Uitfasering CFK’s en halonen
De VROM-Inspectie controleerde landelijk van 2003 tot 2006 280 bedrijven en ging na of de regels van het Besluit ozonafbrekende stoffen en van de Inzamelingsregeling CFK’s en halonen correct zijn nageleefd. Naast controles bij bedrijven met stationaire installaties zijn met de Divisie Scheepvaart van het ministerie van V&W, de Dienst Waterpolitie van de KLPD en de Zeehavenpolitie te Rotterdam controles uitgevoerd bij ongeveer 200 bedrijven in de scheepvaart. Het naleefgedrag bij de zogenoemde stationaire blusgasinstallaties met halonen (in gebouwen, bedrijven en kantoren e.d.) ligt nagenoeg op 100%. In de scheepvaart, bij de baggersector en de koopvaardij is het naleefgedrag ook nagenoeg 100%. Door de slechte economische situatie en de saneringsregeling ijlt de visserij nog wat na; er zijn nog 79 schepen met een halon blusgasinstallatie aan boord. Daarom zal in 2006 binnen deze sector nog een handhavingasactie worden uitgevoerd. In de Binnenvaart dient ombouw van blusgasinstallaties met halonen plaats te vinden voor aanvraag of verlenging van een Certificaat van Onderzoek doch uiterlijk voor 1 januari 2010. In het kader van de Inzamelingsregeling is van september 2002 tot 1 januari 2004 in totaal 25 ton CFK’s en 380 ton halonen ingezameld. Slechts in enkele gevallen kon men niet aantonen wanneer, naar wie, hoeveel en welke soort halon was afgevoerd. Wellicht was daar sprake van het illegaal afblazen van een installatie. Bij de controleacties is niets gebleken van illegale handel in CFK’s of halonen. In elf gevallen is proces-verbaal opgemaakt in verband met het niet tijdig (voor 1 januari 2004) ontmantelen van een installatie met halon. Daarbij was bovendien nog geen enkele actie tot ombouw ondernomen. In 84 gevallen is een brief met vooraanzegging bestuursdwang uitgegaan. In geen enkel geval hoefde over gegaan te worden tot effectuering omdat de overtredingen binnen gestelde termijnen werden opgeheven.
Achtergrond CFK’s en halonen zijn halogeenverbindingen met broom, chloor en fluor. Zij breken de ozonlaag af. De afbraak van de ozonlaag en de daarmee gepaard gaande negatieve gevolgen voor het milieu en direct of indirect voor de gezondheid van mens en dier is wereldwijd een nog steeds actueel en ernstig probleem. CFK’s worden onder andere gebruikt in koel- en vriesinstallaties. Halonen in blusgasinstallaties.
Bij het project Uitfasering CFK’s en halonen is voornamelijk aandacht besteed aan de uitfasering van halonen. De eerste reden is dat vanaf 1 januari 2003 een verbod geldt op het bijvullen van bestaande installaties met halonen en vanaf 1 januari 2004 een verbod geldt voor het gebruik van halonen. De tweede reden is dat uit een landelijke inventarisatie in 1999 bleek dat in Nederland nog een grote hoeveelheid halonen in handbrandblussers en blusinstallaties in gebruik zou zijn. Voor CFK’s geldt geen gebruiksverbod maar alleen een verbod op het bijvullen van bestaande koel- en vriesinstallaties. Bij de controle op de uitfasering van de CFK’s is alleen in 2003 aandacht besteed aan de inzameling, opslag, uitvoer en vernietiging. Halonen zijn organische halogeenverbindingen met broom, chloor en fluor. Ze worden vooral gebruikt in gasvormige blusmiddelen voor de bescherming van gevoelige elektrische en elektronische apparatuur. Ze hebben een grote bluskracht, veroorzaken weinig of geen schade aan de apparatuur en zijn bovendien nauwelijks giftig voor mens en dier. Halonen zijn echter zeer slecht voor het milieu. Net als CFK’s breken ze de ozonlaag af. Dit doen ze drie tot tien maal zo snel als de harde CFK’s zoals die onder meer worden toegepast in koel- en vriesinstallaties. Hoewel het gewicht aan halon minder dan 2% bedraagt van de historische productie van ozonafbrekende stoffen zijn ze, door hun hoge
02
In de periode september 2002 tot 1 januari 2004 was het mogelijk om de stoffen tegen een gereduceerd tarief af te voeren voor definitieve vernietiging.
Toepassingsgebieden Halonen werden sinds de jaren 60 geproduceerd en als specifiek blusmiddel gebruikt in handblussers (Halon 1211), in stationaire blusgasinstallaties (Halon 1301) en preventief in installaties voor het onderdrukken van explosies in onder andere de petrochemische industrie (Halon 1301). Halon 1301 werd ook in zeer beperkte mate toegepast als koudemiddel in diepkoelinstallaties die voor extreem lage temperaturen werden gebruikt.
Doelgroepanalyse
afbrekende vermogen (ODP), verantwoordelijk voor 25% van de afbraak van de ozonlaag. In september 1997 zijn in het Protocol van Montreal internationale afspraken vastgelegd over het terugdringen van de aantasting van de ozonlaag. Op grond van deze afspraken heeft het Europese Parlement, met uitzondering van een aantal met name genoemde kritische toepassingen, per 1 januari 2004 een verbod ingesteld op het gebruik van de halonen 1011, 1211, 1301 en 2402. In Nederland onderscheiden we in de praktijk twee soorten halon: Halon 1211 en Halon 1301. Uit de inventarisatie in 1999, in opdracht van het ministerie van VROM uitgevoerd, bleek dat op dat moment in Nederland totaal nog ongeveer 1200 ton CFK’s en 2500 ton halonen in installaties in gebruik zou zijn.Bij de presentatie van de cijfers plaatsten deskundigen uit het werkveld vraagtekens bij de wijze van onderzoek en de juistheid van die getallen. Die grote hoeveelheid was desondanks de voornaamste reden om de Inzamelingsregeling CFK’s en halonen te treffen met daarbij een subsidieregeling voor inname, vervoer, opslag en vernietiging.
In 2001 heeft de toenmalige Inspectie Milieuhygiëne, naast een nulmeting halonen, een doelgroepanalyse uitgevoerd om na te gaan of er structurele en grootschalige, ongewenste en/of illegale lekken aanwezig waren in de keten producenten, handelaren, brandpreventiebedrijven, gebruikers, verwerkers en de Halonbank. De belangrijkste conclusie uit het onderzoek was dat er geen sprake was van ongewenste en/of illegale lekken (opzettelijke emissies of illegale in- of uitvoer) in de halonenketen. Wel werd geconstateerd dat ombouw van alle blusinstallaties voor 1 januari 2004 niet haalbaar zou zijn door het hoge aantal systemen dat nog gebruikt werd en het beperkte aantal specialisten dat voor ombouw van de systemen ingezet kon worden. Verder vreesde men dat door de hoge kosten, de bijdrage van VROM van ? 5,00 per kilo wel eens te laag zou kunnen zijn met als mogelijk gevolg ongewenste emissies of illegale handel.
Kritische toepassingen Bijlage VII van de EU-verordening benoemt een aantal kritische toepassingen waarbij halonen na 1 januari 2004 nog zijn toegestaan. De omschrijving van deze toepassingen heeft geleid tot veel discussie met de scheepvaartsectoren. Tot december 2003 leek het er op dat de scheepvaartsectoren uitgezonderd zouden worden van het verbod op het gebruik van halonen. Op 10 december 2003 berichtte de Europese Commissie dat het verbod ook voor hen onverkort van kracht was.
03
In Nederland zijn alleen nog installaties met halonen toegestaan in de luchtvaart, in voer-, vaar- en vliegtuigen van het ministerie van Defensie en in een aantal communicatie- en commandoposten die essentieel zijn voor het landsbelang. Jaarlijks evalueert het Management Committee of de kritische toepassingen in de Verordening 2037/2000 nog nodig zijn of dat er inmiddels voldoende goede vervangende blusmiddelen of systemen voorhanden zijn.
Resultaten controleacties Handhaving 2003 In 2003 zijn door de VROM-Inspectie landelijk bij een honderdtal vooraf geselecteerde bedrijven controles uitgevoerd om na te gaan of de blusgasinstallatie(s) met halon nog in gebruik waren en of ombouw voor 1 januari 2004 mogelijk zou zijn. Bij 62 procent van de bedrijven bleken de blussers en/of installaties met halon nog in gebruik of stond de halon bij het bedrijf opgeslagen in afwachting van afvoer. Bij twee bedrijven was sprake van een overtreding in verband met opslag van grote hoeveelheden halonen zonder dat daarvoor toestemming was verleend door het bevoegd gezag. Bij een semi-overheidsbedrijf was in 2003 ondanks het verbod een installatie nog met halon bijgevuld. In oktober 2003 heeft de VROM-Inspectie naar al de 345 bedrijven, waar volgens de brancheorganisatie van brandtechnische installatiebedrijven VEBON (Vereniging van BeveiligingsOndernemingen in Nederland) nog een of meer blusgasinstallaties met halon in gebruik waren, een waarschuwingsbrief verstuurd met de aankondiging van maatregelen als na 1 januari 2004 dergelijke blusgasinstallaties nog zouden worden aangetroffen. Deelactie controle bij inzamelaars CFK’s en halonen 2003 In het kader van de Inzamelingsregeling CFK en halonen heeft de minister van VROM na een openbare aanbesteding in 2002 zes bedrijven aangewezen voor de inzameling, opslag, afvoer en vernietiging. Bij de twee inzamelbedrijven van CFK’s zijn geen overtredingen geconstateerd. Opvallend was dat de ene inzamelaar geen gebruik heeft gemaakt van de subsidieregeling, terwijl hij alle ontdoeners het commerciële tarief liet betalen. Bij de andere inzamelaar heeft ongeveer de helft van de ontdoeners gebruik gemaakt van de subsidieregeling.
Volgens de inventarisatie die namens VROM is uitgevoerd, zou in 2000 nog 1400 ton CFK’s in Nederland in koelsystemen aanwezig zijn. Met de inzamelingsregeling is slechts 25 ton ingezameld. Dat zo weinig is ingezameld komt doordat er geen verbod geldt voor het gebruik van CFK’s; voor gebruikers is er dus geen noodzaak om installaties met CFK’s om te bouwen. Wat betreft de halonen is van september 2002 tot 1 januari 2004 380 ton ingezameld. Volgens de nulmeting halonen, zou medio 1999 in Nederland totaal 2500 ton aan halonen bij bedrijven in gebruik zijn. Na 1999 tot het van kracht worden van de inzamelingsregeling is 94,8 ton aan de Halonbank afgegeven. Op het moment dat de inzamelingsregeling van kracht werd, was op grond van de inventarisatie waarschijnlijk ongeveer 2400 ton aan halonen in Nederland in gebruik. Deskundigen beoordeelden de cijfers al bij de presentatie als onbetrouwbaar. Bij de doelgroepanalyse in 2000 en ook tijdens de controles in 2003 tot 2006 is niet gebleken dat halonen bewust zijn geëmitteerd. Blijkbaar is bij het uitvoeren van de nulmeting onzorgvuldig gewerkt.
04
Bij de vier inzamelaars van halonen zijn geen grote onvolkomenheden geconstateerd. Wel zijn opmerkingen gemaakt over de wijze waarop men de hoeveelheid ingezamelde halonen bepaalde en registreerde. Naar aanleiding hiervan is waar nodig de meeten registratiemethodiek aangepast. Handhaving 2004 Omdat de VROM-Inspectie in 2003 bij zoveel bedrijven nog installaties met halonen aantrof en de berichten van de VEBON erg negatief waren, is het project Uitfasering CFK en halonen in 2004 gepromoveerd tot prioritair project. Het projectteam van de VROM-Inspectie controleerde in 2004 naast bedrijven die in 2003 al waren gecontroleerd, nog 105 andere bedrijven. In totaal is in 2004 bij elf bedrijven proces-verbaal aangezegd in verband met het nog in werking hebben van een blusgasinstallatie met halon. In deze elf gevallen is bovendien een dwangsomprocedure gestart om te zorgen voor een zo spoedig mogelijke ontmanteling van de installatie(s) en afvoer van halon. Wanneer men kon aantonen dat voor de verbodsdatum van 1 januari 2004 een contract was afgesloten met een gecertificeerd bedrijf voor afbraak van een blusgasinstallatie met halon, is afgezien van strafrechtelijk optreden en is uitsluitend een vooraanzegging voor het opleggen van een dwangsom uitgegaan. Ombouw binnen een redelijke termijn maar uiterlijk voor de streefdatum van 1 november 2004 was wel vereist. Handhaving 2005 In 2005 zijn nog 70 bedrijven gecontroleerd waar stationaire blusgasinstallaties in gebruik waren (geweest). Bij alle bedrijven was ombouw inmiddels gerealiseerd. In enkele gevallen moest de afvoer van de halonen nog worden geregeld. Ook zijn in dat jaar controles uitgevoerd in de scheepvaartsectoren. In samenwerking met de Scheepvaartinspectie zijn in totaal 184 reders en scheepseigenaren gecontroleerd. Samenwerking KLPD en de Havenpolitie De Dienst Waterpolitie van het Korps landelijke politiediensten (KLPD) en de Zeehavenpolitie te Rotterdam hadden voor het jaar 2005 deelname toegezegd aan het project Uitfasering CFK en halonen van de VROM-Inspectie. De handhaving is door middel van een gezamenlijk (sub)project ter hand genomen. Afgesproken is dat de Dienst Waterpolitie en de Zeehavenpolitie zelfstandig optreden. Dat wil zeggen dat schepen varend onder de vlag van een Europese lidstaat zijn gecontroleerd op de aanwezigheid van
vaste en mobiele blusinstallaties met halon. Indien een dergelijke installatie aanwezig was, is proces-verbaal opgemaakt. De gegevens zijn kenbaar gemaakt aan de VROM-Inspectie. Handhaving 2006 In 2006 wordt een beperkte actie uitgevoerd in de visserijsector om te zorgen dat de blusinstallaties met halon van 80 vissersschepen alsnog worden omgebouwd. Uit de visserijsector zijn signalen gekomen dat de halon afkomstig uit de installaties niet in alle gevallen zou zijn afgevoerd. Ook hieraan wordt in 2006 aandacht besteed.
Overige acties in het kader van de uitfasering Scheepvaartsectoren Op 10 december 2003 bleek dat de Europese Commissie geen uitzondering voor de scheepvaartsectoren wilde maken. Het verbod per 1 januari 2004 op het gebruik van halonen moest definitief ook voor hen gelden. Het Management Committee had tot december 2003 positief gereageerd op Europees brede verzoeken vanuit de scheepvaart, waardoor het leek dat het verbod niet voor deze sectoren zou gelden. Naar aanleiding van het definitieve standpunt van de Europese Commissie zijn direct in januari 2004 gesprekken gehouden met de vier vertegenwoordigende scheepvaartorganisaties: het Productschap Vis namens de visserij, de Vereniging van waterbouwers in Bagger-, Kust- en Oeverwerken (VBKO) namens het baggerwezen, de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR) namens de koopvaardij en het Centraal Bureau voor de Rijn- en Binnenvaart (CBRB) en het Kantoor Binnenvaart namens de binnenvaart. In de gesprekken heeft de VROM-Inspectie uitleg gegeven over haar rol. Tevens wilde men nagaan hoeveel schepen varend onder Nederlandse vlag blusgasinstallaties met halon gebruikten en de inspanningen en kosten inventariseren voor ombouw van deze installaties. Met de Scheepvaartinspectie is afgesproken dat zij de VROM-Inspectie zou melden als zij bij controles aan boord van schepen halon aantrof. Voorlichting Het ministerie van VROM heeft ruim aandacht besteed aan het verbod op het gebruik van halonen. In het kader van de Inzamelingsregeling CFK en halonen zijn afspraken gemaakt met
05
het bedrijfsleven over de ontmanteling, inzameling, opslag, vervoer en vernietiging. Begin 2002 zijn zes inzamelaars aangewezen bij wie eigenaren tot 1 januari 2004 tegen een aanmerkelijk lager tarief dan de marktprijs hun CFK’s en halonen kwijt konden. NOVEM heeft namens VROM zorg gedragen voor uitvoering van de regeling. Het ministerie heeft een brochure met uitleg over de achtergronden en toelichting op de regelgeving verstuurd naar relevante bedrijven, de brandtechnische installatiebedrijven en naar gemeentelijke brandweerinstellingen. Op 31 maart 2004 is op het ministerie van VROM te Den Haag de themadag ‘Halon in de scheepvaart’ georganiseerd waarbij alle betrokken actoren uit de scheepvaartsectoren waren uitgenodigd. Op deze dag is voorlichting gegeven over de achtergronden van de regelgeving en de handhaving. Deskundigen hebben de voor- en nadelen van alle mogelijke alternatieven voor halon toegelicht. Op de dag waren ongeveer 120 vertegenwoordigers aanwezig. Afstemming met actoren Met de VEBON en de Coöperatieve Vereniging Halonen (Halonbank) heeft regelmatig overleg en afstemming plaats gevonden. Periodiek overleg en inventariserende gesprekken hebben plaats gevonden met de vier vertegenwoordigende scheepvaartorganisaties: het Productschap Vis namens de visserij, het VBKO namens het baggerwezen, de KVNR namens de koopvaardij en het CBRB met het Kantoor Binnenvaart namens de binnenvaart. In de jaarlijkse prioriteitenbrief van de VROM-Inspectie aan de handhavingspartners Douane, Politie, Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW), Arbeidsinspectie (AI) en Koninklijke Marechaussee (KMAR) is kenbaar gemaakt dat controle op de naleving van de regels voor halon van prioritair belang is. Met de Divisie Scheepvaart van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn afspraken gemaakt over gegevensuitwisseling van schepen met blusgasinstallaties met halon. Halonbank In 1993 is de Coöperatieve Vereniging Halonen U.A. (CVH) opgericht ten behoeve van leden die voor brandpreventie afhankelijk zijn van halonen. De CVH registreert de behoefte aan halonen van haar leden. In samenwerking met de Reprocessing Company Dutch Halonbank (RCDH) reserveert de CVH halonen naar die
behoefte. De RCDH verzorgt in samenwerking met de firma Hugen de inname, regeneratie en verspreiding van halonen in Nederland. Op het moment van oprichting in 1993 waren 177 bedrijven rechtstreeks lid van de CVH. Enkele honderden bedrijven, maar het exacte aantal is niet bekend, waren sublid via hun installatiebedrijf. Doordat inmiddels installaties met halonen zijn vervangen, is het aantal leden geleidelijk afgenomen. Eind 2005 waren nog lid van de CVH: • • • • •
Hugen Maintenance for Aircraft B.V. Koninklijke Luchtvaart Maatschappij N.V. (KLM) Ministerie van Defensie US Defence Broere Shipping B.V.
De Halonbank heeft voor haar leden 123 ton halon gereserveerd voor nog toegestane kritische toepassingen. De huidige voorraad is 80 ton halon 1301 en 50 ton is calculated risk. Boorlocaties continentaal plat Op het continentale plat van de Noordzee, in het gebied buiten de 12-mijlszone, gebruiken nog enkele boorlocaties van de Amerikaanse maatschappijen Unocal en Wintershall halon als blusmiddel. Al heeft ons land wel volledige jurisdictie over installaties die opgericht zijn op de bodem van de Noordzee (booreilanden etc.), het Nederlandse gedeelte van het continentale plat behoort niet tot het Nederlandse territoir. De Europese verordening ozonafbrekende stoffen is dus niet van kracht. De ministeries V&W, EZ en VROM zullen proberen het convenant Noordzee zodanig aan te passen dat deze maatschappijen verplicht worden zich te houden aan internationale afspraken over het gebruik van halonen. Samenvatting handhavingsacties De brancheorganisatie VEBON gaf in augustus 2003 aan dat het naleefgedrag in Nederland zeer slecht was en dat enkele honderden bedrijven nog een blusgasinstallatie met halon in gebruik hadden. In de praktijk bleek de situatie gelukkig helemaal niet zo slecht. Bij de bedrijfscontroles bleek weliswaar dat men halon had gebruikt in blusinstallaties. Daarnaast bleek dat de meeste bedrijven, zij het erg laat, de installaties hadden omgebouwd en de halonen inmiddels hadden afgevoerd. Daarbij moet men wel bedenken dat in 1993 al duidelijk was dat halon als blusmiddel op termijn uitgefaseerd zou worden. Vanaf 1
Ministerie van VROM > staat voor ruimte, wonen, milieu en rijksgebouwen. Beleid maken, uitvoeren en handhaven. Nederland is klein. Denk groot.
januari 1994 gold namelijk een verbod voor de productie van halon. Vanaf die datum was ook de aanleg van nieuwe installaties met halon niet meer toegestaan. In dat licht bezien zijn de bedrijven waar in 2004 nog blusgasinstallaties met halon zijn aangetroffen, wel erg laks geweest. In oktober 2003 heeft de VROM-Inspectie een brief verstuurd aan alle 345 bedrijven waar volgens de VEBON op dat moment nog halon in gebruik was. De in de brief aangekondigde handhavingsacties hadden tot gevolg dat veel bedrijven zich nog ontdeden van hun halonen in de maanden november 2003 tot en met februari 2004. Het erg laat reageren op het halonverbod komt onder andere doordat bedrijven – mede op initiatief van het ministerie van VROM – van 1994 tot 1 januari 2003 via de Halonbank geregenereerde halonen konden betrekken. De druk om over te gaan op andere blusmiddelen is daardoor niet erg groot geweest. Van Duitsland is bekend dat het verbod vanaf 1999 door de overheid nadrukkelijk is aangekondigd en dat daar al eerder op grote schaal is omgebouwd. Bedrijven die in 2003 nog een blusgasinstallatie met halon in gebruik hadden, gaven in meerderheid het kostenaspect als reden. De afvoerkosten van halon bedroegen in 2003 € 10,00 per kilo; de nieuwbouwkosten voor een blussysteem met een alternatief gas kwamen gemiddeld op ongeveer € 35.000. De kosten voor afbraak van een groot bestaand blusgassysteem en de bouw van een nieuw vervangend systeem kunnen oplopen tot boven een miljoen euro. Verder is de tijd die de werkzaamheden vergen van belang, wat weer invloed heeft op productieprocessen. Ombouw van een grote complexe installatie kan een maand duren. Enkele bedrijven en instellingen verklaarden de gok gewaagd te hebben dat ze niet bezocht werden om zo een investering uit te stellen tot betere economische tijden. Bij de bedrijven die de VROM-Inspectie vanaf 2003 heeft gecontroleerd, voorzover daar nog gegevens van waren en dat kon worden nagegaan, is in totaal 86,5 ton halon afgevoerd. Bij 90 procent van de gecontroleerde bedrijven waren de halonen tijdens het bezoek al afgevoerd. In die gevallen is nagegaan wie de installaties heeft ontmanteld, wanneer dat is gebeurd en welke soort en hoeveelheid voor definitieve vernietiging is afgevoerd. Bij 10 procent van deze bedrijven waren de halonen al voor 2003 afgevoerd; in een aantal gevallen was niet meer bekend om welke hoeveel-
heid het ging. Tot 2002 konden bedrijven halonen namelijk om niet afgeven aan de Halonbank. Daardoor zijn geen facturen aanwezig. In 2004 en 2005 is van 120 schepen varend onder Nederlandse vlag in de visserijsector 10 ton Halon 1301 van boord gehaald en in de binnenvaart, het baggerwezen en de koopvaardij 16 ton. In de visserijsector gaat het de laatste jaren onder andere door quoteringsregelingen en de hoge brandstofprijzen economisch gezien minder goed. Het ministerie van LNV heeft voor een saneringsregeling in de sector 31 miljoen euro ter beschikking gesteld. Naar verwachting zullen 34 vissersschepen uit de vaart gaan. In 2004 is de kokkelvisserij getroffen door een vangstverbod op de Waddenzee. De totale afname van het aantal vissersschepen door bovengenoemde maatregelen bedraagt over de afgelopen tien jaar 100 schepen. In de visserij waren bijna alle schepen die voor 1994 zijn gebouwd in de machinekamer voorzien van een blusgassysteem met halon. Op 1 januari 2004 waren nog 201 schepen voorzien van een installatie met halon met een totaal van iets meer dan 15 ton Halon 1301. Op 1 december 2005 zijn mede door genoemde redenen nog 80 schepen niet omgebouwd en is sprake van en kernovertreding.
VROM 6093/Februaari 2006
Dit is een publicatie van: Ministerie van VROM VROM-Inspectie> Rijnstraat 8 > Den Haag > www.vrom.nl
