UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI FILOZOFICKÁ FAKULTA
Postavení a význam Společné zemědělské politiky v rozpočtu Evropské unie Bakalářská práce
Autor: Iveta Kamenická Vedoucí práce: Ing. Jiří Klvač, CSc.
Olomouc 2014
Prohlášení Místopřísežně prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma: „Postavení a význam Společné zemědělské politiky v rozpočtu Evropské unie“ vypracovala samostatně pod odborným dohledem vedoucího diplomové práce a uvedla jsem všechny použité podklady a literaturu. V Olomouci dne
Podpis
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala panu Ing. Jiřímu Klvačovi, CSc. za odborné rady a připomínky při zpracování této bakalářské práce. Také bych ráda poděkovala Mgr. Daně Strakové za jazykovou korekturu a odbornou pomoc v průběhu vytváření textu této bakalářské práce.
Obsah Obsah ........................................................................................................................... 5 Úvod ............................................................................................................................. 8 1.
CHARAKTERISTIKA SZP A ROZPOČTU EU ......................................................... 10 1.1. Rozpočet Evropské unie – obecná charakteristika ...................................... 10 1.1.1. Příjmy rozpočtu ..................................................................................... 12 1.1.2. Výdaje rozpočtu..................................................................................... 13 1.1.3. Finanční perspektiva ............................................................................. 14 1.2. Charakteristika Společné zemědělské politiky ............................................. 15 1.2.1. Specifika zemědělského sektoru ........................................................... 16 1.2.2. Tři nejdůležitější faktory SZP ................................................................. 17 1.2.3. Principy SZP,........................................................................................... 18 1.2.4. Nástroje SZP .......................................................................................... 19 1.2.5. SZP a její postavení v rámci rozpočtu .................................................... 20
2.
Historický vývoj postavení a významu SZP v rámci rozpočtu EU ..................... 21 2.1. Počátky zemědělské politiky v Evropě ve 20.století .................................... 21 2.2. Počátky zemědělské politiky v rámci Společenství ...................................... 22 2.2.1. Římská smlouva a konference ve Strese ............................................... 23 2.3. Vývoj ve Společenství v 1. pol. 60. let 20. století ......................................... 24 2.3.1. Ustanovení cen zemědělských komodit ................................................ 24 2.3.2. Dohoda na financování SZP ................................................................... 25 2.3.3. Spor o vlastní příjmy Společenství ........................................................ 26 2.4. Události 2. pol. 60. let 20. století ................................................................. 27 2.5. Události 70. let 20. století ............................................................................ 28 2.5.1. Přijetí rozpočtových smluv a systém vlastních zdrojů .......................... 28 5
2.5.2. Zvyšování finanční náročnosti SZP ........................................................ 29 2.5.3. První rozšíření Společenství .................................................................. 30 2.6. Události 80. let 20. století ............................................................................ 31 2.6.1. Počátky rozpočtové krize ...................................................................... 31 2.6.2. Důvody a průběh rozpočtové krize ....................................................... 32 2.6.3. Delorsův balík I ...................................................................................... 34 2.7. Události 90. let 20. století ............................................................................ 35 2.7.1. McSharryho reforma ............................................................................. 35 2.7.2. Finanční perspektiva 1993–1999 .......................................................... 38 2.7.3. Agenda 2000.......................................................................................... 38 2.8. SZP a rozpočet ve 21. století ........................................................................ 39 2.8.1. Finanční perspektiva 2000–2006 .......................................................... 39 2.8.2. Fischlerova reforma............................................................................... 39 2.8.3. Finanční perspektiva 2007–2013 .......................................................... 40 2.9 Shrnutí .............................................................................................................. 41 3.
Reforma SZP 2014 a její financování................................................................ 42 3.1. Vývoj diskuse o reformě SZP 2013 ............................................................... 42 3.2. Hlavní prvky reformy SZP v roce 2014 ......................................................... 43 3.2.1. Cíle a podoba přímých plateb ............................................................... 43 3.2.2. Jednotlivé části přímých plateb............................................................. 44 3.2.3. Další prvky reformy SZP......................................................................... 45 3.3. Financování SZP v rámci finanční perspektivy 2014– 2020 ......................... 46 3.4. Shrnutí reformy 2014 a jejího financování................................................... 47 3.5. Nejdůležitější změny v historii vztahu SZP a rozpočtu EU ........................... 48
Závěr ........................................................................................................................... 51 Résumé ....................................................................................................................... 54 6
Seznam pramenů a literatury..................................................................................... 55 Seznam literatury ................................................................................................... 55 Elektronické zdroje................................................................................................. 57 Seznam zkratek .......................................................................................................... 59 Seznam příloh............................................................................................................. 60 Příloha 1: Struktura rozpočtu 2014 (%).................................................................. 61 Příloha 2: Finanční perspektiva 2014–2020 ........................................................... 62 Příloha 3: Výdaje SZP 1980–2013 (současné ceny) ................................................ 63 Příloha 4: Struktura výdajů SZP (1980 –2009) ....................................................... 64
7
Úvod Téma, které jsem si zvolila pro svoji bakalářskou práci je svým významem velmi důležité pro Evropskou unii, jelikož Společná zemědělská politika (SZP) je i ve finanční perspektivě 2014–2020 nákladnou politikou. Název, Postavení a význam Společné zemědělské politiky v rozpočtu EU, vyjadřuje hlavní záměr této práce. Cílem, který má být dosažen, je identifikovat změny ve vztahu mezi SZP a rozpočtem EU, který byl po celou dobu svého vývoje komplikovanou záležitostí. Pro splnění tohoto cíle využiji historickou metodu, jejímž prostřednictvím popíši důvody vzniku SZP, vysvětlím její vývoj ve vztahu k rozpočtu EU a v třetí kapitole věnující se reformě SZP v roce 2014, naznačím její možnou budoucí vývojovou tendenci. Dále díky této metodě zhodnotím ve třetí kapitole celý vývojový proces SZP. Bakalářská práce je rozdělena do tří kapitol. V první kapitole budou zmíněny nejdůležitější obecné charakteristiky rozpočtu a SZP nutné pro pochopení termínů, které budou dále používány bez podrobnějšího vysvětlování. Jako příklad mohu uvést termín vývozní subvence, který je jedním z nástrojů SZP. V charakteristice rozpočtu budou uvedeny jeho současné příjmové a výdajové stránky společně se zmínkami o jejich historickém vývoji. Budou popsány rozpočtové zásady, současný model rozpočtové procedury a dopad Lisabonské smlouvy na schvalování rozpočtu. Další součástí této kapitoly je vysvětlení pojmu finanční perspektiva, který je nutno odlišit od rozpočtu. Ve druhé kapitole bude popsán historický vývoj rozpočtu i SZP ve vzájemných souvislostech. Propojenost rozpočtu a SZP je prokazatelná od počátku Evropského hospodářského společenství (EHS) až po současnost – Evropskou unii. V každém historickém období můžeme najít vliv SZP, ve větší či menší míře. Bude zmíněna i role zemí utvářejících tuto politiku a jejich význam v procesu vzniku SZP. Bude popsána i ekonomická situace ve světě, protože nelze pohlížet na situaci v členských zemích bez širších souvislostí. Zároveň bude vysvětlena úloha smlouvy General Agreement on Tariffs and Trade(GATT) a mezinárodní organizace World Trade Organization (WTO) v procesu reformních snah týkajících se SZP. Kapitola bude ukončená finanční perspektivou 2007–2013 s vysvětlením posledních nejvýznamnějších přijatých opatření týkajících se rozpočtu a SZP.
8
Ve třetí kapitole bude vysvětlena reforma SZP vstupující plně v platnost v roce 2015. Pozornost bude nejdříve věnována složitosti vyjednávání ohledně konkrétních prvků této reformy. Následně budou hlavní schválené prvky a jejich dopad na SZP popsány podrobněji. Bude zmíněno řešení otázky financování SZP a její postavení v novém víceletém finančním rámci 2014–2020. Poslední část kapitoly bude věnována celkovému shrnutí vývoje SZP ve vztahu k rozpočtu EU. V této části budou identifikovány nejdůležitější změny v jejich vzájemném vztahu v průběhu historického vývoje.
9
1. CHARAKTERISTIKA SZP A ROZPOČTU EU 1.1.
Rozpočet Evropské unie – obecná charakteristika Rozpočet Evropské unie je základním předpokladem pro fungování Evropské unie
zároveň s financováním jeho politik a aktivit. Je důležité zmínit, že rozpočet Evropské unie není klasickým rozpočtem. Neobsahuje položky, které jsou typické například pro státní rozpočet, jako je zdravotnictví nebo školství. Specifikem rozpočtu je i jeho velikost. V roce 2014 jsou výdaje rozpočtu EU stanoveny na 136,1 miliard euro, což je o 8,4 miliardy eur méně než v roce 2013. Pro srovnání Německo má schválený rozpočet ve výši 295,4 miliard euro. 1 Celkový strop výdajů je vyjádřen každoročně aktualizovaným procentem HNP, aktuálně činí 1,23 %. Rozpočet, který je navrhován Komisí a sestavován Evropským parlamentem a Radou, je tvořen v rozsahu pravidel stanovených rozpočtovými zásadami. Legislativně jsou zakotveny v článku 268, 271, 277 Římských smluv zásada jednotnosti, obecnosti, vyrovnanosti, ročního rozpočtování, specifikace, zúčtovací jednotky. 2 Každá z nich má odlišný cíl, díky kterému by měl být evropský rozpočet vyrovnaný a hospodárný. Rozpočet je plánován v souladu s kalendářním rokem, tedy od 1. ledna do 31. prosince daného roku podle zásady ročního rozpočtování. Podle zásady jednotnosti- jsou do něj započítány všechny plánované příjmy a výdaje s ohledem na přijatý finanční rámec. Výjimkou jsou finanční aktivity Evropské investiční banky, Evropský rozvojový fond, půjčky a poskytnuté úvěry.3 Zásada obecnosti vyjadřuje požadavek, aby tyto započítané příjmy-byly do rozpočtu započítány v plné výši, aniž by muselo být přesně určeno, na co budou využity. Zásada specifikace vyžaduje, aby každá položka měla svůj vlastní účel a cíl. V jasně dané struktuře rozpočtu se tak snáze dají kontrolovat finanční toky. Zásada vyrovnanosti zajišťuje, aby příjmy a výdaje byly v rovnováze. Pokud však výdaje převáží a vznikne deficit, převede se do dalšího roku a v rozpočtu bude uveden jako položka plateb na výdajové stránce rozpočtu. EU není oprávněna si půjčovat prostředky na krytí svých závazků.Rozpočet je sestavován a vyúčtován v eurech v souladu se zásadou zúčtovací jednotky. Zásada řádného 1
DW.DE, Merkel cabinet approves 2014 budget, 3 - year financial outlook [online], cit. 2014-30-80. Dostupné z http://www.dw.de/merkel-cabinet-approves-2014-budget-3-year-financial-outlook/a-16909452 2 EUROPEAN COMMISSION, European Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 4. vydání, 2008, s. 119 3 ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 78
10
finančního řízení zajišťuje, aby výdaje byly rozpočtovány účinně a efektivně azásada transparentnostivyžadující zveřejnění rozpočtu do dvou měsíců od přijetí v oficiálním věstníku.4 To zda členský stát do společného rozpočtu více přispívá nebo z něj naopak více dostává, se určuje v rámci rozpočtových bilancí. S těmito výpočty se začalo po přistoupení Velké Británie do Společenství. Její sektor byl totiž oproti ostatním členům Společenství více efektivnější a nevyužíval v takové míře nástrojů SZP, proto odváděla vysoké poplatky v rámci tradičních vlastních zdrojů. Dalším důvodem byla dovozní cla, která Británie vybírala od svých obchodních partnerů. Rozpočtové bilance se od té doby staly důležitým prvkem při vyjednáváních o rozpočtu nebo o reformách jednotlivých politik.5 Pro rok 2012 byly největšími čistými příjemci Řecko, Portugalsko a Španělsko. Mezi největší čisté plátce patřily Švédsko, Dánsko a Německo.6 Poslední změna, která měla a má na rozpočet největší vliv, je součástí Lisabonské smlouvy, která vstoupila v platnost, v prosinci 2009. Tato legislativní změna zjednodušuje rozpočtovou proceduru odstraněním povinných a nepovinných kategorií výdajů a celkově ji zjednodušuje. V historii toto rozdělení způsobovalo problémy s odpovědností jednotlivých orgánů Unie. Rada měla rozhodující roli v oblasti povinných výdajů, která obsahuje SZP. Na Evropský parlament zbylo rozhodnutí o nepovinných výdajích, které tvoří málo podstatnou část rozpočtu. Nyní přijímají rozhodnutí o rozpočtu společně, což vyžaduje větší spolupráci v průběhu celého procesu jeho vytváření. Rada i Evropský parlament mají stále právo odmítnout návrh rozpočtu jako celek.7
4
BALDWIN, R., WYPLOSZ, CH., Ekonomie evropské integrace. Praha: Grada Publishing, 4. vydání, 2013, s. 76 LACINA, L., OSTŘÍŽEK, J. a kol., Učebnice evropské integrace. Brno: Barrister&Principal, 3. přepracované a rozšíření vydání, 2011, s. 350 6 EUROPA.EU, Unijní rozpočet slouží stále víc jako nástroj pro investice v EU [online], cit. 2014-03-09. Dostupné z http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1163_cs.htm 7 EUROPEAN COMMISSION, European Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 4. vydání, 2008, s. 129 5
11
1.1.1. Příjmy rozpočtu8 Evropská unie má k dispozici tři vlastní zdroje a jeden doplňkový. Celkem 99% celého rozpočtu je financováno z vlastních zdrojů. Pouze 1 % činí doplňkový zdroj, uváděný v rozpočtu pod názvem ostatní příjmy.Tento zdroj je tvořen například pokutami, úroky nebo poplatky z administrativních činností institucí. Největším zdrojem pro rozpočet je příspěvek z HND. V roce 2013 tvořil 76,7 % všech příjmů rozpočtu. Tento zdroj je vypočítáván podle sazby v procentech z každého členského státu.9 Ačkoliv byl tento příspěvek zaveden jako provizorní řešení na vyvážení rozpočtu, kvůli nedostatečným zdrojům v roce 1988, stal se nejdůležitější součástí rozpočtu. Největší výhodou tohoto zdroje je jeho spravedlnost pro členské státy, každý totiž odvádí stejné procento. Zdroj založený na DPH je odváděn podle sazby 0,3 %. Snížená sazba pro finanční perspektivu 2014–2020, 0,15 % bude uplatněna pro Německo, Švédsko a Nizozemsko.10 Speciální srážky pro Velkou Británii budou nadále uplatňovány. Třetím zdrojem jsou tradiční vlastní zdroje tvořené zemědělskými dávkami (cla na dovoz zemědělských výrobků), dávkami z cukru a izuglukózy a cly z obchodu se zeměmi mimo EU. Výběr vlastních zdrojů je záležitostí členských zemí, které je následně poskytnou EU. Tento převod je automatický. Před zavedením systému vlastních zdrojů byl chod celého Společenství závislý na příspěvcích jednotlivých členských států. Vyhrocená situace především ve vztazích s Francií v 60. letech 19. století přiměla politiky ke změně systému. Vlastní zdroje nahradily příspěvky členských zemí v roce 1970 Lucemburskou dohodou. Od roku 1988, kdy byl zaveden zdroj založený na příspěvku z HNP, neproběhla ve struktuře příjmové stránky rozpočtu žádná významná změna.11 Stále se využívají stejné druhy příjmů, nové nebyly zavedeny, i přes neustále probíhající debaty.Hlavním úkolem do budoucna je především zajistit přehlednost, finanční nezávislost, stabilitu příjmů a jejich
8
BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s.64,65 9 EUROPEAN COMISSION, Financial year 2013: Summary of budget implementation – Revenue on 30.11. 2013 [online], cit. 2014-03-08. Dostupné z http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2013/execution/2013Recettes_EN.pdf 10 COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, Summary of the European Couni lAgreement [online], cit. 2014-03-09. Dostupné z http://www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/summary-of-the -european-council-agreement 11 KÖNIG, P. a kol., Rozpočet a politiky Evropské unie: příležitost pro změnu. Praha: C. H. Beck, 2. aktualizované vydání, 2009, s. 14
12
spravedlivé rozdělení mezi členskými zeměmi. Problémem je především to, že příjmy rozpočtu jsou stále zdroji, které jsou založeny na nepřímém příspěvku jednotlivých zemí. V nynější podobě se odvádějí přímo z rozpočtu zemí. Ve své podstatě jsou tedy stejnými členskými příspěvky, které Společenství zrušilo, aby zajistilo větší nezávislost svých institucí, především Evropského parlamentu. 1.1.2. Výdaje rozpočtu Výdajovou stránku tvoří v současnosti 6 níže popsaných okruhů. Okruh, který nás bude nejvíce zajímat v této práci, je okruh druhý, Ochrana přírodních zdrojů a hospodaření s nimi. I.
Inteligentní růst podporující začlenění, který se dále dělí na 2 části a. Konkurence pro růst a zaměstnanost – okruhy: výzkum, inovace, vzdělávání, transevropské energetické sítě, telekomunikace, sociální politika, rozvoj podniků atd. b. Hospodářská, sociální a územní soudržnost – regionální politika
II.
Udržitelný růst: Přírodní zdroje: SZP, společná rybářská politika, rozvoj venkova, ochrana životního prostředí
III.
Bezpečnost a občanství: spravedlnost, ochrana hranic, přistěhovalectví a azylová politika, veřejné zdraví, ochrana spotřebitelů, kultura
IV.
Globální Evropa: opatření vnější politiky
V.
Správa: všechny administrativní výdaje evropských institucí, důchody, evropské školy
VI.
Vyrovnávací náhrady: zajištění, aby nový člen – Chorvatsko, nepřispívalo, víc než získá, jedná se o dočasný mechanismus12
Důležitým faktem pro celkové výdaje je rozlišení pojmů položky závazků a položek plateb. Položky závazků jsou celkovými náklady závazků, které ale nemusí být vyplaceny v daný rozpočtový rok. Naproti tomu položky plateb musejí být vyplaceny v plné výši. Příkladem jsou víceleté projekty, u nichž se celkové náklady na projekt uvádí v rozpočtu pouze v prvním roce realizace. V dalších letech jsou u těchto projektů uvedeny pouze
12
EUROPA.EU, The Multiannual Financial Framework 2014-2020 – Frequently Asked Questions [online], cit. 2014-03-10. Dostupné z http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1004_en.htm
13
částky, které je ještě nutno doplatit pod položkami plateb. Celkový rozdíl mezi závazky a platbami je uveden jako nevyrovnané závazky.13 1.1.3. Finanční perspektiva Finanční perspektiva vznikla v roce 1988 jako součást Delorsova prvního balíčku, díky kterému vznikl dnešní systém příjmů a výdajů rozpočtu. Situace, kdy se rozpočet musel projednávat každý rok znovu, nebyla již déle únosná. Očekávalo se zlepšení v plánování financování a usnadnění každoroční rozpočtové procedury. Tímto krokem se měla vyřešit rozpočtová krize ve Společenství, která vznikla především kvůli neustále rostoucím výdajům za SZP. Finanční rámec stanovuje finanční strop na jednotlivé výdajové okruhy a zároveň na celou výdajovou stránku rozpočtu. Schvaluje se Meziinstitucionální dohodou mezi Parlamentem, Komisí a Radou. Doba, na kterou se ustanovuje, je nejméně pět let. Je také nutno zdůraznit, že ustanovený finanční rámec nenahrazuje rozpočet, který se navrhuje a schvaluje každý rok.14 První finanční perspektiva, která byla ustanovena pro rozpočty 1988–1992 měla za cíl především zajistit zdroje potřebné k implementaci Jednotného aktu. Finanční rámec byl úspěšně uplatněn a používal se i v následujících letech.15 Legislativně však byl zakotven až v Lisabonské smlouvě do článku 312.16 Tento krok má posílit důraz na finanční disciplínu a transparentnost. Každý rok se jednotlivé příjmy a výdaje přepočítávají, aby se přizpůsobily současným cenám s ohledem na inflaci. Neočekávané výdaje, se kterými počítá, naplánovaná finanční rezerva, se zanesou do jednotlivých okruhů. V případě výdajů nesmí položky plateb překročit 1,23 % HND.
13
KÖNIG, P. a kol., Rozpočet a politiky Evropské unie: příležitost pro změnu. Praha: C. H. Beck, 2. aktualizované vydání, 2009, s. 15 14 BALDWIN, R., WYPLOSZ, CH., Ekonomie evropské integrace. Praha: GradaPublishing, 4. vydání, 2013, s. 106 15 The Community budget : the facts in figures. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1. vydání, 2000, s. 10 16 THE LISBON TREATY, Article 312 [online], cit. 2014-3-18. Dostupné z http://www.lisbontreaty.org/wcm/the-lisbon-treaty/treaty-on-the-functioning-of-the-european-union-and-comments/part-6institutional-and-financial-provisions/title-2-financial-provisions/chapter-2-the-multiannual-financialframework/632-article-312.html
14
1.2. Charakteristika Společné zemědělské politiky Společná zemědělská politika je středem zájmů z mnoha důvodů. Množství peněz, které do ní směřují, byly vždy důležitým faktorem. I přesto, že v současnosti už zemědělství není hlavním ekonomickým sektorem a stále méně lidí pracuje v zemědělství, prostředky, které do zemědělství plynou, se razantně nesnižují. Pro pochopení takového vývoje, je potřeba porozumět několika základním faktorům. Počátky zemědělské politiky byly spojeny s odlišnými sociálními, politickými, ekonomickými a kulturními faktory v zakládajících zemích. Vztah k tomuto sektoru se liší v mnoha základních věcech. V případě Francie to byl důraz na zemědělství jako součást národních hodnot a životního stylu. V pozdějších letech se k Francii přidaly podobně založené země – Irsko, Řecko a Polsko, hlavní podporovatelé Francie. Naproti tomu stály liberálně založené země, které podporovaly volný trh založený na obchodování mezi jeho jednotlivými aktéry. Typickým příkladem je Nizozemsko, později Velká Británie. Nechtěly vynakládat takové množství finančních prostředků na politiku, která si vyžadovala stále větší příspěvky od členských zemí a které přivedla Společenství několikrát málem k bankrotu. Tyto země se neustále snaží o větší reformy SZP a snížení její finanční náročnosti. Toto základní rozdělení způsobovalo a způsobuje neustále debaty o tom, jaký postoj zaujmout k zemědělské politice a její podpoře.17 Současnou podobu SZP ovlivnilo několik dalších faktorů. Rozšiřování o další země vyvolalo nutnost reformovat SZP, aby bylo zamezeno stále větším výdajům. To se bohužel v případě prvních rozšíření zcela nepovedlo. Snahy o změnu podoby SZP byly vyvíjeny také v souvislosti s jednáními, která se odehrávala v rámci smluvních vztahů v rámci GATT. Společenství se nechtělo vzdát svých představ o zemědělské politice, nakonec k tomu ale bylo v průběhu 90. letech 20. století přinuceno. Hlavním problémem byly ceny, které způsobovaly nerovnováhy na světovém trhu cen zemědělských komodit. To jak vysoká cla nebo výši podpor, budou jednotlivé země prosazovat, se odvíjí od vztahu k zemědělství v dané zemi. Dva pohledy na charakter zemědělství se liší v tom, zda je zemědělství zvláštním ekonomickým sektorem, ke kterému by se mělo přistupovat jinak než k ostatním nebo zda-li se neliší, protože tržní podmínky jsou pro všechny v zásadě stejné. Pohled, který v pevninské Evropě ve velké míře přetrvával mezi 30. a 80. lety 20. 17
GREER, A., Agriculture policy in Europe. Manchester ; New York, N.Y. : Manchester University Press, 1. vydání, 2009, s. 204
15
století byl přesvědčen o odlišnosti zemědělství a jeho důležitosti. Toto pojetí významně ovlivnilo představy o tom, kam by mělo zemědělství dále směřovat a jakými prostředky by se mělo podporovat.18 1.2.1. Specifika zemědělského sektoru Specifika zemědělského sektoru jsou důvody proč je zemědělství odlišným ekonomickým sektorem. Pro zemědělství všeobecně je důležité, aby nedocházelo k větším teplotním výkyvům a aby bylo počasí v průběhu roku stabilní a odpovídalo příslušným ročním obdobím. Rozmary počasí ale nejde ve většině případů předvídat ani se na ně připravit, proto farmáři potřebují v tomto ohledu pomoc státu, aby byly v případě nepřízně počasí zajištěny jejich příjmy. Z takové nepředvídatelnosti vyplývají i výkyvy na trhu se zemědělskými komoditami. Farmář tak nemůže vědět, za jakou cenu v daném roce prodá svoje vypěstované plodiny. V případě špatných podmínek, je nemožné okamžitě produkci nahradit, protože zemědělství je místně i časově omezeno. Farmáři jsou závislí na své půdě, nemůžou ovlivnit dobu zrání ani možné choroby zvířat a rostlin. Všechny tyto skutečnosti vedou k tomu, že zemědělská produkce je charakteristická pro svou nepružnost nabídky.19 Dalším faktorem charakteristickým pro zemědělství je jeho nedokonalá konkurence. Malé zemědělské podniky se na trhu střetávají s velkovýrobci, kteří mají výhodnější postavení. Problémem, který se stále nepodařilo vyřešit, zůstává nerovnoměrné rozdělení prostředků. Na straně větších producentů jsou zřejmým ekonomickým faktem úspory z rozsahu. Díky větší produkci snižují výrobní náklady daného produktu a zvětšují tak jeho podíl na trhu. Menší farmáři se pak nemohou svojí technickou výbavou rovnat větším farmářům s větším obratem a kapitálem. Úkolem státu by tak mělo být pomoci menším farmářům tuto skutečnost vyrovnat, aby nemuseli odcházet ze zemědělství kvůli nedostatečným příjmům. Všechny tyto jednotlivé poznatky by se daly shrnout jako objektivně působící činitelé přírodně ekonomického rázu.20 Pokud se zaměříme, na ekonomická specifika můžeme popsat další dva hlavní pojmy. Prvním z nich je záležitost nepružnosti cenové poptávky po potravinách. Faktory 18
DAUGBJERG, C., SWINBANK, A., Ideas, institutions, and trade : the WTO and the curious role of EU farm policy in trade liberalization. Oxford ; New York, N.Y.: Oxford University Press, 1. vydání, 2009, s. 6 19 NEUMANN, P., Společná zemědělská politika EU: vznik, vývoj a reformy, mezinárodní komparace. Praha: Oeconomica, 1. vydání, 2004, s. 5 20 GREER, A., Agriculture policy in Europe. Manchester ; New York, N.Y. : Manchester University Press, 1. vydání, 2009, s. 9
16
ovlivňující poptávku po produktu jsou u zemědělství především cena daného produktu, cena substitutu (sýr, tavené sýry), příjem spotřebitelů a jejich preference, očekávané snížení nebo zvýšení ceny jednotlivého produktu a samozřejmě celkový počet spotřebitelů. Poptávka po výrobku je zároveň odvozena od toho jakou poptávku má finální produkt. Při vysokém stupni nasycenosti potravinami, tak klesají výdaje spotřebitelů za potraviny, zároveň s tím jak rostou příjmy. Cenová elasticita je zároveň ovlivněna našimi fyziologickými možnostmi minimální a maximální spotřeby. Posledním faktorem je dlouhodobý pokles důchodů v zemědělství. Tento fakt, je způsoben především neustále se zvyšující produktivitou, technologickým pokrokem a tlakem na ceny od kupujících dodavatelů a spotřebitelů.21 V současném pojetí evropského zemědělství převládá pojetí multifunkčnosti zemědělství, která by měla být zajištěna prostřednictvím podpor a dotací směřovaných přímo k zemědělcům. Klade se větší na důraz na životní prostřední a jeho ochranu, rozvoj venkova, nezávadnost potravin, etický chov zvířat a udržení sociálních standardů ve venkovských oblastech. 1.2.2. Tři nejdůležitější faktory SZP V této části budou popsány tři nejdůležitější faktory SZP na základě statistické zprávy popisující stav zemědělství v EU. Tato statistická zpráva vycházející z dat Eurostatu byla vydána v roce 2012. Faktory na které se zaměřím, jsou zaměstnanost v zemědělství, průměrná rozloha farem a potravinová soběstačnost. Tyto faktory v historii SZP hráli důležitou roli při utváření reforem SZP a debatách o její budoucí podobě. V zemědělském sektoru je zaměstnáno 5 % celkové populace v EU 27. Pouze ve třech členských zemíchse zaměstnanost v zemědělství nachází nad úrovní 10 %. Konkrétně jde na prvním místě s 28,6 % o Rumunsko, následované s 12,7% Polskem a jako poslední Řecko s 12,4 %. Na druhém konci škály se umístila s 1,1 % Malta, poté Velká Británie s 1,2 %, stejnou hodnotu 1,2 % vykázalo i Lucembursko a 1,3 % Belgie.22 V roce 2010 byla průměrná rozloha farem v EU 14,3 ha.23 Pokud se jedná o potravinovou soběstačnost, která byla 21
VĚRA BEČVÁŘOVÁ, Agrární ekonomika a politika – II [online], cit. 2014-03-10, Dostupné z http://www.vuchs.cz/OPVpK/dokumenty/Becvarova-AEaP-2-prezentace.pdf 22 EUROPEAN COMMISSION, Employment in agriculture [online], cit. 2014-03-20. Dostupné z http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/agricultural/2012/pdf/c5-1-351_en.pdf 23 EUROPEAN COMMISSION, Number and area of holdings [online], cit. 2014-03-20. Dostupné z http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/agricultural/2012/pdf/c5-5-354_en.pdf
17
jedním z hlavních důvodů pro vznik SZP, situace se zcela změnila. Například v sektoru obilnin vykázala v roce 2010 nejvyšší soběstačnost Francie s 202,7 %, dále Litva s 181,7 % a Maďarsko s 173,7 %.24 1.2.3. Principy SZP25,26 Principy SZP, kterými se zemědělství v EU řídí i v současnosti mají svůj počátek v roce 1958, kdy se konala konference ve Strese. Tato konference se konala až po podepsání Římských smluv a měla za úkol blíže specifikovat SZP. Princip jednotného trhu má za úkol zabezpečit pohyb zemědělských produktů mezi členskými zeměmi bez jakýchkoliv běžných ochranných opatření, jako jsou celní bariéry nebo omezení pro určité produkty. Dokončení tohoto jednotného trhu v roce 1968 završilo zavedení systému jednotně určených administrativních cen pro zemědělské komodity. Dalšími prvky tohoto systému, jsou harmonizace veškerých administrativních, legislativních předpisů a dalších oblastí, které jsou spojené se SZP. Unifikovaná pravidla jsou pak stanovena pro všechny členy jednotného trhu, který je organizovanými společnými cenami. Princip preference Společenství vyjadřuje upřednostňování produktů Společenství před dovozem ze zahraničí. Země jako například Německo nebo Velká Británie mohly využívat dovozu levnějších potravin, ale v rámci toho principu se vzdaly této možnosti. Hlavním úkolem tohoto opatření je chránit vnitřní trh a jeho produkty před světovými dovozy a kolísáním cen na světových trzích. Také ale podporuje export výrobků, které by nemohly být na společném trhu uplatnitelné. Princip finanční solidarity je nejzákladnějším pilířem SZP. V rámci společně ustanovené politiky jsou náklady na její fungování hrazeny prostřednictvím společného rozpočtu, do kterého přispívají všechny členské státy. Snahy o spravedlivé odvody příspěvků jsou řešeny v rámci systému vlastních zdrojů, ale i přesto existují státy, které jsou čistými přispěvateli nebo příjemci.
24
EUROPEAN COMMISION, Self-sufficiency in certain agriculturaL products [online], cit. 2014-03-20. Dostupné z http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/agricultural/2012/pdf/c8-1-38_en.pdf 25 BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s. 19, 20 26 NEUMANN, P., Společná zemědělská politika EU: vznik, vývoj a reformy, mezinárodní komparace. Praha: Oeconomica, 1. vydání, 2004, str. 14-18
18
1.2.4. Nástroje SZP Nástroje, které zmíním, se v některých případech v současnosti nepoužívají v takové míře jako v minulosti. Detailněji popsány budou z důvodu pochopení vyplývajících souvislostí uvedených v dalších kapitolách. Indikativní (cílová) cena je optimální hodnotou produktu. Podle ní je možno posoudit, zda-li je skutečná tržní cena určitého produktu vysoká nebo nízká. Svojí významnou informační funkcí nejvíce slouží farmářům a spotřebitelům. Cena, která takto určuje hodnotu produkce na trhu, ovlivňuje cenu, kterou spotřebitel zaplatí. Intervenční cena se stanovuje jako minimální garantovaná cena, která zemědělcům zaručuje výkup jejich produktu za stanovenou částku v případech, kdy cena na trhu poklesne pod její danou hodnotu. Zemědělcům tak dává jistotu, že jejich produkce najde svého odběratele. Tento systém v historii SZP zemědělců umožnil produkovat taková množství komodit, že už nebylo možné je dále uskladňovat. Produkty byly za minimální cenu vyváženy mimo Společenství nebo byly zničeny. Proto je v současnosti systém intervencí nastaven spíše jako záchranná síť a jeho využívání se omezuje na případy cenové krize nebo narušení trhů.27 Prahová cena je cenou, která se využívá při dovozu zemědělských produktů ze zemí mimo Společenství. Má nižší hodnotu než cena cílová. Její výška je stanovena jako nejnižší možná suma, za kterou je možné dovážet. Jejím základním úkolem je možnost srovnání rozdílu mezi cenami produktů pocházejících ze Společenství a mimo něj. Dovozní clo se pak určí při připočtení variabilních přirážek, které mají vyrovnávat rozdíl mezi světovou a minimální cenou. Tento systém dlouhodobě znemožňoval rovnocennou konkurenci se zemědělskými výrobky zemědělců pod ochranou evropských institucí. Jedním z cílů těchto přirážek je zamezení dovozu levnějších světových produktů. Tento nástroj byl a neustále je silně kritizován zeměmi, které chtějí do Společenství dovážet. Proto se v současnosti používá jen u omezeného okruhu zemědělských výrobků.28 Exportní subvence jsou založeny na podpoře vývozu evropských zemědělců, které mají vyšší cenovou hladinu, než jsou světové ceny. Společenství dorovnávalo tento rozdíl, aby zajistilo zemědělcům odbyt a větší konkurenceschopnost jejich produktů. Produkce 27
EVROPSKÝ PARLAMENT, Společná zemědělská politika po roce 2013 [online], cit. 2014-03-21. Dostupné z http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/cs/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.9.html 28 FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 451
19
Společenství by jinak byla na světových neprodejná. Vznik exportních subvencí je spojen s nadprodukcí, kterou bylo nutné vyřešit. Tento systém byl v minulosti ve velké míře zneužíván a stejně jako předchozí nástroj silně kritizován. Proto se nyní EU přiklání k jiným formám podpory. Systém kvót byl zaveden s ohledem na stále větší nadprodukci a hromadění zásob v intervenčních skladech. První komoditou, pro kterou byly tyty kvóty stanoveny bylo mléko a mléčné výrobky v roce 1984. 29 Zemědělcům tak byl ale poskytnut předem garantovaný odbyt, takže ve svých počátcích nebyly kvóty moc úspěšné. V současnosti již důvod nadprodukce pominul, proto se kvóty postupně eliminují. Kvóty na mléko by podle nové reformy měly být zrušeny v roce 2015, pro cukr je tento konec stanoven ke dni 30. 9. 2017. Kvóty jsou totiž omezeny pravidly WTO.30 1.2.5. SZP a její postavení v rámci rozpočtu Výdaje, které jsou určeny pro SZP najdeme ve druhém okruhu výdajové stránky rozpočtu pod názvem Udržitelný růst: Přírodní zdroje. Fond, který zajišťuje přímé platby zemědělcům, exportní subvence nebo intervenční opatření se nazývá Evropský zemědělský záruční fond (EAGF). Druhým fondem je Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD). Rozvoj venkova dříve patřil do strukturální politiky a částečně do SZP. Nyní jsou tak finanční prostředky soustředěny do jediného fondu.31 Řízením obou fondů je pověřena Komise, konkrétně Výbor zemědělských fondů. Na financování se spolupodílí i členské země, které jsou odpovědné za čerpání prostředků. Konkrétní výše financí, které jsou použity na administrativní a personální náklady této politiky, je na rozhodnutí každého státu. Platby probíhají prostřednictvím jednotlivých národních agentur. Z rozpočtu EU se formou měsíčních plateb proplácí výdaje, které byly uskutečněné jejich prostřednictvím.
29
ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 84 EUROPA.EU, Reforma SZP – vysvětlení hlavních prvků [online], cit. 2014-03-21. Dostupné z http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-937_cs.htm 31 BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s.72, 73 30
20
2. Historický vývoj postavení a významu SZP v rámci rozpočtu EU 2.1.
Počátky zemědělské politiky v Evropě ve 20.století
O počátku prvních komplexnějších zemědělských politik v evropských zemích můžeme hovořit od 30. let. 20. století. Po černém pátku a krachu burz v říjnu 1929, začala Velká hospodářská krize. Následek těchto otřesů na finančních trzích se přenesl z USA i do Evropy. Pokles cen na trzích a koupěschopné poptávky pro evropské země, které potraviny dovážely, vedl k tomu, že výrazně snížil farmářům jejich příjmy. Vlády evropských zemí se snažily zamezit zhoršení situace zvýšením celních bariér, které dalece přesahovaly předválečnou úroveň. I takové opatření se zdálo vládám jako nedostatečné, a proto sáhly ke kvantitativnímu omezení dovozu některých komodit. Jako příklad může posloužit Francie, která v dubnu 1933 dokonce nařídila, že všechna pšenice musí být z domácího trhu, a v podstatě tak zakázala její dovoz. Případ Velké Británie ukazuje odlišnou cestu. Svoje farmáře podpořila pomocí dotací a garantovaných minimálních cen. Tento úkol svěřila státní obchodní organizaci.32 Když vypukla druhá světová válka, trhy se zemědělskými výrobky byly regulovány v podstatě v celé Evropě. Po skončení války byly intervence sníženy. Žádná ze zemí se vážněji nezabývala otázkou společné intervenční zemědělské politiky. Hlavním úkolem bylo zajistit potravinou soběstačnost jednotlivých zemí. Farmáři byly považování za producenty, kteří si zaslouží podporu, neboť byli chudší než ostatní výrobci a méně odolnější vůči zahraniční konkurenci.33 Situace v Německu po skončení druhé světové války byla problematická. Německo ztratilo hlavní oblasti potřebné pro pěstování zemědělských plodin. V roce 1949, kdy vznikla Federální republika, byly dodávky jídla stále na nízké úrovni. Německo chtělo zajistit pro svoje zemědělce dostatečné zisky, které by jim pomohly zvýšit objem výroby. Na svém trhu tak udržovalo vysoké ceny zemědělských komodit, i přes pokles cen světových. V roce 1955 potvrdil tuto politiku Zemědělský zákon. Obsahem bylo, že ceny budou nadále držovány tak vysoko, jak bude potřeba pro pokrytí nákladů farem, nehledě na výkonnost.34
32
BEČVÁŘOVÁ, V., Koncepce a vývoj agrární politiky EU a USA. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 1. vydání, 2007, s. 14, 15 33 GIOVANNI FREDERICO, The 1930s discontinuity in the history of European agriculture [online], cit. 2014-0322. Dostupné z http://www.kuleuven.be/icag/files/Giovanni_Federico.pdf, s. 8 a 9 34 ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 25
21
Zemědělství ve Francii po skončení války se začalo odklánět od protekcionismu. Politici chtěli zemědělství přeměnit na více efektivní, zvýšit jeho produktivitu za přítomnosti větší konkurence, i proto viděli společný zemědělský trh jako dobrý krok. Tento postoj byl potvrzen v zákonech roku 1960 a 1962. Hlavním bodem byla strukturální reforma, zavádění technologií, sjednocení pozemků, dřívější odchod do důchodu a podpora mladých farmářů nebo větší podpora výzkumu a vzdělávání. Francie ale stále chtěla udržet vysoký počet malých farem a venkovský život. Pro Francii byla nadnárodní politika místem, kde mohla promítnout svoji formu ochrany národních zájmů. Odrazilo se to v přijetí principu preference Společenství odrážející se v kvótách a vysokých clech pro import zemědělských výrobků nebo finanční solidarity podporující společný systém cenových garancí zemědělských produktů.35 Všechny země, které se později staly zakládajícími členy Společenství, měly politiku garantovaných cen. Ve Francii, Německu, Lucembursku a Nizozemsku bylo tímto způsobem podporováno více než 70% zemědělské produkce. Běžné byly taky regulace dovozu. Problémem nebyla pouze otázka produkce potravin, ale také otázka neefektivního zemědělství. Na jednu stranu země chtěly zachovat rodinné farmy, na druhou ale potřebovaly tuto pracovní sílu v jiných ekonomických odvětvích. Kolem roku 1950 se ovšem pozornost zemí začala zaměřovat na možnost vzájemné zemědělské spolupráce. Situace v zemědělských sektorech zemí byla založena na protekcionismu vlastního trhu a některé země, především Francie, hledaly trhy, na kterých by mohly uplatnit svoje nadbytky.36
2.2.
Počátky zemědělské politiky v rámci Společenství
Spaakova zpráva z dubna roku 1956, která navrhovala založení EHS, sice potvrdila potřebu vytvořit společnou zemědělskou politiku, ale neobsahovala žádné konkrétní návrhy.37 Text smluv, který byl později ustanoven na základě této zprávy, byl podepsán v březnu 1937 v Římě. Proto byly tyto smlouvy, zakládající (EHS) a Evropské společenství
35
GREER, A., Agriculture policy in Europe. Manchester ; New York, N.Y. : Manchester University Press, 1. vydání, 2009, s. 83, 84 36 BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s. 16 37 MCCORMICK, J., European union politics. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 1. vydání, 2011, s. 80
22
pro atomovou energii (EURATOM), souhrnně pojmenovány jako Římské smlouvy. V platnost vstoupily 1. 1. 1985.38 2.2.1. Římská smlouva a konference ve Strese Výsledná Římská smlouva detailněji nerozebírá SZP, ale spíše se shoduje na obecných principech, na kterých by měla být vytvořena. Článek 40 zmiňuje tři podoby, které by mohla budoucí organizace mít v závislosti na tom, o který zemědělský produkt půjde: společná pravidla týkající se konkurence, povinná spolupráce jednotlivých národních organizací nebo společná evropská tržní organizace. V článku 33 bylo definováno 5 základních cílů SZP: zvýšení produktivity v zemědělství, zajištění odpovídající životní úrovně zemědělců (zvýšení příjmů osob pracujících v zemědělství), stabilizace trhů, zajištění plynulého zásobování a dostupnost cenově přijatelných potravin pro obyvatelstvo. Římská smlouva stanovila závazek do 12 let, tedy do konce přechodného období budování společného trhu, ustanovit definitivní podobu SZP. 39 V článku 40 se dále uvádí, že k dosažení těchto cílů má být využita společná organizace zemědělských trhů. Rada měla hlavní slovo v dalším vývoji SZP jako orgán schvalující návrhy Komise. V počátcích se mělo hlasovat jednomyslně, v poslední etapě od 1. ledna 1966 se mělo začít hlasovat kvalifikovanou většinou.40 Zemědělství v novém Společenství nemělo odstranit nástroje regulující trh, ale spíše sladit tyto nástroje jednotlivých zemí. Většina zemí chtěla uplatňovat zároveň svoji vlastní politiku založenou na cenových intervencích a ochraně trhu. Podle článku 43 Smlouvy o EHS měla být otázce zemědělství věnována samostatná konference. Ta proběhla v dubnu roku 1958, kdy se ministři zemědělství sešli ve Strese, aby zanalyzovali a porovnali politiky jednotlivých zemí, které by měla nahradit SZP. Vycházeli z obecných ustanovení Římské smlouvy, které měli za cíl dále rozpracovat. Pro představu o stavu evropského zemědělství měli k dispozici i zprávu o zemědělství v USA. V porovnání s americkým zemědělstvím to evropské bylo jednoznačně neefektivní.41 Francie chtěla 38
FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 68 39 NEUMANN, P., Společná zemědělská politika EU: vznik, vývoj a reformy, mezinárodní komparace. Praha: Oeconomica, 1. vydání, 2004, s. 7 40 EUROPEAN COMMISSION, The Treaty of Rome [online], cit. 2014-03-23. Dostupné z http://ec.europa.eu/economy_finance/emu_history/documents/treaties/rometreaty2.pdf 41 KÖNIG, P. a kol., Rozpočet a politiky Evropské unie: příležitost pro změnu. Praha: C. H. Beck, 2. aktualizované vydání, 2009, s. 200
23
organizovaný trh, který by jí zajistil odbytiště pro její nadprodukci. Německo požadovalo strukturální reformy, které by zlepšily finanční postavení farem. Belgie jako jediná země zmínila svoje znepokojení nad náklady pro financování nadprodukce, které by mohlo nadměrně zatížit rozpočet. Dalším důležitým bodem diskuse byla podpora obilovin. Německo mělo nejvyšší ceny obilnin z členských zemí a nechtělo se jich vzdát.42 Výsledkem konference bylo schválení podpory tržních cen, které měly být nástrojem k naplnění cílů SZP. Ohledně jejich použití totiž panovala všobecná shoda. Dohodlo se, že ceny bude navrhovat Komise, následný návrh bude schvalovat Rada ministrů. Byl vytvořen systém fungování trhů jednotlivě pro každou komoditu. Cíle SZP byly rozpracovány do jejich jednotlivých principů: principu jednotného trhu, preference Společenství a finanční solidarity. Poslední dva návrhy byly odrazem francouzské politiky, která v této době prosazovala politiku ochrany národních zájmů.43
2.3.
Vývoj ve Společenství v 1. pol. 60. let 20. století
2.3.1. Ustanovení cen zemědělských komodit Jednání dále pokračovala, jejich výsledkem byl návrh Komise Radě ministrů v červnu 1960 ohledně zřízení jednotného volného trhu pro zemědělské výrobky se sjednocenými a garantovanými cenami. Hlavním úkolem bylo uspokojit domácí poptávku a vyhnout se dovozům ze třetích zemí ve formě cel. Systém společné organizace trhů rozdělil zemědělské komodity do kategorií podle míry uplatněných tržních opatření. Do první, nejdůležitější, kategorie založené na podpoře garantovaných cen spadalo více než 70 % zemědělské produkce. Těmito komoditami jsou obilniny, mléko a mléčné výrobky, hovězí maso nebo cukr. Méně chráněné byly například: kuřecí maso, vejce nebo víno. Do poslední kategorie se zařadily výrobky s nejmenší důležitostí pro Společenství jako například slunečnicová semínka.44 Itálie tak byla oproti svým protějškům znevýhodněna, protože pěstovala plodiny, kterým se nedostávalo takové podpory – víno, ovoce a zeleninu. Opakovaným problémem se stal trh s obilovinami. Francie chtěla ceny dovolující jí vyvážet větší objem své produkce do Německa, které mělo obilnin nedostatek. Naopak 42
ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 31 GREER, A., Agriculture policy in Europe. Manchester ; New York, N.Y. : Manchester University Press, 1. vydání, 2009, s. 137 44 BEČVÁŘOVÁ, V., Koncepce a vývoj agrární politiky EU a USA. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 1. vydání, 2007, s. 24 43
24
Německo stále trvalo na ochraně svých zemědělců a vyšších cen. V lednu 1963 uzavřela sice Francie s Německem smlouvu o spojenectví a spolupráci, která byla potvrzením jejich vzájemně blízkých vztahů45, ale na cenách obilnin se i tak nedokázaly dohodnout. V září 1964 dokonce francouzský prezident Charles de Gaulle oznámil, že pokud nebude dohoda uzavřena v co nejbližší době, Francie vystoupí ze Společenství. Opětovné vítězství pro Francii v podobě vyšších cen než navrhla Komise, byly schváleny v prosinci téhož roku s platností od 1. 7. 1967.46 V průběhu 60. let se podařilo členským zemím shodnout na podmínkách pro fungování všech společných trhů pro jednotlivé komodity. Dočasné kompenzace plateb byly schváleny pro Německo, Itálii a Lucembursko.47 SZP se tak stala jednou z prvních úspěšně integrovaných politik do společného trhu.48 Tím se naplnil jeden z hlavních principů SZP, a to preference výrobků Společenství. 2.3.2. Dohoda na financování SZP Pro financování SZP vznikl 14. 1. 1962 Evropský zemědělský garanční a záruční fond (EAGGF). Tento fond se dělil na dvě části. Každá z nich podporovala odlišné prvky SZP. První garanční část fondu financovala všechna opatření související s tržní podporou zemědělství, jako byly garantované ceny nebo podpora exportu. Druhou částí, která nebyla v této době významnou finanční zátěží, byla sekce orientační. Tato část měla podporovat restrukturalizaci zemědělského sektoru a jeho celkový rozvoj. Na tyto aktivity bylo ale určeno velmi malé množství finančních prostředků. V počátku své existence fond nejprve nebyl začleněn přímo do rozpočtu. Platby plynoucí z tohoto fondu byly poskytovány členským státům nehledě na výši jejich celkového příspěvku. Podpory byly vypláceny z fondu centrálně a rozdělovány byly zvlášť pro každý komoditní sektor.49 Fond sice dočasně vyřešil otázku financování, ale dohoda o financování SZP v platnosti od roku 1962 platila pouze do 1. 7. 1965. Jednou z důležitých věcí na které se v této krizové době politici dokázali dohodnout, bylo sloučení dosud samostatně 45
FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 10 46 BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s. 20 47 ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 34 48 CVCE.EU, The setting up of the CAP [online], cit. 2014-03-23. Dostupné z http://www.cvce.eu/content/publication/1997/10/13/26ba3d65-d639-41ef-bf2064e2355be4/publishable_en.pdf str. 3 49 BEČVÁŘOVÁ, V., Koncepce a vývoj agrární politiky EU a USA. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 1. vydání, 2007, s. 21
25
existujících společenství (EHS, EURATOM a ESUO – Evropské společenství uhlí a oceli). Slučovací smlouva byla podepsána v dubnu 1965 s platností od 1. 7. 1967 a ustanovila nové označení Evropská společenství. Existovala tedy jenom jedna Komise a Rada. Dohody se nakonec podařilo dosáhnout i ohledně financování. Bylo odsouhlaseno, že garanční část fondu bude součástí rozpočtu od července 1967, ale pro záruční část fondu se Společenství zaručilo financovat pouze část nákladů.50 2.3.3. Spor o vlastní příjmy Společenství Financování SZP ale nebylo jedinou otázkou týkající se financí, kterou bylo nutné vyřešit. Komise chtěla vytvořit systém vlastních příjmů, aby byla schopna vyplácet členským zemím garantované ceny. Řešení této problematiky, chtěla ukončit do roku 1970 stejně jako otázku celní unie, pro jejíž vytvoření končila přechodná doba právě v roce 1970. Navrhla tedy vlastní příjmy ve formě cel na průmyslovou produkci a dávek ze zemědělských dovozů. S tímto členské země souhlasily.51 Otázka kontroly nových zdrojů financí a větší pravomoci Evropského parlamentu však byly sporným bodem především pro Francii. Komise tedy předložila v roce 1965 balík obsahující koncepci vlastních příjmů a návrh rozpočtových pravomocí Parlamentu. Jako kompenzaci v balíku navrhla vysoce stanovené garantované ceny. K 1. 1. 1966 však mělo skončit schvalování návrhů Komise jednomyslným hlasováním v Radě a mělo být nahrazeno hlasováním kvalifikovanou většinou. Francie by tak ztratila možnost prosazovat nadále svoje zájmy, navrhovaný balík tedy odmítla. Dalším z důvodů odmítnutí bylo budoucí posílení vlivu Komise a Evropského parlamentu, což neodpovídalo představě Francie o mezivládní spolupráci. Navrhla tedy, aby se zemědělství projednávalo nezávisle na otázce vlastních příjmů. Jelikož ostatní země nechtěly přistoupit na její požadavky, rozhodla se Francie pro tzv. „politiku prázdných křesel“.Tuto „politiku“ uplatňovala celých 7 měsíců.52
50
ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 35 FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 710 52 MCCORMICK, J., European union politics. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 1. vydání, 2011, s. 85 51
26
2.4.
Události 2. pol. 60. let 20. století
Kompromis se podařilo politickým představitelům nalézt až na zasedání v Lucemburku v lednu 1966. Členské země přistoupily na podmínky hlasování podle představ Francie a shodly se i na financování SZP. Lucemburský kompromis umožnil používat při hlasování v Radě faktické veto. To posílilo roli Rady a mezivládního prvku jednání. Pozice Komise tak byla výrazně oslabena. Zůstala jí pravomoc legislativních návrhů, přesto raději každý návrh dopředu konzultovala s Radou, aby zabránila případnému zamítnutí. Proces integrace tak byl významně zpomalen. Dopad na SZP byl v podstatě okamžitý. Předchozí záměry, kterých chtělo Společenství dosáhnout, byly opuštěny. Stanovené ceny měly zabránit nadprodukci a vyvážit nabídku s poptávkou. V této situaci, ale radši státy přistoupily k cestě jisté dohody a stanovily ceny vyšší, aby měly šanci projít schvalovacím procesem.53 První snaha o reformu podle představ komisaře Sicco Mansholta, který byl i autorem návrhu, byla neúspěšná. K reformě mělo dojít především z důvodu předpokladu Komise, že přijaté zásady a dohody jsou pouze výchozí pozicí pro SZP. Zajištění produkce a stabilizace venkova bylo na dobré cestě, a proto nebyl důvod nepřistoupit k restrukturalizaci SZP. Návrhy byly předloženy v prosinci 1968 pod souhrnným názvem Mansholtův plán. Hlavní změnou týkající se financování bylo navržení zastavení růstu garantovaných cen Společenstvím a zavedení přímých dotací. V 60. letech Společenství zabředlo do celkové stagnace, která započala s odsouhlasením lucemburského kompromisu a uplatňováním faktického veta. Integrační procesy se nemohly dále rozvíjet a bylo nutné tento stav změnit. Úspěšné dokončení celní unie na přelomu 60. a 70. let otevřelo prostor pro přijetí nových priorit a cílů Společenství. Zároveň bylo třeba dořešit systém vlastních příjmů a možnost posílení rozpočtových pravomocí Evropského parlamentu. Byla proto svolána mezivládní konference s místem konání v Haagu 1. a 2. prosince 1969.
53
ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 35
27
2.5.
Události 70. let 20. století
2.5.1. Přijetí rozpočtových smluv a systém vlastních zdrojů Na základě probíraných návrhů na konferenci v Haagu byla přijata první rozpočtová smlouva, tzv. Lucemburská dohoda, v dubnu 1970. Podařilo se najít shodu ohledně financování SZP a zapojení Evropského Parlamentu do rozpočtové procedury. Rozpočet přijímala Rada, ale Parlament mohl navrhovat změny v rozpočtu, které nezvýšily celkové výdaje. Rada pak o těchto návrzích hlasovala. K tomu, aby byl návrh odmítnut, potřebovala kvalifikovanou většinu. To, že byly Parlamentu schváleny větší pravomoce, se neobešlo bez schválení francouzské podmínky. Výdaje Společenství byly rozděleny na povinné a nepovinné. Parlament se mohl vyjadřovat jen k nepovinným výdajům, které tvořily pouze desetinu celého rozpočtu. Rada rozhodovala o povinných výdajích, jež tvořily náklady spojené s politikami a z nich vyplývající úkoly stanovené ve smlouvách. Francie si tímto krokem chtěla pojistit udržení stávajících financí plynoucích do SZP.54 Rozdělení výdajů na tyto položky významně ovlivnilo další vývoj v otázce financování SZP. Komise nemohla ovlivnit výši výdajů, i přesto že se snažila o snížení nákladů plynoucích do zemědělství. Tento výrazný nesoulad v pravomocích byl odstraněn až po téměř 40 letech Lisabonskou smlouvou. Nejdůležitějším odsouhlaseným bodem byl ale systém vlastních zdrojů, který pomohl k opětovnému nastartování evropské integrace. Těmito zdroji se staly již dříve uvažované zemědělské dávky a dávky z cukru. Do rozpočtu byly započítány s okamžitou platností od roku 1971. Další zdroj - cla uvalená na průmyslové výrobky ze třetích zemí, měla být započítávána postupně. S ohledem na vývoj v zemědělské politice se však tyto dva zdroje staly nedostačujícími. Byl tedy zaveden třetí zdroj příjmů založený na 1 % vybrané DPH z členských států. Vypočet této platby byl však poměrně komplikovaný vzhledem k tomu, že neexistovala jednotná měna a každý členský stát uplatňoval různé režimy zdanění. Problémy související s nastavením plateb způsobily, že systém vlastních zdrojů sice začal oficiálně fungovat v roce 1971, v plném rozsahu se však promítl až do rozpočtu v roce
54
FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 712
28
1979. To znamenalo, s ohledem na zásadu vyrovnanosti rozpočtu, že až do roku 1979 země musely nadále platit členské příspěvky.55 Druhá rozpočtová smlouva, tzv. Bruselská smlouva, přijatá v červenci 1975, přinesla Parlamentu možnost odmítnout rozpočet jako celek. Zároveň zvýšila dohled nad rozpočtem založením nezávislého Účetního dvora, který jednou ročně prováděl audit příjmů a výdajů.56 2.5.2. Zvyšování finanční náročnosti SZP Nestabilita směnných kurzů, konec brettonwoodského systému a ropné šoky v první polovině 70. let, měly dopad na financování SZP. Z důvodu nestability měn a neexistence společné měny ve Společenství, byly zavedeny tzv. zelené měny, které byly využívány v procesu stanovování společných zemědělských cen. Jejich hodnota vyjadřovala směnný kurz pro převod národní měny na aktuálně používanou evropskou zúčtovací jednotku. Společenství z důvodu spekulací s těmito měnami zavedlo v roce 1971 tzv. měnové kompenzační dávky v podobě cla. Dočasně schválený systém se stal trvalým prvkem SZP. Odstraněn byl až v roce 1997 s pokračujícím projektem Hospodářské a měnové unie (HMU). Fakt, že existovaly jednotné ceny pro celé Společenství, tedy není zcela pravdivý.57 Čím dál větší problémy způsobovala také zemědělská nadprodukce ve Společenství. Nadprodukce mléka, cukru a pšenice společně s očekávanou nadprodukcí v oblasti ovoce a zeleniny byla jedním z důvodů, proč se Rada rozhodla už v roce 1967 pověřit Komisi vypracováním analytické zprávy, v podobě později nepřijatého Mansholtova plánu. Objem produkce ve Společenství se mezi lety 1973 až 1988 každoročně zvyšoval o 2%, i přestože vnitřní poptávka stoupala pouze o 0,5%.58 Koncem 70. let tak Společenství dosáhlo plné soběstačnosti u většiny zemědělských komodit. K této vysoké míře soběstačnosti přispělo i rozšíření Společenství o tři nové členy v roce 1973. Dánsko, Irsko i Velká Británie byly země
55
EUROPEAN COMMISSION, European Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 4. vydání, 2008, s. 19 56 KÖNIG, P. a kol., Rozpočet a politiky Evropské unie: příležitost pro změnu. Praha: C. H. Beck, 2. aktualizované vydání, 2009, s. 46 57 FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 460 58 BEČVÁŘOVÁ, V., Koncepce a vývoj agrární politiky EU a USA. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 1. vydání, 2007, s. 27
29
zemědělsky zaměřené na obiloviny, hovězí maso a mléko. 59 Tedy potraviny, jejichž nadprodukce už tak byla na vysoké úrovni. Problém byl navíc ještě posílen zvyšováním garantovaných cen. Jelikož zemědělci měli zaručený odkup svých nadbytků, produkovali stále více potravin, které byly v rozporu s reálnými potřebami trhu. Pro zemědělskou nadprodukci byly využívány intervenční sklady, které ale přestávaly postupně dostačovat. Přistoupilo se tak k většímu využívání exportních subvencí, které dorovnávaly rozdíl mezi nižší světovou cenou a dotovanou evropskou cenou. Světové ceny se navíc ještě snížily po uklidnění situace na trhu v roce 1974. Všechny tyto faktory měly za následek opětovné zvýšení finanční náročnosti SZP. V druhé polovině 70. let byl největším problémem, který bylo nutné vyřešit sektor mléčných produktů. Jeho financování vyžadovalo celkově 40 % finančních prostředků z garanční části fondu EAGGF a 35 % výdajů v rozpočtu. V roce 1977 proto přistoupil komisař Goundelach k zavedení finanční spoluodpovědnosti u producentů mléka. Tento krok nebyl příliš úspěšný, byl však prvním vážnějším pokusem o reformu SZP po dlouhé době. Za Goundelachova funkčního období, které mělo za cíl omezování výdajů v rámci SZP, vzrostly výdaje garanční částí fondu o zhruba 80 %.60 2.5.3. První rozšíření Společenství Události 70. let významně ovlivnilo i přistoupení nových členů. V případě Velké Británie bylo její přistoupení pro Společenství důležité z hlediska její ekonomické významnosti a dobrých vztahů s USA, na druhou stranu už z přístupových rozhovorů bylo jasné, že Velká Británie přinese do Společenství zcela odlišný ekonomický přístup. I přesto, že bylo přistoupení Británii v 60. letech dvakrát zamítnuto, nakonec v roce 1973 vstoupila do Společenství. Otázkou, která zůstala nedořešena po celá 70. léta, byly příspěvky Velké Británie do rozpočtu Společenství. Velká Británie jako stát s efektivním zemědělstvím založeným na liberálních principech se odlišovala od evropského protekcionistického pojetí. Výdaje na SZP neustále rostly, i přes slib Velké Británii, že budou sníženy a výše jejich příspěvků se tak sníží. To se ale nestalo. Vysoké odvody do rozpočtu byly také způsobeny obchodováním se zeměmi mimo Společenství. Velká Británie navíc nepotřebovala 59
BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s. 35 60 The Community budget : the facts in figures. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1. vydání, 2000, s.29, 30
30
k financování svého zemědělství tolik prostředků jako jiné členské státy. V roce 1979 se nutnost vyřešení problému zintenzivnila s nástupem Margaret Thatcherové do funkce ministerské předsedkyně. V případě Dánska šlo o stát blízký britskému pojetí zemědělství. Irsko se svým přístupem k zemědělství jako sektoru, ve kterém chce zachovat malé farmy a chránit svoje zemědělce, se stalo pozdějším spojencem Francie v otázkách SZP. Příspěvky, které noví členové platili, byly procentuálně odstupňované v průběhu let. V plné výši měli přispívat až v roce 1978.61
2.6.
Události 80. let 20. století
2.6.1. Počátky rozpočtové krize62 Problémy, které se nahromadily v průběhu 70. let se naplno projevily v 80. letech, která se stala nejkrizovějším obdobím pro celé Společenství stejně jako pro SZP. Zhoršení vztahu mezi Evropským parlamentem a Radou vyústilo v otevřený rozpočtový konflikt. Každoroční rozpočtový proces, pro který byl nutný předpoklad shody, se stal náročným a v roce 1988 nebyl rozpočet ani včas schválen. Muselo se tak přistoupit k rozpočtovému provizoriu. V roce 1985, poprvé v historii Společenství, Evropský parlament využil svoje právo odmítnout rozpočet jako celek. Nejvíce fungování Společenství ohrozila rozpočtová krize, kvůli níž Společenství, podle zásady vyrovnanosti rozpočtu, fakticky zbankrotovalo. Bankrot se však podařilo odvrátit díky příspěvkům členských zemí nad rámce systému vlastních zdrojů. SZP byla pro Společenství obrovskou finanční zátěží. V roce 1982 byl navržen růst o 10,4 % v evropské zúčtovací jednotce (ECU), s přepočtem růstu o 12,2 % v hodnotě národních měn u garantovaných cen zemědělských komodit. To byl největší růst schválený za celou dobu fungování SZP, i přesto že náklady začínaly být pro rozpočet neúnosné. Velká Británie odmítla takový růst podpořit, protože stále nebyla vyřešena otázka korekce jejích plateb do rozpočtu. K zastavení takového nárůstu cen chtěla použít Lucemburský kompromis, který se od schválení Lucemburské dohody neuplatňoval. To však Velké Británii nedovolily ostatní země a o růstu cen se rozhodlo kvalifikovanou většinou. Výdaje vzrostly i 61
FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 100 62 ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 62
31
s ohledem na přistoupení nových zemědělsky orientovaných států. Přistoupení Řecka v roce 1981 a v roce 1986 Španělska a Portugalska. Jediná reforma SZP proběhla v roce 1984, kdy byly zavedeny kvóty na mléko. 2.6.2. Důvody a průběh rozpočtové krize Napětí mezi Radou a Evropským parlamentem se na počátku 80. let zhoršilo jednak kvůli legislativní otázce pravomocí a také kvůli odlišným představám o tom, co má rozpočet financovat. Otázkou byla udržitelnost výdajů na SZP a větší posílení výdajů na hospodářskou a sociální soudržnost. Zaměření na rozvoj regionů bylo potvrzeno v Jednotném evropském aktu platném od roku 1986. Rada byla do roku 1974 jediným orgánem, který schvaloval návrhy Komise a zároveň rozpočet celkově. Se zvětšujícími se pravomocemi Evropského parlamentu, ale docházelo k čím dál větším rozepřím. Navíc první volby do Evropského parlamentu, které proběhly v roce 1979, potvrdily jeho důležitost a nutnost jeho zapojení do chodu Společenství. V roce 1982 se evropské instituce pokusily vyřešit tento stav vzájemnou dohodou. Byly definovány povinné a nepovinné výdaje, jejich maximální růst a nová procedura trialogu mezi představiteli Komise, Rady a Parlamentu. Nicméně tato dohoda neměla oporu v přijatých zásadách ohledně rozpočtu v oficiálních smlouvách. Některé procedury byly nejasně definovány a například v případě odmítnutí rozpočtu zcela chyběla zmínka, jak následně postupovat. V roce 1986 propukly debaty ohledně rozpočtu znovu v souvislosti s jižním rozšířením, přistoupením Španělska a Portugalska. Obě instituce se nedokázaly shodnout na výši rozpočtu zohledňujícím přistoupení nových členů. Celý spor dokonce skončil u soudu, který následně rozpočet pro tento rok anuloval.63 Nejvážnější situace v historii financování rozpočtu měla svůj počátek v roce 1983, kdy musely být výdaje ve výši 825 miliard ECU přesunuty do roku 1984. V roce 1984 se Rada ministrů financí dohodla na rámci pro celkové výdaje na SZP prostřednictvím rozpočtové disciplíny. Ostatní ministři pak měli schvalovat pouze takové návrhy, které budou respektovat tento limit. Růst výdajů byl stanoven na 2 %, ve skutečnosti ale rostl od
63
EUROPEAN COMMISSION, European Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 4. vydání, 2008, s. 27
32
roku 1984 do roku 1987 tempem 18 % za rok.64 Dále bylo stanoveno, že v případě překročení limitu se výdaje musí do dvou let opět stabilizovat podle daného pravidla. V roce 1984 v souvislosti s konferencí ve Fontainebleau, byly zvýšeny platby z DPH na 1,4 %. To se však odrazilo až v rozpočtu roku 1986. Proto v roce 1985 Společenství po svých členech opětovně požadovalo další zálohy na platbách. Rada věděla o tom, že výdaje v roce 1985 přesáhnou možnosti rozpočtu, i přesto rozpočet předložila Evropskému parlamentu. Finanční prostředky nedostačovaly na poslední dva měsíce rozpočtovaného roku. Platní legislativa ovšem dovolovala schválit více peněz do rozpočtu pouze v případě neočekávaných výdajů. Evropský parlament využil svých pravomocí a odmítl rozpočet jako celek. Situace byla vyřešena schválením omezení cen u mléčných produktů. V roce 1986 nastal opětovný nedostatek financí. Tentokrát Rada odmítla schválit dodatečný rozpočet a dluh z minulých let neustále narůstal. Muselo tedy dojít k odložení dvouměsíčních plateb na SZP.65 Společenství bylo na pokraji bankrotu. Pokud bychom, ale vzali v úvahu rozpočtovou zásadu vyrovnanosti, Společenství by zkrachovalo každý rok od roku 1983. Otázka financování tedy musela být nutně vyřešena. Odpovědí na otázku, proč došlo k tak závažné situaci je více. První je nedostatečnost vlastních příjmů vycházející z dohody přijaté na konferenci ve Fontainebleau v červnu 1984. Výměnou za souhlas Velké Británie při hlasování o zvýšení příjmové části rozpočtu založené na DPH z 1 % na 1,4 %, bylo schváleno, že od roku 1986 budou 2/3 rozdílu mezi platbami z DPH a jejím celkovým podílem na výdajích Velké Británii navráceny. Náklady na tuto srážku ponesou všechny členské státy, s výjimkou Německa, které si dohodlo snížení podílu na platbě o 1/3.66 Do rozpočtu nepřispívaly velkou měrou ani nově přistoupivší členské státy. Řecko, Španělsko a Portugalsko jsou státy, které se dlouhodobě staly čistými příjemci. Podoba SZP byla také jedním z hlavních témat pokračujících jednání s obchodními partnery v rámci jednotlivých kol GATT. Tlak na snížení cel průmyslových výrobků a zemědělských komodit byl čím dál tím větší v rámci liberalizace světového obchodu. Se zemědělstvím souvisela i stále se zvětšující nadprodukce potravin. Změna v řešení tohoto problému z uchovávání produkce v intervenčních skladech na větší podporu
64
ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, s. 88 EUROPEAN COMMISSION, European Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 4. vydání, 2008, s. 32 66 KÖNIG, P. a kol., Rozpočet a politiky Evropské unie: příležitost pro změnu. Praha: C. H. Beck, 2. aktualizované vydání, 2009, s. 84 65
33
exportu, se odrazila v roustoucím počtu plateb na exportní subvence. V průběhu 80. let sice byla přijata opatření, která zpomalila další růst nákladů na domácí intervence, ale v souvislosti se stále se zvyšujícím vývozními náklady, neměla prakticky žádný dopad. Jedním z hlavních důvodů ovšem byla neochota politiků nastalou situaci řešit radikálnějšími způsoby a dodržovat ustanovená rozpočtová pravidla. To se týkalo především ministrů zemědělství. 2.6.3. Delorsův balík I67 S nástupem nového komisaře Jacquese Delorse v roce 1985 nabral vývoj ve Společenství cestu směrem k politické integraci prostřednictvím dokončení vnitřního trhu a finanční stability. Ta se stala hlavní otázkou v prvním reformním Delorsově balíku. Celá koncepce tohoto balíku vycházela ze střednědobého finančního rámce pro roky 1988–1992. Strop pro výdaje byl omezen na hodnotu 1,24 % HNP. Růst výdajů na zemědělskou politiku neměl být větší než 74 % růstu HNP ve Společenství. Důsledkem toho stropu bylo opětovné navrácení od exportu k intervenčním skladům, které byly levnější variantou. Výdaje na garanční část fondu měly být sníženy ve prospěch strukturálních fondů v záruční části fondu. Podpora tak měla být směřovaná spíše do rozvoje venkova a na jeho restrukturalizaci. Delorsův balík I znamenal počátek důrazu na kvalitativní stránku zemědělství. Kvantitativní stránka SZP měla být do budoucna omezena. Z hlediska nedostatečnosti vlastních zdrojů byl přijat další, čtvrtý, zdroj na základě podílu HNP v jednotlivých zemích. Tento zdroj byl schválen především z hlediska větší spravedlnosti a také z důvodu většího tempa růstu než bylo předpokládáno u zdroje vycházejícího z DPH. V roce 1988 a 1989 bylo však využití tohoto zdroje menší, než se předpokládalo. V roce 1991 dokonce nebyl využit vůbec. Kompenzace pro Velkou Británii a Německo byly ponechány. Stropy byly vytvořeny i pro zemědělské komodity společně s kvótami. V konečném důsledku však neměly příliš velký efekt. Všechny tyto limity odsouhlasené v rámci balíku byly označovány jako finanční stabilizátory. Uplatnění těchto přijatých opatření nebylo možné bez vzájemné shody všech tří evropských institucí. Proto v červenci 1988 uzavřely dohodu, která měla především zajistit
67
MCCORMICK, J., European union politics. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 1. vydání, 2011, s. 153
34
lepší průběh rozpočtové procedury. Důležitým ustanovením bylo, že Rada nebude zvyšovat výdaje na SZP v dohodnutém finančním rámci platném do roku 1992. Ačkoliv by se mohlo zdát, že reforma měla okamžitý vliv na rozpočet, ve skutečnosti náklady na SZP poklesly v důsledku jiných událostí. Pravou příčinou bylo sucho v USA, díky kterému našly přebytky svoje odbytiště. V roce 1991 tak došlo k velkému skoku ve výdajích na SZP z 25,6 miliard eur na 31,1 miliard eur z důvodu opětovného snížení světových cen.68 Takový rozdíl ve výdajích nesvědčí, o tom, že by reforma měla reálné dopady na snížení finančních nákladů SZP. V roce 1991 navíc Komise předpokládala překročení rozpočtu v hodnotě téměř 2 miliard ECU, 6% nad schváleným finančním rámcem. Další růst v hodnotě 12,5 % byl očekáván v roce 1992.69
2.7.
Události 90. let 20. století
Rok 1992 změnil podobu SZP a zároveň byl rokem přelomovým pro celé Společenství. Podpis Smlouvy o Evropské unii určil nový směr integračního vývoje, s platností od 1. 1. 1993. Evropská společenství změnila svůj název na Evropskou unii jako výraz nové identity. Agenda byla rozdělena do tří pilířů, které tvořily Maastrichtský chrám. SZP se nacházela v prvním pilíři stejně jako politika související s nově definovanou společnou měnou a agendou měnové unie, nově ustanovené evropské občanství nebo princip subsidiarity potvrzující samostatnost v rozhodování členských států v určitých oblastech. První pilíř potvrdil jako hlavního tvůrce legislativních nařízení Komisi a pro hlasování v Radě ponechal kvalifikovanou většinu. Do druhého pilíře byla zakotvena Společná zahraniční a bezpečností politika, do třetího Justice a Vnitro. 2.7.1. McSharryho reforma Reforma SZP, nazvaná podle komisaře Raye McSharryho, přijatá v roce 1992 byla nejzásadnější reformou v její historii. Nástroje, pomocí kterých byla tato politika uplatňována v předchozích letech, sice byly pozměněny, ovšem myšlenka dotování zemědělců a ochrana jejich příjmů před tržními silami zůstala nedotčena. McSharryho reforma je počátkem nového směru a pojetí zemědělské koncepce, který byl v dalších 68
The Community budget : the facts in figures. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1. vydání, 2000, str. 3 69 EUROPEAN COMMISSION, European Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 4. vydání, 2008, s. 71
35
letech rozvíjen. V roce 1992 byla SZP charakteristická svou nákladností. Spotřebitelé museli nést část nákladů na podporu zemědělců a udržování vysokých garantovaných cen v podobě vyšších cen potravin. Nástroje, které byly k dosažení cílů SZP použity, neodpovídaly liberalnímu pojetí fungování tržních principů. Typické pro SZP byly zásahy do nabídky a poptávky, dovozní cla společně s variabilními celními přirážkami, intervenční nákupy nadprodukce a vývozní subvence.70 Důvodů ke vzniku reformy bylo několik. Finanční situace Společenství se nezlepšovala především kvůli SZP. Navíc McSharryho zpráva prokázala neefektivní využití finančních prostředků určených na SZP. Původní cíle SZP sice byly naplněny v otázce potravinové soběstačnosti, ale u ostatních cílů se jednalo spíše o neúspěch. Příjmy zemědělců byly zajištěny v nedostatečné výši a pouze z hlediska výstupu – ceny. Z 80 % financí směrovaných do garančního fondu, totiž mělo prospěch pouhých 20 % farmářů hlavně velkých producentů. Záruční část fondu nebyla pro politické představitele středem zájmu. To se změnilo až s rokem 1988. Reforma strukturálních fondů započala vývoj SZP směrem k větší podpoře rozvoje venkova. Z důvodu nutnosti vyšší produktivity s vidinou získání finančních prostředků navíc zemědělci často přistupovali k metodám, které měly negativní dopady na půdu. Příkladem může být využívání pesticidů a chemikálií v zemědělství. Spotřebitelé začínali mít větší zájem na tom, aby věděli více o původu potravin. V reformě se tedy odrazila i ekologická otázka.71 Jedním z nejvýznamnějších faktorů ovšem byla jednání probíhající v rámci Uruguayského kola GATT, které začalo v roce 1986 a mělo být uzavřeno v roce 1990. Je důležité zmínit, že mezinárodní obchod hrál velmi malou roli při utváření SZP. Článek 16 v zakládající smlouvě GATT povoluje použití vývozních subvencí, což bylo jedním z argumentů Společenství při dřívějších jednáních v rámci Kennedyho kola v letech 1963 až 1967 a Tokijského kola 1973-1979. V průběhu Tokijského kola evropští představitelé stále trvali na tom, že zemědělství je trh, který svou významností a odlišností od ostatních ekonomických odvětví vyžaduje ochranu před tržními vlivy.72
70
NEUMANN, P., Společná zemědělská politika EU: vznik, vývoj a reformy, mezinárodní komparace. Praha: Oeconomica, 1. vydání, 2004, s. 22 71 FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 464 72 DAUGBJERG, C., SWINBANK, A., Ideas, institutions, and trade : the WTO and the curious role of EU farm policy in trade liberalization. Oxford ; New York, N.Y.: Oxford University Press, 1. vydání, 2009, s. 77
36
Jednání v rámci Uruguayského kola nebyla ukončena ani v roce 1992. Rozdíl mezi představami zemí GATT a evropským pojetím zemědělství se zdál být nepřekonatelným. Prioritou tohoto kola byla totiž liberalizace obchodu a omezení protekcionistických opatření uplatňovaných USA, EU a Japonskem. K úspěšnému uzavření tohoto kola došlo díky Dohodě z Blair House mezi Společenstvím a USA v listopadu 1992. Konkrétní podoba dohody znamenala pro evropské zemědělství snižení podpory domácího trhu o 20 % v porovnání s lety 1986–1988, omezení nákladů na exportní subvence o 36 % do roku 2000, zaručení přístupu produktů na trh EU v hodnotě alespoň 3 % domácí spotřeby z let 1986– 1988 od roku 1995 a jako poslední bod snížení cel do roku 2000 o 36 %. Radou však tato dohoda byla schválena až v prosinci 1993. Uruguayské kolo jednání tak mohlo být uzavřeno až v dubnu 1994 v Marakéši. Nad rámec dohody s USA bylo stanoveno ukončení používání variabilních dovozních přirážek a jejich nahrazení pevnými celními tarify. Do roku 2004 navíc musely země mimo Evropskou unii akceptovat její vnitřní mechanismy v rámci tzv. mírové dohody.73 Finální podoba McSharryho reformy byla schválena v květnu 1992. Hlavním body reformy bylo okamžité snížení garantovaných cen u více než poloviny zemědělských výrobků. Bylo upuštěno od systému cen vázaných na produkci, které byly nahrazeny přímými platbami na základě velikosti půdy. Přímé platby měly kompenzovat snížení intervenčních cen. K environmentálním prvkům reformy patřilo ponechání půdy ladem, zalesňování orné půdy a její využití pro jiné účely nebo rozvoj šetrnějšího způsobu pěstování plodin. Tím mělo dojít nejen ke snížení objemu produkce, ale i ke zlepšení ve vztahu k využívání půdy. I tyto prvky reformy byly podpořeny formou přímých dotací. Reforma zmiňuje možnost odchodu farmářů starších 55 let do důchodu. Nejzásadnější změnou je odklon od využívání financí na nákup a další nakládání s nadprodukcí směrem k platbám vypláceným přímo zemědělcům. Dříve se totiž finance dostávaly k zemědělcům pouze zprostředkovaně přes výkupce jejich produkce. Výsledná reforma změnila podobu SZP, i přesto že nesnížila její finanční náročnost.74
73
GREER, A., Agriculture policy in Europe. Manchester ; New York, N.Y. : Manchester University Press, 1. vydání, 2009, s. 134 74 BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s. 39
37
2.7.2. Finanční perspektiva 1993–199975 Finační perpsektiva 1993–1999 byla přijata v rámci Delorsova balíku II na zasedání Evropské rady v prosinci 1992 v Edinburghu. V plánovaných výdajích bylo nutné zohlednit McSharryho reformu SZP a začlenit nové politiky podle Smlouvy o EU, což znamenalo jejich další navýšení. Finanční výhled musel být později upraven z důvodů dalšího rozšíření EU. Balík stanovil postupné snížení vlastního zdroje založeného na DPH na 1 % v průběhu let 1995–1999 , zemědělství byl nově vyčleněn samostatný výdajový okruh, jehož růst výdajů byl nadále omezen 74 % růstu HNP v EU. Strop vlastních příjmů byl z 1,2 % HNP, zvýšen na 1,27 % od roku 1999. V podílu celkových vlastních příjmů se zdroj založený na DPH snížil na 35,5 % v roce 1999, zatímco zdroj z HNP se zvýšil na téměř 50 %. Byly zvýšeny prostředky plynoucí do strukturálních a kohezních fondů, což bylo potvrzením směřování EU jako podporovatele rozvoje se zaměřením na chudší regiony, restrukturalizace venkova a evropské dopravní sítě apod. Ani tento finanční rámec se ovšem nevyhnul komplikacím. V roce 1992 a 1993 došlo ke zhoršení ekonomické situace členských zemí. Přestože byl rozpočet na tyto roky schválen ve shodě s rozpočtovým stropem, výpadek v příjmové stránce rozpočtu znamenal, že některé výdaje musely být opět přesunuty do dalších let. Rozšíření EU o Rakousko, Finsko a Švédsko v roce 1995 se nevyhnulo debatám o výši jejich příspěvku do rozpočtu EU, především s ohledem na zemědělskou politiku. Byly jim nabídnuty dočasné finanční kompenzace, které by zohlednily jejich vstup do regulovaného zemědělství EU. Byl proto vytvořen nový model tzv. arktického zemědělství s určitými odlišnostmi, které se týkaly především strukturální politiky. Zároveň šlo o země, které ještě více podpořily směřování EU k větší odpovědnosti v oblasti zemědělství vůči jeho dopadům na životní prostředí. 2.7.3. Agenda 2000 Poslední významnou událostí 90. let související s přípravou nového finančního výhledu bylo vydání Agendy 2000 Komisí v červenci 1997. Agenda 2000 potvrdila podobu SZP kladoucí důraz na rozvoj venkova a životního prostředí. Opětovně snížila garantované ceny u některých zemědělských komodit, což bylo vykompenzováno zvýšením přímých plateb. Cílem Agendy bylo zjednodušení administrativy týkající se SZP, zvětšení 75
FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. vydání, 2009, s. 720, 721
38
konkurenceschopnosti zemědělských výrobků pocházejících z EU, větší zapojení farmářů do tržních procesů, zohlednění zájmů spotřebitelů, zemědělství orientované na kvalitu a stabilita příjmů zemědělců. Vyřešena byla i otázka finanční náročnosti spojená s budoucími novými členy EU. Francouzský prezident Jacques Chirac se dohodl s německým předsedou Gerhardem Schröderem na zastropování výdajů pro nové členské země s tím, že jim podíl přímých plateb bude procentuálně narůstat a vyrovná se s platbami současných členů v roce 2013. Toto rozhodnutí je všeobecně považováno za počátek dvourychlostní SZP. SZP se od přistoupení nových členů stala méně jednotnou a rozdíly mezi používanými nástroji nadále rostly.76
2.8.
SZP a rozpočet ve 21. století
2.8.1. Finanční perspektiva 2000–2006 Ve finanční perspektivě 2000–2006 v oblasti SZP byly finance směřované do zemědělství nově rozčleněny. Záruční část fondu EAGGF byla rozdělena do dvou pilířů. První byl určen pro opatření týkajících se tržních mechanismů, druhý pilíř souvisel s rozvojem venkova. V první části byla také započítána předvstupní pomoc pro nové členské státy z fondu Sapard. Orientační část EAGGF zaměřená výhradně na strukturální politiku vynakládala finanční prostředky též na rozvoj venkova. Toto rozdělení bylo nepřehledné a způsobovalo mnoho nejasností, proto od něj bylo v roce 2007 upuštěno. Finanční strop byl ponechán na hodnotě 1,27 % HNP. Opětovně se snížil podíl zdroje založeného na DPH na 0,5 % od roku 2004. Kompenzační platby pro Velkou Británii byly zachovány.77 2.8.2. Fischlerova reforma Fischlerova reforma pojmenovaná podle rakouského komisaře pro zemědělství vstoupila v platnost v roce 2005. Tato reforma se vyznačuje, dalším oddělením plateb od produkce tzv. platbou na farmu sjednocující v sobě několik druhů plateb. U některých komodit však vazba na produkci zůstala zachována. Reforma zrušila plošné poskytování 76
GREER, A., Agriculture policy in Europe. Manchester ; New York, N.Y. : Manchester University Press, 1. vydání, 2009, s. 144 77 BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, 2010, s. 72
39
přímých plateb podle rozlohy, což ale neplatilo pro nově přistoupivší státy. Dále zavedla možnost modulace plateb, tedy jejich přesměrování z prvního do druhého pilíře SZP. Byl zaveden pojem podmíněnosti plateb s ohledem na dodržování podmínek souvisejících s environmentální stránkou zemědělství a ochranou životního prostředí. Jde tedy o integraci ekologických standardů do zemědělství. Schválený nástroj finanční disciplíny, umožňoval snížit výdaje na přímé platby v případě hrozby překročení stropu určeného na zemědělství. Reforma sice opětovně snižuje intervenční ceny u některých komodit, ovšem nově zaváděné prvky SZP nesnižují její finanční náročnost. Úkolem této reformy bylo zároveň připravit evropské zemědělství na další vyjednávání v rámci WTO s požadavky na další liberalizaci trhu se zemědělskými komoditami. Kontrolou stavu prošla SZP v listopadu 2008. Hlavními změnami bylo zvýšení povinné modulace přesunu finančních prostředků do rozvoje venkova, oddělení podpory vázané na produkci u dalších zemědělských komodit a zrušení podpor při ponechávání půdy ladem a pěstování energetických plodin. Především však upravuje dosavadní nástroje schválené ve Fischlerově reformě. 2.8.3. Finanční perspektiva 2007–2013 Shoda ohledně finanční perspektivy 2007–2013 byla dosažena po dlouhých jednáních ovlivněných především množstvím členů EU, nespokojeností šesti čistých plátců se stavem financí EU, finanční náročností SZP (Velká Británie, Francie, Německo, Rakousko, Švédsko a Nizozemsko) a otázkou britského rabatu. Změnou prošly názvy jednotlivých okruhů, zemědělství se nacházelo v druhém okruhu, Udržitelný rozvoj: Přírodní zdroje. Strop pro položky závazků byl stanoven na 1,31 % HND EU a pro položky plateb 1,24 % HND. V souvislosti s pokračujícím jednáními WTO bylo přistoupeno k odstranění rozlišení mezi zemědělskými cly a cly na průmyslové výrobky. Nyní jsou uváděny pod jednou položkou – cla. Zdroj založený na DPH prošel dalším snížením na 0,3 %. Srážky pro Velkou Británii byly ponechány v oblastech přímých plateb pro zemědělce a dalších nástrojů souvisejících s tržními opatřeními v zemědělství a rozvojem venkova. S množstvím výjimek se stala oblast vlastních zdrojů ještě více komplikovanější a méně transparentnější. V oblasti financování SZP došlo k přeskupení prostředků mezi jednotlivými politikami. SZP nadále odčerpávala z rozpočtu téměř polovinu financí. V roce 2007 proběhly dvě významné změny v oblastech, které dosud komplikovaly transparentnost vydávaných 40
financí v rámci SZP. Pro větší přehlednost vznikly dva nové fondy s odlišnými funkcemi. Evropský zemědělský záruční fond (EAGF) pouze pro tržní opatření a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD). Tímto krokem došlo k jasnému rozdělení účelů jednotlivých fondů. Byly sjednoceny tržní organizace, které dosud existovaly zvlášť pro jednotlivé zemědělské komodity. 78 Změnou, která v době platnosti finančního rámce ovlivnila velmi významně rozpočtovou proceduru, bylo zrušení rozdělení výdajů na povinné a nepovinné. Tato změna byla legislativně ukotvena v Lisabonské smlouvě s platností od 1. 12. 2009. Sjednocením došlo k vyrovnání pravomocí při schvalování výdajů mezi Radou a Evropským parlamentem.
2.9 Shrnutí Cílem druhé kapitoly bylo popsat jednotlivé etapy vývoje SZP a rozpočtu EU se zaměřením na jejich vzájemný vztah. Historie tohoto vztahu je velmi obsáhlá a obsahuje mnoho důležitých změn. V prvních podkapitolách je věnován prostor podnětům a ekonomickým důvodům pro ustanovení SZP. Kapitola pokračuje rozborem jednotlivých historických událostí po desetiletích. Jsou zmíněny události s největším dopadem na SZP a rozpočet. Kapitola končí rozborem finanční perspektivy 2007–2013, čímž uzavírá dosud v literatuře popsanou část vývoje. Současná situace a možnosti budoucí podoby SZP budou vysvětleny ve třetí kapitole. V této kapitole budou zároveň podrobněji rozebrány a shrnuty jednotlivé identifikované změny ve vztahu SZP a rozpočtu. Důvodem pro toto rozdělení je větší přehlednost.
78
LACINA, L., OSTŘÍŽEK, J. a kol., Učebnice evropské integrace. Brno: Barrister&Principal, 3. přepracované a rozšíření vydání, 2011, s. 27
41
3. Reforma SZP 2014 a její financování 3.1. Vývoj diskuse o reformě SZP 2013 Diskuse o budoucí podobě SZP po roce 2013 začala v dubnu 2010, kdy komisař pro zemědělství a rozvoj venkova Dacian Ciolos spustil veřejnou internetovou debatu pro veřejnost. 79 Výsledky této debaty a podoba SZP byly projednávány v červenci 2010 Evropským parlamentem. V počátcích projednávání reformy bylo také důležité vyjádření Německa A Francie. Tedy zemí, které mají v EU velmi silné postavení. Vzájemné představy a postoje vyjádřili ministři zemědělství Francie a Německa ve společném prohlášení o SZP po roce 2013 podepsaném v září 2010 v Berlíně. Potvrdila se tak vzájemná shoda těchto dvou zemí o představě SZP. SZP má být nadále finančně podporována ve stejné výši, radikální škrty nebudou těmito zeměmi podporovány. Tyto finanční prostředky mají být využity k vyplácení přímých plateb a používání nástrojů tržní regulace fungujících jako mechanismus ochrany zemědělců a jejich příjmů.80 Komise pak vyjádřila svoje představy prostřednictvím sdělení v listopadu 2010. Diskuse pokračovaly i v únoru 2011 vyjádřením Rady a Evropského parlamentu, který projednával zprávu europoslance Alberta Desse vyjadřující základní ustanovení pro budoucí usnesení Evropského parlamentu. Zpráva popsala 5 hlavních okruhů v reakci na sdělení Komise. Těmito hlavními okruhy týkajícími se SZP byly otázka přímých plateb, ochrana životního prostředí, podmíněnosti, nástrojů regulace trhu a rozvoje venkova.81 Dalším významným mezníkem projednávání reformy SZP byl říjen 2011. Komise představila kompletní balík návrhů reformy, které se týkají stejných okruhů projednávaných Evropským parlamentem. Tímto návrhem se legislativní proces přesunul na půdu Rady a Evropského parlamentu k dalšímu projednávání.82 Komplikovaná jednání probíhala po celý rok 2012, především v Radě. Na konci roku 2012 stále nebylo dořešeno velké množství otázek ohledně SZP stejně jako ohledně budoucího finančního rámce. Začínaly se objevovat obavy, zda se stihne vše projednat a schválit do konce programovacího období 2013. V červnu 2013 se nakonec podařilo nalézt shodu a 79
EUROSKOP.CZ, Zemědělství a rybolov v červnu 2010 [online], cit. 2014-03-28. Dostupné z https://www.euroskop.cz/8451/16880/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-cervnu-2010/ 80 EUROSKOP.CZ, Zemědělství a rybolov v září 2010 [online], cit. 2014-03-28. Dostupné z https://www.euroskop.cz/8451/17476/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-zari-2010/ 81 EUROSKOP.CZ, Zemědělství a rybolov v únoru 2011 [online], cit. 2014-03-28. Dostupne z https://www.euroskop.cz/8451/18482/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-unoru-2011/ 82 EUROSKOP.CZ, Zemědělství a rybolov v říjnu 2011 [online], cit. 2014-03-28. Dostupné z https://www.euroskop.cz/8451/19864/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-rijnu-2011/
42
dohodnout se na podobě reformy SZP v Radě, Evropském parlamentu i Komisi. S ohledem na nová legislativní opatření, která by státy nestihly implementovat, bylo přistoupeno k přechodnému období do roku 2015 u mechanismů přímých plateb a podpory mladých zemědělců. Formální schválení reformního balíčku SZP proběhlo v listopadu 2013 Evropským parlamentem, společně s podmínkami fungování SZP v přechodném období v roce 2014. V dalším procesu schvalování Radou ani Komisí neproběhly významnější změny. 83
3.2. Hlavní prvky reformy SZP v roce 2014 3.2.1. Cíle a podoba přímých plateb Schválená reforma SZP pokračuje v trendu vývoje, který byl započat McSharryho reformou v roce 1992. Ustupuje od podpory zemědělských komodit prostřednictvím garantovaných cen a zaměřuje se na podporu zemědělců samotných. Větší prostor je opět věnován environmentálním prvkům s důrazem na životní prostředí. Třemi strategickými cíli reformované SZP jsou: dlouhodobé zajištění kvalitních potravin pro obyvatele EU, ochrana přírodních zdrojů a rozvoj venkovských oblastí. Cílem reformy, která má podpořit tyto oblasti je zvýšení konkurenceschopnosti evropského zemědělství, zaměření se na udržitelnost a dosažení větší efektivity. Důležité je lepší využití prostředků z rozpočtu EU. Pro naplnění a financování stanovených cílů budou zachovány oba pilíře SZP ve stávající podobě. Podoba v jaké byly schváleny přímé platby, odráží multifunkční pojetí evropského zemědělství. Hlavní změnou je upuštění od způsobu přidělování podpor dle historických referenčních údajů. Tento prvek přímých plateb byl zaveden McSharryho reformou z důvodu vykompenzování opuštění systému garantovaných cen k přímým platbám. Cílem této změny má být sbližování v oblasti výše plateb v jednotlivých členských státech. Přímé platby nyní nebudou mít podobu jednotné platby, ale budou se skládat ze 7 částí. Do roku 2020 bude prodloužena lhůta pro země EU-12 pro ukončení režimu jednotné platby na plochu. Na všechny tyto platby se vztahuje závazek podmíněnosti plateb. Nejdříve popíšu povinné části přímých plateb, poté se budu věnovat nepovinným, jejichž podobu a výši si může samostatně určit každá členská země. 83
EUROSKOP.CZ, Zemědělství a rybolov v červnu 2013 [online], cit. 2014-03-30. Dostupné z https://www.euroskop.cz/8451/22651/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-cervnu-2013/
43
3.2.2. Jednotlivé části přímých plateb Největší podíl na přímých platbách bude mít nově základní platba na hektar. Cílem této platby je srovnání průměrných plateb na hektar v jednotlivých členských zemích. Tohoto cíle má být dosaženo do roku 2019, kdy každý členský stát dosáhne určité stanovené úrovně. Pokud některá země dostává nadprůměrné částky, bude jí tato suma upravena. Konkrétněji toto opatření znamená, že pokud průměrné platby v členském státu (v eurech na hektar) jsou nižší než 90 % průměru EU, částka bude navýšena o jednu třetinu rozdílu mezi stávající sazbou a 90 % průměru EU. Toto sbližování výše finančních prostředků poskytovaných jednotlivým státům, se nazývá vnější konvergence. Vnitřní konvergence bude dosaženo odstraněním výpočtu výše prostředků na základě historických referenčních údajů a jejich nahrazením spravedlivější platbou na hektar. Jak tato vnitřní konvergence bude uplatněna, záleží na jednotlivých členských zemích. Celkově mají konvergence zaručit farmářům z celé EU, že v roce 2019 bude výše jejich přímých plateb činit 60 % průměru přímých plateb v daném regionu. 84 Tato základní platba je sice povinná, ale reformou není stanoveno procento, které by určovalo její podíl na národním finančním rámci. Na tuto platbu se vztahuje degresivita vyplácených částek. Jde o snižování plateb velkým příjemcům finančních prostředků. Bylo schváleno povinné snížení plateb pro příjemce více než 150 tisíc eur o 5 %. Nicméně toto omezení zůstává pro členské země nepovinné, pokud alespoň 5 % národního finančního rámce uplatní na přerozdělovací platbu. Povinně je 30 % určeno pro nově zaváděné tzv. zelené platby spojené s udržitelnými zemědělskými postupy. Po zemědělcích vyžadují dodržování tří základních povinných principů – zachování trvalých travních porostů, zajištění plochy využívané v ekologickém zájmu (alespoň 5 % podniku) a diverzifikaci plodin. Jelikož jsou tyto platby povinné a nedodržení těchto prvků vede k sankcím, slouží k naplnění stanoveného cíle SZP – ochraně životního prostředí v zemědělských oblastech.85 Byla také odsouhlasena větší podpora mladých farmářů, neboť průměrný věk lidí pracujících v sektoru zemědělství se zvyšuje. Pouze 14 % zemědělců v EU je mladších 40
84
EUROPA.EU, Reforma SZP – vysvětlení hlavních prvků [online], cit. 2014-03-30. Dostupné z http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-937_cs.htm 85 EUROPEAN COMMISSION, Overview of CAP Reform 2014-2020 [online], cit. 2014-03-30. Dostupné z http://ec.europa.eu/agriculture/policy-perspectives/policy-briefs/05_en.pdf str. 7
44
let.86 Nově tak farmáři do 40 let dosáhnou na přímé platby o 25 % vyšší s maximální délkou čerpání 5 let. Financování toho prvku reformy bude zaručeno až 2 % národního finančního rámce a je pro všechny členské země povinné. K nepovinné částí přímých plateb patří přerozdělovací platba, na kterou může být vyčleněno až 30 % národního finančního rámce. Tato platba je zacílena na malé a střední farmy na prvních 30 hektarů zemědělské plochy. Dále může být až 5 % národního finančního rámce využito pro podporu příjmů v oblastech s přírodními omezeními. Nepovinná je i podpora zemědělských produktů vázaná na produkci tvořící 10 % až 15 % národního finančního rámce. Členské země ji mohou uplatnit pro zachování produkce v konkrétním odvětví potýkajícím se s problémy, tedy z hospodářských nebo sociálních důvodů. Poslední částí je zjednodušený režim pro zemědělce, kterým je vypláceno méně než 1250 euro.87 3.2.3. Další prvky reformy SZP Financování SZP v oblasti přímých plateb bylo odsouhlaseno v následující podobě 30 % bude určeno na zelené platby a 70 % na základní platby. Z těchto 70 % ovšem musíme odečíst všechny povinné i nepovinné části přímých plateb. Konečná výše prostředků určená na základní platbu na hektar se bude lišit v každém členském státě. Nově také budou tyto platby přidělovány pouze aktivním zemědělcům. Definice aktivního zemědělce se odvíjí od prokázání jeho zemědělské činnosti, která pro něj musí být hlavním nebo obchodním cílem. Toto nařízení se týká všech zemědělců, kteří v předchozím roce obdrželi na přímých platbách částku menší než 5000 euro. Každý členský stát si sestaví svůj negativní seznam podniků, které nesplňují podmínky pro vyplácení základních plateb.88 V nové podobě byla schválena i finanční disciplína. V případě, že finanční prostředky na financování SZP nebudou dostatečné, tedy pokud jsou odhady plateb vyšší než stanovený rozpočet pro první pilíř, všem zemědělcům v EU budou zkráceny přímé platby,
86
EUROPEAN COMMISSION, Overview of CAP Reform 2014-2020 [online], cit. 2014-03-30. Dostupné z http://ec.europa.eu/agriculture/policy-perspectives/policy-briefs/05_en.pdf, str. 7 87 EVROPSKÝ PARLAMENT, Společná zemědělská politika po roce 2013 [online], cit. 2014-04-02. Dostupné z http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/cs/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.9.html 88 ÚŘEDNÍ VĚSTNÍK EVROPSKÉ UNIE, Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1307/2013 [online], cit.2014-04-02. Dostupné z http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0608:0670:CS:PDF s. 14
45
s výjimkou příjemců, kteří dostávají méně než 2 000 eur ročně. Tato prahová hodnota také znamená, že se snížení netýká prvních vyplacených 2000 euro, a to u všech zemědělců. Posledním důležitým prvkem týkajícího se přímých plateb, je jejich modulace stanovená na 15 %. Prostředky z přímých plateb mohou být přesunuty na rozvoj venkova a naopak. Členské země, jejichž příjmy z přímých plateb činí méně než 90 % průměru plateb EU, mohou přesunout až 25 % prostředků. Pro tržní opatření budou nadále využívány stávající nástroje. Jejich použití ale bude omezeno pouze na případy narušení trhů nebo cenové krize. Kvóty na mléko skončí v roce 2015 a kvóty na cukr k 30. září 2017. Vývoz z EU je totiž pro produkty se stanovenými kvótami, omezen pravidly WTO. Odsouhlasená reforma, která v plné podobě vstoupí v platnost v roce 2015, je pokračováním podoby SZP. Rozvíjí se důraz na životní prostředí a jeho ochranu prostřednictvím zelených plateb. Multifunkční pojetí zemědělství bylo potvrzeno rozdělením jednotné platby na přímé platby sestávající z několika částí. Celkově by mělo dojít ke zjednodušení podoby SZP a ke spravedlivějšímu a transparentnějšímu rozdělování finančních prostředků mezi členské země.
3.3. Financování SZP v rámci finanční perspektivy 2014– 2020 První návrhy ohledně finanční perspektivy na období 2014–2020 zveřejnila Komise v červnu 2011. Po dvou a půl letech vyjednávání byl 19. listopadu 2013 schválen víceletý finanční rámec Evropským parlamentem. 2. prosince 2013 byl s konečnou platností schválen Radou. Schválená podoba finančního rámce nepředstavuje žádné velké změny. Výdajové okruhy i systém vlastních zdrojů byly ponechány ve stávající podobě. Pro další finanční rámec by ale měla být situace v oblasti vlastních zdrojů odlišná. Evropský parlament uspěl ve své snaze na vytvoření pracovní skupiny, která se bude zabývat možnou budoucí reformou vlastních zdrojů. Současný systém zahrnující velké množství výjimek, rabatů a různých forem financování, je ve své podstatě závislý na příspěvcích členských států, není přehledný a musí být změněn.89 Největším problémem v průběhu schvalování se stal záměr omezit výdaje. V březnu 2013 byl dokonce finanční rámec zamítnut Evropským parlamentem. V konečné podobě 89
EVROPSKÝ PARLAMENT, Společná zemědělská politika po roce 2013 [online], cit. 2014-04-02. Dostupné z http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/cs/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.9.html
46
finanční rámec počítá s celkovými výdaji na položky plateb ve výši 1 bilionu 23 miliard euro. Za celé finanční období půjde na okruh Udržitelný růst: přírodní zdroje 420 miliard euro – 38, 9 % celého finančního rámce. Fond EAGF pro rok 2014 odčerpává 74, 5 % finančních prostředků druhého okruhu. Schválený rozpočet pro rok 2014 představuje mírný pokles ve výdajích na druhý okruh oproti roku 2013. Na položku plateb pro 2013 bylo vynaloženo 57, 8 miliard euro, v roce 2014 jsou plánovány ve výši 56, 4 miliard euro.90 Novým prvkem je větší flexibilita rozpočtu. Nevyužité prostředky na platby se mohou přesouvat mezi jednotlivými roky rozpočtu, totéž platí i pro položky závazků. Položky závazků se nyní také mohou přesouvat mezi jednotlivými kategoriemi výdajů. Schváleno bylo také povinné přezkoumání finančního rámce po dvou letech jeho fungování v roce 2016 Evropskou komisí, s ohledem na hospodářskou situaci. Bude také vyžadováno zkrácení finančního rámce na 5 let, aby se jeho působení shodovalo s funkčním obdobím evropských institucí. Výstupem pracovní skupiny budou konkrétní legislativní návrhy na změny.91
3.4. Shrnutí reformy 2014 a jejího financování Ve třetí kapitole jsem rozebrala proces schvalování nové podoby SZP po roce 2013, který byl velmi složitý. Finanční otázka byla v průběhu jednání určujícím prvkem. Dohoda Německa a Francie v září 2010 v podstatě předurčila další směr vývoje těchto jednání. Obtížnost dosáhnutí společného postoje, prosazování národních zájmů a neochota vzdát se dosavadní výše čerpaných finančních prostředků, způsobila odložení plné působnosti všech prvků SZP na rok 2015. I přes obtížná a těžká vyjednávání bylo dosaženo mírného snížení finančních prostředků v rámci víceletého finančního rámce 2014–2020. Zpoždění ve schvalování rozpočtu 2014 ovšem naznačilo budoucnost nelehkého vyjednávání finančních otázek, nejenom v oblasti SZP. Schválená podoba SZP odráží postoje a představy jednotlivých zemí. Otázkou je, do jaké míry nyní můžeme hovořit o společné politice. Šíře prvků SZP, kterou si členské země mohou uzpůsobit podle svých představ, se ještě více rozšířila. Reforma SZP potvrzuje
90
EUROPEAN COMMISSION, Figures and documents [online], cit. 2014-04-02. Dostupné z http://ec.europa.eu/budget/mff/figures/index_en.cfm#documents 91 BUSIINESSINFO.CZ, Evropský parlament schválil dlouhodobý rozpočet EU pro období 2014 – 2020 [online], cit. 2014-04-02. Dostupné z http://www.businessinfo.cz/cs/clanky/evropsky-parlament-schvalil-dlouhodobyrozpocet-eu-pro-obdobi-2014-2020-42733.html
47
rozmanitost evropského zemědělství. Budoucí vývoj je v této chvíli těžké odhadnout, dá se však předpokládat, že role členských zemí se bude nadále zvětšovat. Pozitivní je i posílení liberalizace vztahů s obchodními partnery v rámci WTO. Zrušení kvót pro mléko, cukr a využívání nástrojů pro tržní intervence jen v nutných případech je toho důkazem.
3.5.
Nejdůležitější změny v historii vztahu SZP a rozpočtu EU
Zařazením zemědělské politiky do Římských smluv členské země potvrdily důležitost tohoto odvětví. Další vývoj ovšem ukázal, jak moc jsou představy jednotlivých členů, o tom jak by konkrétně měla SZP vypadat, odlišné. Trvalo přes deset let od podpisu Římských smluv, než byly definitivně všechny prvky schváleny. První neúspěšný pokus o reformu proběhl už v roce 1967, což naznačuje nespokojenost s dosavadní podobou SZP. Krize ve Společenství v 60. letech související především s postojem Francie jako ochránce svých národních zájmů, zkomplikovala jak rozhodnutí o financování SZP, tak zpomalení integračního procesu ve Společenství. Lucemburský kompromis, který tuto krizi vyřešil, byl ustoupením požadavkům Francie a ještě více prohloubil nemožnost přijmutí důležitých změn týkajících se SZP. V průběhu 70. let se problémy související se zemědělskou politikou prohloubily v důsledku ekonomické nestability světových trhů a s přistoupením Velké Británie, jako nového člena Společenství. Toto první rozšíření společně s Irskem a Dánskem donutilo Společenství k uspokojivému řešení problémů příspěvků do Společenství a vlastních zdrojů až v roce 1984 na konferenci ve Fontainebleau. Pozitivní změnou byla první a druhá rozpočtová smlouva v letech 1970 a 1975, která zavedla systém vlastních zdrojů. Problémem však byl nedostatek legislativních pravomocí Parlamentu, který mohl rozhodovat pouze o nepovinných výdajích, které tvořily pouhou desetinu rozpočtu Společenství. Problémy, které se nahromadily v průběhu uplynulých let, se naplno projevily v 80. letech, která byla nejkrizovějším obdobím pro celé Společenství. Nedostatečné řešení otázky financování SZP a přehlížení neustále se zvyšujících výdajů na tuto politiku přivedly Společenství téměř ke krachu. Pokud by byla dodržována rozpočtová zásada vyrovnanosti rozpočtu, Společenství by fakticky zbankrotovalo. I přesto, že proběhlo několik reforem jak rozpočtu, tak SZP, které byly navzájem provázané, nepodařilo se problém financí uspokojivě vyřešit. Reformy 80. let jsou prvními, které jednoznačně potvrzují vazbu mezi 48
SZP a rozpočtem. Na rozpočtové krizi nesou svůj díl odpovědnosti i Rada a Evropský parlament. Neschopnost dohodnout se na rozpočtu a schválit ho se projevila v několika rozpočtových provizoriích a v roce 1986 byl dokonce rozpočet zpětně anulován soudem. I přes schválené reformy se nepodařilo snížit náklady na SZP v dostatečné výši a dalo se očekávat, že SZP bude i nadále problematickou politikou. Pozitivním krokem bylo zavedení nového
zdroje
do
rozpočtu,
schválení
reformy
strukturálních
fondů
a
první
meziinstitucionální dohoda mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí, která usnadnila schvalování rozpočtu. Vztah mezi rozpočtem a SZP doznal změn především s ohledem na zavedení víceletého finančního rámce, nového vlastního zdroje a většího důrazu na regionální politiku díky schválené reformě strukturálních fondů. Nutnost vyřešit finanční otázku týkající se SZP a stále větší tlak zemí GATT předurčil události 90. let. V 90. letech bylo Společenství opět ve finanční tísni. Konkrétněji v letech 1991, 1992 a 1993. Až poté se podařilo rozpočet stabilizovat díky zavedení nového příjmudo rozpočtu vycházejícího z HNP. Výdaje na rozpočet a SZP rostly i přes schválenou McSharryho reformu. Cílem této reformy totiž bylo především změnit nástroje SZP v souladu s jednáními v rámci Uruguayského kola GATT a později také WTO. Reforma změnila způsob financování SZP a určila směr vývoje SZP k spravedlivějšímu a transparentnějšímu rozdělování finančních prostředků. Místo podpory zemědělců prostřednictvím cen byly zavedeny přímé platby, které směřovaly přímo k farmářům. Tato reforma se dá také považovat za první, která se věnuje otázce životního prostředí ve vztahu k SZP. Otázku financování bylo nutno vyřešit s ohledem na rozšíření Evropské unie o nové členy v roce 1995, kteří si vyjednali výjimky týkající se SZP. V 90. letech se navíc političtí představitelé museli shodnout na dvou finančních perspektivách: 1993–1999 a 2000–2007. Jednání nebyla ani v jednom z případů jednoduchá. Dohody se podařilo dosáhnout pouze kompromisem, který nedovoloval převratnější změny – větší snížení nákladů na SZP, omezení mnoha výjimek v příjmech rozpočtu nebo zavedení nového vlastního zdroje. Ani 90. léta se tak nestala bezproblémovými ve vztahu rozpočtu a SZP. Na výdaje související se SZP nadále směřovala polovina rozpočtu EU, i přes snahu některých členských zemí o reformu financování SZP. V souvislosti s možným přistoupením několika dalších zemí do EU po roce 2000 bylo nutné vyřešit otázku financování SZP co nejdříve.
49
Vstupem do 21. století začala Evropská unie čelit novým výzvám. Především s ohledem na plánované rozšíření v roce 2004 musela být vyřešena rozpočtová otázka financování SZP. Dohody bylo dosaženo zastropováním výdajů na SZP a postupně se zvyšujícím podílem nových členských zemí na přímých platbách nevázaných na produkci. Většina nových členských států si raději zvolila nepovinnou možnost financování svého zemědělství ve formě přímých plateb na plochu, kde je rozhodujícím faktorem rozloha zemědělské půdy příjemce. Ačkoliv měl být tento systém ukončen v roce 2013, v rámci vyjednávání o nové podobě SZP po roce 2013 dosáhly členské země jeho prodloužení až do konce roku 2020. Nynější podoba SZP je ovlivněna environmentálními otázkami, důrazem na ochranu životního prostředí a větší multifunkčností plateb a nástrojů, které nabízí. Odlišnost podoby SZP pro jednotlivé členské země započala s přistoupením nových členských zemí a zavedením dvojího systému financování SZP. Současná reforma nabízí opět více možností, jak si mohou jednotlivé státy upravit výši jednotlivých částek v systému přímých plateb. Jednotlivé části přímých plateb totiž umožňují nejen modulaci, ale i úpravu národního finančního rámce. Nový systém přímých plateb má dokonce více součástí nepovinných než povinných. V budoucnosti se tak dá očekávat zvyšující se role členských států v utváření vlastní SZP. SZP tak bude spíše politikou národní se společnými pravidly než politikou společnou pro všechny země. Ohledně financování se podařilo snížit výši prostředků směřujících na výdaje spojené se SZP. Přelomovým byl rok 2007, který zjednodušil systém financování díky zavedení dvou nových fondů EAGF a EAFRD. Současně byly také sjednoceny jednotlivé tržní řády pro zemědělské komodity do jednoho společného nástroje.
50
Závěr Cílem této práce bylo identifikovat změny ve vztahu SZP a rozpočtu EU pomocí historické metody. Popsání historického vývoje v druhé kapitole posloužilo k naplnění tohoto cíle. Byly vysvětleny historické souvislosti a vzájemný vliv zemědělské politiky a rozpočtu Společenství v období vznikající společné podoby SZP. I přes nedostatek literatury, která se zabývá počátkem a utvářením SZP, byla prokázaná motivace jednotlivých zemí pro ustanovení SZP. Nesnadnost nalezení kompromisu ohledně podoby SZP nebyla jednoduchá ani v jejích počátcích. Vznik SZP byl sice motivován politicky, ale hlavní motivací bylo dosažení možných finančních výhod. Role Francie v této době měla rozhodující vliv pro dosažení dohody a ovlivnila tak velkou měrou budoucnost SZP. Jednotlivé části druhé kapitoly se věnovaly nejvýznamnějším událostem po desetiletích. Toto časové rozpětí bylo použito z důvodu nejčastějšího rozdělení vývoje SZP v literatuře. V každé části byly popsány změny týkající se SZP, jejího financování a rozpočtu. Cílem bylo identifikovat hlavní změny v každém období. Proto nebyly v některých případech zmíněny některé historické události v takové míře, v jaké je uvádí běžně dostupná literatura. Více prostoru bylo ponecháno pro přelomové události nebo události, které určily další vývoj SZP a rozpočtu. Díky tomuto užšímu zaměření bakalářské práce bylo možné zmínit i některá méně známá historická fakta ve vývoji SZP. Počátek hlavních změn, které ovlivnili vztah SZP a rozpočtu, byl identifikován již v 60. letech. V roce 1962 vznikl fond EAGGF, jehož účelem bylo financování SZP. Tento způsob financování, stejně jako příspěvky členských zemí jako jediný zdroj rozpočtu, byl ale pouze prozatímním řešením. Následná krize ve Společenství, která byla způsobena nesouhlasným postojem Francie, skončila Lucemburským kompromisem. Tento kompromis zpomalil proces integrace ve Společenství a znemožnil reformu financování SZP. V 70. letech byly ustanoveny vlastní příjmy Společenství, které se v plné výši promítnuly do rozpočtu až v roce 1979. Změny, které proběhly v 80. letech, byly především zásluhou Jacquese Delorse. Reformy, které vznikly za jeho funkce předsedy Komise, přispěly k vylepšení situace ve Společenství. Tyto změny, ale neměly příliš velký dopad na snižování finanční náročnosti rozpočtu. Politici nerespektovali schválený finanční rámec 1988–1992, jehož stanovené stropy byly v tomto období opětovně překračovány. Změnila se spíše podoba SZP a rozpočtu. V rámci SZP začaly být více podporovány strukturální fondy a méně rozvinuté 51
regiony. Finanční prostředky plynoucí do SZP tak byly přerozděleny za účelem rozvoje Společenství. Finanční otázka se nevyřešila ani schválením nového zdroje založeného na HNP v roce 1988, neboť nebyl v následujících letech po svém zavedení plně využíván. Největší a především nejkomplexnější reformou SZP od jejího vzniku byla McSharryho reforma v roce 1992. Z důvodu důležitost této reformy jí byl věnován větší prostor. Byly popsány důvody jejího vzniku, hlavní prvky a následky přijetých ustanovení. Důležitým aspektem, který vedl ke schválení této reformy, byla role GATT, později WTO. Dlouhodobý vliv GATT na SZP byl v samostatné podkapitole popsán v komplexní historické podobě. Hlavní změnou, kterou McSharryho reforma přinesla, byl přechod od cenové podpory k přímé podpoře farmářů. Výše rozpočtu se díky této reformě sice nesnižovala, ale neustále zvyšovala, přesto se podařilo nastavit vývoj směrem k efektivnějšímu vynakládání finančních prostředků. Přispěl k tomu především přechod k tržním principům, omezení intervencí a postupná liberalizace ve vztahu k obchodním partnerům. Hlavní institucionální a legislativní změnou v 90. letech bylo přistoupení nových členských zemí, které se odrazilo ve finanční perspektivě 1993–1999. Nejprve v roce 1995 přistoupily Rakousko, Finsko a Švédsko. Následné debaty o výši jejich příspěvku do rozpočtu EU souvisely s finanční náročností SZP a vedly k udělení dočasných výjimek pro tyto státy. Obavy z přistoupení dalších zemí ve větším počtu vedly k přijetí Agendy 2000, která znamenala počátek odlišné SZP pro nové a starší členy EU. Dohoda Německa a Francie v průběhu vyjednávání Agendy 2000 určila zastropování výdajů na SZP tak, aby rozpočet nebyl ohrožen vyčerpáním finančních prostředků kvůli vyšším výdajům s očekávaným přistoupením deseti dalších zemí. Tato dohoda se odrazila především v neschválení plného vyplácení přímých plateb novým státům ihned po jejich přistoupení, ale jejich postupné navyšování. Stejné úrovně vyplácených prostředků mělo být dosaženo v roce 2013. S přistoupením Rumunska a Bulharska již bylo počítáno ve finanční perspektivě 2007–2013. Poslední přistoupivší člen Chorvatsko má ve finanční perspektivě 2014–2020 stanoveny vyrovnávací náhrady, které zajistí, aby do rozpočtu více nepřispíval, než z něj čerpal. V otázce podoby SZP byla na počátku 21. století přijata reforma v rámci Agendy 2000 a následně i Fischlerova reforma platná od roku 2005. Tyto reformy potvrdily podobu SZP jako zelené politiky podporující rozvoj venkova. Reforma 2014 ještě více zdůraznila důležitost otázky ochrany životního prostředí zavedením nové zelené platby. Podstatným 52
prvkem SZP v novém století je i její větší multifunkčnost a mnohem větší spektrum nástrojů, jejichž výši si mohou členské státy samy určit. V celkovém shrnutí prošel vztah SZP a rozpočtu mnoha změnami. Tou hlavní, o kterou se Společenství, později EU, snažily od 2. pol. 60. let, mělo být snížení finanční náročnosti SZP. K tomu ovšem dosud nedošlo. SZP pro rok 2014 odčerpává 41,6 % celkových výdajů rozpočtu. Je finančně druhou nejnáročnější politikou EU. Hlavním důvodem nesnižujících se finančních prostředků je neochota zemí jako například Francie, snížit si dosavadní příjmy, které jim poskytuje SZP. Problémem je také počet členských zemí, který se v roce 2014 prozatím zastavil na čísle 28. Nalezení kompromisu a prosazení změn v takovém počtu států je nelehkým úkolem. Obtížnost jednání o podobě SZP a finanční otázce po roce 2014, která probíhala v letech 2010–2013, jenom potvrzují stále trvající význam jaký SZP pro státy EU má. Sporné body týkající se snížení rozpočtu a zavedení nových nástrojů do SZP dokonce posunuly plnou působnost reformy až na rok 2015. Pozitivní změnou, která má být výsledkem nově přijaté reformy, je důraz na finanční transparentnost a efektivnost vynakládaných prostředků společně se zaměřením na rozvoj venkova v souvislosti s ochranou životního prostředí. Do budoucna lze očekávat ještě větší multifunkčnost SZP, která bude čím dál tím více spíše politikou národního charakteru se společnými unijními pravidly. V otázce rozpočtu nelze jednoznačně říci, zda členské státy přistoupí na další omezování výdajů.
53
Résumé Le but de ce mémoire est d´identifier les changements historiques concernant la relation entre la politique agricole commune (PAC) et le budget de la Union européenne (UE). Ce but était décrit dans le deuxième chapitre, particulièrement. Une grande importance de la PAC, qui est le sujet principal, avait toujours le volume d´argent dédié à cette politique. L´attitude des certains pays rend la réduction des dépenses impossible. Le premier chapitre concerne les informations théoriques principales. Au début du chapitre, le travail se concentre sur l´explication de la notion particulière. D´abord la structure du budget est analysée, concrètement les revenues de l´UE et les dépenses à partir de 2014. L´année 2014 est vraiment importante parce que beaucoup de changements sont en train de passer. La nouvelle perspective financière pour la période 2014–2020 et aussi le début de la PAC reformée. En ce qui concerne la PAC, ce chapitre mentionne sa spécificité qui est basée sur le fait de l´agriculture comme un secteur économique différent d´autres secteurs. Le passage du financement de la PAC est lié avec le but de ce travail. Le deuxième chapitre est dédié à la description pratique en utilisant la méthode historique. Grâce à cette méthode nous analysons chaque période de référence. Pour comprendre le commencement de la PAC et son budget, le travail décrit les intérêts économiques des membres fondateurs et aussi les intérêts politiques. La description détaillée progresse par les événements importants. Le développement de la PAC et du budget est terminé par la réforme Fischler de la PAC de 2005 et la perspective financière des années 2007–2013. Le résumé de tous les événements historiques importants qui changent les relations entre la PAC et le budget se trouve a troisième chapitre. Ce chapitre décrit aussi la nouvelle étape de la PAC. Depuis 2014, la réforme est ratifiée avec la pleine validité de 2015. En plus la perspective financière 2014 – 2020 avec la dépense réduite après les longues débats sur le budget est légitime. Le développement ultérieur est difficile de estimer mais il y a certains éléments qui permettent de rendre possible d´estimer la situation probable.
54
Seznam pramenů a literatury Seznam literatury 1) ACKRILL, R., The common agricultural policy. Sheffield: Sheffield Academic Press, 1. vydání, 2000, ISBN 1841271268
2) BALDWIN, R., WYPLOSZ, CH., Ekonomie evropské integrace. Praha: GradaPublishing, 4. vydání, 2013, ISBN 978-80-247-4568-8
3) BARÁKOVÁ, B., Financování společné zemědělské politiky Evropské unie se zaměřením na Českou republiku. Liberec: Technická univerzita, 1. vydání, ISBN 978-80-7372-657-7
4) BEČVÁŘOVÁ, V., Koncepce a vývoj agrární politiky EU a USA. Brno: Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, 1. vydání, 2007, ISBN 978-80-7375-133-3
5) DAUGBJERG, C., SWINBANK, A., Ideas, institutions, and trade : the WTO and the curious role of EU farm policy in trade liberalization. Oxford; New York, N.Y.: Oxford University Press, 1. vydání, 2009, ISBN 978-0-19-955775-2
6) EUROPEAN COMMISION, European Union Public Finance. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 4. vydání, 2008, ISBN 978-92-79-06937-6
7) FIALA, P., PITROVÁ, M., Evropská unie. Brno: Centrum pro Studium demokracie a kultury, 2. doplněné a aktualizované vydání, 2009, ISBN 978-80-7325-180-2
8) GREER, A., Agriculture policy in Europe. Manchester; New York, N. Y.: Manchester University Press, 1. vydání, 2009, ISBN 978-0-7190-8061-6
9) KÖNIG, P. a kol., Rozpočet a politiky Evropské unie: příležitost pro změnu. Praha: C. H. Beck, 2. aktualizované vydání, 2009, ISBN 978-80-7400-011-9
55
10) LACINA, L., OSTŘÍŽEK, J. a kol., Učebnice evropské integrace. Brno: Barrister&Principal, 3. přepracované a rozšíření vydání, 2011, ISBN 978-80-87474-31-0
11) MCCORMICK, J., European union politics. Basingstoke: PalgraveMacmillan, 1. vydání, 2011, ISBN 978-0-230-57707-7
12) NEUMANN, P., Společná zemědělská politika EU: vznik, vývoj a reformy, mezinárodní komparace. Praha: Oeconomica, 1. vydání, 2004, ISNB 80-245-0814-1
13) The Community budget: the facts in figures. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 1. vydání, 2000, ISBN 92-894-0009-9
56
Elektronické zdroje 1) DW.DE http://www.dw.de/merkel-cabinet-approves-2014-budget-3-year-financial-outlook/a16909452
2) EUROPA.EU
http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1163_cs.htm http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-1004_en.htm http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-937_cs.htm 3) EUROPEAN COMMISION http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/2013/execution/2013Recettes_EN.p df http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/agricultural/2012/pdf/c5-1-351_en.pdf http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/agricultural/2012/pdf/c5-5-354_en.pdf http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/agricultural/2012/pdf/c8-1-38_en.pdf http://ec.europa.eu/economy_finance/emu_history/documents/treaties/rometreaty2.pdf http://ec.europa.eu/agriculture/policy-perspectives/policy-briefs/05_en.pdf http://ec.europa.eu/budget/mff/figures/index_en.cfm#documents
4) COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION http://www.consilium.europa.eu/special-reports/mff/summary-of-the-european-councilagreement
5) THE LISBON TREATY http://www.lisbon-treaty.org/wcm/the-lisbon-treaty/treaty-on-the-functioning-of-theeuropean-union-and-comments/part-6-institutional-and-financial-provisions/title-2financial-provisions/chapter-2-the-multiannual-financial-framework/632-article-312.html
6) VĚRA BEČVÁŘOVÁ http://www.vuchs.cz/OPVpK/dokumenty/Becvarova-AEaP-2-prezentace.pdf 57
7) EVROPSKÝ PARLAMENT http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/cs/displayFtu.html?ftuId=FTU_5.2.9.htm l
8) GIOVANNI FREDERICO http://www.kuleuven.be/icag/files/Giovanni_Federico.pdf
9) CVCE.EU http://www.cvce.eu/content/publication/1997/10/13/26ba3d65-d639-41ef-bf2064e2355be4/publishable_en.pdf
10) EUROSKOP.CZ https://www.euroskop.cz/8451/16880/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-cervnu-2010/ https://www.euroskop.cz/8451/17476/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-zari-2010/ https://www.euroskop.cz/8451/18482/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-unoru-2011/ https://www.euroskop.cz/8451/19864/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-rijnu-2011/ https://www.euroskop.cz/8451/22651/clanek/zemedelstvi-a-rybolov-v-cervnu-2013/
11) ÚŘEDNÍ VĚSTNÍK EVROPSKÉ UNIE http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:347:0608:0670:CS:PDF
12) BUSINESS INFO.CZ http://www.businessinfo.cz/cs/clanky/evropsky-parlament-schvalil-dlouhodoby-rozpoceteu-pro-obdobi-2014-2020-42733.html
58
Seznam zkratek EAFRD
The European Agricultural Fund for Rural Development Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova
EAGF
The European Agricultural Guarantee Fund Evropský zemědělský záruční fond
EAGGF
The European Agricultural Guidance and Guarantee Fund Evropský zemědělský garanční a záruční fond
EHS
Evropské hospodářské společenství
ESUO
Evropské společenství uhlí a oceli
EURATOM
Evropské společenství pro atomovou energii
GATT
General Agrrement on Trade and Tariffs Všeobecná dohoda na clech a obchodu
HMU
Hospodářská a měnová unie
SZP
Společná zemědělská politika
WTO
World Trade Organization Světová obchodní organizace
59
Seznam příloh Příloha 1: Struktura rozpočtu 2014 (%) Příloha 2: Finanční rámec 2014–2020 Příloha 3: Příloha 3: Výdaje SZP 1980–2013 (současné ceny) Příloha 4: Struktura výdajů SZP (1980–2009)
60
Příloha 1: Struktura rozpočtu 2014 (%) Ostatní příjmy 1,1%
Cla a dávky z cukru 12,0% Zdroj založený na DPH 13,2%
Zdroj založený na HND 73,6%
Zdroj: EUROPEAN COMMISSSION, Multiannual Financial Framework [online], cit. 2014-0415. Dostupné z http://ec.europa.eu/budget/mff/index_en.cfm
5. Správa a vyrovnávací náhrady 5,90%
1a. Konkurence pro růst a zaměstnanost 11,60%
4. Globální Evropa 5,80% 3. Bezpečnost a občanství 1,50%
1b. Hospodářská, sociální a územní soudržnost 33,30%
2. Udržitelný růst: Přírodní zdroje 41,60%
Zdroj: EUROPEAN COMMISSSION, Multiannual Financial Framework [online], cit. 2014-0415. Dostupné z http://ec.europa.eu/budget/mff/index_en.cfm
61
Příloha 2: Finanční perspektiva 2014–2020
Položky závazku 1. Inteligentní růst podporující začlenění 1a. Konkurence pro růst a zaměstnanost 1b. Hospodářská, sociální a územní soudržnost 2. Udržitelný růst: Přírodní zdroje 3. Bezpečnost a občanství 4. Globální Evropa 5. Správa 6. Vyrovnávací náhrady Celkem položky závazků Celkem položky plateb
2014 63 973 16 560 47 413 59 303 2 179 8 335 8 721 29 142,5 135,9
2015 66 813 17 666 49 147 59 599 2 246 8 749 9 076 0 146,5 141,9
2016 69 304 18 467 50 837 59 909 2 378 9 143 9 483 0 150,2 144,7
2017 72 342 19 925 52 417 60 191 2 514 9 432 9 918 0 154,4 142,7
2018 75 271 21 239 54 032 60 267 2 656 9 825 10 346 0 158,4 149,1
2019 78 752 23 082 55 670 60 344 2 801 10 268 10 786 0 162,9 153,4
2020 Celkem 2014-2020 82 466 508 921 25 191 14 130 57 275 366 791 60 421 420 034 2 951 17 725 10 510 66 262 11 254 69 584 0 29 167,6 1 082,6 156,3 1 023,9
Zdroj: EUROPEAN COMMISSSION, Multiannual Financial Framework [online], cit. 2014-0415. Dostupné z http://ec.europa.eu/budget/mff/index_en.cfm
62
47% 13% 34% 39% 2% 6% 6% 0%
Příloha 3: Výdaje SZP 1980–2013 (současné ceny)
Zdroj: EUROSKOP.CZ, Problémy rozpočtu EU [online], cit. 2014=04=15. Dostupné z https://www.euroskop.cz/8921/sekce/problemy-rozpoctu-eu/
63
Příloha 4: Struktura výdajů SZP (1980 –2009)
Zdroj: PALGRAVE MACMILLAN, The changing structure of CAP budget expenditure 1980– 2009 [online], cit. 2014-04-15. Dostupné z http://dictionaryofeconomic.com/figure?article_id=pde2011_E000328&figure_id=fig1
64
