of Finance [1998] ECR I-3739.
93
Porušení zásady rovnosti mužů a žen v případě nároku na odstupné je problematikou, která se řešila v judikátu Kowalska.306 Jednalo se o situaci, kdy u dané firmy na základě kolektivní smlouvy dostávali náhradu při ukončení pracovního poměru pouze zaměstnanci zaměstnaní na plný úvazek. Na částečný pracovní úvazek však u dané firmy pracovalo vyšší procento žen než mužů. Soudní dvůr proto rozhodnul, že takový postup zakládá nepřímou diskriminaci na základě pohlaví, pokud jsou ženy zastoupeny podstatným procentem ve znevýhodněné skupině. Takový postup může být ospravedlnitelný pouze faktorem nevtahujícím se k pohlaví zaměstnanců. V některých judikátech se však Soudní dvůr musel zabývat i problematikou přímé diskriminace v přístupu k zaměstnání na základě pohlaví. V této skupině judikátů je možno uvést dva, které se týkají diskriminace žen v přístupu k zaměstnání u armády, u které vždy byla služba, zejména z pohledu historického, výhradně mužskou záležitostí. Konkrétně v případu Sirdar307 byla zrušena nabídka obsazení paní Sirdar jako kuchařky bojové jednotky královského loďstva (Royal Marines) z důvodu jejího pohlaví. Soudní dvůr v tomto případě nejprve připomenul nutnost restriktivního výkladu výjimek ze zásady rovného zacházení a dodržování principu proporcionality. Na základě předložených argumentů pak vyvodil, že oddíl královského loďstva zastává v bojích úlohu hlavní úderné síly a stojí v první bojové linii a že všichni členové oddílu (tedy i kuchař) musí být plně nasazeni. Nakonec ale připustil možnost, aby se bojové jednotky se speciálními bojovými podmínkami při zohlednění principu přiměřenosti skládaly výhradně z mužů. S problematikou přístupu ženy ke službě v armádě souvisí i následující případ, který však na rozdíl od toho předchozího vyznívá ve prospěch žen. Jde o případ Kreil,308 ve kterém se jednalo o vyloučení ženy z přístupu k zaměstnání v německé armádě (Bundeswehr). Důvodem byl zákonný zákaz služby žen se zbraní, přičemž u německé armády byla služba žen přípustná pouze v záchranné službě a v armádní kapele. Soudní dvůr podotknul, že takový zákaz svým rozsahem pokrývá převážnou většinu vojenských profesí a nemůže být tedy považován za výjimečný, přičemž výjimky ze zásady rovného zacházení se naopak musejí dotýkat pouze některých zvláštních a výjimečných činností. Soudní dvůr proto konstatoval, že plné vyloučení žen z přístupu k zaměstnání v armádě je nepřípustné. 306 307
308
C-33/89 Maria Kowalska v. Freie und Hansestadt Hamburg [1990] ECR I-2591. C-273/97 Angela Maria Sirdar v. The Army Board and Secretary of State for Defence [1999] ECR I-7403. C-285/98 Tanja Kreil v. Bundesrepublik Deutschland [2000] ECR I-69.
94
4.1.6 Nárok na dávky v případě nezaměstnanosti V případě politiky zaměstnanosti je nezbytné zmínit také její pasivní složku, tj. vyplácení podpory v nezaměstnanosti nezaměstnaným uchazečům o zaměstnání. V této souvislosti stojí za povšimnutí zejména judikát Marie-Nathalie D´Hoopová.309 Paní Marie-Nathalie D´Hoopová jako belgická státní příslušnice studovala ve Francii. Po řádném ukončení studia neúspěšně hledala práci v Belgii, kde rovněž zažádala o příspěvek v nezaměstnanosti. Nárok na příspěvek jí však byl zamítnut, neboť dle ustanovení belgického práva měli na tento příspěvek v nezaměstnanosti nárok pouze ti absolventi, kteří řádně ukončili svá studia v Belgii a nikoli v jiném členském státě EU. Soudní dvůr tak v tomto případě řešil otázku, zda je dané ustanovení belgického práva slučitelné s komunitárním právem. V této souvislosti rozhodnul, že požadavek, aby nárok na příspěvek v nezaměstnanosti měli v Belgii jen ti mladí lidé, kteří v tomto státě rovněž absolvovali školu, je nepřiměřený.310 Soudní dvůr ale rovněž uvedl, že na případy, kdy mladí lidé hledají své první zaměstnání, se nevztahují ta ustanovení práva EU, která se týkají volného pohybu pracovníků. Důvodem je totiž skutečnost, že absolvent školy, který nikdy nenašel uplatnění na trhu práce, se ve skutečnosti pracovníkem nestal. Problematika pracovníků pravidelně dojíždějících za prací z jednoho členského státu EU do jiného a jejich nárok na podporu v nezaměstnanosti se před Soudním dvorem řešila v rámci případu Komise v. Nizozemsko.311 Pan Lorenz, trvale bydlící v Nizozemsku, jezdil pravidelně pracovat do Německa.312 Když o toto zaměstnání přišel, podal si v Nizozemsku žádost o přiznání dávek v nezaměstnanosti, která byla kladně vyřízena. Ve své zemi však poté nenacházel vhodnou pracovní příležitost a rozhodnul se ucházet o zaměstnání ve Francii. Jelikož však neměl jistotu, že bude ve Francii skutečně zaměstnán podle svých představ, žádal proto příslušný nizozemský úřad, aby mu bez ohledu na odjezd do Francie byly i nadále dávky pro nezaměstnané vypláceny. Této jeho žádosti však již nebylo ze strany daného úřadu vyhověno. Následně si pan Lorenz stěžoval u Evropské
309 310
311
312
C-224/98 Marie-Nathalie D'Hoop v. Office national de l'emploi [2002] ECR I-6191. V dané situaci totiž zacházelo belgické zákonodárství s belgickými občany, kteří získali formální vzdělání ve Francii, zjevně přísněji než s Francouzi, kteří studovali ve Francii a v Belgii se pak ocitli jako migranti v podobné situaci jako Marie-Nathalie D´Hoopová. Klíčovou otázkou pro posouzení celého případu z hlediska práva EU tak byla problematika zákazu diskriminace z důvodu státní příslušnosti. PÍTROVÁ, Lenka, POMAHAČ, Richard. Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora 4. díl. Praha: Linde Praha, a. s., 2006, s. 160. C-311/01 Commission of the European Communities v. Kingdom of the Netherlands [2003] ECR I-13103. Tento judikát je rovněž známý pod názvem „Pendleři“. Jednalo se tedy o tzv. pendlera – odtud občas používaný název tohoto judikátu.
95
komise na to, že jsou tak ve vztahu k jeho osobě porušována ustanovení Nařízení Rady 1408/71/ES.313 Komise poté v konečné fázi podala proti Nizozemsku dozorčí žalobu.314 Soudní dvůr ve svém rozsudku potvrdil, že Nařízení 1408/71/ES jednoznačně ve svém článku 71 určuje povinnost úřadů místa trvalého bydliště „pendlerů“ poskytnout jim v případě ztráty zaměstnání dávky v nezaměstnanosti a to podle vnitrostátních právních předpisů, kterými se tyto úřady řídí.315 Uvedl také, že restriktivní interpretace Nařízení 1408/71/ES by nepochybně znamenala, že ten, kdo požívá svobody volného pobytu, může být právně znevýhodněn. Jedná se tedy o odchylku od běžného pravidla, podle něhož se nárok na vznik dávek v nezaměstnanosti posuzuje podle předpisů platných ve státě, kde byly dotčené osoby naposledy zaměstnány. Soudní dvůr tuto odchylku zdůvodnil požadavkem účinné ochrany zájmů pracovníků v pohraničním styku. Nizozemsko tak v tomto případě porušilo své povinnosti vyplývající z Nařízení 1408/71/ES.
4.1.7 Profesionální sportovci jako pracovníci Aby bylo spektrum judikátů Soudního dvora vztahujících se k politice zaměstnanosti co nejpestřejší, je jako zajímavost uvedena problematika zaměstnanosti profesionálních sportovců. Kromě toho, že díky profesionální sportovní činnosti se někteří jedinci stávají známými doslova po celém světě, je nutno brát v potaz také skutečnost, že jejich výdělky jsou značně nadprůměrné. Proto je zajímavé pohlížet na tyto jedince také jako na zaměstnance či pracovníky a zmínit i některé případy, kdy se pracovní spory profesionálních sportovců řešily i před Soudním dvorem. Známým je v tomto ohledu především judikát Bosman.316 Tento případ se týkal fotbalisty Bosmana, který chtěl realizovat přestup z fotbalového klubu v Belgii do klubu ve Francii.317 Mezi danými kluby však nebylo zaplaceno odstupné a přestup fotbalisty Bosmana se tak nezrealizoval. Soudní dvůr se nejdříve zabýval otázkou, zda i profesionální fotbalista je pracovníkem, přičemž došel k závěru, že ano. Dále Soudní dvůr řešil problém, 313
314
315
316
317
Nařízení Rady 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství. Úřední věstník L 149, 5. 7. 1971, s. 2 – 50. Jedná se o určité specifikum, neboť drtivá většina případů souvisejících problematikou politiky zaměstnanosti se před Soudní dvůr dostává na základě řízení o předběžné otázce. C-311/01 Commission of the European Communities v. Kingdom of the Netherlands [2003] ECR I-13103, bod 29. C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v. Jean-Marc Bosman, Royal club liégeois SA v. Jean-Marc Bosman and others and Union des associations européennes de football (UEFA) v. Jean-Marc Bosman [1995] ECR I-4921. Konkrétně se jednalo o belgický fotbalový klub RCL a francouzský fotbalový klub Dunkerque. TICHÝ, Luboš, a kol. Dokumenty ke studiu evropského práva. 2. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 1999, s. 364.
96
zda-li jsou i předpisy Mezinárodní fotbalové asociace (FIFA) vázány článkem 39 Smlouvy ES. Předpisy FIFA totiž upravují pravidla pro přestup fotbalistů a to i mezi kluby z různých zemí EU a souvisí tak s volným pohybem osob v rámci Unie. Soudní dvůr v tomto případu rozhodnul, že i předpisy Mezinárodní fotbalové asociace jsou vázány článkem 39 Smlouvy ES a podléhají tak úpravě obsažené v komunitárním právu. Konstatoval rovněž, že se jedná o nerozdílně aplikovaná opatření, která je možno odůvodnit veřejným zájmem jako určitou výjimkou. V případu Walrave a Koch318 se před Soudní dvůr dostal spor týkající se cyklistiky. Nizozemci Walrave a Koch patřili ve své době k nejlepším profesionálním dráhovým vodičům na světě, přičemž svou činnost prováděli na základě smluv za úplatu. V roce 1973 však byly Mezinárodním cyklistickým svazem změněny stanovy pro Mistrovství světa a to v tom smyslu, že vodič a závodník musí být stejné státní příslušnosti. Pánové Walrave a Koch považovali tuto klauzuli za neslučitelnou se Smlouvou o EHS, protože jim daná změna stanov znemožňovala poskytnout své služby cyklistům z jiného členského státu než z Nizozemí. Případ se dostal k Soudnímu dvoru, který nejdříve konstatoval, že sportovní činnosti spadají do působnosti komunitárního práva, pokud představují součást hospodářského života, přičemž i zde se v daném případě uplatňuje zákaz diskriminace. Následně ale uvedl, že daný zákaz diskriminace se netýká sestavování sportovních národních mužstev, protože při sestavování těchto týmů jsou sledovány především sportovní zájmy, které nemají nic společného s hospodářskou činností. Soudní dvůr se v rámci tohoto případu rovněž zabýval otázkou, zda ustanovení statutu Mezinárodního cyklistického svazu jsou slučitelná se Smlouvou. V odpovědi na tuto otázku judikoval zákaz jakékoliv diskriminace dle státní příslušnosti, který platí nejen pro právní akty státních orgánů, nýbrž se vztahuje i na opatření, která obsahují kolektivní úpravu v oblasti výkonu práce a poskytování služeb.
4.2 Obecné zásady právní vztahující se k oblasti zaměstnanosti a trhu práce Obecné zásady právní tvoří další velice důležitý pramen komunitárního práva. Jako tzv. nepsané právo byly odvozeny Soudním dvorem ze třech základních inspiračních
318
36/74 B. N. O. Walrave and L. J. N. Koch v. Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie et Federación Española Ciclismo [1976] ECR 1405.
97
zdrojů: •
ústavního práva členských států,
•
zřizovacích smluv,
•
mezinárodních smluv, na nichž Společenství (resp. členské státy participují).319
Při formování obecných zásad právních Soudní dvůr vybírá z výše uvedených zdrojů takové postuláty, které nejlépe poslouží cílům Společenství a nebrání v realizaci komunitárních politik. V pomyslné pyramidě pramenů komunitárního práva se obecné zásady právní ocitají na úrovni primárního práva a jsou tedy hierarchicky zařazeny výše, nežli právo sekundární, což znamená, že v případě rozporů aktů sekundárního práva s těmito zásadami mohou být takové akty prohlášeny Soudním dvorem za neplatné.320 Ve vztahu k oblasti acquis communautaire byly obecné zásady práva Společenství vyvinuty pro pokrytí těch záležitostí, jež nebyly výslovně upraveny zřizovacími smlouvami. Konkrétně se jednalo o oblast lidskoprávní, která nebyla v původních zřizovacích smlouvách výslovně regulována. Proto první obecná zásada právní komunitárního práva, kterou deklaroval Soudní dvůr, byla zásada respektování základních práv.321 Základní práva však tvoří autonomní a samostatný postulát v rámci těchto principů či zásad, jelikož přístup Soudního dvora k základním právům je poněkud odlišný než k jiným obecným zásadám právním. Specifický status základních práv v kasuistice Soudního dvora vedl v doktríně dokonce k názoru, že lidská práva tvoří svou vlastní kategorii v rámci těchto zásad. Jak je totiž z judikatury Soudního dvora patrné, tvoří ochrana základních práv specifický pramen práva, který je podmínkou právnosti a zákonnosti jiných aktů Společenství.322 Tato zásada má v judikatuře Soudního dvora své zvláštní a výlučné projevy, které jsou poněkud odlišné nežli u jiných obecných principů právních. Určitou odlišnost je třeba spatřovat např. ve zdrojích, odkud Soudní dvůr v případě rozvíjení doktríny základních práv čerpá, přičemž se jedná o:
319
320 321 322
•
ústavní tradice členských států,
•
mezinárodní smlouvy, což je pojem, který je pro tyto účely vykládán extenzivně,
ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 106 – 109. Tamtéž. Tamtéž. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 88 – 90.
98
•
kasuistika Evropského soudu pro lidská práva.323
Celkově je možno říci, že doktrína základních práv ES/EU, obsahuje v současné době rozsáhlý soubor jednotlivých práv, mezi kterými lze rovněž identifikovat i taková, která souvisí s problematikou zaměstnanosti a trhu práce.324 Jako příklad je možno uvést následující základní práva, která Soudní dvůr v minulosti ve svých judikátech formuloval a která jsou součástí obecných zásad právních: •
zákaz diskriminace z důvodu pohlaví včetně rovného odměňování mužů a žen,325
•
zákaz diskriminace z důvodu pohlaví v přístupu k zaměstnání,326
•
zákaz diskriminace z důvodu pohlaví při odchodu do důchodu,327
•
zákaz diskriminace v zaměstnání na základě sexuální orientace,328
•
zákaz diskriminace v zaměstnání v případě transsexuálů,329
•
právo na výkon povolání bez diskriminace z důvodu státní příslušnosti.330
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že i v rámci obecných zásad právních je problematika zaměstnanosti a přístupu k zaměstnání do jisté míry reflektována.331 Zejména se jedná o zákaz diskriminace na základě pohlaví a to jak v přístupu k zaměstnání a rovném odměňování tak také při odchodu do důchodu. Stejně tak je zakázána diskriminace v zaměstnání na základě sexuální orientace nebo při změně pohlaví. V souvislosti s výkonem činnosti advokátů v různých členských zemích Společenství bylo Soudním dvorem identifikováno rovněž právo na výkon povolání bez diskriminace dle státní příslušnosti. Pro celkové fungování trhu práce jsou tyto zásady či principy dosti významné, neboť jsou prostřednictvím nich Soudním dvorem odbourávány důležité překážky bránící nejen volnému pohybu osob a zejména pracovníků, ale zejména pak překážky v samotném přístupu k zaměstnání v rámci každého z členských států EU. Lze tedy konstatovat,
323
324
325 326 327
328 329 330 331
ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 88 – 90. Pro celkový přehled včetně třídění těchto práv viz ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 91 – 92. 43/75 Gabrielle Defrenne v. Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] ECR 455. 222/84 Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651. 152/84 M. H. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) [1986] ECR 723. C-249/96 Lisa Jacqueline Grant v. South-West Trains Ltd. [1998] ECR I-621. C-13/94 P. v. S. and Cornwall County Council [1996] ECR I-2143. 2/74 Jean Reyners v. Belgian State [1974] ECR 631. Děje se tak v rámci základních práv, která tvoří do jisté míry autonomní postulát v rámci těchto principů. ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008, s. 88.
99
že obecné zásady právní nemohou být v rámci právní úpravy politiky zaměstnanosti Evropské unie opomíjeny, ale že naopak tvoří její nepostradatelnou součást.
4.3 Zhodnocení úlohy rozhodnutí Soudního dvora v právní úpravě politiky zaměstnanosti Evropské unie V rámci hodnocení úlohy rozhodnutí Soudního dvora v právní úpravě politiky zaměstnanosti Evropské unie je především potřeba konstatovat, že v této oblasti při aplikaci široké definice PZ je možno identifikovat bohatou judikaturu daného orgánu ES. Hodnotit lze v této souvislosti jak samotnou judikaturu Soudního dvora, jehož klíčová rozhodnutí jsou v odborné literatuře považována za pramen komunitárního práva,332 tak také obecné zásady právní, jakožto další velice důležitý pramen komunitárního práva, který byl jako tzv. nepsané právo odvozen právě tímto Soudem. Smyslem daného hodnocení je především potvrdit či vyvrátit hypotézu, v rámci níž je ověřováno, zda v politice zaměstnanosti Evropské unie a její právní úpravě hrají důležitou roli rozhodnutí Soudního dvora. Co se samotné judikatury tohoto soudního orgánu Společenství týče, je možno v oblasti volného pohybu osob a zejména pracovníku identifikovat celou řadu důležitých judikátů, které se týkají např. problematiky interpretace důležitých pojmů či jejich definování (např. pojem pracovník). V judikatuře Soudního dvora je však významný taktéž výklad relevantních ustanovení Smlouvy o ES či sekundárních právních aktů orgánů ES/EU upravujících různé aspekty související s volným pohybem pracovníků a politikou zaměstnanosti. Mezi judikáty je však možno nalézt také celou řadu zajímavých případů, kdy se Soudní dvůr zabýval např. problematikou zaměstnání žen v armádě nebo profesionálními sportovci jako pracovníky. Celkově je tedy možno shrnout, že z analýzy judikatury tohoto Soudu je patrné, že se snažil a snaží odbourávat překážky volného pohybu pracovníků v rámci neustálého zdokonalování fungování jednotného vnitřního trhu. Ve světle tohoto cíle pak interpretuje komunitární právo v oblasti volného pohybu pracovníků, kdy na jedné straně uplatňuje poměrně rozsáhlou definici pojmu pracovník a na straně druhé dosti restriktivně interpretuje výjimky ze zákazu omezování volného pohybu osob, zejména pak osob pracujících či práci hledajících.
332
ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 110.
100
V rámci obecných zásad právních je možno konstatovat, že s politikou zaměstnanosti souvisí především oblast základních práv ES/EU, kde Soudní dvůr formuloval celou řadu práv jako např. právo na zákaz diskriminace na základě pohlaví a to jak v přístupu k zaměstnání a rovném odměňování tak také při odchodu do důchodu. Stejně tak je zde právo na zákaz diskriminace v zaměstnání na základě sexuální orientace nebo při změně pohlaví. Z výše uvedených informací je tedy zřejmé, že rozhodnutí Soudního dvora hrají v politice zaměstnanosti Evropské unie a její právní úpravě důležitou roli. Danou hypotézu, v rámci níž byla daná problematika testována, je tedy možno zcela jednoznačně potvrdit.
101
Závěr V souvislosti s právní úpravou politiky zaměstnanosti je na komunitární úrovni možno identifikovat poměrně široké spektrum právních aktů s různou právní silou upravujících jednotlivé aspekty této problematiky. S tím souvisí také oblast volného pohybu osob a zejména pracovníků, ke které se váže dosti bohatá judikatura Soudního dvora a dokonce je zde možno identifikovat i obecné zásady právní, které garantují některá důležitá práva zaměstnanců. V předchozích kapitolách byla provedena analýza právní úpravy politiky zaměstnanosti Evropské unie, přičemž nejdříve byl analyzován vývoj této úpravy v primárním právu a poté v právu sekundárním. Kromě samotných právních aktů byla pozornost věnována i celkovému strategickému rámci dané problematiky, který je vymezen Lisabonskou strategií a Evropskou strategií zaměstnanosti. Při této analýze byla snaha upřednostnit spíše komplexní pohled na právní úpravu politiky zaměstnanosti a zhodnotit tak co nejpestřejší paletu různých právních aktů, kterými je na úrovni Evropské unie upravena. V neposlední řadě byla provedena analýza relevantní judikatury Soudního dvora vztahující se k problematice zaměstnanosti a trhu práce, přičemž kromě samotných rozhodnutí tohoto Soudu byla analyzována a zhodnocena také úloha obecných zásad právních v této oblasti. Je tedy možno konstatovat, že cíl diplomové práce byl splněn. Úprava politiky zaměstnanosti v primárním právu byla analyzována z hlediska dynamického. Ze zjištěných informací vyplývá, že důraz na tuto problematiku má v primárním právu ES/EU rostoucí tendenci. Je tak možno usuzovat mj. i na základě skutečnosti, že v Římské smlouvě o založení EHS byla tato oblast zmiňována spíše v omezené míře a navíc v širším pojetí ve spojení se sociální politikou. Maastrichtská smlouva z roku 1992 však ale mezi poslání ES zakotvila dosahování vysoké úrovně zaměstnanosti a sociální ochrany a předznamenala tak zásadní změny, které v této oblasti následně nastaly. Počínaje Amsterodamskou smlouvou z roku 1997 je totiž v primárním právu v rámci Smlouvy o založení ES pevně zakotvena samostatná hlava s názvem Zaměstnanost a rovněž je mezi cíle Evropské unie zařazeno ustanovení o „dosahování vysoké úrovně zaměstnanosti“. Proto je možno označit Amsterodamskou smlouvu jako důležitý milník v právní úpravě politiky zaměstnanosti v primárním právu ES/EU, neboť právě tímto aktem dochází ke zdůraznění problematiky této politiky i na supranacionální úrovni. Co se týče Smlouvy z Nice a dosud neratifikované Lisabonské smlouvy, je možno konstatovat, že tyto akty primárního práva sice nepřináší tak významné změny v politice
102
zaměstnanosti jako již zmiňovaná Amsterodamská smlouva, nicméně trend v podobě většího důrazu na tuto politiku taktéž potvrzují. V souvislosti s analýzou sekundární legislativy upravující politiku zaměstnanosti EU je možno identifikovat velmi pestrou škálu právních aktů, které se liší zejména svou právní silou. V této oblasti je možno rozlišovat na jedné straně především rozhodnutí a doporučení Rady vydávané v rámci mechanismu koordinace politik zaměstnanosti členských států EU a na straně druhé ostatní právní akty s tímto procesem nesouvisející. Co se prvně jmenovaných týče, bylo na základě analýzy procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států zjištěno, že zejména použití doporučení v této oblasti je důsledkem poměrně slabých pravomocí supranacionálních entit v dané politice. Jejich nahrazení právními akty s vyšší právní silou ale brání neochota členských států, neboť tyto chtějí mít i nadále rozhodující vliv na politiku zaměstnanosti, která v současné době významně determinuje vývoj celého hospodářství. To potvrzuje i skutečnost, že na základě reformy Lisabonské strategie je od roku 2005 dbáno na větší propojení hlavních směrů hospodářské politiky s hlavními směry politik zaměstnanosti členských států. V rámci analýzy sekundární legislativy nesouvisející s procesem koordinace byla identifikována velmi pestrá škála těchto právních aktů od nařízení přes směrnice a rozhodnutí až po akty sui generis v podobě Bílých knih. Je tedy možno říci, že supranacionální entity mají dvojí možnost, kterak působit na politiky zaměstnanosti členských států. První možností je proces koordinace prostřednictvím rozhodnutí a doporučení vydávaných Radou. Druhou je pak zejména obsahová harmonizace národních právních úprav prostřednictvím směrnic týkajících se různých aspektů problematiky volného pohybu pracovníků. Analýza relevantní judikatury Soudního dvora prokázala, že tento Soud se v rámci problematiky zaměstnanosti a trhu práce zabývá velmi rozsáhlou a různorodou směsicí případů. Z daných rozhodnutí Soudního dvora je patrné, že významným způsobem přispívá k realizaci politiky zaměstnanosti EU, přičemž se ve své judikatuře snaží odbourávat překážky bránící volnému pohybu osob zejména velmi širokou interpretací pojmu pracovník a na druhé straně restriktivním výkladem výjimek ze zákazu omezení volného pohybu osob a zejména pracovníků. S rozhodovací činností Soudního dvora však souvisí také tzv. obecné zásady právní, které, jakožto další velmi důležitý pramen komunitárního práva, byly jako tzv. nepsané právo odvozeny právě tímto soudním orgánem. Zde je možno konstatovat, že s politikou zaměstnanosti souvisí především ty obecné zásady právní, které upravují oblast základních 103
práv ES/EU, kde Soudní dvůr formuloval celou řadu práv usnadňujících volný pohyb pracovníků a tedy i fungování jednotného vnitřního trhu. Obecné zásady právní tak nemohou být v rámci právní úpravy politiky zaměstnanosti Evropské unie opomíjeny, ale naopak tvoří její nepostradatelnou součást. Je zapotřebí rovněž poukázat na skutečnost, že v rámci této práce byly ověřovány čtyři důležité hypotézy, jejichž testování bylo těsně spjato s vytyčeným cílem a přispívalo tak k jeho plnění, přičemž přineslo rovněž některé důležité poznatky. První hypotéza že, změny v primárním právu ES/EU upravujícím politiku zaměstnanosti byly ovlivněny vývojem na trhu práce členských zemí EU, byla potvrzena. Dle analýzy vývoje úpravy politiky zaměstnanosti v primárním právu je možno identifikovat trend, kdy se zaměstnanost z původně okrajového tématu stává postupem času jednou z priorit ES/EU. Na základě statistických údajů o vývoji míry zaměstnanosti a nezaměstnanosti na trhu práce ES/EU a jejich komparace s vývojem v USA a Japonsku bylo jednoznačně prokázáno, kde lze hledat hlavní impuls pro trend ve změnách v úpravě politiky zaměstnanosti v primárním právu. Je zřejmé, že jak se prohluboval problém v podobě nepříznivého vývoje míry zaměstnanosti a nezaměstnanosti v rámci ES/EU, tak rostl důraz na politiku zaměstnanosti. Tento vývoj situace umožnil najít patřičný konsenzus mezi členskými státy pro zakotvení koordinované strategie zaměstnanosti přímo v primárním právu. Na supranacionální úroveň byly díky danému vývoji na trzích práce členských zemí přeneseny určité pravomoci a to i v tak citlivé oblasti, jakou pro členské státy politika zaměstnanosti bezesporu představuje. Je proto možno zcela jednoznačně konstatovat, že změny v primárním právu ES/EU upravujícím politiku zaměstnanosti byly ovlivněny nepříznivým vývojem na trhu práce členských zemí EU. Druhá hypotéza, že sekundární právní akty Společenství mají klíčovou úlohu v realizaci procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států EU, byla potvrzena částečně. Na základě analýzy procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států včetně nastínění problematiky Lisabonské strategie a Evropské strategie zaměstnanosti, bylo zjištěno, že sekundární právní akty vydávané orgány ES/EU v podobě rozhodnutí a doporučení jsou pro tento systém nepostradatelné. V příloze daných rozhodnutí, kde jsou uvedeny hlavní směry politik zaměstnanosti členských států ES/EU, je možno spatřovat konkrétní propojení úrovně unijní s úrovní národní v rámci této problematiky. 104
Je však třeba zmínit rovněž tu skutečnost, že danými rozhodnutími jsou realizována ustanovení primárního práva Evropského společenství. Konkrétně se jedná o hlavu VIII Zaměstnanost Smlouvy o založení ES, která představuje právní základ celého procesu koordinace v primárním právu a bez které by celý tento proces ve stávající podobě nemohl být realizován. Je tedy možno konstatovat, že pro samotnou koordinaci politik zaměstnanosti členských států jsou sice sekundární právní akty důležité, avšak zdaleka nejdůležitějším prvkem tohoto systému je ustanovení hlavy VIII Zaměstnanost SES, tedy primární právo. Ve světle všech výše uvedených skutečností je tak možné danou hypotézu potvrdit pouze částečně, neboť i když jsou rozhodnutí jakožto sekundární právní akty Společenství pro realizaci procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států ES/EU velmi důležité, nemohly by být vydávány bez příslušných ustanovení primárního práva ES/EU. Třetí hypotéza, jejímž smyslem bylo na příkladu České republiky ověřit, že sekundární právní akty ES mají relevantní vliv na určování důležitých vývojových trendů politik zaměstnanosti členských států, byla potvrzena částečně. Komparace právní úpravy PZ ČR a příslušné sekundární legislativy ES/EU v této oblasti prokázaly, že politika zaměstnanosti České republiky má v současné době v rámci své aktivní složky problém zaměřit se konkrétně na mladé a rovněž na starší uchazeče o zaměstnání. Jedná se však o rizikové skupiny na trhu práce, a i když je těmto skupinám věnována pozornost na úrovni EU, tak odpovídající promítnutí tohoto trendu do právní úpravy politiky zaměstnanosti ČR v podobě konkrétních nástrojů APZ zaměřených na tyto skupiny chybí. Na druhou stranu však bylo zjištěno, že v mnoha směrech je většina vývojových trendů politiky zaměstnanosti ČR v souladu s trendy vytyčovanými či prosazovanými ze strany supranacionálních entit. Jedná se zejména o důraz na rekvalifikaci, profesní a geografickou mobilitu pracovních sil, celoživotní vzdělávání či podporu podnikání jako cesty pro snižování nezaměstnanosti. Konečně je potřeba zdůraznit, že v České republice je věnována patřičná pozornost také zaměstnávání osob zdravotně znevýhodněných, přičemž v této oblasti je možno identifikovat v rámci APZ ČR takové nástroje, jako je např. příspěvek na vytvoření a provoz chráněné dílny a chráněného pracovního místa. Ve vztahu k dané hypotéze lze tedy konstatovat, že v případě České republiky mají sekundární právní akty ES vliv na určování některých důležitých vývojových trendů politiky zaměstnanosti. V případě již zmíněných dvou trendů v podobě zaměření aktivní politiky zaměstnanosti České republiky na mladé a starší uchazeče o zaměstnání tomu tak 105
ale není. Pomocí sekundární legislativy ES lze tedy ovlivnit některé významné vývojové trendy politik zaměstnanosti členských států, avšak rozhodně se nejedná o veškeré důležité trendy vývoje v této oblasti. S ohledem na tuto skutečnost byla daná hypotéza potvrzena pouze částečně. Čtvrtá hypotéza, že v politice zaměstnanosti Evropské unie a její právní úpravě hrají důležitou roli rozhodnutí Soudního dvora, byla potvrzena. Z analýzy judikatury tohoto Soudu je patrné, že se snažil a snaží odbourávat překážky volného pohybu pracovníků v rámci neustálého zdokonalování fungování jednotného vnitřního trhu. Ve světle tohoto cíle pak interpretuje komunitární právo v oblasti volného pohybu pracovníků, kdy na jedné straně uplatňuje poměrně rozsáhlou definici pojmu pracovník a na straně druhé dosti restriktivně interpretuje výjimky ze zákazu omezování volného pohybu osob, zejména pak osob pracujících či práci hledajících. V rámci obecných zásad právních bylo zjištěno, že s politikou zaměstnanosti souvisí především oblast základních práv ES/EU, kde Soudní dvůr formuloval celou řadu práv jako např. právo na zákaz diskriminace na základě pohlaví, a to jak v přístupu k zaměstnání a rovném odměňování tak také při odchodu do důchodu. Stejně tak je zde právo na zákaz diskriminace v zaměstnání na základě sexuální orientace nebo při změně pohlaví. Je tedy zřejmé, že jak judikatura Soudního dvora, tak i obecné zásady právní tvoří důležitou součást právní úpravy politiky zaměstnanosti Evropské unie a vyplňují mezery, které vznikají při úpravě této politiky v rámci primárního a sekundárního práva ES/EU. V rámci daných hypotéz byl de facto potvrzen i obecný závěr konstatovaný již na konci první kapitoly této práce, která obsahuje nezbytný teoretický základ a obecnou charakteristiku politiky zaměstnanosti. Jedná se o skutečnost, že v rámci jednotlivých nástrojů politiky zaměstnanosti a to ať již na úrovni národní či supranacionální, hrají důležitou úlohu právě nástroje legislativní. Pokud je ve vztahu legislativy k nástrojům institucionálním a finančním respektován jejich vzájemný soulad a komplementárnost, přispívá následně vzájemná interakce a spolupůsobení těchto nástrojů k efektivnímu fungování politiky zaměstnanosti. Tímto následně dochází ke stimulaci ekonomického růstu nejen v rámci daného státu ale i takového subjektu sui generis, jakým Evropská unie bezesporu je. Celkově je možno konstatovat, že přínos této práce nespočívá v detailní analýze právní úpravy politiky zaměstnanosti Evropské unie dle jednotlivých pramenů komunitárního práva tj. primárního a sekundárního práva ES/EU, konstantní judikatury Soudního dvora 106
a obecných zásad právních. Hlavní přínos spočívá především v komplexní analýze problematiky právní úpravy politiky zaměstnanosti EU a přiblížení základních vývojových trendů v této oblasti na supranacionální úrovni a vzájemnou provázanost a interakci s úrovní národní v podobě členských států EU. Rovněž je třeba zdůraznit i tu skutečnost, že v tomto komplexním pojetí dané problematiky je pamatováno také na strategický rámec, jehož těžiště se nachází zejména v Lisabonské strategii a Evropské strategii zaměstnanosti. S ohledem na komplexní pojetí problematiky právní úpravy politiky zaměstnanosti EU v této práci a absenci detailní analýzy veškerých aspektů s touto problematikou souvisejících, lze na tomto místě alespoň doporučit další možné směry výzkumu. Je to především téma primárního práva upravujícího politiku zaměstnanosti a v této souvislosti bližší objasnění celkového pozadí jeho změn včetně postojů jednotlivých členských států Evropské unie k tomuto vývoji. Sekundární právo v procesu koordinace politik zaměstnanosti členských států je rovněž směrem, kde lze analyzovat a hodnotit řadu vývojových trendů a rovněž vzájemnou interakci a provázanost supranacionální úrovně s úrovní členských států. Je však možné soustředit se pouze na tu sekundární komunitární legislativu, která s procesem koordinace nesouvisí, a zde přiblížit konkrétně implementaci jednotlivých směrnic v této oblasti na národní úrovni např. na úrovni České republiky. Velmi atraktivní směr dalšího výzkumu rovněž skýtá judikatura Soudního dvora. Zde je totiž možno vyabstrahovat a blíže analyzovat pouze tu judikaturu, která souvisí jen s určitým aspektem či složkou politiky zaměstnanosti, kdy např. v rámci orientace pouze na její pasivní složku lze analyzovat prioritně judikaturu týkající se nároku na podporu v nezaměstnanosti. V této práci byly pouze ve stručnosti zmíněny institucionální a finanční nástroje politiky zaměstnanosti EU. Podrobná analýza např. finančních nástrojů se zřetelem na relevantní legislativu upravující jejich používání rovněž skýtá zajímavé možnosti dalšího výzkumu. Závěrem lze již pouze konstatovat, že problematika právní úpravy politiky zaměstnanosti Evropské unie je oblastí velmi rozsáhlou, přičemž v rámci jediné diplomové práce není možné podrobně analyzovat veškeré aspekty, které s ní souvisí. Proto snad lze vyslovit skromné přání, aby téma této práce a její zaměření či alespoň určitá její část zaujala některé studenty natolik, aby se rozhodli pokračovat v jednom z naznačených směrů dalšího výzkumu, a to ať již v rámci svých bakalářských či diplomových prací.
107
Bibliografie Odborné publikace •
BRDEK, Miroslav, JÍROVÁ, Hana, KREBS, Vojtěch. Trendy v evropské sociální politice. Praha: ASPI Publishing, s. r. o., 2002. 252 s. ISBN 80-86395-25-1.
•
BROŽOVÁ, Dagmar. Společenské souvislosti trhu práce. Praha: Sociologické nakladatelství, 2003. 140 s. ISBN 80-86429-16-4.
•
DAVID, Vladislav, SLADKÝ, Pavel, ZBOŘIL, František. Mezinárodní právo veřejné s kauzuistikou. Praha: Leges, 2008. 432 s. ISBN 978-80-87212-08-0.
•
Employment in Europe 2005 – Recent Trends and Prospects. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2005. 301 s. ISBN 92-894-9916-8.
•
Employment in Europe 2006. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2006. 291 s. ISBN 92-79-02642-9.
•
Employment in Europe 2007. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2007. 318 s. ISBN 978-92-79-06669-6.
•
Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008. 292 s. ISBN 978-92-79-09809-3.
•
Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika: politika pro občany. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002. 48 s. ISBN 80-86552-06-3.
•
Evropská politika zaměstnanosti a sociální politika, 1999 – 2001: pracovní místa, soudržnost, produktivita. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2002. 44. s. ISBN 80-86552-31-4.
•
Evropská strategie zaměstnanosti a Česká republika: základní dokumenty. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2003. 160 s. ISBN 80-86552-49-7.
•
Evropské právo – základní dokumenty. Ostrava-Hrabůvka: Sagit, a. s., 2007. 240 s. ISBN 978-80-7208-640-5.
108
•
FIALA, Petr, PITROVÁ, Markéta. Evropská unie. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2003. 743 s. ISBN 80-7325-015-2.
•
HAD, Miloslav. Akt o jednotné Evropě. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993. 36 s. ISBN 80-901301-5-1.
•
HAD, Miloslav. Římské smlouvy. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1993. 218 s. ISBN 80-901-301-6-X.
•
HALÁSEK, Dušan, RUTTEOVÁ, Lenka. Rozhodování ve veřejném sektoru. Ostrava: VŠB – Technická univerzita Ostrava, 2006. 231 s. ISBN 80-248-0570-7.
•
HALÁSEK,
Dušan,
ZEZULOVÁ,
Lenka.
Veřejná
politika.
Ostrava:
VŠB – Technická univerzita Ostrava, 2004, 200 s. ISBN 80-248-0711-4. •
KLEVETA, Jaroslav. Státní politika zaměstnanosti. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2000. 48 s. ISBN 80-244-0147-9.
•
KLIKOVÁ,
Christiana,
KOTLÁN,
Igor.
Hospodářská
politika.
Ostrava:
SOKRATES, 2003. 275 s. ISBN 80-86572-04-8. •
KRÁL,
Richard,
SVOBODA, Pavel,
TICHÝ,
Luboš,
ZEMÁNEK, Jiří.
Amsterodamská smlouva. Praha: Delegace Evropské komise v České republice, 1998. 168 s. ISBN 80-85864-48-7. •
KREBS, Vojtěch, a kol. Sociální politika. 3. přepracované vydání. Praha: ASPI, a. s., 2005. 504 s. ISBN 80-7357-050-5.
•
LEIBLOVÁ, Zdeňka. Zákon o zaměstnanosti s komentářem. 2. vydání. Olomouc: ANAG, 2005. 267 s. ISBN 80-7273-264-7.
•
LEITMANOVÁ, Ivana. Trh práce EU a ČR: stav a vývoj. České Budějovice: Datapartner, 1999. 168 s. ISBN 80-902696-0-5.
•
MASOPUST, Zdeněk. Evropská sociální politika: Cesta vpřed pro Unii – Bílá kniha. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1994. 56 s. ISBN 80-85864-06-1.
•
MASOPUST, Zdeněk. Růst, konkurenceschopnost, zaměstnanost: Výzvy a cesty vpřed do 21. století – Bílá kniha. Praha: Ústav mezinárodních vztahů, 1994. 147 s. ISBN 80-85864-03-7.
109
•
PÍTROVÁ, Lenka, POMAHAČ, Richard. Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora 1. díl. Praha: Linde Praha, a. s., 2000. 360 s. ISBN 80-7201-204-5.
•
PÍTROVÁ, Lenka, POMAHAČ, Richard. Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora 2. díl. Praha: Linde Praha, a. s., 2001. 352 s. ISBN 80-7201-252-5.
•
PÍTROVÁ, Lenka, POMAHAČ, Richard. Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora 3. díl. Praha: Linde Praha, a. s., 2005. 304 s. ISBN 80-7201-550-8.
•
PÍTROVÁ, Lenka, POMAHAČ, Richard. Průvodce judikaturou Evropského soudního dvora 4. díl. Praha: Linde Praha, a. s., 2006. 303 s. ISBN 80-7201-584-2.
•
POSPÍŠIL, Richard. Vybrané kapitoly z ekonomiky Evropské unie. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2003. 96 s. ISBN 80-244-0768-X.
•
Právní předpisy o zaměstnanosti. 6. vydání. Praha: Ministerstvo práce a sociálních věcí, 2006. 168 s. ISBN 80-86878-36-8.
•
SCHWARZ, Josef, SLÁDKOVÁ, Ivana, JABŮRKOVÁ, Milena, MÁTL, Ondřej, NOVÁKOVÁ, Gabriela. Jsme v Evropě zaměstnatelní? Praha: Národní vzdělávací fond, 2005. 128 s. ISBN 80-86728-27-7.
•
SIROVÁTKA, Tomáš, MAREŠ, Petr, a kol. Směřování české sociální politiky s důrazem na agendu Lisabonské strategie. Praha: VÚPSV, výzkumné centrum Brno, 2005. 154 s. ISBN 80-239-5792-9.
•
Sociální agenda 2005 – 2010. Lucemburk: Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, 2005. 36 s. ISBN 92-894-9155-8.
•
STEHLÍK, Václav. Právo Evropské unie v dokumentech. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2008. 500 s. ISBN 978-80-244-1949-7.
•
ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Dimenze ochrany lidských práv v Evropské unii. 2. rozšířené a aktualizované vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2008. 256 s. ISBN 978-80-7201-710-2.
•
ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Evropská unijní ochrana lidských práv. Praha: Linde Praha, a. s., 2001. 217 s. ISBN 80-7201-278-9.
110
•
ŠIŠKOVÁ, Naděžda. Základní otázky sbližování českého práva s právem ES. Praha: CODEX Bohemia, s. r. o., 1998. 336 s. ISBN 80-85963-77-9.
•
ŠIŠKOVÁ, Naděžda, STEHLÍK, Václav. Evropské právo 1 – Ústavní základy Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007. 312 s. ISBN 978-80-7201-680-8.
•
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. 2. vydání. Praha: VŠE Praha, 2000. 369 s. ISBN 80-7079-946-3.
•
ŠREIN, Zdeněk. Mechanismy hospodářské politiky Evropské unie. Přepracované vydání. Ústí nad Labem: Univerzita Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem, 2008. 298 s. ISBN 978-80-7414-077-8.
•
TICHÝ, Luboš, a kol. Dokumenty ke studiu evropského práva. 2. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 1999. 696 s. ISBN 80-7201-195-2.
•
TICHÝ, Luboš, ARNOLD, Rainer, SVOBODA, Pavel, ZEMÁNEK, Jiří, KRÁL, Richard. Evropské právo. Praha: C. H. Beck, 1999. 915 s. ISBN 80-7179-113-X.
•
TICHÝ, Luboš, ARNOLD, Rainer, SVOBODA, Pavel, ZEMÁNEK, Jiří, KRÁL, Richard. Evropské právo. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004. 919 s. ISBN 80-7179-449-X.
•
TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 4. vydání. Praha: Linde Praha, a. s., 2004. 306 s. ISBN 80-7201-478-1.
•
WINKLER, Jiří, WILDMANNOVÁ, Mirka. Evropské pracovní trhy a průmyslové vztahy. Praha: Computer Press, 1999. 143 s. ISBN 80-7226-195-9.
•
WINKLER, Jiří, ŽIŽLAVSKÝ, Martin. Český trh práce a Evropská strategie zaměstnanosti. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 2004. 241 s. ISBN 80-210-3565-X.
•
ZBÍRAL, Robert. Institucionální rámec Evropské unie. Praha: Linde Praha, a. s., 2007. 240 s. ISBN 978-80-7201-682-2
111
Právní akty333 Právní akty primárního práva ES/EU •
Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Úřední věstník nepublikováno.
Dostupné
na
smlouvy-spolecenstvi-a-jejich-novelizace/>. •
Jednotný evropský akt. Úřední věstník L 169, 29. 6. 1987, s. 1 – 17.
•
Smlouva o Evropské unii. Úřední věstník C 191, 29. 7. 1992, s. 1 – 136.
•
Amsterodamská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii, Smlouvy o založení Evropských společenství a související akty. Úřední věstník C 340, 10. 11. 1997, s. 1 – 129.
•
Niceská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii, Smlouvy o založení Evropských společenství a některé související akty. Úřední věstník C 80, 10. 3. 2001, s. 1 – 87.
•
Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství. Úřední věstník C 306, 17. 12. 2007, s. 1 – 231.
Rozhodnutí Soudního dvora •
15/69 Württembergische Milchverwertung-Südmilch AG v. Salvatore Ugliola [1969] ECR 363.
•
41/71 Van Duyn v. Home Office [1974] ECR 1337.
•
152/73 Giovanni Maria Sotgiu v. Deutsche Bundespost [1974] ECR 153.
•
2/74 Jean Reyners v. Belgian State [1974] ECR 631.
•
36/74 B. N. O. Walrave and L. J. N. Koch v. Association Union cycliste internationale, Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie et Federación Española Ciclismo [1976] ECR 1405.
333
Jedná se o veškeré právní akty (včetně politických deklarací), které jsou setříděny do několika skupin. Jednotlivé skupiny jsou za sebou řazeny dle právní síly aktů v nich uvedených a to sestupně od nejvyšší právní síly po nejnižší.
112
•
43/75 Gabrielle Defrenne v. Société anonyme belge de navigation aérienne Sabena [1976] ECR 455.
•
149/79 Commission of the European Communities v. Kingdom of Belgium [1980] ECR 3881.
•
53/81 D. M. Levin v. Staatssecretaris van Justitie [1982] ECR 1035.
•
152/84 M. H. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority (Teaching) [1986] ECR 723.
•
222/84 Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651.
•
66/85 Deborah Lawrie-Blum v. Land Baden-Württemberg [1986] ECR 2121.
•
139/85 R. H. Kempf v. Staatssecretaris van Justitie [1986] ECR 1741.
•
223/86 Pesca Valentia Limited v. Ministry for Fisheries and Forestry, Ireland and the Attorney General [1988] ECR 83.
•
196/87 Udo Steymann v. Staatssecretaris van Justitie [1988] ECR 6159.
•
344/87 I. Bettray v. Staatssecretaris van Justitie [1989] ECR 1621.
•
C-379/87 Anita Groener v. Minister for Education and the City of Dublin Vocational Educational Committee [1989] ECR 3967.
•
C-33/89 Maria Kowalska v. Freie und Hansestadt Hamburg [1990] ECR I-2591.
•
C-292/89 The Queen v. Immigration Appeal Tribunal, ex parte Gustaff Desiderius Antonissen [1991] ECR I-745.
•
C-345/89 Criminal proceedings against Alfred Stoeckel [1991] ECR I-4047.
•
C-357/89 V. J. M. Raulin v. Minister van Onderwijs en Wetenschpappen [1992] ECR I-1027.
•
C-415/93 Union royale belge des sociétés de football association ASBL v. JeanMarc Bosman, Royal club liégeois SA v. Jean-Marc Bosman and others and Union
113
des associations européennes de football (UEFA) v. Jean-Marc Bosman [1995] ECR I-4921. •
C-450/93 Eckhard Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen [1995] ECR I-3051.
•
C-13/94 P. v. S. and Cornwall County Council [1996] ECR I-2143.
•
C-243/95 Kathleen Hill and Ann Stapleton v. The Revenue Commissioners and Department of Finance [1998] ECR I-3739.
•
C-409/95 Hellmut Marschall v. Land Nordrhein-Westfalen [1997] ECR I-6363.
•
C-249/96 Lisa Jacqueline Grant v. South-West Trains Ltd. [1998] ECR I-621.
•
C-273/97 Angela Maria Sirdar v. The Army Board and Secretary of State for Defence [1999] ECR I-7403.
•
C-337/97 C. P. M. Meeusen v. Hoofddirective van de Informatie Beheer Groep [1999] ECR I-3289.
•
C-224/98 Marie-Nathalie D'Hoop v. Office national de l'emploi [2002] ECR I-6191.
•
C-285/98 Tanja Kreil v. Bundesrepublik Deutschland [2000] ECR I-69.
•
C-476/99 H. Lommers v. Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij [2002] ECR I-2891.
•
C-311/01 Commission of the European Communities v. Kingdom of the Netherlands [2003] ECR I-13103.
•
C-138/02 Brian Francis Collins v. Secretary of State for Work and Pensions [2004] ECR I-2703.
•
C-456/02 Michel Trojani v. Centre public d'aide sociale de Bruxelles [2004] ECR I-7573.
•
C-203/03 Commission of the European Communities v. Republic of Austria [2005] ECR I-935.
•
C-258/04 Office national de l’emploi v. Ioannis Ioannidis [2005] ECR I-8275.
114
Sekundární právní akty ES •
Směrnice Rady 64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Úřední věstník L 56, 4. 4. 1964, s. 850 – 857.
•
Nařízení Rady 1612/68 ze de 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství. Úřední věstník L 257, 19. 10. 1968, s. 15 – 26.
•
Nařízení Rady 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství. Úřední věstník L 149, 5. 7. 1971, s. 2 – 50.
•
Nařízení Rady 574/72 ze dne 21. března 1972 kterým se stanoví prováděcí pravidla k Nařízení č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství. Úřední věstník L 74, 27. 3. 1972, s. 1 – 83.
•
Směrnice Rady 75/117/EHS ze dne 10. února 1975 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se uplatňování zásady stejné odměny za práci pro muže a ženy. Úřední věstník L 45, 19. 2. 1975, s. 179 – 180.
•
Směrnice Rady 76/207/EHS ze dne 9. února 1976 o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky. Úřední věstník L 39, 28. 10. 1980, s. 187 – 189.
•
Rozhodnutí Rady 97/16/ES ze dne 20. prosince 1996 o zřízení Výboru pro zaměstnanost a trh práce. Úřední věstník L 6, 10. 1. 1997, s. 32 – 33.
•
Council Resolution 98/C 30/01 of 15 December 1997 on the 1998 Employment Guidelines. Official Journal C 30, 28. 1. 1998, s. 1 – 5.
•
Council Resolution 1999/C 69/02 of 22 February 1999 on the 1999 Employment Guidelines. Official Journal C 69, 12. 3. 1999, s. 2 – 8.
•
Rozhodnutí Rady 2000/98/ES ze dne 24. ledna 2000 o zřízení Výboru pro zaměstnanost. Úřední věstník L 29, 4. 2. 2000, s. 21 – 22.
115
•
Council Decision 2000/228/EC of 13 March 2000 on guidelines for Member States´ employment policies for the year 2000. Official Journal L 72, 21. 3. 2000, s. 15 – 20.
•
Council Decision 2001/63/EC of 19 January 2001 on Guidelines for Member States´ employment policies for the year 2001. Official Journal L 22, 24. 1. 2001, s. 27 – 37.
•
Council Decision 2002/177/EC of 18 February 2002 on guidelines for Member States´ employment policies for the year 2002. Official Journal L 60, 1. 3. 2002, s. 70 – 80.
•
Council Decision 2003/578/EC of 22 July 2003 on guidelines for the employment policies of the Member States. Official Journal L 197, 5. 8. 2003, s. 13 – 21.
•
Doporučení Rady 2003/579/ES ze dne 22. července 2003 o provádění politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 197, 5. 8. 2003 s. 22 – 30.
•
Rozhodnutí Rady 2004/740/ES ze dne 4. října 2004 o hlavních zásadách politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 326, 29. 10. 2004, s. 45 – 46.
•
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES ze dne 6. července 2005 o uznávání odborných kvalifikací. Úřední věstník L 255, 30. 9. 2005, s. 22 – 142.
•
Rozhodnutí Rady 2005/600/ES ze dne 12. července 2005 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 205, 6. 8. 2005, s. 21 – 27.
•
Rozhodnutí Rady 2006/544/ES ze dne 18. července 2006 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 215, 5. 8. 2006, s. 26 – 27.
•
Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady 1672/2006/ES ze dne 24. října 2006 kterým se zavádí Program Společenství pro zaměstnanost a sociální solidaritu – Progress. Úřední věstník L 315, 15. 11. 2006, s. 1 – 8.
•
Nařízení Evropského parlamentu a Rady 1927/2006 ze dne 20. prosince 2006 o zřízení Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci. Úřední věstník L 406, 30. 12. 2006, s. 1 – 6.
116
•
Rozhodnutí Rady 2007/491/ES ze dne 10. července 2007 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 183, 13. 7. 2007, s. 25 – 26.
•
Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 47 – 54.
•
Rozhodnutí Rady 2009/536/ES ze dne 7. července 2009 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 180, 11. 7. 2009, s. 16 – 17.
Právní předpisy ČR •
Zákon č. 1/1991, o zaměstnanosti.
•
Zákon č. 2/1991, o kolektivním vyjednávání.
•
Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
•
Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.
•
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.
•
Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.
•
Zákon č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu.
•
Zákon č. 187/2006, o nemocenském pojištění.
•
Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce.
•
Zákon č. 309/2006 Sb., o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci.
Politické deklarace •
Community Charter of Fundamental Social Rights of Workers. Official Journal COM 89/248, 9. 12. 1989.
•
Listina základních práv Evropské unie. Úřední věstník C 303, 14. 12. 2007, s. 1 – 16.
117
Elektronické zdroje •
Amsterodamská smlouva [online]. 19. 7. 2008
[cit. 25. 4. 2009]. Dostupné
na . •
BERÁNKOVÁ,
Kateřina.
Národní
akční
plán
zaměstnanosti
2004 – 2006 [online]. 14. 7. 2004 [cit. 20. 7. 2009]. Dostupné na . •
Employment Committee [online]. 23. 3. 2005
[cit. 24. 4. 2009]. Dostupné
na . •
Employment
Policy
Guidelines
(2005
–
2008)
[online].
3.
10.
2007
[cit. 28. 4. 2009]. Dostupné na . •
European Employment Strategy [online]. 1. 1. 2006 [cit. 24. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Evropská komise: Zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti [online]. 7. 4. 2009 [cit. 14. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Evropská strategie zaměstnanosti [online]. 6. 4. 2009 [cit. 14. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Evropská strategie zaměstnanosti [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na .
•
Evropský sociální fond v ČR [online]. 3. 4. 2007 [cit. 15. 4. 2009]. Dostupné na .
•
FALTOVÁ,
Michaela,
problematikou
ZUNT,
Tomáš.
1.
2008
[online].
3.
Malý [cit.
14.
průvodce 7.
diskriminační
2009].
Dostupné
na . •
Hospodářská a sociální soudržnost [online]. 28. 1. 2003 [cit. 21. 4. 2009]. Dostupné
na
soudrznost/1000700/5254/>.
118
•
HOUSKA, Martin. Lisabonská strategie [online]. 11. 1. 2006 [cit. 5. 5. 2009]. Dostupné na .
•
Iniciativy Evropské komise [online]. 19. 4. 2007 [cit. 20. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Lisabonská smlouva [online]. 1. 1. 2008 [cit. 25. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Lisabonská strategie – ambice jsou zapotřebí víc než kdy jindy [online]. 23. 11. 2004 [cit. 1. 5. 2009]. Dostupné na .
•
MATULA, Pavel. Základní údaje o Úřadu práce ve Vsetíně [online]. 16. 3. 2009 [cit. 4. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Mezinárodní organizace práce (ILO) [online]. 23. 5. 2005 [cit. 16. 3. 2009]. Dostupné na .
•
Nařízení o Evropském globalizačním fondu [online]. 17. 12. 2008 [cit. 20. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Národní akční plán zaměstnanosti [online]. 12. 11. 2008 [cit. 20. 7. 2009]. Dostupné
na
zamestnanosti>. •
Národní program reforem ČR 2008 – 2010 [online]. 2. 10. 2008 [cit. 19. 7. 2009]. Dostupné
na
cr/pripominkovani-legislativy/art_26724/196-08-narodni-program-reforem-cr2008-2010-t-2-10-2008.aspx>. •
NAVRÁTIL,
Marcel.
Služba
EURES
v Evropské
unii
a
Evropském
hospodářském prostoru [online]. 30. 10. 2007 [cit. 14. 4. 2009]. Dostupné na . •
OP Lidské zdroje a zaměstnanost [online]. 3. 4. 2007 [cit. 15. 4. 2009]. Dostupné na .
119
•
PÍTROVÁ, Lenka, a kol. Lisabonská smlouva: co nového by měla přinést? [online]. 1. 1. 2008 [cit. 23. 4. 2009]. Dostupné na .
•
PLÁNIČKOVÁ, Zuzana, DEŇOVÁ, Renata, KRUTINA, Miroslav, MÚKA, Ondřej, ŠPAČEK, Jan. Soudní praxe v oblasti diskriminace na trhu práce
[online].
1.
3.
2008
[cit.
14.
7.
2009].
Dostupné
na
. •
Platné právní předpisy – sociální politika [online]. 1. 8. 2009 [cit. 2. 8. 2009]. Dostupné na .
•
Práce
a
právo
[online].
6.
4.
2009
[cit.
14.
4.
2009].
Dostupné
na . •
Růst a zaměstnanost (18 měsíční program Rady) [online]. 28. 6. 2008 [cit. 30. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Římské smlouvy [online]. 1. 5. 2004 [cit. 20. 4. 2009]. Dostupné na .
•
Směrnice Rady (76/207/EHS) o zavedení zásady rovného zacházení [online]. 11.
6.
2006
[cit.
17.
7.
2009].
Dostupné
na
index.shtml?apc=rz237492-1-->. •
Smlouva z Nice [online]. 19. 7. 2008
[cit. 25. 4. 2009]. Dostupné na
. •
Stručné anotace jednotlivých právních předpisů ES vydaných v úředním věstníku ES v roce 2005 [online]. 1. 1. 2005 [cit. 19. 7. 2009]. Dostupné na .
120
•
Treaty establishing the European Economic Community, EEC Treaty – original text
[online].
10.
7.
2007
[cit.
27.
4.
2009].
Dostupné
na
. •
URBAN, Luděk. Lisabonská strategie [online]. 19. 7. 2008 [cit. 4. 5. 2009]. Dostupné na .
•
Výběr dokumentů EU 1/2004 [online]. 1. 1. 2004 [cit. 20. 7. 2009]. Dostupné na <www.psp.cz/kps/pi/doc_eu_04_01.doc>.
•
WHELANOVÁ,
Markéta.
Sociální
právo
ES
[online].
11.
6.
2004
[cit. 15. 4. 2009]. Dostupné na . •
Zaměstnanost
[online].
1.
6.
2008
[cit.
4.
4.
2009].
Dostupné
na
. •
Zpráva
o
plnění
Národního
programu
reforem
ČR
2007
[online].
1. 10. 2007 [cit. 22. 7. 2009]. Dostupné na .
Ostatní zdroje •
GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v EU. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2005.
•
GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v kontextu NAP. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2000.
•
Konzultace na Úřadu práce ve Vsetíně, pobočce Valašské Meziříčí.
•
Petr Šimerka: Chceme dočasně zvýšit podporu v nezaměstnanosti. Práce & sociální politika, 2009, roč. 6, č. 7-8, s. 1. ISSN 0049-0962.
•
STEHLÍK, Václav. Jednotný vnitřní trh EU – Volný pohyb osob. Studijní materiál z předmětu Jednotný vnitřní trh. Olomouc: UP v Olomouci, 2008.
•
Strategie flexijistoty je více než aktuální. Práce & sociální politika, 2009, roč. 6, č. 4, s. 1. ISSN 0049-0962.
121
Seznam zkratek APZ
aktivní politika zaměstnanosti
AT
Rakousko
BE
Belgie
BG
Bulharsko
CY
Kypr
CZ
Česká republika
ČR
Česká republika
DE
Spolková republika Německo
DK
Dánsko
DPH
daň z přidané hodnoty
EC
Evropské společenství
EE
Estonsko
EGF
Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci
EHS
Evropské hospodářské společenství
EL
Řecko
EMCO
Výbor pro zaměstnanost
ES
Evropská společenství; Evropské společenství; v grafech uvedených v přílohách je takto označováno Španělsko
ESF
Evropský sociální fond
ESZ
Evropská strategie zaměstnanosti
EU
Evropská unie
EUR
euro
EURES
Evropské služby zaměstnanosti
FI
Finsko
FIFA
Mezinárodní fotbalová asociace
FR
Francie
HU
Maďarsko
IE
Irsko
ILO
Mezinárodní organizace práce
IT
Itálie
JEA
Jednotný evropský akt
JP
Japonsko 122
JVT
jednotný vnitřní trh
KSZ
koordinovaná strategie zaměstnanosti
LT
Litva
LU
Lucembursko
LV
Lotyšsko
MERCOSUR Jihoamerický společný trh MPSV ČR
Ministerstvo práce a sociálních věcí České republiky
MT
Malta
NL
Nizozemsko
NPR
Národní program reforem
OECD
Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj
OJ
Úřední věstník (Official Journal)
OSN
Organizace spojených národů
PL
Polsko
PPZ
pasivní politika zaměstnanosti
PT
Portugalsko
PZ
politika zaměstnanosti
PZ ČR
politika zaměstnanosti České republiky
RO
Rumunsko
SE
Švédsko
SI
Slovinsko
SK
Slovensko
SVČ
samostatná výdělečná činnost
UK
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
ÚP
úřad práce, úřady práce
US
Spojené státy americké
USA
Spojené státy americké
123
Seznam příloh Příloha č. 1
Právní předpisy upravující oblast politiky zaměstnanosti v České republice
Příloha č. 2
Koordinovaná strategie zaměstnanosti dle ustanovení Hlavy VIII Zaměstnanost Smlouvy o ES
Příloha č. 3
Míra nezaměstnanosti v Evropské unii
Příloha č. 4
Srovnání vývoje míry nezaměstnanosti v EU s USA a Japonskem
Příloha č. 5
Míra zaměstnanosti v Evropské unii
Příloha č. 6
Srovnání vývoje míry zaměstnanosti v EU s USA a Japonskem
Příloha č. 7
Základní cíle Evropské strategie zaměstnanosti
Příloha č. 8
Přehled rozhodnutí Rady stanovujících hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU
Příloha č. 9
Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU pro rok 1998 dle jednotlivých pilířů Evropské strategie zaměstnanosti
Příloha č. 10
Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU pro období 2008 – 2010 dle stanovených priorit
Příloha č. 11
Vybrané sekundární právní akty upravující oblast politiky zaměstnanosti EU
124
Příloha č. 1 Právní předpisy upravující oblast politiky zaměstnanosti v České republice Stěžejní právní předpisy
Ostatní právní předpisy Zákon č. 2/1991, o kolektivním vyjednávání Zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád
Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti
Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách
Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
Zákon č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu Zákon č. 187/2006, o nemocenském pojištění Zákon č. 309/2006 Sb., o zajištění dalších podmínek bezpečnosti a ochrany zdraví při práci
Pramen: Práce a právo [online]. 6. 4. 2009 [cit. 14. 4. 2009]. Dostupné na . Vlastní zpracování.
125
Příloha č. 2 Koordinovaná strategie zaměstnanosti dle ustanovení Hlavy VIII Zaměstnanost Smlouvy o ES Článek SES
Znění článku
125
Členské státy a Společenství pracují v souladu s touto hlavou na rozvoji koordinované strategie zaměstnanosti a zejména na podpoře kvalifikace, vzdělání a přizpůsobivosti pracovníků a schopnosti trhů práce reagovat na hospodářské změny, aby dosáhly cílů článku 2 Smlouvy o EU a článku 2 Smlouvy o založení ES.
126
Členské státy přispívají svou politikou zaměstnanosti slučitelnou s hlavními směry hospodářských politik členských států a Společenství k dosažení cílů uvedených v článku 125 SES. Členské státy považují podporu zaměstnanosti za záležitost společného zájmu a slaďují své odpovídající činnosti podle článku 128 SES v Radě, přičemž přihlížejí k vnitrostátním zvyklostem, které se týkají odpovědnosti sociálních partnerů.
127
Společenství přispívá k dosažení vysoké úrovně zaměstnanosti tím, že podněcuje spolupráci mezi členskými státy a podporuje a případně doplňuje jejich opatření. Uznává přitom působnost členských států. Cíl dosažení vysoké úrovně zaměstnanosti je brán v úvahu při vymezování a provádění politik a činností Společenství.
128
Na základě společné výroční zprávy Rady a Komise přezkoumává Evropská rada každým rokem stav zaměstnanosti ve Společenství a přijímá k tomu závěry. Na základě závěrů Evropské rady stanoví Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem, Hospodářským a sociálním výborem, Výborem regionů a Výborem pro zaměstnanost každoročně kvalifikovanou většinou hlavní zásady, které berou členské státy v úvahu při své politice zaměstnanosti. Tyto hlavní zásady musí být slučitelné s hlavními směry hospodářských politik členských států. Každý členský stát předkládá Radě a Komisi výroční zprávu o hlavních opatřeních, která přijal k provádění své politiky zaměstnanosti s ohledem na hlavní zásady politiky zaměstnanosti. Na základě výročních zpráv jednotlivých členských států a stanovisek Výboru pro zaměstnanost prověřuje Rada každoročně provádění politiky zaměstnanosti členských států s ohledem na hlavní zásady zaměstnanosti. Rada přitom může kvalifikovanou většinou na doporučení Komise podat členským státům doporučení, považuje-li to na základě výsledků prověrky za vhodné. Na základě výsledků této prověrky podají Rada a Komise Evropské radě společnou výroční zprávu o situaci zaměstnanosti ve Společenství a o provádění hlavních zásad zaměstnanosti.
129
Rada může postupem podle článku 251 SES po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů přijmout stimulační opatření ke spolupráci mezi členskými státy a k podpoře jejich činnosti v oblasti zaměstnanosti prostřednictvím podnětů, které mají za cíl rozvíjet výměnu informací a osvědčených zkušeností, poskytovat srovnávací analýzy a poradenství, jakož i podporovat inovační přístupy a vyhodnocovat zkušenosti, zejména využitím pilotních projektů. Tato opatření nezahrnují harmonizaci právních předpisů členských států.
130
Rada zřídí po konzultaci s Evropským parlamentem Výbor pro zaměstnanost s poradní funkcí k podpoře koordinace politik zaměstnanosti a trhu práce mezi členskými státy. Výbor má za úkol sledovat vývoj stavu zaměstnanosti a politiky zaměstnanosti členských států a Společenství a podávat na žádost Rady nebo Komise nebo z vlastního podnětu stanoviska a přispívat k přípravě jednání Rady. Výbor při plnění svých úkolů konzultuje sociální partnery. Členské státy a Komise jmenují každý po dvou členech výboru.
Význam pro KSZ Značný (je zde přímo zakotvena KSZ jako taková)
Střední (tímto je vymezena úloha členských států v rámci KSZ)
Střední (tímto je vymezena úloha Společenství v rámci KSZ)
Značný (jedná se de facto o stěžejní ustanovení, na základě kterého proces koordinace probíhá)
Malý (vzhledem k celkově omezeným pravomocem Rady v daných situacích)
Malý (s ohledem na nízké pravomoci Výboru pro zaměstnanost)
Pramen: KRÁL, Richard, SVOBODA, Pavel, TICHÝ, Luboš, ZEMÁNEK, Jiří. Amsterodamská smlouva. Praha: Delegace Evropské komise v České republice, 1998, s. 53 – 54. Vlastní zpracování.
126
Příloha č. 3 Míra nezaměstnanosti v Evropské unii Vývoj míry nezaměstnanosti a ukazatele NAWRU v EU-15 a EU-27 v období 1982 – 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 24. Pozn.: V tabulce se objevuje také ukazatel strukturální míry nezaměstnanosti, tzv. NAWRU (Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment) – tedy míra nezaměstnanosti, která je v souladu se stabilním růstem mzdových sazeb (tento stav je dosažen, pokud je mj. skutečný výstup roven potenciálnímu výstupu a rovněž pokud očekávaná inflace je rovna aktuální inflaci).
127
Příloha č. 4 Srovnání vývoje míry nezaměstnanosti v EU s USA a Japonskem Míra nezaměstnanosti v EU-15, EU-27, USA a Japonsku v období 1997 – 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 24.
Míra dlouhodobé nezaměstnanosti v EU-15, EU-27, USA a Japonsku v období 1994 – 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 25.
128
Příloha č. 5 Míra zaměstnanosti v Evropské unii Celková míra zaměstnanosti v jednotlivých členských státech EU v roce 2000 a 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 31.
Míra zaměstnanosti žen v jednotlivých členských státech EU v roce 2000 a 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 32.
129
Příloha č. 5 Míra zaměstnanosti starších občanů v jednotlivých členských státech EU v roce 2000 a 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 32. Pozn.: Starší občané – lidé ve věku 55 – 64 let.
Míra zaměstnanosti mladých občanů v jednotlivých členských státech EU v roce 2000 a 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 32. Pozn.: Mladí občané – lidé ve věku 15 – 24 let.
130
Příloha č. 6 Srovnání vývoje míry zaměstnanosti v EU s USA a Japonskem Míra zaměstnanosti v EU-15, EU-27, USA a Japonsku v období 1975 – 2007
Zdroj: Employment in Europe 2008. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2008, s. 24.
131
Příloha č. 7 Základní cíle Evropské strategie zaměstnanosti Základní cíle Evropské strategie zaměstnanosti z roku 2003 Název cíle
Obsah cíle Cílem členských států je dosažení plné zaměstnanosti prostřednictvím opatření na straně poptávky i nabídky. Politiky zaměstnanosti členských států přispívají k dosažení následujících průměrných ukazatelů za EU: • průměrné celkové míry zaměstnanosti 67 % v roce 2005 a 70 % v roce 2010,
Plná zaměstnanost
• průměrné míry zaměstnanosti žen 57 % v roce 2005 a 60 % v roce 2010, • průměrné míry zaměstnanosti starších pracovníků (55-64 let) 50 % v roce 2010. Jakékoli národní cíle týkající se míry zaměstnanosti v členských státech by měly být v souladu s výsledkem očekávaným na úrovni EU a měly by brát v úvahu specifické okolnosti v dané zemi.
Zlepšení kvality a produktivity práce
Lepší kvalita v práci je úzce spojena s pohybem směrem ke konkurenceschopné a na znalostech založené ekonomice a měla by být dosahována prostřednictvím společného úsilí všech aktérů a zejména prostřednictvím sociálního dialogu. Kvalita je koncepce týkající se jak charakteristik pracovních míst, tak i širšího trhu práce a zahrnuje vnitřní kvalitu práce, dovednosti, celoživotní vzdělávání a rozvoj kariéry, rovnost pohlaví, ochranu zdraví a bezpečnosti při práci, flexibilitu, začlenění a přístup na trh práce, organizaci práce a rovnováhu mezi životem a prací, sociální dialog se zapojením pracovníků, rozmanitost a nediskriminaci a celkový pracovní výkon. Vyšší míry zaměstnanosti je dosahováno se zvyšováním růstu celkové produktivity práce. Kvalita při práci může pomoci zvýšit produktivitu a synergie mezi oběma těmito faktory by se měla plně využít.
Posilování sociální soudržnosti a začleňování
Zaměstnanost je klíčovým prostředkem k sociálnímu začleňování. Proto by se měla usnadňovat účast na zaměstnanosti prostřednictvím podpory přístupu ke kvalitnímu zaměstnání pro všechny muže a ženy schopné pracovat, potíráním diskriminace na trhu práce a předcházením vylučování lidí ze světa práce. Soudržnost by se měla posilovat snižováním regionálních disparit v zaměstnanosti a nezaměstnanosti, řešením problémů zaměstnanosti v méně rozvinutých oblastech EU a podporou hospodářské sociální restrukturalizace.
Pramen: Council Decision 2003/578/EC of 22 July 2003 on guidelines for the employment policies of the Member States. Official Journal L 197, 5. 8. 2003, s. 17 – 18. Vlastní zpracování.
132
Příloha č. 7 Základní cíle Evropské strategie zaměstnanosti z roku 2005 Název cíle
Obsah cíle
Plná zaměstnanost
Dosažení plné zaměstnanosti a snížení nezaměstnanosti a neaktivity zvýšením poptávky po pracovních silách a jejich nabídky je zásadní pro udržení hospodářského růstu a posílení sociální soudržnosti.
Zlepšení kvality pracovního místa a produktivity práce
Úsilí o zvýšení míry zaměstnanosti probíhá současně se zvyšováním přitažlivosti pracovních míst, kvality pracovního místa i růstu produktivity práce a snižováním podílu chudých pracujících. Je třeba plně využít souvztažnosti mezi kvalitou pracovního místa, produktivitou a zaměstnaností.
Posilování sociální a územní soudržnosti
Je třeba rázných opatření, která posílí sociální začleňování, budou předcházet vylučování z trhu práce, podpoří zapojování znevýhodněných osob do zaměstnání a sníží regionální nerovnosti v zaměstnanosti, nezaměstnanosti a produktivitě práce, zejména v zaostávajících regionech.
Pramen: Rozhodnutí Rady 2005/600/ES ze dne 12. července 2005 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 205, 6. 8. 2005, s. 23. Vlastní zpracování.
Základní cíle Evropské strategie zaměstnanosti z roku 2008 Název cíle
Obsah cíle
Plná zaměstnanost
Dosažení plné zaměstnanosti a snížení nezaměstnanosti a neaktivity zvýšením poptávky po pracovních silách a jejich nabídky je zásadní pro udržení hospodářského růstu a posílení sociální soudržnosti. Pro dosažení těchto cílů je zásadní integrovaný přístup flexikurity. Politiky flexikurity řeší současně pružnost trhů práce, organizaci práce a pracovní vztahy, sladění pracovního a soukromého života a jistotu zaměstnání a sociální zabezpečení.
Zlepšení kvality a produktivity práce
Úsilí o zvýšení míry zaměstnanosti úzce souvisí se zvyšováním přitažlivosti pracovních míst, kvality práce a s růstem produktivity práce. Rovněž souvisí s podstatným snížením segmentace, nerovnosti žen a mužů a chudoby v důsledku nedostatečného odměňování v zaměstnání. Je třeba plně využít souvztažnosti mezi kvalitou práce, produktivitou a zaměstnaností.
Posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti
Je třeba jednoznačných opatření, která posílí sociální začleňování, budou bojovat proti chudobě, zejména dětské chudobě, předcházet vyčleňování z trhu práce, podpoří zapojování znevýhodněných osob do zaměstnání a sníží regionální rozdíly v zaměstnanosti, nezaměstnanosti a produktivitě práce, zejména v zaostávajících regionech. Je zapotřebí posílit interakci s otevřenou metodou koordinace v sociální ochraně a sociálním začleňování.
Pramen: Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 49. Vlastní zpracování.
133
Příloha č. 8 Přehled rozhodnutí Rady stanovujících hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU Datum přijetí
Číslo a název
Úřední věstník
15. 12. 1997
Council Resolution 98/C 30/01 on the 1998 Employment Guidelines
OJ C 30, 28. 1. 1998, s. 1 – 5
22. 2. 1999
Council Resolution 1999/C 69/02 on the 1999 Employment Guidelines
OJ C 69, 12. 3. 1999, s. 2 – 8
13. 3. 2000
Council Decision 2000/228/EC on guidelines for Member States´ employment policies for the year 2000
OJ L 72, 21. 3. 2000, s. 15 – 20
19. 1. 2001
Council Decision 2001/63/EC on Guidelines for Member States´ employment policies for the year 2001
OJ L 22, 24. 1. 2001, s. 27 – 37
18. 2. 2002
Council Decision 2002/177/EC on guidelines for Member States´ employment policies for the year 2002
OJ L 60, 1. 3. 2002, s. 70 – 80
22. 7. 2003
Council Decision 2003/578/EC on guidelines for the employment policies of the Member States
OJ L 197, 5. 8. 2003, s. 13 – 21
4. 10. 2004
Rozhodnutí Rady 2004/740/ES o hlavních zásadách politik zaměstnanosti členských států
Úř. věst. L 326, 29. 10. 2004, s. 45 – 46
12. 7. 2005
Rozhodnutí Rady 2005/600/ES o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států
Úř. věst. L 205, 6. 8. 2005, s. 21 – 27
18. 7. 2006
Rozhodnutí Rady 2006/544/ES o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států
Úř. věst. L 215, 5. 8. 2006, s. 26 – 27
10. 7. 2007
Rozhodnutí Rady 2007/491/ES o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států
Úř. věst. L 183, 13. 7. 2007, s. 25 – 26
15. 7. 2008
Rozhodnutí Rady 2008/618/ES o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států
Úř. věst. L 198, 26. 7. 2008, s. 47 – 54
7. 7. 2009
Rozhodnutí Rady 2009/536/ES o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států
Úř. věst. L 180, 11. 7. 2009, s. 16 – 17
Pramen: Platné právní předpisy – sociální politika [online]. 1. 8. 2009 [cit. 2. 8. 2009]. Dostupné na . Pozn.:
Prvních šest výše uvedených právních aktů Rady není k dispozici v českém jazyce.
134
Příloha č. 9 Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU pro rok 1998 dle jednotlivých pilířů Evropské strategie zaměstnanosti Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU v rámci I. pilíře Evropské strategie zaměstnanosti: Zaměstnatelnost Číslo
Název
Obsah
1
Opatření ke snížení nezaměstnanosti mládeže
V období, které si určí jednotlivé členské státy a jež nepřekročí pět let s výjimkou členských států se zvlášť vysokou nezaměstnaností, musí být každému mladému nezaměstnanému občanovi nabídnut nový start před skončením šestiměsíčního období nezaměstnanosti ve formě výcviku, přeškolení, pracovní praxe, pracovního místa nebo jiného opatření ke zvýšení zaměstnatelnosti. Účelem je zvýšit účinnost opatření politiky trhu práce v boji proti nezaměstnanosti mládeže pomocí posunu k vyšší míře prevence a k včasné identifikaci individuálních potřeb.
2
Předejít dlouhodobé nezaměstnanosti
Nezaměstnaným dospělým má být rovněž nabídnut nový start před skončením 12 měsíců nezaměstnanosti s využitím některé z uvedených možností nebo obecně pomocí individuálního poradenství pro pracovní kariéru.
3
Přechod od pasivních k aktivním opatřením
Každý členský stát bude usilovat o značné zvýšení počtu osob, jimž jsou určena opatření ke zlepšení jejich zaměstnatelnosti. Aby se zvýšil počet nezaměstnaných, jimž je nabídnut odborný výcvik nebo podobná opatření, mají státy v závislosti na počáteční situaci zejména stanovit cíl k postupnému dosažení průměru, kterého dosahují tři nejúspěšnější státy, nejméně však 20 % nezaměstnaných, kteří jsou v aktivních programech zaměstnanosti. Tato směrnice zaměřuje politiku a opatření na existující stavy nezaměstnaných, zatímco předchozí směrnice se zaměřovaly na snížení propadů do dlouhodobé nezaměstnanosti. Jejím dalším cílem je zaměřit se na taková opatření, která ovlivní zaměstnatelnost jednotlivců nebo jejich schopnost získat nebo udržet si přístup na trh práce.
4
Pobídky pro spolupráci sociálních partnerů
Sociální partneři se vyzývají, aby na různých úrovních své odpovědnosti a působnosti uzavřeli co nejdříve dohody s cílem rozšířit možnosti odborného výcviku, pracovní praxe, učňovského školství a jiných opatření zaměřených na podporu zaměstnatelnosti.
5
Rozvoj celoživotního vzdělávání
Členské státy a sociální partneři budou usilovat o rozvoj možnosti celoživotního vzdělávání a výcviku.
6
Usnadnění přechodu ze školy do zaměstnání
Členské státy zlepší kvalitu svých školských systémů, aby podstatně snížily počty mladých lidí, kteří předčasně ukončí školní docházku.
7
Rozvíjení relevantních dovedností
Členské státy vybaví mladé lidi větší schopností přizpůsobit se technologickým a ekonomickým změnám a dovednostmi, které jsou relevantní potřebám trhu práce. Tam, kde je to vhodné, budou organizovat nebo rozvíjet učňovský výcvik.
Pramen: GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v kontextu NAP. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2000, s. 5 – 9. Vlastní zpracování.
135
Příloha č. 9 Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU v rámci II. pilíře Evropské strategie zaměstnanosti: Podnikání Název
Obsah
Usnadnit zakládání a provoz podniků Pomoc rozvoji samostatné výdělečné činnosti
Členské státy budou věnovat zvláštní pozornost podstatnému snížení režijních a administrativních nákladů v podnicích (zvláště malých a středních), a to zejména při přijímání dalších pracovníků. Členské státy budou pomáhat rozvoji samostatné výdělečné činnosti zkoumáním všech vyskytujících se překážek SVČ a zakládání malých a středních podniků s cílem je snížit, zejména v souvislosti s režimy daní a sociálního zabezpečení.
Využít příležitosti pro tvorbu nových pracovních míst
Členské státy posoudí opatření k plnému využití možnosti tvorby pracovních míst na místní úrovni v sociální ekonomice a v nových aktivitách spojených s potřebami, které ještě neuspokojuje trh, a budou zkoumat všechny překážky stojící těmto opatřením v cestě s cílem je snížit.
11
Upravit daňový systém tak, aby stimuloval zaměstnanost
Každý členský stát si stanoví jako úkol postupné snižování celkového daňového zatížení, pokud je nutný, a s přihlédnutím k současným úrovním tam, kde je to vhodné, úkol postupného snižování fiskálního tlaku na mzdové a nemzdové náklady na pracovní sílu, zejména pokud jde o nekvalifikované a nízko placené pracovníky, aniž by to ohrozilo stav veřejných financí nebo finanční rovnováhu programů sociálního zabezpečení. Bude zkoumat, pokud je to vhodné, možnost zavedení daně na energii nebo na znečišťující emise nebo zavedení jiných daňových opatření.
12
Snížit DPH na pracovně intenzivní služby
Každý členský stát nezávazně posoudí vhodnost snížení sazby DPH na pracovně intenzivní služby, na které nepůsobí zahraniční konkurence.
Číslo 8
9
10
Pramen: GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v kontextu NAP. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2000, s. 5 – 9. Vlastní zpracování.
Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU v rámci III. pilíře Evropské strategie zaměstnanosti: Adaptabilita Název
Obsah
13
Modernizace organizace práce
Aby se urychlila modernizace organizace práce a forem práce, vyzývají se sociální partneři k jednání na příslušných úrovních, zejména na úrovni odvětví a podniků s cílem dosažení dohod o modernizaci organizace práce, včetně pružných pracovních uspořádání, pomocí kterých se zvýší produktivita a konkurenční schopnost podniků a dosáhne se rovnováha mezi pružností a zabezpečením zaměstnání. Takové dohody se mohou například týkat stanovení pracovní doby v celoročním vyjádření, snížení pracovní doby, snížení přesčasů, rozvoje práce na zkrácený úvazek, celoživotního výcviku a přestávek v kariéře.
14
Revize pracovního zákonodárství v zájmu lepšího přizpůsobení
Každý členský stát bude zkoumat možnost zavést do svých právních předpisů přizpůsobivější typy pracovních smluv s přihlédnutím ke skutečnosti, že formy zaměstnání se stále rozšiřují. Lidé pracující na základě jiných typů pracovních smluv v souladu s potřebami podniků by měli mít odpovídající jistotu zaměstnání a také lepší postavení v zaměstnání.
15
Daňové a jiné úlevy pro investice do lidských zdrojů
Aby se obnovila úroveň dovedností v podnicích, budou členské státy zkoumat překážky, zejména daňové, investic do lidských zdrojů a zváží poskytnutí daňových nebo jiných pobídek rozvoje vnitropodnikového výcviku; budou také zkoumat možnost zavedení nových předpisů, které by přispěly ke snížení bariér zaměstnávání a pomohly k přizpůsobení trhu práce změnám probíhajícím v ekonomice.
Číslo
Pramen: GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v kontextu NAP. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2000, s. 5 – 9. Vlastní zpracování.
136
Příloha č. 9 Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU v rámci IV. pilíře Evropské strategie zaměstnanosti: Rovné příležitosti Číslo
Název
Obsah
16
Vyrovnat se s rozdíly v postavení mužů a žen
Členské státy se pokusí zmenšit rozdíl mezi mírou nezaměstnanosti žen a mužů aktivní podporou zaměstnávání žen a podniknou kroky ke zlepšení nízkého či naopak příliš vysokého zastoupení žen v některých ekonomických sektorech a povoláních.
17
Sladění pracovního a rodinného života
Členské státy budou usilovat o zlepšení přístupu ke službám péče o dítě v případech, kde nejsou splněny potřeby. Jednou z hlavních překážek vstupu žen na trh práce je nedostatek subvencované kvalitní péče o dítě. Také péče o jiné závislé osoby příliš často připadá ženám a někdy je to nutí opustit trh práce nebo pracovat na zkrácený úvazek.
18
Usnadnit návrat do práce
Členské státy budou věnovat zvláštní pozornost ženám a mužům uvažujícím o návratu k placené práci po době absence a budou zkoumat prostředky vedoucí k postupnému vyloučení překážek na cestě k tomuto návratu. Ženy i muži se po období absence potýkají s překážkami při návratu na trh práce. Jejich problémy může způsobit horší zaměstnatelnost zaviněná zastaráním dovedností. Ti, kteří nejsou vedeni jako uchazeči o zaměstnání mají potíže s přístupem k výcviku. K překonání tohoto problému může poněkud přispět položení důrazu na celoživotní učení zmíněné v pilíři o zaměstnatelnosti.
19
Prosazení integrace lidí s postižením do zaměstnání
Členské státy budou věnovat zvláštní pozornost problémům, s nimiž se v pracovním životě setkávají lidé s postiženími.
Pramen: GOTTVALD, Jaromír. Politika zaměstnanosti v kontextu NAP. Studijní materiál z předmětu Trh práce EU. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2000, s. 5 – 9. Vlastní zpracování.
137
Příloha č. 10 Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU pro období 2008 – 2010 dle stanovených priorit Hlavní směr politik zaměstnanosti členských států EU stanovující základní priority pro ostatní směry Číslo
17
Název
Provádět politiky zaměstnanosti, jejichž cílem je dosažení plné zaměstnanosti, zlepšování kvality a produktivity práce a posilování sociální a územní soudržnosti
Obsah Politiky zaměstnanosti členských států EU by měly přispět k tomu, aby celková průměrná míra zaměstnanosti v Evropské unii do roku 2010 dosáhla 70 % z toho alespoň 60 % u žen a 50 % u starších pracovníků (ve věku 55 – 64 let), a aby se snížila nezaměstnanost a neaktivita. Členské státy by měly zvážit stanovení národních cílů míry zaměstnanosti Při dosahování výše uvedených cílů by se opatření měla zaměřit na tyto priority: • přilákat více lidí do zaměstnání a udržet je v něm, zvýšit nabídku pracovních sil a modernizovat systémy sociální ochrany, • zlepšit adaptibilitu pracovníků a podniků, • zvýšit investice do lidského kapitálu prostřednictvím lepšího vzdělávání a kvalifikace.
Pramen: Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 49 – 50. Vlastní zpracování.
138
Příloha č. 10 Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU v rámci priority: Přilákat více lidí do zaměstnání a udržet je v něm, zvýšit nabídku pracovních sil a modernizovat systémy sociální ochrany Číslo
Název
Obsah Cílem je podporovat celoživotní přístup k práci prostřednictvím: • snahy o vybudování profesní dráhy u mladých lidí a o snížení nezaměstnanosti mládeže, jak k tomu vyzývá Evropský pakt mládeže, • opatření pro větší zapojení žen a snížení rozdílů v zaměstnanosti, nezaměstnanosti a v platech žen a mužů, • lepšího sladění pracovního a soukromého života a zajištěním přístupných a cenově dostupných zařízení péče o dítě a jiné závislé osoby,
18
Podporovat celoživotní přístup k práci
• podpory aktivního stárnutí včetně přiměřených pracovních podmínek a odpovídající motivace k práci a odrazování od předčasného odchodu do důchodu, • moderních systémů sociální ochrany včetně důchodových systémů a systémů zdravotní péče zajištěním jejich sociální přiměřenosti, finanční udržitelnosti a schopnosti reagovat na měnící se potřeby tak, aby lépe podporovaly zapojení do trhu práce, setrvání v zaměstnání a prodlužování pracovního života. Aktivní politiky začlenění mohou zvýšit nabídku pracovní síly a posílit sociální soudržnost. Jsou silným prostředkem podpory začlenění nejvíce znevýhodněných osob do společnosti a na trhu práce. Cílem je zajistit všem přístupné trhy práce, zvýšit přitažlivost práce a zajistit, aby se osobám hledajícím zaměstnání, včetně osob znevýhodněných, a neaktivním osobám vyplatilo pracovat. Tohoto je potřeba dosáhnout prostřednictvím:
19
Zajistit všem přístupné trhy práce, zvýšit přitažlivost práce a zajistit, aby se osobám hledajícím zaměstnání, včetně osob znevýhodněných, a neaktivním osobám vyplatilo pracovat
• aktivních a preventivních opatření na trhu práce včetně včasné identifikace potřeb, pomoci při hledání zaměstnání, poradenství a odborné přípravy jako součásti individuálních akčních plánů, poskytování nezbytných sociálních služeb podporujících integraci osob nejvíce vzdálených od trhu práce a napomáhajících k odstraňování chudoby, • průběžného vyhodnocování pozitivních i negativních pobídek vyplývajících z daňových systémů a systémů sociálních dávek, včetně správy a podmínek pro vyplácení sociálních dávek a výrazného snižování vysokých mezních sazeb skutečného zdanění, a to zejména pro osoby s nízkými příjmy, při zajištění přiměřené úrovně sociální ochrany, • rozvoje nových zdrojů pracovních míst v oblasti služeb pro jednotlivce i pro podniky, především na místní úrovni. Aby si více lidí mohlo najít lepší zaměstnání, je třeba rovněž posílit infrastrukturu trhu práce na úrovni členských států i na úrovni EU včetně sítě EURES, aby tak bylo možné lépe předvídat a řešit případné neshody mezi nabídkou a poptávkou. Je snahou zlepšit přizpůsobování se potřebám trhu práce prostřednictvím:
20
Zlepšit přizpůsobování se potřebám trhu práce
• modernizace a posilování institucí trhu práce, zejména služeb zaměstnanosti, s cílem zajistit větší transparentnost příležitostí k zaměstnání a odborné přípravě na vnitrostátní a evropské úrovni, • odstranění překážek mobility pracovníků uvnitř Evropy v rámci Smluv, • lepšího předvídání kvalifikačních požadavků, nedostatků a překážek na trhu práce, • odpovídajícího řízení ekonomické migrace.
Pramen: Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 50 – 51. Vlastní zpracování.
139
Příloha č. 10 Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU v rámci priority: Zlepšit adaptibilitu pracovníků a podniků Číslo
Název
Obsah Snahou je podporovat flexibilitu kombinovanou s jistotou zaměstnání a zmírnit segmentaci trhu práce, s náležitým přihlédnutím k úloze sociálních partnerů. Tohoto cíle je potřeba dosáhnout zejména prostřednictvím: • úpravy pracovněprávních předpisů a v nutných případech vyhodnocení různých opatření týkajících se smluvních vztahů a pracovní doby, • řešení problému nenahlášené práce,
21
Podporovat flexibilitu kombinovanou s jistotou zaměstnání a zmírnit segmentaci trhu práce s náležitým přihlédnutím k úloze sociálních partnerů
• lepšího předvídání a pozitivního řízení změn včetně hospodářské restrukturalizace, zejména změn souvisejících s otevíráním trhů tak, aby se minimalizovaly jejich sociální náklady a usnadnila adaptace, • podpory a šíření inovačních a adaptabilních forem organizace práce za účelem zlepšení kvality pracovních míst, včetně zdraví a bezpečnosti, a produktivity práce, • podpory přechodu mezi jednotlivými profesními postaveními včetně odborné přípravy, samostatné výdělečné činnosti, zakládání podniků a geografické mobility. Aby se maximalizovala tvorba pracovních míst, zachovala konkurenceschopnost a přispělo k obecnému ekonomickému rámci, měl by být celkový vývoj mezd v souladu s růstem produktivity během daného ekonomického cyklu a měl by odrážet situaci na trhu práce. Měly by být zásadním způsobem omezeny rozdíly mezi příjmy žen a mužů. Zvláštní pozornost by měla být věnována vysvětlení důvodů nízké úrovně mezd v profesích a odvětvích, jimž tradičně vévodí ženy, a jejich řešení. Pro usnadnění tvorby pracovních příležitostí je rovněž potřeba usilovat o snížení nemzdových nákladů práce a o přezkoumání daňového zatížení, a to především pro zaměstnání s nízkou mzdou. Je potřeba zajistit vývoj nákladů na pracovní sílu a metody stanovování mezd podporující zaměstnanost, a to zejména:
22
Zajistit vývoj nákladů na pracovní sílu a metody stanovování mezd podporující zaměstnanost
• podporováním sociálních partnerů v oblastech jejich působnosti v tom, aby stanovili takový rámec pro vyjednávání mezd, který bude odrážet problémy v oblasti produktivity a trhu práce na všech příslušných úrovních, a vyhnuli se platovým rozdílům mezi ženami a muži, • posuzováním vlivu nemzdových nákladů práce na zaměstnanost, a podle potřeby úpravou jejich struktury a úrovně, především s cílem snížit daňové zatížení pracovníků s nízkou mzdou.
Pramen: Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 51 – 52. Vlastní zpracování.
140
Příloha č. 10 Hlavní směry politik zaměstnanosti členských států EU v rámci priority: Zvýšit investice do lidského kapitálu prostřednictvím lepšího vzdělávání a kvalifikace Číslo
Název
Obsah Cílem je zvýšit a zkvalitnit investice do lidského kapitálu prostřednictvím: • politik vzdělávání a odborné přípravy přístupným všem a opatření pro výrazné usnadnění přístupu k počáteční odborné přípravě, střednímu a vyššímu vzdělání včetně učňovského vzdělávání a odborné přípravy pro podnikání, • významného snížení počtu mladých lidí, kteří předčasně opouštějí školu,
23
Zvýšit a zkvalitnit investice do lidského kapitálu
• strategie účinného celoživotního učení pro všechny osoby ve školách, podnicích, orgánech veřejné správy a domácnostech v souladu s evropskými dohodami včetně přiměřených pobídek a mechanismů sdílení nákladů, a to s ohledem na podporu účasti na nepřetržitém celoživotním vzdělávání a praktické odborné přípravě, především pro pracovníky s nízkou kvalifikací a pro pracovníky staršího věku. Nestačí však jen stanovit ambiciózní cíle a zvýšit úroveň investic všech zúčastněných stran. Aby se zajistilo, že nabídka bude v praxi pokrývat poptávku, musí být systémy celoživotního učení cenově dostupné, přístupné a musí odpovídat měnícím se potřebám. Systémy vzdělávání a odborné přípravy musí být zdokonaleny a jejich kapacita posílena tak, aby splňovaly požadavky trhu práce, odpovídaly potřebám hospodářství a společnosti založené na znalostech a aby se zlepšila jejich efektivita, vysoká kvalita a rovný přístup. Snadno přístupný, všeobecný a integrovaný systém celoživotního profesního poradenství by měl zvýšit přístup jednotlivců ke vzdělání a odborné přípravě a současně zajistit, aby nabídka v oblasti vzdělání a odborné přípravy více odpovídala kvalifikačním požadavkům. Ke zlepšení přístupu k učení a k jeho lepšímu přizpůsobení potřebám zaměstnavatelů a zaměstnanců lze využít informační a komunikační technologie. Je potřeba přizpůsobit systémy vzdělávání a odborné přípravy novým kvalifikačním požadavkům prostřednictvím:
24
Přizpůsobit systémy vzdělávání a odborné přípravy novým kvalifikačním požadavkům
• zvyšování a zajišťování přitažlivosti, otevřenosti a standardů kvality vzdělávání a odborné přípravy, rozšiřování nabídky příležitostí vzdělávání a odborné přípravy, zajišťování pružných učebních plánů a rozšiřování možností mobility studentů a uchazečů o odborné vzdělání, • usnadnění a diverzifikace přístupu všech ke vzdělávání a odborné přípravě a ke znalostem pomocí organizace pracovní doby, služeb podpory rodiny, poradenství pro volbu povolání a případně nových forem sdílení nákladů, • reakce na nové profesní potřeby, klíčové schopnosti a budoucí kvalifikační požadavky prostřednictvím zlepšení definování a transparentnosti kvalifikací, jejich účinného uznávání a potvrzením neformálního a informálního učení.
Pramen: Rozhodnutí Rady 2008/618/ES ze dne 15. července 2008 o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států. Úřední věstník L 198, 26. 7. 2008, s. 53. Vlastní zpracování.
141
Příloha č. 11 Vybrané sekundární právní akty upravující oblast politiky zaměstnanosti EU Datum přijetí
Číslo a název
Úřední věstník
15. 10. 1968
Nařízení Rady 1612/68 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství
Úř. věst. L 257, 19. 10. 1968, s. 15 – 26
14. 6. 1971
Nařízení Rady 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství
Úř. věst. L 149, 5. 7. 1971, s. 2 – 50
10. 2. 1975
Směrnice Rady 75/117/EHS o sbližování právních předpisů členských států týkajících se uplatňování zásady stejné odměny za práci pro muže a ženy
Úř. věst. L 45, 19. 2. 1975, s. 179 – 180
9. 2. 1976
Směrnice Rady 76/207/EHS o zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy, pokud jde o přístup k zaměstnání, odbornému vzdělávání a postupu v zaměstnání a o pracovní podmínky
Úř. věst. L 39, 28. 10. 1980, s. 187 – 189
22. 3. 1977
Směrnice Rady 77/249/EHS o usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb advokátů
Úř. věst. L 78, 26. 3. 1977, s. 17 – 18
25. 7. 1977
Směrnice Rady 77/486/EHS o vzdělávání dětí migrujících pracovníků
Úř. věst. L 199, 6. 8. 1977, s. 213 – 214
15. 12. 1997
Směrnice Rady 97/80/ES o důkazním břemenu v případech diskriminace na základě pohlaví
Úř. věst. L 14, 20. 1. 1998, s. 264 – 266
16. 2. 1998
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/5/ES o usnadnění trvalého výkonu povolání advokáta v jiném členském státě než v tom, ve kterém byla získána kvalifikace
Úř. věst. L 77, 14. 3. 1998, s. 36 – 43
29. 6. 2000
Směrnice Rady 2000/43/ES kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ
Úř. věst. L 180, 19. 7. 2000, s. 22 – 26
27. 11. 2000
Směrnice Rady 2000/78/ES kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání
Úř. věst. L 303, 2. 12. 2000, s. 79 – 85
22. 9. 2003
Směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny
Úř. věst. L 251, 3. 10. 2003, s. 224 – 230
25. 11. 2003
Směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty
Úř. věst. L 16, 23. 1. 2004, s. 272 – 281
29. 4. 2004
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států
Úř. věst. L 158, 30. 4. 2004, s. 46 – 61
6. 7. 2005
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/36/ES o uznávání odborných kvalifikací
Úř. věst. L 255, 30. 9. 2005, s. 22 – 142
5. 7. 2006
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání
Úř. věst. L 204, 26. 7. 2006, s. 23 – 36
15. 7. 2008
Rozhodnutí Rady 2008/618/ES o hlavních směrech politik zaměstnanosti členských států
Úř. věst. L 198, 26. 7. 2008, s. 47 – 54
Pramen: STEHLÍK, Václav. Právo Evropské unie v dokumentech. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, s. 167 – 391. Vlastní zpracování.
142
Resumé Legal Reglementation of the Employment Policy of the European Union Jaroslav Šmida Department of European Law Faculty of Law Palacky University in Olomouc Czech Republic The thesis is focused on the legal reglementation of the employment policy of the European Union. The aim is to analyze and evaluate legislation of the employment policy of the European Union both in term of primary law and secondary legislation and in this context briefly characterize acts of the EC/EU in the process of coordination of member states' employment policies. Part of the objective is also to focus on the relevant case law of the Court of Justice and to analyze the significance of its decisions for the overall concept of the employment policy at EU level. The legal reglementation of the employment policy in the primary law was analyzed in light of the dynamic view. From ascertained information it results that the emphasis on this issue in the primary law of the EC/EU has the rising trend. It is thus possible to presume i.a. according to the fact that in the Treaty of Rome establishing the European Economic Community the employment policy was mentioned rather limited and, moreover, in a broader sense in connection with the social policy. Starting with the Treaty of Amsterdam in 1997, however, is in the primary law within the frame of the EC Treaty firmly established separate head called the Employment and also among the objectives of the European Union gets the aim pointing achieving a high level of employment. It is possible to indicate the Treaty of Amsterdam as an important milestone in the regulation of the employment policy in the primary law of the EC/EU, because by this act is placed a great emphasis on the issue of this policy at the supranational level. In connection with the analysis of the secondary legislation, which governs the employment policy of the EU, it can be identified very wide range of acts, which differ especially in its legal force. In this area, it is possible to distinguish on the one hand, particularly the Decisions and Recommendations issued by the Council under
143
the mechanism of coordination of the employment policies of the EU Member States and on the other hand, other legal acts unrelated to this process of coordination. As regards the former, on the base of the analysis of the coordination process of the employment policies of the EU Member States it was found that especially the use of Council Recommendations in this area is due to the relatively weak powers of supranational entities in this policy. But their replacement of the legal acts of higher legal force prevents the reluctance of Member States, because these want to continue to have a decisive influence on the employment policy, which currently significantly determines the development of the whole economy. This confirms the fact that under the reform of the Lisbon strategy from 2005 is taken heed to reinforce the links between the Guidelines for Member States' economic policies and the Guidelines for Member States' employment policies. Within the frame of the analysis of the secondary legislation unrelated to the process of coordination it has been identified a very wide range of acts from Regulations across Directives and Decisions up to acts sui generis in the form of White Papers. It is therefore possible to say that supranational entities have dual chance how they can affect Member States' employment policies. The first possibility is through the process of coordination by Decisions and Recommendations issued by the Council. The second way is especially the content harmonization of the national legislation by means of Directives relating to the different aspects of the issue of the free movement of workers. The analysis of the relevant case law of the Court of Justice has shown that this Court in the area of the employment and labour market deals with a very wide and varied mix of cases. From the decisions of the Court of Justice it is apparent that it significantly contributes to the implementation of the EU employment policy. In its case-law it seeks to eliminate the barriers, which obstruct the free movement of persons, especially by a very broad interpretation of the concept of a worker and on the other hand it uses the restrictive interpretation of exceptions to the prohibition of restrictions on free movement of persons and workers in particular. With the decision-making activities of the Court of Justice are also connected the general principles of law that, as a further very important strand of the Community law, were as so-called unwritten law derived by this Court. It is possible to claim that with the employment policy are connected those general principles of law governing the area of fundamental rights of the EC/EU. Just here the Court has formulated a series of rights, which facilitate the free movement of workers and thus the functioning of the internal 144
market of the Community. In connection with legal reglementation of the employment policy of the European Union the general principles of law cannot be ignored, because they form its´ an indispensable part. Overall, it is possible to conclude that the main benefit of this thesis lies in the comprehensive analysis of the issue of legal reglementation of the employment policy of the European Union and in the approach of basic development trends in this area at the supranational level. There is also the need to highlight the fact that in this comprehensive concept of this issue it is also remembered to the strategic framework, which centre of gravity is located mainly in the Lisbon Strategy and the European Employment Strategy.
145
