INTERNATIONALISATIE
●
SPECIAL
TRENDS IN ECONOMISCHE GLOBALISERING EN GOVERNANCE
S A M E N V A T T I N G
Dit artikel bespreekt trends en ontwikkelingen in de economie, voorzover die relevant zijn voor ons vakgebied: globalisering en governance. De eerste twee kort aangeduide trends kunnen worden gezien als meest recen-
te uitkomst van globaliseringsprocessen binnen het bedrijfsleven (trend 1) en binnen de financiële markten (trend 2). Trend 3 en 4 gaan over ontwikkelingen in de governance van wereldmarkten.
* Prof.drs. R.F.M. Lubbers is deeltijd-hoogleraar Globalisering en het effect daarvan op economie en samenleving aan de Katholieke Universiteit Brabant. Tevens is hij visiting professor aan de John F. Kennedy School of Government, Harvard University te Cambridge (USA).
nr. 1999 71, jaargang
Een eerste trend die om aandacht vraagt is dat de internationalisering van het bedrijfsleven een volgende fase is ingetreden. Het internationale bedrijfsleven wordt al langer gekenmerkt door zaken als internationale expansie, global sourcing en deregulering van financiële markten, die mede door de nieuwe informatie- en communicatietechnologie mondiaal werden. Nu komen we steeds vaker het begrip consolidation tegen. Dit lijkt een heel defensieve missie. Het marktaandeel op de wereldmarkten moet behouden blijven. Echter, dat vergt een offensieve wijze van opereren: fusies en overnames zijn vaak nodig. Deze vinden dan ook op een steeds grotere schaal plaats. Daarbij valt op dat het in vergelijking met het verleden om adembenemende prijzen gaat. Dat wordt gerechtvaardigd door historisch toch al zeer hoge beurskoersen, de kapitalisatie van synergetische effecten, de ruime beschikbaarheid
van kapitaal en de gemotiveerdheid van de directies van de verkopende partij daar waar met opties fortuinen verdiend worden. Zo ontrolt zich indrukwekkende en kapitale consolidatie in het globaliserend bedrijfsleven. Door de trend van consolidatie wordt een nieuw licht geworpen op mededingingswetgeving. Mededingingsautoriteiten letten bij hun beslissing om al dan niet toestemming te geven voor een bepaalde fusie niet alleen meer op de ontstane omvang. De autoriteiten denken global: een bedrijf is dan niet snel ‘te’ groot. Wel kan het zo zijn dat een bedrijf in een bepaald geografisch marktsegment te sterk vertegenwoordigd is. Ter voorkoming van prijsvormingsmechanismen en monopolies, kan een mededingingsautoriteit dan bepalen dat een fusie wel door mag gaan, mits onderdelen van het vergrote bedrijf in bepaalde regionale markten worden afgestoten. Daar waar door mededingingsautoriteiten afgedwongen afstotingen substantieel zijn, kunnen er bij consolidatie in branches overigens meerdere winnaars zijn.
Bedrijfskunde,
Internationalisering van het bedrijfsleven: consolidatie
4
Prof.drs. R.F.M. Lubbers en mevr. Drs. J.G. Koorevaar*
Mevr. drs. J.G. Koorevaar studeerde sociologie bij professor Zijderveld aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en is thans assistent van professor Lubbers.
21
SPECIAL
●
Het is boeiend waar te nemen dat na de al enige jaren eerder ingezette trend ‘richt je op je core business’ nu ook consolidatie aan de orde van de dag is.
Op zich zijn naast zorgvuldig monetair beleid (waaronder ook goed toezicht op het geld- en kredietwezen) sound economies nodig voor een gezond en solide geldstelsel. Toch dwingt de toenemende globalisering (verknooptheid van markten en landen) tot meer coherence tussen IMF en Wereldbank en tussen IMF, Wereldbank en Wereldhandelsorganisatie (WTO).
71,
1999
nr.
4 jaargang
Een tweede trend betreft het monetaire. De ervaring met globalisering is dat er groeistuipen optreden in het internationale stelsel van currencies en valuta’s. Dat heeft het nodige losgemaakt bij praktijkmensen en wetenschappers. Terecht wordt veel gesproken over het begrip moral hazard: als men het risico van valutatransacties en leningen kan afwentelen op de samenleving, maakt men geen goede afwegingen. Dit is een probleem van (zelf)discipline van de financiële instellingen en van beter toezicht en scherpere voorschriften van de instellingen die toezicht moeten houden op het geld- en kredietwezen. Ook worden we geconfronteerd met het feit dat succesvolle groei-economieën zo succesvol zijn en zo veel kapitaal aantrekken dat dat risico’s creëert. De klassieke theorie, waarin er vanuit wordt gegaan dat zorgvuldig monetair beleid voldoende weerwerk aan risico’s kan bieden, is hier niet altijd overtuigend. Desalniettemin kun je vaststellen dat het denken in termen van solide monetaire autoriteit de overhand heeft. Het vertrouwen daarin is niet verloren. Bij dit dogma zijn echter drie kanttekeningen te pIaatsen. 1. Het is de vraag of deregulering van financiële markten ook al zinvol is in zich nog pril ontwikkelende landen. 2. Men neemt in de theorie aan dat er geen corruptie is. De werkelijkheid is helaas grimmiger en waar corruptie heerst, kan deze juist versterkt worden door deregulering. Wordt veel regulering vaak geassocieerd met veel kleine corruptie, deregulering en privatisering lijken vooral grote corruptie te genereren. 3. De missie van het IMF (zorg dragen voor een gezond en solide geldstelsel) botst vaak met de missie van de Wereldbank waar het meer draait om kwaliteit van leven, zo is in ontwikkelingslanden de perceptie. Daardoor lijkt er strijdigheid tussen de adviezen van het IMF en de Wereldbank.
Bedrijfskunde,
Volatiliteit van markten
22
INTERNATIONALISATIE
Wereldhandelsorganisatie en het vraagstuk van diepe integratie Een derde, belangrijke trend waarbij we wat langer stil moeten staan is die van diepe integratie. Wat is diepe integratie, is ze mogelijk, is ze gewenst? In het debat rond de WTO is een cruciale vraag of handelsvraagstukken gekoppeld moeten worden met sociale, ecologische en/of arbeidsvraagstukken. In de gerijpte economieën, met name in de VS en Frankrijk, werd bij de uitbouw van de GATT naar WTO veel gesproken over social en environmental dumping. Faire handelsverhoudingen zouden er moeten komen. Maar wat is fair en hoe wordt dat bereikt? Omgekeerd, in Parijs tijdens de onderhandelingen over de MAI (Multi-lateral Agreement on lnvestments) werd door niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) gearticuleerd dat zo’n investeringsbeschermingsovereenkomst voorkomen moet worden als het overheden beknot in hun vermogen normen en standaarden terzake arbeidsomstandigheden en milieu opwaarts te harmoniseren. Beide debatten zijn begrijpelijk. Ze leiden tot de vraag: ‘Moeten we zogeheten ‘diepe integratie’ nastreven of is het beter te werken met one-issue internationale gouvernementele organisaties (IGO’s)?’ Er bestaan verschillende soorten IGO’s. De ILO dateert van 1917. Natie-staten worden uitgenodigd te participeren in protocollen. Het is hun soevereine recht dit al dan niet te doen. Als zij voor ratificatie kiezen, moeten ze de ILO-regels vertalen in hun nationale wetgeving. In 1948 wordt de universele verklaring van de rechten van de mens (UDHR) geratificeerd. Deze verschilt van de ILO-protocollen aangezien de verklaring, zonder noodzakelijkerwijs door ieder land te zijn geratificeerd, automatisch universeel geldig wordt geacht. Weer enkele decennia later komt het tot UNEP (milieu). Dit heeft een andere systematiek. Het stimuleert milieuvriendelijk gedrag enerzijds door het formuleren van specifieke internationale verdragen en anderzijds door het formuleren en promoten van soft law-principes. UNEP heeft geen eigen handhavingsprocedure. In diezelfde periode komt het van GATT (alleen OECDlanden; gerijpte economieën dus) tot WTO, met de ambitie om landen in sterk verschillende fasen van ontwikkeling in één handelsorganisatie onder te brengen. De WTO is opgericht om banden tussen landen te bevorderen. Om dit effectief te kunnen doen heeft ze recentelijk, in lijn met de GATT-traditie, het ‘conflictbeslechtingsmechanisme’ versterkt. De zogeheten dispute panels komen tot hun uitspraken op basis van internationaal erkende handelsregels. De vraag die zich daarbij voordoet is: ‘Hoe gaan we om met de verschillende issues: vrijhandelsreglement, mensen-
Het positieve effect van diepere integratie is dat handel ingekaderd wordt in verscheidene normatieve regimes. Ook wordt het gevaar van een race to the bottom afgewend. Landen die concurreren op de wereldmarkt door bijvoorbeeld hun milieustandaarden te verlagen of op een laag niveau bevriezen, zullen het risico lopen te worden uitgesloten van verscheidene nationale markten. Deeper integration heeft echter ook nadelen. Allereerst kan diepere integratie uitmonden in protectionism in disguise. Met name de minst ontwikkelde en de zich ontwikkelende landen lopen hierbij risico’s.
SPECIAL
Ondanks de genoemde nadelen, zouden wij hier toch willen pleiten voor het werken met one-issue IGO’s, waarbij iedere organisatie zich dus specialiseert op één onderwerp. De WTO is er dan voor handel en handelsdisputen. De hierboven aangestipte zwakke plekken moeten worden opgevangen door het model van one-issue IGO’s to verrijken met de praktijk van best practise en new governance.
Best practise
nr. 1999 71,
Sommigen menen dat het beter is bovengenoemde risico’s te vermijden door af te zien van diepere integratie. De WTO moet zich dan concentreren op handelsregulering en op handelsconflicten. Als leden – om welke reden dan ook – vrije handel met andere lidstaten belemmeren, overtreden ze de WTOregels. Issues rond mensenrechten, arbeidsvraagstukken enzovoort moeten door andere one-issue IGO’s behandeld worden. Specialisatie op onderwerp vergroot de expertise van organisaties op hun deelgebied en voorkomt overbelasting van de WTO. Deze strategie heeft haar eigen zwakke punten. Landen kunnen ervoor kiezen lid te worden van de WTO zonder tegelijkertijd lidmaatschap te aanvaarden van one-issue IGO’s op ‘normatieve’ terreinen en zonder verdragen op het gebied van arbeid, gezondheid, sociale issues en milieu te ratificeren. Zo’n land kan niet gedwongen worden onhoudbare praktijken te veranderen. Erger: anderen moeten handel accepteren met het betreffend land. Dit kan de weerstand tegen liberalisering in westerse landen (die gevoelig zijn op dit punt) vergroten. Een derde probleem is dat de kracht en macht van verschillende IGO’s enorm van elkaar verschillen. De WTO is sterk, de ILO heeft minder middelen om haar protocollen formeel gelegaliseerd te krijgen en implementatie af te dwingen. Sommige issues, duidelijk de onderwerpen belangrijk voor het efficiënt laten draaien van de wereldmarkt (handel en veiligheid), staan sterk in de internationale arena, andere issues worden veel minder stevig geprofileerd en gemanaged.
4
Ten tweede zal diepere integratie de positie versterken van die regio’s die nu al de macht hebben om de internationale regels en regimes te determineren; de VS in het bijzonder. Als andere landen diepere integratie zien als een westers project, zal hun enthousiasme voor ‘geliberaliseerde’ handel en de wereldmarkt waarschijnlijk afnemen. Ten derde kan het voor sommige landen onmogelijk zijn zich te houden aan bepaalde regels, gezien hun fase van ontwikkeling. Implementatie van milieubeleid kent bijvoorbeeld vaak hoge initiële kosten. Men kan niet zomaar van de minst ontwikkelde en zich ontwikkelende landen verwachten dat zij investeren in milieubeleid.
jaargang
rechtenkwesties, milieunormen, arbeidsomstandigheden enzovoort?’ Veel landen willen handel en willen meedoen met de WTO, maar willen soeverein blijven met betrekking tot ecologische, sociale, arbeids-, gezondheids- en andere issues. Deze situatie creëert dilemma’s in het reguleren van handel. Moeten betreffende landen gedwongen worden via het handelsinstrument (handelsembargo’s en dergelijke) de verdragen rond ‘normatieve’ issues ook te accepteren? Mogen landen die zichzelf houden aan strikte morele normen, handel beperken met landen die zich minder aan die normen gelegen laten liggen? In dit debat zijn drie posities te onderscheiden. 1. Houd handel, arbeidsomstandigheden en milieu uit elkaar. 2. Stel in handelsverhoudingen als voorwaarde dat landen die verdragen op het gebied van arbeidsomstandigheden en milieu zijn aangegaan, die ook effectief in hun land nakomen. Als de conflicterende partijen allebei internationale verdragen hebben geratificeerd met betrekking tot andere relevante normen (ILO-, UDHR, UNCED-verklaringen), dan moeten deze regels ook door de WTO kunnen worden toegepast. Deze vorm van integratie is bescheiden; we zouden haar ‘ondiepe integratie’ kunnen noemen. Er wordt gebruikgemaakt van het handelsinstrument om landen te stimuleren sociale en ecologische normen (die zij al geaccepteerd hebben met het ondertekenen van verdragen) daadwerkelijk te implementeren. 3. Oefen via handel druk uit op zich ontwikkelende landen om hogere verdragsverplichtingen op het gebied van arbeidsomstandigheden en milieu aan te gaan (diepe integratie). Met diepe integratie kun je landen ertoe bewegen opwaarts te harmoniseren. Als landen zich niet houden aan een minimumniveau van bijvoorbeeld arbeidsnormen, dan zouden andere landen hun grenzen mogen sluiten voor diens export. Op die manier moeten exporterende landen minimumstandaarden accepteren. Bovendien kan zo een opwaartse dynamiek in de normen gestalte krijgen.
●
Bedrijfskunde,
INTERNATIONALISATIE
Bij de praktijk van best practise gaat het erom dat bedrijven actief in verschillende landen bij nieuwe investeringen in
23
SPECIAL
●
welk land dan ook altijd de best mogelijke, schoonste technologie gebruiken. Althans, de beste technologie die zij zelf al in een meer gerijpte economie praktiseren. Of een land van vestiging al of niet minimum-milieustandaarden kent, is dan niet meer de kern van de zaak. Het bedrijf zelf hanteert de regel van best practise (soms in overleg met de regering van het land waar het hoofdkantoor gevestigd is, soms onder druk van NGO’s, soms ook als onderdeel van het op win-winsituaties gerichte eigen bedrijfsbeleid). De best-practisepraktijk blijkt gunstig voor het milieu. Andere aspecten zoals mensenrechten, arbeidskwesties en sociale vraagstukken worden er echter minder effectief, hooguit indirect, mee aangepakt. Die governancevraagstukken zouden moeten worden aangepakt door overheid, civil society en bedrijfsleven tezamen. Zo’n triadisch governancemodel wordt hieronder besproken.
Bedrijfskunde,
jaargang
71,
1999
nr.
4
New governance
24
Het woord governance werd eerst gebruikt in verband met het openbaar bestuur in met name onderontwikkelde landen. Het ging erom dat staatsbestuur good governance uitoefende; dat wil zeggen, democratisch en niet-corrupt. Later kwam het begrip governance naar voren in de term corporate governance. Dat gaat om de marktsector, om de ondernemingen. Het opmerkelijke is dat niet de politiek, maar ondernemingsland zelf ging articuleren hoe ondernemingen, als instituties met een eigen karakter, zich aan zelf opgelegde spelregels zouden moeten houden teneinde in relatie met hun aandeelhouders verantwoord te functioneren. Daarbij kwamen drie begrippen steeds naar voren: transparantie, verantwoordingsplicht en integriteit (geen corruptie). Hier noemen we nu het begrip new governance. New governance verwijst naar een nieuwe symbiose tussen bedrijfsleven, civil society en overheid, waarbij actoren uit alledrie de segmenten governancetaken voor hun rekening nemen. Het opvallende aan new governance is dat niet-politieke actoren zich bewust worden van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid en hiernaar handelen, zonder dat de wet hen daartoe dwingt. Die vrijwilligheid zien we bij NGO’s en hun leden: zij staan voor waarden en voeren actie omdat ze intern gemotiveerd zijn, niet omdat zij door de wet gedwongen worden. Maar de doorwerking daarvan zien we nu ook in het bedrijfsleven. We zien dat multinationals zich steeds meer bewust worden dat het niet voldoende is zich aan de wet te houden van het land waarin zij werkzaam zijn, maar dat zij verder moeten gaan. Deze houding van multinationals komt niet alleen voort uit ethische bevlogenheid. Het heeft alles te maken met duurzame ontwikkeling van die ondernemingen zelf en wat de
INTERNATIONALISATIE
leiding van die ondernemingen daarvoor noodzakelijk acht. Zij constateert dat niet-gouvernementele organisaties die zich inzetten voor bepaalde kwaliteitsaspecten, zoals milieu en mensenrechten, kracht ontwikkelen waarmee rekening gehouden moet worden. Die kracht betreft de acties en leden van de organisaties zelf en het effect daarvan op de naam en faam van het bedrijf. Die kracht kan ook betreffen de mobilisatie van de consument en soms van vergunningverlenende overheden, daar waar de wet beleidsvrijheid gunt. In samenhang met dit alles kan ook de waardering en perceptie van het personeel van betekenis zijn. Personeel wordt gedemotiveerd door een slechte naam van het bedrijf, al dan niet uitgesproken door de media (schaamtefactor). Bovendien is het voor een onderneming zeer belangrijk dat het personeel in het algemeen hoge gedragsstandaarden onderschrijft en aan het onderhouden ervan bijdraagt. Het samen, als onderneming, sterk staan tegen corruptie is een voorbeeld. Het werken aan mission statements and codes of conducts, internalizing societal values wordt feitelijk ook bevorderd door het gedrag van rechters die zich meer gelegen laten liggen aan verklaringen, politiek of van niet-gouvernementele aard, die geen wetskracht hebben, maar die wel gezag blijken te bezitten. De groeiende rol van soft law komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de toepassing van preventie en het zogenoemde precautionary principle inzake gezondheid en milieu. Vooral in de VS is een hausse in ‘sue-en’ zichtbaar, waarbij de ondernemer een risico loopt, groter dan men uit de bestaande wetten zou kunnen afleiden. Van de ondernemer wordt meer verwacht dan dat hij zich louter aan de wet houdt: bijvoorbeeld dat hij het genoemde precautionary principle toepast. Omgekeerd ziet men dat ondernemingen door op dit punt modern te zijn ook bedrijfseconomische voordelen plukken uit het aandacht geven aan maatschappelijke waarden. Bekendheid verkreeg inmiddels het begrip ‘eco-efficiency’. De onderneming die vlekkeloos zorgvuldigheid praktiseert, blijkt kwalitatief beter en efficiënter te produceren. Dit wordt ook wel ‘win-win’ genoemd. De kwetsbaarheid bij het niet modern zijn enerzijds en de bijdrage aan bedrijfseconomisch succesvol zijn anderzijds heeft als vervolgeffecten dat ondernemingen die moderne mission statements praktiseren vaak ook goedkoper geld lenen en lagere verzekeringspremies betalen. Om praktische redenen is de financiële wereld dus begonnen deze ontwikkeling te ondersteunen. Niet-gouvernementele organisaties spelen bij deze new governance een rol van belang. Bij de niet-gouvernementele
Als we de mechanismen van new governance en best practise combineren met het ‘one-issue IGO-model’, krijgen we het volgende plaatje. Regels en normen die vervat zitten in de WTO en andere internationale verdragen kunnen alleen toegepast worden op landen die de betreffende documenten geratificeerd hebben. Handel met landen die niet geratificeerd hebben mag niet geblokkeerd worden om die reden. Handel kan dus niet worden geblokkeerd om normatieve redenen/milieuredenen als de handelspartner betreffende normen niet heeft geaccepteerd. We gaan uit van ondiepe integratie. De systematiek van best practise, waaraan steeds meer TNC’s zich houden, is een belangrijke aanvulling. In directe zin beperkt het de milieuschade die TNC’s toebrengen in de landen van vestiging. Indirect kan best practise belangrijk zijn voor (schone) technologieoverdracht van ontwikkelde naar zich ontwikkelende en minst ontwikkelde landen. Best practise heeft ook zijn doorwerking naar betere arbeidsomstandigheden en andere waarden.
nr.
4
Uiteraard is dit model niet waterdicht. Ondernemingen zullen hun rol in het new-governancemodel alleen blijven spelen als dit winstgevend blijft. Bovendien blijken multinationals gevoeliger te zijn voor de dynamiek van new governance (zowel voor de voordelen van het aandacht geven aan maatschappelijke waarden als voor de negatieve effecten van het schaden van die waarden) dan kleinere lokale producenten. Daarnaast blijft het de vraag hoe machtig NGO’s zullen worden en blijven. Hun effectiviteit hangt met name af van de steun die zij krijgen van hun leden/burgers en van de effectiviteit van hun strategieën in relatie met politieke, intergouvernementele organisaties, staten en bedrijfsleven. Toch biedt de driehoek van ondiepe integratie, de praktijk van best practise en het new-governancemodel goede aangrijpingspunten om wereldwijd vrije handel én kwaliteit van leven te bevorderen.
1999
De samenhang tussen new governance, best practise en ondiepe integratie
Naast en in combinatie met ondiepe integratie en best practise functioneert dan het model van new governance. Multinationals zullen ook in die landen die zich niet gebonden hebben aan bepaalde minimumstandaarden, de druk van NGO’s voelen om zich sociaal en ecologisch duurzaam (sustainable) te gedragen. Ook geven bedrijven om hun langetermijnduurzaamheid. Dit kan een stimulans zijn voor bedrijven zich te houden aan strikte sociale normen/milieunormen, zonder dat dit nodig is volgens de wetgeving in het land waar ze opereren.
71,
Het gaat bij governance dus niet alleen om politiek leiderschap in het kader van regeringen en IGO’s als de WTO, het gaat ook om leiderschap in en door niet-politieke instituties: zowel in de marktsector als in de civil society. Het begrip governance is dus gerelateerd aan het denken in termen van instituties, waarbij diegenen die zich lid weten van deze instituties zich houden aan regels die niet in de wet voorzien zijn én waarbij actoren op vrijwillige basis publieke waarden (trachten te) realiseren. In het model van new governance blijven overheden en IGO’s een belangrijke rol spelen. Hun slagkracht wordt echter aangevuld met die van ondernemingen en civil society. Maatschappelijke waarden worden dan gerealiseerd door de staat, door – zoals in de vorige paragraaf besproken – one-issue IGO’s en door private actoren in de samenleving.
SPECIAL
jaargang
organisaties kan gedacht worden aan one-issuebewegingen. instituties van meer levensbeschouwelijke aard en brede sociale bewegingen. Deze bewegingen motiveren mensen zich te verenigen rond belangrijke publieke waarden, om deze waarden gezamenlijk te realiseren ten bate van het algemeen belang. Ook hier realiseren actoren dus waarden buiten de overheid, zonder dat zij hiertoe worden verplicht in de wet. Dit doen zij enerzijds door zelf actief waarden te bevorderen (zieken verzorgen, bomen planten, de wijk onderhouden). Anderzijds loopt de governancerol van NGO’s ook langs de pressielijn: NGO’s oefenen druk uit op het bedrijfsleven en de politiek om bepaalde waarden niet te schaden/te bevorderen.
●
Bedrijfskunde,
INTERNATIONALISATIE
25
