TNO Kwaliteit van Leven
TNO-rapport
Arbeid Polarisavenue 151 Postbus 718 2130 AS Hoofddorp www.tno.nl/arbeid
2007.391|12085
T 023 554 93 93 F 023 554 93 94
Meedoen in de Drechtsteden Evaluatie De Brug
Datum
10 september 2007
Auteurs
E.L. de Vos P. Brouwer Sociale Dienst Drechtsteden Mw. C. Martinot en dhr. A.C. Coolen
Aangeboden aan
Traag rende ik een smalle brug op, ’t water over (Jan Eijkelboom in Er was die droom)
Alle rechten voorbehouden. Niets uit dit rapport mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van TNO. Indien dit rapport in opdracht werd uitgebracht, wordt voor de rechten en verplichtingen van opdrachtgever en opdrachtnemer verwezen naar de Algemene Voorwaarden voor Onderzoeks- opdrachten aan TNO, dan wel de betreffende terzake tussen partijen gesloten overeenkomst. Het ter inzage geven van het TNO-rapport aan direct belanghebbenden is toegestaan. © 2007 TNO
TNO rapport | 2007.391|12085
2
Inhoudsopgave Managementsamenvatting ............................................................................................................ 3 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Doel en aanpak van de evaluatie................................................................................ 10 Achtergrond .................................................................................................................. 10 Behoefte aan tussenevaluatie ........................................................................................ 12 Evaluatievraag .............................................................................................................. 13 Evaluatiethema's en aanpak .......................................................................................... 13 Leeswijzer..................................................................................................................... 14
2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking ......................................................... 15 De procesevaluatie........................................................................................................ 15 Uitvoering van de Brug, procesgang (output)............................................................... 15 Vrijwilligerswerk .......................................................................................................... 16 Participatiebaan............................................................................................................. 21 Praktijkstage ................................................................................................................. 24 Samenwerken met gemeenten, re-integratiebedrijven en arbodiensten ........................ 28
3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
In- door- en uitstroom, kosten en baten.................................................................... 31 Inleiding........................................................................................................................ 31 Verwachte en gerealiseerde ontwikkeling omvang De Brug........................................ 31 Uitstroom uit De Brug .................................................................................................. 35 Baten van De Brug........................................................................................................ 37 Kosten van trajecten...................................................................................................... 39 Conclusie ...................................................................................................................... 40
4 4.1 4.2 4.3
Leren en verbeteren.................................................................................................... 41 Interpreteren.................................................................................................................. 41 Oordeel over het geheel ................................................................................................ 41 Adviezen voor verdere ontwikkeling en professionalisering van De Brug .................. 42
Bijlage
...................................................................................................................................... 44
TNO rapport | 2007.391|12085
3
Managementsamenvatting De Sociale Dienst Drechtsteden ontwikkelde het (sociaal) activeringstraject De Brug voor werkzoekenden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Deze WWBuitkeringsgerechtigden zonder uitstroomperspectief krijgen activeringsinstrumenten aangeboden die vanuit de Work First gedachte zo sterk mogelijk zijn gerelateerd aan werk. Het betreft drie instrumenten: Vrijwilligerswerk, Participatiebaan en Praktijkstage. Vrijwilligerswerk voert de klant uit in functies die niet betaald worden. Voor de doelgroep worden er speciale plekken gezocht. Het vrijwilligerswerk duurt maximaal 3 jaar. Het werk wordt ten hoogste 20 uren per week uitgevoerd, onder intensieve begeleiding van de uitvoeringsorganisatie (zie verder paragraaf 2.3). De Participatiebaan is een maatschappelijk nuttige, gesubsidieerde baan op een laag niveau. De duur van de participatiebaan is drie jaar. De participatiebaan is in de visie van de Sociale Dienst bedoeld als een maatschappelijk nuttige, gesubsidieerde baan op een laag niveau. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de schoonmaakploegen in de stad, aan werken in een winkel of beveiliging. Bij een participatiebaan treedt de klant voor tenminste 32 uur in dienst bij het reintegratiebedrijf en hoeft niet langer een beroep te doen op een bijstandsuitkering (Zie verder paragraaf 2.4). De Praktijkstage wordt ten hoogste zes maanden en 6 dagdelen per week ingezet als de werkzoekende extra training nodig heeft (zoals dagritme, omgaan met leidinggevenden etc.) om een participatiebaan of vrijwilligerswerk aan te kunnen. De begeleidingsnoodzaak moet dus groter zijn dan waar de participatiebaan of het vrijwilligerswerk in voorziet (Zie verder paragraaf 2.5). De Brug is gestart in januari 2006. Hoewel de prestaties van de re-integratiebedrijven verschillen, is de dienst daarover ‘zeker niet ontevreden én bezorgd'. Men is tevreden over de inzet van de ketenpartners om van De Brug een succes te maken én constateert dat een aantal bedrijven op het moment te weinig klanten heeft, terwijl nog veel werkzoekenden thuiszitten. De Brug is het instrument voor werkzoekenden waarvan de werkloosheid vaak niet het enige probleem is. Naast of in relatie tot de werkloosheid zijn er vaak schulden en beperkingen van sociale- of medische aard. Mede daardoor raken zij vaak in een sociaal isolement, terwijl sommigen vervallen in onmaatschappelijk gedrag. Voor deze werkzoekenden is maatschappelijk nuttige deelname waarschijnlijk het hoogst haalbare. Het doel van De Brug is vooral het doorbreken van sociaal isolement door deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten. De omvang van de doelgroep werd door de Dienst geschat op in totaal 650 op jaarbasis. 175 nieuwe werkzoekenden per jaar, eenmalig 500 uit het zittende bestand en structureel 100 per jaar uit zittend bestand door uitval uit andere instrumenten. Voor de uitvoering van deze drie trajectsoorten sloot de Sociale Dienst 12 contracten af met in totaal 9 verschillende re-integratiebedrijven. Het ging daarbij in totaal om ongeveer 675 Brugplaatsen op jaarbasis tegen een bedrag van ongeveer 4.5 miljoen Euro. De Sociale Dienst Drechtsteden vroeg aan TNO Arbeid om de uitvoering van De Brug te evalueren. Op basis daarvan kan de Dienst bepalen in hoeverre de gekozen werkwijze van De Brug moet worden aangepast. Aanleiding daarvoor is dat de Dienst eind
TNO rapport | 2007.391|12085
4
2007 moet beslissen of zij de uitbesteding aan re-integratiebedrijven nog drie jaar voortzet. De kernvraag van de evaluatie is tweeledig en luidt: Is het aanbod van trajectonderdelen van De Brug voldoende voor het doorbreken van het sociale isolement van werkzoekenden zonder uitstroomperspectief en hoe kunnen de resultaten worden geïnterpreteerd en mogelijk verbeterd? Op basis van het onderzoek concludeert TNO dat: •
•
•
•
•
•
•
Het trajectaanbod voldoende is voor het doorbreken van het sociale isolement van de werkzoekende die naast steun bij het opdoen van arbeidsvaardigheden geen ondersteuning nodig heeft vanwege meervoudige problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging; Het trajectaanbod voldoende is voor de werkzoekende met (meervoudige) problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging die hiervoor adequate hulp ontvangt, bijvoorbeeld in de vorm van een Homecoach, verslavingshulp enzovoort; Het trajectaanbod onvoldoende is voor de werkzoekende met (meervoudige) problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging die hiervoor géén adequate hulp ontvangt; De re-integratiebedrijven in grote lijnen voldoen aan de overeengekomen kwaliteitseisen en -afspraken. Op onderdelen is verbetering mogelijk, zoals in rapportages over de klant aan de Dienst en concurrerende bedrijven. Niet duidelijk is of de re-integratiebedrijven binnen De Brug meer begeleiding thuis en bij persoonlijke verzorging zouden moeten bieden als daar een noodzaak toe is; Ter verbetering van de prestaties van De Brug voor werkzoekenden met problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging, moet er een voortraject komen waarin zij adequate hulp ontvangen. Deze combi-aanpak kan opgenomen worden in de huidige Intensieve praktijkstage (uitbreiding contracten) of daarmee gelijk oplopen (in nauwe samenwerking met hulp- en zorginstellingen); Het aantal arbeidsparticipatiebanen moet flink worden opgevoerd tot het oorspronkelijke geplande aantal van 400. Driekwart van de banen moeten ook voor vrouwen geschikt zijn. Dan kan betekenen dat er ook kleine of deeltijd participatiebanen moeten komen; Daarbij is het een succesfactor als het re-integratiebedrijf zelf commerciële activiteiten ontplooit, zoals het runnen van rendabele bedrijfjes waar klanten worden geplaatst.
De kernvraag is uitgewerkt in 7 afgeleide vragen (zie hoofdstuk 1 van het rapport). Hieronder zijn de antwoorden samengevat (op basis van de hoofdstukken 2 tot en met 4). 1. Wat zijn de resultaten van de re-integratiebedrijven in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid? Er zijn slechts enkele eisen gesteld aan de re-integratiebedrijven waaraan hun kwantitatieve prestaties getoetst kunnen worden. De opdrachtgever verwacht dat alle klanten die worden aangemeld in principe worden geplaatst, eventueel na een beoordelingsperiode. En verder verwacht de opdrachtgever bij alle trajecten een zo laag mogelijke uitval.
TNO rapport | 2007.391|12085
5
De participatiebanen en praktijkstages vormen een klein deel van de gerealiseerde Brug-trajecten. Bij deze twee instrumenten blijft de instroom duidelijk achter bij de verwachtingen. Het aantal vrijwilligersplaatsen ligt in de buurt van wat vooraf werd verwacht. In de praktijk wordt het overgrote aantal klanten uit de doelgroep direct door de klantmanagers doorverwezen naar vrijwilligerswerk. Daar waren in ruim een jaar tijd ongeveer 430 aanmeldingen. Naar participatiebanen is 92 keer verwezen en naar de Intensieve praktijkstage 105 keer. Het totale aantal plaatsingen is beduidend minder dan beoogd. Het Vrijwilligerswerk kent (daarom) meer successen omdat het veel klanten uit hun sociaal isolement haalt en arbeidsvaardigheden vergroot. De ontwikkeling over de tijd van het aantal aanmeldingen komt redelijk overeen met de verwachtingen. Begin 2007 kwam de instroom op een lager niveau te liggen en de huidige bezettingsgraad is iets onder de verwachting, omdat de uitstroom hoger is dan verwacht. Voor 18 personen leidde het Vrijwilligerswerk tot doorstroom naar regulier werk. Dit is bijzonder. Vooraf werd niet gedacht dat zij ooit regulier werk konden vinden. Vrijwilligerwerk helpt bij een deel van de mensen om ‘de knop om te zetten’. Het aantal aanmeldingen voor de Participatiebanen bleef sterk achter bij het verwachte aantal. Er zijn te weinig participatiebanen met (daardoor) een beperkt aanbod en beperkte variatie. In 2006 werd één contract ontbonden omdat het re-integratiebedrijf de geoffreerde Participatiebanen geen gestalte gaf. Hudson had toegezegd de instroom van 80 werklozen te garanderen maar maakte dat niet waar. De plaatsen die BST aanbiedt zijn bestemd voor klanten die ‘gezond van lijf en leden’ zijn. Het quotum van De Hoop is met 20 klanten volledig gevuld. De Hoop stelt specifieke eisen rond godsdienst en gebruik van middelen, waardoor uitbreiding van het aantal plaatsen daar beperkt mogelijk is. Er zijn te weinig geschikte banen voor vrouwen. Vrouwen vormen wel het overgrote deel van de doelgroep van De Brug. Van de instroom in de Participatiebanen is na een jaar meer dan eenderde uitgestroomd. De helft naar regulier werk. Dat is onverwacht veel. Voor de Participatiebanen is de beoogde trajectduur drie jaar. Het aantal Intensieve praktijkstages blijft achter bij de verwachte aantallen. Opvallend is dat de aanmeldingen in het eerste kwartaal van 2006 de verwachtingen nog overtroffen. Vanaf het tweede kwartaal is de instroom in de praktijkstages echter continu gedaald en in 2007 bijna tot stilstand gekomen. Bij de vier re-integratiebedrijven die Praktijkstages in Dordrecht en omgeving uitvoeren werden in totaal 70 klanten daadwerkelijk geplaatst. Vanaf 1 januari 2007 is Salza uit Zwijndrecht aan de prestatiemeting toegevoegd. Deze had relatief veel instroom, naar schatting 30 klanten. Het grootste deel van de klanten stroomt na 6 maanden Praktijkstage door naar het Vrijwilligerswerk. Daarnaast vindt doorstroom plaats naar diverse andere trajecten en naar scholing. Opvallend is dat circa 10% uitstroomt naar regulier werk en niet één naar een Participatiebaan. De lage bezettingsgraad van plaatsen bij enkele re-integratiebedrijven, zoals Fourstar, zorgt voor minder dekking van hun vaste kosten. Dit is primair een risico voor de reintegratiebedrijven. Als de uitvoering van De Brug commercieel oninteressant wordt voor de re-integratiebedrijven, vormt dit echter ook een bedreiging voor de realisatie van de Work First visie van De Drechtsteden. Daarbij dreigt er dan een overschot op het W-deel.
TNO rapport | 2007.391|12085
6
Andere baten van De Brug De beoogde baten van het instrument zijn in indirecte termen door de Dienst beschreven. TNO probeerde in overleg met medewerkers van de Dienst en reintegratiebedrijven hier meer helderheid over te verkrijgen. Medewerkers hebben overigens allemaal hun eigen interpretatie van wat onder maatschappelijk nuttige activiteiten valt. Over een aantal zaken is men het eens: Voor de deelnemers aan de Brug-trajecten en anderen is nu duidelijk dat een uitkering niet vrijblijvend is. Dit heeft een preventieve werking op de instroom in de uitkering. Het maatschappelijke draagvlak voor de sociale zekerheidsvoorzieningen wordt zo vergroot en bovendien is het een positief signaal dat niemand langs de kant blijft staan. Iedereen participeert naar vermogen. Voor deelnemers die niet uitvallen geldt dat zij uit hun sociale isolement worden gehaald. Ze maken weer actief deel uit van de maatschappij en hebben geregeld contact met anderen. Ook zijn er positieve effecten op de omgeving van de deelnemer. Dit zal voornamelijk binnen het eigen gezin en familie zijn of in de buurt waar de klant woont. Als iemand actief deelneemt in de maatschappij en zich hierdoor beter gaat voelen, heeft dat een positieve uitstraling op de directe omgeving van de persoon. Tenslotte noemen we dat de meeste activiteiten een duidelijk additioneel maatschappelijk nut hebben, zoals het bezoeken van en praten met bejaarden, buurthuis onderhouden, dierenverzorging op de kinderboerderij en natuurwachter. Voor Participatiebanen geldt een uitzondering. Die kunnen ook ingevuld worden door commerciële activiteiten, zoals het werken in een kas of winkel. Dergelijke activiteiten zorgen niet voor additioneel maatschappelijk nut. 2. Zijn er verschillen in de resultaten en zijn die te herleiden naar verschillen in aanpak? Grofweg kan langs de lijn van vroegere non-profit bedrijven versus commerciële bedrijven een tweedeling in de uitvoering worden gemaakt. 1. Bedrijven waarbij de nadruk ligt op de individuele benadering in de vorm van persoonlijke gesprekken en combi-interventies; 2. Bedrijven waarbij de nadruk ligt op groepsgerichte benadering. Voor leden van de doelgroep met meervoudige problematiek heeft de eerste vorm met een intensieve begeleiding onze voorkeur. Voor dat deel van de doelgroep dat zich beter kan concentreren op het opdoen van arbeidsvaardigheden is de tweede aanpak meer geschikt. De eerst genoemde bedrijven bieden ook vaker de door ons geroemde Combiinterventies aan. Daarbij zijn zij vaker sturend waar het gaat om keuzes van de klant, zoals soort praktijkstage of vrijwilligerswerk. Vooral de meer commerciële bedrijven geven aan vanuit concurrentieoverwegingen niet met andere bedrijven te willen samenwerken. De meer op 'individuele zorg' gerichte bedrijven werken veel vaker samen met ketenpartners. Hierdoor vallen ze ook meer in de smaak bij de medewerkers van de Sociale Dienst. Overigens beoordelen Klantmanagers de resultaten van de bedrijven opvallend verschillend, maar gemiddeld wel voldoende.
TNO rapport | 2007.391|12085
7
De bedrijven moeten in staat zijn het vooraf vastgestelde klantenaanbod te verwerken en voldoende diversiteit aan werk hebben om klanten op basis van de individuele mogelijkheden te plaatsen. De meeste bedrijven geven zelf aan dat ze alle klanten accepteren en voor iedereen plaats hebben of deze te creëren. Opvallend is dat BSTvrijwilligerswerk onderbenut is. Dat heeft er mee te maken dat de klantmanagers het werkaanbod van BST minder geschikt vinden voor hun klanten. Het zou vaak te zwaar werk zijn voor met name vrouwen. Vrouwen vormen het leeuwendeel van de huidige deelnemers aan De Brug. Het is aannemelijk dat in het bestand van de Dienst nog voldoende niet geactiveerde mannelijke klanten zijn die naar BST kunnen worden doorverwezen, zodat ook daar de capaciteit volledig wordt benut. Na afsluiting van een traject geven de klantmanagers een oordeel over de prestaties van het bedrijf. Daarvan maakt de Dienst overzichten. Gemiddeld scoren alle bedrijven bij alle instrumenten voldoende. Maar ook zijn sommige klantmanagers zeer ontevreden over de dienstverlening, terwijl anderen zeer tevreden zijn over hetzelfde bedrijf. 3. Leveren de re-integratiebedrijven de trajectonderdelen van De Brug conform bestek en contractuele afspraken in termen van de kwaliteit die de gemeente voor ogen staat? Er zijn slechts enkele eisen gesteld aan de re-integratiebedrijven waaraan kwalitatieve prestaties van verleende diensten (begeleiding, aanbod stages, banen en advies) getoetst kunnen worden. De Dienst verwacht dat de leerdoelen van de werkzoekenden schriftelijk worden vastgelegd. Daarbij verwacht men dat het product “praktijkstage” wordt afgesloten met een beschrijving van de competenties van de werkzoekende dat de basis vormt voor de advisering van een vervolgtraject. Het werken met deze doelgroep vereist speciale kwaliteiten van het personeel en organisatie (o.a. kennis, deskundigheid, kwaliteitsborging). Hoewel naar onze indruk de kwaliteit van het personeel van de overgebleven acht re-integratiebedrijven voldoende lijkt voor begeleiding bij het opdoen van arbeidsvaardigheden, verdient dit toch de voortdurende aandacht van de Dienst. Naar onze ervaring is het verloop van personeel in deze (economisch onzekere) branche nog steeds groot, waardoor blijvende garanties voor de toekomst moeilijk zijn te geven. Voor Brug-klanten worden speciale plekken gezocht of ontwikkeld. Dit varieert sterk, zoals het bezoeken en praten met bejaarden, buurthuis onderhouden, in de keuken van De Grote Rivieren, verkoop of onderhoud in de Kringloopwinkel, dieren verzorging op de kinderboerderij, koffie rondbrengen in bejaardenhuis, verbouwing van panden en natuurwachter. De kwaliteit van de uitvoering lijkt in de regel (o.a. instroom, doorstroom, resultaat) voldoende. Het Buurt Service Team biedt participatiebanen aan voor klanten die gezond zijn van lijf en leden en jonger zijn dan 42 jaar. Dit strookt niet met bestek en contractafspraken. De begeleiding van de klanten die in aanmerking komen voor de Brug vraagt meer en veel intensievere individuele begeleiding dan door sommige re-integratiebedrijven werd verwacht. Zij zeggen daarom zelf niet voldoende hulp en begeleiding te kunnen bieden.
TNO rapport | 2007.391|12085
4.
8
Waar liggen in het proces de belemmeringen en knelpunten?
De taakverdeling tussen de ketenpartners van De Brug zijn op papier helder. Dat geldt ook voor verschillen tussen de instrumenten. In de praktijk voeren de ketenpartijen taken (soms noodgedwongen) anders uit. De samenwerking met de Sociale Dienst Drechtsteden en andere re-integratiebedrijven kan beter. Aanmelding en intake lopen over (te) veel verschillende schijven. Een nieuwe klant die door de dienst wordt opgeroepen krijgt in een re-integratieproces te maken met meerdere consulenten van organisaties die hem beoordelen. Voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven is het niet helder hoe de klantmanager tot een keuze komt voor vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af ‘welke criteria worden nu gehanteerd om tot een goede keuze te komen’? Als de klant niet voortijdig uitvalt dan volgt na de aanmelding de intake bij het reintegratiebedrijf. Deze kan tijdens de intake voor grote verrassingen staan. Dan komen zaken bij de klant naar voren die belemmerend zijn om iemand goed in een traject te plaatsen. In dat geval moet een klant bijvoorbeeld eerst terug naar een zorgomgeving, bijvoorbeeld via de AWBZ, of heeft een taalcursus nodig. Een re-integratiebedrijf dat nauw samenwerkt met zorginstellingen, zoals De Plint, SPA en Salza, heeft minder uitval tijdens of onmiddellijk na de intake, omdat zij meer combinatietrajecten aanbieden. Combi-interventies richten zich behalve op werkvaardigheden ook op zorgvaardigheden van de klant en/of op wonen, huishouden en gezin. Consulenten zouden vooral willen rapporteren zodra voortgang in het traject wordt belemmerd. Nu rapporteren zij vaak plichtsgetrouw aan de klantmanagers. De klantmanagers zelf hebben vaak de indruk dat de consulenten tekst knippen en plakken uit eerdere rapportages over deze of andere klanten. Als er werkelijk wat mis is, dan horen zij het te laat. De klantmanager is vaak in het ongewisse over wat het bedrijf doet om de leerdoelen van de klant te realiseren. Hoewel hierover volgens de formats wordt gerapporteerd is uit de rapportages van de bedrijven niet altijd duidelijk wat nu de vorderingen van de klant zijn. 5.
Is De Brug wel het goede instrument voor deze doelgroep?
De Brug heeft al tot positieve resultaten geleid. Er was uitstroom naar regulier werk en doorstroom naar andere trajecten of scholing. Gezien de doelgroep zijn dit successen. Daarnaast levert De Brug ook andere (maatschappelijke) baten op voor de deelnemers zelf, hun omgeving en de maatschappij in bredere zin. Wel wordt geconstateerd dat het aantal trajecten achterblijft bij het verwachte aantal. Dit geldt vooral voor de Praktijkstage en de Participatiebanen. Dit is een belangrijk aandachtspunt, aangezien minder trajecten impliceert dat minder klanten kunnen profiteren van de positieve effecten van De Brug. De steun vanuit de Dienst strekt zich niet uit tot meervoudige problemen in de thuissituatie en bij persoonlijke verzorging, bijvoorbeeld bij huiselijk geweld, chronische ziekte en handicap of verslavingsproblemen.
TNO rapport | 2007.391|12085
9
Voor werkzoekenden zonder een meervoudige problematiek draagt De Brug bij aan de maatschappelijke opbrengst. Voor werkzoekenden met meervoudige problematiek is extra begeleiding noodzakelijk om de doelstelling van De Brug te realiseren. De vraag is dan ook waarom de Praktijkstages dan onderbezet zijn. Dit is ondermeer door opvattingen van de klantmanagers over het slechte werkaanbod van bedrijven. Gezien het feit dat een belangrijk deel van de doelgroep bestaat uit vrouwen zijn er vooral te weinig Participatiebanen die op deze doelgroep zijn toegesneden. 6.
Wat zijn succes- en faalfactoren voor een goed instrument voor deze doelgroep?
Het bedrijf De Hoop richt zich binnen De Brug speciaal op werkzoekenden waarbij er sprake is van meervoudige problematiek, vooral verslavingsproblemen en schulden. De Hoop levert 20 Participatiebanen en is gevraagd deze uit te breiden. Succesfactoren zijn dat zij zelf commerciële activiteiten ontplooien (Naast winkels beheert De Hoop productiebedrijfjes) en zij klanten zelf selecteren uit de groep die daarvoor succesvol een verslavingstraject bij hen afronden. Bij de gunning van contracten kan de Dienst niet alleen afgaan op de lage prijs en beloofde resultaten. Zeker voor de huidige doelgroep zijn bewezen kwaliteiten van reintegratiebedrijven noodzakelijk. Volgens de medewerkers van Hudson hadden zij geen ervaring met het in dienst nemen van klanten en detacheren, maar offreerden wel. De productiviteit van de klanten in Participatiebanen is volgens BST te laag. Daarom is met de huidige financiering intensieve begeleiding moeilijk haalbaar. 7.
Wat valt te leren van de werkwijze en prestaties van re-integratiebedrijven voor de verdere continuering van De Brug binnen de 'Kortste weg naar werk', mede in verband met in- en externe veranderingen?
De Brug is uit balans omdat er minder participatiebanen worden gerealiseerd dan de bedoeling was. Daardoor krijgen ook de Intensieve praktijkstages onvoldoende aanmeldingen. En dat leidt weer tot meer uitval vanwege onvoldoende vaardigheden bij vrijwilligerswerk en participatiebanen. Een groot aantal klanten moet meer begeleiding ontvangen gericht op de thuissituatie, bijvoorbeeld in de vorm van een Homecoach en bij persoonlijke verzorging. Klanten worden meer gemotiveerd het traject te blijven volgen als voor hen de bedoeling, de consequenties en alternatieven duidelijk zijn. Een aandachtspunt is dat klanten beter geïnformeerd moeten worden over de gemeentelijke voorzieningen waar zij gebruik van kunnen maken als ze met een participatiebaantraject in loondienst treden waardoor voorzieningen vervallen. Deze en meer aanbevelingen zijn uitgebreid benoemd in hoofdstuk 4 van het rapport.
TNO rapport | 2007.391|12085
10
1
Doel en aanpak van de evaluatie
1.1
Achtergrond De Sociale Dienst Drechtsteden gaf begin mei 2007 aan TNO Arbeid de opdracht om het instrument De Brug te evalueren. Dit om vast te stellen of één doel van De Brug bereikt is, namelijk cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt uit hun sociaal isolement halen door maatschappelijk nuttige activiteiten. De onderzoekers moesten de maatschappelijke baten van het instrument bepalen aan de hand van gerealiseerde doelstellingen, zoals het meer betrekken van deelnemers bij de samenleving. Het meetbaar maken van maatschappelijke effecten van arbeidsmarktbeleid is overigens een lastig onderwerp waar menige gemeente en Sociale Dienst mee worstelt, mede omdat er nog weinig onderzoek naar is verricht. De Sociale Dienst gunde TNO al eerder opdrachten voor evaluatie van Work First instrumenten en voorzieningen. Daardoor heeft TNO veel inzicht in de uitvoering van de instrumenten, welke de Sociale Dienst Drechtsteden inzet in het kader van de strategie van ‘De Kortste weg naar werk’1.
1.1.1
Strategie ‘Kortste weg naar werk’ Sinds 2004 wordt de Wet Werk en Bijstand succesvol uitgevoerd onder de naam 'De kortste weg naar werk'. In de gemeente Dordrecht verminderde het aantal WWBuitkeringen sinds die tijd tot ruim onder het gestelde doel van 3.800 uitkeringen en ook in de gemeenten Alblasserdam, Hendrik Ido Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht daalde het aantal uitkeringen2. De zes gemeenten vormen tezamen de Sociale Dienst Drechtsteden en deze ontwikkelde meerdere instrumenten. Volgens het Work First beginsel wordt aan alle cliënten werk aangeboden, waarbij uitkeringverstrekking van secundair belang is. Onderwerp voor de onderhavige evaluatie is het instrument De Brug. De Brug ontwikkelde de Dienst voor werkzoekenden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Deze WWB-uitkeringsgerechtigden zonder uitstroomperspectief krijgen een (sociaal) activeringstraject aangeboden. De activeringsinstrumenten worden net zoals de reintegratie-instrumenten uitgevoerd door private re-integratiebedrijven onder regie van de klantmanagers van de Dienst. De meeste re-integratie-instrumenten zijn in 2006 door TNO geëvalueerd3 waarbij is vastgesteld of zij toe leiden naar werk en uit de uitkering. Voor het merendeel van De Brug klanten is dit geen realistische uitkomstmaat. Deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten en ontkomen aan sociaal isolement is voor de meesten van hen het hoogst haalbare.
1
De doelstelling van de Strategische agenda “De kortste weg naar werk” is vastgestel als: Activering en eigen verantwoordelijkheid; Misbruik tegengaan; Vermindering klantenbestand en; Verbeteren van de professionele organisatie. 2 Op 30 juni 2007 is het aantal klanten in het bestand van de SDD als volgt:
3
Dordrecht
Alblasserdam
HI-Ambacht
Papendrecht
Sliedrecht
Zwijndrecht
Totaal
3.596
227
109
307
256
626
5.121
In 2005 en 2006 deed TNO in opdracht van de Sociale Dienst van de gemeente Dordrecht onderzoek naar de Werkplaats en de Arbeidsgerelateerde Uitstroom (AGU) (mei 2006), naar De Springplank (oktober 2006) en naar de flankerende voorziening 'medische Belastbaarheidsonderzoeken'.
TNO rapport | 2007.391|12085
11
1.1.2
Doorbreken van sociaal isolement Het doel van De Brug is in de visie van de gemeente het doorbreken van sociaal isolement door deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten. Nevendoelen zijn het uitvoeren van maatschappelijke taken die eerst door ID'ers of WIW'ers werden vervuld, het bevorderen van de leefbaarheid van buurten of het vergroten van de maatschappelijke veiligheid4. Het aanbod bestaat uit sociale activering die vanuit de Work First gedachte zo sterk mogelijk is gerelateerd aan werk. Werk is een goed middel om mensen te activeren en te betrekken bij de samenleving. Bovendien kan hierdoor tijdens het traject alsnog perspectief op regulier betaalde arbeid ontstaan. En voor eenieder wordt duidelijk dat je een uitkering niet vrijblijvend krijgt.
1.1.3
Inhoud Het traject bestaat uit een aanbod van vrijwilligersbanen of gesubsidieerd werk gedurende maximaal 3 jaar met intensieve begeleiding. Dit wordt voorafgegaan door een half jaar intensieve praktijkstage als een training nodig is om aan de eisen van die werkcomponenten te voldoen. Voor de uitvoering van deze drie trajectsoorten sloot de Sociale dienst van de gemeente Dordrecht 12 contracten af met in totaal 9 verschillende re-integratiebedrijven. Het ging daarbij in totaal om ongeveer 675 Brugplaatsen op jaarbasis tegen een bedrag van ongeveer 4.5 miljoen Euro. In 2006 werd al één contract ontbonden omdat het re-integratiebedrijf de geoffreerde participatiebanen geen gestalte kon geven5. Daarnaast sloot de sociale dienst van de gemeente Zwijndrecht een contract af met Salza voor de uitvoering van praktijkstages en vrijwilligerswerk in het kader van De Brug. Alle contracten zijn overgenomen door de Sociale Dienst Drechtsteden die op 1 januari 2007 is gestart. Figuur 1.1: Schematische weergave van De Brug6:
Arbeidsparticipatie (Maximaal 3 jaar)
Werkplaats of zittend bestand
Casemanager
Intensieve praktijkstage (maximaal 6 maanden)
Vrijwilligerswerk (maximaal 3 jaar)
4 5
6
Zie Onderzoeksverzoek Sociale Dienst Drechtsteden 2007. Hudson zou het grootste deel van de participatiebanen aanleveren, namelijk 80 van de 160. Hudson heeft er 2 kunnen realiseren. Bron: De Brug, Sociale activering binnen de Work First methode Sociale dienst, Mei 2005.
TNO rapport | 2007.391|12085
1.2
12
Behoefte aan tussenevaluatie De Brug is gestart in januari 2006. Een jaar later constateerde de Sociale Dienst Drechtsteden dat het trajectaanbod nog niet geheel is uitontwikkeld. Hoewel de prestaties van de re-integratiebedrijven verschillen, was de dienst daarover zeker niet ontevreden. De contractbeheerders waren 'tevreden én bezorgd'. De Sociale Dienst was van mening dat het aanbod van maatschappelijk nuttige activiteiten en banen (nog) beter kan worden toegesneden op de doelgroep, zodat meer personen uit hun sociaal isolement worden gehaald en betrokken raken bij de samenleving. Echt zicht op het aanbod van re-integratiebedrijven is er niet. Vandaar de wens van de Dienst om beter inzicht te krijgen in de bereikte doelstellingen bij het uitvoeren van De Brug. Op basis van een (tussen)evaluatie kan de Dienst bepalen in hoeverre de gekozen werkwijze van De Brug moet worden aangepast. Aanleiding daarvoor is dat de Dienst eind 2007 moet beslissen of zij de uitbesteding aan de re-integratiebedrijven nog drie jaar voortzet. Daarbij zijn er nieuwe wettelijke regels rond participatieplaatsen en arbeidsgeschiktheid op komst en is het politieke belang van deelname aan maatschappelijke productie en activiteiten door alle bevolkingsgroepen toegenomen7. Het doel van de evaluatie is daarom drieledig: • Vaststellen van de rol en meerwaarde van de re-integratiebedrijven in de keten naar werk; • Vaststellen of de re-integratiebedrijven hun product leveren conform bestek en contractuele afspraken; • Te leren van (het verloop van) de werkwijze bij uitvoering van De Brug-trajecten en vaststellen wat is te verbeteren. Vanwege successen in het verleden heeft de Sociale Dienst Drechtsteden nu een overschot aan klanten in de onderkant van het WWB-uitkeringenbestand. Het betreft hier mensen met een meervoudige problematiek. Problemen die zich vaak in combinatie met elkaar voordoen zijn onder meer: schulden, slechte gezondheid, verslaving, hogere leeftijd, geen beheersing van de Nederlandse taal, alleenstaande ouder, geen startkwalificatie, slechte woonsituatie, in achterstandswijk etc. Juist voor mensen met meervoudige problematiek is het instrument De Brug ingericht. Ondanks het overschot aan klanten in de onderkant van het bestand valt in de praktijk de instroom tegen, met name in de Praktijkstages en Participatiebanen en is de uitval hoog. Voor de Dienst is dan ook de vraag of De Brug wel het juiste instrument is voor deze doelgroep.
7
Het Kabinet schrijft hierover “Verhogen van participatie en betrokkenheid van burgers bij de samenleving is de belangrijkste uitdaging van kabinet en samenleving. Uitgangspunt is burgers maximaal te stimuleren naar vermogen deel te nemen aan het maatschappelijk proces, waar mogelijk via het arbeidsproces, maar ook via maatschappelijke participatie, vrijwilligerswerk of mantelzorg. “Uit: Brief van minister Donner en staatssecretaris Aboutaleb van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer over verhoging van de arbeidsparticipatie. Datum: 12-04-2007.
TNO rapport | 2007.391|12085
1.3
13
Evaluatievraag De kernvraag van de evaluatie van de uitvoering van De Brug is herleid tot: Is het aanbod van trajectonderdelen van De Brug voldoende voor het doorbreken van het sociaal isolement van werkzoekenden zonder uitstroomperspectief en hoe kunnen de re-sultaten worden geïnterpreteerd en mogelijk verbeterd?
De zeven afgeleide onderzoeksvragen die in deze rapportage worden beantwoord zijn in het kort8: 1. Wat zijn de resultaten van de re-integratiebedrijven in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid? 2. Zijn er verschillen in de resultaten en zijn die te herleiden naar verschillen in aanpak? 3. Leveren de re-integratiebedrijven de trajectonderdelen van De Brug conform bestek en contractuele afspraken in termen van de kwaliteit die de gemeente voor ogen staat? 4. Waar liggen in het proces de belemmeringen en knelpunten? 5. Is De Brug wel het goede instrument voor deze doelgroep? 6. Wat zijn succes- en faalfactoren voor een goed instrument voor deze doelgroep? 7. Wat valt te leren van de werkwijze en prestaties van re-integratiebedrijven voor de verdere continuering van De Brug binnen de 'Kortste weg naar werk', mede in verband met in- en externe veranderingen? 1.4
Evaluatiethema's en aanpak De gemeente Dordrecht heeft haar uitgangspunten beschreven in onder meer visiedocumenten. De sociale dienst beschreef eisen en wensen ten aanzien van De Brug in onder meer het bestek dat is gebruikt voor de aanbesteding en in de contracten met de opdrachtnemers. Deze documenten zijn de uitgangspunten voor onze evaluatie, waaraan wij de criteria voor de effectiviteit van De Brug ontlenen9. Er zijn slechts enkele eisen gesteld aan de re-integratiebedrijven waaraan hun prestaties getoetst kunnen worden. Enkele belangrijke die we in de volgende hoofdstukken bespreken zijn de volgende: • De opdrachtgever verwacht een zo laag mogelijke uitval; • De leerdoelen van de werkzoekenden worden schriftelijk vastgelegd en jaarlijks door de klantmanager getoetst op voortgang; • Het product “praktijkstage” wordt afgesloten met een beschrijving van de competenties van de werkzoekende, wat de basis vormt voor de advisering van een vervolgtraject. 8 9
Zie ‘Onderzoeksaanvraag Sociale Dienst Drechtsteden’. De evaluatiecriteria zijn ontleend aan: • Beleidsregels en aanbesteding Verordening Werk en Bijstand 2004, Afdeling Werk, Bureau ABC (oktober/november 2004. • De Brug, Sociale activering binnen de Work First methode, Sociale dienst, Mei 2005. • Bestek voor aanbesteding van De Brug (oktober/november 2005). • Offertes van de bedrijven en contracten tussen de gemeente Dordrecht en opdrachtnemers. • Work First monitor en verslagen kwartaalgesprekken laatste kwartaal 2006 en concepten 1ste kwartaal 2007. • Beoordelingsformulieren klantmanagers.
TNO rapport | 2007.391|12085
14
De visie, eisen en normen van de gemeente en de contractafspraken heeft TNO opgenomen in een ‘auditlijst’ met evaluatiecriteria, onderverdeeld in de volgende thema’s. 1. Kwaliteit van personeel en organisatie (o.a. kennis, deskundigheid, kwaliteitsborging); 2. Kwaliteit van de te verlenen dienst (begeleiding, aanbod stages, banen en advies); 3. Kwaliteit van de uitvoering (o.a. instroom, doorstroom, resultaat); 4. Samenwerking met de Sociale Dienst Drechtsteden en andere re-integratiebedrijven. Het evaluatieonderzoek is gebaseerd op schriftelijke bronnen, bestandsonderzoek en dossieronderzoek. Daarbij zijn een vijftiental interviews gehouden met medewerkers van re-integratiebedrijven, met een bureauhoofd van de Dienst, met contractmanagers en met beleidsmedewerkers, klantmanagers en de verantwoordelijke wethouder. Ook de Cliëntenraad van de Sociale Dienst Drechtsteden is naar haar mening gevraagd10. Om complexe uitvoeringspraktijken goed te evalueren is een systematische aanpak nodig. Daartoe hanteert TNO een evaluatiemodel dat (met de daarbij behorende vragen) is ontleend aan ons model voor de evaluatie en prestatieverbetering van ketens waarin private en publieke partijen samenwerken11. Volgens dit model analyseren we allereerst de beleidsdoelstellingen en resultaatafspraken. De uitkomsten zijn gebruikt bij het vaststellen van bovengenoemde ‘auditlijst’. 1.5
Leeswijzer De evaluatieonderdelen worden achtereenvolgens in de volgende hoofdstukken besproken: a. Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking (hoofdstuk 2). b. De in-, door- en uitstroomcijfers van de bedrijven (hoofdstuk 3). c. Aanbevelingen voor optimalisatie (hoofdstuk 4). De TNO eindoordelen staan in de managementsamenvatting. In de bijlagen staan de gegevens met betrekking tot het enquête- en literatuuronderzoek.
10 11
De Bronnen zijn vermeld in de bijlage Zie voor een beschrijving van het onderzoeksmodel De Vos en Fermin, 2006a.
TNO rapport | 2007.391|12085
2
Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking
2.1
De procesevaluatie
15
Procesevaluatie genereert kwalitatieve uitkomsten of wel geeft informatie over de output van de re-integratiebedrijven en de gehele keten. Hier bespreken wij de hoofdlijnen van de uitvoering van de Brug12. Per trajectsoort beschrijven we de aanmelding voor een traject, de intake door de re-integratiebedrijven, de begeleiding, het werkaanbod en de adviezen. De beschrijvingen vindt u in de volgende paragrafen: Vrijwilligerswerk voert de klant uit in functies die niet betaald worden. Voor de doelgroep worden er speciale plekken gezocht. Het vrijwilligerswerk duurt maximaal 3 jaar. Het werk wordt ten hoogste 20 uren per week uitgevoerd, onder intensieve begeleiding van de uitvoeringsorganisatie. Vrijwilligerstrajecten worden door vijf reintegratiebedrijven uitgevoerd: Sagenn, DWO/PAD, Alexander Calder, Steunpunt Arbeid (SPA) en Buurt Service Team (BST) (zie verder paragraaf 2.3). De Participatiebaan is een maatschappelijk nuttige, gesubsidieerde baan op een laag niveau. De duur van de participatiebaan is drie jaar. De gesubsidieerde banen houden maatschappelijk nuttige functies in stand met werkzoekenden die door persoonskenmerken niet geschikt zijn voor andere instrumenten. Bij een participatiebaan treedt de klant voor tenminste 32 uur in dienst bij het re-integratiebedrijf en hoeft niet langer een beroep te doen op een bijstandsuitkering. Deze bedrijven waren De Hoop, BST en Hudson. Hudson heeft medio 2006 de werkzaamheden gestaakt, want kon niet aan zijn verplichtingen voldoen, het aannemen van 80 klanten (Zie verder paragraaf 2.4). De Praktijkstage wordt ten hoogste zes maanden ingezet als de werkzoekende extra training nodig heeft (zoals dagritme, omgaan met leidinggevenden etc.) om een participatiebaan of vrijwilligerswerk aan te kunnen. De begeleidingsnoodzaak moet dus groter zijn dan waar de participatiebaan of het vrijwilligerswerk in voorziet. De Praktijkstage omvat maximaal zes dagdelen per week. Dit instrument wordt door vier re-integratiebedrijven uitgevoerd; Fourstar, Sagenn, SPA en De Plint (Zie verder paragraaf 2.5). Re-integratie is het resultaat van een ketenproces. De samenwerking met de ketenpartners en de knelpunten daarbij beschrijven we in paragraaf 2.6. We sluiten af met enkele conclusies in paragraaf 2.7. 2.2
Uitvoering van de Brug, procesgang (output) De Brug is het instrument voor werkzoekenden waarvan de werkloosheid vaak niet het enige probleem is. Naast of in relatie tot de werkloosheid zijn er vaak schulden en beperkingen van sociale- of medische aard. Voor deze werkzoekenden is maatschappelijk nuttige deelname waarschijnlijk het hoogst haalbare.
12
De gesprekken met betrokkenen en monitorverslagen vormen de kwalitatieve input voor de antwoorden op de evaluatievragen (zie bijlage 1).
TNO rapport | 2007.391|12085
16
Doelstellingen Het doel is het doorbreken van sociaal isolement door deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten. De Brug is het aanbod in de Drechtsteden aan werkzoekenden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. De omvang van deze doelgroep werd door de dienst geschat op in totaal 650 op jaarbasis. 175 nieuwe werkzoekenden per jaar, eenmalig 500 uit het zittende bestand en structureel 100 per jaar uit zittend bestand door uitval uit andere instrumenten. Sociale activering in optima forma Sociale activering wordt ingezet voor mensen die, door medische en/of sociale beperkingen, het contact met de maatschappij zijn kwijtgeraakt. Van de mensen die worden begeleid, wordt verwacht dat zij mogelijk op lange termijn weer aan het reguliere arbeidsproces kunnen deelnemen. Door gerichte activiteiten aan te bieden en de deelnemer hierbij te begeleiden, kan de sociale isolatie doorbroken worden. Het re-integratiebedrijf begeleidt de deelnemer tijdens dit traject. Door ook te werken aan eventuele beperkingen kan het uiteindelijke doel bereikt worden de cliënt volwaardig deel te laten zijn van de samenleving. De trajectbegeleider neemt daarbij de leiding en zorgt ervoor dat de afzonderlijke stappen op elkaar aansluiten, om zo de continuïteit te waarborgen. Bovendien schept het re-integratiebedrijf de voorwaarden en omstandigheden waaronder de capaciteiten van de deelnemer het meest tot hun recht komen. Instrumenten daarvoor zijn bijvoorbeeld: buurthuiswerk, welzijnsactiviteiten, permanent gesubsidieerde banen. Voor het verminderen van belemmeringen zijn bijvoorbeeld computercursussen of sociale vaardigheidscursussen geschikt. Het aanbod bestaat uit sociale activering die vanuit de Work First gedachte zo sterk mogelijk is gerelateerd aan werk. De opvatting daarvan is de combinatie vrijwilligersof gesubsidieerd werk met intensieve begeleiding. Dit wordt voorafgegaan door een half jaar praktijkstage als een training nodig is om aan de eisen van die werkcomponenten te voldoen. In de praktijk wordt het overgrote aantal klanten uit de doelgroep direct door de klantmanagers doorverwezen naar vrijwilligerswerk. Daar waren in ruim een jaar tijd ongeveer 430 aanmeldingen. Naar participatiebanen is 92 keer verwezen en naar de Intensieve praktijkstage 105 keer. Het totaal aantal plaatsingen in een traject is gemiddeld zo’n 25% minder (zie verder hoofdstuk 3 voor aantal verwijzingen en plaatsingen). Jaarlijks wordt opnieuw bekeken of De Brug nog steeds het meest geschikte instrument is voor de individuele werkzoekende. Deze evaluaties worden uitgevoerd door klantmanagers van de Sociale Dienst op basis van informatie van de reintegratiebedrijven. Klantmanagers bepalen tevens in welk onderdeel binnen de Brug de werkzoekende wordt geplaatst. 2.3
Vrijwilligerswerk13 Traditioneel wordt vrijwilligerswerk uitgevoerd op ideologische basis in functies die niet betaald worden. Bijvoorbeeld werk in de Wereldwinkel. Daar is echter wel een behoorlijke zelfstandigheid en soms niveau voor nodig. Voor onze doelgroep worden er daarom speciale plekken gezocht of ontwikkeld. Dit varieert sterk en we kunnen slechts enkele voorbeelden noemen, zoals: bezoeken en praten met bejaarden, buurthuis onderhouden, in de keuken van De Grote Rivieren, verkoop of onderhoud in de 13
Het vrijwilligerswerk wordt door vijf re-integratiebedrijven uitgevoerd: met Sagenn, SPA en BST hebben we in het kader van deze evaluatie gesprekken gevoerd. Met DWO/PAD en Alexander Calder spraken we in eerdere evaluatieonderzoeken.
TNO rapport | 2007.391|12085
17
Kringloopwinkel, dieren verzorging op de kinderboerderij, koffie rondbrengen in bejaardenhuis, verbouwing van panden en natuurwachter. Er vindt jaarlijks een toetsing plaats om te beoordelen of bij de werkzoekende wellicht perspectief is ontstaan op een instrument met meer uitstroomkansen of dat het vrijwilligerswerk verlengd moet worden en de leerdoelen bijgesteld moeten worden. Het is de bedoeling dat de klant 20 uren per week werkt, onder intensieve begeleiding van de uitvoeringsorganisatie. Van de uitvoerder wordt verwacht dat ziekte-, en ongeoorloofd verzuim wordt bijgehouden en gemeld aan de Sociale Dienst. Ziekte moet worden begeleid door een erkende Arbo-dienst. Vrijwilligerswerk suggereert vrijblijvendheid, wat echter niet strookt met de Work First gedachte. Vrijwilligerswerk in het kader van De Brug is één van de mogelijkheden om de kortste weg naar werk te volgen. De werkzoekende gaat daarom met de Sociale Dienst Drechtsteden en de uitvoerder verplichtingen aan die nagekomen moeten worden. Vrijwilligerswerk blijft dus vrijwillig maar niet vrijblijvend. Evenals bij de andere Work First instrumenten het geval is, valt dit traject onder het afstemmingsbeleid. Dit betekent dat ongeoorloofde afwezigheid consequenties heeft voor de hoogte van de uitkering. Afspraken over aanwezigheid worden vastgelegd in een vrijwilligersovereenkomst. 2.3.1
Aanmeldingen Zoals gezegd wordt het merendeel van De Brug klanten aangemeld voor een vrijwilligerstraject. Vooral SPA en Sagenn krijgen veel klanten aangemeld en BST de minste (zie hoofdstuk 3). In de meeste gevallen wordt de klant direct door de klantmanager doorverwezen. Een minderheid volgt eerst een intensieve praktijkstage. De bedrijven moeten in staat zijn het vooraf vastgestelde klantenaanbod te verwerken en voldoende diversiteit aan werk hebben om klanten op basis van de individuele mogelijkheden te plaatsen. De bedrijven geven zelf aan dat ze alle klanten accepteren en voor iedereen plaats hebben of deze te creëren. Opvallend is dat BST onderbenut is. Dat heeft er mee te maken dat de klantmanagers het werkaanbod van BST minder geschikt vinden voor hun klanten. Het zou vaak te zwaar werk zijn. Vanwege het grote aantal mannelijke klanten van Antilliaanse herkomst vinden klantmanagers BST een minder geschikte plek voor vrouwen. Vrouwen vormen het leeuwendeel van de huidige deelnemers aan De Brug. Het is aannemelijk dat in het bestand van de Dienst nog voldoende niet geactiveerde mannelijke klanten zijn die naar BST kunnen worden doorverwezen, zodat ook daar de capaciteit volledig wordt benut. Voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven is het niet helder hoe de klantmanager tot een keuze komt voor vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af ‘welke criteria worden nu gehanteerd om tot een goede keuze te komen’?
2.3.2
Intake Als de klant niet voortijdig uitvalt dan volgt na de aanmelding de intake bij het reintegratiebedrijf. Deze kan tijdens de intake voor grote verrassingen staan. Dan komen zaken bij de klant naar voren die belemmerend kunnen zijn om iemand goed te plaatsen in vrijwilligerwerk. In dat geval moet een klant bijvoorbeeld eerst terug naar een zorgomgeving, bijvoorbeeld via de AWBZ, of heeft een taalcursus nodig. In deze situaties komt bij het re-integratiebedrijf de vraag naar boven; was hier een praktijkstage toch niet effectiever geweest?
TNO rapport | 2007.391|12085
18
2.3.3
Uitval Een re-integratiebedrijf dat nauw samenwerkt met zorginstellingen, zoals De Plint, SPA en Salza, heeft minder uitval tijdens of onmiddellijk na de intake, omdat zij meer combinatietrajecten aanbieden of te wel combi-interventies. Combi-interventies richten zich behalve op werkvaardigheden ook op zorgvaardigheden van de klant en/of op wonen, huishouden en gezin. Het is niet duidelijk of de aanvullende zorgactiviteiten op basis van de contractuele eisen ook geleverd moeten worden door de andere bedrijven. De Brugklanten hebben immers geen ontheffing vanwege psychosociale problematiek, zodat de intensieve begeleiding zich kan beperken tot het aanleren van werkvaardigheden. De zorg kan ook buiten het re-integratiecontract om elders worden ingekocht. Dat garandeert echter niet dat deze op elkaar is afgestemd en er dus sprake is van combiinterventies.
2.3.4
Begeleiding De begeleiding van De Brugklanten vraagt veel tijd en energie van de consulent. Zonder intensieve begeleiding zou er meer uitval zijn. Zoals gezegd zou het voor een aantal klanten goed zijn om meer begeleiding te ontvangen gericht op de thuissituatie, bijvoorbeeld in de vorm van een Homecoach. Intensieve begeleiding wordt nu aangeboden binnen de mogelijkheden van het trajectbudget. Dit budget is volgens de re-integratiebedrijven al niet voldoende voor begeleiding bij het opdoen van werkvaardigheden, laat staan voor andere interventies voor het verbeteren van arbeidsmarktkansen van alle Brugklanten. De sociale dienst is wel bereid hier over te spreken.
2.3.5
Administratieve last De re-integratiebedrijven volgen de voortgang van alle klanten en rapporteren schriftelijk aan de Dienst. Voor dit laatste worden de rapportageformats van de gemeente gebruikt. De bedrijven zenden de rapportages digitaal aan de Dienst toe. De inhoud en de rapportagemomenten ervaren de re-integratiebedrijven als instrumenteel technisch. Zij zijn van mening dat dit het doel voorbij schiet. Consulenten zouden vooral willen rapporteren zodra voortgang in het traject wordt belemmerd. Nu rapporteren zij vaak plichtsgetrouw aan de klantmanagers. De klantmanagers zelf hebben vaak de indruk dat de consulenten tekst knippen en plakken uit eerdere rapportages over deze of andere klanten. Als er werkelijk wat mis is, dan horen zij het te laat, zo formuleren klantmanagers. De evaluatie aan het eind van het jaar wordt door medewerkers van reintegratiebureaus wel als waardevol ervaren. Dit ondersteunt het ontwikkelingsaspect van het vrijwilligerswerk en confronteert alle betrokkenen met de eindigheid van deze trajecten.
2.3.6
Door- en uitstroom De eindigheid van trajecten na drie jaar baart de consulenten en de klantmanagers nu al zorgen. Consulenten schatten in dat 15% van de klanten die op vrijwilligerspekken zit uiteindelijk doorstroomt naar regulier werk! Zij vragen zich met klantmanagers af wat er met de overige 85% van het bestand gaat gebeuren wanneer de periode van drie jaar voorbij is. Vreemd genoeg noemen de bedrijven niet de mogelijkheid van doorstroom naar een participatiebaan. Dit is volgens de Dienst wel de bedoeling van De Brug.
2.3.7
Advies Na afloop van het traject dient het re-integratiebedijf een advies uit te brengen over een vervolgtraject. Over de kwaliteit daarvan valt vanwege de bedoelde looptijd van drie jaar vrijwilligerswerk nu nog weinig te zeggen. De meningen van klantmanagers over
TNO rapport | 2007.391|12085
19
de tot dusver gegeven adviezen verschillen sterk, maar gemiddeld scoren deze voldoende. Gezien het toch grote aantal onvoldoendes die alle bedrijven voor hun adviezen krijgen, klachten over het achterwege blijven van adviezen en het feit dat sommige bedrijven adviezen nauwelijks onderbouwen verdient dit zeker nadere aandacht van de Dienst. Opvallend is verder dat geen van de klanten die uitstroomden een advies kregen voor een participatiebaan. In dit verband verbaast het de beleidsmedewerkers van de Dienst dat de opdrachtnemers van het vrijwilligerswerktraject aangeven ook graag zelf participatiebanen te willen uitvoeren. De Dienst vraagt zich af waarom deze dan hun cliënten tot dusver niet doorverwezen naar de bestaande participatiebanen. Een mogelijke verklaring is dat met name de commerciële bedrijven niet samenwerken met andere re-integratiebedrijven (zie paragraaf 2.6). Een andere is dat klantmanagers het werkaanbod van BST, niet geschikt achten voor de overwegend vrouwelijke klanten van het vrijwilligerswerk. 2.3.8
Maatschappelijke participatie Vrijwilligerswerk kent diverse successen, zo blijkt uit de gesprekken en de dossiers. Successen in eerste instantie omdat het mensen uit hun sociaal isolement haalt en bij sommigen duidelijk hun mogelijkheden vergroot op de reguliere arbeidsmarkt. Niet altijd is duidelijk in welke mate dit het gevolg is van de intensieve begeleiding door het re-integratiebedrijf. De klantmanager is vaak in het ongewisse over wat het bedrijf doet om de doelstellingen te realiseren die bij aanvang van het traject met de klant en klantmanagers zijn afgesproken. De doelstellingen zijn wel in de vorm van leerdoelen vastgelegd, waarover volgens de formats wordt gerapporteerd. Uit de rapportages van de bedrijven is soms wel, maar lang niet altijd duidelijk wat nu de vorderingen van de klant zijn. Is bijvoorbeeld de vermelding dat de klant meer zelfvertrouwen heeft gekregen een indicatie dat de klant vooruit gaat en het bedrijf het goed deed? Ook kan de klantmanager moeilijk waarnemen of de klant het bedoelde maximum van 20 uur per week vrijwilligerswerk uitvoert en als dat minder is, wat daarvan de reden is. Hij/zij moet erop vertrouwen dat het re-integratiebedrijf dit controleert en de reden rapporteert waarom dit minder is. Als dit inderdaad wordt gemeld is er geen resultaatverplichting voor het bedrijf om de klant meer uren te laten werken. Succesverhaal Een vereenzaamde man (170 kilo) heeft een bijstandsuitkering en veroorzaakt wekelijks grote overlast in de buurt wanneer hij zijn schuldeisers de straat uitvloekt. Voor 3000 euro zet het re-integratiebureau in het eerste jaar: • een diëtiste en bewegingsconsulent in die het gewicht terugbrengt naar 120 kilo; • saneert met behulp van gemeente en schuldhulpverlening de schuld. Het bureau noemt dit alles een succes, omdat er een stap op weg naar werk is gezet. In het tweede jaar wil het bureau de man een vrachtwagendiploma laten halen. Uit onze dossierstudie komt bijvoorbeeld naar voren dat een klant na een jaar nog steeds maar één middag in de week vrijwilligerswerk doet. Het is dan lastig voor de klantmanager om vast te stellen of hierbij sprake is van een succes. Nog lastiger is het voor de klantmanager om bij uitval van de klant vast te stellen of het re-integratiebedrijf hier debet aan is geweest. Nu hoeft dat ook niet want contractueel bestaat er ‘geen aan het bedrijf verwijtbare uitval’.
TNO rapport | 2007.391|12085
2.3.9
20
Mening van de Cliëntenraad De Cliëntenraad van de Sociale Dienst Drechtsteden overlegt periodiek met de Dienst. Daarbij ontvangen zij klachten van klanten. Wat betreft De Brug gaan die het meest over het aanbod van vrijwilligerswerk door re-integratiebedrijven. Hieronder noemen we enkele aandachtpunten die de raad op basis van klachten signaleert: Betere uitleg Klanten die in het bestand van de gemeente zitten en al vrijwilligerswerk doen (geen Brug traject maar 'gewoon' vrijwilligerswerk) worden door consulenten van de Brugbedrijven benaderd om van dat vrijwilligerswerk een Brugtraject te maken. Dat is volgens de Cliëntenraad (CR) niet juist. Het betekent dat aan de instelling, waar de klant (soms al jaren) vrijwilligerswerk uitvoert, gevraagd wordt formulieren in te vullen, leerdoelen te controleren en deze te bespreken met consulenten. Dit wordt door klanten en vrijwilligersorganisaties dan als heel vreemd ervaren. Klanten worden nu lastig gevallen en snappen niet waar dit goed voor is. Dat vraagt om een betere uitleg naar de klant. Afstemming In tegenstellingen tot dossiersgegevens constateert de Cliëntenraad dat het aantal van 20 uren vrijwilligerswerk erg strak wordt gehanteerd. Dit zou volgens de raad negatieve gevolgen hebben voor mensen met zorgtaken, bijvoorbeeld voor kinderen of bij mantelzorg. Conflict met mantelzorg Een mevrouw zorgt al jaren voor haar moeder. Hiermee is ze een behoorlijk aantal uren per week bezig. Ze is in een vrijwilligerstraject geplaats waar ze 20 uur moet gaan werken. Ze geeft aan dat ze in eerste instantie 15 uur wil werken zodat ze één en ander aan zorg voor haar moeder kan regelen. Dit kan niet. Dit levert veel spanningen op voor mevrouw en komt niet ten goede van haar traject. Onderwijs Volgens het bestek wordt binnen De Brug aan de doelgroep geen scholing aangeboden. De Cliëntenraad blijft er bij de gemeente op hameren dat zij klanten naast een trajectaanbod meer bagage meegeven in de vorm van onderwijs. ‘Als dat niet gebeurt dan zijn degenen die aan het werk komen als eerste de dupe wanneer de arbeidsmarkt weer verzadigd is’. Ook sommige consulenten van de re-integratiebedrijven zeggen graag vaker scholing te willen aanbieden. Volgens de Sociale Dienst is het weldegelijk mogelijk om voor deze doelgroep een scholingsvoorziening buiten De Brug om aan te vragen. Een aanvraag ook daadwerkelijk toekennen kan makkelijker gemaakt worden aldus beleidsmedewerkers. Experiment De CR zet verder vraagtekens bij de kwaliteiten van sommige re-integratiebedrijven. De bedrijven zouden niet in staat zijn de Brugklanten te begeleiden omdat zij daartoe de specifieke vaardigheden niet hebben. Door de CR wordt met name Sagenn een aantal keren genoemd als een bedrijf wat hier niet op aansluit. Het beeld wat nu bestaat bij de CR is dat klanten standaard een soort sollicitatietraining krijgen en vervolgens zelf vacatures voor vrijwilligerswerk moeten uitzoeken. Hier zou de CR veel klachten over hebben gekregen van klanten (overigens niet alleen met betrekking tot De Brug). Volgens onze waarnemingen geldt dit alleen voor de bedrijven met een meer groepsgerichte benadering (zie ook paragraaf 2.5.3 Begeleiding).
TNO rapport | 2007.391|12085
21
De CR realiseert zich dat de budgetten die nu zijn vastgesteld ook weinig ruimte bieden aan de re-integratiebedrijven om op maat, individueel en intensive begeleiding aan te bieden. De meeste re-integratiebedrijven bevestigen dit ook zelf. De CR is daarom voorstander van een experiment waarbij een groep klanten door een op de doelgroep gespecialiseerd re-integratiebedrijf intensief op maat begeleid wordt. Hieraan worden dan ruime budgetten en heldere resultaatafspraken verbonden. Dit om vast te stellen of het inderdaad loont om maatwerk te leveren bij deze klanten, zodat het hen verder brengt op de ladder en uitval voorkomt. De raad is van mening dat hier ook geld voor is want de werkloosheid is in de Drechtsteden aanzienlijk gedaald. Voorbeeld van succes Een Antilliaanse dame is eind veertig en heeft fysieke problemen, waaronder rug en schouderklachten. Zij heeft nog nooit gewerkt in Nederland. De klantmanager meldt haar vanuit het zittend bestand direct aan voor vrijwilligerswerk en schat haar kansen op regulier werk laag in. Tijdens de intake door het rib wordt duidelijk dat mevrouw het prettig vindt om met mensen om te gaan en graag praat. Voor haar wordt in een gezondheidsbedrijf een baliefunctie gecreëerd waar zij een ontvangst en verwijsfunctie heeft. De eerste tijd gaat het goed, maar na een paar weken verdwijnt het enthousiasme. In de begeleidingsgesprekken komt aan de orde dat ze zich verveelt en te weinig te doen heeft. Met de oudere mensen die langs haar balie komen zou ze wel wat langer willen praten…. Dit brengt de begeleider van het re-integratiebedrijf op het idee om contact op te nemen met MEE. Daar kreeg zij binnen korte tijd een vrijwilligerswerkplek. Ze begeleidt ouderen naar het ziekenhuis, de kapper en drinkt een kop koffie met ze. Het gaat erg goed, mevrouw vindt het leuk werk en de mensen waarderen haar aandacht! Een voormalige delinquent (moord) met kort lontje, werkt 20 uur per week als vrijwilliger in prikkel arme omgeving van een kinderboerderij. Na twee jaar krijgt hij ruzie met collega's die daar praktijkstage volgen. Er wordt nu naar een andere vrijwilligersbaan gezocht, bij voorkeur natuurbeheer in de Biesbos. We rekenen de periode dat de man op de boerderij werkte tot het succes van het reintegratiebedrijf. 2.4
Participatiebaan De participatiebaan is in de visie van de Sociale Dienst bedoeld als een maatschappelijk nuttige, gesubsidieerde baan op een laag niveau. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de schoonmaakploegen in de stad, aan werken in een winkel of beveiliging. De verwachting was dat er zelden een werknemer doorstroomt naar regulier werk. De duur van de participatiebaan van drie jaar is gekozen in afstemming met de Wet Flexibiliteit en Zekerheid. In overeenstemming met deze wet de maximering bedoeld om een uitstroomprikkel af te geven. De duur van drie jaar is opgebouwd uit drie maal een jaarcontract met een re-integratiebureau. Deze arbeidsovereenkomst belemmert de uitstroom niet als uit de jaarlijkse evaluatie blijkt dat doorstroom naar Agu of regulier werk mogelijk is. De gesubsidieerde banen houden verder maatschappelijk nuttige functies in stand met werkzoekenden die door persoonskenmerken niet geschikt zijn voor andere instrumenten. Deze plaatsen kunnen bijvoorbeeld overlast voorkomen. De arbeidsverhouding tussen werkgever en werkzoekende maakt immers begeleiding op houding, gedrag en taalontwikkeling mogelijk. Aanwezigheid wordt in
TNO rapport | 2007.391|12085
22
de participatiebaan niet afgedwongen via het afstemmingsbeleid en uitvoeringsprotocol, maar via het reguliere arbeidsrecht. De werkzoekende op een participatiebaan heeft namelijk een arbeidsovereenkomst met het re- integratiebedrijf. De Sociale Dienst wees de re-integratiebedrijven nadrukkelijk op de mogelijkheid om arbeidsplaatsen die vroeger werden ingevuld met ID-banen en WIW-banen te gaan gebruiken voor participatiebanen. De hoogte van de loonkostensubsidie is 50%, voor een gehandicapte werknemer 60%14. Het is de bedoeling dat de werkzaamheden 32 uren per week worden uitgevoerd of zoveel meer als nodig om met het loon boven het uitkeringsniveau uit te komen. Er mag niet meer loon worden verstrekt dan maximaal 105% van het wettelijk minimum loon. De kosten voor de gemeenten bestaan uit subsidie en begeleidingskosten (zie hoofdstuk 3, paragraaf 3.5)15. 2.4.1
Andere eisen aan de uitvoerders volgens bestek Behalve de bovengenoemde en de algemene eisen aan de Brugtrajecten zijn er een aantal bijzondere eisen aan de trajecten waar we in deze evaluatie aandacht aan besteden. De opdrachtgever stelt de volgende eisen aan de Dordtse participatiebaan: • iedere werkzoekende wordt geaccepteerd; • de klant heeft geen uitkering meer; • werkzaamheden worden bij de aanbieder uitgevoerd of in onderaanneming; • de eerste maand is een ‘proefmaand, ‘waarin de klant werkt met behoud van uitkering; • de klant moet door de aanbieder worden begeleid op houding, gedrag en taalontwikkeling.
2.4.2
Aanmelden De Participatiebanen werden door drie re-integratiebedrijven uitgevoerd: Hudson, het Buurt Service Team (BST) en De Hoop. Het contract met Hudson is tussentijds op verzoek van de uitvoerder beëindigd. Aanvankelijk zou Hudson de meeste plaatsen leveren, namelijk 80. Zij konden echter nauwelijks plaatsen realiseren voor de tientallen klanten die daar zijn aangemeld. De Hoop levert slechts 20 plaatsen en is gevraagd deze uit te breiden. De Hoop staat voor evangelische verslavingszorg en richt zich binnen De Brug speciaal op werkzoekenden waarbij er sprake is van meervoudige problematiek, met name verslavingsproblemen en schulden. Hierbij is het van belang dat de werkzoekenden respect hebben voor christelijke levensvisie van De Hoop en weten om te gaan met de regels die op het terrein gelden, zoals niet roken. Een succesfactor is dat De Hoop zelf commerciële activiteiten ontplooit. Naast winkels beheert De Hoop onder meer productiebedrijfjes waar hun klanten leren en werken. Zonder het zelf zo te benoemen is hier dus sprake van 'Sociale economie'. Een andere succesfactor is dat zij hun klanten zelf selecteren uit de groep die succesvol een versla14
15
Bij deze hoogte zijn gemeenten vrijgesteld van de verplichting een samenvatting van de (loonkosten-) subsidieregeling zoals vastgelegd in de EU- re- integratieverordening op te sturen naar de Europese Commissie en jaarlijks de Commissie een verslag te overhandigen over de toepassing van de verordening werkgelegenheidssteun. De participatiebaan mag niet verward worden met een Agu detacheringsbaan, waarbij ook gebruik wordt gemaakt van loonkostensubsidie. De Participatiebaan is in tegenstelling tot de Agu slechts toegankelijk voor werkzoekenden zonder direct uitstroomperspectief. Het zijn gecreëerde plekken zonder uitstroomperspectief. Bovendien moet bij gesubsidieerd werk in De Brug op de doelgroep toegesneden begeleiding aanwezig zijn.
TNO rapport | 2007.391|12085
23
vingstraject bij De Hoop afronden. Voor de Sociale Dienst heeft dit als nadeel dat er geen klanten van buiten De Hoop kunnen worden geplaatst. BST kreeg (daarom) de meeste van de in totaal 90 aanmeldingen. Er stroomden daadwerkelijk ongeveer 56 in, waarvan ongeveer 33 een contract hebben. Omdat de Sociale Dienst zeer tevreden is met de prestaties van De Hoop spraken wij in het kader van de evaluatie van De brug alleen met BST. In 2006 spraken wij met Hudson16. Volgens de medewerkers van Hudson hadden zij geoffreerd voor de participatiebanen in de veronderstelling dat zij dan ook de trajecten voor vrijwilligerswerk mochten uitvoeren. Met het in dienst nemen van klanten en detacheren hebben zij namelijk geen ervaring. 2.4.3
Intake Het Buurt Service Team biedt participatiebanen aan voor klanten die gezond zijn van lijf en leden en jonger zijn dan 42 jaar. Dit strookt waarschijnlijk wel met het werkaanbod, maar is niet in overeenstemming met bestek en contractafspraken. Daarin staat dat alle werkzoekenden geaccepteerd worden. Tijdens en na aanmelding door de dienst vallen dan ook veel klanten uit (zie hoofdstuk 3, uitval). BST noemt zelf twee knelpunten: klanten worden aangemeld waarvan BST al vermoedt dat het niet gaat lukken vanwege fysieke problemen die klanten hebben. Anderzijds worden vrouwen per definitie niet doorgestuurd omdat zij de fysieke belasting niet aankunnen (volgens de klantmanager). Een meer objectieve meting van de vaardigheden en geschiktheid van de klant voorafgaande aan de intake door het bedrijf zou volgens BST effectiever zijn. BST is wel op zoek naar meer ‘vrouwherkenbare’ activiteiten in het kader van participatiebanen.
2.4.4
Werkaanbod BST biedt onder meer werk aan in de glastuinbouw. De vraag of dit als maatschappelijk nuttig werk is bespreken we in hoofdstuk 3. Ook bieden zij bouwwerkzaamheden op basis van aangenomen werk. Zij leveren dan zelf een bedrijfsleider/begeleider en een professionele stukadoor. Deze voert dan met een paar klanten werkzaamheden uit op locatie. Ook verrichten zij ‘wijkwerkzaamheden’ in eigen beheer. Daarvoor heeft BST begeleiders in de wijk in dienst. Zij begeleiden klanten verdeeld over drie locaties in Dordrecht. BST biedt veel structuur en is van mening dat een enigszins strakke hand nodig is om klanten op traject te houden. Met hun dienstenprogramma geven ze hier inhoud aan (schuldsanering, Nederlandse taal, werknemersvaardigheden). Klanten krijgen een contract met een proeftijd van een maand. Uitval in de eerste maand wordt volgens BST grotendeels veroorzaakt door fysieke problemen die tijdens het traject alsnog aan de orde komen. De productiviteit van de klanten ligt gemiddeld op 50-60% van het wettelijk minimumloon17. De participatiebaan zoals die nu aangeboden wordt gebaseerd op de voorwaarden van het gemeente bestek is volgens BST daarom niet haalbaar. De intensieve begeleiding die noodzakelijk is voor de klanten kost meer tijd en geld (Zie hoofdstuk 3, kosten en de bijlage Berekening door BST). Met de huidige financiering is volgens
16 17
Dit was in het kader van de evaluatie van De Springplank, zie De Vos en Fermin 2006b. Het betreft hier een percentage van de brutoloonkosten, inclusief 8% vakantiegeld, maar exclusief werkgeverslasten, zoals Sociale lasten, arbodienst en bonussen. Vandaar de klachten over onvoldoende loonkostensubsidie (zie hoofdstuk 3).
TNO rapport | 2007.391|12085
24
BST niet veel meer resultaat haalbaar. Opvallend is dat BST een hoog percentage uitstroom heeft naar regulier werk. 2.4.5
Mening van de cliëntenraad Over participatiebanen en praktijkstage ontvangt de raad weinig klachten. De Cliëntenraad denkt dat dit komt omdat mensen 'er niet onderuit kunnen komen'. Ze moeten wel meewerken anders wordt de uitkering stopgezet. Een aandachtspunt is volgens de CR dat klanten beter geïnformeerd moeten worden over de gemeentelijke voorzieningen waar zij gebruik van kunnen maken als ze met een participatiebaantraject in loondienst treden. Zij verdienen dan maximaal 105% van het minimumloon. Daardoor kunnen allerhande aan de uitkeringgerelateerde subsidies komen te vervallen, zoals huursubsidie of tegemoetkoming van zorgkosten. ‘Klanten weten hier te weinig van, weten de weg niet te vinden, maar hebben hier wel recht op en zeker gezien hun financiële situatie ook behoefte aan.
2.5
Praktijkstage De Praktijkstage dient te worden ingezet als de werkzoekende extra training nodig heeft (zoals dagritme, omgaan met leidinggevenden etc.) om een participatiebaan of vrijwilligerswerk aan te kunnen. De begeleidingsnoodzaak moet dus groter zijn dan waar de participatiebaan of het vrijwilligerswerk in voorziet. De Praktijkstage wordt vanaf 1 januari 2006 door vier re-integratiebedrijven uitgevoerd; Fourstar, Sagenn, SPA en De Plint. Bij deze bedrijven zijn ruim 70 klanten daadwerkelijk ingestroomd. Vanaf 1 januari 2007 is Salza uit Zwijndrecht hieraan toegevoegd. Deze kreeg in die periode relatief veel klanten aangemeld, naar schatting 30. In het kader van de evaluatie van De Brug spraken wij medewerkers van Fourstar, Sagenn, Salza en SPA. Vanwege een eerdere evaluatie bezochten we in 2006 De Plint. Over De Plint is de Sociale Dienst in de regel tevreden vanwege het brede en gespecialiseerde aanbod. Veel klanten van De Plint hebben een arbeidshandicap en de werplekken zijn daarop aangepast. Ook ServicePunt Arbeid (SPA) richt zich vooral op klanten met een arbeidshandicap die vaak samenhangt met psychosomatische klachten, vaak in relatie met verslavingsproblemen. Het Boumanhuis en De Grote Rivieren stonden aan de wieg van SPA. Ook De Plint en Salza komen voort uit non-profit (gesubsidieerde) organisaties die als gevolg van de WWB een re-integratiebedrijf inrichtten. Fourstar en Sagenn hebben duidelijk een meer commerciële achtergrond.
2.5.1
Eisen aan de uitvoerders volgens bestek De praktijkstage is volgens het bestek van de sociale dienst bedoeld als een leertraject, gekoppeld aan activiteiten. Na een intake door het re-integratiebedrijf wordt de werkzoekende een zogenaamde snuffelstage aangeboden waaraan een dagdeel praktijkgerichte begeleiding/scholing wordt gekoppeld. De snuffelstage duurt ten hoogste zes maanden. Hier zouden de deelnemers ervaring moeten opdoen met vele vormen van werk in diverse branches, zoals in de horeca, administratie, verzorging, detailhandel, groenvoorziening, veiligheid en schoonmaakbranche. De begeleiding van de deelnemers vindt zowel groepsgewijs als individueel plaats, en is gericht op persoonlijke vaardigheden, nodig in arbeidssituaties. Na zes maanden wordt door het re-integratiebedrijf een advies uitgebracht of de cliënt mogelijk geschikt is voor vrijwilligerswerk, een participatiebaan, de springplank, of toch een ontheffing van de arbeidsplicht moet krijgen. Van de uitvoerder wordt verwacht dat ziekteverzuim en ongeoorloofd verzuim wordt bijgehouden. Ziekte moet worden begeleid
TNO rapport | 2007.391|12085
25
door een erkende arbodienst. Dit traject valt onder het afstemmingsbeleid. Ongeoorloofde afwezigheid dient te worden gemeld aan de klantmanager die daar vervolgens consequenties aan verbindt voor de hoogte van de uitkering. Behalve de bovengenoemde en de algemene eisen aan de Brug trajecten zijn er een aantal bijzondere eisen aan de trajecten waar we in deze evaluatie aandacht aan besteden. De opdrachtgever stelt de volgende voorwaarden aan de praktijkstage: • omvat zes dagdelen per week (maximaal); • de stageplek is zo ingericht dat de werkzoekende in staat wordt gesteld voldoende ervaring op te doen; • de stageplek dient in Dordrecht of de regio gecreëerd te worden. 2.5.2
Aanmelding en intake De klantmanagers uit Dordrecht melden in ruim een jaar tijd ongeveer 100 klanten aan, waarvan slechts 72 instroomden18. Dit laatste is beduidend lager dan de 100 die De Dienst had verwacht (Zie hoofdstuk 3, instroom). Vertegenwoordigers van twee reintegratiebedrijven, namelijk SPA en Fourstar, merken op dat zij in 2007 nauwelijks respectievelijk geen aanmeldingen kregen voor een praktijkstage. Fourstar kreeg ook vorig jaar weinig aanmeldingen. Hierdoor komt het aanbod van Fourstar in gevaar. Als slechts een beperkt aantal klanten deelnemen kunnen zij de faciliteiten en begeleiding van de praktijkstage niet langer realiseren. Salza kreeg in 1 jaar daarentegen veel aanmeldingen voor praktijkstage (90) en accepteert iedereen. De klanten worden voornamelijk aangereikt door de klantmanagers uit Zwijndrecht.
2.5.3
Begeleiding De bedrijven die praktijkstage aanbieden trachten zo goed als mogelijk te voldoen aan de hierboven genoemde eisen omtrent begeleiding. Zij bieden een begeleidingsprogramma dat aandacht besteedt aan het goed in beeld krijgen van de klant. Hier nemen we twee varianten waar: 1. Bedrijven waarbij de nadruk ligt op de individuele benadering in de vorm van persoonlijke gesprekken en combi-interventies (SPA en Salza); 2. Bedrijven waarbij de nadruk ligt op groepsgerichte benadering in de vorm van een werkervaringstrainingsprogramma (Fourstar met ‘talentenjacht’; Sagenn met ‘Kijk op maatschappij of ‘KOM-training’). De re-integratiebedrijven onderkennen dat intensieve begeleiding belangrijk is. 'Het gaat om kwetsbare mensen die zichzelf gaan ontdekken. Dat gaat met ‘ups en downs’. Het op tijd bijsturen voorkomt terugval en bespaart een hoop ellende!' Intensieve begeleidingstijd kost consulenten veel meer tijd dan zij vooraf hadden ingeschat. Dat geldt met name voor de bedrijven die inzetten op groepstraining. Naast de groepsgerichte activiteiten is namelijk ook veel aandacht nodig voor de individuele noden van de klant.
2.5.4
Combi-interventies De bedrijven bieden zelf een uitgebreid assortiment aan ondersteunende diensten of werken samen met instellingen die dit kunnen bieden. De ondersteunende diensten zouden specifiek zijn toegespitst op de klanten van De Brug. Het aanbod bestaat uit sociale vaardigheidstraining, sollicitatietraining, sportactiviteiten en begeleiding gericht op zelfcontrole. Bij SPA vormt daarbij controle op het gebruik van middelen, het
18
Deze cijfers zijn exclusief Salza.
TNO rapport | 2007.391|12085
26
bespreken van de resultaten en treffen van eventuele consequenties een onderdeel van het programma. De bedrijven ervaren achteraf de geoffreerde trajectprijs als een belemmering om optimaal gebruik te maken van extra ondersteunende zorgdiensten in de vorm van gezondheidstraining of een Homecoach. 2.5.5
Aantal uren Het uitgangspunt van zes dagdelen per week wordt voor veel klanten niet gerealiseerd. Dit speelt vooral in het begin van het traject wanneer de klant moet wennen aan het ‘gewone’ dagritme. Om deze klanten voldoende uren te laten draaien moeten trajectbegeleiders consequent handelen en veel creativiteit tonen en dat kost veel tijd. Succesverhaal Met een klant die het heel moeilijk vond om op tijd te komen was afgesproken dat hij zes dagdelen moest komen om te werken en een training te volgen. Zolang hij maar kwam werken maakte het de consulent niet uit hoe laat hij kwam. In het begin kwam hij niet om half negen maar om 10.00 uur en soms 10.30 uur. Na twee weken was hij iedere dag op tijd, hij kwam erachter dat s’morgens om 8.30 uur koffie werd gedronken en er met elkaar gepraat en gelachen werd. Het tijdig aanwezig zijn was daarna geen probleem meer.
2.5.6
Diversiteit aan werkaanbod De afzonderlijke re-integratiebedrijven bieden klanten in praktijkstage weinig diversiteit in werk en taken. Gezamenlijk bieden zij echter een palet aan activiteiten. Dat kan betekenen maatschappelijke dienstverlening in de vorm van buurtwerk, peuterspeelzalen en sportverenigingen. SPA biedt onder meer plaatsen aan in kleine winkels met tweedehandskleding in de stad. Ook biedt SPA plaatsen in De kringloopwinkel waar klanten diverse vormen van werkervaring opdoen19. De Kringloopwinkel is een uniek samenwerkingsproject tussen het Davinci college, het Boumanhuis en SPA. Een geheel andere aanpak ontwikkelde Fourstar in het Arbeid Training Centrum (ATC). Daar koppelt men praktijkstage aan de vraag uit de markt. Het ATC wordt nu echter nauwelijks benut (door 2 man) vanwege het uitblijven van aanmeldingen (vanaf 1-1-2006 tot tweede kwartaal 2007 rond de 22 aanmeldingen in plaats van 50 per jaar). Fourstar heeft in andere gemeenten wel voorbeelden van succesvolle projecten waarin praktijkstages gekoppeld worden aan de vraag uit de markt. Bijvoorbeeld een callcenter project en een schoonmaakproject.
2.5.7
Begeleiding Het éne re-integratiebedrijf begeleidt meer sturend bij de keuzes van de klant van de werkzaamheden en stuurt op werkzaamheden die blijkens de intakegegevens goed passen bij de klant. Het andere bedrijf laat de klant meer experimenteren. Meer sturing zorgt dat klanten gericht op gang komen. Zelf laten kiezen bevordert dat de klant veel uitprobeert. Het zou interessant zijn om na te gaan in welke van de gevallen klanten snel haken als het even niet mee zit.
19
Dat is een nieuwe ruimte die men inricht voor de Kringloopwinkel en waarvan het beheer bij de Bouman ligt; (vandaar Bouplaats!).
TNO rapport | 2007.391|12085
27
2.5.8
Voldoende werkervaring Praktijkstage biedt de klant allereerst de mogelijkheid werkritme op te bouwen en duidelijkheid te krijgen over wat hij/zij graag doet. Vervolgens kan de klant ervaring op doen met taken en werkzaamheden. Aandachtspunt hierbij is (opnieuw) dat het hier gaat om een kwetsbare groep mensen die nooit of ‘al heel lang geen werk verrichten’. Re-integratiebedrijven signaleren dat het overgrote deel van de klanten psychosociale en privé problemen heeft. Dit vormt een belemmering voor de effectiviteit van trajecten. De ervaringen van de reintegratiebedrijven is dat het veel tijd kost om alle belemmeringen naar boven te halen en op te lossen. Deze tijd gaat in de zes maanden die men heeft ten koste het experimenteren met werkzaamheden en het opdoen van werkervaring. Het gevolg kan zijn dat tijdens de praktijkstage voornamelijk wordt gewerkt aan het oplossen van belemmeringen en problemen in plaats van het actief onderzoeken wat de mogelijkheden zijn van de deelnemer op de arbeidsmarkt.
2.5.9
Doorstroom advies Na de praktijkstage krijgt het grootste deel van de klanten het advies vrijwilligerswerk. Participatiebanen zijn slechts twee keer geadviseerd. Waarschijnlijk omdat het aanbod van participatiebanen beperkt is. Zoals eerder besproken is het aanbod van BST voornamelijk geschikt voor mannelijke klanten tot 42 jaar ‘gezond van lijf en leden’. Doorverwijzen naar De Hoop is vanwege de Christelijke inslag voor de meeste klanten geen reële optie.
2.5.10
Succesvolle resultaten Er zijn voldoende voorbeelden van klanten die met behulp van praktijkstage weer deelnemen aan de maatschappij en het arbeidsproces. Deze successen staan of vallen ook hier weer met intensieve begeleiding. Combi-interventies zijn hierbij vaak succesvol. De klantmanagers, zoals uit Zwijndrecht, vinden praktijkstage een effectief middel om een goed beeld te krijgen van de klant. Succesverhaal Een klant met een verleden in de verslavingszorg wordt aangemeld voor praktijkstage. Bij aanvang wil hij niets en vertoont weerstand. Hij ervaart het 'op traject gaan' in eerste instantie als ‘uit zijn sociale omgeving getrokken worden’. De klant heeft een behoorlijke status in de wijk waar hij woont, al is dit niet voor alle buurtbewoners even plezierig. Hij zorgt nogal eens voor overlast. Met veel geduld en vasthoudendheid van de trajectbegeleider wordt hij toegankelijker en vertelt meer over zichzelf. Zijn interesses worden gevonden in geschiedenis en in oorlogen in het bijzonder. Dit brengt hem op het spoor van het verzetsmuseum vlak bij hem in de buurt. Hij neemt zelf contact op voor een afspraak en wordt vervolgens begeleid en bemiddeld door zijn trajectbegeleider. Momenteel doet hij klussen voor het museum en heeft het erg naar zijn zin. Er is ook een positief effect en impact in de buurt waar hij woont. Daar ziet men dat mensen kunnen veranderen en dat een uitkering niet langer vrijblijvend is.
TNO rapport | 2007.391|12085
2.6
28
Samenwerken met gemeenten, re-integratiebedrijven en arbodiensten Succes en faalfactoren, risicomomenten Re-integratiebedrijven communiceren ieder op hun eigen wijze met de gemeente en onderling over de deels onvermijdelijke risico’s en knelpunten. Wij gaan in deze paragraaf nader in op wat de keten doet om deze op te lossen en bepalen de succes- en faalfactoren en de risicomomenten in de procesgang. Vragen die onder deze noemer vallen zijn: • Wat zijn de belemmeringen en knelpunten in de uitvoering van de producten door de re-integratiebedrijven? • Wat zijn risicomomenten en risicofactoren in de horizontale en verticale ketensamenwerking met de sociale dienst en/of andere partijen zoals reintegratiebedrijven, scholingsinstellingen (DaVinci College) en werkgevers? • Wat zijn, gelet op het beleidsdoel (doorbreken van sociaal isolement door maatschappelijk nuttige activiteiten), succes- en faalfactoren in de uitvoering? Om antwoord te geven op bovenstaande vragen geven we een overzicht van waargenomen aandachtspunten in het proces van de Brug en de samenwerking hierin tussen Drechtsteden en de re-integratiebedrijven.
2.6.1
Aanmelding en intake Aanmelding en intake verlopen over verschillende schijven. Een nieuwe klant die door de dienst wordt opgeroepen krijgt in een re-integratieproces te maken met verschillende personen die hem beoordelen. Deze werken bij het CWI, Sociale dienst Drechtsteden, re-integratiebedrijven, en eventueel keuringsbureaus voor de medische diagnostiek. In de uitvoering blijkt dat ieder zijn eigen instrumenten en werkwijze hanteert. Daarbij speelt het referentiekader van de medewerker en de ervaring met de klantengroep een belangrijke rol in de intake. Dit draagt bij aan een hoge mate van subjectiviteit in de intakefase. Dit vereist veel kennis van de klantmanager over assessment en het proces. Hij/zij dient de regie te voeren over het re-integratieproces. De taakverdeling tussen de ketenpartners van De Brug zijn op papier helder. Dat geldt ook voor verschillen tussen de instrumenten. In de praktijk voeren de ketenpartijen taken (soms noodgedwongen) anders uit. Uit eerder onderzoek is bekend dat het CWI nieuwe klanten doorstuurt zonder het recht op uitkering of de afstand tot de arbeidsmarkt in voldoende mate vast te stellen. Vervolgens doet de klantmanager dit terwijl het de taak is van het CWI en/of het re-integratiebedrijf. Soms is de onderlinge informatie uitwisseling niet eenduidig en worden instrumenten vooral ingezet op basis van voorkeur van de klantmanagers in combinatie met hun voorkeur voor een reintegratiebedrijf.
2.6.2
Begeleiding De begeleiding van de klanten die in aanmerking komen voor de Brug vraagt meer en veel intensievere individuele begeleiding dan door sommige re-integratiebedrijven werd verwacht. Het gaat om maatwerk en het intensief volgen van de ontwikkeling van werkvaardigheden én zelfstandigheid van de klant. Sommige klanten kunnen zichzelf en huisgenoten nauwelijks goed verzorgen of de financiën van hun huishouden regelen. Daardoor kunnen zij niet de benodigde werkervaring op doen in de door de reintegratiebedrijven geboden activiteiten. Over de problemen waarvoor de reintegratiebedrijven hierdoor komen te staan wordt door hen niet of te laat gecommuniceerd met de gemeente. Dit leidt tot onnodige uitval van klanten.
TNO rapport | 2007.391|12085
29
2.6.3
Rapportages De hoeveelheid formulieren wordt door de re-integratiebedrijven als belemmerend ervaren in plaats van als ondersteunend om de voortgang te bewaken. Toch is er behoefte aan regelmatig afstemmen met de gemeente. Consulenten willen graag kunnen 'schakelen op het moment dat het gezien de situatie van de klant nodig is'. Zij wijzen erop dat de mogelijkheid om extra ondersteuning in te zetten nu beperkt is vanwege financiële redenen. Bijvoorbeeld het aanbieden van meer dan één training of het aanbieden van een homecoach zou ook financieel mogelijk moeten worden gemaakt. De Sociale Dienst erkent dit evenwel en zegt daartoe ook bereid te zijn. Waarom dat dan niet gebeurd is niet duidelijk.
2.6.4
Te kort aan participatiebanen Iedereen is het er over eens dat er momenteel te weinig participatiebanen zijn met (daardoor) een beperkte variatie. De plaatsen die bij BST aanwezig zijn blijken alleen voorbestemd voor klanten die ‘gezond van lijf en leden’ zijn. De Hoop stelt weer andere eisen zoals genoemd in paragraaf 2.4.2. In zijn algemeenheid zijn er te weinig geschikt banen voor vrouwen. Vrouwen vormen het overgrote deel van de doelgroep van De Brug20. Dit draagt bij aan het relatief groot aantal aanmeldingen van vooral vrouwen voor Vrijwilligerswerk. Intensieve praktijkstage is bedoeld als een tussenstap voordat verwezen wordt naar vrijwilligerswerk of participatiebaan. Omdat doorverwijzing naar participatiebanen nauwelijks mogelijk is achten sommige klantmanagers de praktijkstage overbodig en ligt direct doorverwijzen naar vrijwilligerswerk meer in de rede. Daarbij werd aan sommige klantmanagers gezegd dat de praktijkstage een relatief duur instrument is en dat is meegenomen in overwegingen om direct door te verwijzen naar vrijwilligerswerk. Vervolgens klagen de re-integratiebedrijven dat zij veel klanten krijgen die niet geschikt zijn voor het vrijwilligerswerk en die daarom uitvallen. Juist voor deze klanten was ook het voortraject van de praktijkstage bedoeld. En ten slotte verwijzen de aanbieders van vrijwilligerswerk niet door naar participatiebanen, zoals de bedoeling is. Dit alles draagt bij aan het onvoldoende benutten van de afgesproken capaciteit van de re-integratiebedrijven met stageplaatsen en het overbenutten van vrijwilligerswerk. Ook komt hierdoor het idee De Brug onvoldoende tot uiting. Intussen werkt de Sociale Dienst aan de invoering van een nieuwe loonkostenregeling voor de duur van 1 jaar. De uitvoering zal worden uitbesteed aan (waarschijnlijk) bedrijven die ook andere Work First-trajecten uitvoeren in de Drechtsteden.
2.6.5
Case load De caseload van de klantmanager is van een omvang dat zij klanten soms een half jaar al in hun bestand hebben, maar deze nog niet hebben kunnen oproepen. Klanten blijven dan in het bestand zonder ontheffing en zonder activering. Daarbij komt dat de reorganisatie en oprichting van de Sociale Dienst Drechtsteden ook veel aandacht en tijd van de klantmanagers vergde. Klantmanagers geven ook zelf aan dat het bijeenbrengen van vijf culturen die in één gebouw moeten samenwerken lijkt te slagen, maar veel tijd en energie kostte. De communicatie met de reintegratiebedrijven over de klanten is hierdoor soms in de knel gekomen en ook het aantal aanmeldingen verminderde. 20
In 2006 was naar schatting ruim 55 % van het bestand van de Sociale Dienst vrouw. Van degenen met een traject aanbod was 55% man. Zie De Vos en Fermin 2006, Prestaties van het reintegratiebedrijf.
TNO rapport | 2007.391|12085
30
2.6.6
Maatschappelijk nuttige activiteiten De medewerkers van re-integratiebedrijven hebben allemaal hun eigen interpretatie van wat onder maatschappelijk nuttige activiteiten valt. Daardoor wordt het communiceren over resultaten een lastige zaak. Sommige bedrijven verwijzen naar de ontwikkeling die de klant doormaakt: wanneer een klant zijn gevoel van eigenwaarde vergroot vinden wij dat maatschappelijk nuttig. Of: Wanneer we de belemmeringen van een klant kunnen oplossen dan is dat een heel goede bijdrage aan de maatschappelijke baten kant. Ook klantmanagers zeggen: Maatschappelijk nuttig is als we in staat zijn iemand op traject te zetten met zicht op een vaste baan. Anderen benadrukken dat de samenleving er van moet profiteren: Activiteiten aanbieden waar vraag naar is, is voor ons maatschappelijk nuttig.
2.6.7
Samenwerking met ketenpartners Een belangrijke voorwaarde van de Sociale Dienst is dat de aanbieder vorm geeft aan de samenwerking en de communicatie met de opdrachtgever en andere ketenpartners. Zowel horizontale samenwerking met bedrijven die hetzelfde traject aanbieden als verticale samenwerking met bedrijven die vervolgtrajecten bieden moeten het uiteindelijke resultaat van De Brug verbeteren. We constateren dat met name de meer commerciële bedrijven aangeven vanuit concurentie-overwegingen niet met andere bedrijven te willen samenwerken. De meer op 'individuele zorg' gerichte bedrijven werken veel vaker samen met ketenpartners. Hierdoor vallen ze ook meer in de smaak bij de medewerkers van de Sociale Dienst.
2.6.8
Oordeel TNO over procesgang In hun procesgang voldoen de bedrijven, zij het met kanttekeningen, aan de afspraken welke contractueel zijn overeengekomen. De kanttekeningen betreffen de kwaliteit van het werkaanbod, het door de klant gewerkte aantal uren, de kwaliteitsborging bij de bedrijven en de bruikbaarheid van de adviezen voor de activering van klanten. Klantmanagers beoordelen de resultaten van de bedrijven opvallend verschillend, maar gemiddeld wel voldoende. Op de vragen van de gemeente geven de bedrijven antwoord en de klantmanagers zijn wisselend tevreden met de antwoorden. Voor procesmatige zaken is het monitor overleg een goed forum. Aan het afstemmen en verbeteren van de kwaliteit van het aangeboden werk kan in het overleg tussen de bedrijven en de gemeente meer aandacht worden besteed. Klantmanagers hebben duidelijke voorkeuren en vooroordelen over bedrijven, waarvan de achtergrond wel op ervaring, maar niet op systematische analyse is gebaseerd. Er is bij klantmanagers en ook bij consulenten behoefte aan beter inzicht in de resultaten van de inspanningen van re-integratiebedrijven. Dat mag echter de administratieve lastendruk niet (verder) verhogen.
TNO rapport | 2007.391|12085
3
In- door- en uitstroom, kosten en baten
3.1
Inleiding
31
In dit hoofdstuk bekijken we welke resultaten (outcome) er tot nu toe met De Brug behaald zijn. We onderzoeken hiertoe de feitelijke prestaties van de reintegratiebedrijven. Het gaat zowel om het bruto-effect (instroom, uitstroom, aantal plaatsingen in baan of vervolgtraject etc.) als de toegevoegde waarde (meerwaarde) van de brugtrajecten. In paragraaf 3.2 kijken we eerst naar de gerealiseerde instroom in trajecten en vergelijken dit met de vooraf verwachte instroom. Vervolgens kijkt paragraaf 3.3 naar de uitstroom en doorstroom vanuit De Brug tot nu toe. Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar de verschillende uitstroomredenen. Paragraaf 3.4 gaat in op de baten, die met De Brug gerealiseerd worden. We doen dit met de door de Dienst geformuleerde maatschappelijke doelstellingen in gedachten, zoals het doorbreken van sociaal isolement, sociale activering, het betrekken van inwoners bij de samenleving en het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten. In paragraaf 3.5 wordt stilgestaan bij de kosten die de trajecten met zich meebrengen. Paragraaf 3.6 bevat ten slotte de voornaamste conclusies op basis van de cijfers. 3.2
Verwachte en gerealiseerde ontwikkeling omvang De Brug In deze paragraaf gaan we na, hoe de omvang van De Brug zich sinds de start in 2006 heeft ontwikkeld. We baseren ons hierbij op gegevens uit de monitorverslagen tot en met het eerste kwartaal van 2007. We beginnen echter met de verwachtingen omtrent De Brug voordat deze daadwerkelijk van start ging.
3.2.1
Verwachte omvang In het visiedocument van de Dienst21 wordt aangegeven welke omvang van de Brug verwacht werd. De Dienst ging ervan uit dat in de eerste jaren de instroom van de nieuwe werkzoekenden opgebouwd zou worden met 175 per jaar. Omdat het traject drie jaar duurt, zou vanaf het derde jaar de volledige benutting door nieuwe instroom bereikt zijn. Vanaf het vierde jaar zouden dan uitstroom en instroom elkaar in evenwicht houden. De instroom van het oude, zittende bestand ontwikkelt zich tegengesteld. In het eerste jaar stroomt de volledige relevante groep uit het zittend bestand in De Brug. Na drie jaar zijn al deze personen weer uitgestroomd en is er uitsluitend nog sprake van instroom zittend bestand door uitval uit andere instrumenten. Vanaf het vierde jaar is het volume van De Brug stabiel.
21
De Brug, Sociale activering binnen de Work First methode, Sociale dienst, Mei 2005.
TNO rapport | 2007.391|12085
32
Tabel 3.1 geeft aan hoe de omvang van De Brug verwacht werd zich te ontwikkelen vanaf de start in 2006. Tabel 3.1: verwachte omvang van de Brug. Omvang De Brug 2006 2007 2008 Nieuwe werkzoekenden 175 350 525 Bestaand bestand 500 400 300 Totaal 675 750 835 Bron: De Brug, Sociale activering binnen de Workfirst methode, Sociale dienst, Mei 2005.
2009 525 100 625
Gegeven deze totaalaantallen werd de volgende verdeling over de diverse instrumenten van De Brug verwacht (zie tabel 3.2). Tabel 3.2: verwachte verdeling over de verschillende instrumenten van de Brug. 2006
2007
2008
2009
Arbeidsparticipatie 350 400 425 325 Vrijwillegerswerk 325 350 410 300 Praktijkstage 100 100 100 100 Bron: De Brug, Sociale activering binnen de Workfirst methode, Sociale dienst, Mei 2005.
Aangezien praktijkstages normaliter gevolgd worden voor een van de andere Brugtrajecten, stijgt door de praktijkstages wel het aantal trajecten, maar niet het aantal werkzoekenden dat een traject aangeboden krijgt. 3.2.2
Gerealiseerde omvang Op basis van de kwartaalverslagen geven we hier een beeld van de daadwerkelijk gerealiseerde aantallen trajecten in De Brug. We presenteren de gegevens hieronder in afzonderlijke figuren voor de drie verschillende trajecten. Het aantal gerealiseerde aanmeldingen vergelijken we daarbij steeds met het verwachte aantal aanmelding, zoals hierboven genoemd. Bij de realisatie kijken we, naast de aanmeldingen, ook naar de feitelijke instroom in trajecten. In de praktijk valt een deel van de klanten namelijk uit tussen aanmelding en instroom bij het re-integratiebedrijf. Deze uitval kan de reintegratiebedrijven niet aangerekend worden. Voor een beeld van de gerealiseerde omvang is het beter om naar de feitelijke instroom te kijken, omdat dit klanten betreft waarvoor daadwerkelijk een traject is gestart. Vrijwilligerswerk De aantallen vrijwilligersbanen die gerealiseerd zijn geven we weer in onderstaande figuur 3.1.
TNO rapport | 2007.391|12085
33
Figuur 3.1: Vrijwilligerswerk: aanmelding doelstelling Dienst volgens visie, werkelijke aanmelding en werkelijke instroom 450 400 350 300 250 Aanmelding doel
200
Aanmelding Instroom
150 100 50 0 1ste 2de kw 3de kw 4de kw 1ste Totaal kw kw 2006 2007
Het aantal gerealiseerde aanmeldingen overtreft het verwachte aantal aanmeldingen. Ook als we rekening houden met de uitval voor start van het traject, zien we dat de feitelijk gerealiseerde instroom tot nu toe hoger is dan verwacht. De ontwikkeling over de tijd van het aantal aanmeldingen komt redelijk overeen met de verwachtingen. Vooral in 2006 is er sprake van veel instroom, terwijl in 2007 de instroom op een substantieel lager niveau ligt. Participatiebanen In de volgende figuur 3.2 hebben we de gegevens over aanmeldingen en deelname aan de participatiebanen samengevat. Figuur 3.2: Participatiebaan: aanmelding doelstelling Dienst volgens visie, werkelijke aanmelding en werkelijke instroom 400 350 300 250 200
Aanmelding doel Aanmelding plan
150
Instroom
100 50 0 1ste 2de kw 3de kw 4de kw 1ste Totaal kw kw 2006 2007
TNO rapport | 2007.391|12085
34
Voor de participatiebanen is het beeld beduidend anders dan voor de vrijwilligersbanen. Het aantal aanmeldingen voor de participatiebanen is sterk achtergebleven bij het verwachte aantal. Vanaf de start in 2006 is het aantal aanmeldingen niet echt van de grond gekomen en in de loop van de tijd is het aantal aanmeldingen verder gestagneerd. De daadwerkelijke instroom in de participatiebanen ligt vervolgens nog wat lager door de uitval tussen aanmelding en start van het traject. Oorzaak is het wegvallen van het bedrijf Hudson dat toezegde een jaarlijkse instroom van 80 werklozen te garanderen, maar dit niet waar maakte. Bij BST was de instroom de helft minder dan beoogd. Het quotum van De Hoop is volledig gevuld en zelfs uitgebreid. Praktijkstages Ten slotte presenteren we de gegevens over praktijkstages in figuur 3.3. Figuur 3.3: Praktijkstage: aanmelding doelstelling Dienst volgens visie, werkelijke aanmelding en werkelijke instroom 250
200
150 Aanmelding doel Aanmelding
100
Instroom 50
0 1ste 2de kw 3de kw 4de kw 1ste Totaal kw kw 2006 2007
Het aantal praktijkstages blijft fors achter bij de verwachte aantallen. Opvallend is dat de aanmeldingen voor de praktijkstage in het eerste kwartaal van 2006 de verwachtingen nog overtroffen. Rekening houdend met de uitval voor aanvang van het traject was de feitelijke instroom in de praktijkstages in dat kwartaal ongeveer gelijk aan het verwachte aantal. Vanaf het tweede kwartaal van 2006 is de instroom in de praktijkstages echter continu gedaald en in 2007 bijna tot stilstand gekomen. 3.2.3
Totaalbeeld tot en met eerste kwartaal 2007 De Brug is begin 2006 voortvarend van start gegaan. Het aantal aanmeldingen, met name bij de vrijwilligersplaatsen, was boven verwachting. In de loop van 2006 is het aantal aanmeldingen teruggelopen en begin 2007 wisselt de bezettingsgraad van de drie trajectonderdelen per bedrijf en in de tijd. In onderstaande figuur 3.4 zijn de gegevens samengevat over verwachte en het werkelijk aantal lopende trajecten (ultimo eerste kwartaal van 2007).
TNO rapport | 2007.391|12085
35
Figuur 3.4: Aantal in deel-traject op 1 moment (1ste kwartaal 2007) zoals volgens visie van de Dienst verwacht en werkelijk gerealiseerd 400 350 300 250 Vrijwilligerswerk
200
Participatiebaan Praktijkstage
150 100 50 0 verwacht 1ste kw 2007
werkelijk 2007
Voor alle drie de instrumenten geldt dat het aantal trajecten achterblijft bij de verwachtingen. Alleen het aantal vrijwilligersplaatsen komt in de buurt van wat vooraf werd verwacht. De participatiebanen en praktijkstages vormen slechts een zeer bescheiden deel van het totale aantal gerealiseerde Brug-trajecten. Tijdens ons onderzoek zijn diverse verklaringen genoemd, zoals het ‘WWB-proof’ maken van het WWB-uitkeringsbestand en het grote aantal personen dat na een medisch belastbaarheidsonderzoek tijdelijk volledig arbeidsongeschikt is verklaard. Ook zou de gedaalde deelname aan intensieve praktijkstages er toe leiden dat de doorstroom naar de andere trajectonderdelen lager is dan verwacht. Doordat Hudson gedane beloften niet kon nakomen, is het contract ontbonden en daardoor is het potentiële aanbod van participatiebanen sterk afgenomen. 3.3
Uitstroom uit De Brug In deze paragraaf presenteren we de uitstroomcijfers per trajectsoort. We maken hierbij steeds onderscheid naar de diverse redenen van uitstroom. We baseren ons hierbij op de monitorrapportages van de Dienst. De meest recente monitorrapportage, die beschikbaar was ten tijde van het onderzoek, was het concept over het eerste kwartaal van 2007 van juni 2007.
TNO rapport | 2007.391|12085
36
Onderstaande tabel 3.3 staan de in- en uitstroomcijfers van het Vrijwilligerswerk vermeld. Tabel 3.3: uitstroom uit Vrijwilligerswerk. Aanmeldingen 401 Uitval voor instroom 27 Instroom 374 Uitstroom 97 regulier werk 18 scholing 5 ander brugtraject 3 geen recht op uitkering 17 rechtmatigheidsactie 5 uitval 49 In traject 277 Bron: Workfirstmonitor eerste kwartaal 2007 (concept), Sociale dienst, Juni 2007.
De Vrijwilligersbanen hebben een beoogde looptijd van 3 jaar. Begin 2007 is echter ruim een kwart van het aantal ingestroomde deelnemers sinds begin 2006 al weer uitgestroomd. Bijna de helft van de uitgestroomde deelnemers is tijdens het traject uitgevallen. Dit kan bijvoorbeeld om medische redenen zijn. Ook is er een groep deelnemers, die geen recht (meer) op een uitkering heeft, waardoor het traject beëindigd wordt. Voor 26 personen (ruim een kwart van de uitgestroomde deelnemers) heeft deelname aan het Vrijwilligerswerk echter geleid tot doorstroom naar andere activiteiten, waarvan bij 18 personen sprake is van regulier werk. Dit mag als een bijzonder mooi resultaat worden gezien, gegeven het feit dat van de doelgroep voor het Vrijwilligerswerk vooraf niet gedacht werd dat zij ooit weer regulier werk zouden kunnen vinden. Blijkbaar helpt het Vrijwilligerwerk bij een deel van de mensen om ‘de knop om te zetten’. Tabel 3.4: uitstroom uit Participatiebanen. Aanmeldingen 90 Uitval voor instroom 34 Instroom 56 Uitstroom 20 regulier werk 11 Springplank 2 Vrijwilligerswerk 4 uitval 3 In traject 36 Bron: Workfirstmonitor eerste kwartaal 2007 (concept), Sociale dienst, Juni 2007.
Van de instroom in de Participatiebanen is aan het einde van het eerste kwartaal van 2007 meer dan een derde al weer uitgestroomd. Voor de Participatiebanen is de beoogde trajectduur, net als voor het Vrijwilligerswerk, drie jaar. Anders dan bij het Vrijwilligerswerk is de uitval hier echter beperkt. Meer dan de helft van de uitgestroomde deelnemers hebben regulier werk gevonden. Een deel stroomt door naar de Springplank, wat ook als een stap vooruit gezien kan worden. Voor de vier personen, die uitstromen naar Vrijwilligerswerk, was een Participatiebaan op dit moment blijkbaar nog te hoog gegrepen.
TNO rapport | 2007.391|12085
37
In de volgende tabel 3.5 staan de gegevens over de uitstroom uit de Praktijkstage. Tabel 3.5: uitstroom uit Praktijkstage. Aanmeldingen 105 Uitval voor instroom 33 Instroom 72 Uitstroom 58 regulier werk 6 scholing 2 AGU / Springplank 6 Participatiebaan 2 Vrijwilligerswerk 30 Medisch/sociale beperking 12 In traject 14 Bron: Workfirstmonitor eerste kwartaal 2007 (concept), Sociale dienst, Juni 2007.
Praktijkstages hebben een looptijd van 6 maanden. Daarom is de verwachting dat veel klanten vanuit de Praktijkstages na instroom inmiddels weer zijn uitgestroomd. Dit is inderdaad voor zo’n 80% van de deelnemers het geval. Eenzesde van de ingestroomde deelnemers valt tijdens de praktijkstage uit wegens medische of sociale beperkingen. Deze groep is hierdoor nog niet in staat om een Brugtraject succesvol te doorlopen. Veruit het grootste deel van de klanten stroomt na de Praktijkstage door naar het Vrijwilligerswerk. Daarnaast vindt doorstroom plaats naar diverse ander trajecten en naar scholing. Opvallend is ook dat circa 10% van de uitstroom naar regulier werk is. 3.4
Baten van De Brug De door de Sociale Dienst Drechtsteden beoogde baten zijn slechts in indirecte termen door de Dienst beschreven. Daarom heeft TNO in overleg met medewerkers van de Dienst geprobeerd hier meer helderheid over te verkrijgen. De resultaten vatten we hieronder samen. Maatschappelijke opbrengst Work First De Brug is onderdeel van de Work First aanpak in de Drechtsteden. Onderdeel van de Work First gedachte is dat een uitkering niet vrijblijvend is. Dit heeft een preventieve werking op de instroom in de uitkering, wat ook in eerder aan de orde kwam bij evaluaties door TNO van de Work First aanpak in de Drechtsteden. Het maatschappelijke draagvlak voor de sociale zekerheidsvoorzieningen wordt ook vergroot, wanneer duidelijk is dat uitsluitend die personen er gebruik van maken, voor wie het ook echt noodzakelijk is. Bovendien is het een positief signaal dat niemand langs de kant blijft staan, wanneer dat niet nodig is. Iedereen participeert naar vermogen en zo nodig biedt de Dienst hierbij ondersteuning. Deze steun strekt zich echter niet uit tot meervoudige problemen in de thuissituatie en bij persoonlijke verzorging, zoals bijvoorbeeld bij huiselijk geweld, chronische ziekte en handicap of verslavingsproblemen. Voor werkzoekenden zonder een dergelijke meervoudige problematiek draagt De Brug, als sluitstuk van het Work First beleid voor de moeilijkste doelgroep, sterk bij aan de maatschappelijke opbrengst. Voor werkzoekenden met meervoudige problematiek is extra begeleiding noodzakelijk om de doelstelling van De Brug te realiseren.
TNO rapport | 2007.391|12085
38
Baten voor de individuele deelnemers Behalve de bovenstaande maatschappelijke opbrengst, beoogt De Brug diverse baten te bewerkstelligen op het niveau van de deelnemer zelf. Onderstaande figuur presenteert de beoogde effecten, zoals door De Dienst vooraf geformuleerd. Beoogde effecten Toename van zelfvertrouwen Verbeterde beheersing van de taal Betere coping met lichamelijke en psychische beperkingen/ klachten Houden aan tijd en afspraken, opbouwen van een dagritme Sneller aanpakken van problemen en sneller inschakelen hulpbronnen Sterker besef eigen verantwoordelijkheid t.a.v. zichzelf en voor de maatschappij Beter zicht op eigen kwaliteiten en mogelijkheden op de arbeidsmarkt Weloverwogen keuzes kunnen maken voor zichzelf Beter kunnen samenwerken
De effecten, die op moeten treden doordat klanten deelnemen aan een Brug-traject, zijn ook de aspecten waar de leerdoelen en de begeleiding tijdens het traject op gericht moeten zijn. Wanneer op deze punten effecten bewerkstelligd worden, zijn dit (immateriële) baten van De Brug. Uiteindelijk is de gedachte ook dat op deze manier de afstand tot de reguliere arbeidsmarkt verkleind wordt. Het optreden van deze effecten zou op individueel cliëntniveau gemeten moeten worden of eventueel afgeleid uit de voortgangsrapportages over deelnemers. Dit valt echter buiten de scope van de huidige evaluatie. Enkele voorbeelden van successen op bovenstaande effecten zijn wel weergegeven in hoofdstuk 2 van dit rapport. Los van deze specifieke effecten, geldt ook dat deelnemers uit hun sociale isolement gehaald worden door deelname aan een traject. Ze maken weer actief deel uit van de maatschappij en hebben geregeld contact met anderen. Aangenomen wordt dat dit een baat is, die voor alle deelnemers aan De Brug van toepassing is. Voor degenen die vervolgens doorstromen naar een ander traject, of naar regulier werk, werkt dit bovendien door ook na uitstroom uit De Brug. Maar ook hiervoor geldt de opmerking dat voor werkzoekenden met meervoudige problematiek extra begeleiding noodzakelijk is om de doelstelling van De Brug te realiseren. Effecten op de omgeving van de deelnemers Naast de direct effecten op de deelnemers zelf, is het ook aannemelijk dat er indirecte effecten optreden op de omgeving van de deelnemer. Dit zal voornamelijk binnen het eigen gezin zijn of in de buurt waar de klant woont. Als iemand actief deelneemt in de maatschappij en zich hierdoor beter gaat voelen, zal dat een positieve uitstraling hebben op de directe omgeving van de persoon. Bovendien is er sprake van een goed voorbeeld voor andere gezinsleden en buurtgenoten, waardoor patronen van werkloosheid in opeenvolgende generaties of in buurten doorbroken kunnen worden. Maatschappelijk nuttige activiteiten Een laatste effect van De Brug, dat we hier noemen, betreft het maatschappelijk nut van de activiteiten die deelnemers gedurende de trajecten uitvoeren. Het spreekt voor zich dat dit sterk afhankelijk is van de aard van de activiteiten binnen de trajecten. We maken daarbij onderscheid tussen commerciële activiteiten, die bijdragen aan de omzet van marktpartijen en activiteiten die additioneel maatschappelijk nut genereren.
TNO rapport | 2007.391|12085
39
De meeste activiteiten binnen het Vrijwilligerswerk hebben een duidelijk maatschappelijk nut, zoals het bezoeken van en praten met bejaarden, buurthuis onderhouden, dierenverzorging op de kinderboerderij en natuurwachter. Dergelijke activiteiten zouden niet of in mindere mate uitgevoerd worden, wanneer dit aan commerciële partijen op de markt overgelaten wordt. Door de deelnemers aan het Vrijwilligerswerk dit te laten doen, ontstaat additioneel maatschappelijk nut. Bij de Participatiebanen geldt dat sommige activiteiten (zoals schoonmaakploegen in de stad) ook een duidelijk maatschappelijk nut hebben. Participatiebanen kunnen ook ingevuld worden door bijvoorbeeld het werken in een winkel. Dit is uitstekend voor de ontwikkeling van deelnemers richting de reguliere arbeidsmarkt. Dergelijke activiteiten zorgen echter niet voor additioneel maatschappelijk nut, maar zijn in feite commerciële activiteiten. In de Praktijkstage wordt ervaring opgedaan met diverse vormen van werk in verschillende branches. Dit kunnen zowel private als publiek sectoren zijn en dus ook commerciële en maatschappelijke functies. De ontwikkeling van de vaardigheden van de deelnemer staat echter voorop en niet primair het maatschappelijke nut van de activiteiten. 3.5
Kosten van trajecten In het Visiedocument uit 2005 staan de geschatte kosten voor de verschillende trajecten van De Brug vermeld (zie tabel 3.6). De geschatte kosten per traject waren als volgt: • De Praktijkstage: € 2.500,- per traject; • Arbeidsparticipatie: € 11.000,- per jaar. Dit bedrag is opgebouwd uit € 9.000,loonkosten22 en € 2000,- begeleidingskosten; • Vrijwilligerswerk: € 1.950,- per jaar op basis van acquisitie, plaatsing, begeleiding en verzuimbegeleiding. Om deze kosten in perspectief te plaatsen, vergelijken we de kosten met de andere instrumenten binnen de Work First aanpak van Dordrecht. De geschatte kosten van de Praktijkstage en het Vrijwilligerswerk zijn relatief laag, in vergelijking met De Werkplaats (€ 3.077,- per traject van drie maanden), respectievelijk De Springplank (€ 3.407,- per jaar). De kosten van de Agu II zijn gelijk aan die van Participatiebanen, terwijl Agu I varieert van € 2.800,- tot € 4.000,- afhankelijk van het reintegratiebedrijf. Tabel 3.6: Verwachte totale kosten De Brug. Kosten De Brug Praktijkstage Participatiebanen Vrijwilligerswerk Totaal
2006 250.000 3.575.000 633.750 4.458.750
2007 250.000 3.850.000 682.500 4.782.500
2008 250.000 4.510.000 799.500 5.559.500
2009 250.000 3.300.000 585.000 4.135.000
Bron: De Brug, Sociale activering binnen de Work First methode, Sociale dienst, Mei 2005.
22
Van de loonkosten wordt 50% door de gemeente vergoed. De loonkosten zijn hierbij berekend op basis van 105% van het wettelijk minimumloon, 32 uren per week, inclusief 20-25% werkgeverslasten.
TNO rapport | 2007.391|12085
40
Tegenover deze kosten staat dat de gemeente, per niet verstrekte uitkering, gemiddeld € 13.195,- bespaart. Deze besparing treedt op zodra een deelnemer uitstroomt naar regulier werk. Bij de Participatiebanen is al gelijk sprake van een besparing omdat deelnemers in dienst komen van het re-integratiebedrijf en dus formeel uit de uitkering zijn. Wanneer vanuit Vrijwilligerswerk of een Participatiebaan binnen drie jaar doorstroom naar regulier, niet gesubsidieerd, werk wordt bewerkstelligd, ontvangt het reintegratiebedrijf een bonus van € 2.000,-. Bij vroegtijdige succesvolle uitstroom uit de Stageplaats geldt dat het traject wordt doorbetaald tot en met de zesde maand. Succesvol is in dit geval plaatsing op een reguliere baan, AGU of participatiebaan. Deze bonusregelingen betekenen dat de werkelijke kosten hoger uit zullen vallen, maar ze zijn ook bedoeld om meer uitstroom te stimuleren, waardoor ook meer besparingen op uitkeringsgelden worden gerealiseerd. Overigens liggen de geoffreerde prijzen voor de trajecten veelal hoger dan de vooraf door de Dienst verwachte kosten. Een aantal re-integratiebedrijven geeft aan dat ze niet hebben meegedaan met de aanbesteding van de Participatiebanen, omdat dit volgens hen financieel niet haalbaar is uitgaande van het bestek. De bedrijven, die de Participatiebanen uitvoeren, blijken in de praktijk ook meer begeleidingskosten te maken dan vooraf verwacht. Met BST is om deze reden een tussentijdse ophoging van de trajectprijs voor de Participatiebanen overeengekomen van € 789,- per jaar. Behalve de intensievere begeleiding, die voor de doelgroep van De Brug nodig is, heeft ook het aantal trajecten invloed op de prijs. In paragraaf 3.2 hebben we gezien dat het aantal gerealiseerde trajecten beduidend achterblijft bij de verwachte aantallen. Met de re-integratiebedrijven zijn afspraken gemaakt op basis van vaste trajectprijzen. Met deze trajectprijzen moeten zij zowel de variabele trajectkosten als hun vaste kosten (huisvesting, management, etc.) dekken. Bij een kleiner aantal trajecten, is de dekking van de vaste kosten daarom minder. Dit is een risico voor de re-integratiebedrijven. 3.6
Conclusie De Brug heeft inmiddels al tot positieve resultaten geleid. Er heeft reeds de nodige uitstroom naar regulier werk en doorstroom naar andere trajecten of scholing plaatsgevonden. Gezien de doelgroep zijn dit duidelijke successen. Daarnaast levert De Brug ook andere (maatschappelijke) baten op voor de deelnemers zelf, hun omgeving en de maatschappij in bredere zin. Wel wordt geconstateerd dat het aantal trajecten binnen De Brug (sterk) achterblijft bij het verwachte aantal trajecten. Dit geldt met name voor de Praktijkstage en de Participatiebanen. Dit is een belangrijk aandachtspunt, aangezien minder trajecten impliceert dat minder klanten kunnen profiteren van de positieve effecten van De Brug. Ten slotte zien we dat de trajectprijzen hoger liggen dan vooraf ingeschat was. Dit komt omdat de geoffreerde bedragen veelal wat hoger lagen, maar ook omdat in de praktijk meer begeleiding nodig blijkt dan voorzien. De lagere aantallen gerealiseerde trajecten zorgen bovendien voor een lagere bezettingsgraad voor de reintegratiebedrijven en daarmee minder dekking van hun vaste kosten. Dit is primair een risico voor de re-integratiebedrijven. Als de uitvoering van De Brug commercieel oninteressant wordt voor de re-integratiebedrijven, vormt dit echter ook een bedreiging voor de realisatie van de Work First visie van De Drechtsteden.
TNO rapport | 2007.391|12085
4
Leren en verbeteren
4.1
Interpreteren
41
In dit laatste onderdeel worden suggesties voor verbeteringen gedaan. De kernvraag van de evaluatie is hier aan de orde: Doorbreken de trajectonderdelen van De Brug het sociaal isolement van werkzoekenden zonder uitstroomperspectief en hoe kunnen de resultaten worden geïnterpreteerd? Na consultatie van beleidsmedewerkers van de Dienst kwamen daar nog de volgende vragen bij: • De opdrachtnemers van het traject vrijwilligerswerk geven aan ook graag zelf participatiebanen te willen uitvoeren. De vraag is waarom deze cliënten niet worden doorverwezen naar de bestaande participatiebanen? • Monitor(kwartaal)rapportages van de Dienst brengen de start en beëindiging van trajecten in beeld en de (eind-)adviezen die re-integratiebedrijven afgeven, maar niet de werkelijke klantstromen. Heeft de Dienst wel de juiste meetinstrumenten op klant en organisatieniveau om voldoende en de juiste stuurinformatie te genereren? • Er zijn veel en diverse prikkels voor de opdrachtnemers om klanten aan te nemen, vast te houden of te begeleiden naar een 'volgend' traject of regulier werk. Hoe verhouden de bonussen voor uitvoerders van trajecten (Werkplaats, AGU, Springplank, De Brug) zicht tot elkaar en zijn de prikkels éénduidig en wijzen zij in dezelfde richting? 4.2
Oordeel over het geheel De Brug is momenteel te vergelijken met een kruk met drie poten, waarvan één te kort is afgezaagd. De balans is weg en deze kan alleen terugkeren als er voldoende participatiebanen worden gerealiseerd, zoals de bedoeling was. Dan krijgen ook de Intensieve stageplaatsen hun oorspronkelijk bedoelde waarde en omvang terug. En dat kan er weer toe leiden dat er minder uitval is bij vrijwilligers werk en participatiebanen. Hierna doen we enkele verbetervoorstellen naar aanleiding van eerder beschreven knelpunten: • Hernieuwde analyse van het klantenbestand en op basis hiervan klanten met zicht op vooruitgang op traject helpen; • Meer investeren in opleiding, training en gerichte kwalificaties; • Nadenken over wat er met klanten moet gebeuren die na 3 jaar nog in praktijkstage of vrijwilligerswerk zitten en niet verder zijn gekomen; • Meer zicht krijgen op wat de klanten daadwerkelijk doen. Het was in de huidige onderzoeksopzet niet of moeilijk om te achterhalen wat nu de inhoud van een individueel traject is en hoeveel uur daarmee gepaard gaat. Als de Dienst niet alleen op de blauwe ogen van de consulent wil vertrouwen zal deze informatie bij de klanten zelf moeten worden verzameld. Betere informatie over gemeentelijke voorzieningen Klanten in een participatiebaantraject in loondienst beter informeren over de gemeentelijke voorzieningen waar zij gebruik van kunnen maken leidt tot minder uitval. Het verlies van aan de uitkeringgerelateerde subsidies, zoals huursubsidie of tegemoetkoming van zorgkosten, kan de gemeente compenseren door de bestaande regelingen aan te bieden. Klanten zelf weten hier te weinig van.
TNO rapport | 2007.391|12085
4.3
42
Adviezen voor verdere ontwikkeling en professionalisering van De Brug Uitgangspunt voor het borgen van de kwaliteit van uitvoering is overeenstemming met elkaar over het doel van De Brug en de rol van de Dienst in het re-integratieproces. Zeker nu vanaf 1-1-2007 sprake is van een samenvoeging van meerdere gemeenten in één sociale dienst is het zinvol hier aandacht aan te besteden om grote verschillen te verhelderen en tot werkafspraken te komen. Zoals gezegd zijn de uitgangspunten op papier helder maar blijkt in de praktijk sprake van verschillen in interpretatie wat betreft de uitvoering. Dit heeft vooral betrekking op drie momenten in het proces: 1. Afspraken met betrekking tot de aanmelding en de intake; wat is het doel van het gesprek met CWI, de Dienst, wat wordt aanvullend gedaan door het reintegratiebedrijf, welke diagnosemethode(n) word(en)t voor de intake gebruikt? 2. Keuze binnen de Brug voor de Praktijkstage, vrijwilligerswerk en participatiebaan; 3. Voortgang bewaken; wat willen we weten uitgaande van de doelstellingen en wat is daarvoor nodig? (evaluatiegesprekken en formats). Ontwikkelen en professionaliseren van het proces van Brug. Dit begint met het vaststellen van de visie op deze doelgroep in het kader van re-integratie. (Wat wordt het uitgangspunt, is dat werk of sociale activering? Ons advies hierin is uit te gaan van werk als einddoel. Alle zorg en ondersteuning die nodig is om dat mogelijk te maken moet ingezet worden. Demedicaliseren van verzuim en sturen en ondersteunen van de klant in het oppakken van zijn verantwoordelijkheid in zijn eigen ontwikkelingsproces ligt hieraan ten grondslag. (dit zijn ook de uitgangspunten van WvP en WIA) De begeleiding van de Brugklanten blijkt in de praktijk meer tijd en aandacht te vragen dan vooraf verwacht werd. Klanten hebben behoefte aan individuele begeleiding, maar er wordt door de helft van de bedrijven groepsbegeleiding aangeboden. Dat geldt met name voor de meer 'commerciële' bedrijven die hierdoor de kosten willen drukken. Klantmanagers en consulenten geven aan dat het steeds weer om maatwerk gaat. Het succes van trajecten en het voorkomen van terugval wordt in grote mate hierdoor bepaald. In die zin is het aan te bevelen in de trajecten van de Brug ruimte te bieden voor deze intensieve individuele begeleiding. Perverse prikkels Indien de aanbieder de werkzoekende vanuit het vrijwilligerswerk of de participatiebaan binnen een periode van 3 jaar plaatst op een reguliere niet gesubsidieerde baan, dan ontvangt de aanbieder een bonus van € 2000,-. Als er binnen de termijn van 6 maanden van de praktijkstage uitstroom is naar regulier werk, een participatiebaan of AGU, dan vergoedt de Sociale Dienst de resterende traject prijs. Bij beëindiging van de stage om andere redenen ontvangt het reintegratiebureau alleen over de maanden daarvoor. Het prikkelen van re-integratiebedrijven is een goede zaak. Bij alle trajecten (Werkplaats, AGU I en II, Springplank en andere) is wel een of andere prikkel ingebouwd om te zorgen dat de klant een stapje hoger op de ladder zet. Vanwege de diversiteit van de prikkels raakt men echter het overzicht kwijt en is niet duidelijk of alle prikkels wel dezelfde kant uitwijzen of elkaar wellicht tegen werken. Voor alle duidelijkheid is het van belang dat de dienst uitzoekt welke prikkels er zijn en of daar perverse prikkels zijn die een klant langer in de uitkering houden. In de zomer van 2007 heeft de Dienst een ander 'Bonuspunten-systeem' ontwikkeld voor de re-integratiebedrijven en gaat dit in de loop van het jaar invoeren.
TNO rapport | 2007.391|12085
43
Sociale activering in optima forma? Sociale activering wordt ingezet voor mensen die, door medische en/of sociale beperkingen, het contact met de maatschappij zijn kwijtgeraakt. Door ook te werken aan eventuele beperkingen kan het uiteindelijke doel bereikt worden de cliënt volwaardig deel te laten zijn van de samenleving. De trajectbegeleider neemt daarbij de leiding en zorgt ervoor dat de afzonderlijke stappen op elkaar aansluiten, om zo de continuïteit te waarborgen. Bovendien schept het re-integratiebedrijf de voorwaarden en omstandigheden waaronder de capaciteiten van de deelnemer het meest tot hun recht komen. Als er sprake is van gedragsstoornissen dan dienen vaak eerst de achtergronden daarvan aangepakt te worden. Het is in het geval van De Brug-klanten niet duidelijk of hierin ook een taak is voor de gecontracteerde re-integratiebedrijven. Standaardisatie Voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven is het niet helder hoe de klantmanager tot een keuze komt voor vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af ‘welke criteria worden nu gehanteerd om tot een goede keuze te komen’. Deze keuze duidelijker laten communiceren door de KM, bijvoorbeeld door de diagnose op de aanmeldingsformulieren te standaardiseren, kan verwarring voorkomen. Experiment Extra financiering van combi-interventies Re-integratiebedrijven die naast werkvaardigheden ook vaardigheidontwikkeling aanbieden op de terreinen van zorg, wonen en scholing dienen hiervoor extra betaald te worden. Het kan hier gaan om 5 euro per uur persoonlijke begeleiding van de klant. Deze extra begeleiding en persoonlijke aandacht moet door de consulent wekelijks bijgehouden en gerapporteerd worden. Dat moet de bedrijven prikkelen om meer persoonlijke aandacht aan de klant te besteden en het aantal uren daadwerkelijk bestede begeleidingstijd te verhogen. De rapportage bevordert het inzicht van de klantmanager in het begeledingsaanbod aan zijn klant. Experiment 2 Een mogelijk ander experiment is het ontwikkelen van een traject waarbij een groep klanten door een op de doelgroep gespecialiseerd re-integratiebedrijf intensief op maat begeleid wordt. Hieraan worden dan ruime budgetten en heldere resultaatafspraken verbonden. Dit om vast te stellen of het inderdaad loont om maatwerk te leveren bij deze klanten, zodat het hen verder brengt op de ladder en uitval voorkomt. De Raad is van mening dat hier ook geld voor is want de werkloosheid is in De Drechtsteden aanzienlijk gedaald.
TNO rapport | 2007.391|12085
44
Bijlage Interviews en gesprekpartners Sociale Dienst Drechtsteden Tony Evers Toin Coolen Martijn Bok Erwin Keuskamp Carla Martinot Carin van Zijl Deo van der Veer Yvette van der Valk Sonja van Reede Brigitta de Groot Erik van Assem Cliëntenraad Hans Spigt Martijn Roelands Salza, Sagenn BST SPA Fourstar Alexander Calder DWO/Pad De Plint De Hoop Hudson
College gemeente Dordrecht Gemeente Dordrecht Re-integratiebedrijven: Bezocht evaluatie De Brug
Bezocht bij eerder onderzoek
Bronen: • Beleidsregels en aanbesteding Verordening Werk en Bijstand 2004, Afdeling Werk, Bureau ABC (oktober/november 2004. • De Brug, Sociale activering binnen de Workfirst methode, Sociale dienst, Mei 2005 • Bestek voor aanbesteding van De Brug (oktober/november 2005). • Offertes van de bedrijven en contracten tussen de gemeente Dordrecht en opdrachtnemers. • Workfirstmonitor en verslagen kwartaalgesprekken laatste kwartaal 2006 en concepten 1ste kwartaal 2007. • Beoordelingsformulieren klantmanagers
TNO rapport | 2007.391|12085
45
Overige literatuur Brouwer P. Maatschappelijke kosten en baten van activering. Onderzoek naar de maatschappelijke kosten en baten van gesubsidieerde arbeid vanuit het perspectief van de gemeente. Onderzoek onder 7 gemeenten, TNO Arbeid 2006. Franck E.J.H., Fermin B.M.F. (2007) Caseload consulent werk en consulent inkomen Sociale Dienst Delft, juni 2007. TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp. Evaluatie organisatie GSD in de gemeente Delft. Onderzoek naar normtijden als basis voor de omvang van de uitbesteding in opdracht van de gemeente Delft. Piek P., Sanders J., Fermin B.M.F. (2007) Competentiegericht opleiden en competentiemanagement ten behoeve van gemeentelijke diensten en afdelingen Werk, Inkomen en Zorg, maart 2007.TNO-rapport, TNO Kwaliteit van leven, Hoofddorp, in opdracht van Divosa. Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006) De 'Evaluatie van de flankerende voorziening Medische belastbaarheidsonderzoeken te Dordrecht', december 2006, TNO-rapport, TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (40 pag. incl. bijlage) EMBARGO. Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006) Prestaties van het re-integratiebedrijf, Evaluatie van de Kortste weg naar werk in Dordrecht, juni 2006, TNO-rapport 2078/11415, TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (123 pag. incl. bijlage). Vos E.L. de, Fermin B.M.F. (2006) De 'Springplank te Dordrecht', Evaluatie van de Kortste weg naar werk, november 2006, TNO-rapport , TNO Kwaliteit van Leven, Hoofddorp (94 pag. incl. bijlage) . Vos E.L. de, Smitskam C.J. Routekaart naar subsidies en sancties bij re-integratie, deel 3. STECR Platform re-integratie, Hoofddorp, 2005. Wevers C.W.J., Genabeek J. van, Fermin B.M.F. en Vos E.L. de, 2006. Evaluatie SUWI 2006, perceel 2: Werk boven uitkering 'Er is veel bereikt, maar er moet nog veel gebeuren, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Zwinkels W.S., Brouwer P. e.a. (2006) Ontwikkeling klantprofielen op basis van nettoeffectiviteit re-integratieproducten. Gemeente Rotterdam, TNO. De ontwikkeling van een benchmarkmethodiek om de effectiviteit van private reintegratiebedrijven vast te stellen en onderling te vergelijken. Zwinkels, W.S. (2005), Prestaties van re-integratiebedrijven vergeleken: Benchmarking van effectiviteit, in: Verraderlijk effectief, Prestatiemeting van re-integratie en activering deel 2 (red. De Vos), TNO KvL. Zwinkels W.S., Genabeek J. van, Fermin B.M.F.en Vos E.L. de (2004), Misbruik van re-integratiegelden, Een inventariserend onderzoek naar vormen en risico's van fraude en oneigenlijk gebruik, Sociale Inlichtingen en Opsporingsdienst, Ministerie van SZW.
TNO rapport | 2007.391|12085
46
Lopend Onderzoek in 2007: Evaluatie organisatie Dienst Werk en Inkomen (DWI) naar normtijden als basis voor de omvang van de formatie in opdracht van DWI Amsterdam. Het zittende bestand in de WWB, onderzoek in opdracht van de RWI, uitgevoerd door SEO Amsterdam en TNO. Kosteneffectiviteit van re-integratiebeleid in 12 gemeenten in op dracht van het Ministerie van SZW. Rotterdam, Amersfoort, Amsterdam, Almelo, Waalwijk, Den Haag, Eindhoven, Groningen, Maarssen, Noord West Friesland, Putten en Spijkenisse. Evaluatie organisatie Sociale Dienst Eindhoven naar normtijden als basis voor de omvang van de formatie in opdracht van de gemeente Eindhoven. Effectiviteit uitvoering WWB en re-integratie in de gemeente Hoogezand-Sappemeer. In opdracht van de rekenkamer.
TNO rapport | 2007.391|12085
47
