Toezicht op onzekerheid!

Toezicht op onzekerheid! Een beschouwing op de verandering in het toezicht na de decentralisatie van het sociale domein.

Thesis in opdracht van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur Leergang Toezicht en Naleving 10 Den Haag, April 2014

Door: Dorothé Moonen (Inspectie Leefomgeving en Transport) Eva Berkhuijsen (Inspectieraad) Dennis Lanjouw (Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid) Sandra Sikking (Inspectie Veiligheid en Justitie)

1

Voorwoord Voor u ligt ons eindproduct van de tiende Leergang Toezicht en Naleving van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Ruim een half jaar zijn wij tijdens verschillende modules geprikkeld om kritisch en constructief tegen het Nederlandse toezicht aan te kijken. Het resultaat van de leergang is gebundeld in voorliggende thesis: ‘Een beschouwing op de verandering in het toezicht na de decentralisatie van het sociale domein.’ Graag spreken wij onze dank uit naar alle docenten die de colleges van deze leergang hebben verzorgd. In het bijzonder danken wij Ferdinand Mertens, Jorren Scherpenisse en Martijn van der Steen. Ook danken wij onze leidinggevenden die ons in staat hebben gesteld deze leergang te volgen. Een bijzonder woord van dank voor allen die hebben meegewerkt aan deze thesis - zonder compleet te zijn – Liesbeth Spies, Peter Pennekamp, Gemma Tielen en de gesproken medewerkers van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugdzorg. Tot slot willen wij graag onze medecursisten bedanken voor de pittige discussies, verhelderende inzichten en de gezelligheid.

Den Haag, April 2014 Dorothé Moonen, Inspectie Leefomgeving en Transport Eva Berkhuijsen, Bureau Inspectieraad Dennis Lanjouw, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Sandra Sikking, Inspectie Veiligheid en Justitie

2

Inhoudsopgave Voorwoord .............................................................................................................................................. 2 1

2

Inleiding ........................................................................................................................................... 5 1.1

Aanleiding ................................................................................................................................ 5

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen .......................................................................................... 6

1.3

Afbakening............................................................................................................................... 6

1.4

Leeswijzer rapport ................................................................................................................... 7

De context ....................................................................................................................................... 8 2.1

2.1.1

Doel decentralisatie sociale domein ............................................................................... 8

2.1.2

Uitvoeringskracht gemeenten ......................................................................................... 8

2.1.3

Randvoorwaarden ........................................................................................................... 9

2.2 3

Niveaus van toezicht ............................................................................................................. 10

Het huidige toezicht ...................................................................................................................... 12 3.1

Wet Jeugdzorg ....................................................................................................................... 12

3.1.1

Doel................................................................................................................................ 12

3.2.1.

Rollen ............................................................................................................................. 12

3.1.3.

Toezicht ......................................................................................................................... 13

3.2

Voorlopers Participatiewet.................................................................................................... 14

3.2.1

Doel................................................................................................................................ 14

3.2.2

Rollen ............................................................................................................................. 15

3.2.3

Toezicht ......................................................................................................................... 15

3.3

4

Het kabinetsbeleid................................................................................................................... 8

Wet maatschappelijke ondersteuning .................................................................................. 17

3.3.1

Doel................................................................................................................................ 17

3.3.2

Rollen ............................................................................................................................. 17

3.3.3

Toezicht ......................................................................................................................... 17

Het toezicht na 2015 .................................................................................................................... 20 4.1

Concept Jeugdwet ................................................................................................................. 20

4.1.1

Doel................................................................................................................................ 20

4.1.2

Rollen ............................................................................................................................. 20

4.1.3.

Toezicht ......................................................................................................................... 21

4.2

Concept Participatiewet ........................................................................................................ 22

4.2.1

Doel................................................................................................................................ 22

4.2.2

Rollen ............................................................................................................................. 23 3

4.2.3 4.3

5

Toezicht ......................................................................................................................... 23

Concept Wet op de maatschappelijke ondersteuning .......................................................... 24

4.3.1

Doel................................................................................................................................ 24

4.3.2

Toezicht ......................................................................................................................... 24

Beschouwing ................................................................................................................................. 26 5. 1

Decentralisatie....................................................................................................................... 26

5.1.1

Naar gemeenten of naar samenwerkingsverbanden .................................................... 26

5.1.2

Decentralisatie-paradox ................................................................................................ 27

5.1.3

Ministeriele verantwoordelijkheid ................................................................................ 28

5.2

Toezicht en de kwaliteit van de dienstverlening ................................................................... 29

5.2.1

Marktwerking als alternatief ......................................................................................... 29

5.2.2

Maatschappelijke context ............................................................................................. 30

5.3

De democratische functie van toezicht ................................................................................. 31

5.3.1

Juridische middelen voor de raad ................................................................................. 31

5.3.2

Raad en onafhankelijkheid ............................................................................................ 31

5.3.3

Controlegat bij samenwerkingsverbanden ................................................................... 31

5.3.4

Dubbel toezicht ............................................................................................................. 32

5.4

De lerende functie van toezicht ............................................................................................ 33

5.4.1 Een gecompliceerde en complexe context .......................................................................... 33 5.4.2 Ervaringen uit samenwerkingsverbanden ............................................................................ 33 5.4.3 De lerende functie van toezicht bij de decentralisatie van het sociale domein ................. 35 5.5 BIJLAGE 1

Slot ......................................................................................................................................... 35 Gebruikte afkortingen ....................................................................................................... 37

4

1

Inleiding

1.1

Aanleiding

Eén van de grootste - zo niet de grootste - uitdagingen van de Nederlandse overheid op dit moment is de decentralisatie van het sociale domein. Het sociale domein omvat jeugdzorg, arbeidsparticipatie en maatschappelijke ondersteuning. Feitelijk is het niet één decentralisatie maar zijn het er meerdere; van drie beleidsterreinen naar ruim 400 gemeenten. Vanaf 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk en dienen zij integraal te werken binnen het gehele sociale domein. Door deze stelselwijziging verandert niet alleen de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het nieuwe stelsel. Ook het toezicht op het sociale domein en daarmee de rol van de rijksinspecties verandert . In zijn brief1 aan de Tweede Kamer geeft de minister van Binnenlandse Zaken (BZK) aan dat de betrokken ministers (systeem)verantwoordelijk blijven voor de in de wetgeving vastgelegde taken. Zij dienen hierover verantwoording af te leggen aan de Tweede Kamer. Het toezicht op het sociale domein dient primair tot uitdrukking te komen in het duale stelsel op het gemeentelijk niveau. De Nederlandse Vereniging van Regionale Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) heeft in een brief2 aan de minister van BZK aangegeven dat de democratische controle op de juistheid van de gedecentraliseerde uitgaven (ruim 16 miljard euro) in gevaar is. Eind 2013 hebben de meest betrokken rijksinspecties op het sociale domein een brief3 gestuurd aan het minister van BZK over het toezicht na de decentralisaties. In deze brief benadrukken zij dat integraal beleid inclusief een integrale uitvoering ook integraliteit van het toezicht vraagt. Daarbij zijn zij van mening dat integraliteit van het toezicht verder gaat dan de huidige samenwerking in het toezicht op het sociale domein. Tot slot kondigen zij aan dat ze op korte termijn met een visie komen op een samenhangend en zoveel mogelijk geïntegreerd (rijks)toezicht op het sociale domein. Ook de Inspectie SZW heeft een waarschuwend geluid laten horen middels een signaal over de bestuurskracht van gemeenten4. Op 8 november 2013 meldt de staatsecretaris SZW aan de Tweede Kamer hierover: “… De Inspectie stelt vast dat veel gemeenten niet de prestaties leveren die van ze mogen worden verwacht. Beleidsvrijheid komt pas goed tot haar recht als gemeentebesturen beschikken over de noodzakelijke informatie om aan te sturen en gemeenteraden invulling geven aan hun controlerende rol. Er is op de werkvloer echter sprake van een grote mate van autonomie, vaak zonder aansturing of verantwoording op inhoud en resultaat. Dit zijn stevige constateringen. Met de Inspectie ben ik van mening dat de gemeentelijke aansturing en uitvoeringspraktijk hierop verbeterd moeten worden. Zoals ik ook in mijn antwoorden op uw vragen naar aanleiding van mijn brief over de Participatiewet en het quotum na het sociaal akkoord heb laten weten dienen gemeenten zich tijdig voor te bereiden op de wijze waarop ze invulling geven aan de taken en beleidsvrijheden en de wijze waarop gemeentebesturen regie gaan voeren. Voor 1

Tweede Kamer, decentralisatiebrief 19 februari 2013, kenmerk 2013-0000108917. Brief NVRR, Rekenkamers bezorgd over controlegat bij decentralisaties (referentienummer 902C131108lm), 8 november 2013. 3 Brief Samenwerkend Toezicht Jeugd, Toezicht in het sociale domein, STJ/TihSD14 4 Signalement Bestuurskracht gemeenten - Werk en Inkomen, oktober 2013. 2

5

gemeenteraden is het van belang dat zij zich voorbereiden op (uitbreiding van) hun controlerende taak.” In het licht van bovenstaande vragen wij ons af of, en zo ja op welke wijze aandacht wordt besteed aan het toezicht op de uitvoering van het beleid na 2015. Ook vragen wij ons af in hoeverre gemeenten in staat zijn het beleid inclusief het toezicht erop vorm te geven.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Enerzijds wordt inzicht gegeven in de veranderde wijze waarop het toezicht wettelijk is bepaald en vormgegeven. Anderzijds draagt dit onderzoek bij aan aandachtspunten die in acht moeten worden genomen bij de praktische uitvoering van het toezicht na 2015. Om dit beoogde doel te bereiken is een de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: Op welke wijze verandert de wettelijke rol van toezicht op het sociale domein na de decentralisatie en welke aandachtspunten moeten bij de verdere vormgeving en uitvoering van het toezicht in acht worden genomen? Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Hoe is het toezicht op de taakuitvoering van deze drie wetten op dit moment geregeld? 2. Hoe is het toezicht na 2015 (als de decentralisatie een feit is) geregeld? 3. Met welke aandachtspunten moet bij de verdere vormgeven en uitvoering van het toezicht rekening worden gehouden?

1.3

Afbakening

Na overleg met de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) is bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen gekozen voor breedte boven de diepgang. De meerwaarde van de beschouwing zit in de vergelijking en samenhang van de drie wetten en niet in een verdiepingsslag van één wet. Dit onderzoek kent een gecombineerde onderzoeksaanpak van literatuurstudie en een aantal gesprekken. Er is gebruik gemaakt van de (concept) wetgeving, toezichtkaders, wetenschappelijke literatuur en onderzoeksrapporten. Daarnaast is er gesproken met o.a. Mevr. Spies, oud minister van BZK en tevens decentralisatieambassadeur voor gemeenten en met Dhr. Pennekamp, oud Inspecteur Generaal (IG) en tevens projectleider voor een integrale visie op toezicht door Rijksinspecties op het sociale domein. Ook is gesproken met medewerkers van de Inspecties SZW, Jeugdzorg en Gezondheidszorg. De decentralisatie is dynamisch proces dat volop in ontwikkeling is. Concepten en opvattingen zijn aan veranderingen onderhevig. In deze thesis is 1 februari 2014 gekozen als peildatum. Wijzigingen van na die tijd zijn niet meer in dit rapport opgenomen.

6

1.4

Leeswijzer rapport

Het onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de context van de decentralisatie. Wat behelst de decentralisatie en welke keuzes liggen er aan ten grondslag. Hoofdstuk 3 en 4 zijn verdiepende hoofdstukken per domein ( jeugdzorg, participatie, maatschappelijke ondersteuning). Hoofdstuk 3 behandelt de manier waarop het toezicht nú is geregeld en hoofdstuk 4 behandelt het toezicht ná 2015. Hoofdstuk 5 bevat onze beschouwing. Dit hoofdstuk beschrijft een aantal aandachtspunten waar bij de vorming van het toezicht rekening mee moet worden gehouden.

7

2

De context

2.1

Het kabinetsbeleid

2.1.1 Doel decentralisatie sociale domein Op 29 juni 2012 is het huidige regeerakkoord “Bruggen slaan” gepresenteerd. Het akkoord is de leidraad van het beleid. De decentralisatie van het sociale domein komt op verschillende plekken terug in dit regeerakkoord. Het doel van de decentralisatie is het beter benutten van de eigen kracht, het sociale netwerk en de voorzieningen in een gemeente. Het accent ligt daarbij op participatie in de samenleving. Uitgangspunt is de zelfredzaamheid van burgers maximaal te faciliteren en stimuleren. Burgers zijn primair zelf verantwoordelijk voor zorg en werk, maar als dit niet lukt dan is ondersteuning op maat noodzakelijk. Dit kunnen gemeenten beter dan andere overheden. Het uitgangspunt daarbij is ‘één gezin, één plan, één regisseur’. Bij de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) is ook de sterke groei van het beroep op de collectieve voorzieningen een aanleiding voor een beleidswijziging. Ongewijzigd beleid leidt tot aanzienlijk hogere lasten in de uitvoering van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Naast het regeerakkoord heeft het kabinet ook een sociaal akkoord5 en een zorgakkoord6 afgesloten. Beide akkoorden hebben geleid tot veranderingen in de decentralisaties in het sociale domein maar de kern van de decentralisatie blijft overeind. De akkoorden hebben geleid tot draagvlak bij de sociale en maatschappelijke partners, omdat gemeenten nu meer tijd hebben om zich voor te bereiden en alle drie de decentralisaties dezelfde invoeringsdatum hebben. 2.1.2 Uitvoeringskracht gemeenten Voor de decentralisatie is uitvoeringskracht nodig. Om als gemeente adequate ondersteuning te bieden is een bepaalde schaalgrote nodig. Volgens het kabinet is daarmee de gemeente een betere partner voor maatschappelijke instellingen en hebben zij tevens meer capaciteit en kennis. Grotere gemeenten sluiten gemakkelijker contracten en zijn beter instaat financiële risico’s te dragen. De drie decentralisaties vindt plaats naar alle ruim 400 Nederlandse gemeenten. Echter voor de uitvoering van deze taken heeft een gemeente voldoende uitvoeringskracht nodig. In dit licht worden de gemeenten gevraagd om sommige gedecentraliseerde taken op een hoger schaalniveau uit te voeren. Er worden drie soorten taken onderscheiden: 1. Taken die door alle gemeenten individueel kunnen worden uitgevoerd, zoals een loketfunctie voor de inwoners. 2. Taken die vragen om uitvoering op een schaalniveau van ongeveer 100.000 inwoners met ruimte voor maatwerk, zoals de inkoopfunctie. 3. Taken die vragen om uitvoering op bovenregionaal of provinciaal/landelijk niveau, zoals bijvoorbeeld het Meldpunt kindermishandeling.

5

Stichting van de Arbeid, Perspectief voor een sociaal en ondernemend land: uit de crisis, met goed werk, op weg naar 2020, 11 april 2013. 6 Ministerie van VWS, Resultaten zorgoverleg, 24 april 2013.

8

Voor nummer 2 en 3 dienen gemeenten zoveel mogelijk congruente samenwerkingsverbanden aan te gaan. Gemeentelijke herindeling kost tijd, daarom dienen gemeenten op korte termijn onder een aantal voorwaarden te komen tot congruente samenwerkingsverbanden rondom het sociale domein. Dit diende voor 1 januari 2014 te worden gerealiseerd. Bijna alle gemeenten hebben dat ook gedaan7. 2.1.3 Randvoorwaarden De decentralisatie vraagt volgens de minister van BZK om een heldere rolverdeling tussen gemeenten en rijk8. Daarbij horen een aantal randvoorwaarden. Deze randvoorwaarden zijn belangrijk voor het realiseren van de integrale aanpak binnen het sociale domein en worden door de minister van BZK ook gebruikt als leidraad bij het bespreken van de voortgang van de decentralisatie. Hij beschrijft deze randvoorwaarden in zijn brief aan de Tweede Kamer van 19 februari 2013. In deze brief wordt hierover beschreven: •

•

•

•

• •

Integraal budget: om ervoor te zorgen dat gemeenten optimaal kunnen inspelen op de samenhangende problematiek is het nodig dat de geldstromen eenduidiger en eenvoudiger worden ingericht. Bijkomend voordeel is dat de besteding en verantwoording voor gemeenten overzichtelijker wordt. Gekozen is voor een stapsgewijze ontschotting van de drie kolommen in het gemeentefonds. ‘Gebleken is dat de democratische controle van gemeenteraden wordt versterkt als gemeenten integraal verantwoordelijk zijn voor de besteding. Er wordt scherper toegezien op de doelmatige besteding’. Integraal aanbod/toegang: met de decentralisatie komen maatschappelijke en arbeidsparticipatie bij elkaar, waardoor maatschappelijke participatie eenvoudiger kan leiden tot arbeidsparticipatie. Een integrale aanpak maakt het ook makkelijk om de werkprocessen zo in te richten dat zij bijdragen aan de oplossing van het participatieprobleem van de burger. (Inter)bestuurlijk toezicht: vanuit het Rijk is er sprake van interbestuurlijk toezicht op de taakuitvoering door gemeenten en van handhavingtoezicht op instellingen. Het handhavingtoezicht op instellingen ligt vooral bij de Inspectie Jeugdzorg (IJZ) en Inspectie Gezondheidszorg (IGZ). Voor de overige taken ligt dit bij de gemeenten. Verwacht mag worden dat gemeenten dit voortvarend oppakken. Bij de Wmo wordt nog bezien hoe het toezicht op de aanbieders voor de meest zware vormen van ondersteuning kan worden ingevuld. De Rijksinspecties bekijken in goed overleg met andere toezichthouders en de sector op welke manier activiteiten in meer samenhang kunnen worden geformuleerd. (zie verder paragraaf 2.2) Interbestuurlijke informatie: de reeds opgestelde spelregels voor interbestuurlijke informatie gelden ook voor de decentralisaties. Wel start het kabinet een verkenning voor een verdere stroomlijning van de interbestuurlijke informatie in het sociale domein met als doel een betere aansluiting op de behoefte van het rijk en de gemeenten. Vermindering regeldruk burgers, bedrijven en professionals: het uitgangspunt is dat de decentralisatie leidt tot een vermindering van de regeldruk. Standaardisatie en hergebruik van informatie: gemeenten en andere uitvoerders moeten voor de integrale aanpak over de juiste informatie en gegevens beschikken.

7

Stand van zaken 10 februari 2014 http://www.vng.nl/onderwerpenindex/decentralisaties-sociaaldomein/decentralisatie-jeugdzorg/nieuws/rapportages-samenwerking-jeugdzorg-awbzwmo. 8 Tweede Kamer, vergaderjaar2012-2013, 33 400 VII nr.59.

9

Het kabinet9 geeft aan dat zij de gemeenten waar nodig zal steunen bij de implementatie van de decentralisatie via een coalitieaanpak met onder andere intensieve samenwerking met gemeenten en VNG, hiertoe zijn onder andere transitiebureaus opgezet. Daarnaast stimuleert het kabinet maatschappelijke initiatieven door onder andere belemmeringen voor vrijwilligers en initiatiefnemers weg te nemen. Tot slot biedt het kabinet ondersteuning bij de professionalisering en inzetbaarheid van gemeentebestuurders en ambtenaren.

2.2

Niveaus van toezicht

Binnen het sociale domein wordt op verschillende niveaus toezicht gehouden. De betreffende vakminister houdt toezicht op de taakuitvoering door gemeenten en op instellingen (voor onderdelen), gemeenten houden toezicht op de uitvoering door derden en de gemeenteraad houdt toezicht op het College van Burgemeester en Wethouders. Hierbinnen heeft iedereen zijn eigen verantwoordelijkheid en toezichtinstrumenten. Hieronder wordt nader ingegaan op het toezicht van Rijk op gemeenten. Het toezicht dat het Rijk houdt op de taakuitvoering door gemeenten is een vorm van interbestuurlijk toezicht. Onder interbestuurlijk toezicht wordt verstaan:10 “Het geheel van processen dat plaatsvindt in het kader van de rechtsbetrekkingen tussen het Rijk, de provincies, de gemeenten, gemeenschappelijke regelingen en de waterschappen die gaan over de beoordeling van taakbehartiging van de lagere door hogere overheden”. Op 1 oktober 2012 is de Wet revitalisering generiek toezicht ( RGT) in werking getreden. De belangrijkste redenen voor deze wetswijziging zijn het verminderen van de toezichtbureaucratie en de daarmee samenhangende bestuurlijke drukte en toezichtlasten. Daarbij dient de beleidsvrijheid van de mede overheden te worden gerespecteerd. Met deze wet komt het specifieke interbestuurlijk toezicht te vervallen en maakt plaats voor een generiek toezichtinstrumentarium. Het nieuwe interbestuurlijk toezicht wordt gekenmerkt door: 1. Nabijheid: toezicht in beginsel alleen door de naast hoger gelegen bestuurslaag. 2. Enkelvoudigheid: slechts één bestuurslaag houdt toezicht. 3. Samenwerking: in situaties waar toch sprake is van meer dan één toezichthouder , moet er samenwerking zijn tussen die toezichthouders. 4. Selectiviteit en terughoudendheid: de lasten van interbestuurlijk toezicht worden verminderd door het toezicht selectief en risicogericht uit te voeren. Voorop staat het vertrouwensbeginsel, waardoor toezicht terughoudend kan worden toegepast. 5. Proportionaliteit: de toezichthouder zet het lichtst mogelijk instrument in bij toepassing van toezicht, ook bij informatieverzameling. Vooraf wordt duidelijk onder welke omstandigheden en onder welke voorwaarden het toezichthoudend bestuursorgaan van zijn bevoegdheden gebruik maakt. Dit kan in beleidskaders nader worden uitgewerkt.

9 10

Tweede Kamer, vergaderjaar2012-2013, 33 400 VII nr.59. Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, blz. 5.

10

Voor het sociale domein geldt dat het Rijk toezicht houdt op de gemeenten. Met de wet RGT wordt het toezicht op de gemeenten sober, doelmatig en terughoudend ingevuld11. In uitzondering op bovenstaande geldt dat er in sommige gevallen wel mogelijkheden zijn voor specifiek interbestuurlijk toezicht. Waar van toepassing wordt dit nader besproken in hoofdstuk 4.

11

Handboek Revitalisering Generiek Toezicht, blz. 4.

11

3

Het huidige toezicht

3.1

Wet Jeugdzorg

3.1.1 Doel Het doel van de Wet Jeugdzorg is het voorzien in een wettelijke aanspraak op jeugdzorg voor zover daarop geen aanspraak bestaat op basis van de AWBZ of de Beginselenwet justitiële inrichtingen. Daarnaast schept de wet het kader om een samenhangend aanbod aan jeugdzorg te kunnen realiseren, waarin de behoefte centraal staat. Ook regelt deze wet opnieuw de bekostiging van de jeugdzorg voor zover daarop geen aanspraak bestaat op grond van de 2 zojuist genoemde wetten. 3.2.1. Rollen De cliënt en zijn hulpvraag staan centraal in deze wet. Het Rijk is verantwoordelijk voor het aan de provincie beschikbaar stellen van voldoende middelen voor het realiseren van de aanspraken op de jeugdzorg door de provincie. De provincie stelt een provinciaal beleidskader op. Hierin worden de hoofdlijnen van het beleid neergelegd. Daarbij maakt de provincie gebruik van gegevens van Bureau Jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg geeft volledig inzicht in de vraag naar de jeugdzorg en de ontwikkelingen in deze vraag. In het uitvoeringsprogramma geeft de provincie een nadere concretisering van het kader en geeft de mogelijkheid om snel in te spelen op actuele ontwikkelingen. De provincie financiert Bureau Jeugdzorg en dus de toegang tot de zorg. De provincie koopt zorg in bij de jeugdzorginstellingen en maakt resultaatgerichte afspraken over de verantwoordelijkheden. Bureau Jeugdzorg vormt de uitsluitende toegang tot de jeugdzorg. Het is een herkenbaar, laagdrempelig en bekend punt waar iedereen terecht kan met (dreigende) problemen in de opvoeding van jeugdigen. Zij ondersteunt en begeleidt de cliënt, die aanspraak heeft op jeugdzorg, bij het tot gelding maken van deze aanspraak. Ook bevordert het bureau dat zorgaanbieder een samenhangend hulpverleningsplan opstellen , dat is afgeleid van het indicatiebesluit. Daarnaast heeft het Bureau Jeugdzorg nog tal van andere taken op het terrein van de jeugdzorg. Op dit moment hebben gemeenten al 5 functies in de ondersteuning van en zorg voor kinderen, jongeren en hun ouders op basis van de Wet Jeugdzorg, namelijk: • informatie en advies geven; • signaleren van problemen bij opvoeden en opgroeien; • zorgen dat kinderen, jongeren en hun ouders de juiste hulp krijgen; • pedagogische hulp geven; • coördineren van zorg. Doorgaans gebeuren bovenstaande functies door het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG).Gemeenten kunnen hun CJG naar eigen inzicht inrichten, maar de kern is overal hetzelfde. Het CJG is voor ouders en jongeren een herkenbaar en centraal punt voor opgroei- en opvoedvragen en voor het coördineren van de hulp. Ook is het CJG een centraalpunt voor professionals. Tot slot heeft het CJG twee taakopdrachten: (1) het realiseren van een dekkend (basis)aanbod van informatie, voorlichting en algemene en preventieve opgroei- en opvoedsteun, inclusief de jeugdgezondheidszorg en (2) het waarborgen van een sluitende keten, zodat risico’s en problemen

12

rond gezondheid, ontwikkeling, opgroeien, en opvoeden tijdig en effectief worden gesignaleerd en aangepakt12. 3.1.3. Toezicht De Inspectie voor de Jeugdzorg (IJZ) en de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) zijn belast met het toezicht op de jeugdzorg. De IGZ houdt toezicht op het zorgaanbod van de jeugd-GGZ en de JeugdLVG gefinancierd in het kader van de AWBZ. De IJZ houdt toezicht op het aanbod van de jeugdzorg waarop ingevolge van deze wet aanspraak bestaat en op de bureaus Jeugdzorg. De IJZ is ook verantwoordelijk voor het toezicht op het zorgaanbod van de justitiële inrichtingen, die onder de Beginselenwet vallen. Tenzij dit toezicht is toegewezen aan de Raad voor de strafrechttoepassing en jeugdbescherming. De IJZ valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van VWS en V&J. Echter gezien de taken van de provincie werkt de IJZ voornamelijk ten behoeve van de provincie. De provincie heeft dan ook de bevoegdheid de IJZ aanwijzingen te geven. Deze aanwijzingen neemt de IJZ bij haar werkzaamheden in acht. De provincie geeft aanwijzingen pas na overleg met de verantwoordelijke ministers. De IJZ houdt toezicht op: • De naleving van de kwaliteitseisen die gelden voor de Bureaus Jeugdzorg, het zorgaanbod en de justitiële inrichtingen. • Kwaliteit in algemene zin van deze organisaties (via onderzoeken.) De IJZ kan op eigen initiatief onderzoek doen naar de kwaliteit in algemene zin maar ook op verzoek van de ministers van VWS en V&J gezamenlijk. Zij hebben de mogelijkheid om daarbij aanwijzingen te geven. De IJZ heeft een sluitend systeem van taken, bevoegdheden en instrumenten om ervoor te zorgen dat de jeugdzorg niet onder een bepaald kwaliteitsminimum (dreigt) te komen. Naast de bestuurlijke aanwijzingsbevoegdheid heeft de toezichthoudende ambtenaar de bevoegdheid tot het geven van een schriftelijk bevel als bestuurlijk ingrijpen geen uitsluitsel kan leiden. Bij het toezicht op de jeugdzorg zijn meerdere inspecties betrokken. Het is van groot belang dat zij samenwerken. De inspecties dienen dan ook afspraken te maken over afstemming van werkwijzen ten aanzien van het toezicht. Indien de inspecties dit niet voor elkaar krijgen, dan kunnen de betrokken bewindspersonen gebruik maken van hun aanwijzingsbevoegdheid. Momenteel wordt het onderzoek naar de kwaliteit in algemene zin en het calamiteitentoezicht mede uitgevoerd door het Samenwerkend Toezicht Jeugd (STJ). Dit is een samenwerkingsverband van: IGZ, IJZ, IVenJ, IvhO en ISZW. Immers het jeugddomein is breder dan het VWS domein. De staatssecretaris van VWS is verantwoordelijk. In 2013 heeft de STJ een concept toetsingskader opgesteld ten behoeve van het integraal toezicht op het stelsel van zorg en ondersteuning aan kinderen en gezinnen. Het kader toetst de kwaliteit in algemene zin en geeft antwoord op de vraag of kinderen/gezinnen met een behoefte aan zorg en ondersteuning effectief worden geholpen. In 2014 wordt dit kader getest en definitief vastgesteld. Voor het onderzoeken van een maatschappelijk probleem hanteert het STJ een ander kader, gebaseerd op de volgende vier uitgangspunten: het is probleemgeoriënteerd, de aanpak is oplossingsgericht, de ketenbenadering staat centraal en er is een integrale werkwijze. Tot 12

www.nji.nl

13

slot wordt de kwaliteit van de ketensamenwerking beoordeeld aan de hand van de volgende 8 aspecten: doelconvergentie, gedeelde probleemanalyse, ketenregie, informatiecoördinatie, bereik van de keten, continuïteit van de keten, oplossingsgerichtheid en systematische evaluatie en verbetering. (voetnoot: www.jeugdinspecties.nl/onderwerpen/toezichtkader) Actuele voorbeelden van onderzoeken door de STJ zijn: onderzoek naar de zorg en ondersteuning van gezinnen met een geringe sociale redzaamheid (december 2013), onderzoek naar de lokale aanpak van 12 minners (november 2013). Daarnaast worden specifieke instellingen onderzocht onder andere naar aanleiding van calamiteiten of incidenten13.

3.2

Voorlopers Participatiewet

De nieuwe Participatiewet is een samenvoeging van de Wet Werk en Bijstand (WWB), de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) en de Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen Jong Gehandicapten (Wajong). 3.2.1 Doel De doelstelling van de voorlopers van de Participatiewet is om iedereen met arbeidsvermogen naar werk toe te leiden, bij voorkeur naar regulier werk. De doelgroep van de wet bestaat uit mensen met arbeidsvermogen die zijn aangewezen op, al dan niet tijdelijke, ondersteuning om in hun bestaan te voorzien en/of op ondersteuning om aan het werk te komen14. Wet Werk en Bijstand: De gemeente draagt een algemene zorg voor de re-integratie van bijstandgerechtigden, niet-uitkeringsgerechtigden en personen met een Anw-uitkering. Het is aan de gemeente om te beoordelen, mede met behulp van het advies van het UWV, of betrokkene op eigen kracht in staat is algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden of dat de betrokkene ondersteuning nodig heeft richting arbeidsinschakeling. In dat laatste geval is de gemeente vervolgens verantwoordelijk voor het leveren van deze ondersteuning in de vorm van voorzieningen. Deze kunnen bestaan uit onder meer scholing, loonkostensubsidie, gesubsidieerde arbeid, sociale activering, premies, kinderopvang en stages. Aan de vormgeving en de mate waarin deze voorzieningen worden ingezet stelt de wet geen eisen. De idee is dat de gemeente de ondersteuning optimaal kan afstemmen op andere gemeentelijke beleidsterreinen zoals zorg en onderwijs, en op de lokale arbeidsmarkt15. Wet Sociale Werkvoorziening: de doelgroep bestaat uit personen, die nog niet de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt en die door lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen uitsluitend onder aangepaste omstandigheden tot regelmatige arbeid in staat zijn. Gemeenten moeten ervoor zorgen dat aan zoveel mogelijk ingezetenen die geïndiceerd zijn, een dienstbetrekking wordt aangeboden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen Jong Gehandicapten: doelgroep: Jonggehandicapte in de zin van de Wajong is de ingezetene die aansluitend op de dag waarop hij zeventien jaar wordt als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling

13

www.jeugdinspecties.nl/actueel/nieuws. Vierde nota van wijziging, 9-12-2013, kamerstuk 33161 nr. 107. 15 Kamerstukken 2002/03, 28870 nr. 3, p7. 14

14

gedurende 52 weken niet in staat is geweest met arbeid meer dan 75% van het maatmaninkomen16 te verdienen, terwijl niet aannemelijk is dat hij binnen een jaar volledig zal herstellen. Hierop zijn nog wel wat aanvullingen en verbijzonderingen gemaakt in de wet maar het voert hier te ver om daar verder op in te gaan. 3.2.2 Rollen De uitvoering van de WSW en WWB valt onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. De Wajong wordt door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) uitgevoerd. Uiterlijk op de dag dat het recht op arbeidsondersteuning ontstaat, stelt het UWV in samenspraak met de jonggehandicapte een ontwerpparticipatieplan op waarin de rechten, de verplichtingen en de gevolgen van het niet naleven van die verplichtingen van de jonggehandicapte en de voorwaarden voor het recht op inkomensondersteuning zijn vermeld. Indien de jonggehandicapte de volledige zorg heeft voor een tot zijn last komend kind tot vijf jaar bevat het ontwerpparticipatieplan afspraken over de wijze waarop arbeid en zorg kunnen worden gecombineerd. Bij deze afspraken worden in ieder geval de mogelijkheden tot scholing en opleiding betrokken. Het participatieplan wordt na de vijfde werkdag na de opstelling van het ontwerpparticipatieplan vastgesteld. In het participatieplan kan worden bepaald dat ten behoeve van de inschakeling in de arbeid van de jonggehandicapte bepaalde instrumenten kunnen worden ingezet. Bijvoorbeeld loondispensatie, loonkostensubsidie, proefplaatsing etc. Het UWV evalueert, in samenspraak met de jonggehandicapte periodiek het participatieplan en stelt dit zo nodig bij. Het UWV kan de jonggehandicapte tevens een aanbod van concrete algemeen geaccepteerde arbeid als bedoeld in artikel 30a, tweede lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (wet SUWI) doen indien dat niet in het participatieplan wordt genoemd. 3.2.3 Toezicht Gemeenten moeten zo veel mogelijk WSW’ers aan een dienstbetrekking helpen en ondersteuning bieden aan WWB’ers die dat nodig hebben, bij het verkrijgen van werk. UWV moet voor alle Wajongers een participatieplan opstellen waarin in ieder geval de mogelijkheden tot scholing en opleiding zijn betrokken. Dit participatieplan moet periodiek geëvalueerd worden.

16

Het inkomen dat gezonde personen, met soortgelijke opleiding en ervaring, ter plaatse waar de jonggehandicapte woont of in de omgeving daarvan met arbeid gewoonlijk verdienen, waarbij, zoveel doenlijk, rekening wordt gehouden met door de jonggehandicapte verkregen nieuwe bekwaamheden.

15

De Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (SUWI) stelt het volgende over toezicht op UWV en gemeenten: Artikel 37. Taken van de Inspectie Werk en Inkomen17 1. De Inspectie Werk en Inkomen is belast met het toezicht op de rechtmatigheid en doelmatigheid, waaronder begrepen doeltreffendheid, van de uitvoering van de bij of krachtens deze wet of enige andere wet aan de Raad voor werk en inkomen, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en de Sociale verzekeringsbank opgedragen taken. 2. De Inspectie Werk en Inkomen is belast met het toezicht op de rechtmatigheid en doelmatigheid, waaronder begrepen doeltreffendheid, van de wijze waarop het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, de Sociale verzekeringsbank, en de colleges van burgemeester en wethouders bij de uitvoering van de aan hen opgedragen taken samenwerken. 3. De Inspectie Werk en Inkomen is belast met het toezicht op de wijze waarop de colleges van burgemeester en wethouders gezamenlijk bijdragen aan het behalen van de doelen op het terrein van werk en inkomen, inclusief de sociale werkvoorziening. Waar het gemeenten betreft, is dit het beste te typeren als stelseltoezicht. Er wordt immers gekeken naar de gezamenlijke bijdrage van colleges van Burgemeester en Wethouders aan het behalen van de doelen op het terrein van werk en inkomen. De laatste jaren is het toezicht vooral gericht op de werking en doeltreffendheid van de uitvoering, d.w.z. de bijdragen van gemeenten en zelfstandig bestuursorgananen (ZBO’s) aan het bereiken van de door de wetgever gestelde doelen op het terrein van werk en inkomen. Daarbij ligt de nadruk op de werking van het stelsel van werk en inkomen en niet op het functioneren van de afzonderlijke uitvoeringsorganisaties. Dat is ook terug te zien in de aangrijpingspunten van het toezicht waarbij de nadruk ligt op systemen en processen en er niet of nauwelijks is gekeken naar (de rechtmatigheid van) producten. UWV: op productniveau is toezicht mogelijk. Er zou bijvoorbeeld gekeken kunnen worden of voor alle Wajongers een participatieplan opgesteld is en of deze aan de wettelijke vereisten voldoet. De Inspectie SZW heeft het toezicht echter anders ingericht. De nadruk ligt op de bijdrage van UWV aan de doelen die door de wetgever gesteld zijn. In dit geval een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie van jonggehandicapten. Uitspraken op productniveau dragen in deze context hier niet aan bij. Een van de onderzoeksvragen is bijvoorbeeld geweest in hoeverre het UWV erin slaagt om vraag en aanbod van Wajongers bij elkaar te brengen. Hierbij wordt dus meer nadrukkelijk gekeken naar processen en kwaliteitssystemen omdat deze meer zeggen over de oorzaken/redenen waarom bepaalde doelen niet worden gehaald. Gemeenten: ook bij gemeenten wordt geen toezicht op productniveau gehouden. Ook hier zijn processen en systemen de aangrijpingspunten voor toezicht. Maar waar er bij het UWV nog een mogelijkheid is om eventueel toezicht uit te voeren op productniveau, is die mogelijkheid er niet bij gemeenten. Althans, niet voor de Inspectie SZW. Op gemeentelijk niveau heeft de gemeenteraad de taak om de uitvoering te controleren op rechtmatigheid en doelmatigheid.

17

De Inspectie Werk en Inkomen is per 1-1-2012 de directie W&I van de Inspectie SZW.

16

Het toezicht door de Inspectie SZW is signalerend, hetgeen wil zeggen dat de Inspectie informatie verzamelt en op basis daarvan conclusies trekt en oordeelt maar niet zelf de uitvoering bijstuurt of daarin intervenieert. Deze laatste bevoegdheden zijn uitdrukkelijk voorbehouden aan de minister van SZW.

3.3

Wet maatschappelijke ondersteuning

3.3.1 Doel Doel van de vigerende Wmo (2007) is op de lange termijn de zorg aan mensen met een ernstige, zeer langdurige hulpvraag te waarborgen en betaalbaar te houden. De Wmo bereikt dat door gemeenten een samenhangend lokaal beleid te laten vaststellen om participatie van alle burgers mogelijk te maken en te bevorderen. De wet verplicht de gemeente om burgers keuze te bieden uit hulp in natura of een persoonsgebonden budget, waarmee de burger zelf de zorg of hulp kan inkopen. Daarnaast is er een compensatieplicht, wat wil zeggen dat de beperkingen (zoals huishoudelijke beperkingen) die iemand ondervindt worden gecompenseerd door voorzieningen aan te bieden. De Wmo is dus al gedecentraliseerd. Gemeenten hebben veel vrijheid om de uitvoering vorm te geven, waardoor de uitvoering per gemeente kan verschillen. Aanleiding voor de wet is aan de ene kant de wens te zorgen voor behoud van solidariteit van gezonde mensen met gehandicapten, zorgbehoevende ouderen en psychiatrische patiënten, zorgen voor kwalitatief goede zorg en ondersteuning aan burgers, en zorgen voor samenhang tussen voorzieningen in de directe leefomgeving, zodat mensen zo lang mogelijk zo zelfstandig mogelijk kunnen functioneren en actief kunnen deelnemen aan de samenleving (‘meedoen’). Aan de andere kant is er sprake van een sterke groei van het beroep op collectieve voorzieningen die bij ongewijzigd beleid tot aanzienlijk hogere lasten in de uitvoering van de AWBZ zal leiden18. 3.3.2 Rollen De gemeente stelt een beleidsplan vast en betrekt daarbij inwoners en belanghebbenden. Een burger die zorg nodig heeft moet eerst een indicatie aanvragen bij het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Het zorgkantoor beslist op basis van de indicatie of een aanvrager in aanmerking komt voor een persoonsgebonden budget. De burger kan kiezen om het budget in natura te verkrijgen, of in geld waarmee hij zelf zorg inkoopt. Het zorgkantoor is verantwoordelijk voor het bieden van de zorg. Daartoe sluit het zorgkantoor contracten af met toegelaten instellingen, die de zorg uitvoeren. Alleen toegelaten instellingen mogen zorg in natura leveren. De burger betaalt een eigen bijdrage voor de zorg. Het Centraal Administratiekantoor (CAK) bepaalt de hoogte van de eigen bijdrage en int deze ook. 3.3.3 Toezicht In de Wmo 2007 is niets specifieks opgenomen over toezicht op de uitvoering of naleving van de Wmo. Het toezicht vloeit dus voort uit algemene wetten, zoals de Gemeentewet en de Wet revitalisering generiek toezicht. Wel is er de aan de Wmo gekoppelde Kwaliteitswet Zorginstellingen19, op basis waarvan de IGZ toezicht houdt op de kwaliteit van de huishoudelijke hulp.

18

Memorie van Toelichting Wmo 2007, Kamerstukken II 2004-2005, 30 131. De Kwaliteitswet Zorgsinstellingen 1996 verplicht instellingen om verantwoorde zorg te bieden en de kwaliteit van de zorg systematisch te bewaken, beheersen en verbeteren. 19

17

Toezichthouders voor de Wmo zijn de Inspectie Gezondheidszorg (IGZ), de gemeente en de gemeenteraad met hulp van de gemeentelijke rekenkamer. Daarnaast zijn er interne toezichthouders van zorgaanbieders; deze worden hier buiten beschouwing gelaten. De IGZ houdt toezicht op aanbieders van huishoudelijke hulp (systeemtoezicht). Ook de gemeente houdt toezicht op de aanbieders van hulp (kwaliteitstoezicht). Daarnaast houdt de gemeente toezicht op de burgers die gebruik maken van hulp of persoonsgebonden budget (nalevingstoezicht). De gemeenteraad, eventueel bijgestaan door de rekenkamer, houdt toezicht op het college (uitvoeringstoezicht). De IGZ houdt toezicht op aanbieders van huishoudelijke hulp20. In 2010 heeft de IGZ onderzoek gedaan door middel van een schriftelijke vragenlijst bij aanbieders van huishoudelijke hulp en interviews bij 10 gemeenten. De resultaten staan in een rapport dat is aangeboden aan de Tweede Kamer21. Sindsdien is er geen apart toezicht meer gedaan naar dit onderwerp, maar wordt het meegenomen als een aspect bij regulier toezicht op instellingen. De IGZ voert haar toezicht op 3 manieren uit: -

Beoordeling van kwaliteitsjaarverslagen van instellingen Risicogestuurde inspecties Incidentgestuurde inspecties

Instellingen moeten jaarlijks een kwaliteitsjaarverslag uitbrengen. De IGZ beoordeelt deze verslagen. De aangrijpingspunten zijn: -

de kwaliteit van het personeel en van de hulp (product) de administratie en levering van gegevens (proces) de organisatie (bedrijfssysteem)22.

De IGZ baseert zich bij haar oordeel op het ‘Kwaliteitsdocument voor verantwoorde hulp bij het huishouden’, dat is opgesteld door IGZ, branche-, client- en beroepsorganisaties en VNG. Het document bevat kwaliteitsnormen die zijn geoperationaliseerd in indicatoren en subthema’s: klantgerichtheid, communicatie en betrouwbaarheid, deskundigheid en effectiviteit. Er wordt gescoord aan de hand van twee vragenlijsten voor cliënten (klantervaringsvragenlijst) en voor aanbieders (instellingsgebonden vragenlijst). Samen met andere informatie, o.a. uit klachtenbehandeling vormt dit de basis van risicogestuurde inspectie-bezoeken aan instellingen waarbij de IGZ voornamelijk dossiers beoordeelt. Daarnaast zijn er jaargesprekken met de directies of Raden van Bestuur van de instellingen. Ook zijn er jaarlijks zo’n 1200 meldingen van incidenten. De IGZ beoordeelt de meldingen aan de hand van een leidraad23. In de meeste gevallen verzoekt de IGZ de instelling zelf onderzoek te doen

20

Interview met Heleen Buijze, IGZ, 2014 Betere kwaliteitsafspraken nodig bij hulp voor het huishouden, IGZ, september 2010 22 Kwaliteitsdocument voor verantwoorde hulp bij het huishouden 23 Leidraad meldingen IGZ 2013 21

18

en beperkt het toezicht zich tot het beoordelen van het rapport. Bij complexe of gevoelige incidenten doet de IGZ zelf onderzoek. In zeer uitzonderlijke gevallen wordt overgegaan tot verscherpt toezicht. De gemeenten houden toezicht op de aanbieders van zorg (voor zover niet vallend onder het toezicht van de IGZ). De gemeente moet de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning borgen. Volgens de wetgever kan dat o.a. door kwaliteitseisen te hanteren en toezicht te houden op de naleving daarvan24. Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft onderzoek gedaan naar de wijze waarop gemeenten dit doen25. Aangrijpingspunt voor het toezicht door gemeenten is het kwaliteitssysteem van de instellingen. De kwaliteitseisen zijn meestal in contracten met de aanbieders vastgelegd. Minder dan de helft van de gemeenten houdt toezicht op de naleving van klachtenregelingen. Bijna alle gemeenten houden toezicht op de naleving van de overige kwaliteitsafspraken met aanbieders van zorg. Dit gebeurt vooral door het bekijken van inhoudelijke en financiële (jaar)rapportages en door periodieke voortgangsoverleggen. Waar het Rijk enerzijds gemeenten aanmoedigt om samen te werken met andere gemeenten bij de uitvoering van de Wmo, zien we anderzijds dat deze samenwerking niet gebeurt in het toezicht. Het horizontale toezicht op gemeentelijk niveau vindt plaats door de Raad, met ondersteuning van de Rekenkamer. Veel rekenkamers hebben enkele jaren na invoering van de Wmo onderzoek gedaan naar de invoering en uitvoering van de Wmo 26. Aangrijpingspunten zijn over het algemeen het kwaliteitssysteem en het bedrijfssysteem. Hoewel er plaatselijke accenten zijn, is de grote lijn duidelijk: de gemeenteraad heeft te weinig informatie om haar kaderstellende en controlerende taak uit te voeren27. Daarnaast speelt het probleem dat de planning en control cyclus niet aansluit op het integrale karakter van de Wmo: de uitgaven worden over de bestaande potjes verdeeld, waardoor er al snel geen zicht meer is op het totaal28.

24

Memorie van Toelichting Wmo 2007, Kamerstukken 2004/2005, 30 131 Gemeentelijk Wmo-beleid 2010, Sociaal Cultureel Planbureau, mei 2013 26 Zie www.nvrr.nl Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies voor rapportages van Rekenkamers over Wmo 27 Zie bijvoorbeeld Zicht op invoering en uitvoering; Rekenkamer Den Haag 2008 28 Zie bijvoorbeeld Grip houden, Onderzoek uitvoering Wmo; Rekenkamercommissie Boxtel 2010 25

19

4

Het toezicht na 2015

4.1

Concept Jeugdwet

4.1.1 Doel Het doel van de concept Jeugdwet is het jeugdstelsel vereenvoudigen en het effectiever en efficiënter maken met als uiteindelijk doel het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezin en sociale omgeving. 4.1.2 Rollen Met deze wet wordt de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg gedecentraliseerd naar de gemeenten. De decentralisatie zorgt voor de bestuurlijke en financiële randvoorwaarden. De decentralisatie heeft betrekking op: provinciale (geïndiceerde) jeugdzorg, gesloten jeugdzorg, geestelijke gezondheidzorg voor jeugdigen, zorg voor jeugdigen met een verstandelijke beperking, begeleiding en persoonlijke verzorging van jeugdigen, vervoer bij begeleiding en persoonlijke verzorging van jeugdigen, kortdurend verblijf ten behoeve van jeugdigen, GGZ in het kader van het jeugdstrafrecht (forensische zorg) en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en van jeugdreclassering. Figuur 1: Huidige en nieuwe situatie Jeugdzorg29

Het Rijk blijft systeemverantwoordelijk voor de jeugdzorg. Dit houdt in dat zij de noodzakelijke randvoorwaarden moet creëren. De Gemeentewet biedt het kader voor de lokale bestuurlijke verhoudingen en de interbestuurlijke verhoudingen. Dit wetsvoorstel voegt nog een extra dimensie toe, namelijk de gemeenten zijn verplicht om een plan op te stellen voor een integraal jeugdbeleid met een sterk agenda zettend karakter. Het wetsvoorstel verplicht gemeenten tot het vinden van maximaal lokaal draagvlak, maximale transparantie van het gemeentelijke beleid en tot horizontale verantwoording op lokaal niveau. Het rijk is terughoudend met het uitvragen van informatie en sluit 29

Memorie van toelichting Jeugdwet 2015.

20

aan op de bestaande informatiebronnen. Het rijk heeft wel een ondersteunende rol door het ontwikkelen van monitorinstrumenten, het bieden van handreikingen en het stimuleren van kwaliteit en innovatie. 4.1.3. Toezicht Het toezicht op de jeugdhulp heeft 2 belangrijke uitgangspunten: • •

Burgers (jongeren en ouders) mogen erop vertrouwen dat daar waar wettelijke kwaliteitseisen worden gesteld aan de jeugdhulp, er ook controle op de naleving is. Voor uitvoerders (jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen)om te weten waarop zij gecontroleerd worden en welke gevolgen niet naleving van de wet kan hebben.

In de Bestuursafspraken 2011-2015 is afgesproken dat het Rijk in ieder geval toezicht houdt op: gesloten vormen van jeugdhulp, het van staatswege ingrijpen en wellicht sommige vormen van gespecialiseerde jeugdhulp. Met de Motie Dille heeft de Tweede Kamer verzocht om na de transitie van de jeugdzorg het integraal toezicht door de IGZ en IJZ bij alle vormen van jeugdzorg te behouden. Uit een consultatieronde blijkt dat de voorkeur uitgaat naar zoveel mogelijk eenduidige kwaliteitseisen. Het gevolg van de motie en de wens van eenduidige kwaliteitseisen leidt tot de logische keuze van 1 landelijk toezichtregime. Daarom is in het wetsvoorstel gekozen voor 1 landelijk en uniform toezicht op de aanbieders van jeugdhulp, gecertificeerde instellingen en organisaties die in het jeugddomein werkzaam zijn. Na de decentralisatie wordt het toezicht op het nieuwe jeugdstelsel door beide inspecties uitgevoerd. De IJZ heeft dan als taak het onderzoeken van de kwaliteit in algemene zin. De IGZ en IJZ houden samen toezicht op de naleving van de wet. Daar waar het gaat om de ten uitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen, wordt het toezicht uitgevoerd door de IVen J. IJZ en IVenJ werken nu al nauw samen en voor het nieuwe stelsel worden nadere afspraken gemaakt over hoe de rollen bij de samenwerking in het toezicht het beste vorm kunnen krijgen. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met de nieuwe rol van gemeenten en de vraag wat gemeenten van toezichthouders nodig hebben om hun nieuwe verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Zo nodig wordt het een en ander vastgelegd in een ministeriële regeling. De IJZ betrekt in de nieuwe situatie ook colleges van gemeenten bij de uitvoering van haar toezichttaak. Colleges kunnen hun wensen kenbaar maken voor het jaarwerkprogramma van de inspectie. Ook kunnen colleges (in georganiseerd verband) speciale aandacht vragen voor ambulante jeugdhulp, nieuwe aanbieders of gecertificeerde instellingen. Verder kan een college in overleg treden met de IJZ over ad hoc onderzoek bij een bepaalde aanbieder of gecertificeerde instelling. Bij het toezicht op de naleving van de wet door gecertificeerde instellingen wordt niet gekeken naar het voldoen aan de certificatie-eisen. Dit doet de certificerende instelling. De inspectie en certificerende instelling maken wel afspraken over informatie-uitwisseling en de afbakening van controle en toezicht. Op dit moment is nog niet duidelijk welke instelling de certificaten gaat uitreiken. De voorkeur gaat uit naar een instantie die reeds is aangesloten op de Raad voor Accreditatie. Het toezicht van de inspectie is aanvullend op de controles door de Raad voor Accreditatie.

21

Op grond van Artikel 2.12 hebben de ministers bij de jeugdzorg een aanwijzingsbevoegdheid in geval van ernstige tekortkomingen bij de rechtmatigheid. De aanwijzing heeft het karakter van een opdracht van de minister aan een gemeente om binnen een bepaalde termijn tot wetconforme uitvoering over te gaan. Dit leidt tot een beperktere aanwijzingsbevoegdheid dan in de Awb. Deze expliciete aanwijzigingsbevoegdheid sluit niet aan op het huidige interbestuurlijke toezicht, waarbij uit wordt gegaan van generieke toezichtinstrumenten. De IJZ heeft in juli 2013 haar Visie Landelijk toezicht jeugdhulp gepubliceerd. In deze visie geeft de IJZ aan wat haar toekomst beeld is bij het toezicht op de jeugdzorg. Aangegeven wordt op welke wijze het bestaande toezicht wordt toegesneden op de nieuwe context en doelen. Volgens de IJZ moeten de taken en rollen van de IJZ passen binnen besturingsfilosofie van de decentralisatie. De IJZ concludeert dat de belangrijkste veranderen in het toezicht zijn:30 o

o o

o

o

4.2

De inspectie richt zich bij het programmeren van het toezicht op de kwaliteit van de jeugdzorg in algemene zin en op de naleving van de wettelijke eisen niet alleen op het belang en de wensen van de rijksoverheid maar ook op die van gemeenten. Zo levert zij een betekenisvolle bijdrage aan de verantwoordelijkheid van het Rijk en van de gemeenten ten aanzien van het stelsel en de uitvoering. De handhaving komt in handen te liggen van de inspectie en is gebaseerd op een gedegen en transparant handhavingsbeleid. De inspectie krijgt ruimere bevoegdheden en instrumenten om handhavende maatregelen te treffen ten aanzien van jeugdhulpaanbieders. Een evenwichtig samengesteld handhavinginstrumentarium geeft de inspectie de mogelijkheden om snel en gericht jeugdhulpaanbieders of professionals tot verbetering aan te zetten én om bedreigingen van de kwaliteit van de jeugdhulp snel en effectief aan te pakken. De doelstelling van de nieuwe wet en het nieuwe stelsel zijn gericht op integrale jeugdhulp. Dit brengt met zich mee dat ook de inspectie een integrale beoordeling van de kwaliteit van die hulp geeft. Een integrale informatieverzameling, een integrale beoordeling en een integrale interventie vormen de drie kenmerkende onderdelen van dit toezicht. Er komt een intensivering van het bestaande samenwerkend toezicht op jeugdzaken. Daarbij is samenwerking in het landelijk toezicht op de jeugdhulp door de relevante rijksinspecties de norm zonder dat organisatiestructuren deze in de weg staan.

Concept Participatiewet

4.2.1 Doel Met de Participatiewet voert de regering het principe van één regeling consequent door voor iedereen die in staat is om te werken, ook de mensen met een arbeidsbeperking die daarvoor aangewezen zijn op ondersteuning. Voor iedereen uit deze doelgroep gaan dezelfde rechten en plichten gelden.

30

IJZ, Visie Landelijk Toezicht op de Jeugdzorg, blz. 34, Juli 2013

22

Jongeren met een arbeidsbeperking maar met arbeidsmogelijkheden, komen niet langer in de Wajong terecht, maar horen tot de doelgroep van de Participatiewet. Mensen die nu al een Wajonguitkering hebben, worden beoordeeld op arbeidsvermogen maar blijven wel bij het UWV. De WSW wordt met ingang van 1 januari 2015 afgesloten voor nieuwe instroom. Voor sommige mensen zal het ook vanaf die datum nodig blijven om in een beschutte werkomgeving te werken. Mensen die (nog) niet in een reguliere baan kunnen werken, kunnen op basis van de Participatiewet in een beschutte werkomgeving aan de slag. De doelgroep van de Participatiewet is groter dan de doelgroep van de WWB. De Participatiewet is, zoals hierboven al gemeld, meer dan de WWB gericht op het toeleiden van mensen met een uitkering naar, bij voorkeur, regulier werk31. 4.2.2 Rollen In de concept Participatiewet vindt geen ingrijpende verandering van rollen plaats. Zoals in paragraaf 4.2.1 aangegeven is, bestaat de grootste verandering uit de omvang van de doelgroep. Jongeren met arbeidsmogelijkheden die voorheen tot de doelgroep van de Wajong behoorden, zullen vanaf 2015 onder de Participatiewet vallen. 4.2.3 Toezicht Voor de WSW en WWB zal het toezicht door de komst van de participatiewet niet veranderen. Dat blijven immers taken voor gemeenten. Maar voor de Wajong wel. Nu is het UWV nog verantwoordelijk voor de uitvoering en vanaf 2015 zijn dat gemeenten. Het toezicht gaat dus over van toezicht op rechtmatige, doelmatige en doeltreffende uitvoering door UWV naar een meer abstracte vorm van stelseltoezicht. In de vierde nota van wijziging staat hierover: “De individuele gemeente legt geen verantwoording af over de bereikte resultaten aan het Rijk. Er is geen sprake van toetsing door het Rijk of individueel toezicht op het handelen van de gemeente.”

In de praktijk zal het toezicht door de Inspectie SZW op dit terrein niet wezenlijk veranderen. De wijze waarop toezicht wordt gehouden op de uitvoering door het UWV is door de stelselbenadering van de Inspectie vrijwel gelijk aan de wijze waarop toezicht wordt gehouden op de uitvoering door gemeenten (zie ook paragraaf 3.2.2). Het individuele toezicht komt dus bij de gemeenteraad te liggen. In de nota van wijziging staat hierover: “Gemeenten hebben de vrijheid om taken, binnen de gestelde wettelijke regels, naar eigen inzicht in te vullen en uit te voeren. De gemeenteraad stelt daarbij de kaders en controleert. Het college van Burgemeester en wethouders voert het door de raad vastgestelde beleid uit en legt verantwoording af over het gevoerde beleid en de bereikte resultaten aan de gemeenteraad (horizontale verantwoording).”

31

Vierde nota van wijziging, 9-12-2013, kamerstuk 33161 nr. 107.

23

4.3

Concept Wet op de maatschappelijke ondersteuning

4.3.1 Doel Het kabinet beoogt met de nieuwe Wmo 2015 32: -

meer eigen verantwoordelijkheid van de cliënten en ondersteuning op maat, maar verpleging en verzorging in de wijk onder de zorgverzekeringswet.

-

uitbreiding gemeentelijke verantwoordelijkheid voor maatschappelijke ondersteuning en het beperken van de aanspraken onder de AWBZ.

-

waarborgen voor passende ondersteuning

Gemeenten worden met dit wetsvoorstel verantwoordelijk voor het ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen: die ondersteuning moet erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven, en dat cliënten die beschermd wonen ontvangen een veilige woonomgeving hebben. Het is de bedoeling dat mensen ondersteuning en zorg aangeboden krijgen die aansluit op hun persoonlijke omstandigheden en levensfase. Gemeenten moeten onderzoek doen naar de ondersteuningsbehoeften in goede samenspraak met de mensen om wie het gaat en samen moeten zij komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening. Ook zal een groter beroep worden gedaan op het sociale netwerk van mensen en daar waar mogelijk ook op vrijwilligers. De gemeente heeft de integrale verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wet, waaronder de kwaliteit van de geboden maatschappelijke ondersteuning. Gemeenteraden maken daartoe een gemeentelijk beleidsplan en een gemeentelijke verordening, met daarin regels over kwaliteitsaspecten van maatschappelijke ondersteuning. Daarnaast biedt de wet basisnormen waaraan de geboden maatschappelijke ondersteuning dient te voldoen. Jaarlijks onderzoekt de gemeente hoe cliënten de kwaliteit van de dienstverlening ervaren, en doet hiervan verslag aan de Minister. Het wetsvoorstel maakt de door gemeenten gecontracteerde aanbieders direct verantwoordelijk voor het leveren van ondersteuning van goede kwaliteit. De gemeenten moeten voorzien in adequaat toezicht op de naleving van de gestelde kwaliteitseisen. Het wetsvoorstel voorziet wel in een vorm van ondersteuning van de gemeentelijke toezichthouders door de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) bij hun taakoefening. Zij kunnen bij de IGZ terecht voor advies over toezicht en handhaving. 4.3.2 Toezicht De wettelijke basis voor het toezicht ligt in de Wmo, Gemeentewet en Awb. De Wmo 2015 legt het toezicht bij de gemeenten. Er zijn geen specifieke bepalingen over het toezicht. De wettelijke basis voor gemeentelijk toezicht volgt dus uit de Awb en de Gemeentewet. De IGZ wordt aangewezen als toezichthouder voor de Steunpunten Huiselijk Geweld.

32

Wetsvoorstel Wmo 2015 en Memorie van Toelichting

24

Toezichthouders voor de Wmo 2015 zijn de IGZ, de gemeente en de de gemeenteraad met gebruik van de gemeentelijke rekenkamer. De IGZ heeft vanuit de Wmo 2015 3 rollen: -

Toezicht houden op de steunpunten voor huiselijk geweld (SHG).

-

Advies geven aan gemeenten over de inrichting van het toezicht

-

Jaarlijks rapporteren aan de Minister of met het gemeentelijk toezicht het doel wordt bereikt.

In eerdere versies van het wetsvoorstel was er ook een interbestuurlijke toezichtrol voor de IGZ. Na kritiek van de Raad van State over onduidelijkheid in de rolverdeling tussen Rijk en gemeenten, is deze geschrapt. De IGZ bereidt zich voor op deze rollen33. De SJG’s worden samengevoegd met de Advies- en meldpunten kindermishandeling (AMK). De IGZ is in overleg met VWS over het toezicht op deze nieuwe steunpunten. Over de adviesrol voor gemeenten is nog geen duidelijkheid. Het ontwikkelen van een jaarlijkse rapportage aan de Minister wordt meegenomen in de nieuw te ontwikkelen visie op het sociaal domein door het Samenwerkend Toezicht Jeugd (IGZ, Inspectie van het Onderwijs, Inspectie Jeugdzorg, Inspectie VenJ, Inspectie SZW)34. Het toezicht op de kwaliteit van huishoudelijke hulp vervalt. Met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 valt de Wmo niet meer onder de Kwaliteitswet zorginstellingen (Kwzi). Het toezicht op de kwaliteit voor huishoudelijke hulp verschuift naar gemeenten. De gemeente houdt toezicht op de naleving van de Wmo 2015 door aanbieders van zorg en cliënten. Op enkele bepalingen na (over inzage van dossiers en persoonsgegevens) geeft het wetsvoorstel geen bijzondere regels. Gemeenten zijn dus vrij de keuze hoe het toezicht in te vullen. De gemeenteraad heeft zoals gebruikelijk een controlerende taak ten opzichte van het college, eventueel ondersteund door de gemeentelijke rekenkamer.

33

Interview met Heleen Buijze, IGZ. Het Samenwerkend Toezicht Jeugd zal onder leiding van Peter Pennekamp een visie ontwikkelen op het toezicht op het sociale domein. Aanleiding hiervoor is dat de onderliggende subdomeinen steeds meer verweven raken. 34

25

5

Beschouwing

In dit hoofdstuk beschouwen we de decentralisatie van het sociale domein en het bijbehorende toezicht vanuit een aantal aspecten. Als eerste gaan we nader in op de decentralisatie: wordt er wel naar gemeenten gedecentraliseerd, en is er sprake van een decentralisatie-paradox? Daarna gaan we in op toezicht en de kwaliteit van de dienstverlening. Kan marktwerking een alternatief zijn voor toezicht? Bestaat 100% incidentloos? Vervolgens gaan we in op de democratische en op de lerende functie van toezicht, zoals Montfort die onderscheidt35. De democratische functie draagt bij aan een betere parlementaire controle en anderszins aan betere democratische controle op het reilen en zeilen van instellingen in de publieke sector. De lerende functie van toezicht draagt ook bij aan een beter functioneren en presteren van publieke instellingen en daarmee dus aan meer efficiëntie en een betere kwaliteit van de taakuitvoering of de dienstverlening door publieke instellingen.

5. 1

Decentralisatie

5.1.1 Naar gemeenten of naar samenwerkingsverbanden Allereerst is het van belang om stil te staan bij de vraag of de beoogde decentralisatie van het sociale domein wel echt een decentralisatie is. ‘Het sociale domein’ is breed, divers en ingewikkeld. Zoals in eerdere hoofdstukken is beschreven zijn er verschillende wetten op dit domein en is juist het doel van deze decentralisatie om binnen het domein te ‘ontschotten’ en een integrale aanpak te stimuleren. Niet één gemeente gaat de taken die met de decentralisatie worden overgeheveld alleen uitvoeren. Alle gemeenten moeten samenwerking zoeken in deze taken. Liesbeth Spies geeft overigens ook aan dat dit de beoogde werkwijze van de wet is. De samenwerking tussen gemeenten geschiedt in de meeste gevallen op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regeling (WGR). Samenwerking tussen gemeenten is niet iets nieuws. Gemeenten werken al op veel en diverse terreinen samen op basis van de WGR. Hierbij valt onder andere te denken aan het ophalen van huisvuil of de samenwerking met betrekking tot de rampenbestrijding en crisisbeheersing; de veiligheidsregio. De gemeenschappelijke regeling bestaat in verschillende modaliteiten. Zo zijn er ‘zwaardere’ en ‘lichtere’ vormen. Elk samenwerkingsverband kan hier zelf invulling aan geven. Onderstaand figuur laat zien, dat de overdracht van taken feitelijk geen decentralisatie naar gemeenten is, maar dat er door de formele decentralisatie eigenlijk een bestuurslaag is bijgekomen in de vorm van de verschillende samenwerkingsverbanden.

35

C.J. van Montfort, Ontwikkelingen in toezicht en verantwoording bij instellingen op afstand, een terugblik en een blik in de toekomst. Tijdschrift voor Toezicht 2010 (1) 1.

26

5.1.2 Decentralisatie-paradox Naar decentraliseren is al veel onderzoek verricht. Een recente publicatie betreft Bouwplaats lokale verzorgingsstaat : Wetenschappelijke reflecties op de decentralisaties in de sociale zekerheid en zorg. In dit werk wordt ook stilgestaan bij ervaringen van decentralisatie van de WWB en de WMO waarbij onder andere wordt ingegaan op de zogeheten ‘decentralisatieparadox’. In de decentralisatietheorie is de cruciale aanname dat lokaal beleid doeltreffender, doelmatiger en democratischer kan zijn, mits lokale overheden de ruimte krijgen om het beleid zelf vorm te geven. ‘Maar de lokale beleidsruimte wordt ingeperkt door de ambities van de centrale overheid, die tot uiting komen in wet- en regelgeving en in andere beleidsinstrumenten die de lokale beleidsruimte inperken.’ Zo is er sprake van een ‘decentralisatieparadox’: de overdracht van verantwoordelijkheden aan lagere overheden gaat vaak gepaard met meer centrale sturing op de uitvoering van deze taken. In hoofdstuk 2 van Bouwplaats lokale verzorgingsstaat wordt bekeken in hoeverre deze decentralisatieparadox zichtbaar is bij de eerdere decentralisaties van de WWB en de WMO. Daarbij wordt het volgende opgemerkt over de ervaringen met de WWB: ‘Concluderend kan gesteld worden dat de WWB laat zien hoe de centrale overheid kan hinken op twee gedachten. Lokale beleidsvorming en -uitvoering vormen een aanlokkelijk perspectief met het oog op lokaal maatwerk en efficiencysturing. Maar in de praktijk is de angst te groot dat decentrale overheden andere beleidsprioriteiten stellen, waardoor centrale doelen in het gedrang komen. Dit mondt uit in recentraliserende bijsturing in de vorm van verplichtingen aan gemeenten. Hiertegenover staat dat gemeenten er onvoldoende in slagen om aan de geboden ruimte in de WWB een specifieke lokale invulling te geven.’ Daarnaast wordt over de WMO opgemerkt dat de complexiteit en meervoudigheid van beleidsdoelen eenduidige centrale sturing op de WMO haast onmogelijk maken en veel ruimte 27

bieden voor lokale accenten in ideologie en uitvoering. De decentralisatieparadox lijkt hier dus minder de kop op te steken. Tegelijkertijd zijn veel evaluaties het erover eens dat gemeenten moeite hebben de geboden ruimte te bespelen. Ze vallen uit bestuurlijke onmacht of onzekerheid vaak terug op modelverordeningen en nemen als succesvol beschouwde initiatieven van elkaar over. Hoewel hier de nuancering past dat hetzelfde beleidsconcept alsnog lokale invulling krijgt en er dus wel sprake is van gecamoufleerde lokale variatie, lijkt er van dit onvermogen een zelfuniformerende werking uit te gaan. 5.1.3 Ministeriële verantwoordelijkheid In oktober 2012 trad de Wet revitalisering generiek toezicht (Wet RGT) in werking. De Wet RGT werd gemaakt na advies van de ‘Commissie Oosting’36. Deze wet schafte op veel gemeentelijke beleidsterreinen het interbestuurlijke toezicht af. Onder interbestuurlijk toezicht wordt verstaan: ‘het zorg dragen door bestuursorganen dat handelingen van andere bestuursorganen in overeenstemming zijn met het recht (de wet etc.)37. Waar voorheen in verschillende wetten was geregeld dat de rijksoverheid of provinciën bevoegdheden hadden om invloed uit te oefenen op de wijze waarop gemeentebesturen hun taken uitvoerden werd, kwamen deze bevoegdheden met de inwerkingtreding van de wet RGT te vervallen. Het doel van deze wet RGT was onder andere de decentralisatie door de van taken te vergroten en de administratieve lastendruk te verlagen38. Het uitgangspunt van de wet RGT is vertrouwen; het vertrouwen dat een bestuurslaag zijn taken goed uitoefent. En dat de horizontale verantwoording - van gemeentebestuur aan gemeenteraad - op orde is39. De ‘commissie Oosting’ hecht in haar advies veel sterke waarde aan de zelfstandigheid van de verschillende bestuurslagen. Het interbestuurlijk toezicht doet gezien het karakter per definitie inbreuk op die zelfstandigheid. De commissie is van mening om die zelfstandigheid te borgen. Juist om die zelfstandigheid te borgen geniet het de voorkeur dat controle binnen de betreffende bestuurslaag plaatsvindt, in plaats van bestuurslagen. Aan de andere kant is de commissie ook van mening dat er grenzen zijn decentralisatie en dat er derhalve altijd opties moeten zijn om een hogere bestuurslaag in te laten grijpen. De discussie over decentralisatie en toezicht is niets iets nieuws. Bij de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WBB) in 200340 is er nadrukkelijk aandacht besteed aan de vormgeving van het toezicht op deze wet. Bij de totstandkoming van deze wet werden juist argumenten gevonden vóór interbestuurlijk toezicht. Het eerste argument lag in de enorme structuurverandering die de WWB met zich mee bracht. Juist bij een wijziging met zo’n grote omvang ligt het in de lijn dat de 36

Commissie Oosting, Van Specifiek naar Generiek. Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtsarrangementen, september 2007. De commissie-Oosting bouwde weer voort op de ideeën van de bestuurlijke werkgroep-Alders: Bestuurlijke werkgroep Alders, Interbestuurlijk toezicht herijkt. Toe aan nieuw zicht op overheden, december 2005. 37 Zijlstra, S (2009). Bestuurlijk organisatierecht, Kluwer. 38 Munneke, S (2013) De staatsrechtelijke rol van de gemeenteraad bij decentralisaties. In: Bouwplaats lokale verzorgingsstaat Wetenschappelijke reflecties op de decentralisaties in de sociale zekerheid en zorg H. Bosselaar en G. Vonk (red.) Boom Juridische uitgevers. 39 http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/provincies/interbestuurlijk-toezicht. 40 Wet van 9 oktober 2003, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten.

28

rijksoverheid in de gaten wil houden of alles loopt zoals beoogd41. Een ander argument was dat er weliswaar sprake was van een structuurverandering, maar dat de feitelijke rol van de minister niet veranderd. Hij was bij inwerkingtreding van de wet niet meer heel specifiek verantwoordelijk, maar was evenwel verantwoordelijk voor het stelsel in het algemeen. ‘Deze stelselverantwoordelijkheid sluit aan bij de in de politieke praktijk vaak gevoelde behoefte steeds weer een aanknopingspunt te vinden om bewindspersonen voor van alles en nog wat verantwoordelijk te houden.’42 Stelselverantwoordelijkheid heeft in juridische en staatrechtelijke zin echter slechts een beperkte functie. Stelselverantwoordelijkheid betekent de verantwoordelijkheid voor de inrichting en goede werking van het stelsel als geheel. Hieronder valt onder meer het beleggen van de verantwoordelijkheden binnen het stelsel, het toedelen van bevoegdheden, het vastleggen van kaders voor de uitvoering, de wijze van financiering en de monitoring en evaluatie van het functioneren van het stelsel43. En dus nadrukkelijk niet de uitvoering an sich. Een minister kan alleen formeel gezien alleen verantwoordelijk worden gehouden voor dat waar hij verantwoordelijk voor is. Daarom kan niet worden gezegd dat de zogenoemde ‘stelselverantwoordelijkheid’ een goed argument is voor interbestuurlijk toezicht. De praktijk is overigens vanzelfsprekend weerbarstiger. Een minister die in een debat zegt ‘Ik ben dan wel stelselverantwoordelijk, maar ik ga niet over de uitvoering, dus ga maar klagen bij de gemeenten’ houdt natuurlijk niet lang stand. Derhalve doet deze decentralisatie niet alleen een beroep op de gemeenten, maar ook op onze volksvertegenwoordigers en de media, om de verantwoordelijkheid te houden bij hen die er verantwoordelijk voor zijn en niet vanzelfsprekend bij de betreffende minister. Oud-Minister Spies zegt hierover dat dit een kwestie is van ‘opvoeding’. Ministers op dit sociale domein moeten zelf de grenzen van hun verantwoordelijkheid aangeven. Dit kan volgens mevrouw Spies, maar vraagt wel van zowel de betreffende ministers, als de Tweede Kamer en ook van de media dat zij elkaar scherp houden en continu bewust zijn van wie waar over gaat.

5.2

Toezicht en de kwaliteit van de dienstverlening

5.2.1 Marktwerking als alternatief In het WRR rapport Borgen van het publieke belang spreekt men van een publiek belang als ‘een overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt’. Omgedraaid betekent dit dat elk belang dat de overheid naar zich toehaalt, een publiek belang wordt. Volgens Den Butter44 kan de borging van een publiek belang via de markt of rechtstreeks onder de verantwoording van de overheid geschieden. Borgen via de markt kan in veel gevallen ook volgens de WRR een goede oplossing zijn. De overheid kan het niet alleen. Belangrijk hierbij is, aldus de WRR45, dat de overheid uit dient te dragen dat ondernemingen – ofwel direct ofwel door tussenkomst van brancheorganisaties – verantwoordelijkheden hebben te dragen voor het behartigen van publieke belangen. Volgens de WRR moet de overheid dit stimuleren, faciliteren evenals optreden als wetgever. ‘Op diverse 41

Evenwel is de Commissie Oosting van mening dat er andere instrumenten zijn om de voorgang van de decentralisatie in de gaten te houden zoals beleidsmonitoring en wetsevaluatie. 42 Munneke, S (2013) De staatsrechtelijke rol van de gemeenteraad bij decentralisaties. In: Bouwplaats lokale verzorgingsstaat Wetenschappelijke reflecties op de decentralisaties in de sociale zekerheid en zorg H. Bosselaar en G. Vonk (red.) Boom Juridische uitgevers. 43 http://www.omgevingsdienst.nl/docs/1367933328.pdf 44 Uit: Sinderen, van (2012) TvOF, jaargang 44, 2012, nummer 4, Wim Drees Stichting voor Openbare Financiën. 45 Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (2000), Het Borgen van publiek belang, WRR-rapport nr. 56, Den Haag, SDU Uitgevers.

29

terreinen mag van de overheid echter een meer actieve rol worden verwacht en zal zij zelf de verantwoordelijkheid moeten nemen voor regulering, toezicht en monitoring. Het wantrouwen dat private partijen uit zichzelf onvoldoende oog hebben voor publieke belangen is immers vaak terecht. Zij zullen dan met wettelijke dwang moeten worden gedisciplineerd.46’. Overigens geeft Van Sinderen aan dat dit volgens de WRR wel een laatste redmiddel is, ook omdat de overheid zelf niet altijd problemen adequaat kan signaleren. Wanneer marktwerking als toezicht wordt geïntroduceerd is er een aantal randvoorwaarden. Het idee achter marktwerking als toezicht is, dat door het decentraler inrichten van het sociale domein er meer ‘spelers’ zich op lokaal niveau aanbieden voor de taakuitvoering. Zij dienen naar behoefte in hun taken te voorzien, anders zal worden overgestapt naar een andere marktaanbieder. Deze redenatie kent een aantal aannames die wellicht niet altijd zijn terug te vinden in de praktijk. Zo zullen in de eerste instantie met name al bestaande (grotere) bedrijven hun diensten aanbieden. Het is maar de vraag of bij niet goed functioneren daadwerkelijk kan worden overgestapt naar andere aanbieders omdat het veelal gaat over langdurige contracten. Ook is niet bekend of er voldoende aanbieders zijn om een complete marktwerking te bewerkstelligen. 5.2.2 Maatschappelijke context De decentralisatie van het sociale domein speelt zich af in een veranderende maatschappelijke context. De huidige tijd is er een van continue bezuinigingen. Afgelopen tijd is de decentralisatie continu geframed als een bezuinigingsmaatregel. Ook bezuinigingen die los staan van deze decentralisatie worden – onterecht – geframed als gevolg van de decentralisatie. Hierdoor heeft de decentralisatie als geheel voor vele een negatieve annotatie gekregen. Op dit punt zou de decentralisatie beter ‘neergezet’ moeten worden. In de huidige participatiesamenleving is de zorg niet ‘oneindig’ en wordt er sowieso meer betrokkenheid verwacht van de maatschappij als geheel. Ouderen wonen langer thuis, van kinderen wordt zorg verwacht en uitkeringsgerechtigden moeten zelf actief op zoek naar een baan. Mevrouw Spies zegt hierover: ‘geef de decentralisatie niet overal de schuld van, maar geef het een kans van slagen’. Zij geeft tevens aan dat de maatschappij niet kan en mag verwachten dat door de decentralisatie er nooit meer ‘incidenten’ zullen plaatsvinden. Die incidenten zijn er nu immers ook en worden niet weggenomen door een decentralisatie van het stelsel. Daar moet eerlijk een transparant over gecommuniceerd worden, zodat in een later stadium, wanneer er onverhoopt toch een incident plaatsvindt, dit niet wordt geframed47 als gevolg van de decentralisatie. In dit kader zou er binnen het sociale domein een iets fatalistischer48 inslag mogen zijn. Hoewel er alles aan gedaan moet worden om incidenten te voorkomen, moeten de maatschappij en politiek ook aanvaarden dat 100% veiligheid niet bestaat49 en er derhalve altijd – ongeacht van de inrichting van het toezicht – incidenten zullen bestaan.

46

Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (2012), Publieke zaken in de marktsamenleving, WRRrapport nr. 87, Amsterdam, Amsterdam University Press. 47 Vrij naar college Prof. Dr. Van Twist, NSOB, 3 februari 2014. 48 Vrij naar college Prof. Dr. Van Eeten, NSOB, 10 maart 2014. 49 Vrij naar college Prof. Dr. Helsloot, NSOB, 24 februari 2014.

30

5.3

De democratische functie van toezicht

5.3.1 Juridische middelen voor de raad Het gevolg van elke decentralisatie is dat de rol van de gemeenteraad (hierna: Raad) verandert. Uit eerdere evaluaties van decentralisaties blijkt deze ‘nieuwe’ rol van de raad steeds niet optimaal wordt vervuld.50 Het gevolg hiervan is dat de (gedecentraliseerde) organisaties die de overheidstaken moeten uitvoeren min of meer vrijelijk hun taken kunnen uitvoeren, zonder dat zij daarover toezicht genieten. Dit geeft betreffende organisaties veel macht. Munneke51 benoemt twee redenen voor het niet optimaal functioneren van de raad. Enerzijds is dit te wijten aan het gebrek aan normen en kaders waarop de uitvoeringsinstanties worden beoordeeld. Anderszijds is er simpelweg een gebrek aan controle. Munneke geeft tevens aan dat het niet optimaal functioneren van de raad uiteindelijk kan leiden tot een vermindering van de decentralisatie van taken of het versterken van het interbestuurlijk toezicht. De gemeentewet voorziet in een aantal instrumenten waarmee de raad haar toezichtsrol kan vervullen. Zo voorziet de wet in een inlichtingen- en verantwoordingsplicht van het college aan de raad (art. 169 Gemeentewet). Artikel 155a van de Gemeentewet beschrijft daarnaast het lokale enquêterecht, vergelijkbaar met het landelijke parlementaire enquêterecht. Tot slot kent elke gemeente een verplichte lokale rekenkamer die onderzoek kan doen naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het college gevoerde beleid. Deze instrumenten staan los van de financiële verantwoording die jaarlijks door het college wordt afgelegd aan de raad. Uit deze opsomming blijkt dat het de raad niet ontbreekt aan juridische instrumenten om goed toezicht te houden. De raad is in haar toezichtsrol niet alleen belast met het toezicht van het ‘eigen beleid’ van de gemeente, maar ook met de controle op de uitvoering van de wet op het gemeentelijk niveau. Zoals gezegd blijkt de werking van het toezicht in de praktijk evenwel anders. 5.3.2 Raad en onafhankelijkheid Een ander punt waarbij in deze beschouwing wordt stilgestaan is het principe van een onafhankelijk toezichthouder. Discussies over de positionering van Rijksinspecties om de onafhankelijkheid van deze organisaties te waarborgen zijn aan de orde van de dag . Juist deze actuele discussie maakt dat de toezichtsrol van de gemeenteraad een in potentie conflicterende is. Kan de maatschappij van een gemeenteraad verwachten dat zij onafhankelijk toeziet op de uitvoering van taken die juist voor die maatschappij zo van belang zijn? Een gemeenteraad heeft altijd te maken met andere – zoals electorale – belangen. Dit zou er juist voor pleiten het toezicht te beleggen bij een onafhankelijke – niet gekozen – partij. 5.3.3 Controlegat bij samenwerkingsverbanden ‘De essentie van onze democratie is dat je weet dat als er publieke middelen zijn, er ook publieke controle is. Maar wij weten nog steeds niet waar de bevoegdheden zitten en waar de controle zit in deze nieuwe regeling’, aldus Visser (2013). Hij vindt dat er snel afspraken gemaakt moeten worden,

50

Bosselaar, H. e.a. (2007). Werkt de WWB?, beleidsdoorlichting artikel 30 Begroting SZW 2007. Munneke, S (2013) De staatsrechtelijke rol van de gemeenteraad bij decentralisaties. In: Bouwplaats lokale verzorgingsstaat Wetenschappelijke reflecties op de decentralisaties in de sociale zekerheid en zorg H. Bosselaar en G. Vonk (red.) Boom Juridische uitgevers. 51

31

zodat gemeenten en burgers weten waar ze aan toe zijn52. Samenwerking op basis van gemeenschappelijke regelingen roept vanzelfsprekend de vraag op hoe de democratische controle op de uitvoer van taken geborgd is. Wanneer er sprake is van samenwerking zijn er per definitie meerdere gemeenteraden betrokken bij de democratische controle. Wat als de ene gemeenteraad wel akkoord gaat met een bepaalde aanpak en een andere niet. Desgevraagd geeft mevrouw Spies aan dat de praktijk van gemeenschappelijke regelingen anders is. ‘Een gemeenschappelijke regeling is een middel, niet een doel op zich.’ Eerst bepalen alle gemeenten uit een samenwerkingsverband een aanpak, pas daarna wordt dit vormgegeven in een gemeenschappelijke regeling. Wanneer een gemeente meer wil dan het minimum aanbod dat in het samenwerkingsverband is afgesproken, staat het een gemeente altijd vrij dit zelf te organisaren. ‘De regering gaat ervan uit dat de gemeenten zich zorgvuldig zullen kwijten van hun nieuwe verantwoordelijkheden wat betreft de kwaliteit en het toezicht daarop.’ Gezien het signaal dat door de Inspectie SZW is gegeven en de waarschuwende geluiden van de lokale rekenkamers , is het maar de vraag of dit uitgangspunt gerechtvaardigd is. De Nederlandse Vereniging van Regionale Rekenkamers (NVRR) heeft op 8 november 2014 een brief gestuurd aan Minister Plasterk en de colleges van B&W, waarin zij haar zorgen uit over de decentralisatie en het ‘controlegat’. ‘Door de nieuwe samenwerkingsverbanden komt er een dip in de informatievoorziening. Bij intergemeentelijke samenwerking is de relatie tussen de uitvoerende instantie en het orgaan van horizontaal toezicht problematisch. (…) De gemeentelijke rekenkamers hebben beperkte bevoegdheden met betrekking tot het door het samenwerkingsverband gevoerde bestuur waar hun raad of college van B&W aan deelneemt. De rekenkamercommissies hebben in dit opzicht geen bevoegdheden en zijn afhankelijk van vrijwillige medewerking van de te onderzoeken samenwerkingsverbanden.’ De NVRR spreekt hier van een ‘Bermuda-driehoek’ . Ook de Algemene Rekenkamer (ARK) pleit voor ‘een geheel nieuw arrangement van zowel bevoegdheden als informatiestromen’ . 5.3.4 Dubbel toezicht Actal, het adviescollege toetsing regeldruk, heeft een advies gegeven over het toezicht op met name de uitvoering van de Jeugdwet. Actal schrijft in haar advies over de nieuwe wet dat met de kwetsbaarheid van de doelgroep van de Wet Jeugd goed toezicht vereist. Zij geeft aan dat de conceptwet veel verschillende en dubbele vormen van toezicht laat zien. Zo spreekt de wet in eerste instantie over verplichte certificering van instellingen die zorg aanbieden. Daarnaast beschrijft de wet toezicht door Rijksinspecties én door gemeenten. De conceptwet introduceert daarnaast verplichte registers voor instellingen en professionals. De verscheidenheid aan toezichthouders en – instrumenten brengt het risico van overlap met zich mee. De conceptwet maakt niet duidelijk op welke wijze deze overlap in toezicht wordt voorkomen. Deze overlap kan ervoor zorgen dat een exercitie die in eerste instanties gericht was op meer efficiency, uiteindelijk lijdt tot een systeem waarbij men onnodig veel tijd kwijt is aan toezicht. Dit gaat vanzelfsprekend ten koste van de eigenlijke taak. Eén toezichthouder en uniformering van de toezichtinformatie kunnen deze toezichtslast voorkomen53. 52

http://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/rekenkamer-vreest-slechte-controlegeld.9158378.lynkx 53 http://www.actal.nl/nieuwe-jeugdwet-leidt-tot-meer-regeldruk/#sthash.Ho2ZWHu7.dpuf.

32

Overigens heeft toezicht geen plaats in de overige twee conceptwetten. Hoewel dit in de eerste instantie opvallend is, kan men ook signaleren dat het juist opvallend is dat het in de Wet Jeugdzorg wel een prominente plaats heeft. Decentralisatie is ook het laten van de verantwoordelijkheid bij hen die het hoort. Toezicht op en door gemeenten is in onder andere de Gemeentewet geregeld. Het toch opname van concrete toezichtsartikelen in nationale wetten, kan derhalve ook worden gezien als een onnodige dubbeling.

5.4

De lerende functie van toezicht

5.4.1 Een gecompliceerde en complexe context Voor de decentralisatie in het sociale domein kan ook de lerende functie van toezicht van belang zijn. Niet alleen krijgen gemeenten er meer taken bij, zij worden ook nog geacht die uit te voeren in publiek-private samenwerking met andere partijen zoals zorgverzekeraars, zorgaanbieders en andere betrokken partijen. Daarnaast moeten gemeenten ook publieke zgn. ‘congruente samenwerkingsverbanden’ aangaan. De publiek-private samenwerking is naar Montfort54 te typeren als een grensoverschrijdende verbinding: de samenwerking overschrijdt traditionele sectoren. Niet de organisatorische eenheid staat centraal, maar er wordt om het probleem heen georganiseerd. De NOSB55 noemt ook het omgaan met het onbekende: ‘De decentralisaties zijn niet alleen een gecompliceerde opgave waarin verschillende regelingen samen komen – ingewikkeld, als een puzzel die uiteindelijk met het nodige denkwerk en inzet wel is op te lossen. Meer dan een puzzel vormen de decentralisaties een complex geheel, waarin allerlei zaken op elkaar inwerken en waarbij de systeemdynamiek uiteindelijk bepalend is voor de uitkomsten. De kennis over complexe systemen en dynamiek laat zien dat dergelijke ontwikkelingen niet te voorspellen zijn – ze ontwikkelen zich gaandeweg, in patronen van actie en reactie, leren en groeien’. Niet alleen gemeenten en uitvoerders moeten leren; bij een majeure decentralisatie moeten ook de stelselverantwoordelijke Ministers leren. De lerende functie van toezicht kan daaraan een bijdrage leveren. Het kan een vorm zijn van het reflexieve toezicht zoals beoogd door de WRR56, waarbij toezichthouders problemen en kansen (publiekelijk) signaleren en agenderen, hun unieke kennis delen en actief terugkoppelen naar bestuur, politiek, burgers en het domein waarop ze toezien. De vraag is dus: hoe kun je toezicht zodanig inrichten, dat het een lerende functie heeft? Moeilijkheid daarbij is dat de toekomst onvoorspelbaar is, dus hoe weten we waar we op moeten letten bij het toezicht? Daarvoor kunnen we putten uit de ervaringen bij eerdere samenwerkingsverbanden. 5.4.2 Ervaringen uit samenwerkingsverbanden Er zijn al studies naar succes- en faalfactoren bij publiek-private samenwerking. Deze kunnen een richting geven voor bestuur en voor het toezicht. De Algemene Rekenkamer57 en Boonstra58 geven

54

C.J. van Montfort, Ontwikkelingen in toezicht en verantwoording bij instellingen op afstand, een terugblik en een blik in de toekomst. Tijdschrift voor Toezicht 2010 (1) 1. 55 NSOB, Omgaan met het onbekende, een reflectie op de voorbereiding op de drie decentralisaties, 2013 56 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Toezien op publieke belangen, naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht. Augustus 2013. 57 Algemene Rekenkamer, Nieuwe financiele instrumenten in publiek-private dienstverlening, 2002.

33

succes- en faalfactoren voor (publiek-private) samenwerking. Van Montfort 59 geeft een aantal reflexies over goed bestuur en onzekerheid. Van Delden60 legt de relatie met fases in samenwerking, en stagnaties tussen fases. De ARK noemt als succesfactoren bij allianties vertrouwen, wederzijdse belangen en procesarchitectuur. Boonstra noemt als faalfactoren gebrek aan vertrouwen, aan kennis, aan communicatie en aan samenwerkingsvaardigheden; onduidelijkheid over het doel, de samenwerkingsvorm en de wijze van besluitvorming; en het onvermogen om om te gaan met verschillen in waarden, cultuur, verwachtingen en belangen. Van Motfort noemt adaptive management als een manier om dynamiek en instabiliteit te managen. Daarbij wordt gebruik gemaakt van continue feedback en evaluatie gedurende de uitvoering, in plaats van checklisten met prestatiedoelen. Hij noemt ook dimensies van goed bestuur: mag het, past het en hoort het en werkt het? Bij de laatste horen vragen als: werken bestuurlijke arrangementen van maatschappelijke dienstverlening voor degenen waarvoor ze bedoeld zijn en tegen aanvaardbare (maatschappelijke) kosten, wordt geleerd van eerdere ervaringen, wordt ingespeeld op veranderende omstandigheden, is de maatschappelijke dienstverlening van voldoende kwaliteit in de ogen van de belanghebbenden, en treden er geen ongewenste effecten op? Van Delden heeft onderzocht welke dynamische krachten bepalend zijn voor de voortgang en uitkomst van samenwerking. Hij beschrijft een ontwikkelingscyclus met 5 fases: 1. 2. 3. 4. 5.

lering trekken; doelen bepalen; in praktijk brengen; structureren; verbreden en verdiepen.

Op twee momenten treden stagnaties op in de samenwerking. De eerste stagnatie vindt plaats als men blijft steken in doelstellingsdiscussies (tussen fase 2 en 3). De uitvoerders willen aan de slag, maar krijgen te weinig uren en mandaat om echt inhoud te geven. We spreken dan van schijnsamenwerking. De tweede stagnatie is tussen fase 4 en 5. Alleen het direct betrokken team werkt samen, maar de partnerorganisaties blijven verder los van elkaar functioneren, waardoor het uitvoerende team te maken heeft met slecht op elkaar passende werkwijzen en trage besluitvorming. Verbreding en verdieping van de samenwerking komt niet van de grond. We spreken dan van eilandsamenwerking. Waarom is de ene samenwerking nu succesvoller dan de andere? Dat is terug te voeren op 3 drijvende krachten. De intentionele kracht bestaat vooral uit urgentiebesef op bestuurlijk niveau en de daaruit komende initiatieven en regie door de overheid. De partners steken energie in gezamenlijke doelbepaling. De intentionele kracht is wel een voorwaarde voor samenwerking, maar heeft geen relatie met het resultaat. Dat is anders bij de activistische kracht. Hier gaat het om het 58

J. Boonstra, Ondernemen in allianties en netwerken, een multidisciplinair perspectief, M&O nummer 3-4, 2007. 59 C.J. van Montfort, Besturen van het onbekende, goed bestuur bij publiek-private arrangementen, 2013. 60 P.J. van Delden, Ketensamenwerking: interne krachten bepalen het externe resultaat, M&O nummer3, 2010.

34

praktische samenspel tussen uitvoerende medewerkers, het aanpakken van concrete problemen, het verder helpen van cliënten en het aanpakken van projecten waarvan de burger direct iets merkt. Bestuurders nemen besluiten die praktische samenwerking verder helpen. Dit is de belangrijkste kracht voor succesvolle samenwerking. De laatste drijvende kracht is de verbindende kracht. Hiervan is alleen sprake bij de meest succesvolle en langdurige samenwerkingen, en uit zich in het instellen van een krachtige ketenregie, formalisering van de samenwerking en het harmoniseren van werkprocessen. Voor bestuurders betekent dit dat zij vooral een actieve procesregie moeten voeren, gericht op het aanjagen van de cyclus en op ruimte geven aan professionals (bottom up). En dat is lastig, want bestuurders zijn gewend om een programmatische (top down) strategie te voeren. Aldus Van Delden. 5.4.3 De lerende functie van toezicht bij de decentralisatie van het sociale domein Succes- en faalfactoren zoals gebrek aan vertrouwen en samenwerkingsvaardigheid zijn moeilijk, of zelfs niet te operationaliseren. Voor de lerende functie van toezicht moeten we eerder uitgaan van de proceskant van bestuur. Wordt er gestuurd vanuit het gegeven dat de situatie complex en gecompliceerd is, een onvoorspelbare dynamiek heeft? Ofwel: Voeren bestuurders een procesregie, rekening houdend met de fase in de ontwikkelingscyclus; zorgen zij voor actieve feedback, continue evaluatie en bijbehorende aanpassingen? Succes- en faalfactoren uit het verleden zijn achtergrondkennis daarbij.

5.5

Slot

Decentraliseren is loslaten. De beschouwing in paragraaf 5.1.2 over de decentralisatieparadox laat zien dat van een werkelijk decentrale uitvoering van taken weinig sprake is. De cruciale aanname is dat lokaal beleid doeltreffender, doelmatiger en democratischer kan zijn. Maar dikwijls wanneer lokale doelen niet overeen (lijken te) komen met de centraal gestelde doelen schiet het rijk in de “regelreflex”; er dreigt iets op een andere wijze uitgevoerd te worden dan het rijk had voorzien, dat is ongewenst en dus moet er iets centraal voor geregeld worden. Aan de andere kant ontbreekt het (kleinere) gemeenten vaak aan bestuurskracht om tot een daadwerkelijk goede lokale invulling te komen61. Hiermee dreigt een vicieuze cirkel te ontstaan. Het rijk belegt de uitvoering van wetten in het sociale domein bij gemeenten. Inspecties constateren dat gemeenten onvoldoende bestuurskracht bezitten om een goede lokale invulling te geven aan de uitvoering. En dat leidt dan weer tot nieuwe wet- en regelgeving. Om deze vicieuze cirkel te doorbreken zouden Inspecties de eerste periode (bijvoorbeeld de eerste 23 jaar na invoering van de nieuwe wetgeving) enige terughoudendheid kunnen betrachten waar het de democratische functie van het toezicht betreft. Dat wil zeggen, niet te snel oordelen dat de uitvoering onvoldoende is (door het ontbreken van bestuurskracht). In plaats daarvan kunnen Inspecties meer inzetten op de lerende functie van toezicht. Door op deze wijze de lerende functie van toezicht in te vullen wordt ook bijgedragen aan de door de WRR bepleitte reflexieve functie van

61

Zie o.a.: Bosselaar, H., Bannink, D., Deursen, C. van, & Trommel, W. (2007). Werkt de WWB? (Beleidsdoorlichting artikel 30 begroting SZW 2007). Utrecht: Meccano i.s.m. Universiteit Twente.

35

toezicht. Inspecties kunnen daarmee effectief bijdragen aan het beter functioneren van het gehele stelsel op het sociale domein.

36

BIJLAGE 1

Gebruikte afkortingen

AWBZ

Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten

BZK

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CJG

Centrum voor Jeugd en Gezin

IG

Inspecteur Generaal

IGZ

Inspectie voor de Gezondheidszorg

IJZ

Inspectie Jeugdzorg

I-SZW

Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

IV&J

Inspectie Veiligheid en Justitie

NSOB

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur

NVRR

Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies

RGT

Revitalisering Generiek Toezicht

SCP

Sociaal Cultureel Planbureau

STJ

Samenwerkend Toezicht Jeugd

SUWI

Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen

SZW

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

UWV

Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen

VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Wajong

Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen Jong Gehandicapten

WGR

Wet Gemeenschappelijke Regelingen

Wmo

Wet Maatschappelijke Ondersteuning

WSW

Wet Sociale Werkvoorziening

WWB

Wet Werk en Bijstand

ZBO

Zelfstandig Bestuursorgaan

37