Toezicht op Teak
Bert Scholtens & Laura Spierdijk
Inleiding Beleggen in teakplantages, het lijkt zo mooi. De bomen kleuren het landschap groen en absorberen veel CO2. De illegale houtkap wordt een slag toegebracht. Mensen in ontwikkelingslanden bouwen een beter bestaan op. En het levert een fors rendement. Dat is de kern van de boodschap die aanbieders van beleggingen in teakplantages aandragen. Het heeft vele ertoe verleid hun geld in teak te beleggen. Maar er is ook volop kritiek: het is een druppel op een gloeiende plaat. De mensen in ontwikkelingslanden profiteren nauwelijks. Vooral de tussenpersonen en grondeigenaren varen er wel bij. De beleggingen zijn zeer riskant en de gesuggereerde rendementen kunnen bij lange na niet behaald worden. Niettemin weten de aanbieders van teakbeleggingen steeds weer tussen de mazen van de wet door te glippen en de consument te verleiden. Deze bijdrage stelt het toezicht op teakfondsen aan de orde. Eerst gaan we kort in op de geschiedenis van de teakfondsen en de huidige stand van zaken. Daarna analyseren we de wetgeving en het toezicht. Vervolgens kijken we naar de problemen en hun oorzaken en proberen we aan te geven wat er veranderd zou moeten worden aan het huidige toezicht.
Teakfondsen Eerst even de geschiedenis. In 1992 kwam OHRA in Nederland op de markt met de Teakwood Rendementpolis. Dit was een levensverzekeringsproduct waarbij de initiële inleg, na aftrek van kosten, in teakplantages belegd werd en een jaarlijkse inleg gebruikt werd voor de opbouw van een garantiekapitaal op de vervaldatum. Dit trok veel aandacht, want OHRA leek een interessant product aan te bieden voor een groot publiek. Het was in een tijd dat steeds meer mensen gingen beleggen en dat pensioenopbouw volop in de belangstelling stond. Ook het milieubewustzijn en de betrokkenheid bij ontwikkelingslanden was groeiende. Een financieel product dat aandacht had voor het milieu was tamelijk uniek. Weliswaar waren er ASN en Triodos, maar die richtten zich op een beperkt publiek. In de loop der tijd kwam er veel kritiek van bosbouwspecialisten en financieel economen. De bosbouwers vonden de voorgespiegelde houtopbrengsten wel erg optimistisch. Economen wezen erop dat de hoge rendementen alleen mogelijk waren bij hoogriskante projecten. Door Marijke Vos van GroenLinks werden in 1995 zelfs Kamervragen gesteld over de risico’s van teakbeleggingen. Dit weerhield het publiek echter niet om massaal belangstelling te tonen. Het aantal aanbieders nam dan ook drastisch toe. Velen boden hun producten zodanig aan dat ze niet onder de bestaande wetgeving zouden vallen. Bijvoorbeeld door gewaarmerkte bomen te verkopen of een bepaald stuk grond met bomen, zodat hun beleggingen als “individueel” in plaats van “collectief” werden bestempeld. De Autoriteit Financiële Markten schat dat er momenteel circa 500 miljoen euro in teakhout, robinia, exotische vruchten e.d. belegd is. Dat is ongeveer een kwart van het duurzaam
1
belegde vermogen in Nederland. Verschillende duurzame beleggingsinstellingen geven aan hinder te ondervinden van de slechte reputatie van teakfondsen. Vanuit het perspectief van de belegger worden beide namelijk nogal eens op een hoop gegooid, terwijl dat vanuit financieel en duurzaamheidsperspectief niet te rechtvaardigen is. De vele beloftes van de teakfondsen zijn vooralsnog niet bewaarheid. Teak blijkt uiterst riskant (o.a. gevoelig voor ziekte en stormen), de lokale bevolking profiteert nauwelijks. En de financiële resultaten stellen teleur. Wij hebben voor verschillende fondsen uitgerekend wat de ontwikkeling van de waarde ervan is. Dat is problematisch omdat er o.a. geen reguliere markt is waarop de participaties verhandeld worden. Onder bepaalde aannames komen we tot de constatering dat de gemiddelde waarde van de inleg in bijna alle fondsen minstens gehalveerd is (zie figuur). Figuur 1 Waarde-ontwikkeling mandje teakfondsen (index; december 2002 = 100) index mandje teakfondsen
dec-06
sep-06
jun-06
mrt-06
dec-05
sep-05
jun-05
mrt-05
dec-04
sep-04
jun-04
mrt-04
dec-03
sep-03
jun-03
mrt-03
dec-02
110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Toezicht Op 1 januari 2007 zijn de Wet op het financieel toezicht (WFT) en de Invoerings- en aanpassingswet Wet op het financieel toezicht (I&A-wet WFT) in werking getreden. De WFT vervangt een aantal oude toezichtswetten. In de I&A-wet WFT wordt onder meer het overgangsrecht geregeld, om een soepele overgang mogelijk te maken van de oude wetten naar de WFT. Het toezicht op de uitvoering van deze wetgeving wordt uitgeoefend door De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). DNB richt zich op prudentieel toezicht en de AFM op gedragstoezicht. Het prudentieel toezicht gaat na of financiële instellingen aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Het gedragstoezicht richt zich op de vraag of de consument correct behandeld en juist geïnformeerd wordt.
2
Onder de WFT zijn alle aanbieders en bemiddelaars vergunningsplichtig.1 De AFM zal uiterlijk eind 2007 een besluit nemen over de vergunningaanvragen. De teakfondsen staan alleen onder gedragstoezicht. DNB ziet dus niet toe of de teakfondsen aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Bovendien is er een soepele overgangsregeling: de fondsen mogen blijven werven zolang er nog geen definitief besluit is genomen over hun vergunningaanvraag. Dit doen ze dan ook volop. Sommige fondsen suggereren dat ze wel onder toezicht staan, bijvoorbeeld door te melden dat ze geregistreerd staan bij de AFM. Dat betreft dan echter hun vergunningaanvraag. Tegen deze suggestieve praktijken wordt nauwelijks opgetreden.
Problemen met teaktoezicht De betrokken partijen in de teakfondsaffaire zijn de beleggers c.q. consumenten, de teakfondsen en de toezichthouder. Op de achtergrond spelen de wetgeving en de politiek een rol. De partijen hebben verschillende belangen. Voor de teakfondsen is het van belang dat ze hun verkoopactiviteiten zo goed mogelijk kunnen uitvoeren, niet gehinderd door verstikkende wetgeving. Tegelijkertijd is wetgeving voor hen ook belangrijk, bijvoorbeeld om ervoor te zorgen dat malafide teakfondsen geen kans krijgen om de markt te verpesten en consumenten af te schrikken. Voor de consument is transparantie van de aangeboden producten alsmede betrouwbare informatievoorziening belangrijk. Op basis daarvan kan een potentiële belegger een reële afweging maken op basis van de verhouding tussen risico en rendement. Tot slot is er de toezichthouder, die moet kijken of de teakfondsen zich houden aan de bestaande wetgeving. Dit ter bescherming van de consument, maar ook om de financiële stabiliteit te waarborgen. Hoewel dit laatste vooral geldt voor prudentieel toezicht, is gedragstoezicht ook gemoeid met het vertrouwen van beleggers in financiële instellingen. Een gebrek aan vertrouwen van de belegger zou de financiële stabiliteit nadelig kunnen beïnvloeden. De teakfondsaffaire sleept al lang en is in een vergevorderd stadium. Waar normaal beleggingsfondsen pas actief mogen worden nadat ze een vergunning hebben gekregen, is de situatie hier omgekeerd: actieve fondsen zonder vergunning zitten te wachten op goedkeuring. Meer dan vijftien jaar zijn de toezichthouders niet krachtig opgetreden. Voor alle partijen is dit een vervelende en moeilijke situatie. De consument heeft zijn geld al lang belegd en verkeert in onzekerheid of de gekozen fondsen wel een vergunning zullen krijgen. Wat gaat er gebeuren als deze geweigerd wordt? Is de consument dan zijn geld kwijt? Daarnaast leven ook de teakfondsen zelf in onzekerheid. Nieuwe klanten zullen door de negatieve berichtgeving niet gemakkelijk gevonden worden. Verder moet de toezichthouder snel iets doen met het lijk in de kast en krijgt ook nog eens een golf van negatieve publiciteit en klachten van beleggers over zich heen. Waarom is er de afgelopen 15 jaar niet ingegrepen? Van DNB is het enerzijds een begrijpelijk keus geweest om te besluiten geen toezicht te houden op de teaksector om te voorkomen dat dit als een goedkeuringsstempel zou worden gezien door de consument. Aan de andere kant hebben de teakfondsen jarenlang in hun documentatie vermeld dat ze ‘toestemming’ hadden van DNB om hun producten te verkopen2, waardoor bij de belegger toch de suggestie werd gewekt dat het om een door DNB gefiatteerd product ging of dat de aanbieder ervan onder toezicht stond. Hier is niet tegen opgetreden. De gang van zaken wekt sterk de indruk dat de 1
Beleggingsobjecten staan sinds de invoering van de Wet Financiele Dienstverlening (WFD) op 1 januari 2006 onder toezicht van de AFM. Per 1 januari 2007 is de WFD opgenomen in de WFT. 2 De teakfondsen bedoelden hiermee te zeggen dat ze geen vergunning nodig hadden volgens DNB omdat ze niet onder de toenmalige wetgeving vielen.
3
teakfondsen geen strobreed in de weg is gelegd om hun activiteiten te ontplooien. Ze kwamen op in een tijd dat de financiële markten een enorme groei doormaakten en vele particulieren zich tot het beleggen bekeerden. Tegelijkertijd was er in het politieke en ambtelijke circuit volop steun voor het vrije ondernemerschap. Is de huidige wetgeving (WFT) voldoende om adequaat toezicht op de teakfondsen uit te oefenen? In dit kader rijst de vraag of er toch niet enige vorm van prudentieel toezicht op de teakfondsen zou moeten zijn, bijvoorbeeld door bepaalde solvabiliteitseisen aan deze fondsen te stellen. Dergelijke eisen lijken geen overbodige luxe nu er een sterk vermoeden bestaat dat sommige teakfondsen liquiditeitsproblemen zouden hebben en er onder beleggers inmiddels grote onrust is. Natuurlijk kan prudentieel toezicht lastig zijn als het gaat om complexe producten waarvoor solvabiliteitseisen zich moeilijk laten kwantificeren, maar een praktische oplossing zou zijn om in dergelijke gevallen heel strenge eisen te hanteren. Dit zou tevens een wildgroei van exotische beleggingsproducten kunnen voorkomen, omdat het alleen die aanbieders een kans zou geven die hun zaakjes piekfijn in orde hebben. Wat vindt de politiek ervan? Desgevraagd laten de politieke partijen niets van zich horen over de toereikendheid van de huidige wetgeving (WFT). Alleen GroenLinks en de SP hebben een mening. GroenLinks wil de WFT geëvalueerd zien, de SP wil het toezicht sterk uitbreiden. Voor de overige politieke partijen is de WFT in het geheel geen issue.
En nu? Het is afwachten tot het eind van het jaar als de AFM uitsluitsel zal geven over de vergunningen. Als fondsen een vergunning geweigerd wordt, moeten zij hun activiteiten staken. Wettelijk gezien zijn zij dan verplicht om tot een afwikkelingsregeling te komen. In sommige gevallen zal in het beleggingscontract met de consument zijn vastgelegd wat de positie van de consument is in een dergelijke situatie en welke prioriteit deze heeft als schuldeiser. Indien dit niet contractueel is vastgelegd zal een curator dat bepalen. Dan zal de consument vermoedelijk ergens achter in het rijtje van schuldeisers terechtkomen. Het niet verlenen van een vergunning aan bepaalde fondsen zal dus waarschijnlijk tot een reeks “Dexia-achtige” rechtzaken leiden, met ongewisse afloop. Hoe kunnen problemen van deze aard in de toekomst voorkomen worden, als er weer fondsen opduiken die een nieuw en exotisch beleggingsproduct aanbieden? En welke wetgeving moet er in de toekomst gaan gelden voor de overlevende teakfondsen? Financieel toezicht zou kwetsbare consumenten moeten beschermen en financiële stabiliteit moeten waarborgen. Informatie voor de consument, producteisen en gezonde financiële verhoudingen bij aanbieders kunnen niet los van elkaar gezien worden. Allerlei andere doelstellingen (bevorderen van innovatie, Amsterdam financieel centrum, enz.) moeten niet via het financiële toezicht nagestreefd of gestimuleerd worden. Wij zijn van mening dat er voor alle beleggingsproducten aan de volgende voorwaarden moet worden voldaan. -
Een beleggingsproduct, ongeacht de aard ervan, mag alleen met een vergunning worden aangeboden. Er moet voldoende en adequate wetgeving zijn om zo’n vergunning te eisen, met de bescherming van de consument als belangrijkste uitgangspunt. 4
-
Elk fonds moet onder prudentieel toezicht komen te staan. Er moet een metatoezichthouder komen. Dat wil zeggen een toezichthouder op de toezichthouders (DNB en AFM) die de grote lijn van het toezicht in de gaten houdt en die controleert of de toezichthouder geen eigen of nevendoelstellingen nastreeft. Ook moet dit orgaan controleren of de toezichthouders geen belangrijke kwesties over het hoofd zien.
Conclusie We hebben het toezicht op teakfondsen geanalyseerd. Het blijkt dat deze fondsen zich vaak schuldig maken aan op z’n minst gebrekkige voorlichting aan de consument. Ook hebben we grote twijfels bij de financiële solvabiliteit en liquiditeit van deze instellingen; controle hierop ontbreekt. De gevolgen zijn o.a. dat consumenten met forse verliezen geconfronteerd worden, dat de gesuggereerde sociale ontwikkeling ter plekke niet van de grond komt en dat andere groene beleggingsproducten imagoschade ondervinden. Ter bescherming van de consument en ter bevordering van de financiële stabiliteit beargumenteren wij dat het toezicht aangescherpt moet worden. Partijen die gelden opvragen bij het publiek ter belegging dienen volgens ons zowel onder gedrags- als prudentieel toezicht te staan.
Laura Spierdijk is Rosalind Franklin Fellow bij de Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen. Bert Scholtens is bijzonder hoogleraar Duurzaamheid en Financiële Instellingen bij de Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit Groningen. Contactinformatie:
[email protected]; tel. 050 – 363 5929 of 06 – 48257509
[email protected]; tel. 050 – 363 7064 Postbus 800 – 9700 AV Groningen
5
