Národohospodářská fakulta Vysoká škola ekonomická v Praze Soutěţní práce do Soutěţe o cenu děkana Národohospodářské fakulty VŠE Kategorie: práce bakalářského studia
Název:
UDRŢITELNOST FISKÁLNÍHO DLUHU ČESKÉ REPUBLIKY
Autor :
Pavel Jaroš
Praha 2011
1
Prohlašuji, že tento text je mým samostatně vypracovaným dílem. Všechny prameny, které jsem užíval nebo z nich citoval, jsou uvedeny s řádným odkazem na příslušný zdroj. Text je vypracován pod vedením Ing. Pavla Potužáka, jenž poskytl cenné komentáře a podněty.
Abstrakt: Cílem této práce je osvětlit stav a vývoj dluhu a deficitu České republiky. Jsou navrženy, odvozeny a použity ukazatele udržitelnosti dluhu.
Klíčová slova: vládní dluh, deficit, Česká republika, udržitelnost dluhu
Abstract: The aim of this paper is to clarify the state and development of public debt in the Czech Republic. Sustainability indicators are suggested, derived and applied.
Keywords: outstanding public debt, deficit, Czech Republic, sustainability of a debt
JEL klasifikace / JEL Classification: JEL: H60, H62, H63, H68, H69
Obsah: 1. Úvod
5
2. Definice fiskálních veličin
6
3. Metody výpočtu dluhu
7
4. Otázka udržitelnosti
8
4.1.
Definice
8
4.2.
Teoretické odvození ukazatelů primary gap a tax gap
9
4.3.
Praktické použití ukazatelů primary gap, tax gap
16
5. Závěr
22
6. Literatura a internetové zdroje
23
1) Úvod Záměrem této práce je nalézt odpověď na jednu základní otázku, a to, zda jsou veřejné finance v České republice udržitelné. V českých médiích a mezi veřejností neustále probíhají diskuze o udržitelnosti zadlužení vládního sektoru a většina kroků vlád, ať už současných či minulých, je podrobena kritice. Není však zcela jasné, do jaké míry, pokud vůbec, je situace skutečně kritická a jaký je obsah slova „neudržitelnost“. Predikce budoucího vývoje jsou obtížné ze dvou důvodů: Česká republika je mladým státem, takže nelze disponovat dlouhými časovými řadami z let minulých, a zároveň se očekává provedení reforem, takže případné predikce důležitých veličin (vývoj úrokových měr či tempo růstu ekonomiky) by musely počítat s jejich vlivem. Tato práce je silně zkrácenou verzí bakalářské práce Fiskální dluh České republiky: růst, udržitelnost a splatitelnost. Zkrácení bylo provedeno, aby rozsah práce splnil požadavky Soutěže o cenu děkana 2011. Nástin vynechaných informací, jež tvoří neoddělitelnou část tématu, je v 5. kapitole. Nezkrácená verze je dostupná v systému ISIS nebo na www.pavelj.eu/bp.
2) Definice fiskálních veličin Před přikročením k reálným výpočtům definujme, jaké veličiny do výpočtů vstupují. Zjednodušeně lze říci, že rozpočtové saldo (deficit či přebytek) je tvořeno rozdílem mezi příjmy a výdaji rozpočtu; nejčastěji měřeno ročně. Tradiční definice dluhu či rezervy ve formě kumulovaného součtu jednotlivých deficitů a přebytků je velmi nepřesná, neboť jak dluh, tak deficit mohou ovlivňovat jiné veličiny. Dvořák (2008, s. 81) uvádí jako nejdůležitější z těchto faktorů mimorozpočtové příčiny vzniku dluhu, alternativy k dluhovému krytí deficitu a problematiku dluhu jako stavové veličiny (tzn. že reálná hodnota se v čase mění). Evropská metodika (např. Krénush, De Rougemont, 2006) uvádí nejméně patnáct takových faktorů – souhrnně tzv. stock flow adjustment. Příkladem mimorozpočtové úpravy dluhu je převzetí závazků ekonomických subjektů státem. 1 Taková úprava dluh navýší. Problematika stavové veličiny spočívá v možných změnách reálné hodnoty dluhu buď inflací, změnou úrokových sazeb, či ve změně kurzu v případě denominace dluhu v zahraniční měně. V případě České republiky bylo dle Ministerstva financí v roce 2009 denominováno v zahraničních měnách 22% státního dluhu. (MFČR, 2010c) Pojmy státní, vládní a veřejný, ve smyslu dluhu a deficitu, mají rozdílný obsah, nejde o rovnocenné pojmy. Za zpracování vládní finanční statistiky je v České republice podle zákona o státní statistické službě č. 89/1995 Sb. v platném znění (cit. 2010-11-19), § 3 odst. 1 primárně zodpovědný Český statistický úřad (ČSÚ). Dále podle odst. 2 téhož paragrafu mohou statistickou službu vykonávat i jiné instituce. Reálně data ve spolupráci s ČSÚ shromažďují a zpracovávají Ministerstvo financí (MF) a Česká národní banka (ČNB). ČSÚ rozlišuje pojmy „státní“ a „vládní“ dluh2. Vládní dluh zahrnuje větší množství nstitucí než státní. Definice a zveřejňovaná data MF a ČNB odpovídají vymezení statistického úřadu. Lehce odlišný náhled na tyto veličiny lze nalézt např. u Dvořáka (2008, s. 79). Vzhledem k odlišné metodice jednotlivých informačních zdrojů může být získávání dat problematickou úlohou a jejich důvěryhodnost nejistá. Mnohá data mohou být také skryta v institucích, které jsou ze sledování vyloučeny. Sporné mohou být implicitní vládní závazky např. v podobě úvěrových garancí. Záměrem práce je podat komplexní pohled na veřejné finance, a proto operuje další text většinou s pojmem vládní dluh, odpovídající definici Dvořáka i statistického úřadu, který lépe pokrývá situaci ve veřejném sektoru. Hlavní datové zdroje jsou ČSÚ a ČNB. Platí, že podíl státního dluhu 1 V případě České republiky jde převážně o procesy spojené s ekonomickou transformací. 2 Podrobnější rozlišení a definice v nezkrácené verzi
na veřejném je v rozpočtech zemí Evropské unie obvykle dominantní (Dvořák, 2008, s. 80) . Je nutné zmínit rovněž rozdíl mezi hrubým a čistým dluhem. V české praxi se běžně pracuje s pojmem hrubého dluhu, který vyjadřuje celkové závazky subjektu; čistý dluh je pak upraven (snížen) o objem pohledávek státu vůči jiným dlužníkům. Použití čistého dluhu v predikcích by poskytovalo přesnější pohled na celkovou situaci, nicméně ocenění pohledávek je problematické. Dle údajů MF je celkový stav zahraničních pohledávek ČR ke dni 31. 12. 2009 přibližně 21 mld. Dobyvatelnost a tedy reálná hodnota pohledávek není zřejmá; například, k onomu datu, tři největší dlužníci z řad cizích států – Kuba, nástupnické státy bývalé Jugoslávie a Súdán – své pohledávky nesplácejí (MFČR 2010e). Pro ilustraci a shrnutí lze uvést aktuální stav veřejných financí v České republice. Tabulka 2.1: Ilustrativní data ČR
Vládní dluh celkem (2009) Vládní dluh zmenšený o hodnotu roku 1995 Kumulovaný součet vládních deficitů 1995-2008 Státní dluh celkem (2009) Státní dluh zmenšený o hodnotu roku 1993 Kumulovaný součet státních sald 1993-2008
1282,3 mld. 1067,9 mld. 1444,7 mld. (135 % předchozí hodnoty) 1178,2 mld 1019,4 mld. 659,5 mld. (65% předchozí hodnoty)
Zdroj: ČSÚ 2010a, ČNB 2010, vlastní výpočty V historii České republiky byl státní rozpočet v přebytku do roku 1995. Pro vládní rozpočet nejsou dostupná data pro období 1993-1995. Důvody rozdílů jsou vysvětleny výše. Vzhledem k značnému množství faktorů, které hrají roli v těchto rozdílech, zde není prostor k jejich detailní analýze.
3) Metody výpočtu dluhu V současnosti (rok 2010) existují dvě hlavní metodiky výpočtu státního dluhu; dvě verze metodiky Mezinárodního měnového fondu GFS 1986 a GFS 2001 (Government Finance Statistics) a metodika Statistického úřadu Evropské komise ESA 95. Dva hlavní zdroje dat týkajících se veřejných financí České republiky, MF a ČSÚ, používají každý jinou metodiku státního účetnictví a každá z nich poskytuje rozdílná data – ČSÚ používá metodiku ESA 95 a MF teprve pomalu implementuje GFS 2001; vykazovaná data jsou prozatím získávaná metodikou GFS 1986. Základní rozdíl lze zjednodušeně přirovnat k rozdílu mezi podvojným a
jednoduchým účetnictvím. Rovněž množství evidovaných institucí se liší. 3 Pro ilustraci rozdílu mezi jednotlivými metodikami je v Tabulce 3.2. souhrn dat za několik posledních let. Tabulka 3.1.: Vládní dluh v rozdílných metodikách 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 mld. Kč 591,5
702,3 775 404,4 444,4 553 Vládní dluh dle GFS 1986 mld. Kč Vládní dluh dle ES A 95
855,1 885,4 948,3 1023,8 659,4 762,1 877,5 973,2
2008
2009
1104,9 1070,8
1282,3 1254
Zdroj: ČSÚ 2010a, MFČR 2010b
4) Otázka udrţitelnosti
4.1) Definice Udržitelnost státního dluhu je záludný pojem; ekonomická literatura se neshoduje na jednoznačné definici „udržitelného“ dluhu. Je zřejmé, že z dlouhodobého hlediska je udržitelná politika taková, která v určitém časovém horizontu, ideálně nekonečném, nevede k bankrotu. To však nestačí k poskytnutí teoretického rámce pro udržitelnost. Udržitelná politika veřejných financí by teoreticky měla splňovat několik podmínek. Blanchard definuje udržitelnou fiskální politiku jako „politiku, která zajistí, že poměr dluhu k HDP konverguje zpět k původní hodnotě“ (Blanchard et al., 1990, s.11). Takováto definice je ovšem arbitrární, protože není jasné, co je „původní hodnota“, jak poukazuje i Krejdl (2006, s. 4). Ten hovoří o několika podmínkách udržitelné fiskální politiky: „Udržitelná fiskální politika je taková, která může být prováděna libovolně dlouho, bez zásadních změn v daňových nebo výdajových schématech.“ (Ibid., s. 2) a také zmiňuje v literatuře všeobecně přijímanou podmínku: „(…) fiskální politika se nazývá udržitelnou, pokud se současná hodnota budoucích přebytků rovná současné hodnotě dluhu (tzv. mezičasové rozpočtové omezení)“ (podrobněji např.: Blanchard et al. 1990, Krejdl, 2006 a v oddílu 4.2 této práce). Greiner a Fincke (2009, s. 7) na základě analytického procesu definují podmínky udržitelnosti jako následující: když úroková míra převyšuje míru růstu HDP, fiskální politika je udržitelná právě tehdy, když primární rozpočtové saldo 4 (v poměru k HDP) je kladné a je lineárně rostoucí funkcí dluhu v poměru k HDP. V dlouhém období je pak dluh konstantní nebo směřuje k nule. Jistým posunem od teoretických definic je empirické pozorování italského dluhu, jež naznačuje, že 3 Podrobnosti a důsledky v nezkrácené verzi. 4 Primárním rozpočtovým saldem se míní saldo bez započítaných nákladů na obsluhu dluhu.
pro trhy není důležitá výše dluhu, ale budoucí vládní peněžní toky. Důležitá je tedy schopnost vlády kontrolovat vývoj dluhu, nikoliv jeho faktická úroveň. (Perotti et al., 1998, s. 7). Pokud toto platí, pak vládní finance jsou udržitelné tehdy, pokud je vláda schopna udržet dluh konstantní. Udržitelný dluh ve smyslu, že nedojde ke zhroucení financí a tržní subjekty jsou ochotny nakupovat vládní dluhopisy. Takový přístup by nevyžadoval dlouhodobé projekce; je krátkodobý, neříká nic o udržitelnosti v dlouhodobém horizontu, ale je použitelnější pro analýzu současného stavu. Je třeba podotknout, že záměrem této práce není poskytovat projekce na pět či padesát let dopředu, jak činí např. Krejdl a navrhuje Blanchard, ale spíše analyzovat současný reálný stav. Proto je zejména v kapitole 4.3, kladen důraz na schopnost vlády udržet růst dluhu pod kontrolou.
4.2) Teoretické odvození ukazatelů primary gap a tax gap Blanchard (1990, 1990b) navrhuje při analýze fiskální udržitelnosti nahlížet na veličiny dvěma způsoby, a to skrze rozpočtový schodek a výši daní a odvozuje dva ukazatele: primary a tax gap. Při zanedbání stock flow adjustment 5 můžeme předpokládat, že reálný dluh D se skládá z dluhu minulého období a současného schodku. Současný schodek rozložme na primární schodek a úrokové platby – náklady dluhu – kde PS je primární schodek, Ú úrok, i úroková míra (vše nominálně) a index t čas (Krejdl, 2006, s. 5).
(1) Při vydělení rovnice nominálním HDP Y získáme:
(2) kde y je hodnota reálného růstu HDP a π míra inflace. Využijeme vztahu, kdy
(r je reálná úroková míra) a zjednodušíme:
(2.1) dt a pst jsou podíly dluhu a schodku (Dt a Pst) na HDP. Rovnici lze dále upravit, za zjednodušujícího předpokladu, že suma deficitů je ekvivalentní dluhu. 5 Implementace SFA přesahuje možnosti této práce.
Pak se dluh v konkrétním čase T (levá strana (3)) rovná současné hodnotě původního dluhu v čase 0 a sumě následujících rozpočtových sald.
(3) Pokud diskontujeme obě strany rovnice vzhledem k počátečnímu období, tedy vydělíme je výrazem
a zároveň předpokládáme T blížící se nekonečnu, získáme:
(4) Pokud předpokládáme růst nominálního (reálného) dluhu na nominálním (reálném) HDP T konstantním (ročním) tempem k, tedy d T = d 0 1 k , můžeme levou stranu (4) upravit:
(5) Zde do analýzy vstupuje klíčová podmínka neexistence Ponziho hry6 (anglicky „no-Ponzi-game condition“). Pokud platí, že krach státních financí není dlouhodobým záměrem vlády, tato podmínka nemůže být v dlouhodobém horizontu porušena. V deterministickém modelu je tato podmínka obvykle udávána v následujícím tvaru: současná hodnota dluhu z velmi vzdálené budoucnosti konverguje k nule (např. Bohn, 1995, s. 262, Krejdl, 2006 s.3, Buiter, Kletzer, 1992, s.8, Barro, 1979, s. 942). V našem případě tedy levá strana (4) musí nabývat nulové hodnoty. Z levé strany (5) můžeme odvodit tuto podmínku pro tempo růstu dluhu: 7
(5.1) Z této podmínky vyplývá, že reálný dluh může růst, dokonce může růst po celou dobu pozorovaného období (tedy i do nekonečna), pokud bude tempo tohoto růstu nižší než udává 6 Obdoba „pyramidové hry“. 7 Podmínka, pro niž limita levé strany (5) směřuje k nule.
podmínka (5.1). V takovém případě můžeme upravit (5):
(6) Což je tvar odpovídající výše uvedeným podmínkám fiskální udržitelnosti; tedy, že fiskální politika je udržitelná, pokud současná hodnota budoucích primárních schodků se rovná záporné současné hodnotě reálného dluhu (vyjádřeného v poměru k HDP). Obrácená implikace ale nemusí platit; je třeba se ptát, zda může být fiskální politika udržitelná i v případě porušení podmínky neexistence Ponziho hry. Příklady existence takovýchto her v teoretické literatuře existují, jak uvádějí např. O’Connell a Zeldes (1988, s. 431) na příkladu Diamondova modelu (1965), či Buiter a Kletzer (1992, s. 40).8 Jedná se však pouze o speciální a nepravděpodobné podmínky modelové ekonomiky, které nelze uvažovat, pokud chceme pokračovat v analýze. Pokud tedy platí (5.1), můžeme pokračovat. Blanchard (1990b) navrhuje dva typy fiskálních ukazatelů: primary gap a tax gap. Tyto indikátory slouží k identifikaci rozdílu mezi skutečným a udržitelným schodkem a skutečnou a udržitelnou výší daní. Stanovení hodnoty daní a primárního schodku splňující podmínku udržitelnosti a jejich následné porovnání se skutečnými hodnotami poskytne náhled na udržitelnost dluhu podle toho, zda je hodnota ukazatele záporná, kladná, či nulová. Pokud předpokládáme konstantní schodek a zároveň platí podmínky umožňující sečíst geometrickou řadu9, můžeme (6) upravit do tvaru:
(7) kde psk je primární konstantní udržitelný schodek. Hodnota levé strany rovnice (7) říká, jaký by musel být primární schodek (v poměru k HDP), kdyby měl být po celou dobu stejný, aby byly státní finance udržitelné dle standardní definice. Data vstupující do rovnice jsou v tomto případě dlouhodobé predikce r a y. Pro upřesnění: pokud existuje dluh, pak je d0 kladné číslo. V tomto případě nabývá psk záporné hodnoty, neboť výraz v závorce je kladný. To znamená, že musí existovat primární přebytek (pokud je existence primárního schodku, potažmo dluhu, kladné číslo, pak je přebytek číslo záporné). Konstantní udržitelný schodek pro konečné období lze odvodit z (3): 8 Podrobněji v nezkrácené verzi 9 Pokud chceme sečíst (6) jako konvergující geometrickou řadu, pak r>y. Podrobněji v nezkrácené verzi.
(8) Toto je hodnota primárního schodku, pokud má být psk za celé sledované období konstantní, aby dluh v období T dosáhl hodnoty dT; psk je tedy nutný primární schodek10 pro každé další období. Na rozdíl od (7) může být tato hodnota kladná i záporná. Ukazatel primary gap pro nekonečné období, resp. pro dluh udržitelný v nekonečnu získáme odečtením schodku v čase t od konstantního udržitelného schodku, tedy:
(9.1) Pokud tedy existuje primární schodek (pst je kladné), ukazatel pro nekonečné období je záporný. Podobně pro konečné období:
(9.2) Pokud je hodnota pg záporná, fiskální politika je dle tohoto ukazatele prohlášena za neudržitelnou (Krejdl, 2006). Pro udržitelnost státních financí dle standardní definice je nutné vytvořit v každém dalším období primární přebytek dle hodnoty ukazatele. Primary gap udává rozdíl mezi současnou a udržitelnou situací. Je otázkou, do jaké míry je tento ukazatel prakticky uplatnitelný. Jeho výhoda spočívá v nenáročnosti na data; nevyužívá projekce vládních výdajů, spotřeby, příjmů atd., pouze dlouhodobé odhady úrokové míry a růstu ekonomiky, tedy ukazatele, které lze z dlouhodobého hlediska odhadnout na základě minulého vývoje. Ukazatel (9.2) může nabývat kladné i záporné hodnoty v závislosti na cílové hodnotě dluhu. Samotná hodnota v jednom období nestačí na to, aby byl ohledně stavu financí vyřčen soud – to, že v jednom náhodném období je ukazatel záporný, může pouze znamenat krátkodobý výkyv. Větší vypovídající hodnotu pak má řada ukazatelů na několik období. Například pokud by řada konvergovala k nule, politika by pravděpodobně byla udržitelná, ale pouze v současném období, ceteris paribus. Nevýhodou tohoto ukazatele je předpoklad konstantního udržitelného deficitu, nezohledňuje změny
10 Hodnota může být samozřejmě kladná i záporná, správnější by bylo hovořit o „saldu“. Vzhledem k úzu v literatuře se však označením „schodek“ nedopouštíme vážnější terminologické chyby.
deficitu a dluhu v různých obdobích, např. právě na základě růstu vládních výdajů. V podstatě nesděluje pouze to, že při existenci dluhu i deficitu je podmínkou udržitelnosti vytváření rozpočtového přebytku. Teoreticky určuje, o kolik se současný schodek liší od udržitelného, ale neříká, jakým způsobem lze dosáhnout snížení výdajů. Model abstrahuje od inflace a pracuje s reálnými veličinami, takže získání dat pro analýzu může být obtížné. Reálná míra růstu HDP je zde standardně dostupná hodnota statistického úřadu. Úroková míra i však v tomto případě není běžně uváděná hodnota implicitní úrokové míry desetiletých státních dluhopisů, ale číslo získané v souladu (1), tedy jako podíl placeného úroku a hodnoty dluhu v předchozím období. Zvolený přístup je v souladu s modelem a eliminuje různé vnější vlivy. Např. Bohn (1995) upozorňuje na problémy při automatickém zařazení 10leté úrokové míry státních dluhopisů jako modelové úrokové míry. Takto získáme nominální úrokovou míru (i), kterou je třeba upravit o inflaci. Dle ČSÚ (ČSÚ 2010c) je vhodné použít míru inflace vyjádřenou jako přírůstek indexu spotřebitelských cen k stejnému měsíci předchozího roku (v Tabulce 4.1. jako inf 1). Protože není zcela jasné, který měsíc použít (zde prosinec, z důvodu porovnání situace vždy za celé uplynulé období), můžeme zkonstruovat reálnou úrokovou míru také při použití míry inflace vyjádřené přírůstkem průměrného ročního indexu spotřebitelských cen (v Tabulce 4.1. jako inf 2). Odpovídající reálné úrokové míry jsou rreal1 a rreal2. Data pro rok 2010 a 2011 jsou získána na základě projekcí hospodářského vývoje. Až do roku 2009 se jedná o úrokové míry ex post, neboť se neupravují o očekávanou inflaci, na rozdíl od hodnot pro rok 2010 a 2011, kde se jedná o úrokové míry ex ante.
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 rnom
9,5
9,7
9,8
7,1
5,4
5,9
5,2
4,2
4,2
4,1
4
4,2
3,9
4,3
4,6
4
inf 1
8,8
10
6,8
2,5
4
4,1
0,6
1
2,8
2,2
1,7
5,4
3,6
1
2
2
rreal1
0,7
-0,3
3
4,6
1,4
1,8
4
3,2
1,4
1,9
2,3
-1,2
0,3
3,3
2,6
2
inf 2
8,8
8,5 10,7
2,1
3,9
4,7
1,8
0,1
2,8
1,9
2,5
2,8
6,3
1
2
2
rreal 2
0,7
1,5
-0,9
5
1,5
1,2
3,4
4,1
1,4
2,2
1,5
1,4
-2,4
3,3
2,6
2
4
-0,7
-0,8
1,3
3,6
2,5
1,9
3,6
4,5
6,3
6,8
6,1
2,5
-4,1
1,4
2,3
y
Tabulka 4.1.: Úroková míra z dluhu a míra růstu HDP pro Českou republiku Zdroj: ČSÚ 2010a, 2010c, MFČR 2010a, ČNB 2010b, vlastní výpočty Jak můžeme pozorovat, použití rovnice (7) je problematické. V případě rreal1 je podmínka pro aplikaci ukazatele primary gap pro nekonečné období splněna pouze pro šest období: 1997–1999, 2003, 2009 a 2010. Pro rreal2 v sedmi obdobích: 1997–1999, 2002, 2003, 2009 a 2010. V ostatních
obdobích je obvykle reálný růst HDP vyšší než reálná úroková míra ze státních dluhopisů – a je tedy teoreticky možné, při použití hodnot pouze z těchto období, ceteris paribus, předpokládat udržitelnost strategie „tlačení dluhu“ (rollover) před sebou a primary gap pro nekonečné období nelze v tomto modelu použít. Hodnoty v Tabulce 4.1. jsou hodnotami pro jednotlivá období, nikoliv odhadované dlouhodobé projekce. Nicméně pokud je záměrem práce zaměřit se na udržitelnost z pohledu definovaného na závěr kapitoly 4.1., tedy nahlížet na veřejné finance z pohledu schopnosti vlády udržet dluh na úrovni předchozího období, je ukazatel pro nekonečné období nejen nevhodný, ale většinou i nepoužitelný. Použít primary gap (rovnice (9.2)) pro konečné období s arbitrární cílovou hodnotou dluhu je možné. Fakt, že pro většinu období je reálná úroková míra nižší než míra růstu ekonomiky, může naznačovat dynamickou neefektivnost české ekonomiky. Taková situace by znamenala, že optimální strategie pro vládu je vytváření dluhu. Avšak tento závěr nelze činit na základě úrokové míry ze státních dluhopisů, neboť ta se liší od míry výnosnosti kapitálu. Zde uvedená úroková míra může sloužit k analýze udržitelnosti v modelu zde odvozeném, ale nelze z ní činit závěr ohledně dynamické efektivnosti hospodářství. Pro následnou analýzu bude přesnější použití druhého indikátoru. Zjednodušený předpoklad tvaru primárního schodku ps je, že se skládá z vládních výdajů, tedy vládní spotřeby g a transferů h, minus vládní příjmy, tedy daně (Krejdl, 2006 s. 8):
(10) kdy veličiny jsou procentuálním vyjádřením podílu na HDP. Pokud existuje schodek, ps je kladné. Veličiny g a h nejsou konstantní a při dosazení (10) do (6) můžeme předpokládat nikoliv konstantnost ps, ale ktedy konstantní výši udržitelné hodnoty daňové zátěže.
(11) Indikátor tax gap tg získáme odečtením současné daňové zátěže od udržitelné daňové zátěže:
(12)
Indikátor je více prakticky uplatnitelný, neboť se zdá, že přímo nabízí odpověď na otázku, jak zajistit udržitelnou fiskální politiku – zvýšením daní, ceteris paribus. Takovýto výklad je ovšem lichý, protože zvýšení daní má dopady na jiné části ekonomiky, i pokud zanedbáme předchozí, poměrně silné, předpoklady modelu. Tax gap pouze udává hodnotu, o kterou je současná výše daní nedostačující k naplnění předpokladu udržitelnosti v nekonečném horizontu. V reálné aplikaci ukazatele je důležité stanovení cílové hodnoty dluhu v určitém časovém horizontu. To je arbitrární a politické rozhodnutí, ovšem např. v Paktu růstu a stability existují pro Českou republiku závazná kritéria – známé hodnoty 60% dluhu v poměru k HDP a maximální 3% vládního schodku v poměru k HDP11. Pokud je hodnota ukazatele kladná, fiskální politika je v nekonečném horizontu neudržitelná, neboť daně nestačí na pokrytí dluhu v budoucnu. Omezení pro nekonečný tax gap jsou obdobná jako u nekonečného primary gap. Zaměříme se tedy přímo na ukazatel pro konečný horizont. Dosaďme (10) do (4) za předpokladu konečného T. Po úpravě získáme:
(13) kde při doplnění potřebných dat získáme konstantní hodnotu udržitelné daně 'k, která je potřebná, ceteris paribus, k dosažení konečné hodnoty dluhu dT v čase T. Odečtením hodnoty daní z období t získáme modifikovaný tax gap pro konečné období.
(14) Pokud chceme položit otázku, zda je udržitelný samotný dluh, je nutné se zabývat důsledky dané udržitelné výše daní na reálnou ekonomiku. Tento ukazatel neříká nic o tom, jaká výše dluhu je ještě udržitelná. Pokud cílovou hodnotu dT stanovíme jako maximální přípustnou dle Paktu stability a růstu (60%), stanovujícího podmínky pro fiskální politiku zemí EU, je evidentní, že ukazatel tgm bude nabývat záporné hodnoty, neboť současná hodnota dluhu České republiky – v roce 2009 je to 35,4% HDP (ČSÚ 2010a) – je nižší. Je vhodné zde zdůraznit, že upravená forma ukazatele již nesplňuje Blanchardovu podmínku udržitelnosti a cílová výše dluhu je pouze politickým rozhodnutím. Pokud ovšem existuje určitá současná hodnota dluhu, a zároveň stát v současném
11 Blíže k těmto hodnotám v nezkrácené verzi
okamžiku nekrachuje, je možné uvažovat současnou hodnotu dluhu jako udržitelnou. Tedy, v souladu s definicí udržitelnosti dluhu ve smyslu vládní kontroly nad ním můžeme dosadit jako cílovou hodnotu dluhu takovou, která byla aktuální na konci minulého období (chceme-li udržet dluh konstantní).
4.3)Praktické pouţití ukazatelů primary gap, tax gap Při dosazení současných hodnot veličin do výpočtu pg (9.2) dostaneme hodnotu pro současné období, pro analýzu je tedy vhodné porovnat určité hodnoty pro jednotlivá období a jejich vývoj. Při použití hodnot Tabulky 4.1 a omezení vyplývající pro primary gap, získáme následující data:
rok ps t
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0,021
0,027
0,039
0,027
0,029
0,046
0,055
0,055
pgreal1
0,004 -0,033 -0,064 -0,046 -0,046 -0,108 -0,094 -0,069
pgreal2
0,004 -0,036 -0,058 -0,046 -0,047 -0,107 -0,092 -0,072 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
rok ps t
0,018
0,024
0,015
0,005
0,016
0,046
0,037
0,031
pgreal1
-0,012 -0,008
0,000
0,019 -0,020 -0,127 -0,063 -0,078
pgreal2
-0,012 -0,009
0,002
0,012 -0,012 -0,127 -0,063 -0,078
Tabulka 4.2.: Primary gap pro Českou republiku v období 1996-2010 Zdroj: ČNB 2010, vlastní výpočty
Primary gap pro Českou republiku za období 1996-2011 0,040 0,020 0,000 -0,0201996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 -0,040 -0,060 -0,080 -0,100 -0,120 -0,140 pgreal1
pgreal2
Graf 4.1.: Primary gap pro Českou republiku za období 1996-2011 Zdroj: vlastní výpočty
Hodnota pst je skutečný prim. schodek, pg pak primary gap pro příslušnou r. Pro sestavení grafu 4.1. byl použit vzorec 9.2 a data dostupná na MFČR, ČSÚ a ČNB. Indikátor sestaven pro minulá období využívá známá data růstu HDP, pro budoucí období jsou většinou použity predikce Ministerstva financí. Úroková míra je stanovena dle vzorce (1), tedy jako podíl placených úroků z dluhu a dluhu minulého období. Pro stanovení pg pro jednotlivé roky bylo tedy v každém období počítáno s úrokovou mírou a mírou růstu ekonomiky relevantní pro daný rok. Protože Tabulka 4.1. pracuje s dvěma hodnotami reálné úrokové míry v závislosti na použité inflaci, jsou sestaveny dva ukazatele v závislosti na dané r. Cílová hodnota dluhu je pro každý rok vždy stanovena tak, aby odpovídala hodnotě dluhu na konci předcházejícího roku. Zopakujme, jaké informace ukazatel poskytuje. Krátkodobý primary gap udává, jaký je rozdíl (v procentech HDP daného období) mezi skutečným primárním schodkem a schodkem, se kterým by se hodnota dluhu udržela na stejné hodnotě jako v minulém období (tzn. dluh by nerostl) 12. Pokud je hodnota záporná, dluh roste. Čím je hodnota nižší, tím rychleji. Naopak, pokud je hodnota kladná, dluh klesá. Z dlouhodobějšího vývoje lze vyvodit schopnost vlády kontrolovat stav dluhu. Není nic překvapivého, že krátkodobý primary gap, až na silný výkyv v roce 2001, 13 směřuje ke krátkodobé udržitelnost financí veřejného sektoru v období do roku 2007, kdy ekonomika rychle rostla, tempem značně přesahujícím reálnou úrokovou míru z dluhu. Toto období bylo vhodné k provedení institucionálních reforem, jež by zabránily zhoršování udržitelnosti v obdobích, která nejsou z růstového hlediska tak příznivá. V ostatních obdobích můžeme pozorovat zvětšování mezery mezi udržitelným a reálným schodkem. V souvislosti s celosvětovou recesí a poklesem české ekonomiky v roce 2009 lze pokles ukazatele o téměř 10 procentních bodů částečně vysvětlit jako důsledek přirozeného cyklu. Krátkodobý výhled dle predikce ovšem naznačuje další růst veřejného zadlužení, a to velmi vysokým tempem. Dle projekcí lze konstatovat, že růst zadlužení v současnosti není pod kontrolou. Vezměme nyní ukazatel tax gap. Opět stanovme cílovou hodnotu dluhu jako hodnotu minulého období. Výsledky pak interpretujeme následujícím způsobem: o kolik by musela být vyšší daňová zátěž, aby byl dluh udržitelný na úrovni minulého období, tedy aby nerostl. Vzhledem k zjednodušující rovnici (10) uvažujeme při sběru reálných dat „současnou výši daní“ jako příjmy vládního sektoru, neboť většina příjmů veřejného sektoru je tvořena určitou formou daní. Jako „vládní spotřebu a transfery“ pak uvažujeme celkové výdaje sektoru (bez úrokových plateb). Obojí vyjádřeno v poměru k HDP. 12 Tato interpretace není zcela přesná. Ve vzorci (9.2) totiž pst ovlivňuje d0, takže dochází ke zkreslení – pst hraje větší roli, než mu přísluší. Analogicky pro (14). Blíže v nezkrácené verzi. 13 Blíže k výkyvu v nezkrácené verzi.
Tabulka 4.3.: Data pro výpočet tax gap
rok příjmy/HDP (%) výdaje/HDP (%) vl.dluh/HDP (%) rok příjmy/HDP (%) výdaje/HDP (%) vl.dluh/HDP (%)
1996 39,26 41,36 12,47 2004 42,20 43,98 30,10
1997 39,40 42,08 13,07 2005 41,41 43,83 29,70
1998 38,15 42,00 15,02 2006 41,12 42,64 29,40
1999 38,56 41,25 16,37 2007 41,84 41,37 29,00
2000 38,09 40,98 18,52 2008 40,22 41,82 30,00
2001 38,75 43,34 24,90 2009 40,24 44,62 35,40
2002 39,54 45,07 28,20 2010 40,80 44,20 37,50
2003 40,72 46,18 29,80 2011 41,74 44,24 42,30
Zdroj: ČSÚ 2010a, ČNB 2010, vlastní výpočty Tabulka 4.4.: Tax gap pro ČR v období 1996-2011
rok τt
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0,393
0,394
0,381
0,386
0,381
0,387
0,395
0,407
tgreal1
-0,004
0,033
0,064
0,046
0,046
0,108
0,094
0,069
tgreal2
-0,004 2004
0,036 2005
0,058 2006
0,046 2007
0,047 2008
0,107 2009
0,092 2010
0,072 2011
0,422
0,414
0,411
0,418
0,402
0,402
0,408
0,417
tgreal1
0,012
0,008
0,000
-0,029
0,020
0,125
0,059
0,072
tgreal2
0,012
0,009 -0,002
-0,022
0,012
0,125
0,059
0,072
rok τt
Zdroj: vlastní výpočty
Graf 4.2.: Tax gap pro Českou republiku za období 1996-2011
Tax gap pro Českou republiku za období 1996-2011 0,140 0,120 0,100 0,080 0,060 0,040 0,020 0,000 -0,0201996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 -0,040 tgreal1
Zdroj: vlastní výpočty
tgreal2
V Tabulce 4.4 je τt hodnota skutečné daň. zátěže, tg je tax gap pro příslušné r. V případě obou ukazatelů příliš nezávisí na použité inflaci, ukazatele real1 a real2 si ve svém průběhu vesměs odpovídají. Průběh ukazatelů (tg a pg) pro jedno období si vzájemně odpovídá, jedná se o tytéž hodnoty s opačným znaménkem. Při zařazení delšího období než vždy jednoho zkoumaného roku by se ukazatele pochopitelně ve své absolutní hodnotě lišily. Nicméně tyto ukazatele odpovídají definici udržitelného dluhu dle Perottiho et al. (1998), tedy, že není důležitá faktická výše dluhu, ale právě schopnost vlády udržet dluh na konstantní úrovni. Dle tohoto vymezení byla v období 2001-2007 situace vládního sektoru poměrně příznivá. Jak dle statistik vládního dluhu, tak dle ukazatele tax gap a primary gap pro velmi krátké období lze sledovat, že celkové zadlužení se v letech 2005-2007 dokonce snížilo. Hlavní příčinou je zřejmě až šestiprocentní růst ekonomiky v tomto období. Zda je tento fakt dílem vládní politiky je minimálně sporné. Vývoj v roce 2009 je znepokojivý. Mezera mezi vládními výdaji a příjmy (tax gap) nutnými pro udržení dluhu na úrovni roku 2008 je přes 12% HDP. Tato hodnota je cca o 2% HDP vyšší než na lokálním maximu v roce 2001. Ekonomika České republiky se však v roce 2009 a 2010 stále nachází v sestupné fázi hospodářského cyklu, na rozdíl od relativně pozitivního vývoje po roce 2001, zvláště v období 2004 až 2007 (viz Tabulka 4.1.). Další vývoj dle predikcí není příznivý a naznačuje poměrně rychlý růst státního dluhu. Podívejme se nyní na porovnání skutečných primárních schodků a daní a udržitelné velikosti schodků a daní. Skutečné veličiny upravíme o příslušné gapy. Hodnoty v letech 2010 a 2011 jsou projekce.
rok ps t
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
0,021
0,027
0,039
0,027
0,029
0,046
0,055
0,055
ps U τt
0,025 -0,007 -0,025 -0,019 -0,018 -0,062 -0,039 -0,015 0,393
0,394
0,381
0,386
0,381
0,387
0,395
0,407
τU
0,388 2004
0,427 2005
0,445 2006
0,431 2007
0,427 2008
0,496 2009
0,490 2010
0,477 2011
0,018
0,024
0,015
0,005
0,016
0,046
0,037
0,031
ps U
0,006
0,016
0,015
0,024 -0,004 -0,081 -0,025 -0,047
τt
0,422
0,414
0,411
0,418
rok ps t
τU
0,402
0,402
0,408
0,417
0,434 0,422 0,411 0,390 0,422 0,528 0,467 0,489 Tabulka 4.5.: Skutečné a udržitelné veličiny pro Českou republiku za období 1996-2011 Zdroj: ČNB 2010, vlastní výpočty
Hodnoty s indexem U v Tabulce 4.6. jsou udržitelné hodnoty primárního schodku a daní (pro výpočet je použit primary a tax gap real1), hodnoty s indexem t jsou skutečné hodnoty daných let. Uveďme i graf.
Skutečné a udržitelné veličiny pro Českou republiku za období 1996-2011 0,600 0,500 0,400 0,300 0,200 0,100 0,000 -0,1001996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 -0,200 ps - skutečný
ps - udržitelný
daně - skutečné
daně - udržitelné
Graf 4.3.: Skutečné a udržitelné veličiny pro Českou republiku za období 1996-2011 Zdroj: ČNB 2010, Vlastní výpočty Připomeňme, že primární schodek se záporným znaménkem reálně značí přebytek. Naopak udržitelné daně vyšší než skutečné značí nedostačující příjmy. Je možné sestavit ukazatele i pro dlouhodobější horizont; je otázkou, zda by bylo takovéto počínání účelné. Je obtížné stanovit potřebná data i jen pro horizont dvou budoucích let; případné odhadované hodnoty příjmů a výdajů vládního sektoru v horizontu např. několika desítek let dopředu by hraničily se spekulací. S přihlédnutím k předpokládané konsolidaci veřejných financí v souvislosti s nově zvolenou vládou z roku 2010 nelze projektovat budoucí vývoj s dostatečnou přesností. Také Perotti et al. (1998, s. 5) poukazuje na obdobný problém. Můžeme však sestavit projekci vývoje, při které Česká republika dosáhne hraniční hodnoty dluhu dané Maastrichtskými kritérii: 60% HDP.14 Pro toto zkoumání využijeme vzorec (8) pro konstantní schodek. Použijeme následující základní projekce úrokové míry, míry růstu a časového horizontu. Cílová hodnota dluhu je 60% HDP. Jako dlouhodobou míru růstu ekonomiky stanovíme poměrně střízlivých 1,5% HDP ročně, což je v souladu s očekáváním OECD (Duval, de la Maisonneuve, 2009) pro horizont do roku 2050. Nominální úrokovou míru stanovíme na 4% v souladu 14 Je to jeden z mála relevantních údajů, ke kterým lze vztáhnout nějaké hodnocení. Třebaže nejnovější (12/2010) vývoj v EU naznačuje, že toto kritérium není příliš závazné.
s očekávanou úrokovou mírou desetiletých státních dluhopisů (OECD, 2010), reálnou pak upravíme o inflaci 2% podle očekávání ČNB (2010b). Odhady primárního schodku pro ČR jsou v roce 2010 3,71% a v roce 2011 3,11%. Pokud jako hodnotu počátečního dluhu použijeme 37,5 % HDP (pravděpodobná hodnota na konci roku 2010), dostaneme následující výsledky. Uveďme i projekce pro lehce upravené parametry.
psk (%)
rreal (%)
3,71 3,71 3,11 3,11 3,71 3,11 3,71 3,11 0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00
2,6 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 3,0 3,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0
T60 poznámka y (%) dT (%) d0 (%) 1,4 60 37,5 5,28 všechny hodnoty přímo v roce 2010 1,5 60 37,5 5,70 dlouhodobé projekce r a y, rok 2010 2,3 60 42,3 6,00 všechny hodnoty přímo v roce 2011 1,5 60 42,3 5,30 dlouhodobé projekce r a y, rok 2011 2,5 60 37,5 6,45 dlouhodobá projekce růstu 2,5%, rok 2010 2,5 60 42,3 6,20 dlouhodobá projekce růstu 2,5%, rok 2011 1,5 60 37,5 5,10 dlouhodobá projekce úrok. míry 3%, rok 2010 1,5 60 42,3 4,60 dlouhodobá projekce úrok. míry 3%, rok 2011 1,5 60 37,5 70,00 dlouhodobé r a y, primární schodek 0%HDP, hodnoty 1,5 60 37,5 14,20 dlouhodobé r a y, primární schodek 1%HDP, hodnoty 1,5 60 37,5 7,90 dlouhodobé r a y, primární schodek 2%HDP, hodnoty 1,5 60 37,5 5,45 dlouhodobé r a y, primární schodek 3%HDP, hodnoty 1,5 60 37,5 4,15 dlouhodobé r a y, primární schodek 4%HDP, hodnoty 1,5 60 37,5 3,38 dlouhodobé r a y, primární schodek 5%HDP, hodnoty
2010 2010 2010 2010 2010 2010
Tabulka 4.6.: Projekce pro dosažení 60% hodnoty dluhu. Zdroj: Vlastní výpočty15 Hodnota psk je hodnota primárního schodku, konstantní za sledované období, r real reálná úroková míra, y míra růstu ekonomiky, dT pak cílová hodnota dluhu stanovena na 60% HDP, d0 je výchozí hodnota dluhu, T60 pak čas (v letech), ve kterém je za daných parametrů hodnoty dosaženo. Jak můžeme pozorovat, situace v roce 2011 je příznivější než v roce 2010, neboť při použití hodnot platících v daný rok, rozdíl v čase pro dosažení 60% je nižší než jeden rok. Avšak dynamika růstu dluhu je poměrně vysoká, při zachování současného stavu lze očekávat prolomení 60% hodnoty v roce 2016-2017. Závěry této kapitoly tedy lze shrnout následovně: vláda České republiky momentálně nemá růst vládního dluhu pod kontrolou. Bude záležet na fiskálních reformách, zda se podaří růst dluhu zpomalit či zastavit.
5) Závěr Na otázku, zda jsou veřejné finance v současnosti v České republice udržitelné, lze odpovědět, že 15 Zde již ke zkreslení jako ve vzorcích (9.2.) a (14) nedochází.
nikoliv. Ukazatele primary i tax gap se shodují v tom, že je nutná fiskální konsolidace a/nebo zvýšení daní, aby se finance staly udržitelnými ve smyslu vládní kontroly nad růstem dluhu. Třebaže dluh zatím nedosahuje hraniční hodnoty 60% HDP vývoj k této hodnotě rychle směřuje. Tento závěr je jen malou a silně zkrácenou částí celé analýzy. Pro lepší náhled do tématu doporučuji použít nezkrácenou verzi (dostupná v systému ISIS či na www.pavelj.eu/bp). Tam lze, mimo jiné, nalézt: Kapitoly 1 – 4 v podrobnějším rozsahu, vysvětlující detaily Hlubší a sofistikovanější pohled na strukturu dluhu Další návrhy a alternativy ukazatelů udržitelnosti a dluhových hrozeb Diskuze ohledně vládních kroků, vlastnosti úspěšné a neúspěšné konsolidace Rizika a benefity dluhu a deficitního financování, důsledky krachu Diskuzi nad optimálním zadlužením Analýza problematiky samotných úrokových plateb, financování vládních investic Možnosti dalšího výzkumu Syntetizované, detailnější a hlubší závěry s nečekanými a překvapujícími výsledky
Literatura a internetové zdroje: BARRO Robert J., On the Determination of the Public Debt, The Journal of Political Economy, Volume 87, Issue 5, Part 1, pp 940-971 (Oct. 1979) BLANCHARD Olivier, CHOURAQUI Jean-Claude, HAGEMANN Robert P., SARTOR Nicola, The Sustainability of Fiscal Policy: New Answers to an Old Question, OECD Economic Studies No.15, Autumn 1990 BLANCHARD Olivier, Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators, OECD Economics Department Working Papers, No. 79, OECD Publishing, 1990b BOHN Henning, The Sustainability of Budget Deficits in a Stochastic Economy, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 27, No. 1, pp. 257-271, Feb. 1995 BUITER Willem H., KLETZER Kenneth M., Government Solvency, Ponzi Finance and the Redundancy and Usefulness of Public Debt, NBER Working Paper Series, WP No. 4076, National Bureau of Economic Research, Cambridge, May 1992 ČNB (Česká národní banka), Vládní finanční statistika [online *.html a *.xls], 2010 [cit. 2010-1911]. Dostupné z:
ČNB, Aktuální prognóza ČNB [online, *.html] 2010b [cit. 2010-12-4], dostupné z: ČSÚ (Český statistický úřad), Česká republika: Hlavní makroekonomické ukazatele [online, *.xls] 2010a [cit. 2010-19-11], dostupné z: ČSÚ Míra Inflace [online, *.html], 2010c [cit. 2010-12-4], dostupné z: DIAMOND Peter A., National Debt in a Neoclassical Growth Model, The American Economic Review, Vol. 55, No. 5, Part 1, pp. 1126-1150, Dec., 1965 DUVAL Romain, de la MAISONNEUVE Christine, Long-Run GDP Growth Framework and Scenarios for the World Economy, OECD Economics Department Working Papers, No. 663, OECD Publishing, 2009 DVOŘÁK Pavel, Veřejné finance, fiskální nerovnováha a finanční krize, 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, ISBN 978-80-7400-075-1 GREINER Alfred, FINCKE Bettina, Public Debt and Economic Growth, Springer, Berlin, 2009, ISBN 978-3-642-01744-5 KREJDL Aleš, Fiscal sustainability - definition, indicators and assesment of Czech public finance sustainability, CNB Working Papers, Series 3, 2006, ISSN 1024-4298
KRÉNUSZ Ágota, De ROUGEMONT Phillipe, Stock-flow adjustment in government accounts, Eurostat, Statistics in focus 26/2006 MFČR (Ministerstvo financí České republiky), Makroekonomická predikce, červenec 2010a MFČR, Vládní finanční statistika [online, *.html a *.xls] 2010b [cit. 2010-19-11], dostupné z: a dokumenty a archiv na uvedené adrese. MFČR, Roční souhrnná zpráva o stavu a vývoji zahraničních pohledávek ČR v roce 2009 [online, *.html], 2010e [cit. 2010-11-19], dostupné z: . MFČR, Struktura a vývoj státního dluhu [online, *.html], 2010c, [cit. 2010-11-19], MFČR 2010edostupné z OECD, OECD Economic Outlook No. 87, OECD, May 2010 O'CONNELL Stephen A., ZELDES Stephen P., Rational Ponzi Games, International Economic Review, Vol.29 No.3, pp. 431-450, Aug. 1988 PEROTTI Roberto, STRAUCH Rolf, VON HAGEN Jürgen, Sustainability of Public Finances, Centre for Economic Policy Research, London, 1998, ISBN 1 898128 35 9
