Toezichtvisie Rail Het toezicht op de spoorwegveiligheid onder de nieuwe Spoorwegwet

Rapport Rapportagedatum

Versie definitief

10 november 2004 Opsteller

Auke de Vries Kenmerk

IVW-DR/BJZ/04/D41.003.015

Toezichtvisie Rail Het toezicht op de spoorwegveiligheid onder de nieuwe Spoorwegwet

IVW divisie Rail

T +31 30 2363 104

Unit Bestuurlijke en Juridische Zaken

F +31 30 2363 190

St. Jacobsstraat 16 Postbus 1511 3500 BM Utrecht

Inhoudsopgave 1. Inleiding ---------------------------------------------------------------------4 2.1 Veiligheid in termen van risico’s-------------------------------------------------------- 6 2.1.1 Indicatoren ------------------------------------------------------------------------------ 6 2.1.2 Risicoanalyse ---------------------------------------------------------------------------- 7 2.1.3 Informatiestromen en meldingen ------------------------------------------------------ 8 2.2.1 Interfaces -------------------------------------------------------------------------------- 8 2.2.2 Wie is verantwoordelijk? -------------------------------------------------------------- 10 2.2.3 Toezicht op het integrale karakter van het spoor ------------------------------------ 10 2.3 De algemene hoofdlijn van het toezicht ---------------------------------------------- 10 2.4 De reikwijdte van het toezicht -------------------------------------------------------- 11 2.4.1 Toezicht op veiligheid, milieu en arbeidsomstandigheden --------------------------- 11 2.4.2 Toezicht op de marktwerking --------------------------------------------------------- 11 2.4.3 Toezicht op milieu --------------------------------------------------------------------- 12 2.4.4 Externe veiligheid, security en vandalisme -------------------------------------------- 12 2.5 De toezichttaken van de IVW --------------------------------------------------------- 13 2.6 Verschuiving naar toezicht ex post---------------------------------------------------- 13 2.7 Onderzoeken--------------------------------------------------------------------------- 14 2.7.1 Ontwikkeling --------------------------------------------------------------------------- 14 2.7.2 De Onderzoeksraad voor veiligheid (Ovv)-------------------------------------------- 16 2.8 De strafrechtelijke handhaving -------------------------------------------------------- 17 2.8.1 Ontwikkeling --------------------------------------------------------------------------- 17 2.8.2 Afstemming met het Openbaar Ministerie ------------------------------------------- 18 2.8.3 Afstemming met de politie ------------------------------------------------------------ 19 2.9 Administratieve lasten ----------------------------------------------------------------- 19

3

De nieuwe Spoorwegwet ---------------------------------------------- 21

3.1 De Spoorwegwet ---------------------------------------------------------------------- 21 3.1.1 Van interne regels naar algemeen verbindende voorschriften ----------------------- 21 3.1.2 De Europese regelgeving -------------------------------------------------------------- 21 3.1.3 De contouren van de Spoorwegwet -------------------------------------------------- 22 3.1.4 De lagere regelgeving ----------------------------------------------------------------- 23

4

Het toezicht op de infrastructuur -------------------------------------- 24

4.1 Het domein----------------------------------------------------------------------------- 24 4.1.1 Indeling spoorwegen ------------------------------------------------------------------ 24 4.1.2 Tunnels en kabelbaaninstallaties ------------------------------------------------------ 24 4.1.3 Objecten van toezicht ----------------------------------------------------------------- 24 4.2 Geformuleerde doelstellingen --------------------------------------------------------- 25 4.3 Het toekomstige toezicht -------------------------------------------------------------- 26 4.3.1 Algemeen ------------------------------------------------------------------------------ 26 4.3.2 Toezicht ex ante ----------------------------------------------------------------------- 26 4.3.3 Toezicht ex post------------------------------------------------------------------------ 28

5

Het toezicht op spoorvoertuigen -------------------------------------- 30

5.1 5.2 5.3

Het domein----------------------------------------------------------------------------- 30 De wetgeving -------------------------------------------------------------------------- 30 Geformuleerde doelstellingen --------------------------------------------------------- 31

IVW divisie Rail Stafeenheid Bestuurlijke en Juridische Zaken

Paginanummer

2 van 48

5.4 Het toekomstige toezicht -------------------------------------------------------------- 32 5.4.1 Algemeen ------------------------------------------------------------------------------ 32 5.4.2 Toezichttaken ex ante ----------------------------------------------------------------- 32 5.4.3 Gevaarlijke stoffen --------------------------------------------------------------------- 33 5.4.4 Uitvoeringsfase (ex post) -------------------------------------------------------------- 33

6

Het toezicht op het spoorvervoerproces ------------------------------ 35

6.1 Het domein----------------------------------------------------------------------------- 35 6.1.1 Objecten van toezicht ----------------------------------------------------------------- 35 6.1.2 De regelgeving ------------------------------------------------------------------------- 36 6.2 Geformuleerde doelstellingen --------------------------------------------------------- 36 6.3 Het toekomstige toezicht -------------------------------------------------------------- 37 6.3.1 Voorbereidingsfase (ex ante) ---------------------------------------------------------- 37 6.3.2 Gebruiksfase (ex post) ----------------------------------------------------------------- 37 6.3.3 Vervoer van gevaarlijke stoffen ------------------------------------------------------- 38

7

Het toezicht op exameninstituten en keuringsinstanties ------------ 39

7.1 7.2

Het domein----------------------------------------------------------------------------- 39 Het toekomstige toezicht -------------------------------------------------------------- 39

8

Het toezicht op tram, metro en raccordementen --------------------- 41

8.1 8.2 8.3

Het domein----------------------------------------------------------------------------- 41 Geformuleerde doelstellingen --------------------------------------------------------- 41 Het toekomstige toezicht -------------------------------------------------------------- 42

9

Het toezicht op 'museumlijnen' --------------------------------------- 44

9.1 9.2

Het domein----------------------------------------------------------------------------- 44 Het toekomstige toezicht -------------------------------------------------------------- 44

Bijlage 1: overzicht taken en activiteiten Bijlage 2: begripsomschrijvingen en afkortingen


Paginanummer

3 van 48

1. Inleiding 1.1 Algemeen Het toezicht op de spoorwegveiligheid heeft per 1 januari 2003 een plaats gekregen binnen de divisie Rail van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW). Voor die tijd lag deze verantwoordelijkheid bij Railned Veiligheid, een organisatie die is voortgekomen uit de opsplitsing van de NS-organisatie in 1994. Binnen de divisie Rail van de IVW is een proces van heroriëntatie op gang gekomen: van spoorwegwereld naar overheid. Dit heroriëntatieproces maakt deel uit van de IVW-brede ontwikkeling in de richting van één inspectiedienst die werkt vanuit één visie. Deze visie is in de nota ‘Toezicht in beweging’ van mei 2004 als volgt omschreven: ‘Een veilig, leefbaar en bereikbaar Nederland met zo weinig mogelijk ongevallen, incidenten, milieuvervuiling en overlast, met voldoende mogelijkheden voor economische expansie, met ondernemers en burgers die zich daarvoor eveneens verantwoordelijk voelen, in een goed geordende markt’. De missie van de IVW is als volgt omschreven: ‘Het bewaken en bevorderen van een veilig en duurzaam gebruik van weg, water, lucht en rail door burgers en ondernemers en het berichten over het resultaat in de openbaarheid.’ In deze omschrijving is bewust gekozen voor een ruime taakopvatting, die verder gaat dan het bevorderen van de naleving van de geldende voorschriften. In hoofdstuk 2 van deze Toezichtvisie wordt verder ingegaan op de missie van de IVW. Hierbij staan de volgende streefbeelden uit de nota ‘Toezicht in beweging’ centraal: • • • • • • • •

eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven integraal beeld per domein actief in Europa maatschappelijke oriëntatie samenwerking met andere toezichthouders flexible response digitaal toezicht één inspectieprogramma

In 1999 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat de Kadernota Railveiligheid naar de Tweede Kamer gezonden (Tweede Kamer 1998-1999, 26 699, nr. 1). Hierin zijn de beleidsinhoudelijke keuzen voor de veiligheid op het spoor opgenomen. De nota ‘Veiligheid op de rails’, die onlangs is gepubliceerd, wordt als tweede Kadernota aangeduid. Het voorliggende toezichtarrangement berust op twee pijlers: de nota ‘Toezicht in beweging’ en de Kadernota. Dit document beschrijft op hoofdlijnen het toezicht op de spoorwegveiligheid zoals dat gestalte krijgt onder de nieuwe Spoorwegwet. De nieuwe wet is op 1 januari 2005 in werking getreden. De IVW verstaat in het algemeen onder toezicht: Toelating en continuering Het proces van vergunningverlening, ontheffing, stellen van voorwaarden en dergelijke, voor zover dat betrekking heeft op de toelating tot de vervoersmarkt.


Paginanummer

4 van 48

Inspecties De IVW neemt kennis van de feitelijke stand van zaken op het spoor en de handhaving van de geldende voorschriften. Hierbij gaat het om toezicht op partijen die reeds zijn toegelaten tot het spoor. Ook onderzoeken die de IVW uitvoert naar aanleiding van ongevallen en andere incidenten die in verband staan met de veiligheid op het spoor, vallen onder de noemer ‘Inspecties’. Kennis en advies De IVW is het expertisecentrum voor spoorwegveiligheid van de overheid. Vanuit deze expertise brengt de IVW ook advies uit aan de minister ter ondersteuning van haar taken en verantwoordelijkheden. Berichtgeving De IVW verschaft informatie over alle aspecten van de spoorwegveiligheid aan samenleving en aan politiek. Dit gebeurt via rapporten over specifieke onderwerpen en gebeurtenissen, periodieke berichten uit het toezicht, jaarberichtgeving en via presentaties en voorlichting. Deze visie moet worden gezien als een startdocument. De IVW werkt verder aan haar eigen ontwikkeling en taakuitvoering. Als gevolg van de aanvaarding van het zogeheten EU Tweede Spoorwegpakket in april 2004 staan er veranderingen op stapel in de juridische omgeving van het toezicht en in het takenpakket van de IVW. De IVW richt zich echter op het toezicht onder de nieuwe Spoorwegwet, zoals deze thans van kracht is. 1.2 Twee domeinen De IVW heeft onlangs een aantal domeinen van toezicht vastgesteld. De elementen van een domein zijn: • Een zekere mate van bestendigheid. Dat wil zeggen dat de afbakening van de onderscheiden domeinen naar verwachting redelijk vastligt. • Herkenbaarheid voor de omgeving (bedrijven, burgers, politiek) • Aansluiting bij de compartimentering van wet- en regelgeving. • Een institutioneel netwerk, zoals een brancheorganisatie. • Een goed en logisch uitgangspunt voor het ontwikkelen van een toezichtarrangement. Het werkterrein van de divisie Rail bestaat uit twee domeinen: Rail en Tram/Metro. Het domein Tram/Metro is veel geringer van omvang dan het domein Rail. Om die reden wordt in dit document volstaan met één hoofdstuk voor Tram/Metro.


Paginanummer

5 van 48

2. Algemene onderwerpen In dit hoofdstuk wordt een aantal algemene onderwerpen behandeld die van betekenis zijn voor het toezicht onder de nieuwe Spoorwegwet. Centraal staat de modernisering die het toezicht op de spoorwegveiligheid doormaakt tegen de achtergrond van het kabinetsbeleid. 2.1 Veiligheid in termen van risico’s Er zijn over een lange reeks van jaren statistieken beschikbaar over de staat van veiligheid van het hoofdspoor. In het rapport ‘Spoorwegveiligheid, de stand van zaken’, dat in 2001 is uitgebracht door het directoraat-generaal Personenvervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (DGP), staan voor het eerst indicatoren genoemd die worden gebruikt voor de kwantificering van ontwikkelingen op het gebied van de spoorwegveiligheid. Dit rapport is het vertrekpunt voor de jaarlijkse zogeheten Trendanalyses. De meest recente Trendanalyse dateert van juli 2004 en heeft betrekking op het jaar 2003. De kwantitatieve gegevens voor deze berichtgeving zijn afkomstig van het Management Informatiesysteem Onregelmatigheden Spoorwegveiligheid (MISOS), in beheer bij de IVW divisie Rail. Op basis van deze gegevens stelt de IVW ook de prioriteiten van haar inspectieprogramma vast. 2.1.1 Indicatoren Het spoorsysteem in Nederland is veilig. Grote ongelukken met veel slachtoffers komen zo weinig voor, dat deze aantallen geen bruikbare statistieken opleveren. Om die reden worden onregelmatigheden benoemd die meer frequent voorkomen en die incidenten opleveren die op hun beurt kunnen leiden tot ongevallen. De statistische gegevens van deze onregelmatigheden, incidenten en ongevallen leveren wél bruikbaar cijfermateriaal op. Onderstaande figuur laat deze benadering zien: Figuur 1: frequentiemodel

ernstige ongevallen

ongevallen ernst incidenten

onregelmatigheden

frequentie

De gegevens over veiligheid zijn zodanig ingericht, dat zij kunnen worden herleid tot gerealiseerde gevaarzetting voor de zogeheten ‘risicodragers’. Hierbij gaat het om: • Treinreizigers, uitgedrukt in het aantal omgekomen reizigers per miljard afgelegde reizigerskilometers.


Paginanummer

6 van 48

• Personeel: de personen die zich beroepshalve in het railverkeerssysteem bevinden. Dit risico wordt uitgedrukt in het aantal bij spoorweggerelateerde ongevallen omgekomen personeelsleden per 10.000 aan het risico blootgestelde medewerkers. • Overweggebruikers, uitgedrukt in het aantal dodelijke slachtoffers met speciale aandacht voor gebruikers van reizigersoversteekplaatsen op en bij stations. • Onbevoegden. Hierbij gaat het om personen die zich onbevoegd in het railverkeersysteem bevinden, met uitzondering van personen die kennelijk de bedoeling hebben zichzelf van het leven te beroven, uitgedrukt in het aantal dodelijke slachtoffers. • Suïcide, uitgedrukt in het aantal geslaagde pogingen tot zelfdoding. • Omgeving. Hierbij gaat het om personen die zich buiten het railsysteem bevinden maar binnen de invloedsfeer van het risico (externe veiligheid), uitgedrukt in de kans op overlijden als gevolg van een spoorwegoverval. Ook de Europese Spoorwegveiligheidsrichtlijn (2004/49/EC) schrijft een aantal indicatoren voor die een plaats hebben gekregen in de Trendanalyse. Deze indicatoren zijn: • Spoorstaafbreuken die tot verstoring van de treindienst leiden. • Knikken in het spoor of baanverzakkingen die tot verstoring leiden. • Passages stoptonend sein. • Percentage spoor met ATB. • Aantal overwegen (per kilometer spoor). • Gebroken wielen en assen. De veiligheid van personen is het belangrijkste speerpunt in de activiteiten van de IVW. Een andere belangrijke doelstelling is de beperking van materiële en economische schade als gevolg van onregelmatigheden en storingen. In beginsel kan hier worden teruggegrepen op de indicatoren die ook bepalend zijn bij het optreden van letselgevallen. Daar waar dit niet zo is, zal de IVW in de nabije toekomst een passend stelsel van indicatoren ontwikkelen. 2.1.2 Risicoanalyse De IVW is zich ervan bewust dat goede risicoanalyses een voorwaarde zijn voor de juiste afweging tussen de inzet van de schaarse toezichtcapaciteit en de daadwerkelijke veiligheidsrisico’s die zich op het spoor manifesteren. Het gaat zowel om de inzet van inspecteurs als om de activiteiten die worden verricht in het kader van veiligheidsbeoordelingen voor grote projecten en nieuwe systemen. De IVW zet bij veiligheidsbeoordelingen verschillende methoden en technieken in. De divisie Rail heeft onder meer ervaring opgedaan met de zogeheten Spoorwegveiligheid Auditing Methode en Ongevallenanalyse Systematiek (SAMOS), gebaseerd op de TRIPOD methodiek van de Universiteit van Leiden. Uitgangspunt van deze methode is een classificatie van menselijk falen, van waaruit wordt gezocht naar het voor het management beheersbaar en meetbaar maken van de onderliggende factoren. De resultaten van deze methoden worden gecombineerd met gegevens over incidenten uit veiligheidsonderzoeken. Zo wordt gezocht naar werkomstandigheden die risico’s genereren. De SAMOS-methode is een aanvulling op het voortdurende streven het spoorverkeer door middel van techniek veilig te laten verlopen. De hierboven beschreven methodiek voor risicoanalyses heeft betrekking op gevaarzetting rond het spoorverkeer zelf. Daarnaast streeft de IVW ernaar om een verband te leggen tussen de beleidsmatige keuzen neergelegd in de nota ‘Veiligheid op de rails’ en de inzet van de schaarse capaciteit van de IVW. IVW-breed worden daarvoor methoden ontwikkeld.


Paginanummer

7 van 48

2.1.3 Informatiestromen en meldingen De IVW signaleert trends en berekent risico’s. De gegevens die de basis vormen voor de IVW-analyses, zijn afkomstig van de vervoerders en van de beheerder (de verkeersleiding). De oude Spoorwegwet kende een algemene meldingsplicht ten behoeve van de toezichthouder. In normbladen was vastgelegd hoe deze meldingen tot stand kwamen. Bovendien waren beheerder en vervoerders verplicht om de resultaten van eigen onderzoeken te melden bij de IVW. De nieuwe Spoorwegwet brengt deze verplichtingen onder in aanhangende regelgeving. Er is niet langer sprake van een algemene wettelijke meldingsplicht voor partijen actief in het spoorsysteem: de verplichtingen zijn verspreid over diverse regelingen. Het resultaat is niet geheel dekkend. Zo zijn spoorwegondernemingen onder de nieuwe wet niet verplicht om zaken te melden die niet rechtstreeks aan de trein zelf verbonden zijn. Ofwel: zaken als een niet-werkende seinverlichting, niet functionerende veiligheidssystemen in de infrastructuur, onveilige situaties bij werkzaamheden aan het spoor en onbevoegde betredingen van het spoor hoeven niet gemeld te worden. De IVW is hiervoor aangewezen op vrijwillige medewerking. De Inspectie hoopt hierover afspraken te kunnen maken met de beheerder en de vervoerders. 2.2 Het spoor vanuit een integrale benadering Het railtransport is, meer dan bijvoorbeeld het transport over de weg, een samenhangend geheel. In de jaren negentig van de vorige eeuw is weliswaar een scheiding van taken en verantwoordelijkheden doorgevoerd, maar er bestaat nog altijd een grote onderlinge afhankelijkheid tussen de actoren in het raildomein. Alleen een integrale benadering van de functionaliteit van het spoor leidt tot een doordachte ontwikkelingsstrategie en een deugdelijk toezicht op de kwaliteit. Dit geldt vooral voor de spoorwegveiligheid. Een voorbeeld: de beveiliging van het spoorverkeer met automatische treinbeïnvloeding (ATB) kan alleen functioneren als de daarvoor gebruikte techniek in de infrastructuur aansluit op de voorzieningen in spoorvoertuigen. En: de inrichting van perrons, de voorzieningen aan de rijtuigen en de vertrekprocedures zijn samen bepalend voor het veilig in- en uitstappen. Voor het beheersbaar houden (of krijgen) van het verschijnsel passeren van stoptonend sein (STS) is de samenhang tussen de staat van de infrastructuur en de wijze waarop machinisten hun werk doen van cruciaal belang. Zo zijn er nog vele andere voorbeelden. Het integrale karakter van het spoor is steeds een bepalende factor voor de wijze waarop taken en verantwoordelijkheden in de praktijk gestalte krijgen. 2.2.1 Interfaces Het volgende model maakt het integrale karakter van het spoor zichtbaar. Figuur 2: het integrale karakter van het spoor


Paginanummer

8 van 48

hoofdspoor

voertuigen

privaatrecht

vervoer

ProRail/beheerder Infrastructuur en verkeer

Voor het integraal veilig functioneren van het spoor zijn twee interfaces van belang: de interface tussen infrastructuur en voertuigen, en die tussen infrastructuur en het vervoer/de vervoerders. Het is van essentieel belang dat taken en verantwoordelijkheden goed op elkaar aansluiten. Interface 1: infrastructuur/voertuigen De inrichting en uitrusting van de infrastructuur moet organisatorisch en technisch zodanig zijn, dat voertuigen er veilig en zonder schade of bovenmate slijtage overheen kunnen rijden. Ook het omgekeerde is van belang: voertuigen moeten voldoen aan specificaties om de veiligheid te bevorderen en bovenmatige slijtage en schade aan de infrastructuur te voorkomen. De Spoorwegwet biedt hiervoor een kader. Voor de veiligheid is het verder van belang, dat voertuigen zijn uitgerust met beveiligingssystemen die aansluiten op de voorzieningen in de infrastructuur. Het kan gebeuren dat bepaalde voertuigen slechts over een deel van de infrastructuur mogen rijden, of anderszins beperkingen opgelegd krijgen. De beheerder moet ervan uit kunnen gaan dat voertuigen voldoen aan de technische specificaties, al dan niet voorgeschreven op grond van wettelijke normering. Hiertoe is een certificeringsproces noodzakelijk. Voor een goed functioneren van deze interface moeten waar nodig hanteerbare en heldere afspraken bestaan over genoemd toelatingsregime. Interface 2: infrastructuur/vervoerproces Voor deze interface is het van belang dat vervoerders als spoorwegonderneming tot het spoor worden toegelaten. De publiekrechtelijke toelating van de vervoerder tot het spoor wordt in de nieuwe Spoorwegwet geregeld via het veiligheidsattest en de bedrijfsvergunning. Beide worden door de IVW verstrekt. De daadwerkelijke toelating van de vervoerder wordt vervolgens geregeld in een toegangsovereenkomst die met de beheerder moet worden gesloten. In deze overeenkomst worden afspraken gemaakt over het gebruik van de spoorcapaciteit, bijvoorbeeld over de gebruiksvergoeding en de geleverde kwaliteit van het spoor door de infrabeheerder. Beide toelatingsprocessen hebben raakvlakken met de mededinging op het spoor. Ook de werkwijze en de organisatie van de


Paginanummer

9 van 48

verkeersleiding kunnen tot deze interface worden gerekend. In Nederland is dit alles belangrijk vanwege de beperkte spoorcapaciteit en het intensieve gebruik van het spoor. 2.2.2 Wie is verantwoordelijk? Voor het goed en veilig functioneren van het spoorwegsysteem moet duidelijk zijn wie waarvoor verantwoordelijk is. De taken en bevoegdheden liggen niet in één hand, dus coördinatie is van groot belang. Deze coördinatie kan in theorie op verschillende manieren worden ingevuld. Bijvoorbeeld door de beheerder. De Spoorwegwet biedt hiervoor echter niet de vereiste basis. Een andere mogelijkheid is de inrichting van een apart coördinerend orgaan. Was in het aanvankelijke wetsontwerp voor de nieuwe Spoorwegwet voorzien in een dergelijke coördinerende publiekrechtelijke (ZBO) Spoorwegbeheerorganisatie, de definitieve wet voorziet hier niet in. De verantwoordelijkheid voor samenhang wordt overgelaten aan de branche. De wetgever kan per onderwerp voorzien in coördinatiemomenten, voor zover de coördinatie niet opgaat in een beschikking over toelating of continuering (vergunning). De komende tijd moet de verantwoordelijkheid voor de veiligheid van het spoor vanuit een integraal perspectief ter discussie worden gesteld. Zolang de verantwoordelijkheid voor het integraal goed functioneren van het spoor niet in de wet is geëxpliciteerd en belegd, kan de minister van Verkeer en Waterstaat erop worden aangesproken. De IVW adviseert de minister vanuit een integraal perspectief over de veiligheid van het spoor. 2.2.3 Toezicht op het integrale karakter van het spoor Wil de IVW de hierboven genoemde adviesrol kunnen vervullen, dan moet aan twee voorwaarden worden voldaan. Allereerst moet de IVW kunnen beoordelen hoe het spoor vanuit een integrale invalshoek functioneert. Daarnaast moet zij kunnen overzien of de betrokken partijen doen waarvoor ze in het publieke belang verantwoordelijkheid dragen en of zij de in dit verband gemaakte afspraken nakomen. Dit alles in de vereiste samenhang. Samenhang in technische interfaces, in samenwerking en in functionele afstemming. In dat verband is van belang dat de onder toezicht staande partijen de noodzaak van een integraal toezicht op het spoor onderkennen en eraan mee willen werken. Transparantie, een deugdelijke informatiehuishouding en goede afspraken over toegang tot de informatie zijn hierbij cruciaal. De wetgever heeft in dit verband regels voorgeschreven en zorgplichten geformuleerd voor de actoren op het spoor - de vervoerder, de houder van voertuigen en de beheerder van de infrastructuur. Hierbij hoort toezicht op het niveau van de onderscheiden partijen. De IVW is niet bevoegd vanuit een integrale optiek interventies te plegen. Het toezicht richt zich op de afzonderlijke onder toezicht staande partijen. Een integrale benadering speelt wél een rol bij het stellen van prioriteiten en bij het adviseren van de minister. 2.3 De algemene hoofdlijn van het toezicht Het toezicht van de IVW maakt een ontwikkeling door. De inzichten hierover zijn onder meer neergelegd in de IVW-nota ‘Toezicht in beweging’, in het Hoofdlijnenakkoord van het huidige kabinet en in het daaruit voortkomende Actieprogramma Andere Overheid van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. De hoofdpunten van het moderne toezicht zijn: • meer eigen verantwoordelijkheid vanuit een gedeeld besef van waarden; • duidelijke normering en een hoge integriteit;


Paginanummer

10 van 48

• een doeltreffende en doelmatige overheid zonder overbodige bureaucratie; • een overheid die kan luisteren; • geen overbodige lasten voor burgers en bedrijven. Deze uitgangspunten leiden tot activiteiten gericht op de verbetering van de dienstverlening, het terugdringen van regels en administratieve lasten, een meer efficiënt functionerende overheid met meer coördinatie en een vernieuwde relatie met provincies en gemeenten. Al deze onderwerpen kunnen in verband worden gebracht met het toezicht op de spoorwegveiligheid. Uiteraard zijn er ook beperkingen aan dit streven. Zo is een passende wetgeving een randvoorwaarde. In dit verband kan het belang van de Europese regelgeving, die overigens niet op alle onderdelen spoort met de nationaal ingezette lijn, nauwelijks worden overschat. In het programma ‘Beter Geregeld’ werkt de IVW samen met de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat aan de verbetering van de juridische context voor het toezicht. 2.4 De reikwijdte van het toezicht 2.4.1 Toezicht op veiligheid, milieu en arbeidsomstandigheden De IVW houdt toezicht op de spoorwegveiligheid. De precieze taken en bevoegdheden die aan dit toezicht zijn verbonden, zijn op twee manieren vastgelegd. De voorschriften waarvan de handhaving aan de IVW is opgedragen worden opgesomd in een besluit van de minister van Verkeer en Waterstaat, bedoeld in artikel 69 van de nieuwe Spoorwegwet. Daarnaast heeft de IVW mandaat om namens de minister van Verkeer en Waterstaat taken en bevoegdheden uit te oefenen. Deze mandatering heeft voor een belangrijk deel betrekking op de toezichttaken ex ante. Dat wil zeggen: het toezicht in de voorbereidingsfase van de toelating van infrastructuur, rollend materieel en vervoerders tot het spoor. De taken zelf wortelen overigens voor een belangrijk deel in Europese regelgeving. De IVW verzorgt samen met de Arbeidsinspectie (AI) het toezicht op arbeidsomstandigheden van het personeel van de spoorwegbedrijven en van de aannemers van spoorwegwerkzaamheden. Arbeidsomstandigheden en veiligheid liggen dicht tegen elkaar aan. De rolverdeling die onder de oude Spoorwegwet is ontstaan is de volgende: de IVW houdt toezicht op de spoorbedrijven, de AI ziet toe op aannemers. In de lijn van het kabinetsbeleid moet dit toezicht verder worden verknoopt. De IVW zou voor de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een deel van de toezichthoudende taken op het spoor van de AI kunnen overnemen. Een andere, minder vérgaande mogelijkheid is, dat de afstemming en de samenwerking tussen de IVW en de AI wordt versterkt. Momenteel zijn beide partijen in overleg hierover. Doel is een convenant tussen de IVW en de Arbeidsinspectie. 2.4.2 Toezicht op de marktwerking Een van de taken van de IVW is het bevorderen van een goede marktwerking op de vervoersmarkt. Het toezicht op de vrije markttoegang van vervoerders tot het spoor is echter belegd bij de directeur-generaal van de Nederlands Mededingingsautoriteit (NMa). De Vervoerkamer is binnen de NMa verantwoordelijk voor dit toezicht. Op grond van artikel 69 e.v. van de Spoorwegwet houdt de Vervoerkamer toezicht op de uitvoering van de beheerconcessie en het beheerplan van ProRail. De Vervoerkamer waakt over de nondiscriminatoire toegang tot het spoor. Zij ziet onder meer toe op bepalingen over de capaciteitverdeling, de gebruiksvergoeding, de kaderovereenkomsten, de


Paginanummer

11 van 48

toegangsovereenkomsten en de netverklaring. Ook het regime op bijzondere spoorwegen valt in principe onder het toezicht van de NMa. Vervoerders kunnen bij de Vervoerkamer een klacht indienen over discriminatie of benadeling door de beheerder of andere spoorwegondernemingen. Er kunnen zich situaties voordoen, bijvoorbeeld bij het toezicht op de uitvoering van de beheerconcessie, dat de takenpakketten van de IVW en de NMa samenkomen. In dat geval zullen de IVW en de Vervoerkamer elkaar informeren en ernaar streven om samen tot een juiste beslissing te komen. 2.4.3 Toezicht op milieu De bemoeienis van de IVW divisie Rail met het leefmilieu is op dit moment beperkt. De IVW houdt zich uitsluitend bezig met de uitvoering van de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs) en het toezicht op de naleving van de betreffende voorschriften. Er is een verband tussen geluidsbelasting en de toedeling van capaciteit aan vervoerders, maar volgens de huidige wetgeving ligt het toezicht op geluidsnormeringen rond spoorwegen niet bij de IVW. De gemeentelijke overheid houdt zich bij voorbeeld bezig met de geluidsbelasting in de omgeving van rangeerterreinen. De IVW is op dit gebied niet actief. Overigens heeft ProRail als beheerder de plicht informatie te verschaffen over de geluidsbelasting. In de beheerconcessie zijn bepalingen opgenomen die toezien op de naleving van de bepalingen in de Europese Richtlijn omgevingslawaai (2002/49/EG). 2.4.4 Externe veiligheid, security en vandalisme De IVW houdt zich in beperkte mate bezig met externe veiligheid, dat wil zeggen de veiligheid van personen en goederen in de omgeving van spoorwegen. Uitzondering is het vervoer van gevaarlijke stoffen, waarvoor de wetgeving zich ook op externe aspecten richt. De uitvoering van taken ontleend aan de Wvgs wordt in paragraaf 6.3.2 behandeld. Voor security geldt hetzelfde. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft geen wetgeving uitgevaardigd die specifiek hierop betrekking heeft. Wel kennen de spoorwegwetgeving en het Wetboek van Strafrecht bepalingen die het in gevaar brengen van de spoorveiligheid strafbaar stellen. De Dienst Spoorwegpolitie van het KLPD en de bijzondere opsporingsambtenaren van ProRail en NS Reizigers zorgen voor de handhaving. Security vraagt steeds meer aandacht, zeker tegen de achtergrond van de ontwikkelingen rond terrorisme. De IVW pleit ervoor dat de beheerder en de spoorwegondernemingen de zorg voor security gezamenlijk oppakken. Beide moeten het thema opnemen in hun veiligheidsmanagementplan. De IVW zal de plannen hierop beoordelen. Vandalisme heeft te maken met zowel interne veiligheid als met sociale veiligheid. Interne veiligheid betekent dat de vervoerder zorgt voor veilig vervoer van passagiers, en dat de beheerder zorgt voor een goede infrastructuur. De IVW ziet toe op de borging van interne veiligheidszorg op het gebied van vandalisme. De – repressieve – bestrijding van vandalisme in treinen ligt in handen van het KLPD. De conducteurs van NSR en van de regionale vervoerders hebben opsporingsbevoegdheid en kunnen ook optreden tegen vandalisme. De minister van Justitie heeft onlangs bijzondere opsporingsbevoegdheid verleend aan een aantal medewerkers van ProRail. Deze medewerkers kunnen samen met de politie optreden tegen vandalisme. Het toezicht op de juiste en gewenste uitoefening van deze opsporingsbevoegdheid berust bij de minister van Justitie. Omdat de handhaving van strafrechtelijke aard is, fungeert het openbaar ministerie als gezagsdrager. De IVW heeft geen taak bij de strafrechtelijke bestrijding van vandalisme. Zij ziet bestuursrechtelijk toe op


Paginanummer

12 van 48

de voorschriften voor spoorbedrijven en beheerder. Bijvoorbeeld de voorschriften over de inrichting van treinen en terreinen. 2.5 De toezichttaken van de IVW De IVW voert namens de minister van Verkeer en Waterstaat toezichthoudende taken uit. Dit gebeurt op basis van een besluit van de minister van VenW met daarin de voorschriften waarop wordt toegezien (artikel 69 Spoorwegwet), dan wel op basis van een mandaatbesluit voor zover het taken betreft die in de wet aan de minister zijn opgedragen. Binnen de IVW worden vier toezichtactiviteiten onderscheiden: Toelating en continuering (toezicht ex ante) Toezicht gericht op de toelating tot (delen van) de vervoersmarkt. Deze toezichtactiviteiten, die op aanvraag worden verricht, leiden in de meeste gevallen tot een soort van vergunning die periodiek moet worden verlengd. Inspecties (toezicht ex post) Toezichtactiviteiten die op initiatief van de toezichthouder zelf worden ondernomen. In de meeste gevallen zijn de toezichthandelingen gericht op het controleren van de naleving van voorschriften. De IVW besteedt een belangrijk deel van haar capaciteit voor inspectiewerkzaamheden aan onderzoeken naar de achtergronden van incidenten en ongevallen. Daarnaast heeft de IVW de taak periodiek te rapporteren over de staat van de infrastructuur van het spoor. Berichtgeving Periodieke berichtgeving rond jaarverslag, jaarbericht en berichten uit het toezicht. Hieronder valt ook berichtgeving over specifieke onderwerpen neergelegd in onderzoeksrapporten. Advisering en expertise De IVW is een verzamelplaats voor – veelal – technische en juridische deskundigheid over spoorwegveiligheid. Deze kennis is schaars. Om die reden doen partijen regelmatig een beroep op de IVW voor ondersteuning en advies. Zo adviseert de IVW beleidsdirecties van het ministerie over de wetgeving en ondersteunt zij bij het internationale overleg dat namens de minister wordt gevoerd. 2.6 Verschuiving naar toezicht ex post Het toezicht op de spoorwegveiligheid, voor zover dit valt onder de verantwoordelijkheid van de overheid, verschuift richting toezicht ex post. Dit wil zeggen dat het toezicht op de naleving van de voorschriften en op de staat waarin de infrastructuur en het materieel zich bevinden steeds belangrijker wordt. Deze ontwikkeling heeft deels te maken met de politieke en maatschappelijke aandacht voor de naleving van regels. In dit verband is van belang dat met de inwerkingtreding van de nieuwe Spoorwegwet de voor de veiligheid noodzakelijke voorschriften een algemeen verbindend karakter hebben gekregen. Voorschriften moeten daadwerkelijk worden nageleefd en waar nodig gehandhaafd. Met name de Enschedese vuurwerkramp en de cafébrand in Volendam hebben de aandacht voor normhandhaving


Paginanummer

13 van 48

vergroot. In de publieke discussie wordt niet (langer) geaccepteerd dat de overheid op dit gebied nalatig is. De verschuiving heeft ook te maken met het besluit van de nationale en Europese wetgever om de keuring van infrastructuur en rollend materieel toe te vertrouwen aan gespecialiseerde private keuringsinstanties.1 De formele toelating blijft, meer dan vroeger, beperkt tot het controleren van de vereiste procedures. De oude Spoorwegwet voorzag in een formeel toelatingsmoment voor infrastructuur, in de vorm van een machtiging tot ingebruikneming door de minister van Verkeer en Waterstaat. In de nieuwe Spoorwegwet is dit anders geregeld. Voor infrastructuur en voor technische systemen is een machtiging tot ingebruikneming, naast de keuring door keuringsinstanties (nobo's), niet langer in de wet opgenomen. De IVW wil als toezichthoudende overheidsdienst in deze trend meegaan. Dit is bepaald geen eenvoudige opgave. In de discussie over de positionering van het toezicht wordt immers tegelijkertijd gepleit voor meer verantwoordelijkheden bij de marktpartijen zelf en voor het inspelen op het zelfregulerend vermogen van de samenleving. Bovendien zou repressie niet altijd het juiste instrument zijn om veiligheid op een hoger niveau te tillen. De IVW wil in dit spanningsveld komen tot een doeltreffende handhaving in het spoordomein. Hierbij maakt zij vooral gebruik van bestuursrechtelijke bevoegdheden. De komende tijd zal de IVW zich toeleggen op de vorming van een adequaat handhavingapparaat, dat past in het hierboven omschreven spanningsveld. In de volgende hoofdstukken wordt per subdomein nader invulling gegeven aan dat streven. Aan de positie van het strafrecht wordt apart aandacht besteed. 2.7 Onderzoeken In 1994 is de verantwoordelijkheid voor de onderzoeken naar ongevallen en incidenten overgegaan van de NS naar Railned Spoorwegveiligheid en uiteindelijk naar de IVW. Hierbij gaat het om incidenten en ongevallen die onder de oude Spoorwegwet op grond van het Reglement dienst hoofd- en lokaalspoorwegen (RDHL) moeten worden gemeld. De divisie Rail van de IVW beschikt dus over ruime ervaring met het opstellen van onderzoeksrapporten. Overigens worden niet alle onderzoeken tot de taak van de IVW gerekend. Onder toezicht staande partijen hebben zelf ook een taak in het onderzoeken van feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de veiligheid en de eigen bedrijfsvoering. 2.7.1 Ontwikkeling Tot 1994, het jaar van de opsplitsing van de NS-organisatie en het ontstaan van Railned Veiligheid, waren onderzoeken naar ongevallen en incidenten vooral gericht op het intern aanwijzen van verantwoordelijken en het treffen van maatregelen. Sinds 1994 zijn de onderzoeken meer gericht op de evaluatie van bedrijfsvoorschriften, beleid of wettelijke voorschriften. De correctieve handhaving is meer op de achtergrond geraakt. Het streven was een nauwere samenwerking tussen betrokken partijen. De eindrapporten kwamen in

1

Het stelsel van de nieuwe Spoorwegwet, in navolging van de Europese regels, betekent dus niet zozeer een verminderde

betekenis van keuringen en toelating, als wel een verschuiving van de daarbij horende taken en bevoegdheden in de richting van de markt.


Paginanummer

14 van 48

onderling overleg tot stand en bevatten aanbevelingen tot verbetering of aanwijzingen. Centraal stonden overtuiging en leereffecten. In 2005 treedt de nieuwe Spoorwegwet in werking. In dat verband is een aantal dingen van belang. Artikel 96.1 verplicht de spoorwegonderneming en de beheerder aan de minister (IVW) alle gegevens te verstrekken en ter inzage te geven voor zover deze voor de minister (IVW) redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de uitvoering van haar taak. Hierbij gaat het om gegevens die betrekking hebben op het gebruik en het beheer van spoorwegen en op het vervoer. De wet voorziet niet in een onderzoeksplicht voor spoorwegondernemingen en beheerder naar incidenten en 'non-conformiteit'. Wél is in de ministeriële regeling Veiligheidsattest bepaald dat het veiligheidszorgsysteem van spoorwegbedrijven voorziet in interne procedures voor communicatie binnen de organisatie ten aanzien van rapportages van incidenten en non-conformiteit en maatregelen ter correctie. Met andere woorden: er is geen onderzoeksplicht, maar áls er een onderzoek plaatsvindt, dan moet zijn voorzien in een deugdelijke interne communicatie. De basis voor IVW-onderzoeken naar de oorzaken van ongevallen en incidenten en naar andere onregelmatigheden in de afwikkeling van het spoorverkeer ligt in artikel 66. Dit kan zij - indien noodzakelijk - gebruiken voor de evaluatie van de wettelijke voorschriften en het beleid. Daarnaast worden de bevindingen van inspecties neergelegd in rapporten. Volgens bovenstaande ministeriële regeling moet het veiligheidsattest ook voorzien in een passende registratie van ongevallen, incidenten, interne audits en non-conformiteiten. De wijze waarop corrigerende maatregelen zijn vastgelegd en worden geïmplementeerd moet bovendien worden geregistreerd. Beheerder en vervoerders zijn niet verplicht de minister of de toezichthouder te informeren over deze registraties. In de praktijk moeten hierover afspraken worden gemaakt. Datzelfde geldt voor de meldingen die bij de Verkeersleiding binnenkomen over onregelmatigheden en incidenten. De IVW heeft vier doelen bij het verrichten van onderzoek: Berichtgeving aan de samenleving over de toedracht en de oorzaken van ongevallen en incidenten De betreffende rapporten moeten gebaseerd zijn op verifieerbare feiten en omstandigheden. Bovendien dienen de rapporten geschikt te zijn voor een maatschappelijke respons op de betreffende ongevallen en incidenten. De rapporten zijn openbaar. De tijdsspanne tussen de onderzochte ongevallen en incidenten en de eindrapportage bedraagt ten hoogste drie maanden. Vergt een onderzoek meer tijd, dan wordt daarvan tussentijds publiekelijk melding gemaakt. Onderbouwing voor het treffen van sancties De IVW stelt rapporten op die de basis vormen voor een interventie. De IVW maakt bestuursrechtelijke sancties publiekelijk bekend. Analyses en aanbevelingen Op basis van de onderzoeken van de IVW worden evaluaties gepleegd en aanbevelingen gedaan, in het bijzonder aan de wetgever. De rapporten die in dit verband worden opgesteld zijn openbaar.


Paginanummer

15 van 48

Leermomenten De onderzoeken kunnen leiden tot een verbetering van de wijze waarop de onder toezicht staande instanties de zorg voor veiligheid borgen. Bovendien kan de IVW naar aanleiding van de onderzoeken haar prioriteiten of de wijze waarop het toezicht is vormgegeven, aanpassen. 2.7.2 De Onderzoeksraad voor veiligheid (Ovv) De Onderzoeksraad voor veiligheid (Ovv), bij rijkswet2 ingesteld op voorstel van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is de opvolger van de Raad voor de transportveiligheid. Deze werd in 1999 door de minister van Verkeer en Waterstaat ingesteld om de oorzaken van ongevallen en incidenten in de vervoersector te onderzoeken. De Ovv beperkt zich niet tot de vervoersector. Diverse inspecties die opereren onder ministeriële verantwoordelijkheid houden zich bezig met het onderzoeken van oorzaken van ongevallen en veiligheidincidenten. Bijvoorbeeld de Inspectie Openbare Orde en veiligheid (BZK), de VROM-inspectie, de Arbeidsinspectie (AI) en de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Het is de taak van de Ovv om de toedracht en de oorzaken van ongevallen op te sporen en naar aanleiding hiervan adviezen uit te brengen die de veiligheid beter borgen. Met andere woorden: adviezen om lering uit te trekken. De inspecties hebben daarnaast de taak interventies te plegen, te rapporteren welke instantie verantwoordelijk kan worden geacht voor een onderzocht ongeval en te rapporteren over de algemene staat van veiligheid. De taken van de Ovv en de inspecties liggen dus in elkaars verlengde. Om die reden heeft de wetgever ervoor gekozen de rijksinspecties niet te betrekken bij onderzoeken gericht op de evaluatie van beleid en wetgeving in de gevallen dat de Ovv een onderzoek instelt. De wetgever wil hiermee voorkomen dat het gezag van de rapporten van de Ovv onderwerp van een publieke discussie wordt, in het geval dat Raad en inspectie verschillende bevindingen hebben. Het staat echter vast dat de inspecties en de Ovv raakvlakken hebben. Voor de wijze waarop de Ovv en de IVW hun werkzaamheden op elkaar afstemmen en op welke wijze zij in voorkomende gevallen samenwerken geldt een aantal uitgangspunten. Deze zijn toegespitst op spoorwegongevallen en incidenten op het spoor. Bij algemene maatregel van bestuur kan de Raad worden verplicht tot het instellen van een onderzoek. Deze verplichting richt zich, voor zover relevant voor de IVW, op ongevallen met gevaarlijke stoffen. De Raad is daarbuiten zelfstandig in zijn afweging welke voorvallen in onderzoek worden genomen. Dit betekent dat de IVW steeds klaar moet staan voor een volledig onderzoek naar ongevallen en incidenten, ook als het onderzoek een evaluatief karakter heeft. Bovendien dient het onderzoek van de Ovv niet voor de publieke verantwoording van de minister van Verkeer en Waterstaat, strekt het zich niet uit tot vragen over schuld en verantwoordelijkheid en niet tot onderbouwing van eventuele sancties. De IVW zal dus steeds zelf onderzoek moeten doen, naast de onderzoeken van de Raad. Deze omstandigheden maken het noodzakelijk dat de Ovv en IVW voortdurend overleggen over hun wederzijdse onderzoeken. Dat overleg gaat niet over competenties. Als de Raad een onderzoek instelt, dan betekent dat niet dat de IVW moet toekijken. Integendeel: steeds waar de Raad actief is, bekijkt de IVW de aspecten waar de Raad zich in zijn onderzoek buiten houdt. Het overleg gaat over eventuele gezamenlijke 2

De Rijkswet Onderzoeksraad voor de veiligheid (Ovv) zal naar verwachting na de zomer van dit jaar in werking treden.


Paginanummer

16 van 48

onderzoeksactiviteiten, over de volgorde van activiteiten en over de mogelijkheid van de IVW de Raad te ondersteunen. Daarbij ligt het voor de hand dat vooral rond het proces van fact finding praktische afspraken tot stand komen. De IVW lijkt daarvoor de best toegeruste organisatie te zijn als het gaat om spoorwegongevallen. De wet voorziet in de mogelijkheid om nadere regels te stellen over het overleg en de coördinatie tussen de Raad en de vakministers. Bijvoorbeeld over het opleggen van bestuursrechtelijke sancties naar aanleiding van een ongeval of incident, of het ter beschikking stellen van de voorwerpen die bij de Raad berusten. Deze mogelijkheid bestaat ook bij de afstemming en coördinatie over het opleggen van strafrechtelijke sancties. De wet verhindert de in het kader van een onderzoek van de Raad afgelegde verklaringen als bewijsmiddel te gebruiken voor een strafrechtelijke sanctie, voor een disciplinaire maatregel, of voor een bestuursrechtelijke interventie als betrokkenen hiervoor geen toestemming hebben gegeven. Hetzelfde verbod geldt voor medische gegevens, geuite meningen en dergelijke. Met andere woorden, dat wat in de boezem van de Raad wordt gebruikt en gemaakt voor het onderzoek, mag niet worden vrijgegeven. Dit betekent dat de inspecties van het Rijk, het openbaar ministerie en de politie altijd zelfstandig hun onderzoeken moeten doen. Het kan zo zijn, dat zich bij de Raad zaken bevinden die niet vrijgegeven mogen worden. Een nadeel van dit systeem is dat in voorkomende gevallen personen betrokken bij een incident door verschillende instanties gehoord kunnen worden over hun betrokkenheid. Inmiddels hebben de IVW en de Raad gesproken over de onderlinge betrekkingen. Deze gesprekken hebben geleid tot de volgende afspraken over gebeurtenissen op het spoor: • Meldingen die binnenkomen bij de wachtdienst van de IVW worden, afhankelijk van de ernst ervan, direct bij de Raad gemeld. • De IVW heeft voorrang bij het onderzoek ter plaatse. Als de Ovv ter plaatse gaat, doet deze hiervan melding aan de IVW wachtdienst. De resultaten van de fact finding van de IVW worden op verzoek aan de Raad ter beschikking gesteld. Deze kan vervolgens een eigen onderzoek instellen. 2.8 De strafrechtelijke handhaving In het Wetboek van Strafrecht is een aantal bepalingen opgenomen die het opzettelijk of door duidelijke schuld in gevaar brengen van het spoorverkeer strafbaar stellen. Ook de oude Spoorwegwet kende een aantal specifiek hierop gerichte bepalingen. Dit soort strafbaarstellingen heeft vooral een functie wanneer zij betrekking hebben op het sanctioneren van inbreuken op het spoorsysteem en van grove en ernstige nalatigheden van personen met een veiligheidsfunctie. Daarbuiten zijn bestuursrechtelijke sanctionering of andere interventies van de toezichthouder beter geschikt om de doelstelling van de borging van de veiligheid te bereiken. 2.8.1 Ontwikkeling De nieuwe Spoorwegwet en de daaronder hangende algemene maatregelen van bestuur bevatten opvallend veel strafbepalingen. Dit geldt in het bijzonder voor het Besluit spoorverkeer. Een voorbeeld: verzuimt een spoorwegonderneming een trein voorafgaand aan deelname aan het spoorverkeer te onderzoeken op technische vereisten, dan wordt dit gezien als een strafbaar feit. Hetzelfde geldt voor de verplichting van de spoorondernemer om treinbestuurders te informeren over belangrijke aspecten van de trein en om aanwijzingen van de beheerder (ProRail) op te volgen. De spoorwegonderneming die op de


Paginanummer

17 van 48

HSL rijdt is strafbaar, wanneer zij geen deskundige ter beschikking heeft tot wie de treinbestuurder zich kan wenden. Soortgelijke bepalingen zijn ook opgenomen over de verplichtingen van de treinbestuurder, zoals het passeren van een stoptonende sein. Komt de beheerder van de spoorlijn zijn verplichtingen niet na, dan kan ook hij rekenen op sancties. Het is duidelijk dat de wetgever het strafrecht een centrale plaats heeft gegeven in de handhaving van de voorschriften voor spoorverkeer. Dit brengt een aantal vragen met zich mee, die bij de wettelijk geregelde evaluatie van de nieuwe Spoorwegwet beantwoord kunnen worden: Vraag 1: is op een werkbare wijze invulling gegeven aan het uitgangspunt van het strafrecht als ultimum remedium? De IVW heeft de ervaring, dat overtredingen van de voorschriften zelden met opzet plaatsvinden. In dat opzicht is het spoorverkeer niet vergelijkbaar met het wegverkeer. Belangrijker nog is dat een strafrechtelijke koers haaks kan staan op het streven de verantwoordelijkheid voor veiligheid zoveel mogelijk te leggen bij de in het spoor actieve partijen. Vraag 2: moet de IVW zich meer gaan toeleggen op strafrechtelijke handhaving? Deze vraag heeft met name betrekking op de eventuele aanstelling van bijzondere opsporingsambtenaren (BOA) bij de IVW. Bij de beantwoording van deze vraag is een aantal aspecten van belang: a. investeringen in opleiding Het Openbaar Ministerie en het ministerie van Justitie voeren een strikt beleid voor de toekenning van bijzondere opsporingsbevoegdheid. Er worden onder meer flinke opleidingseisen gesteld aan bijzondere opsporingsambtenaren. Elke vijf jaar moet verplicht een examen worden afgelegd. Hieraan zijn hoge investeringskosten verbonden voor de IVW en voor de inspecteurs. b. weerstand bij de inspecteurs Het werk van de inspecteurs van de IVW divisie Rail wortelt niet in een op strafrechtelijke handhaving gerichte cultuur. Voor een BOA-beleid is een cultuurverandering noodzakelijk. De IVW is van mening dat strafrechtelijke handhaving niet primair past in haar takenprofiel. Bij de evaluatie van de spoorwegwetgeving is dit een punt van aandacht. Moeten de hierboven genoemde strafbepalingen wellicht worden omgezet in bepalingen op overtreding waarvan een bestuurlijke boete staat? De IVW dient in ieder geval te beschikken over een beperkt aantal ambtenaren met opsporingsbevoegdheid, en wel voor de strafrechtelijke handhaving van de regels uit de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en daarvan afgeleide regelgeving. Het toezicht op het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor heeft qua wetgevingssystematiek een meer repressief karakter. 2.8.2 Afstemming met het Openbaar Ministerie In 2003 hebben de IVW en het Openbaar Ministerie (OM) een Handhavingsarrangement opgesteld. Het arrangement bevat algemene afspraken; de verschillende toezichthoudende eenheden kunnen op basis hiervan per domein tot specifieke afspraken komen. Het arrangement ziet onder meer op de afbakening tussen de strafrechtelijke en de bestuursrechtelijke handhaving. In het arrangement wordt namens de minister van Verkeer en Waterstaat een voorkeur uitgesproken voor de bestuursrechtelijke handhaving.


Paginanummer

18 van 48

Het Bureau Verkeershandhaving van het OM (BVOM) heeft aangegeven dat de OM Beleidsregel over politieoptreden bij spoorwegongevallen (toenmalig kenmerknummer 1999A028 van 26 juni 1999; Stcrt. 1999 nr. 142) per 1 augustus 2003 is komen te vervallen. Reden: de minimale gelding en de sterk verouderde regiembeschrijving. Het College van Procureurs Generaal vindt het niet nodig een landelijke officier van justitie voor spoorwegzaken in te stellen. Wel heeft het College het hoofd van BVOM benoemd tot coördinerend officier van justitie in aangelegenheden betreffende spoorwegcriminaliteit. Het vervolgingsbeleid wordt conform de reguliere beleidskanalen van het Openbaar Ministerie vastgesteld. Het BVOM is beschikbaar voor ondersteuning. In voorkomende gevallen wordt de politie aangestuurd door het landelijk parket. De aansturing van de Arbeidsinspectie door het OM (Functioneel Parket) is overigens intensiever en directer. 2.8.3 Afstemming met de politie De Dienst Spoorwegpolitie van het korps Landelijke Politiediensten (KLPD) zorgt onder meer voor de strafrechtelijke handhaving van de voorschriften die gelden voor de spoorwegen en waarvan de overtreding een delict oplevert. De IVW rekent strafrechtelijke handhaving niet tot haar takenpakket. Binnen de politieorganisatie wordt een onderscheid gemaakt tussen taken van de Dienst Spoorwegpolitie en die van de regionale korpsen. De eerste is verantwoordelijk voor de opsporing van de meer specifiek aan de spoorwegen verkleefde strafbare feiten. Het regiokorps onderzoekt criminaliteit op het gebied van geweld en vandalisme. De politie heeft naast de opsporing van strafbare feiten ook ander taken. Zo begeleidt zij voetbalsupporters die per trein reizen, treft zij verkeersmaatregelen en ondersteunt zij de hulpverlening in geval van treinongevallen. In deze gevallen staat de politie onder gezag van de burgemeester ter plaatse. De IVW heeft hier geen wettelijke taak, maar maakt wel werkafspraken over de ruimte die zij nodig heeft voor onderzoeken. 2.9 Administratieve lasten Het kabinetsbeleid is erop gericht de administratieve lasten voor het bedrijfsleven terug te dringen. Dit thema is ook relevant voor het spoorsysteem. In opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is een nulmeting verricht naar de huidige administratieve lasten voor het spoor. Hierbij is een vergelijking gemaakt tussen de administratieve lasten die op grond van de huidige (oude) Spoorwegwet c.a. gelden, en de lasten zoals deze voortvloeien uit het nieuwe wettelijke kader. De administratieve lasten zijn deels terug te voeren op het toezicht van de IVW op het spoorsysteem. De kosten die worden gemaakt door de beheerder van het hoofdspoor, zijn hierin niet meegenomen. Deze worden immers uit de algemene middelen vergoed. Overigens zijn de administratieve lasten die voortvloeien uit het toezicht op bijzondere spoorwegen en op lokale spoorwegen (tram, metro en raccordementen) niet meegenomen in de nulmeting. De nulmeting heeft bovendien niet geleid tot de kwantificering van de administratieve lasten die worden veroorzaakt door proefritten van de HSL, de keuring van spoorwegmaterieel en infrastructuur, het verkrijgen en het afgeven van EG-verklaringen voor gekeurde voertuigen en infrastructuur en de administratieve lasten voor keuringsinstanties. Op grond van de verrichte nulmeting trekt de IVW een aantal relevante conclusies:


Paginanummer

19 van 48

• De administratieve lasten voor het spoor zullen als gevolg van de nieuwe wetgeving toenemen met ruim 200.000 euro tot 4,8 miljoen euro per jaar. • De administratieve lasten komen vooral voor rekening van het Besluit spoorwegpersoneel. De stijging wordt vooral veroorzaakt door het Besluit keuring spoorvoertuigen. • De administratieve lasten kunnen worden teruggedrongen door een betere afstemming en door de beperking van de informatievraag van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de IVW. • De controles rond de verkrijging en de verlenging van veiligheidsattesten van spoorwegondernemingen kunnen worden gereduceerd. De looptijd van een attest kan worden verlengd. • De eisen gesteld aan de veiligheidszorgsystemen kunnen beter worden afgestemd op de bedrijfsvoering van spoorwegbedrijven. Dit is in het bijzonder van belang voor de kleine spoorwegondernemingen. Daarnaast is er behoefte aan een standaardformulier voor de wijziging van een bedrijfsvergunning. • Voor de spoorwegbedrijven zou een - digitaal - bedrijvenloket kunnen worden opgezet, waar zij informatie vinden over van kracht zijnde wetgeving. Voor de HSL is een dergelijke voorziening reeds in gebruik. • Er zou een informatiesysteem moeten worden opgezet voor de gehele spooromgeving, waarin elke partij eigen informatie kan bijhouden en toegang heeft tot de informatie van de andere betrokken partijen. • Informatieverplichtingen zouden op meerdere terreinen kunnen worden beperkt en vereenvoudigd. Dit zou in het evaluatietraject van de nieuwe Spoorwegwet moeten worden meegenomen.


Paginanummer

20 van 48

3 De nieuwe Spoorwegwet Op 23 april 2003 verschenen de nieuwe Spoorwegwet en de Concessiewet personenvervoer per trein in het Staatsblad. Hiermee zijn beide wetten van kracht geworden. Na de inwerkingtreding van de Spoorwegwet zal het toezicht tegen een nieuwe juridische achtergrond plaatsvinden. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het juridische kader dat vanaf 2005 geldt voor het toezicht op de spoorwegveiligheid. 3.1 De Spoorwegwet In deze paragraaf wordt een aantal algemene kenmerken en algemene noties over de Spoorwegwet behandeld. In de navolgende paragrafen komen meer concrete keuzes van de wetgever aan bod. 3.1.1 Van interne regels naar algemeen verbindende voorschriften Het juridisch kader voor de reglementering van het verkeer op de hoofdspoorwegen bestond onder de oude Spoorwegwet uit twee zaken. Enerzijds de algemeen verbindende voorschriften in de Spoorwegwet en in de daarvan afgeleide lagere regelgeving, anderzijds de voorschriften die een semi-publiek karakter hadden (normbladen). Deze situatie was prima werkbaar in de tijd dat er slechts één spoorwegorganisatie actief was. De Europese Unie komt, mede onder invloed van het streven naar meer marktwerking en een onbelemmerd internationaal spoorverkeer, met een aantal verordeningen en richtlijnen die een verschuiving betekenen in de richting van algemeen verbindende voorschriften. De basis hiervan ligt in de zogeheten Technische Specificaties inzake Interoperabiliteit (TSI’s). Deze TSI’s zijn echter nog in ontwikkeling. Daarom moet voorlopig worden teruggevallen op oudere regulerende stelsels, zoals van de Union International des Chemins de fer (UICfiches). Veiligheid is niet te vangen in een sluitend stelsel van (technische) voorschriften. Daarom bevatten de Spoorwegwet en de daarvan afgeleide lagere regelgeving een aantal zogeheten zorgplichtbepalingen. Deze leggen de verantwoordelijkheid voor veiligheid neer bij de onder toezicht staande partijen. De veiligheidsmanagementsystemen (VMS) van de spoorwegondernemingen en van de beheerder zorgen vervolgens voor een sluitend integraal normenkader. De toezichthouder ziet erop toe, dat deze managementsystemen ook daadwerkelijk onderdeel uitmaken van de bedrijfsvoering van de ondernemingen. 3.1.2 De Europese regelgeving In 1991 werd de eerste Europese richtlijn (91/44) voor spoorwegvervoer vastgesteld. Deze was gericht op de scheiding tussen infrastructuur en exploitatie en op het regelen van de toegangsrechten. Hierop volgde een regelgevend kader voor de hoge snelheidslijnen (HSL). TSI’s moesten zorgen voor een grensoverschrijdende interoperabiliteit, zodat hogesnelheidstreinen de landsgrenzen kunnen passeren zonder dat technische verschillen tussen de infrastructurele systemen en het treinmaterieel stagnatie veroorzaken. In 2001 werd het Eerste Spoorwegpakket aanvaard. Hierin staat eenzelfde soort aanpak voor de conventionele spoorwegen, bestemd voor internationaal spoorverkeer. Daarnaast is de basis gelegd voor een Europees stelsel voor de toelating van materieel en infrastructuur. De nieuwe Spoorwegwet is de Nederlandse implementatie van het Eerste Spoorwegpakket. De Europese aanpak is herkenbaar in de bespreking van de Spoorwegwet, die hieronder volgt.


Paginanummer

21 van 48

Het Tweede Spoorwegpakket is op 30 april 2004 van kracht geworden. Daarin wordt de lijn van technische harmonisaties doorgetrokken. Bovendien wordt de European Railway Agency (ERA) geïntroduceerd. Deze organisatie heeft onder meer de volgende taken: voorbereiding van Europese regelgeving, veiligstellen van streefwaarden op het gebied van veiligheid, kiezen van indicatoren voor de staat van de infrastructuur en het materieel en aansturing van het werk van de nationale Spoorwegautoriteiten. De Spoorwegveiligheidsrichtlijn, met voorschriften voor de borging van een veilig internationaal spoorverkeer en met het takenpakket voor de nationale autoriteiten, is onderdeel van het pakket. In 2006 moet het Tweede Spoorwegpakket in de nationale wetgeving zijn opgenomen. Dit betekent dat de nieuwe Spoorwegwet waarschijnlijk al snel aan herziening toe zal zijn. Naar verwachting zal in 2005 het herziene Verdrag over het internationale spoorverkeer (COTIF) in werking treden. Dit verdrag bevat vooral functionele voorschriften voor het spoorverkeer. Bij de evaluatie van de Spoorwegwet moet ook gekeken worden naar de wijze waarop bepalingen uit het COTIF een plaats hebben gekregen. 3.1.3 De contouren van de Spoorwegwet De Spoorwegwet kent een nieuwe onderverdeling van soorten spoorwegen in hoofdspoorwegen, lokale spoorwegen en bijzondere spoorwegen. De wet regelt vervolgens (voorlopig) alleen de hoofdspoorwegen. De volgende hoofdpunten zijn hier van belang. • De minister van Verkeer en Waterstaat draagt zorg voor de aanleg, het beheer en het onderhoud van de infrastructuur. De eigenschappen van de infrastructuur worden geregeld bij algemene maatregel van bestuur en ministeriële regelingen. Voor spoorverkeer met een snelheid hoger dan 40 km/uur is een beveiligingsysteem verplicht. De interoperabiliteit van de infrastructuur wordt geregeld door de betreffende Europese richtlijnen. Er is niet voorzien in een formele toelating van nieuwe infrastructuur en systemen. Het is voldoende dat door een keuringsinstantie een EG-verklaring van conformiteit is afgegeven en dat de opdrachtgever een EG-keuringsverklaring verstrekt. • Volgens artikel 16 van de Spoorwegwet verleent de minister van Verkeer en Waterstaat een concessie voor het beheer van de hoofdspoorwegen. Hierin zijn nadere voorschriften opgenomen. ProRail is de concessiehouder. Het beheer omvat ook de verkeersleiding: de artikelen 17 en 18 bevatten een aantal nadere bepalingen hiervoor. De beheerconcessie bevat een aantal voorschriften waarop toezicht moet worden gehouden. Deze voorschriften hebben onder meer betrekking op een zorgplicht voor de beheerder, waaraan invulling wordt gegeven door middel van een veiligheidszorgsysteem. • Spoorwegondernemingen zijn bedrijven die reizigers of goederen over het spoor vervoeren, of met speciale voertuigen op het spoor rijden (aannemers). Zij hebben een bedrijfsvergunning nodig, die de IVW afgeeft. Daarnaast is een veiligheidsattest vereist met daaraan gekoppeld een veiligheidszorgsysteem. • Nieuwe spoorvoertuigen moeten voldoen aan de Europese specificaties neergelegd in de TSI’s. Ontbreken deze specificaties, dan gelden de voorschriften die in nationale regelgeving zijn neergelegd. Voertuigen die in een van de lidstaten van de Unie, respectievelijk in een van de landen van het COTIF zijn toegelaten, zijn daarmee ook in Nederland toegelaten. Het procedurele toelatingsregime is conform het regime voor de infrastructuur. Wel geldt voor voertuigen de verplichting van een inzetcertificaat, dat door de minister van Verkeer en Waterstaat (IVW) wordt afgegeven. Daarbij wordt gekeken naar de specifieke eisen, voorwaarden of beperkingen die aan voertuigen worden gesteld vanwege de Nederlandse infrastructuur. Onderhoud en herstel van


Paginanummer

22 van 48

•

•

•

•

•

Nederlandse voertuigen moeten worden verricht door bedrijven die door de minister van Verkeer en Waterstaat (IVW) zijn erkend. De Spoorwegwet regelt de eisen die worden gesteld aan personeel met een zogeheten veiligheidsfunctie. De betrokken keuringsinstanties worden door de minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen. Het gebruik van de spoorweginfrastructuur wordt afhankelijk van een toegangsovereenkomst met de beheerder. Deze moet jaarlijks een netverklaring opstellen met informatie over het gebruik van de spoorwegcapaciteit. Het toezicht op de naleving van de voorschriften wordt uitgevoerd door personen die daartoe door de minister van Verkeer en Waterstaat zijn aangewezen. De inspecteurs van de IVW zijn belast met het toezicht. De keuringsinstanties die zijn belast met de beoordeling van ‘producten’ aan de hand van de technische specificaties, worden door de minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen. De Spoorwegwet bevat een kader voor de bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving van de voorschriften.

3.1.4 De lagere regelgeving Onder de Spoorwegwet valt een aantal algemene maatregelen van bestuur. Deze verwijzen op hun beurt weer naar ministeriële regelingen. Een beperkt aantal ministeriële regelingen heeft een basis in de Spoorwegwet zelf. • Het Besluit capaciteitverdeling hoofdspoorweginfrastructuur bevat de door Europa voorgeschreven systematiek voor de capaciteitverdeling. Voor deelmarkten worden minimum capaciteitniveaus vastgesteld. • Het Besluit infrastructuur regelt de keuringen en een aantal andere interne zaken rond de infrastructuur. • Het Besluit spoorverkeer regelt in het belang van het veilig en ongestoord gebruik van hoofdspoorwegen de gedragingen van de deelnemers aan het verkeer. Een bepaling ziet toe op het verrichten van werkzaamheden aan of nabij de spoorbaan. • Het Besluit spoorwegpersoneel regelt de eisen die worden gesteld aan machinisten en andere personen met een veiligheidsfunctie, zoals de treindienstleider, de rangeerder en de leider werkplekbeveiliging. • Het Besluit bedrijfsvergunning en veiligheidsattest hoofdspoorwegen regelt de toegang tot het beroep van spoorwegonderneming en geeft de voorschriften voor de uitgifte van het veiligheidsattest, waarover de spoorwegonderneming moet beschikken. • Het Besluit keuring spoorvoertuigen regelt de procedure voor de keuring en certificering van rollend materieel en onderdelen daarvan in geval van een nationale keuring en ter uitvoering van het COTIF.


Paginanummer

23 van 48

4 Het toezicht op de infrastructuur 4.1 Het domein 4.1.1 Indeling spoorwegen De Spoorwegwet kent een nieuwe categorale indeling van soorten spoor. Het gaat om de volgende driedeling: • Een spoorweg wordt bij koninklijk besluit aangewezen als hoofdspoorweg als deze uitsluitend of overwegend bestemd is voor openbaar personenvervoer of goederenvervoer ten behoeve van internationale, nationale en regionale verbindingen. De Staat moet bovendien ‘rechthebbende’ van deze spoorweg zijn. • Eveneens bij koninklijk besluit wordt een spoorweg aangewezen als lokale spoorweg, als deze uitsluitend of overwegend bestemd is voor vervoer per metro of tram of voor het verrichten van ander openbaar personenvervoer over lokale verbindingen. Hier geldt het vereiste van staatseigendom niet. • De overige spoorwegen worden in de wet aangeduid als bijzondere spoorwegen. 4.1.2 Tunnels en kabelbaaninstallaties In 2003 heeft het kabinet besloten hoe in Nederland de zorg voor de veiligheid van tunnels wordt ingericht. In vervolg op Europese regelgeving is de IVW aangewezen als toezichthouder voor de tunnelveiligheid. Dit betekent dat de IVW vanaf de ontwerpfase wordt betrokken bij de bouw van tunnels. Daarnaast houdt de IVW in de gebruiksfase inspecties op de inrichtingsvoorschriften en adviseert zij de ingestelde expertgroep tunnelveiligheid. De prestatie-eisen worden beoordeeld en scenario-evaluaties en risicoanalyses opgesteld. De toezichtactiviteiten van de IVW richten zich op de veiligheidsconcepten voorafgaand aan het tracébesluit, op de procedures voor vervoerders, op een verkeersveilig gebruik van de tunnel en op de uitvoering van inspecties. Voor de volledigheid wordt gemeld dat in maart 2004 de Wet kabelbaaninstallaties in werking is getreden. Deze wet is de implementatie van een Europese richtlijn in de Nederlandse wetgeving. De reikwijdte van de wet is beperkt: het betreft uitsluitend kabelbanen voor personenvervoer, inclusief de baantjes op kunstskihellingen. Attracties in pretparken en transport met behulp van kettingen en tandraden zijn geen onderwerp van de wet. Gegeven de geologische gesteldheid van Nederland heeft de wet een beperkte betekenis. 4.1.3 Objecten van toezicht De volgende objecten van toezicht zijn relevant voor de spoorweginfrastructuur: • Voor de hoofdspoorwegen richt het toezicht zich op ProRail als beheerder, tevens verantwoordelijk voor de verkeersleiding en de toedeling van capaciteit aan de vervoerders.3 • Naast ProRail werken de volgende organisaties op en rond het spoor: procescontractaannemers (bedrijven die correcties uitvoeren in geval van verstoringen, periodieke schouwen uitvoeren en klein onderhoud verzorgen), aannemers voor groot onderhoud, vernieuwing en nieuwbouw, ontwerp- en ingenieursbureaus, die ook worden 3

Mogelijk zou ook zijn de verkeersleiding te behandelen in het hoofdstuk over het vervoer over het spoor. Het voordeel

van behandeling hier is dat de bespreking van ProRail als object van toezicht niet behoefte te worden opgeknipt.


Paginanummer

24 van 48

ingehuurd voor de directievoering van werkzaamheden, overige consultancybedrijven en industriële systeemleveranciers die systemen leveren voor de veiligheid van de infrastructuur. Deze bedrijven staan rechtstreeks onder toezicht van de IVW, voor zover het toezicht zich richt op de geldende voorschriften voor gedragingen op het spoor. Voor het overige is een aansturingrelatie met ProRail als opdrachtgever het uitgangspunt. De IVW houdt zich met deze bedrijven op een andere manier bezig dan met spoorwegondernemingen. De laatste moeten immers door de IVW worden toegelaten en zijn wettelijk verplicht een veiligheidsattest te hebben. In de praktijk zal de IVW in de richting van aannemers en andere genoemde bedrijven slechts rechtstreeks interveniëren bij een concrete gevaarzetting. In de meeste gevallen informeert de IVW ProRail, zodat deze de noodzakelijke stappen kan ondernemen. 4.2 Geformuleerde doelstellingen De nota ’Veiligheid op de rails’, die naar de Tweede Kamer is gestuurd, bevat een aantal aandachtspunten met betrekking tot de veiligheid van de infrastructuur. De algemene doelstelling is het bevorderen van een veiligheidscultuur bij alle spoorbedrijven. Ten aanzien van ProRail wordt expliciet de invoering van een veiligheidsmanagementsysteem (VMS) genoemd. Van de toezichthouder wordt verwacht dat deze de ontwikkeling van een VMS als ’doelvoorschrift‘ hanteert. Het gehanteerde normenkader voor functionaliteit, techniek en performance dient waar nodig te anticiperen op de ontwikkeling van het Europese normenkader. In de nota ‘Veiligheid op de rails’ wordt gevraagd om een audit gericht op de veiligheidskwaliteit, naast het opzetten van een monitorsysteem. Dat laatste geldt in het bijzonder voor trajecten met transport van gevaarlijke stoffen. Hoge prioriteit is en blijft er voor het terugdringen van het aantal malen dat stoptonende seinen worden gepasseerd. De aanbevelingen, voor zover deze betrekking hebben op de infrastructuur, moeten een plaats krijgen in een gericht plan van aanpak en moeten worden geïmplementeerd. In de nota ‘Veiligheid op de rails’ wordt verder opnieuw het belang van veilig werken aan het spoor in doelstellingen gevangen. Gesproken wordt over het ‘duurzaam voldoen aan maatschappelijk aanvaarde risiconormen’. Veilig beheer en onderhoud moeten onderdeel uitmaken van besluiten over wijzigingen of nieuwe aanleg van spoorwegen. Er moet een visie op veilig werken aan de railinfrastructuur worden ontwikkeld, gebaseerd op het Normenkader Veilig Werken aan de Railinfrastructuur (NVW). Op 1 januari 2005 moet dit NVW volledig zijn ingevoerd. Een ander belangrijk aandachtspunt is de veiligheid van rangeerders. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt deels bij ProRail. In de nota ‘Veiligheid op de rails’ is hiervoor de volgende doelstelling geformuleerd: 1 dodelijk slachtoffer per 10.000 werknemers per jaar. De overwegveiligheid wordt de komende tijd verder verbeterd. In 2010 moet het aantal dodelijke slachtoffers zijn teruggebracht tot 24 per jaar. Het Beleidskader verbetering veiligheid op overwegen (BVVO) fungeert als beleidsinstrument hiervoor. Dit beleidskader kent de volgende elementen: verbetering van de veiligheid van bestaande overwegen, uitvoeren van risico-inventarisaties bij overwegen met bijzonder spoorverkeer - onder meer voormalige raccordementen -, bevorderen van bekendheid met het rijksveiligheidsbeleid bij lokale wegbeheerders en inzetten van een breder scala aan beïnvloedingsinstrumenten.


Paginanummer

25 van 48

Een andere belangrijke doelstelling is het terugdringen van het onbevoegd betreden van het spoor. Hiertoe neemt ProRail (fysieke) maatregelen. Bovendien wordt het toezicht, uitgevoerd door medewerkers van ProRail, verscherpt. Om het aantal zelfdodingen op het spoor terug te dringen, moeten gerichte maatregelen worden genomen. Bijvoorbeeld de implementatie van succesvolle maatregelen en de ontwikkeling en (internationale) uitwisseling van kennis.

4.3 Het toekomstige toezicht 4.3.1 Algemeen ProRail staat als beheerder onder toezicht van de IVW. De verplichtingen van de beheerder zijn terug te vinden in de Spoorwegwet, inclusief een aantal bepalingen in de beheerconcessie. Doel van de IVW is een toezicht ‘op afstand’. Hiervoor is het noodzakelijk dat ProRail zorgt voor transparantie, zodat de wijze waarop de veiligheid wordt geborgd en de resultaten daarvan, duidelijk zijn. ProRail moet zorgen voor een goed werkend, extern toegankelijk informatiesysteem. Daarnaast moet het VMS van ProRail voorzien een adequaat systeem voor de aansturing van aannemers en andere bedrijven waaraan zij werkzaamheden uitbesteedt. 4.3.2

Toezicht ex ante

Nieuwe spoorwegen en (sub)systemen De introductie van nieuwe spoorwegen en nieuwe systemen wordt integraal voorbereid.4 Dat is noodzakelijk, omdat de treinen moeten 'passen' op het toekomstige spoor. De IVW wil zoveel mogelijk inspelen op de trend dat de deugdelijkheid van nieuwe (sub)systemen door keuringsinstanties wordt getoetst. Dit betekent dat zij als toezichthouder afziet van een te gedetailleerde technische betrokkenheid bij de toelating. Of dit daadwerkelijk lukt, is afhankelijk van de - Europese - wet- en regelgeving. In Europees verband zijn twee, identiek opgezette, systemen beschreven: het systeem voor de HSL en een interoperabel systeem voor conventioneel spoor bestemd voor internationaal spoorverkeer. Hiervoor zijn zogeheten technische specificaties voor interoperabiliteit (TSI) vastgesteld. De notified body’s (nobo’s), die door de lidstaten worden erkend, beoordelen of een nieuw subsysteem en de bestanddelen daarvan aan deze TSI’s voldoen.5 De nobo geeft een zogeheten conformiteitverklaring af. De aanbesteder of fabrikant van het systeem geeft in een EGkeuringsverklaring aan dat het geleverde subsysteem door de nobo’s aan de TSI’s is getoetst en dat het op basis hiervan kan worden toegelaten. Volgens de Spoorwegwet is het niet nodig dat de lidstaat (de IVW) aan het einde van het traject van voorbereiding een machtiging tot ingebruikneming afgeeft. In die zin is de systematiek van de genoemde Europese richtlijnen niet gevolgd. Dat neemt niet weg dat de IVW een rol van betekenis speelt bij de voorbereiding van de toelating van nieuwe spoorwegen en van nieuwe systemen voor de infrastructuur. Hiermee 4

De Europese richtlijnen voor de interoperabiliteit van HSL en conventioneel spoor verdelen een spoorwegsysteem in

subsystemen. Dit zijn bijvoorbeeld de energievoorziening, de beveiliging, command en control. 5

De nobo heeft geen taak op het gebied van een integrale beoordeling van het systeem, dat wil zeggen de wijze waarop

de beschreven subsystemen op elkaar zijn afgestemd.


Paginanummer

26 van 48

wordt voorkomen dat de IVW nadat een spoorweg of systeem in gebruik is genomen, vaststelt dat niet wordt voldaan aan de veiligheidseisen. Of dat in het licht van de nota ‘Veiligheid op de rails’ verkeerde keuzes zijn gemaakt. Dat geldt ook voor de aanpassing, uitbreiding of het herstel van de bestaande infrastructuur. De IVW adviseert de minister, en oefent geen rechtstreeks toezicht uit op ProRail en andere instanties die met werkzaamheden zijn belast. Maar het is denkbaar, dat de minister de IVW bij trajecten betrekt als gemachtigde betrekt. De IVW maakt zelf de inschatting bij welke werken haar betrokkenheid nodig is en hoe deze vorm krijgt. Hiervoor stelt de inspectie een risicoanalyse op. De volgende factoren spelen een rol: • Worden nieuwe technieken geïntroduceerd waarvan de veiligheidsaspecten voor het eerst beoordeeld moeten worden? • Betreft het omvangrijke werken met een grote financiële impact? • Zijn er belangrijke beleidsmatige en/of politieke prioriteiten betrokken bij de werken, zoals het beleid met betrekking tot overwegen, de veiligheid van de werkzaamheden aan de spoorwegen en het passeren van stoptonende seinen? • Zijn er andere ‘kwetsbare’ momenten te signaleren? De IVW controleert of de vereiste documenten aanwezig zijn en of deze authentiek en volledig zijn. Op basis van de risicoanalyse of andere informatie kan de IVW besluiten om op onderdelen van de documenten een inhoudelijke toets uit te voeren of meer in detail in te gaan op een aantal veiligheidsaspecten. De IVW kijkt verder of het systeem voldoet aan bepaalde nationale eisen. Het ligt voor de hand dat deze eisen bij de aanvang van het project kenbaar en bespreekbaar zijn gemaakt. Wordt de IVW betrokken bij de voorbereiding van nieuwe spoorwegen of nieuwe systemen, dan wil zij zoveel mogelijk aansluiten bij de internationaal beproefde CENELEC-procedure. Deze is speciaal ontworpen voor de introductie van elektrische en elektronische systemen. De volgende elementen zijn relevant voor de IVW: • De beoordeling van het door de aanbesteder op te stellen integrale veiligheidsplan (IVP). Dit plan beschrijft het veiligheidsmanagement en de rol van de safety assessor. • De beoordeling in de ontwerpfase van de uitrustingseisen voor de beveiliging, de treinbeïnvloeding, de seingeving, de communicatie, et cetera. • De beoordeling van de risicoanalyses voor de spoorwegveiligheid en de daaruit voortvloeiende hazard log (document met de beschrijving van gevaarlijke of kwetsbare onderdelen) en veiligheidsspecificaties in de specificatiefase. • De toetsing van de onafhankelijke veiligheidsbeoordeling van de Independent safety assessor. Bestanddelen van de infrastructuur De twee Europese richtlijnen voor HSL en voor conventioneel spoor hebben ook betrekking op bestanddelen van de infrastructuur als onderdeel van (sub)systemen. Deze bestanddelen worden door de nobo beoordeeld op hun technische specificaties. Tussenkomst van de overheid is niet vereist. De richtlijnen voorzien wel in een toelating van generiek goedgekeurde bestanddelen in een specifiek subsysteem. Op dit moment is ProRail de aanbestedende partij en heeft de IVW geen bemoeienis met de introductie van bestanddelen in een bestaand systeem. Strikt genomen is dit in strijd met de Europese richtlijnen.


Paginanummer

27 van 48

Toezicht op aannemers De beheerder van de infrastructuur fungeert in de meeste gevallen als opdrachtgever voor bedrijven die werkzaamheden uitvoeren. De oude Spoorwegwet én de nieuwe voorzien niet in een toelatingsregime voor deze bedrijven. De beheerder selecteert aannemers en ziet toe op de kwaliteit en daarmee op de veiligheid van het werk en de deugdelijkheid van de werkzaamheden. De rol van de toezichthouder is beperkt. De IVW geeft slechts een oordeel over de toereikendheid van het veiligheidszorgsysteem van de beheerder. Dit laat onverlet dat aannemers en andere ingeschakelde bedrijven zich moeten houden aan de geldende algemeen verbindende voorschriften. De Arbeidsinspectie ziet toe op de naleving van de voorschriften op het gebied van arbeidsomstandigheden. Buiten het hoofdspoor Er zijn in Europees verband geen regels beschreven voor nieuwe spoorwegen en nieuwe systemen die niet tot het hoofdspoor behoren. De nieuwe Spoorwegwet voorziet (vooralsnog) evenmin in een nieuw regelgevend kader. Dit betekent dat de oude Spoorwegwet op dit vlak nog van kracht is, inclusief de vereiste machtiging tot ingebruikneming. De IVW behoudt in de voorbereidingsfase van de introductie van systemen en spoorlijnen buiten het hoofdspoor de positie van vergunningverlener. Zo is de IVW betrokken bij de plannen op het gebied van light rail in de Randstad, en bij de aanleg van de Noord-Zuidlijn van de Amsterdamse metro. Onder de nieuwe Spoorwegwet zal de IVW zich niet bemoeien met de inrichting van elke nieuwe overweg. Dat is de verantwoordelijkheid van de beheerder. 4.3.3 Toezicht ex post Het toezicht ex post op de infrastructuur richt zich op twee zaken. Enerzijds op de wijze waarop ProRail als beheerder van het hoofdspoor en de ingeschakelde aannemers en andere bedrijven functioneren, anderzijds op de naleving van de voorschriften die voor de infrastructuur gelden. Het toezicht omvat de volgende thema’s. • De wijze waarop ProRail voldoet aan de zorgplicht die in de beheerconcessie is verwoord, inclusief het kwaliteitszorgsysteem en de inhoud van het jaarlijkse beheerplan. • De inrichting van het onderhoud van het hoofdspoor en de staat waarin de infrastructuur zich bevindt. • De naleving van de voorschriften: - (technische) voorschriften; - veilig werken aan het spoor; - verkeersleiding. De IVW wil het toezicht in overleg met ProRail op interactieve wijze inrichten. Dat betekent dat ProRail zoveel mogelijk in de gelegenheid wordt gesteld zelf de kaders aan te geven voor de wijze waarop zij aan haar zorgplicht zal voldoen en hoe zij zorgt voor een bevredigend nalevingniveau. De volgende punten dragen bij aan een vruchtbare toezichtrelatie met de IVW: • ProRail zorgt voor een dusdanige transparantie, dat alle betrokken partijen online de informatie met betrekking tot voor hen relevante aspecten van het systeem kunnen raadplegen. Een goed werkend informatiesysteem is hiervoor noodzakelijk.


Paginanummer

28 van 48

• Wegens de belangentegenstellingen op het spoor is het van belang dat er een voorziening komt voor het beheersbaar houden van eventuele conflicten over veiligheidsvraagstukken tussen ProRail en de andere partijen op het spoor.6 Veilig werken aan het spoor ProRail schakelt bedrijven in voor de uitvoering van werkzaamheden aan en rond het spoor. ProRail is dus verantwoordelijk voor de manier waarop bedrijven hun activiteiten verrichten. Het aantal slachtoffers onder werkers aan het spoor ligt al jaren boven de geldende norm. Daarom is veilig werken aan het spoor een belangrijk speerpunt in het toezicht. Het toezicht op veilig werken aan het spoor heeft twee elementen. In de eerste plaats de veiligheid van het spoorverkeer, dat primair de verantwoordelijkheid is van de IVW. De veiligheid van baanwerkers behoort tot het domein van de Arbeidsinspectie. Beide gebieden liggen in elkaars verlengde. De IVW en de AI werken dan ook nauw samen (zie paragraaf 2.4.1). De IVW richt zich voor de veiligheid van het spoorverkeer primair op ProRail. ProRail is immers verantwoordelijk voor een goede aansturing van aannemers. Treft de IVW een onveilige situatie aan, dan richt zij zich in principe met een signaal tot ProRail. Alleen als er sprake is van een concrete en directe gevaarzetting richt de IVW zich direct tot de aannemer. De IVW houdt ook in de toekomst samen met de AI gerichte inspecties op de naleving van de voorschriften voor arbeidsomstandigheden. De IVW zal ProRail in het bijzonder houden aan de uitkomsten van de implementatie van een Normenkader veilig werken aan de railinfrastructuur (NVW) ten behoeve van baanwerkers en rangeerders.

6

Dit speelt ook een rol bij de aanleg van nieuwe spoorlijnen en de introductie van nieuwe (sub)systemen.


Paginanummer

29 van 48

5 Het toezicht op spoorvoertuigen 5.1 Het domein Het toezichtdomein voor spoorvoertuigen werd eerder omschreven als ‘de context en de processen van de toelating en het veilige gebruik van spoorvoertuigen’. Het toezicht richt zich - ook in de toekomst - op de eigenschappen van voertuigen, de staat waarin zij zich bevinden en het gebruik ervan. De registratie van spoorvoertuigen was voorheen de verantwoordelijkheid van spoorwegondernemingen en houders van spoorvoertuigen. Met de liberalisering van het spoorvervoer zijn steeds meer vervoerders toegetreden tot de markt. De overheid voert daarom de registratie van voertuigen die zij onder haar gezag op het spoor toelaat. In de nieuwe Spoorwegwet is over de registratie van voertuigen niets geregeld. De IVW is van mening dat een deugdelijke registratie van voertuigen noodzakelijk is. De IVW kan dit meenemen bij de toelating van de voertuigen. De voorgeschreven procedures zijn echter niet sluitend, zodat voor een deel moet worden teruggevallen op de vrijwillige medewerking van de betrokken ondernemingen. Op dit moment wordt in internationaal verband gesproken over een gestandaardiseerd systeem voor de registratie van voertuigen. Dit moet uiteindelijk leiden tot aanpassing van de interop-richtlijnen. Het doel is een toegankelijke database met relevante gegevens over door de overheden toegelaten voertuigen. Deze database moet door een onafhankelijke instantie worden beheerd. Het ligt voor de hand dat de IVW deze taak op zich neemt, nu de toelating daar is belegd. De volgende objecten van toezicht zijn relevant voor spoorvoertuigen op het hoofdspoor: • Spoorwegondernemingen (vervoerders) en houders van spoorvoertuigen zijn de belangrijkste objecten van toezicht. Het COTIF verstaat onder de houder de partij die een spoorvoertuig duurzaam economisch exploiteert. Houders dienen ervoor te zorgen dat de voertuigen blijvend aan de verplichte technische specificaties voldoen. Bovendien moeten zij ervoor zorgen dat het door hun gebruikte materieel veilig kan rijden. Houders van spoorvoertuigen die geen vervoerder zijn, staan niet rechtstreeks als bedrijf onder het toezicht van de IVW. Zij zijn volgens de Spoorwegwet niet vergunningplichtig en hebben ook niet de verplichting van een veiligheidsattest. • Ook werkplaatsen voor spoorvoertuigen worden beschouwd als object van toezicht. Zij moeten door de IVW zijn erkend. Voor het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt een aantal 'vervoerseenheden' onderscheiden: • reservoirwagens • stukgoedwagens en stukgoedcontainers • transporttanks • tankcontainers 5.2 De wetgeving


Paginanummer

30 van 48

De nieuwe Spoorwegwet borduurt voort op het regelgevende kader dat in de oude Spoorwegwet was opgenomen voor de HSL. De nieuwe wet bevat daarnaast bepalingen die verwijzen naar de Europese interoperabiliteitsrichtlijn voor het conventionele spoor. De strekking van de twee richtlijnen is in het kort de volgende. De zogeheten technische specificaties inzake interoperabiliteit (TSI’s) moeten de interoperabiliteit borgen. Fabrikanten van spoorwegmaterieel (aanbestedende diensten) dienen een EG-keuringsverklaring af te geven. Deze verklaring wordt in veel gevallen voorafgegaan door een conformiteitverklaring van de kant van een nobo. De lidstaat, in Nederland de minister van Verkeer en Waterstaat (de IVW), verleent een inzetcertificaat dat functionele voorwaarden of beperkingen bevat die toezien op de specifieke omstandigheden van de betreffende infrastructuur. De afweging voor het afgeven van een inzetcertificaat kan geen betrekking hebben op TSI's die in Europees verband totstandkomen. Voldoet een voertuig aan de technische vereisten, dan moet het worden toegelaten. Overigens zijn niet alle soorten voertuigen voorzien van TSI's. Voor deze voertuigen worden de technische vereisten neergelegd in de ministeriële regelingen onder het Besluit keuring spoorvoertuigen. Deze ministeriële regelingen worden in internationaal verband inhoudelijk afgestemd. Naast de Europese Unie is ook het COTIF, een Europees verdrag voor de interoperabiliteit van internationale spoorwegen, betrokken bij voertuigen. Ook andere landen dan de EUlidstaten zijn toegetreden tot de COTIF. De integratie van beide regelende kaders wordt ten dele bereikt doordat de EU tot het COTIF is toegetreden. In de nieuwe Spoorwegwet zijn de EU-richtlijnen en het COTIF geïmplementeerd. De richtlijnen zijn van toepassing verklaard, en de voorschriften van het COTIF zijn overgenomen in een ministeriële regeling onder de Spoorwegwet. Een bedrijf dat zich toelegt op het verhuren van uitsluitend goederenwagens valt niet onder de regelgeving voor spoorwegbedrijven. Een spoorwegbedrijf moet namelijk beschikken over ‘tractie’. Dit betekent dat de verplichting van een veiligheidsattest en een veiligheidszorgsysteem (onderhoud!) niet geldt voor deze groep houders. Bovendien zijn zij niet wettelijk verplicht om administratieve handelingen te verrichten voor de registratie (door de IVW) van de voertuigen die op het spoor rijden. 7 De Spoorwegwet voorziet in de erkenning van werkplaatsen waar materieel wordt hersteld, aangepast of onderhouden. Een kwaliteitszorgsysteem is een voorwaarde voor erkenning. Hiervan maken deel uit de validiteit van het onderhoudconcept, de kwaliteitsbeheersing, de vakbekwaamheid van het personeel en de toegepaste gereedschappen en materialen. Het zorgsysteem voorziet echter niet in een onderhoudsprogramma voor het materieel waarmee wordt gereden. De vervoerder is wettelijk verantwoordelijk voor de staat van het in Nederland geregistreerde materieel waarmee hij rijdt. 5.3 Geformuleerde doelstellingen In de nota ‘Veiligheid op de rails’ wordt vastgesteld dat de onderhoudsinspanningen geen gelijke tred houden met de kilometerprestatie van het materieel. De gebreken zelf zijn niet zozeer verontrustend8, maar de beheersing van de onderhoudstoestand wordt gezien als onvoldoende. Ook de werkplaatscapaciteit, de beschikbaarheid van vakkundig personeel en de voorraden onderdelen laten te wensen over.

7

Deze omissie is overigens ook terug te vinden in het COTIF.

8

Over de periode 1992-2002 is slechts tweemaal voorgekomen dat wielen of assen braken.


Paginanummer

31 van 48

De IVW ziet erop toe dat de geldende procedures voor de toets aan de normen voor de veiligheid van het materieel zowel in de voorbereidingsfase als in de gebruiksfase in acht worden genomen. Het toezicht op het onderhoud en de onderhoudsprocessen moet worden verscherpt. Daarbij heeft het goederenvervoer in het bijzonder van gevaarlijke stoffen verhoogde prioriteit. 5.4 Het toekomstige toezicht 5.4.1 Algemeen Het toezicht op de veiligheid van spoorvoertuigen kan anders worden ingericht dan het toezicht op systemen en subsystemen voor infrastructuur. Voor voertuigen bestaan immers technische specificaties en standaarden, die het mogelijk maken dat het materieel op internationale verbindingen rijdt. Dit maakt het relatief eenvoudig om achteraf verbeteringen, al dan niet in het ontwerp, door te voeren. Bij de bouw van nieuwe systemen en infrastructuur spelen specifieke lokale omstandigheden een doorslaggevende rol en zijn correcties achteraf meestal niet mogelijk zonder hoge – publieke – kosten. In de richtlijnen voor conventioneel spoor en voor hoge snelheidslijnen zijn de voertuigen aangewezen als subsysteem. De trend is tussenkomst van de nationale regelgeving terug te dringen en meer ruimte te creëren voor marktpartijen. Hierbij moet worden aangetekend, dat op dit moment alleen TSI’s bestaan voor goederenwagens en voor hoge snelheidstreinen. Treinstellen en rijtuigen voor conventioneel personenvervoer en locomotieven zijn nog niet in TSI’s beschreven. 5.4.2 Toezichttaken ex ante De IVW wil zich tegen deze achtergrond terugtrekken uit het toezicht ex ante, voor zover het gaat om het technische oordeel over voertuigen. Dat werk moet zoveel mogelijk worden gedaan door keuringsinstanties, zoals de notified bodies bedoeld in de Europese richtlijnen. In de ex ante fase zijn vier aspecten van belang voor de toezichthouder: a) Het afgeven van een inzetcertificaat voor nieuwe voertuigen of voertuigen die nieuw op het spoor verschijnen. b) De erkenning (toelating) en de continuering van werkplaatsen, keuringsinstanties. c) De registratie van voertuigen die door Nederlandse houders van spoorvoertuigen in het spoorverkeer worden gebracht en gehouden. d) De ontheffing van voorschriften en eisen te stellen aan het materieel. ad. a De IVW geeft een formeel inzetcertificaat af voor de toelating van nieuwe voertuigen en voertuigen die nieuw op het Nederlandse hoofdspoor worden ingezet. Voorafgaand hieraan beoordeelt een door de IVW erkende deskundigenorganisatie het ontwerp van de fabrikant of bouwer. Deze geeft bovendien een verklaring van conformiteit af met de geldende technische vereisten, neergelegd in TSI’s of in ministeriële regelingen. Het is vervolgens aan ProRail om advies uit te brengen over de toelating van het materieel op de Nederlandse infrastructuur. Op grond van de bevindingen van de deskundigenorganisatie en de beoordeling door ProRail besluit de IVW tot het afgeven van een inzetcertificaat. Het inzetcertificaat kan beperkingen of voorwaarden bevatten. Zo wordt een locomotief zonder ATB toegelaten met de beperking dat niet harder dan 40 km/uur mag worden gereden. Bepaalde soorten locomotieven mogen vanwege hun gewicht alleen op verzwaarde trajecten rijden. In bepaalde gevallen wordt een inzetcertificaat voor een beperkte tijdsduur afgegeven.


Paginanummer

32 van 48

ad. b De IVW erkent werkplaatsen waar onderhoud en herstel van voertuigen plaatsvindt. Naast de gebruikelijke eisen op het gebied van – financiële - betrouwbaarheid en deskundigheid kan de IVW een veiligheidszorgsysteem voorschrijven dat speciaal is gericht op onderhoud. De Spoorwegwet voorziet niet in de erkenning van de houder van spoorvoertuigen. Het is aan de vervoerders om ervoor te zorgen dat zij in zee gaan met betrouwbare houders die hun veiligheidszorg op orde hebben. Een veiligheidszorgsysteem of een kwaliteitssysteem voor het onderhoud kan alleen langs privaatrechtelijke weg verplicht worden gesteld. De IVW heeft in de ex ante fase geen taak in de richting van houders die niet ook vervoerders zijn. De houder van spoorvoertuigen is wel onderworpen aan een aantal voorschriften die voor het toezicht ex post relevant zijn. ad. c Voertuigen die door de IVW worden toegelaten krijgen een registratienummer en worden in een bestand opgenomen. De IVW is verantwoordelijk voor de registratie. Hierbij gaat het om Nederlandse voertuigen, dat wil zeggen voertuigen van Nederlandse houders. Buitenlandse voertuigen krijgen hun registratienummer in het buitenland. Het Nederlandse stelsel geldt niet voor buitenlandse interoperabele RIC/RIV-voertuigen, die conform een internationale overeenkomst tussen spoorwegbedrijven worden ingezet. In internationaal verband (ERA) wordt gewerkt aan afspraken over de registratie van relevante gegevens over voertuigen, zoals het onderhoudsprogramma. Wellicht is het in de toekomst zelfs mogelijk om ook de publieke taak, dus het afgeven van een inzetcertificaat, over te dragen of te mandateren aan een (internationale) brancheorganisatie. Dit uiteraard onder de EU-voorwaarde van onafhankelijkheid. ad. d Ontheffingen zijn beschikkingen die ertoe strekken dat aan bepaalde eisen of voorschriften niet voldaan hoeft te worden. 5.4.3 Gevaarlijke stoffen Het Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses (RID) regelt de technische vereisten voor tanks en containers die worden ingezet voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het Stoomwezen voorziet dit materieel van een certificaat. Bij de zorg voor het materieel voor het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn drie toezichtmomenten. De IVW laat de onderstellen toe van de Nederlandse wagens. Het Stoomwezen beoordeelt de tanks voor gastransport en de containers. En de IVW ziet toe op de juiste etikettering, op de beladingvoorschriften en controleert de begeleidende documenten. 5.4.4 Uitvoeringsfase (ex post) Voor het toezicht ex post ten aanzien van spoorvoertuigen gaat het erom hoe wordt beoordeeld en bewaakt dat het gebruikte materieel blijvend voldoet aan de (technische) vereisten en hoe wordt toegezien op de staat van onderhoud van het materieel. De IVW staat in dat verband een toezichtstelsel voor met de volgende kenmerken. • Alle spoorwegondernemingen, dat wil zeggen private en publieke ondernemingen die als beschikkingsbevoegde spoorwegvervoerdiensten verzorgen op het hoofdspoor en die


Paginanummer

33 van 48

over ‘tractie’ beschikken9, dienen als onderdeel van het veiligheidsattest onder meer over de volgende zaken te beschikken: een veiligheidszorgsysteem dat voorziet in deskundigheid van het personeel, een bedrijfsproces gericht op veiligheid en een toereikend onderhoudsprogramma. Zij hebben een erkenning nodig die door de IVW wordt verstrekt.10 Dit veiligheidszorgsysteem wordt door de IVW gecontroleerd. De bedrijven worden periodiek geauditeerd, bij voorkeur op basis van de uitkomsten van risicoanalyses van de IVW. Houders van spoorvoertuigen die geen spoorwegonderneming zijn, hebben deze verplichting niet en staan dus ook niet onder een dergelijk toezicht. Het toezicht op deze vervoerders richt zich in het bijzonder op de zorgplicht voor het gebruik van veilig materieel die zij conform de wet wél hebben. Op deze manier ziet de IVW erop toe dat vervoerders op verantwoorde wijze hun houders selecteren en hen tot een kwaliteitszorgsysteem verplichten. Deze tweedelijnsconstructie laat geen ruimte voor een rechtstreekse interventie bij de houders die geen spoorwegonderneming zijn. De IVW wil langs de beschreven weg grip houden op de kwaliteit van het rollend materieel. • De IVW hoopt alle houders van spoorvoertuigen ertoe te bewegen mee te werken aan een registratiestelsel. Hiermee zou te allen tijde kunnen worden nagegaan wie als houder moet worden beschouwd. Op termijn kan deze registratie wellicht worden uitgebreid met informatie over de staat van dienst van de geregistreerde voertuigen. De IVW zal erop toezien dat de houder zich houdt aan de wettelijke meldingsplicht voor ernstige beschadigingen en wijzigingen van de constructie, de inrichting en de uitrusting ten opzichte van de feitelijke situatie bij de goedkeuring. Dit is in de praktijk niet eenvoudig. Er is immers voorzien in een melding aan de keuringsinstantie en niet aan de toezichthouder. Bovendien worden houders niet toegelaten en hoeven dus niet bekend te zijn bij de toezichthouder. • Spoorwegondernemingen zijn verplicht storingen en andere onregelmatigheden aan treinen die een veilig gebruik van het spoor in gevaar kunnen brengen rechtstreeks aan de toezichthouder te melden. De IVW zal toezien op de naleving van deze verplichting. • De IVW zal de vervoerder en - indien nodig - ook de houder aanspreken op de staat van onderhoud waarin de gebruikte voertuigen verkeren. Juist vanwege de lastige positionering van het toezicht op de houder die niet ook spoorwegonderneming is, is het noodzakelijk inspecties rechtstreeks op de staat van de voertuigen te richten. Voertuigen die worden gebruikt voor het vervoer van gevaarlijke stoffen hebben daarbij prioriteit.

9 10

Beschrijving ontleend aan het definitie in de Spoorwegwet. Zie hiervoor het volgende hoofdstuk.


Paginanummer

34 van 48

6 Het toezicht op het spoorvervoerproces In dit hoofdstuk staat het toezicht op de manier waarop het transport over het spoor plaatsvindt, centraal. Hierbij gaat het om het transport over het hoofdspoor, met uitzondering van de laatste paragraaf. 6.1 Het domein Het toezicht op het spoorvervoer richt zich op bedrijven die personen en/of goederen per spoor vervoeren of anderszins deelnemen aan het spoorverkeer. Dit deel van het toezichtdomein richt zich vooral op de inrichting van de processen die deelname van meerdere actoren aan het spoorvervoer mogelijk maken. De interactie met de verkeersleiding is van groot belang. Internationale verhoudingen en marktwerking hebben vooral invloed op het goederenvervoer. Binnen het domein neemt het vervoer van gevaarlijke stoffen een bijzondere plaats in. Er is veel aandacht voor dit thema, zowel van publiek als van politiek. Bovendien richt het toezicht zich niet alleen op de technische specificaties van voertuigen, maar ook op de wijze waarop de lading wordt geclassificeerd, gedocumenteerd, verpakt, beladen en gestuwd. Bij het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn diverse partijen betrokken. Voor effectief toezicht is een ketenbenadering daarom essentieel. 6.1.1 Objecten van toezicht De vervoerders zijn de objecten van toezicht. De IVW onderscheidt de volgende soorten vervoerders: • Zes goederenvervoerders. • Acht personenvervoerders. • Overige vervoerders: - een rangeerdienstbedrijf; - een werkplaats die materieel aan- en afvoert en proefritten uitvoert; - vervoerders die uitsluitend rijden op buiten dienst gesteld spoor; - vier vervoerders die vervoeractiviteiten verrichten ten behoeve van nieuwbouw en beheer. Voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor wordt nog een aantal specifieke objecten van toezicht onderscheiden: • • • • • •

afzenders vervoerders geadresseerden beladers verpakkers vullers

De zogeheten museumlijnen worden besproken in hoofdstuk 8.


Paginanummer

35 van 48

6.1.2 De regelgeving De verkeersregels op het spoor zijn de voornaamste regels voor de vervoerder. In het Besluit Spoorverkeer zijn de hoofdlijnen van deze voorschriften neergelegd. Vergeleken met de regels onder de oude Spoorwegwet zullen sommige onderwerpen meer gedetailleerd geregeld worden en andere juist minder. Vervoerders en de Railverkeersleiding van ProRail krijgen op onderdelen meer vrijheid en verantwoordelijkheid voor de uitwerking van de hoofdlijn. Als gevolg van de technische specificaties onder de Europese interoperabiliteitsrichtlijnen zullen de verkeersregels worden aangepast. De opzet van deze specificaties levert een gedetailleerd stelsel van voorschriften op. De tweede categorie regels bestaat uit formele en materiële vereisten die aan de vervoerder worden gesteld. Een vervoerder die een bedrijf wil exploiteren dat railtransport verzorgt, moet aan deze eisen voldoen. De Spoorwegwet stelt een bedrijfsvergunning verplicht voor spoorwegondernemingen. De wet stelt hierbij eisen op het gebied van goede naam, financiële draagkracht en beroepsbekwaamheid. Bovendien bevat de wet een verzekeringsplicht. Elke vijf jaar vindt een hertoets plaats. Ter borging van de veiligheid wordt voor vervoerders een veiligheidsattest verplicht gesteld. Het attest ziet toe op de inrichting en het gebruik van een veiligheidszorgsysteem door de spoorwegonderneming. De minister van Verkeer en Waterstaat is bevoegd het vervoer van gevaarlijke stoffen op bepaalde routes te beperken, de zogeheten verplichte routering. In het Besluit vervoer gevaarlijke stoffen is bepaald dat de minister overeenkomstig het Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses (RID) stoffen kan aanwijzen die niet of slechts met inachtneming van nadere voorschriften mogen worden vervoerd. Het RID is voor de Nederlandse context verder uitgewerkt in de Regeling vervoer over het spoor van gevaarlijke Stoffen (VSG) onder de Wvgs. 6.2 Geformuleerde doelstellingen De wijze waarop vervoerders het vervoer inrichten is voor een deel verantwoordelijk voor ongevallen en incidenten die leiden tot veiligheidsrisico’s. In de nota ‘Veiligheid op de rails’ neemt het terugdringen van het aantal passages van stoptonende sein (STS) een prominente plaats in. De waargenomen stijging komt voor rekening van het reizigersvervoer. In veel gevallen is de STS te wijten aan menselijk falen. Dat geldt ook voor botsingen. Vervoerders zijn verantwoordelijk voor het opleidingsbeleid van medewerkers en voor de veiligheidscultuur binnen de organisatie. Volgens de nota ‘Veiligheid op de rails’ stellen vervoerders jaarplannen en jaarverslagen op. Deze worden door de IVW getoetst. Daarnaast zijn vervoerders verplicht een veiligheidsmanagementsysteem (VMS) te ontwikkelen, te implementeren en te onderhouden. De afgelopen jaren hebben vervoerders maatregelen getroffen die het in- en uitstapproces en het vertrekproces verbeteren. Dit moet het aantal slachtoffers onder reizigers terugdringen. De meeste gewonden vallen tijdens het in- en uitstappen en tijdens het


Paginanummer

36 van 48

vertrek van treinen. De getroffen verbetermaatregelen dragen dan ook relatief veel bij aan de verbetering van de veiligheid. De maatregelen zijn deels technisch van aard, maar hebben ook betrekking op de (her)instructie en opleiding van machinisten en conducteurs. NSR heeft in dit verband een normenkader ontwikkeld. Voor de HSL zijn risicostudies verricht, die onder andere hebben geleid tot het vaststellen van een norm van 1 dodelijk ongeval per 800 miljoen in- of uitstapbewegingen.11 In het Besluit spoorwegpersoneel, dat valt onder de nieuwe Spoorwegwet, zijn eisen geformuleerd voor machinisten, conducteurs en rangeerders, wagencontroleurs, treindienstleiders en dergelijke.

6.3 Het toekomstige toezicht 6.3.1 Voorbereidingsfase (ex ante) De IVW verstrekt de bedrijfsvergunning. Bij het veiligheidsattest staat de inrichting van een veiligheidszorgsysteem centraal. Onder het Besluit bedrijfsvergunning en veiligheidsattest bevindt zich een ministeriële regeling die voorschrijft aan welke eisen het zorgsysteem moet voldoen. Het toezicht van de IVW richt zich op het beoordelen van de documenten en van de manier waarop de veiligheidszorg binnen de managementstructuur is belegd. Een diepgaander inspectie heeft betrekking op die onderdelen van het systeem, die een verhoogde relevatie voor de veiligheid hebben. Is het zorgsysteem op papier in orde, dan volgt een bedrijfsbezoek. De IVW spreekt hierbij onder meer met de personen die een rol spelen bij de zorg voor veiligheid. Een veiligheidsattest wordt afgegeven voor de periode van drie jaar. Elk jaar vindt een - themagerichte - inspectie plaats op deelaspecten. De medewerkers van de IVW begeleiden bedrijven in de eerste fase op weg naar een veiligheidsattest. Bedrijven die gevaarlijke stoffen vervoeren, moeten voldoen aan extra zware veiligheidseisen. Onderhoud spoorvoertuigen In het vorige hoofdstuk kwam het reeds ter sprake: het preventieve toezicht op de staat van onderhoud van het rollend materieel moet gericht zijn op de spoorwegondernemer (vervoerder). Deze is immers wettelijk verantwoordelijk voor het vervoer dat over het spoor plaatsvindt. Concreet betekent dit, dat het veiligheidszorgsysteem van de spoorwegondernemer voor een belangrijk deel óók gericht moet zijn op de onderhoudsprogramma's die voor de veilige staat van het materieel noodzakelijk zijn, ook als het onderhoudsprogramma's betreft van bedrijven (houders) waarvan voertuigen worden gehuurd. Rangeren De veiligheid van rangeerprocessen is een probleem dat vraagt om een gezamenlijke aanpak van betrokken partijen. Deze kwestie krijgt vanuit praktische overwegingen een plaats in het veiligheidszorgsysteem van de vervoerder. De vervoerder is immers verantwoordelijk voor de veiligheid van zijn rijdend personeel. Dit neemt niet weg, dat belangrijke aspecten van het probleem behoren tot het werkterrein van de beheerder. 6.3.2 Gebruiksfase (ex post) Het toezicht van de IVW op de vervoerprocessen had tot voor kort vooral betrekking op onderzoeken die plaatsvinden in vervolg op incidenten en ongevallen. In de toekomst zullen 11

Dit is een voorbeeld van een cijfer dat tot stand komt door extrapolatie van historische cijfers. Van een echte

gekwantificeerde risicoanalyse is dan ook geen sprake.


Paginanummer

37 van 48

de IVW-inspecties meer gericht zijn op de maatregelen die in het verlengde van het onderzoek worden afgesproken met onder toezicht staande bedrijven. En: de IVW verzorgt de follow up van de afspraken die zijn gemaakt rond verlening of verlenging van het veiligheidsattest. In het inspectieprogramma is ook plaats voor bijzondere thema’s, zoals de branchebrede aanpak van het fenomeen passeren stoptonend sein (STS). De onaangekondigde inspecties van de IVW richten zich vooral op rangeerprocessen, de snelheid van treinen, het vertrekproces bij reizigersvervoer, de ongeoorloofde aanwezigheid in de bediende cabines van reizigerstreinen en goederentreinen en transporten met gevaarlijke stoffen. 6.3.3 Vervoer van gevaarlijke stoffen Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor verdient speciale aandacht. Vervoerders maken steeds vaker gebruik van complete treinen, die zonder tussenstops rijden tussen verschillende spoorterminals in binnen- en buitenland. Als gevolg hiervan kan het toezicht op het transport van gevaarlijke stoffen uitsluitend plaatsvinden op de terminal van vertrek of aankomst. Dit toezicht wordt vaak gecombineerd met controles op andere modaliteiten. Een voorbeeld is de Delta terminal. Deze heeft een spoorterminal, waarbij containers die over zee worden aangevoerd direct op de trein worden geplaatst voor verder vervoer. Dit principe van ‘rechtstreeks van A naar B’ geldt straks ook voor een groot deel van het vervoer over de Betuweroute. Als gevolg van deze ontwikkelingen is het noodzakelijk het toezicht verder te verleggen van het vervoerstraject naar de laad- en losterminal. Daarnaast zal het toezicht vanaf 2007, als de Betuweroute in gebruik wordt genomen, verschuiven van de huidige trajecten naar het traject tussen ‘zee en Zevenaar’. Het toezicht op het vervoer van gevaarlijke stoffen wordt steeds complexer. Steeds meer partijen raken betrokken bij de vervoersketen en zij nemen allemaal een gespecialiseerd onderdeel van het vervoer voor hun rekening. Bovendien vindt het vervoer van gevaarlijke stoffen over meerdere modaliteiten plaats. Samen leidt dit tot een zeer gespreide verantwoordelijkheid voor veiligheid. Een integrale benadering van het toezicht is van groot belang. Hiervoor moeten kennisdeling en het vastleggen en uitwisselen van informatie een steeds belangrijker rol gaan spelen. Het toezicht in de vorm van zogeheten broncontroles bij Nederlandse bedrijven neemt in belang toe. De IVW gaat extra aandacht besteden aan plaatsen waar de overslag van goederen plaatsvindt en waar tanks en tankcontainers worden gevuld met vloeibare stoffen. Hierbij werkt zij zoveel mogelijk samen met milieutoezichthouders.


Paginanummer

38 van 48

7 Het toezicht op exameninstituten en keuringsinstanties 7.1 Het domein De IVW beschouwt exameninstituten en keuringsinstanties als aparte subdomeinen. Dit heeft te maken met hun positie in het spoorveld en met de eigen dynamiek van het toezicht. De objecten van toezicht zijn: Keuringsinstanties/notified body's De technische keuringsinstanties vormen in de toelatingsprocedures het - technisch - oordeel over de ’conformiteit‘ van systemen voor de infrastructuur en van voertuigen. De zogeheten notified body’s (nobo’s) verzorgen de keuringen op interoperabiliteitsrichtlijnen van de EU aan de hand van de Technische Specificaties voor Interoperabiliteit (TSI). De IVW erkent de keuringsinstanties. De eisen die bij de erkenning een rol spelen zijn vastgelegd in een ministeriële regeling onder artikel 93 van de Spoorwegwet. Deze regelt de aanwijzing van keuringsinstanties. Op dit moment zijn er vijf technische keuringsinstanties (nobo’s) erkend. Instituten voor MO/PO keuringen Deze instituten verrichten keuringen van personeel belast met een veiligheidstaak in het spoorsysteem op basis van medisch (MO) en psychologisch (PO) onderzoek. De eisen voor deze instituten zijn vastgelegd in het Besluit spoorwegpersoneel. Op dit moment zijn er elf MO/PO-instituten actief. Exameninstituten Exameninstituten toetsen het spoorwegpersoneel belast met veiligheidseisen op hun vakbekwaamheid. De geldende eisen zijn eveneens neergelegd in het Besluit spoorwegpersoneel. Er zijn binnen Nederland twee exameninstituten actief. 7.2 Het toekomstige toezicht De IVW voert een inspectie uit bij een initiële erkenning van een keuringsinstantie. Stelt zij tekortkomingen vast, dan kunnen deze de erkenning blokkeren. De erkenning van nobo’s wordt beheerst door een daarvoor vastgesteld auditplan. De audit richt zich op bedrijfsmatige aspecten en op de deskundigheid van het personeel. Het rapport van bevindingen vormt de basis voor de erkenning door de IVW. Een Toezichtplan voor nobo’s moet zorgen voor de continuering van de erkenning. Dit plan voorziet in een jaarlijkse inspectie door de IVW. Hierbij worden de onafhankelijkheid en de deskundigheid van het personeel beoordeeld. Bovendien wordt ingegaan op een aantal keuringsprojecten. Nobo’s zijn verplicht om nieuwe keuringsprojecten bij de IVW te melden. Lopende projecten worden aan een inspectie onderworpen als daartoe aanleiding bestaat. Op Europees niveau is een regulier periodiek overleg voorgeschreven. Uit dit overleg kunnen initiatieven voortkomen gericht op uitbreiding of aanpassing van de richtlijnen voor de TSI’s.


Paginanummer

39 van 48

Keuringsinstituten voor medische en psychologische keuringen worden na een integrale inspectie voor drie jaar erkend. Elke drie jaar wordt de continuering beoordeeld. In principe houdt de IVW een jaarlijkse inspectie. Afhankelijk van de ervaringen uit het verleden kan deze frequentie naar beneden worden bijgesteld. Belangrijke aandachtspunten zijn de bedrijfsvoering en de deskundigheid van het personeel. Bij tussentijdse inspecties kijkt de IVW vooral naar in het verleden vastgestelde tekortkomingen. Het toezicht op de exameninstituten richt zich op de beoordeling van de exameneisen, op de procedures rond examens, op de onafhankelijke positionering, et cetera.


Paginanummer

40 van 48

8 Het toezicht op tram, metro en raccordementen 8.1 Het domein De basis voor het toezicht op tram en metro ligt in de nieuwe Spoorwegwet. De betreffende bepalingen zijn echter niet al op 1 januari 2005 in werking getreden. Daarmee blijft het regime van de oude Spoorwegwet voorlopig van kracht. Dat betekent dat de IVW voorlopig alleen bemoeienis heeft met de tramverbinding tussen Den Haag en Delft, Den Haag Nootdorp, Den Haag - Wateringen, de sneltramverbinding tussen Utrecht en Nieuwegein en tussen Amsterdam en Amstelveen. Daarnaast houdt de IVW voorlopig toezicht op de twee metrosystemen in ons land in Rotterdam en Amsterdam. Bij de exploitatie van tram- en metrolijnen ligt de verantwoordelijkheid voor de infrastructuur, het materieel en het vervoer over het algemeen in één hand. Deze verantwoordelijkheid is zeer divers opgezet en ingericht. In sommige gevallen is er nauwelijks sprake van publieke bemoeienis, in andere gevallen berust de exploitatie bij de overheid. Elke situatie heeft haar eigen bestuurlijke context. In overleg met de betrokken lokale instanties wordt bekeken op welke wijze het toezicht op tram en metro in de toekomst zou kunnen worden ingericht. Dit gebied wordt niet beheerst door Europese regelgeving. Het plan is, om zoveel mogelijk te werken met open normeringen en doelregelgeving gericht op een zo groot mogelijke flexibiliteit. Onder de nieuwe wetgeving vervalt het onderscheid tussen lokale en interlokale tramverbindingen. Voor de raccordementen, spoorlijnen die niet zijn bestemd voor het openbaar vervoer van personen en goederen, geldt hetzelfde als voor tram en metro. Het wettelijke kader blijft voorlopig zoals het is. Uitzondering is het beperkt aantal raccordementen dat bij ProRail in beheer is. Deze raccordementen worden via een aanwijzingsbesluit omgezet in hoofdspoorweg in de zin van de nieuwe Spoorwegwet. 8.2 Geformuleerde doelstellingen In de nota ‘Veiligheid op de rails’ wordt summier aandacht besteed aan de veiligheid van tram en metro. De veiligheid van tram en metro ligt politiek en publiek echter gevoelig, zo blijkt uit de nota. In vervolg op de nieuwe Spoorwegwet wordt een herziening van het regelgevend kader voor tram en metro in het vooruitzicht gesteld. Vertrekpunt is een nieuwe rubricering van de verschillende soorten spoor. Het is wenselijk dat - gemeentelijke vervoerbedrijven een veiligheidsmanagementsysteem introduceren. De ontwikkeling van nieuwe vervoersconcepten maakt een uniforme veiligheidssystematiek noodzakelijk. De rijksoverheid heeft een Normdocument Veiligheid Light Rail ontwikkeld, met onder meer een Integraal Veiligheidsplan en een zogeheten Safety case. Deze benadering kan nuttig zijn voor nieuwe vervoersconcepten. Een belangrijke doelstelling in de nota ‘Veiligheid op de rails’ is het ontwikkelen van transparante veiligheidskaders voor bijzondere spoorwegen, waaronder tram en metro. Hiervoor moet nieuwe wetgeving worden opgesteld, waarbij de verantwoordelijkheden helder worden toegedeeld. In ieder geval moeten vervoerbedrijven zorgen voor een (toegankelijke) database voor de registratie van ongevallen en belangrijke incidenten. IVW divisie Rail Stafeenheid Bestuurlijke en Juridische Zaken

Paginanummer

41 van 48

8.3 Het toekomstige toezicht Zoals gezegd zal het toezicht op tram, metro en raccordementen in de nabije toekomst niet veranderen van opzet. Op de langere termijn ligt een stelsel dat ruimte laat voor een toezicht specifiek toegesneden op het betreffende spoorsysteem voor de hand. Hiervoor moet worden aangesloten bij behoefte van de betreffende exploitant, en moet een aantal randvoorwaarden worden gerespecteerd. De nieuwe Spoorwegwet biedt de ruimte en de mogelijkheden voor een adequate wettelijke regeling van tram, metro en raccordementen. Een dergelijke regeling is noodzakelijk. Immers, de aanwezigheid van een spoorlijn betekent niet alleen verplichtingen en zorgplichten voor de exploitant, maar kan ook beperkingen opleggen aan derden. De IVW is van mening dat de een wettelijke regeling zou moeten worden ontworpen langs de lijn van de volgende punten. Een concessiestelsel verbonden aan railinfrastructuur In de Spoorwegwet moet de aanleg van spoorlijnen voor tram, metro en raccordementen en de exploitatie van de dienstverlening daarop aan een concessie worden gebonden. Dit stelsel geldt nu al voor interlokale tramwegen en metro via de Locaalspoor- en Tramwegwet. Ook lokale tramwegen zouden onder de werking van de Spoorwegwet moeten worden gebracht. Criterium voor de concessieplicht is de (beoogde) aanwezigheid van spoorinfrastructuur. In deze concessie zouden de volgende onderwerpen moeten worden geregeld. • Toewijzing van de verantwoordelijkheid voor het betrokken railsysteem. De hier bedoelde verantwoordelijkheid kan zich voegen naar de bestuurlijke verhoudingen ter plaatse. Deze zijn met name voor tram en metro steeds verschillend. De concessiehouder draagt in principe de systeemverantwoordelijkheid, tenzij dit in de concessievoorwaarden anders is geregeld. • Het toepasselijke beschermingsniveau. Per soort spoorweg kan een keuze worden gemaakt uit de bepalingen van de Spoorwegwet c.a.: welke bepalingen worden van toepassing verklaard en leggen in samenhang het beschermingsregime en het beschermingsniveau vast? • Specifieke bepalingen. In de concessievoorwaarden kunnen naar behoefte specifieke bepalingen worden opgenomen voor de specifieke organisatie en processen van de bedrijfsvoering. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om speciale eisen voor tunnels in metrosystemen. Een wisselwerking tussen railsysteem en omgeving In de Spoorwegwet wordt de basis gelegd voor bovengenoemd concessiestelsel. Daarnaast moet in de wet worden geregeld ten aanzien van welke onderwerpen, op welke wijze en onder welke omstandigheden inbreuk kan worden gemaakt op de rechten van derden. Hiermee wordt gedoeld op bouwbeperkingen en het verbod van werken op, onder en nabij het spoor en dergelijke. Uitgangspunt is, dat dit soort regels alleen bij gebleken noodzaak in de Spoorwegwet c.a. worden opgenomen. Deze noodzaak volgt steeds uit een algemeen maatschappelijk belang. Een veiligheidszorgplicht Voor spoorbedrijven geldt een algemene zorgplicht voor de veiligheid. Daarbij hoort de bevoegdheid van de toezichthouder om aanwijzingen te geven.


Paginanummer

42 van 48

Aan te wijzen toezichthouder De IVW is als overheidsorgaan verantwoordelijk voor het toezicht op bedoelde spoorsystemen. Dit toezicht kan vervolgens per soort concessie of zelfs per concrete concessie variëren wat diepgang en methodiek betreft. Zo kan een metrobedrijf worden verplicht te beschikken over een veiligheidsattest. Daarnaast kan de mogelijkheid worden opgenomen, dat de toezichthouder rapporteert aan de regionale of lokale overheid. Onder de nieuwe wet vallen ook sporen binnen bedrijfsterreinen. Deze moeten dus ook een plaats in het algemene toezichtkader krijgen. Hierbij kan het gaan om grote netten (Corus, Chemelot), maar ook om kleine (klei) fabrieken. In de Spoorwegwet is geen ondergrens opgenomen.


Paginanummer

43 van 48

9 Het toezicht op 'museumlijnen' 9.1 Het domein Het wettelijke kader voor museumlijnen zal de komende tijd niet veranderen. In Nederland ligt ongeveer 250 kilometer, door de minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen, 'lokaalspoor'. De museumlijnen die hieronder vallen, worden doorgaans beheerd door de exploitant die het vervoer verzorgt. Een commissie ziet toe op het beheer en op de veiligheid. 9.2 Het toekomstige toezicht Op de iets langere termijn kan voor de museumlijnen het best worden aangesloten bij de bestaande praktijk met een commissie van toezicht per museumlijn. De IVW kan dan de rol van tweedelijns toezichthouder op zich nemen. Een beperkt aantal museumlijnen zal nieuw onder toezicht van de IVW komen te staan. Datzelfde geldt voor een aantal lijntjes op besloten terreinen, zoals de Efteling, het Openluchtmuseum en het Lorkenspoor.


Paginanummer

44 van 48

Bijlage 1: overzicht taken en activiteiten taakomschrijving toelating en continuering - Beoordelen of het bedrijf, het voertuig of de infrastructuur voldoet en blijft voldoen aan de functionele en technische eisen. - Besluitvorming over het wijzigen, het continueren of intrekken van vergunningen.

Inspecties -Toezicht op de naleving van de voorschriften. - In beeld brengen van de mate van naleving van wet- en regelgeving. - Signaleren van tekortkomingen. - Monitoren van het verbeteren van vastgestelde tekortkomingen.

processen/activiteiten

producten

- Behandelen en begeleiden aanvragen. - Uitvoeren van integrale inspecties. - Beoordelen van keuringsresultaten. - Vastleggen van waarnemingen en beoordelingen. - Administreren van vergunningen. - Monitoren van verbetering van vastgestelde tekortkomingen. - Uitvoeren van risicoanalyses. - Ontwikkelen van bijzondere toezichtvormen. - Participeren in grote infraprojecten.

- Bedrijfsvergunningen spoorwegondernemingen. - Veiligheidsattesten vervoerders. - Erkennen werkplaatsen. - Erkennen arbodiensten voor medische keuringen. - Erkennen diensten voor psychologische keuringen. - Erkennen exameninstituten. - Erkennen keuringsinstanties (notified body’s). - Inzetcertificaten spoorvoertuigen. - Vaststellen openingsregime beweegbare bruggen. - Veiligheidsbeoordelingen.

- Uitvoeren van inspecties. - Beoordelen van inspectieresultaten en het afwegen van interventies. - Vastleggen van waarnemingen en beoordelingen. - Administratieve verwerking van interventies. - Monitoren van verbetering van vastgestelde tekortkomingen. - ‘Onderhouden’ van een classificatiemodel voor interventies. - Uitvoeren van risicoanalyses. - Regisseren van gezamenlijke inspecties (onder meer met de Arbeidsinspectie).

- Thema-inspecties (eenmalige inspectie bij meerdere locaties of bedrijven gericht op een bepaald(e) proces of techniek). - Standaardinspecties (periodieke inspecties gericht op veelvoorkomende processen of technieken, ter bewaking van trends). - Verkennende inspecties (inspecties gericht op het verkennen van risico's). - Actuele inspecties (ongeplande inspecties op basis van indicaties of naar aanleiding van het vaststellen van overtredingen of onveilige situaties). - Interventies op basis van gegevens over overtredingen en onveilige situaties (boetes, maatregelen, et cetera.).


Paginanummer

45 van 48

taakomschrijving onderzoeken - Uitbrengen van onderzoeken naar incidenten en ongevallen voor de openbaarheid. - Opstellen van rapporten over de stand van de veiligheid. - Verrichten van onderzoeken op verzoek van de minister van Verkeer en Waterstaat.

processen/activiteiten

producten

- Verzamelen van relevante gegevens (interne bedrijfsgegevens, interviews, logboeken, gegevens uit meldingen, et cetera). - Formuleren, categoriseren en evalueren van bevindingen. - Monitoren en registreren van gegevens. - Analyseren van gegevens en bevindingen. - Opstellen van conclusies ten behoeve van externe kennisneming. - Opstellen van adviezen en aanbevelingen.

- Onderzoeksrapporten. - Externe presentaties.


Paginanummer

46 van 48

Bijlage 2: Begripsomschrijvingen en afkortingen AI AL ATB BVOM BVVO CAS CENELEC COTIF DGP DGG ERA FIOD-ECD HSL IVW IVP lokaalspoorweg MBV MISOS NedTrain NMa NVW OVS OVV ProRail/RIB

raccordement

RDHL RIC/RIV RID RnV SMOS TSI UIC VMS

Arbeidsinspectie administratieve lasten Automatisch Treinbeïnvloedingssysteem Bureau Verkeershandhaving Openbaar Ministerie Beleidskader verbetering veiligheid op overwegen Coördinatieregeling Arbeidsinspectie Spoorwegtoezicht Comité Européen de Normalisation Electrotechnique Convention rélative aux Transports Internationaux Ferrofiaires du 9 mai 1980 directoraat-generaal Personenvervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat directoraat-generaal Goederenvervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat European Railway Agency Fiscale inlichtingen- en onderzoeksdienst/Economische controledienst Hogesnelheidslijn Inspectie Verkeer en Waterstaat Integraal Veiligheidsplan door de minister van Verkeer en Waterstaat als zodanig aangewezen spoorweg Melding Bijzonder Voorval Management Informatiesysteem Onregelmatigheden Spoorwegveiligheid Expertiseorganisatie van de NS onder meer belast met het onderhoud van materieel Nederlandse Mededingingsautoriteit Normenkader Veilig Werken aan de Railinfrastructuur Overleg Veiligheid Spoorwegen Onderzoeksraad voor veiligheid Beheersorganisatie in de vorm van een besloten vennootschap, waaraan het beheer van het hoofdspoor en van delen van lokale spoorwegen is opgedragen spoorweg die niet voor het openbaar vervoer van personen of van goederen is opengesteld en welke aansluit aan spoorwegen, bedoeld in de Spoorwegwet, aan lokaalspoorwegen of aan tramwegen Reglement dienst hoofd- en lokaalspoorwegen Regolamente Internazionale Carrozze/Veicoli Règlement concernant le transport international ferroviaire des marchandises dangereuses Railned Veiligheid Spoorwegveiligheid Auditing Methode en Ongevallenanalyse Systematiek Technische Specificaties inzake Interoperabiliteit, gebaseerd op Europese richtlijnen Union International des Chemins de fer Veiligheidsmanagementsysteem


Paginanummer

47 van 48

Vsg Wed Wvgs

Regeling vervoer over het spoor van gevaarlijke stoffen Wet economische delicten Wet vervoer gevaarlijke stoffen


Paginanummer

48 van 48

Toezichtvisie Rail Het toezicht op de spoorwegveiligheid onder de nieuwe Spoorwegwet

Recommend Documents