THEMANUMMER VEELPLEGERS, TIJDSCHRIFT VOOR CRIMINOLOGIE, NR. 45 (2003) 2 VEELPLEGERS. Henk Ferwerda, Edward Kleemans, Dirk Korf en Peter van der Laan

THEMANUMMER ‘VEELPLEGERS’, TIJDSCHRIFT VOOR CRIMINOLOGIE, NR. 45 (2003) 2

VEELPLEGERS Henk Ferwerda, Edward Kleemans, Dirk Korf en Peter van der Laan

Het lijkt erop dat ‘veelplegers’ er in de 21ste eeuw ineens waren. Sinds het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw werd er vooral gesproken over ‘stelselmatige daders’ of ‘de harde kern’ als er gedoeld werd op een – vooral jeugdige – dadergroep die zich met regelmaat schuldig maakte aan het plegen van onder meer ernstige misdrijven. In de aanloop naar de verkiezingen van zowel 2002 als 2003 was niet de harde kern maar de veelpleger frequent inzet van debat. Een aantal krantenkoppen uit deze periode geeft de toon aan en schetst een beeld van zowel de veelpleger als de gewenste – stevige – aanpak: ‘Veelpleger blijft topprioriteit’, ‘Steeds jongere veelpleger moet heropvoeding krijgen’, ‘Cellen speciaal voor veelplegers’, ‘Jeugdige veelplegers zijn ziek’ en ‘Veelpleger moet afkicken van crimineel gedrag’. Niet alleen politiek en media, ook het beleid omarmde de veelplegers. Zowel in het veiligheidsprogramma van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie Naar een veiliger samenleving (2002) als in Jeugd terecht (2003), het actieprogramma jeugdcriminaliteit 2003-2006 van de Minister van Justitie, wordt apart aandacht besteed aan de – strengere – aanpak van veelplegers. De wetenschap lijkt op het eerste gezicht bij dit thema geen rol te spelen, maar niets is minder waar. Het was de wetenschap die de term veelpleger introduceerde en bovendien een pittige discussie aanzwengelde. De term veelpleger werd voor het eerst gebruikt in 2000, in de Landelijke verdachtenkaart 1998 (2000), de voorloper van de Landelijke Criminaliteitskaart. Een veelpleger werd gedefinieerd als iemand die meer dan tien antecedenten op zijn naam heeft staan (Grapendaal en Van Tilburg, 2002). Dat wil zeggen dat de politie tegen de desbetreffende persoon elf keer of vaker procesverbaal heeft opgemaakt. Het was echter niet de definitie maar de discussie over het aandeel van veelplegers in de totale criminaliteit die veel stof deed opwaaien. Zo bleek uit analyses dat de aangehouden veelplegers uit 1998 (Landelijke verdachtenkaart 1998, 2000) tezamen verantwoordelijk zijn voor ruim 60 procent van de antecedenten uit de totale criminele carrières van alle verdachten (Boerman e.a., 2002). In de criminaliteitskaart van 1999 keek men naar het aandeel van de veelplegers in één bepaald jaar (1999). Toen bleken de veelplegers verantwoordelijk te zijn voor ‘slechts’ twintig procent van de antecedenten in dat jaar (Grapendaal en Van Tilburg, 2002). Waarom had men nu een ander aandeel van veelplegers in de totale criminaliteit vastgesteld dan een jaar eerder? Verbazing en verontwaardiging alom. De discussie draaide niet zozeer om definities en de interpretaties van onderzoeksresultaten, maar om de verwachting dat een strenge aanpak van een kleine groep daders veel resultaat zou opleveren. In die discussie was ‘60 procent’ een eigen leven gaan leiden. Denkend aan die 60 procent schreef de toenmalige minister van Justitie Korthals:

110

Nr 2 jaargang 45 2003

‘Een beperkte groep daders pleegt een groot deel van de misdrijven. Als het lukt de recidive bij deze categorie veelplegers terug te dringen, mag daarvan een belangrijk effect op de totale omvang van de criminaliteit worden verwacht’ (Criminaliteitsbeheersing,…, 2001: 14). Kritische beschouwingen in het Tijdschrift voor Criminologie van Grapendaal en Van Tilburg (2002) en Meijer, Van Panhuis, Siero en Smit (2002) over het aandeel van veelplegers in de totale criminaliteit en de overschatting daarvan door velen leidden niet tot bijstellingen of correcties. Weliswaar liet Korthals’ opvolger Donner de Tweede Kamer in september 2002 weten dat zijn departement te weinig had gedaan om de verkeerde beeldvorming rond veelplegers tegen te gaan, maar in de aanloop naar de laatste verkiezingen bleven de media berichten dat veelplegers verantwoordelijk zijn voor het leeuwendeel van de misdaad. Het laatste nieuws over veelplegers komt van de Raad van Hoofdcommissarissen, die op 7 februari 2003 pleit voor een harde en heldere aanpak (HHA) van veelplegers. In een persbericht stelt de Raad van Hoofdcommissarissen dat de helft van de geregistreerde criminaliteit voor rekening van veelplegers komt en dat effectieve uitschakeling door middel van een persoonsgerichte aanpak de criminaliteit met tientallen procenten kan doen verminderen. Welke definitie en rekenmethode de Raad van Hoofdcommissarissen heeft gebruikt, is vooralsnog niet duidelijk. Wel is duidelijk dat er over veelplegers veel te doen is. Voor het Tijdschrift voor Criminologie is dat reden om aan dit onderwerp een apart themanummer te wijden, waarin verschillende auteurs dit fenomeen belichten. Vragen die daarbij aan de orde komen zijn: hoe identificeren we veelplegers (definities)? Wat zijn de consequenties van de definitie? Wat is het profiel van de veelpleger? Hoe groot is het aandeel van veelplegers in de totale criminaliteit nu eigenlijk? Hoe verhoudt de term ‘veelpleger’ zich tot ‘harde kern-jongere’ en wat valt er te zeggen over de aanpak van veelplegers? Helpt het als we veelplegers voor langere tijd buiten de samenleving plaatsen volgens de Amerikaanse ‘Three Strikes and You’re Out’ methode? Kortom, vragen en discussiepunten te over. VAN ‘STELSELMATIGE DADER’ EN ‘HARDE KERN’ TOT ‘VEELPLEGER’

In 1990 gebruikte het Openbaar Ministerie het begrip stelselmatige dader ter aanduiding van de betrekkelijk kleine groep daders die op grond van stelselmatig overtreden van de wet verantwoordelijk wordt geacht voor een groot deel van de lokale, ernstige criminaliteit (Strafrecht met beleid, 1990). Kort daarop werd door Beke en Kleiman (1993) naar aanleiding van een grootschalig onderzoek onder jongeren de term harde kern-jongere geïntroduceerd. Met die term doelden de onderzoekers op een relatief kleine groep jeugdige delinquenten die zich met de nodige regelmaat schuldig maakten aan het plegen van relatief ernstige misdrijven. Dit type dader werd getypeerd als calculerend, hetgeen zich onder meer uitte in het plegen van ernstige vermogensdelicten. Ook schuwden ze het gebruik van geweld niet, onder andere door wapenbezit en -gebruik. Beke en Kleiman wezen niet alleen op het stevige criminaliteitspatroon van de groep maar beschreven ook H. Ferwerda, E. Kleemans, D. Korf en P. van der Laan - Veelplegers

111

de problematische persoonlijke, sociale en maatschappelijke achtergrond van harde kern-jongeren. Om de criminele carrières van dergelijke jongeren te doorbreken werd voorgesteld om de jongeren in plaats van een vrijheidsstraf intensief te begeleiden op diverse terreinen (sociale vaardigheden, werk, vrije tijdsbesteding, scholing). De trajecten die begin jaren negentig van start gingen onder de noemer van stelselmatige daderaanpak (SDA) of harde kernprojecten staan nu bekend als Individuele Trajectbegeleiding (Individuele trajectbegeleiding (ITB) voor de harde kern, 2000). De term harde kern-jongere ging al snel een eigen leven leiden. Om eenheid van begrip te bevorderen werd door het Ministerie van Justitie de volgende definitie geformuleerd: ‘Jongeren in de leeftijd van 12 tot en met 24 jaar, die in het peiljaar twee zware delicten hebben gepleegd en bovendien in de jaren daarvoor drie antecedenten hebben én jongeren die in het peiljaar tenminste drie zware delicten hebben gepleegd’ (Eenheid van Begrip III, 1999). En toen deed plotseling de ‘veelpleger’ zijn intrede. De definitie daarvan is een stuk eenvoudiger dan die van harde kern-jongere. Ongetwijfeld heeft dat er toe bijgedragen dat het fenomeen door velen is omarmd. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, gaat het om personen met tenminste tien antecedenten. De definitie van de veelpleger verschilt op vier essentiële punten van die van de harde kern-jongere of de stelselmatige dader. Allereerst wordt bij veelplegers geen onderscheid gemaakt naar type antecedent (delict). In definities van stelselmatige daders en harde kern-jongeren gebeurde dat wel; veelal werd gerefereerd aan ernstige delicten, zonder dat overigens die ernst nader werd gespecificeerd. Ten tweede worden geen grenzen gesteld aan de periode waarin de strafbare feiten zijn gepleegd. Ten derde gaat het bij veelplegers niet om een specifieke dadergroep, zoals bijvoorbeeld jongeren, verslaafden of een bepaalde groep allochtonen. Het vierde verschil heeft betrekking op de voorgestelde aanpak. Gaat het bij de harde kern vooral om secundaire en tertiaire preventie, preventieve maatregelen voor jongeren die het risico lopen een criminele carrière op te bouwen en voor jongeren die daar reeds een begin mee hebben gemaakt, bij veelplegers lijkt het accent meer op repressie te liggen. De ruime definitie maakt bij wijze van spreken ook tot een veelpleger een vrouw van 79 die al twintig jaar slechthorend is en over die periode twaalf keer een proces-verbaal heeft gekregen wegens geluidsoverlast. Nu is dit voorbeeld natuurlijk gechargeerd, het maakt wel duidelijk wat de implicaties kunnen zijn van een eendimensionale, kwantitatieve definitie van veelplegers. Met de aard van de gepleegde delicten, het criminaliteitspatroon en specifieke daderkenmerken wordt geen rekening gehouden. Het voorbeeld maakt ook duidelijk dat iemand die verspreid over een groot aantal jaren tenminste tien antecedenten opbouwt, getypeerd kan worden als veelpleger en dientengevolge in aanmerking zou komen voor een al dan niet stevige aanpak. De vraag is echter of dat niet passender is voor iemand die in een korte tijd een aantal – maar minder dan tien – antecedenten opbouwt en daardoor ‘hier en nu’ veel overlast veroorzaakt.

112


Elffers1 draagt bij tot helderheid in deze onheldere discussie. In het huidige debat dreigt de veelpleger synoniem te worden met de ‘langpleger’. Dit levert een tweetal problemen op. Ten eerste zijn sommige langplegers niet meer zo actief; zij zijn meer ‘oude bekenden’. Daarnaast zijn sommige beginners korte tijd zeer actief en kunnen zij nog een lange carrière voor de boeg hebben. Elffers introduceert daarom de begrippen delictdichtheid en vaakpleger. Tevens geeft hij aan dat vooral de vaakplegers beleidsmatig relevant zijn. Dit zijn mensen die in een korte tijdspanne voor veel overlast en criminaliteit zorgen. Natuurlijk is de lengte van een criminele carrière ook relevant, maar omdat we niet in de toekomst kunnen kijken, is niet met zekerheid te voorspellen hoe lang een dergelijke carrière zal duren. Voor de ontwikkeling van beleid biedt de lengte van een criminele carrière daarom minder aanknopingspunten. WIE IS DE VEELPLEGER?

In twee artikel wordt ingegaan op kenmerken en achtergronden van veelplegers. Versteegh, Janssen en Bernasco gaan op basis van de (kwantitatieve) definitie van veelplegers in op de aard en omvang van deze groep in de regio Haaglanden. In de periode 1996-2001 bleek ongeveer twaalf procent van de bekende verdachten te typeren als veelpleger. Anders wellicht verwacht blijkt de veelpleger vooral een autochtone man in de leeftijd van 25 tot 44 jaar te zijn. Vier van de tien veelplegers zijn te typeren als harddrugsgebruiker. Het beeld van de ‘oudere junk’ doemt op en niet dat van bijvoorbeeld de jeugdige allochtoon. Dat is overigens vrij logisch, omdat in de analyses gekeken is naar personen met tenminste tien antecedenten, zelfs voor crimineel zeer actieve jongeren heel wat. Ze zijn simpelweg nog te jong voor zo’n lang strafblad. Verder maakt deze bijdrage duidelijk dat er niet alleen aandacht voor veelplegers nodig is. De groep die daar nog (net) niet toe behoort – de zogenoemde ‘doorstromers’ met twee tot tien antecedenten – is om een aantal redenen ook interessant. In deze groep zitten veel jongeren, voor wie wellicht andere dan repressieve maatregelen meer aangewezen zijn. De kans op het doorbreken en/of voorkomen van mogelijke criminele carrières lijkt groter, omdat zij jonger zijn, hun harddrugsgebruik geringer is en zij (mogelijk) nog aan het begin van een criminele loopbaan staan. De analyses van Versteegh e.a. laten ook zien dat het raadplegen van grote bestanden met vele verdachten zonder te differentiëren naar leeftijd tot opmerkelijke resultaten kan leiden. Zo blijken in de regio Haaglanden niet alleen ‘doorstromers’ en ‘veelplegers’, maar ook ‘beginners’ rond de 30 jaar oud te zijn. VEELPLEGERS EN HARDDRUGS

Jacobs en Essers analyseren gegevens uit de Strafrechtsmonitor en komen tot de conclusie dat de categorie veelplegers weliswaar wordt gedomineerd door harddrugsgebruikers, maar dat ook andere problemen kenmerkend zijn voor veelplegers: psychische problemen, alcoholverslaving, schuldsituaties, 1

Vetgedrukte auteursnamen verwijzen naar hun artikelen in dit themanummer.

H. Ferwerda, E. Kleemans, D. Korf en P. van der Laan - Veelplegers

113

dakloosheid en andere ‘vicieuze cirkels’. Interessant is dat zij ook wijzen op een groep veelplegers, die niet gekenmerkt wordt door dergelijke problemen, maar juist door sterke(re) sociale en maatschappelijke bindingen. De ‘oude junk’ blijkt dus prominent vertegenwoordigd onder de veelplegers. Ook volgens andere studies lijdt het geen twijfel dat veel harddrugsverslaafden zich vaak en langdurig schuldig maken aan criminaliteit. Janssen en Swierstra (1982) constateerden dit twintig jaar geleden al in hun Heroïnegebruikers in Nederland. Latere studies hebben deze thematiek verder verdiept en bevestigen dat relatief veel verslaafden crimineel actief zijn, maar ook dat zij een tamelijk hoge pakkans hebben (zie bijvoorbeeld: Grapendaal e.a., 1991; Korf en Hoogenhout, 1990). Minder eenduidig is de interpretatie van het verband tussen harddrugsgebruik en criminaliteit. In de literatuur zijn drie stromingen te onderkennen en voor elk is er een zekere empirische ondersteuning. Ten eerste de onvermijdelijkheidsth ese, ook wel bekend als het farmacologisch determinisme (Inciardi, 1981). Kort gezegd komt deze benadering erop neer dat mensen die aan drugs verslaafd zijn daar steeds meer van nodig hebben. Om in hun gebruik te kunnen voorzien zijn zij vrijwel onvermijdelijk aangewezen op crimineel verworven inkomsten. Een bevestiging hiervan is te vinden in het feit dat methadon- en heroïneverstrekking bijdraagt aan de reductie van criminaliteit (Van den Brink e.a., 2002; Driessen, 1992; Korf en Hoogenhout, 1990; Tonry en Wilson, 1990). De tweede stroming benadrukt dat criminele geïnvolveerdheid een belangrijke voedingsbodem vormt voor drugsgebruik (Clayton en Tuchfield, 1982). Doordat drugs illegaal zijn, komen criminelen er sneller mee in aanraking. Als bevestiging van deze benadering geldt met name de bevinding dat veel harddrugsverslaafden reeds een strafblad hadden voordat zij met harddrugs begonnen (Anten en Van der Heide, 1989; Cozijn en Van Dijk, 1978; Dobinson, 1989; Grapendaal e.a., 1991; Korf, 1995). In de derde benadering wordt de statistische samenhang tussen drugsgebruik en criminaliteit niet ontkend, maar wordt gesteld dat beide gedragingen een gemeenschappelijke achtergrond hebben in wat vaak een deviante leefstijl genoemd wordt (Walters, 1994). Deze leefstijlbenadering wordt ondersteund door het gegeven dat harddrugsverslaafden – onder andere qua sociaal-economische achtergrond, opleidingsniveau, etniciteit en criminaliteit voorafgaand aan het eerste drugsgebruik – een specifiek deel vormen van de populatie drugsgebruikers (o.a. Buiks, 1983; Korf, 1995; de Graaf e.a., 2000; Kaufman en Verbraeck, 1986). Ook de bevinding van Swierstra (1990) dat harddrugsverslaafden doorgaans eerder stoppen met criminaliteit dan een streep zetten onder hun verslaving pleit voor de leefstijlbenadering. Het moge duidelijk zijn dat deze drie invalshoeken heel verschillende manieren van aanpak van drugsgerelateerde criminaliteit tot gevolg hebben. DE AANPAK VAN VEELPLEGERS

Dat veel veelplegers te typeren zijn als harddrugsgebruiker zien we terug in de strafrechtelijke en bestuurlijke aanpak van het fenomeen. In de loop der jaren zijn verschillende projecten gestart, voorzieningen getroffen en 114


aanvullende instrumenten geïntroduceerd, die betrekking hebben op deze categorie veelplegers. Begin jaren negentig werd in Dordrecht en korte tijd later in Groningen met projecten begonnen, gericht op de aanpak van stelselmatige daders (SDA). In Dordrecht was de uitvoering van deze intensieve ambulante begeleiding, in combinatie met gericht toezicht en controle door de politie, in handen gelegd van de reclassering. Vanwege de verwachte sterke vertegenwoordiging van verslaafden in deze dadergroep werd ook het Boumanhuis, een instelling voor verslavingszorg, hierbij betrokken. Het Groningse SDA was van meet af aan gericht op verslaafden (Kleiman en Terlouw, 1997). De verslavingsproblematiek van de deelnemers aan een SDA-project zorgt voor veel problemen en verkleint de kans op een goede afloop. Evaluatie van het Groningse SDA-project liet zien dat alle (verslaafde) deelnemers binnen de kortste keren opnieuw met de politie in aanraking kwamen (Kleiman en Terlouw, 1997). Een soortgelijke situatie werd aangetroffen bij SDA-Dordrecht. Dat een dergelijke aanpak nog andere haken en ogen kent laten Slotboom, Van der Laan en Bijleveld zien. Het tijdig signaleren van kandidaten verloopt allesbehalve vlekkeloos. Dat geldt ook voor organisatie en draagvlak, waardoor de continuïteit van zulke projecten bij voortduring op de proef wordt gesteld. Van recenter datum is de strafrechtelijke opvang van verslaafden (SOV), een TBS-achtige maatregel voor ‘hardnekkig crimineel recidiverende harddrugverslaafden’ (Swierstra, 1999: 69). Met deze maatregel werd in 2001 een begin gemaakt, met als doel daders onder dwang in een gesloten setting te laten afkicken en tegelijkertijd een programma aan te bieden, gericht op maatschappelijke integratie. De maatregel duurt twee jaar. De SOV was in tweeërlei opzicht een novum. In de behandeling van verslaafden werd het niet onomstreden gedwongen afkicken ingevoerd. En door de keuze voor een maatregel en niet voor een straf werden belangrijke juridische principes als proportionaliteit, subsidiariteit en rechtsgelijkheid enigszins naar de achtergrond gedrongen. Niet het delict maar de dader en diens bijzondere omstandigheden en problematiek vormen de aanleiding en richtsnoer voor ingrijpen en keuze voor deze modaliteit. Dit alles maakt nieuwsgierig naar de resultaten van de SOV-aanpak, maar voor analyse en beoordeling daarvan is het nog te vroeg. Van een andere orde zijn maatregelen die zich niet zozeer expliciet richten op de verslaafde daders of de door hen gepleegde delicten, maar veeleer op de overlast die door de omgeving wordt ervaren. Die overlast neemt onder meer de vorm aan van onveiligheidsgevoelens. In diverse steden wordt overlast door verslaafden tegengegaan door het inrichten van gebruikersruimten (Bröer en Noyon, 1999). Ook de methadonprojecten en experimenten met gecontroleerde heroïneverstrekking kunnen in dat licht worden gezien. Als additioneel instrument heeft Amsterdam gekozen voor de ‘dijkverboden’, vernoemd naar de Zeedijk, een al vanaf het begin van de jaren zeventig vanwege drugshandel beruchte straat. Kaal en Korf geven inzicht in de 22.000 dijkverboden die in de periode 1996-2000 in de binnenstad van Amsterdam zijn uitgevaardigd. Zij gaan in op de aard van de dijkverboden, de overtredingen van dijkverboden en op de kenmerken van degenen die een dijkverbod kregen. Bijna 4.200 personen H. Ferwerda, E. Kleemans, D. Korf en P. van der Laan - Veelplegers

115

kregen één of meer dijkverboden opgelegd. Net als bij criminaliteit blijkt een klein deel van de totale groep verantwoordelijk te zijn voor een groot deel van de dijkverboden: 12 procent krijgt er meer dan tien. Deze groep ‘habitués’ is opvallend vaak dakloos en bestaat voor een groot deel uit Surinamers. Ondertussen gaat het denken over de aanpak van veelplegers door. Voorstellen om de strafmaat in geval van recidive te verhogen vinden in de politiek brede steun. In januari 2003 lanceerde de minister van Justitie het voorstel om voor veelplegers een bijkomende straf van twee jaar te introduceren, waarvan de invulling in velerlei opzicht overeenkomt met die van de SOV. Betwijfeld moet worden of het voorstel het in deze vorm zal halen, maar een anders geregelde strafverzwaring voor veelplegers mogelijk wel. Dit alles sluit aan bij de discussie over selective incapacitation, selectief uitschakelen – van de straat houden van dadergroepen die daardoor gedurende een bepaalde tijd in ieder geval geen delicten meer kunnen plegen. Een specifieke invulling hiervan is het Three Strikes and You’re Out beleid zoals dat in een aantal Amerikaanse staten is ingevoerd: een derde veroordeling, ongeacht aard of ernst van het gepleegde delict, leidt automatisch tot een langdurige gevangenisstraf. Blokland, Bijleveld en Nieuwbeerta gaan aan de hand van gegevens van circa 460 personen die in 1977 zijn veroordeeld na of een dergelijk beleid, aangepast aan Nederlandse maatstaven, in reductie van criminaliteit zou kunnen resulteren. Zij concluderen dat een gevangenisstraf van twee jaar zou kunnen leiden tot een criminaliteitsreductie van 33 procent. Veel langere straffen leveren nauwelijks grotere reductie op. Zij tekenen hierbij aan dat zoiets gepaard gaat met materieel en ook immaterieel aanzienlijke kostenverhoging. De gevangenispopulatie wordt zes tot zeven keer hoger. Bovendien is allerminst gezegd dat iedereen die vast zit delicten zou hebben gepleegd, als hij of zij nog vrij had rondgelopen. Een deel van hen wordt dus zonder noodzaak vastgehouden, met alle kosten en detentieleed van dien. Veelplegers zijn geen typisch Nederlands verschijnsel. Graham laat zien dat ook in Engeland de jonge persistent offenders of repeat offenders zich al een jaar of tien in extra aandacht mogen verheugen. Dat uit zich in ‘steviger’ maatregelen voor deze groep delinquenten, met allerlei ongewenste neveneffecten. Het belangrijkste is dat het aantal korte vrijheidsstraffen voor jeugdigen tussen 1993 en 1998 verdubbelde en sindsdien verder toenam. Dit gaat uiteraard gepaard met forse financiële en ‘humane’ kosten. Alternatieven in de vorm van intensief reclasseringstoezicht hebben deze opwaartse trend nog niet gestopt. Het totale aantal jongeren dat gedetineerd wordt, is sterk gestegen. Het fenomeen veelplegers heeft de afgelopen jaren al tot vele verhitte discussies geleid en niets wijst er op dat dit de komende tijd anders zal zijn. De veelplegersproblematiek stelt ons voor fundamentele vragen van politiek-maatschappelijke en bestuurlijke aard, maar ook criminologische en strafrechtelijke vragen doemen op. De beantwoording daarvan gaat gepaard met spraakverwarring en gebrekkige inzichten in relevante verschijnselen en ontwikkelingen. Het leidt ook tot irritaties, getuige de ingezonden brief in Trouw van 17 augustus 2002 van de Groninger korpschef Welten. Hij schrijft onder meer: 116


‘De vraag of zo’n persoon voldoet aan een methodologisch verantwoorde definitie vind ik een stuk minder interessant. Iets is niet alleen waar als het wetenschappelijk te onderbouwen valt. Ik geloof ook nog wel in wat ik zie. En aan een wetenschapper die mij komt vertellen dat ik dat niet heb gezien, of dat ik dat anders moet definiëren wat ik heb gezien, heb ik niet veel boodschap.’ Dit themanummer pretendeert niet alle antwoorden te geven op al die belangrijke vragen, maar hoopt wel bij te dragen aan de vermindering van de spraakverwarring en het inzicht in zowel het profiel van de veelpleger als de huidige en voorgenomen aanpak te vergroten. Nu maar hopen dat deelnemers aan de discussie kennis willen (blijven) nemen van wat wetenschappers te melden hebben. LITERATUUR

Anten, J. & W. van der Heide (1989) Gedrag en achtergronden van gedetineerden in drie jeugdgevangenissen, Den Haag: Ministerie van Justitie. Beke, B. en W. Kleiman (1993) De harde kern in beeld. Jongeren en geweldscriminaliteit, Uitgeverij SWP: Utrecht. Boerman, F, W. van Tilburg en M. Grapendaal (2002) Landelijke criminaliteitskaart 1999. Aangifte- en verdachtenanalyse op basis van HKS-gegevens, Zoetermeer: KLPD. Brink, W. van den, V.M. Hendriks, P. Blanken, I. Huijsman & J.M. van Ree (2002) Heroïne op medisch voorschrift, Utrecht: Centrale Commissie Behandeling Heroïneverslaafden (CCBH). Broër, C. & R. Noyon (1999) Over last en beleid. Evaluatie Nota Overlast en vijf jaar SVO-beleid tegen overlast van harddrugsgebruikers, Amsterdam: Regioplan, Stad en Land. Buiks, P. (1983) Rastas in Babylon. Overleven in een etnische randgroep. Deventer, Van Loghum. Clayton, R.R. & B.S. Tuchfield (1982) ‘The drug-crime debate: obstacles to understanding the relationship’, Journal of Drug Issues, 12 (2): 153-166. Cozijn, C. & J.J.M. van Dijk (1978) Harddrugsgebruikers in Huizen van Bewaring, Den Haag: WODC. Criminaliteitsbeheersing. Investeren in een zichtbare overheid (2001) Den Haag: Ministerie van Justitie / Ministerie van Binnenlandse Zaken. Dobinson, I. (1989) ‘Making sense of the drug and crime link’, Australian and New Zealand Journal of Criminology, 26 (2): 110-122. Driessen, F.M.H.M. (1990) Methadoncliënten in Nederland, Utrecht: Bureau Driessen. De Graaf, I., J. Wildschut, & D. van de Mheen (2000) Utrechtse drugsgebruikers: een jachtig bestaan, Utrecht/Rotterdam: IVO. Eenheid van begrip III (1999) Den Haag: Ministerie van Justitie/DGPJS. Grapendaal, M., E. Leuw & J.M. Nelen (1992) De economie van het drugsbestaan, Arnhem: Gouda Quint. Grapendaal, M. en W. Van Tilburg (2002) ‘Veelplegers in Nederland’, in: Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 214-230. Inciardi. J.A (1981) The drugs-crime connection, Beverly Hills, Sage. Individuele trajectbegeleiding (ITB) voor de harde kern (2000) Den Haag: Ministerie vanJustitie/DPJS. Janssen, O. & K.E. Swierstra (1982) Heroïnegebruikers in Nederland: en typologie van levensstijlen, Groningen: Rijksuniversiteit, Vakgroep Criminologie. Jeugd terecht. Actieprogramma aanpak jeugdcriminaliteit 2003-2006 (2003) Den Haag: Ministerie van Justitie. Kaufman, W.J. & H.T. Verbraeck (1986) Marokkaan en verslaafd. Een studie naar randgroepvorming, heroïnegebruik en criminalisering, Utrecht: Gemeente Utrecht, ROVU. H. Ferwerda, E. Kleemans, D. Korf en P. van der Laan - Veelplegers

117

Kleiman, W. en G. Terlouw (1997) Kiezen voor een kans. Evaluatie van hardekernprojecten. Den Haag: WODC (serie onderzoek en beleid, # 166). Korf, D.J. (1995) Dutch treat, Amsterdam: Thelathesis Publishers. Korf, D.J. & H.P.H. Hoogenhout (1990) Zoden aan de dijk, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, Instituut voor Sociale Geografie. Landelijke verdachtenkaart 1998: eerste aanzet (2000). Woerden: Programmabureau ABRIO. Meijer, R., P. van Panhuis, S. Siero en P. Smit (2002) ‘Discussie: elf procent verdachten verantwoordelijk voor 20 of 60 procent van de criminaliteit?’, in: Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 282-284. Strafrecht met beleid. Beleidsplan van het Openbaar Ministerie (1990) Den Haag: Ministerie van Justitie. Swierstra, K. (1999) ‘Strafrechtelijke opvang verslaafden: het aftoppen van criminele carrièrecurves’, Justitiële Verkenningen, 25 (6): 68-83. Tonry, M. & J.Q. Wilson (1990) Drugs and crime, Chicago, Chicago University Press. Walters, G.D. (1994) Drugs and crime in lifestyle perspective, Thousand Oaks: Sage.

118


VEELPLEGERS OF VAAKPLEGERS? Henk Elffers *

Beschouwingen over ‘veelplegers’ gaan in Nederland veelal uit van de definitie van dit begrip in de Landelijke Criminaliteitskaart LCK (Boerman e.a., 2002). Kort gezegd is dit een database die gegevens uit de herkenningsdienstsystemen (HKS) van de 25 regionale politiekorpsen combineert. Onder andere wordt door het LCK-team periodiek een bestand van bekend geworden daders samengesteld, waarin voor elke persoon elk misdrijf is opgenomen waarvoor hij is geverbaliseerd, ongeacht in welke politieregio dat delict is uitgevoerd of waar de verdachte is aangehouden. De door de LCK-auteurs voorgestelde omschrijving van het begrip veelplegers heeft een aantal onaantrekkelijke eigenschappen, die enerzijds met de definitie van dat begrip in termen van het LCK-bestand te maken hebben, anderzijds aanleiding geven tot verwarring over de vraag op basis van welk bestand van opgeloste delicten men zich zou moeten baseren om het aandeel van de veelplegers in het totaal aantal delicten vast te stellen (Grapendaal en Van Tilburg, 2002; Meijer e.a., 2002). In dit artikel wil ik nagaan in hoeverre het verstandig is de LCK-definitie van veelplegers aan te vullen, door gebruik te maken van het ook uit de criminele carrièreresearch bekende concept ‘aantal delicten per tijdseenheid’. Daarbij zal ik een nieuw begrip introduceren, ‘vaakpleger’, nagaan hoe dat zich verhoudt tot het begrip veelpleger en laten zien hoe beide begrippen met elkaar in verband staan. Deze exercitie is in genen dele bedoeld om de problematiek rond de veelplegers te bagatelliseren, maar juist om het probleemveld door begripsverheldering beter in het vizier te krijgen. DE LCK-DEFINITIE VAN VEELPLEGERS

De LCK-definitie van een veelpleger is ‘iemand die voor meer dan tien delicten1 in het LCK-bestand2 voorkomt’, ongeacht de lengte van het tijdvak tussen het eerste en laatste opgenomen delict. Het komt mij voor dat dat een nogal ongelukkige definitie is, vanwege de eigenaardigheden van LCK-bestanden. Iemand zit in het LCK-bestand van jaar X als hij in dat jaar voor een delict3 is geverbaliseerd, maar dan staan ook zijn delicten uit eerdere jaren – indien bekend geworden – in dat bestand vermeld4. Dat betekent dat mensen met een langere maar rustige criminele carrière licht als veelpleger te boek komen te *

De auteur dankt Wim Bernasco, Peter Versteegh en de themaredactie van dit nummer voor hun houtsnijdend commentaar op een eerdere versie van dit artikel. 1 Het is eigenlijk onverstandig om te spreken van plegers als we ons baseren op LCK/HKS-gegevens. De eenheid van analyse is in zulke politiebestanden immers ‘het antecedent’, een jargonterm die staat voor ‘proces-verbaal tegen een verdachte van één of meer delicten’. We zouden er daarom eigenlijk beter aan doen te spreken van gepakten in plaats van plegers (en dus ook van veelgepakten in plaats van veelplegers), juist ook omdat de grote meerderheid van bekend geworden delicten niet wordt opgelost. Ik zal me in dit artikel echter aan het standaard-spraakgebruik houden. H. Elffers - Veelplegers of vaakplegers?

119

staan, maar de ‘beginners’ (nog) niet. Anderzijds worden mensen die in jaar X niet geverbaliseerd zijn voor een misdrijf helemaal niet in de beschouwing betrokken, ook al zijn ze de jaren daarvoor bijzonder actief geweest. Om de werking van de definitie te illustreren geef ik een fictief bestand met verdachten die in jaar X en de vier jaar daarvoor verschillende malen voor delicten zijn betrapt. Tabel: fictieve populatie van delictplegers Verdachte

jaar X-4

jaar X-3

jaar X-2

jaar X-1

jaar X

totaal aantal delicten

veelpleger ?

delictdichtheid* (per jaar)

vaakpleger* ?

A

6

5

B

0

0

3

3

8

10

2

19

ja

19 / 5 = 3,8

nee

0

18

–

18 / 3 = 6

ja

C

3

D

0

3

3

0

0

3

4

16

ja

16 / 5 = 3,2

nee

0

14

14

ja

15 / 1 = 14

E

0

0

ja

3

3

3

9

nee

9/3=3

nee

F

0

G

0

0

0

0

8

8

nee

8/1=8

ja

0

0

0

1

1

nee

1/1=1

nee

* De kolommen ‘delictdichtheid’ en ‘vaakpleger’ worden verderop in dit artikel besproken.

Verdachten A, C en D zijn volgens de LCK-definitie veelplegers en al hun in grijze cellen vermelde misdrijven tellen mee bij het vergelijken van ‘alle ooit in hun carrière gepleegde misdrijven’. Verdachten E, F en G zijn geen veelplegers. Hun gearceerde misdrijven tellen niet als veelplegersdelicten. Verdachte B komt niet in het LCK-bestand van jaar X voor (omdat hij in jaar X geen PV heeft opgelopen) en zijn 18 misdrijven (cursief aangegeven) tellen dus in geen enkele berekening mee. Ik vind het wat gewrongen om iemand die door de jaren heen telkenmale een enkele keer wordt opgepakt een veelpleger te noemen en hem over een kam te scheren met iemand die sinds een jaar dagelijks of wekelijks wordt opgepakt, temeer daar vooral die laatste in het dagelijks spraakgebruik met een veelpleger 2

In de term ‘het LCK-bestand’ zit overigens een misverstand ingebakken. ‘Het LCKbestand van jaar X’ is allerminst een eenduidige aanduiding. Vaak bedoelt men de groep personen waarvan op tijdstip t bekend is dat ze in jaar X een PV hebben gekregen voor een misdrijf, maar daarbij kan het gekozen tijdstip t nogal verschillen. Als we voor t bijvoorbeeld 31 december van jaar X nemen, of voor t een aantal maanden later, zal er verschil ontstaan. Sommige delicten kunnen immers pas veel later aan een bepaalde verdachte worden gekoppeld. De verwarring wordt nog groter als we LCK-bestanden over een aantal jaren samenvoegen. Iemand die niet in jaar X in het bestand voorkomt maar wel in X+1 (en ook eerder delicten heeft begaan), tellen we die nu mee als we over jaar X in het samengevoegde bestand over X en X+1 spreken? Daar is veel voor te zeggen, maar dat betekent dat de groep verdachten in jaar X in het samengevoegde bestand van X en X+1 verschilt van de groep verdachten in LCK-X. Onderzoekers horen hier uiterst nauwkeurig te specificeren hoe ze precies hun data uit de LCK hebben samengesteld. 3 Ik wals hier over het vermoeiende onderscheid tussen ‘antecedenten’ en ‘feiten’ heen, men zie Grapendaal en Van Tilburg (2002) om dat kort uitgelegd te krijgen. Mijn voorbeelden behandelen ‘antecedenten’. 4 Behoudens ‘schoning’, een procedure om onder bepaalde omstandigheden delicten weer uit de registratie te verwijderen, grofweg als men vijf jaar lang niet opnieuw is geverbaliseerd. 120


wordt bedoeld. Ik denk dat de meeste korpschefs, journalisten, politici of burgers zich bij een veelpleger een ‘draaideurcrimineel’ voorstellen, iemand die alweer voor zijn volgende misdrijf wordt opgepakt – of zou moeten worden opgepakt – terwijl de inkt van zijn vorige PV nog niet droog is. Overigens blijkt de politie zulke draaideurcriminelen, als ze bestaan, ongemoeid te laten. Er komen in LCK-bestanden nauwelijks personen voor die vaker dan eens per week worden opgepakt. Of dit wijst op wijs beleid van het uitvoerende politiepersoneel dan wel op schromelijke overdrijving van het verschijnsel draaideurcrimineel laat ik nu in het midden. Heel veel veelplegers volgens de LCK-definitie kunnen allerminst als zodanig worden gezien. Het zijn beroepscriminelen misschien, maar geen draaideurcriminelen. Door zulke verschillende soorten overtreders onder het begrip veelpleger te scharen, wordt dat begrip analytisch erg bot. Eigenlijk hebben we geen definitie van een veelpleger maar van een ‘oude bekende van de politie’. Dìe veelplegers zijn vooral langplegers. Dat het aandeel van de delicten van veelplegers in het totaal aantal delicten nogal eens tot verwarring leidt, is een begrijpelijk gevolg van de complexe opbouw van het dader- en delictenbestand van de LCK (vergelijk Grapendaal en Van Tilburg, 2002; Meijer e.a., 2002). Immers, wie alle delicten van de veelplegers telt in een LCK-bestand van een bepaald jaar en die vergelijkt met de aantallen delicten van de niet-veelplegers in dat zelfde jaar, beschouwt voor de eerste groep delicten een gemiddeld veel langere periode dan voor de tweede groep, en dat is meestal een nogal zinloze vergelijking. Het is verstandiger om in zo’n vergelijking alleen delicten mee te tellen uit het jaar waarop het bestand is geselecteerd. In mijn fictieve populatie kan dat als volgt geïllustreerd worden. Het aantal ooit door veelplegers begane delicten in de voorbeeldtabel is 19 + 16 + 14 = 49, het aantal ooit door niet-veelplegers begane delicten is 9 + 8 + 1 = 18. Op deze manier is het percentage ooit door veelplegers begane delicten onder de ooit begane delicten 49 / (49 + 18) = 73 %. (Merk op dat het aantal delicten van verdachte B in deze berekening merkwaardigerwijs noch in de teller, noch in de noemer voorkomt, ofschoon het toch wel ‘ooit gepleegde delicten’ genoemd zouden kunnen worden). Het aandeel in jaar X door veelplegers begane delicten is kleiner, (2 + 4 + 14) / (2 + 4 + 14 + 3 + 8 + 1) = 63 %. VAAKPLEGERS

Kan het over één kam scheren van de lang-maar-niet-zo-intensief-plegers en de werkelijk aan-de-lopende-band-plegers worden voorkomen zonder de opzet van het LCK-bestand te verlaten? Het verdient mijns inziens de voorkeur de lengte van het tijdvak waarin de geregistreerde delicten zijn gepleegd in de definitie van een veelpleger te betrekken en dan te kijken naar het aantal delicten per tijdseenheid, de delictdichtheid, een in de criminele carrièreresearch veel gebruikte grootheid (vergelijk Blumstein en Cohen, 1987; Blumstein e.a., 1988a, 1988b), daar veelal aangeduid met het symbool λ (lambda, de Griekse letter l). Gebruikmakend van de definitie van λ zal ik een ‘vaakpleger’definitie omschrijven, als alternatief of aanvulling voor de veelpleger. H. Elffers - Veelplegers of vaakplegers?

121

Bekijk de datum van het oudste in het LCK-bestand opgenomen delict van een persoon en zij t de tijdspanne tussen deze datum en de datum van afsluiting van het bestand (31 december van het jaar ‘X’), bijvoorbeeld uitgedrukt in jaren. Zij a het aantal delicten dat de betreffende persoon geregistreerd ziet in het bestand. Dan is de (geregistreerde) delictdichtheid van die persoon gedefinieerd als λ = a / t, uitgedrukt in aantal delicten per jaar in de totale registratieperiode. Terzijde zij opgemerkt dat het heel eenvoudig is om deze definitie desgewenst aan te passen, zodat verschillende typen delicten in de delictdichtheid met verschillend gewicht worden meegeteld, dus bijvoorbeeld geweldsdelicten voor twee laten tellen en andere voor één. Ook kan men sommige kruimeldelicten desgewenst helemaal niet meetellen. Een vaakpleger5 is nu iemand met een hoge delictdichtheid. Net zoals men volgens de veelplegersdefinitie van een veelpleger spreekt als iemands aantal geregistreerde delicten boven een bepaalde drempelwaarde (tien) ligt, zo stel ik ook voor van een vaakpleger te spreken als iemands delictdichtheid een bepaalde drempelwaarde overschrijdt: We spreken van een vaakpleger als iemand een hoge delictdichtheid heeft, dat wil zeggen als zijn λ groter of gelijk is aan een bepaalde drempelwaarde λ0. Welke waarde een wijze keuze is voor λ0 als drempelwaarde, daarover valt te twisten. Een redelijke keuze is misschien λ0 = 11. Dan spreken we dus van een vaakpleger als die persoon minstens elf keer per jaar een misdaad geregistreerd ziet, zodat hij in ieder geval ook in de boven besproken definitie een veelpleger is. Maar uit empirisch werk blijkt dat zulke dichtheden nauwelijks voorkomen. Ik zal daarom een wat lagere grens trekken en spreken van een vaakpleger als iemands dichtheid boven een drempelwaarde λ0 = 4 ligt. Zo iemand wordt derhalve over zijn hele carrière gemiddeld vier maal per jaar opgepakt of geverbaliseerd. Starters met een intensieve delictcarrière kunnen zich zo al in een hele korte periode als vaakplegers karakteriseren. Laten we eens twee gevallen doorrekenen, bij wijze van oefening, uitgaande van het LCK-1998 geval. Laat Jansen in het LCK-bestand van 1998 voorkomen met als oudste vermelding 1 februari 1996 en totaal 11 delicten (waarvan de laatste dus zeker in 1998 valt, anders kwam hij niet in het bestand voor). De waarde van t is dan 1064 dagen, en zijn delictdichtheid λ = 11 / 1064 * 365 = 3,77. Dat is kleiner dan de drempelwaarde 4, dus Jansen is in deze definitie geen vaakpleger. Volgens de oude definitie was hij wel een veelpleger, omdat hij voor meer dan 10 delicten geregistreerd was. Als anderzijds Pietersen voor het eerst op 1 oktober 1998 wordt betrapt en daarna in november en december nog drie keer, dan is zijn delictdichtheid (ten opzichte van eind 1998) 4 / 92 * 365 = 15.9 en telt hij dus als vaakpleger. Hij is echter (nog) geen veelpleger. Ofschoon de dichtheidsdefinitie ook kan worden toegepast op personen die maar voor één misdrijf staan geregistreerd, acht ik het minder zinvol in hun geval van een dichtheid te spreken. Ik zal daarom alleen delictdichtheden berekenen voor personen waarvan tenminste twee misdrijven genoteerd zijn. 5

Verwijzend naar voetnoot 1, het zou eigenlijk de voorkeur verdienen om van een ‘vaakgepakte’ te spreken. 122


Ook zal ik afzien van het berekenen van een dichtheid als het eerst genoteerde misdrijf pas na 1 december van het referentiejaar plaatsvond, omdat we moeten vrezen dat zo’n kenmerk nog erg weinig stabiel is. Personen die maar een keer of alleen na 1 december van het referentiejaar geregistreerd staan, worden niet geklasseerd, noch als vaakpleger, noch als niet-vaakpleger. Voor hen zijn de data onvoldoende om al uitsluitsel te geven. HET VERBAND TUSSEN VAAKPLEGERS EN VEELPLEGERS

Wat is nu de relatie van het concept ‘veelpleger’ met het concept ‘vaakpleger’? Er geldt: delictdichtheid x lengte criminele carrière = aantal gepleegde delicten. Een veelpleger is iemand die een hoge waarde rechts van het is-gelijkteken heeft staan. Dat kan zo zijn, ofwel omdat hij een hoge delictdichtheid heeft (en dus een vaakpleger is) ofwel omdat hij een lange criminele carrière kent (een ‘langpleger’ of oude bekende is) of beide. Doordat het concept ‘veelpleger’ geen onderscheid tussen die beide mogelijkheden maakt, is het analytisch niet zo fijnzinnig als het concept ‘vaakpleger’. Uiteraard kent ook het concept ‘vaakpleger’ zijn eigenaardigheden. Bijvoorbeeld: iemand kan als hij jong is veel vaker per jaar delicten plegen dan als hij wat ouder wordt. Als we, zoals in de voorgestelde definitie, altijd kijken naar iemands gehele carrière tot op het huidige tijdstip, maskeren we dat in zijn delictdichtheid. Ook is het concept nogal gevoelig voor de totale lengte van de periode waarover we spreken. Als we in de tabel bij verdachte D nog één procesverbaal in jaar X-4 zouden aantreffen, zakt zijn λ van 14 naar 15 / 5 = 3 delicten per jaar. Om dit soort verschijnselen te ondervangen kan men overwegen een ‘voortschrijdend tijdsvenster’ te gebruiken en de ‘momentane delictdichtheid’ te definiëren als de dichtheid over de afgelopen drie jaar, of iets dergelijks6. Ook is het in dit verband mogelijk te corrigeren voor de tijd dat iemand gevangen zit en derhalve geen misdrijven kan plegen. Men vergelijke de eerder aangehaalde artikelen van Blumstein e.a. Het voordeel van het gebruiken van het concept ‘vaakpleger’ ten opzichte van het concept ‘veelpleger’ is dat: - personen die per tijdseenheid evenveel misdrijven geregistreerd zien ook gelijk worden geklasseerd; - terwijl ‘eens een veelpleger, altijd een veelpleger’ geldt, zulks niet opgaat voor vaakplegers; die kunnen zich door zich rustig te houden van dit etiket ontdoen; - ook mensen die zich voor het eerst en meteen vrij regelmatig aan geregistreerde misdrijven schuldig maken al snel het dan ook zeer passende etiket vaakpleger verdienen. Uiteraard blijft het ook bij de definitie van vaakplegers verstandig bij het vergelijken van aantallen misdrijven tussen vaakplegers en niet-vaakplegers zich tot het lopende jaar te beperken. In de tabel leidt vergelijking op basis van het lopende jaar van de aantallen delicten door vaakplegers tot de berekening 6

Er is hier een parallel met de in de epidemiologie gebruikelijke begrippen ‘levenslange prevalentie’ (vergelijk delictdichtheid) en ‘jaar-prevalentie’ (vergelijk momentane dichtheid). H. Elffers - Veelplegers of vaakplegers?

123

(0 + 14 + 8) / (0 + 14 + 8 + 2 + 4 + 3 + 1) = 22 / 32 = 69 %, terwijl het percentage ooit door vaakplegers gepleegde delicten gelijk is aan (18 + 14 + 8) / (18 + 14 + 8 + 19 + 16 + 9 + 1) = 40 / 85 = 47%. Merk op dat de misdrijven van verdachte B bij het vaakplegen wel een rol spelen in de berekening. Men kan er over twisten welk concept, veelpleger of vaakpleger, vanuit een oogpunt van criminaliteitsbestrijding het meest relevant is. Het blijkt te lonen om beide concepten gezamenlijk in ogenschouw te nemen, zoals in het volgende voorbeeld wordt geïllustreerd. EEN VOORBEELD

Ik zal hier een kleine illustratie geven van de verdeling van vaakplegers ten opzichte van die van veelplegers, gebruikmakend van gegevens van de Landelijke Criminaliteitskaart 1998 voor de politieregio Haaglanden7. De enige pretentie van deze exercitie is om de concepten in de praktijk te illustreren en niet om inhoudelijk iets te betogen over Haagse vaakplegers. De data betreffen alle personen van wie op 1 april 1999 een delict in 1998 was geregistreerd, van wie dan alle eerdere delicten ook genoteerd staan. Weggelaten zijn zij van wie het laatste geregistreerde delict na 31 december 1998 plaatsvond8. Het bestand bevat dan 13.865 personen, waarvan 54 procent in 1998 voor het eerst geregistreerd is Figuur: Haaglanden 1998 (n=6372)

Haaglanden 1998 (n= 6372)

20

delictdichtheid lambda (aantal antecedenten per jaar)

niet veel, vaak

veel en vaak

16

12

8

4 weinig, zelden veel, niet vaak

0 1

2

3

4 5

10

20

30 40 50

100

200

300

aantal antecedenten (logaritmische schaal) gegroepeerde puntenwolk: elk "bloemblaadje" staat voor 10 personen

7

De politieregio Haaglanden heeft deze data aan het NSCR ter beschikking gesteld voor wetenschappelijke doeleinden. 8 Dat is om technische redenen gedaan. In het door mij gebruikte bestand is dan de datum van het laatste delict in 1998 onbekend, en dat is nodig voor de berekening van de delictdichtheid. Uiteraard worden op deze wijze relatief veel veelplegers verwijderd. Zonder het weglaten van deze personen zou het bestand 11 procent veelplegers hebben bevat. 124


(‘nieuwkomers’), 37 procent met 2 tot 10 delicten geregistreerd staat (elders wel ‘meerplegers’ of ‘doorstromers’ genoemd), en 9 procent veelplegers. Voor de niet-nieuwkomers is hun delictdichtheid berekend en in de figuur uitgezet tegen het aantal delicten waarvoor ze in het bestand voorkomen. De grafiek laat zien dat er nauwelijks sprake is van een verband tussen enerzijds de vaakplegers-status (λ ≥ 4) en anderzijds de veelplegers-status (a ≥ 11). We kunnen in de figuur vier groepen onderscheiden als we zowel de veelpleeg- als de vaakpleegstatus in ogenschouw nemen. VIER GROEPEN VAAK- EN/OF VEELPLEGERS

In de vier kwadranten van de grafiek – aangegeven met stippellijnen – onderscheid ik nu: - Veruit de meeste gevallen (77 procent van de data, dat is exclusief degenen uit het bestand die voor maar één delict voorkomen) zijn noch vaakpleger, noch veelpleger (linksonder). Dat zijn de wellicht (nog?) niet zo interessante gevallen van overtreders op bescheiden schaal. - Er zijn ook heel wat veelplegers die geen vaakpleger zijn (rechtsonder, 18 procent): zij zijn alleen maar veelpleger omdat ze al zo lang bezig zijn, maar met een weinig intensieve loopbaan als crimineel. Van deze grootste groep onder de veelplegers meen ik dat ze ten onrechte als veelpleger met de connotatie draaideurcrimineel worden geassocieerd. - Dan zijn er (rechtsboven, 2 procent) de betrekkelijk weinige gevallen van de veelplegers die ook de status van vaakplegers verdienen: dat zijn de echte draaideurgevallen die veel en vaak over de schreef gaan. Een dichtheid boven de vier per jaar blijft nog altijd vrij bescheiden. De draaideur draait maar erg langzaam, althans in termen van geregistreerde delicten. - Tenslotte zijn er de vaakplegers die geen veelplegers zijn (linksboven, 3 procent). Zij hebben (nog?) een relatief bescheiden aantal misdrijven, kortom mensen die een snelle start op het misdadige pad lijken te maken. Om hun gedrag zou de politie zich intensief moeten bekommeren omdat ze – bij ongewijzigde dichtheid – in de loop der tijd vanzelf óók veelplegers en dan dus draaideurcriminelen zullen worden. In dit voorbeeld blijkt dat de grote meerderheid (18/20) der veelplegers als verhoudingsgewijs onproblematisch wordt herkend, terwijl anderzijds een groep aanstaande probleemgevallen buiten de groep veelplegers wordt geïdentificeerd. BESLUIT

Naast het bestaande begrip veelplegers werd vaakpleger voorgesteld. Vaakplegers worden niet gedefinieerd in termen van het aantal delicten als zodanig, maar in termen van de delictdichtheid, het aantal delicten per tijdseenheid. Deze aanpak sluit aan bij wat in onderzoek naar criminele carrières gebruikelijk is. Met behulp van het begrip delictdichtheid lukt het om een helderder opdeling H. Elffers - Veelplegers of vaakplegers?

125

van in de LCK geregistreerde overtreders te vinden. De veelplegers kunnen nader worden onderscheiden in een groep vaak- én veelplegers en een groep lang-maar-zelden-plegers. Terwijl de eerste groep erg problematisch is (het is de groep die men vaak met ‘draaideurcriminelen’ aangeeft) geldt dat voor de tweede groep veel minder: het zijn oude bekenden die echter niet verschrikkelijk vaak in aanraking komen met de politie. Zonder te willen beweren dat deze groep voor politie en justitie probleemloos is, veroorzaken zij zeker problemen van een ander karakter dan de draaideurcriminelen. Het is daarnaast mogelijk een groep ‘aanstaande probleemgevallen’ te identificeren, vaakplegers die nog geen veelplegers zijn, een groep die naar zich laat aanzien bezig is van kwaad tot erger te vervallen. Bij deze classificatie als vaakplegers verschuift het accent: niet alle veelplegers zijn buitengewoon problematisch en er zijn ook probleemgevallen die (nog) geen veelpleger zijn. Deze conceptuele verfijning houdt allerminst kritiek in op de nadruk bij veel politiekorpsen op het bestrijden van de probleemgevallen, noch ook op de manier waarop zij dat concreet aanpakken. De introductie van het begrip vaakplegers valt veeleer te zien als een alternatief, wat verfijnder voorstel om probleemgevallen te herkennen. LITERATUUR:

Blumstein, A. & J. Cohen (1987) ‘Characterizing Criminal Careers’, Science, 237: 985-991. Blumstein, A., J. Cohen & D.P. Farrington (1988a) ‘Criminal Career Research; Its Value for Criminology’ Criminology, 26: 1-35. Blumstein, A., J. Cohen & D.P. Farrington (1988b) ‘Longitudinal and Criminal Career Research: Further Clarifications’ Criminology, 26: 57-74. Boerman, F.A., W.A.C. van Tilburg & M. Grapendaal (2002) Landelijke criminaliteitskaart 1999: Aangifte- en verdachtenanalyse op basis van HKS-gegevens, Woerden/ Zoetermeer: ABRIO/KLPD. Grapendaal, M. & W. van Tilburg (2002) ‘Veelplegers in Nederland’, Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 214-230. Meijer, R., P. van Panhuis, S. Siero & P. Smit (2002), ‘Discussie: elf procent verdachten verantwoordelijk voor 20 of 60 procent van de criminaliteit?’ Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 282-284.

126


BEGINNERS, DOORSTROMERS EN VEELPLEGERS

CARRIÈRECRIMINALITEIT IN DE POLITIEREGIO HAAGLANDEN Peter Versteegh, Janine Janssen en Wim Bernasco

Al in de jaren zestig van de vorige eeuw stelden Sutherland en Cressey dat de werkzaamheden van wat vandaag de strafrechtsketen wordt genoemd voor een groot deel zouden moeten worden gericht op recidivisten: ‘This high rate of recidivism is extremely important, for it means that a large proportion of the crime committed can be attributed to repeaters’ (1966: 666). Criminologen in binnen- en buitenland hebben het fenomeen keer op keer vastgesteld: een relatief kleine groep delinquenten is verantwoordelijk voor een relatief groot deel van de criminaliteit (zie onder meer Wolfgang e.a., 1972, 1978; Petersilia e.a., 1978; Walters, 1990; en verder Grapendaal en Van Tilburg, 2002: 215219). In de praktijk van alledag zien politiemensen zich telkens geconfronteerd met deze ‘carrièrecriminelen’, ‘stelselmatige daders’ of ‘veelplegers’, verdachten die vaak jaren lang keer op keer worden aangehouden. De praktische implicatie van deze bevindingen is dat een aanzienlijke reductie van criminaliteit gerealiseerd kan worden door juist deze groep van het plegen van delicten te weerhouden. Niet alleen de politie maar ook andere maatschappelijke organisaties, zoals de Raad voor Kinderbescherming en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, zien zich met deze problematiek geconfronteerd. Zie in dit verband de beantwoording van kamervragen in verband met het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ (TK 2002-2003, 28 684, nr. 3: 22). In de politieregio Haaglanden1 wordt momenteel een analyse van veelplegers uitgevoerd. In dit artikel wordt verslag gedaan van de eerste resultaten. ONDERZOEKSVRAGEN

Om tot een doeltreffende aanpak van veelplegers te komen is het van belang dat (aankomende) veelplegers kunnen worden onderscheiden van verdachten die géén criminele carrière (dreigen te) ontwikkelen. In dit verband onderscheidt de politie Haaglanden op grond van het totale aantal antecedenten drie categorieën verdachten: beginners, doorstromers en veelplegers. In Sprinkhuizen e.a (1996) is de basis gelegd voor deze typologie. Veelplegers werden toen nog ‘routiniers’ genoemd. Met een beginner wordt een verdachte bedoeld die in totaal één of twee maal door de politie voor een misdrijf is aangehouden. Een doorstromer heeft inmiddels minimaal drie en maximaal tien aanhoudingen. Deze persoon lijkt af te glijden in een criminele carrière. Een veelpleger is een verdachte, die elf maal of vaker door de politie is aangehouden. De kans is aanmerkelijk dat deze delinquent er in het dagelijkse leven een criminele leefstijl op nahoudt. 1

Onder de regio Haaglanden vallen de gemeentes: Den Haag, Delft, ’s Gravenzande, Leidschendam-Voorburg, De Lier, Maasland, Monster, Naaldwijk, Pijnacker-Nootdorp, Rijswijk, Schipluiden, Wassenaar, Wateringen en Zoetermeer. P. Versteegh, J. Janssen en W. Bernasco - Beginners, doorstromers en veelplegers

127

In dit artikel proberen wij onder meer antwoord te geven op de vraag hoeveel beginners, doorstromers en veelplegers in de periode 1996-2001 door de politie in Haaglanden werden aangehouden. Vervolgens schetsen wij een beeld van de achtergronden van verdachten uit de drie groepen in 2001. Daarbij wordt onder meer ingegaan op kenmerken van verdachten zoals leeftijd, geslacht en etnische achtergrond. Daarnaast komen ook specifieke aspecten van de criminele carrière aan bod zoals de leeftijd van de verdachte ten tijde van de eerste aanhouding en het type delict(en) waarvan de delinquent verdacht wordt. Een belangrijke vraag is welke factoren ertoe bijdragen dat beginners zich tot veelplegers ontwikkelen. We proberen inzicht in deze materie te krijgen door te onderzoeken welke verdachten, tegen wie in 1996 voor het éérst een procesverbaal werd opgemaakt, sindsdien niet meer met de politie in aanraking zijn geweest. Daarnaast willen wij weten welk deel van deze ‘nieuwkomers’ uit 1996 zich vanaf dat jaar tot medio 2002 tot doorstromer of veelpleger heeft ontwikkeld. Vervolgens nemen wij de recidive van de verschillende groepen verdachten nader onder de loep. DATA

De hier gebruikte gegevens2 zijn afkomstig uit het HerKenningsdienstSysteem (HKS) van de politie Haaglanden. Het HKS is een registratiesysteem van de politie dat als hulpmiddel bij de opsporing dienst doet. In dit systeem wordt gedetailleerde informatie opgeslagen over geverbaliseerde verdachten en gepleegde misdrijven. Van verdachten wordt onder andere de geboortedatum, de woonplaats, het geslacht, de nationaliteit, geboorteplaats en het delict opgenomen. De eenheid van observatie in de hier gerapporteerde analyses is een antecedent. Een antecedent betreft in het HKS een proces-verbaal, waarin één of meer misdrijven ten laste worden gelegd. Het aantal antecedenten van een persoon is min of meer gelijk aan het aantal keren dat die persoon is aangehouden op verdenking van één of meer misdrijven3. Het HKS lijkt als een antecedentensysteem het meest geschikt om (beginnende) criminele carrières van zowel jeugdige als volwassen delinquenten in beeld te brengen. Andere basisregistratiesystemen bij de politie leveren in dit verband beduidend minder bruikbare informatie op vanwege de kortere informatieperiode (maximaal vijf jaren) maar ook vanwege de veelal matige kwaliteit van de gegevens (zie Algemene Rekenkamer, 2003b: 34). Het HKS kent ook zijn beperkingen, omdat het uitsluitend gegevens van delicten bevat als een proces-verbaal is opgemaakt. Het HKS gaat met andere woorden alleen over geregistreerde criminaliteit en wat het verdachtendeel betreft uitsluitend over opgehelderde criminaliteit4. Personen onder de twaalf jaar worden niet geregistreerd omdat bij die leeftijd de grens voor strafrechtelijke vervolging ligt. Na verloop van tijd wordt informatie van verdachten uit het 2 Het navolgende is mede gebaseerd op: ABRIO, 2000: 10-17; Boerman e.a., 2002: 4-11;

Grapendaal en Van Tilburg, 2002: 219-220). 3 De begrippen antecedenten en aanhoudingen worden derhalve in de tekst door elkaar gebruikt. 4 Vanwege de onvolledigheid zijn HALT-antecedenten uit het HKS-bestand verwijderd en niet bij de analyse betrokken. 128


HKS verwijderd. Wanneer dit gebeurt hangt af van de strafbedreiging van het delict en de eventuele recidive van de betreffende persoon. Ten gevolge van dit ‘opschonen’ kan er een vertekend beeld ontstaan van het aantal aangehouden verdachten in een bepaald jaar. In de hier gepresenteerde analyses is dit nauwelijks relevant, gezien de relatief korte periode die wij bestuderen. BEGINNERS, DOORSTROMERS EN VEELPLEGERS – OMVANG, KENMERKEN EN MISDRIJVEN

In deze paragraaf beschrijven wij eerst de omvang van de drie categorieën in de periode 1996-2001. Daarna bespreken wij in hoeverre beginners, doorstromers en veelplegers zich van elkaar onderscheiden op grond van persoonskenmerken en kenmerken van hun criminele carrières. Omvang van de categorieën In 2001 werd door de politie Haaglanden in totaal 16.083 maal een verdachte terzake van misdrijf aangehouden. Het ging daarbij om 14.256 unieke personen5, waarvan 63,2 procent (N=9.008) als beginner te boek stond, 24,4 procent als doorstromer (N=3.482) en 12,4 procent (N=1.766) als veelpleger. In 1996 werd 15.548 maal een verdachte aangehouden. In totaal ging het om 13.685 unieke personen. In 1996 was de verdeling van het aantal verdachten over de verschillende categorieën nagenoeg gelijk: ruim zestig procent was beginner (N=8.606), bijna één kwart was doorstromer (N=3.326) en circa twaalf procent was veelpleger (N=1.753). In de tussenliggende jaren bleef de relatieve omvang van de categorieën min of meer gelijk. Dat betekent niet dat de groepen steeds uit dezelfde personen bestaan. Een aantal beginners uit 1996 behoort in latere jaren tot de doorstromers en een deel ontwikkelt zich vervolgens verder tot veelpleger. Het aandeel van de categorieën blijft echter constant omdat de plaatsen van degenen die ‘doorgroeien’ door nieuwelingen worden opgevuld. Kenmerken6 In de periode 1996-2001 waren telkens de meeste veelplegers afkomstig uit de grootste gemeente van de regio. Uit tabel 1 blijkt dat in 2001 maar liefst 74,0 procent van alle aangehouden veelplegers afkomstig was uit Den Haag. Relatief weinig in Haaglanden aangehouden veelplegers waren afkomstig uit andere politieregio’s, 6,6 procent. Ook uit ander onderzoek komt naar voren dat het fenomeen veelpleger vooral in de grote steden waarneembaar is. Zo wordt in de Landelijke Criminaliteitskaart geconstateerd dat de vier grote gemeenten 30 procent méér veelplegers herbergen dan het landelijk gemiddelde (Grapendaal en Van Tilburg, 2002: 224-225). 5

Iemand kan immers een aantal keren in één jaar worden aangehouden. Zo werd in 2001 één veelpleger maar liefst 27 maal aangehouden. 6 Alle in de tekst beschreven verschillen zijn statistisch significant. P. Versteegh, J. Janssen en W. Bernasco - Beginners, doorstromers en veelplegers

129

Tabel 1: Aantal beginners, doorstromers en veelplegers per ultimo 2001 in de regio Haaglanden, naar woongemeente, geslacht, leeftijd, etnische achtergrond en leeftijd bij eerste antecedent (N=14.256). ANTECEDENTEN PER 31 DECEMBER 2001

Woongemeente Den Haag Overige (Haaglanden) Buiten Haaglanden Onbekend

1-2 beginner N %

3-10 doorstromer N %

11 of meer veelpleger N %

4.324 2.538 1.881 265

48,0 28,2 20,9 2,9

2.265 928 268 21

65,0 26,7 7,7 0,6

1.307 344 107 8

74,0 19,5 15,8 2,1

Geslacht Vrouw Man

1.737 7.271

19,3 80,7

354 3.128

10,2 89,8

113 1.653

6,4 93,6

Leeftijd per 31-12-2001 12-17 jaar 18-24 jaar 25-44 jaar 45 jaar of ouder

1.180 2.231 3.938 1.659

13,1 24,8 43,7 18,4

249 950 1.861 422

7,2 27,3 53,4 12,1

12 194 1.252 308

0,7 11,0 70,9 17,4

Leeftijd bij 1e antecedent 12-17 jaar 18-24 jaar 25-44 jaar 45 jaar of ouder

1.599 2.138 3.758 1.510

17,8 23,7 41,7 16,8

1.419 1.064 884 105

40,9 30,6 25,5 3,0

1.084 454 204 3

62,1 26,0 11,7 0,2

Etnische achtergrond 12-24 jaar (bron: GBA) Nederlands Turks Marokkaans Surinaams Antilliaans* Overige Onbekend

1.477 236 368 404 206 671 49

43,3 6,9 10,8 11,8 6,0 19,7 1,4

416 90 263 155 98 172 5

34,7 7,5 21,9 12,9 8,2 14,3 0,4

42 13 112 12 11 15 1

20,4 6,3 54,4 5,8 5,3 7,3 0,5

25 jaar + (bron: HKS) Nederlands Turks Marokkaans Surinaams Antilliaans* Overige

3.037 309 210 567 212 1.262

54,3 5,5 3,8 10,1 3,8 22,5

1.245 139 155 345 141 258

54,5 6,1 6,8 15,1 6,2 11,3

921 39 137 262 105 96

59,0 2,5 8,8 16,8 6,7 6,2

Harddrugsgebruik Ja Nee Totaal

34 8.974 9.008

0,4 99,6 63,2

143 3.339 3.482

4,1 95,9 24,4

713 1.053 1.766

40,4 59,6 12,4

* Met inbegrip van Arubanen. Bron: HKS/GBA

Dat mannen in de criminaliteit veruit in de meerderheid zijn, is algemeen bekend. In 2001 was 15,5 procent van alle verdachten van het vrouwelijke geslacht. Wanneer de drie verschillende groepen uit 2001 met elkaar worden vergeleken, valt op dat zich onder de veelplegers beduidend minder vrouwen bevinden (6,4 procent, n=113) dan onder de doorstromers (10,2 procent, n=354) en de beginners (19,3 procent, n=1.737). 130


Bij de veelplegers komen we relatief weinig (0,7 procent, n=12) minderjarigen tegen. Bij de doorstromers (7,2 procent, n=249) en de beginners (13,1 procent, n=1180) zijn dat er beduidend meer. Dat is ook logisch. Er is immers tijd nodig om een criminele loopbaan op te bouwen. Bij de doorstromers treffen we wel relatief vaak jongvolwassen (18-24-jarigen) delinquenten aan (27,3 procent, n=950). Van de veelplegers (n=194) kan elf procent tot de 18-24-jarigen worden gerekend. Circa 70 procent van de veelplegers in 2001 was tussen 25 en 45 jaar. Ook bij de doorstromers is de meerderheid van de verdachten (53,4%) tussen 25 en 45 jaar, terwijl bij de beginners bijna de helft (41,7%) tot die leeftijdscategorie behoort. De gemiddelde leeftijd van alle typen delictplegers ligt dan ook boven dertig jaar7. De politie registreert van alle aangehouden verdachten het geboorteland en de nationaliteit. Op basis hiervan kan de etnische afkomst van verdachten van met name de eerste en tweede generatie allochtonen goed worden vastgesteld8. Bij de derde generatie is dat echter niet meer het geval, omdat de betreffende personen in Nederland zijn geboren en uitsluitend over de Nederlandse nationaliteit beschikken9. Daar dit vooral aan de orde is bij jeugdige en jongvolwassen allochtonen hebben wij ten aanzien van de 12-24 jarigen bij de Gemeentelijke Basisadministraties (GBA) het geboorteland van de ouders achterhaald10. In tabel 1 wordt deze leeftijdscategorie daarom afzonderlijk weergegeven. De tabel laat zien dat de percentages beginners, doorstromers en veelplegers tussen autochtone en allochtone verdachten enigszins verschillen. Onder de minderjarigen en jongvolwassenen hebben met name Marokkaanse verdachten relatief veel antecedenten op hun naam staan. Meer dan de helft van de jonge veelplegers (54,4 procent, n=112) is van Marokkaanse afkomst. De verschillen onder verdachten van 25 jaar en ouder zijn aanmerkelijk minder groot11. Verder is onderzocht hoe het bij de verschillende typen delinquenten met het gebruik van harddrugs is gesteld. Van de veelplegers is 40,4 procent (n=890) bij de politie bekend als harddrugsgebruiker. Slechts 4,1 procent (n=143) van de doorstromers staat op die manier bij de politie geregistreerd. Gemiddeld hebben de harddrugsgebruikers 41 antecedenten. De verdachten die niet als harddrugsgebruiker geregistreerd staan, hebben gemiddeld slechts 3,8 antecedenten. Overigens is waarschijnlijk het aantal gebruikers van harddrugs 7

Gemiddelde leeftijden: alle verdachten 32,1; beginners 31,9; doorstromers 31,0 jaar en veelplegers 35,8. 8 In de Landelijke Criminaliteitskaart wordt hier uitgebreid op ingegaan. Zie Boerman e.a., 1999: 91-92. 9 Indien delinquent gedrag (mede) kan worden beschouwd als indicatie voor achterliggende sociaal-maatschappelijke problemen is hier sprake van een belangrijk registratieprobleem. Specifieke risicogroepen kunnen dan namelijk met behulp van politiegegevens nog moeilijk achterhaald worden. Ook bij het vaststellen van de resultaten van beleid en aanpak levert de huidige politieregistratie problemen op. 10 In de GBA wordt de volgende ‘ruime’ definitie gehanteerd: indien één van de ouders niet in Nederland is geboren wordt het kind – ook al is het in Nederland geboren – automatisch tot de etnische groep van de niet in Nederland geboren ouder gerekend. Als beide ouders niet in Nederland geboren zijn dan wordt het kind ingedeeld bij de etnische groep van de moeder. 11 Voor een meer diepgaande analyse van de jongerencriminaliteit in Haaglanden wordt verwezen naar Duchateau e.a. (2003). P. Versteegh, J. Janssen en W. Bernasco - Beginners, doorstromers en veelplegers

131

in de praktijk hoger dan het aantal door de politie geregistreerde gebruikers, daar de politie nogal eens problemen heeft met het herkennen van gebruikers. Het gaat daarbij vaak om cocaïnegebruikers met relatief weinig politiecontacten of om jonge mensen die pas zijn begonnen met het gebruik van harddrugs. Er wordt geschat dat de politie na aanhouding een kwart van de gebruikers niet als zodanig registreert (Burger en Struben, 2001: 78). Ook is nagegaan welke informatie politiegegevens ons geven over de aard van de criminele carrières van beginners, doorstromers en veelplegers in 2001. Maar liefst 62,1 procent van de veelplegers was minderjarig toen voor het eerst een proces-verbaal naar aanleiding van een misdrijf tegen hen werd opgemaakt, 26,0 procent was bij de eerste aanhouding jongvolwassen. Als de gehele criminele carrière van alle in 2001 aangehouden verdachten in beschouwing wordt genomen, hadden de beginners met elkaar in totaal 11.065 antecedenten. Bij de doorstromers ging het om 18.021 antecedenten. De veelplegers werden in totaal maar liefst 58.250 maal aangehouden. Dit wil zeggen dat de veelplegers (12,4 procent van de gehele groep) in totaal 66,7 procent van álle antecedenten door de jaren heen voor hun rekening namen. Het gaat dan om 89.170 misdrijven. Deze scheve verdeling kan uiteraard deels worden verklaard door de duur van de criminele carrières van de verschillende typen verdachten. Verder in dit artikel zal evenwel blijken dat relatief veel beginners het na aanhouding door de politie bij één of enkele politiecontacten laten. Zij ontwikkelen kennelijk geen criminele carrière. De genoemde verdeling laat vooral zien dat een beperkt aantal verdachten jaar in jaar uit vele malen met de politie in aanraking komt. Er wordt in dit verband dan ook wel gesproken over ‘draaideurcriminelen’. De meeste feiten waarvan de verdachten uit 2001 ooit mee in verband zijn gebracht, vallen overigens in de categorie vermogensmisdrijven. Bijna alle veelplegers (98,6 procent, n=1.742) zijn ooit verdacht van een vermogensdelict zonder geweld. Dat geldt voor driekwart van de doorstromers (n=2.627) en éénderde van de beginners (n=3.126). Ongeveer zestig procent van de veelplegers (n=1.038) is ooit verdacht van een vermogensdelict met geweld. Eenvijfde van de doorstromers (n=731) en vier procent van de beginners (n=355) is ooit van een dergelijk feit verdacht. Ruim driekwart (n=1.350) van de veelplegers werd ooit verdacht van een geweldsmisdrijf. Dat gold voor bijna de helft van de doorstromers (n=1.720) en voor ongeveer eenvijfde (n=1.762) van de beginners12. RECIDIVE VAN NIEUWKOMERS

In het voorafgaande hebben wij beginners, doorstromers en veelplegers met elkaar vergeleken. De eerste groep is door de jaren heen verreweg het grootst. Een naar verwachting klein deel van de beginners ontwikkelt zich tot 12

De landelijke criminaliteitskaart van 1999 laat zien dat met name bij ‘gewelddadige vermogensdelicten’ veelplegers met gemiddeld dertien antecedenten fors vertegenwoordigd zijn. Verder blijkt ook dat het percentage veelplegers onder de geweldsverdachten zestien procent is, terwijl dat voor dertien procent van de totale populatie verdachten geldt (Boerman e.a., 2002: 100-103). 132


veelpleger. In het navolgende onderzoeken wij welke verdachten in 1996 voor het eerst door de politie voor een of meer misdrijven een proces-verbaal kregen. De vraag is welke van deze nieuwkomers daarna, tot medio 2002, niet meer bij de politie terugkwamen en met een zekere mate van waarschijnlijkheid geen criminele leefstijl hebben ontwikkeld. Tabel 2 geeft een overzicht. Tabel 2: Gemiddeld aantal antecedenten per medio 2002 van verdachten, die in 1996 een eerste antecedent hadden. Percentages beginners, doorstromers en veelplegers, aantallen verdachten naar woongemeente, geslacht, leeftijd bij eerste antecedent, etnische achtergrond en harddrugsgebruik. ANTECEDENTEN PER MEDIO 2002

Woongemeente Den Haag Overige (Haaglanden) Buiten Haaglanden Geslacht Vrouw Man Leeftijd bij 1e antecedent 12-17 jaar 18-24 jaar 25-44 jaar 45 jaar of ouder Etnische achtergrond* Nederlands Turks Marokkaans Surinaams Antilliaans** Overige Harddrugsgebruik Ja Neen Totaal

gemiddeld

1 beginner 5.462 %

2 3-10 11+ beginner doorstromer veelpleger 897 831 75 % % %

1.87

69,7

14,4

14,4

1,5

3.387

1.50 1.40

76,7 85,8

12,6 7,6

10,4 6,0

0,4 0,6

2.135 1.743

1.30 1.77

84,4 72,7

10,1 13,0

5,3 13,1

0,2 1,3

1.547 5.718

3,04 1,70 1,40 1,21

48,9 69,8 80,5 89,3

17,4 15,6 11,2 7,5

28,7 14,0 8,0 3,1

5,0 0,5 0,3 0,1

1.089 1.528 3.287 1.361

1.53 1.96 3,32 1,60 2,00 1,56

77,6 69,9 55,4 73,9 60,9 77,3

11,8 12,2 12,3 13,1 20,5 12,5

10,2 16,2 24,0 12,8 17,7 9,3

0,5 1,7 8,4 0,2 0,9 0,9

4.437 345 383 601 215 1.284

6,98 1,61 1,67

32,1 75,5 75,2

11,3 12,4 12,3

34,0 11,3 11,4

22,6 0,9 1,0

53 7.212 7.265

N

* De etnische achtergrond is niet gecorrigeerd met behulp van GBA-informatie, omdat de politie Haaglanden in 1996 deze gegevens nog niet bij de analyses betrok. ** Met inbegrip van Arubanen. Bron: HKS

In 1996 kregen in totaal 7.265 verdachten voor het eerst een proces-verbaal naar aanleiding van een misdrijf. Een grote meerderheid, drie van de vier nieuwkomers (75,2 procent) uit 1996, blijkt daarna tot medio 2002 niet meer met de politie in aanraking te zijn geweest. Als de leeftijd in beschouwing wordt genomen is hierbij overigens sprake van grote verschillen. Ongeveer de helft (51,1 procent) van de minderjarigen recidiveerde namelijk minimaal eenmaal, bij de jongvolwassenen blijkt 30,2 procent later nogmaals door de politie te zijn aangehouden. Een overgrote meerderheid (89,3 procent) van de oudere verdachten (45+ jaar) lijkt echter na de eerste aanhouding te zijn gestopt13. In 2001 bleek 87,5 procent van alle nieuwkomers uit 1996 nog steeds als beginner te boek te staan. Bij de verdachten die in 1996 ouder waren P. Versteegh, J. Janssen en W. Bernasco - Beginners, doorstromers en veelplegers

133

dan 45 jaar is zelfs 96,8 procent nog steeds beginner. Voor zover de politie daar zicht op heeft, is hun criminele carrière op zijn minst langdurig onderbroken of (hopelijk) gestopt. Relatief veel vrouwelijke verdachten (84,4 procent) stoppen na de eerste aanhouding in 1996. Als de etnische achtergrond in beschouwing wordt genomen, blijkt ook sprake te zijn van aanmerkelijke verschillen. Relatief veel Marokkaanse (44,6 procent) en Antilliaanse (39,1 procent) verdachten recidiveren na hun eerste antecedent. Twee van de drie harddrugsgebruikers komt na de eerste aanhouding in 1996 opnieuw met de politie in aanraking, terwijl bijna 75 procent van de nietgebruikers lijkt te zijn gestopt. Tot slot zijn we nagegaan welke nieuwkomers uit 1996 zich medio 2002 uiteindelijk tot veelplegers hebben ontwikkeld. Dat blijkt bij slechts een procent van hen (n=75) het geval te zijn. Maar liefst 72 procent (n=54) van deze nieuwe veelplegers was ten tijde van de eerste aanhouding in 1996 minderjarig. Circa tien procent (n=8) bevond zich in de leeftijdscategorie 1824 jaar. Onder de nieuwe aanwas bevonden zich slechts drie vrouwen. Zestien procent (n=12) stond bij de politie als harddrugsgebruiker bekend. Bijna dertig procent (n=22) was van Nederlandse komaf en circa veertig procent (n=32) van Marokkaanse origine14. RECIDIVE NADER BEKEKEN

Een belangrijke grond voor de (strafrechtelijke) afhandeling van aangehouden verdachten is het voorkomen van recidive (zie onder andere Jörg en Kelk, 1994: 316). Tot zover is recidive door ons vooral beschreven vanuit het perspectief van criminele carrières. In het navolgende onderzoeken wij in hoeverre ‘kortetermijn recidive’ indicatief is voor recidive op de langere termijn. Daarna besteden wij aandacht aan de zogeheten recidivemaat met behulp waarvan recidive per jaar kan word bekeken en vergeleken. KORTE-TERMIJN RECIDIVE

Van alle personen die in 1996 werden aangehouden, is nagegaan in hoeverre de recidive in 1996 samenhangt met eventuele recidive vanaf 1996 tot medio 2002. De uitkomst van deze analyse is samengevat in tabel 3. De kans dat langetermijn recidive uitblijft indien er geen sprake is van korte-termijn recidive is 83 procent. De kans dat er lange-termijn recidive optreedt als er sprake is van korte-termijn recidive bedraagt daarentegen 57 procent. Tabel 3 laat ook zien dat 13 Let op: Bij de minderjarige verdachten zijn eventuele politiesepots en HALTverwijzingen niet meegeteld. Het gaat uitsluitend om jongeren, die in 1996 hun éérste proces-verbaal kregen. Bij vergelijking van minderjarige verdachten met meerderjarige verdachten dient hiermee terdege rekening te worden gehouden. 14 De verschillen in recidive, die blijkens tabel 2 tussen de categorieën verdachten blijkt te bestaan, worden zonder uitzondering bevestigd door de hier niet gerapporteerde uitkomsten van een multivariaat Poisson regressiemodel (Greene, 1997: 931-946) waarin het aantal recidivedelicten gemodelleerd wordt als functie van alle in tabel 2 vermelde verdachtenkenmerken in hun onderlinge samenhang. De verschillen tussen categorieën zijn dus op te vatten als zelfstandige effecten. De uitkomsten van het multivariate model zijn bij de auteurs te verkrijgen. 134


het gemiddelde aantal nieuwe aanhoudingen na 1996 (RG-1997) van degenen die in 1996 eenmalig werden aangehouden 0,91 bedraagt. Degenen die in 1996 meermalen werden aangehouden, kwamen na 1996 gemiddeld ruim 5 keer met de politie in aanraking. Deze kengetallen geven aan dat korte-termijn recidive een redelijk goede indicatie lijkt voor lange-termijn recidive. Tabel 3: De relatie tussen korte-termijn recidive en lange-termijn recidive. Aantallen daders naar recidive in 1996 en recidive na 1996, en gemiddeld aantal aanhoudingen na 1996 (RG-1997)*

Recidive binnen 1996

Recidive na 1996 Nee Ja

N

RG-1997*

Nee

9.414 (83%)

1.909 (17%)

13.323

0,91

Ja

1.010 (43%)

1.352 (57%)

2.362

5,17

10.424 (76%)

3.261 (24%)

13.685

1,64

* Rg-1997 = registratiegemiddelde vanaf 1996 Bron: HKS Haaglanden

DE RECIDIVEMAAT

Met de periodieke vaststelling van de jaarlijkse recidive van aangehouden verdachten kan zicht worden verkregen op de mogelijke effectiviteit van de aanpak. Nadrukkelijk gaat het dan niet uitsluitend om de prestaties van de politie, maar om het resultaat van de gezamenlijke inspanningen die werden geleverd door alle bij strafrechtketen betrokken organisaties en instanties. In dit verband is niet alleen relevant of er al dan niet gerecidiveerd wordt. Ook de mate van recidive is relevant: verminderde recidive kan immers een resultaat zijn van de gevolgde aanpak. Het is mogelijk op basis van de politiegegevens een zogeheten ‘recidivemaat’ te berekenen (Duchateau e.a., 2003: 63; zie ook: Blumstein e. a., 1986: 18-20). Het percentage recidivisten in het peiljaar wordt dan vermenigvuldigd met het gemiddeld aantal antecedenten van deze recidivisten in hetzelfde peiljaar. Ter verduidelijking: stel dat in 2001 twintig procent van de verdachten in de regio Haaglanden recidiveert en dat de recidivisten gemiddeld voor vijf antecedenten verantwoordelijk worden geacht. Dan wordt de recidivemaat als volgt berekend: 20 x 5 = 100. Door dit voor verschillende achtereenvolgende jaren te bekijken is het mogelijk inzicht te krijgen in recidive door de jaren heen. In de onderstaande tabel wordt de recidive en de recidivemaat van aangehouden verdachten van 1996 tot en met 2001 weergegeven. Tabel 4 geeft een overzicht. Tabel 4: Recidive binnen peiljaar 1996-2001 A. Recidivisten in % B. Mate van recidive C. Recidivemaat (A × B)

1996 17,3 3,13 54,2

1997 16,5 3,04 50,2

1998 16,5 3,05 50,6

1999 16,7 3,00 50,2

2000 16,0 3,02 48,3

2001 16,2 3,03 48,9

Bron: HKS Haaglanden

P. Versteegh, J. Janssen en W. Bernasco - Beginners, doorstromers en veelplegers

135

Uit de tabel blijkt dat het aandeel recidivisten in de afgelopen jaren enigszins is afgenomen. De mate van recidive daalde sedert 1996 eveneens licht. Hiermee daalde de recidivemaat in de regio Haaglanden vanaf 1996 van 54,2 naar 48,9 in 2001. Het is mogelijk dat 1996 een uitschieter was. Ook als 1997 als uitgangsjaar wordt genomen, is sprake van een dalende recidivemaat. De recidive van de verschillende groepen verdachten kan overigens fors verschillen. Tabel 5 laat zien dat in 2001 slechts 9,1 procent (onder A) van de beginners in hetzelfde jaar recidiveerde. Tegen hen werd gemiddeld 2,4 maal (onder B) proces-verbaal opgemaakt. Voor de doorstromers gold dat in 2001 in totaal 25,7 procent recidiveerde met gemiddeld 2,8 aanhoudingen. In 2001 recidiveerde echter bijna de helft (49,0 procent) van alle veelplegers. Het gemiddelde aantal antecedenten van de veelplegers was in dat jaar 4,0. De recidivematen van beginners, doorstromers en veelplegers verschilden daarmee aanzienlijk van elkaar, namelijk respectievelijk 22,1; 71,3 en 196,5. Tabel 5 toont ook dat in 2001 op basis van de recidivemaat (onder C) vooral doorstromers (71,3) en veelplegers (196,5), minderjarige nieuwkomers (85,5), Marokkaanse (98,7) en Antilliaanse (81,4) verdachten en harddrugsgebruikers (236,9) op jaarbasis vaker dan gemiddeld (48,9) met de politie in aanraking komen. Deze categorieën verdachten verdienen ter voorkoming van recidive veel (preventieve) aandacht. Tegelijkertijd laat de tabel zien dat ten opzichte van 1996 de recidivemaat van deze groepen is afgenomen, behalve als het om Antilliaanse verdachten gaat.

KANTTEKENING – DE PRESTATIEPARADOX

Als bij de ontwikkeling en evaluatie van criminaliteitsbeleid gebruik wordt gemaakt van de beschreven typologie en maten voor recidive moet rekening worden gehouden met de ‘prestatie-paradox’ (Wittebrood, 2002). Het gaat hier om het verschijnsel dat de geregistreerde criminaliteit en daarmee ook de geregistreerde recidive toeneemt wanneer de effectiviteit van de opsporing wordt vergroot. Meer aandacht voor opsporing en recherche zal zowel het aantal doorstromers als het aantal veelplegers in eerste instantie doen toenemen. De typologie is immers gebaseerd op het aantal aanhoudingen van betreffende verdachten. Hetzelfde geldt ook voor de korte-termijn recidive en de recidivemaat. Deze zullen logischerwijze omhoog gaan bij verhoging van de pakkans. Daar staat juist tegenover dat door detentie van veelplegers hun mogelijkheden voor recidiveren drastisch afnemen. Een effectief criminaliteitsbeleid zal naar verwachting echter uiteindelijk wel leiden tot een structurele afname van recidive, die kan worden herkend in de aanhouding van minder doorstromers en veelplegers en ook in een lagere recidivemaat. Voor de vaststelling van de effectiviteit van het beleid blijft het verstandig om een reeks betekenisvolle indicatoren naast elkaar te gebruiken, die elkaar onderling aanvullen (zie ook In ’t Veld e.a., 2002: 86 en Algemene Rekenkamer, 2003: 36 e.v.).

136


Tabel 5: Recidive binnen peiljaar naar type verdachte aan het begin van het peiljaar, geslacht, leeftijd per 31 december van het peiljaar, leeftijd bij eerste antecedent, etnische afkomst en harddrugsgebruik.

Type verdachte per 1/1 Beginner Doorstromer Veelpleger Geslacht Vrouw Man Leeftijd per 31/12 12-17 18-24 25-44 45+ jaar Leeftijd bij 1e antecedent 12-17 18-24 25-44 45+ jaar Etnische afkomst Nederlands Turks Surinaams Antilliaans Marokkaans Overige Harddrugsgebruik Drugsgebruiker Geen drugsgebruiker Totaal

1996 1997 C C

1998 C

1999 C

2000 C

2001 C

2001 B A

24,6 23,0 82,6 74,5 205,8 187,0

22,4 79,3 194,5

22,2 73,9 199,9

21,7 66,9 199,2

22,1 71,3 196,5

2,4 9,1 2,8 25,7 4,0 49,0

27,7 59,4

29,1 53,8

26,1 54,7

26,3 54,1

27,4 52,0

24,8 53,4

2,7 9,1 3,1 17,4

67,8 59,7 59,6 22,7

66,8 53,7 56,2 19,4

57,9 52,5 58,0 22,5

51,8 48,6 60,0 22,3

52,0 46,1 55,3 28,1

53,9 45,4 57,2 26,7

2,5 21,3 2,6 17,1 3,4 17,0 2,9 9,3

102,6 59,6 27,8 9,8

93,3 55,9 26,3 10,4

91,0 55,8 29,2 9,3

88,3 53,8 30,4 8,3

85,1 49,8 28,8 10,6

85,5 48,5 30,9 10,6

3,0 28,0 3,0 16,0 3,1 10,0 2,3 4,5

47,5 43,8 50,6 46,4 66,3 60,2 77,9 86,5 107,2 103,2 41,9 36,6

43,5 43,2 65,0 80,0 101,1 38,9

41,2 34,3 70,7 75,7 98,5 44,2

40,2 46,9 67,0 75,5 94,2 35,0

40,8 40,2 67,7 81,4 98,7 34,1

2,9 2,9 3,4 3,2 3,3 2,8

257,4 234,6 35,9 34,5 54,2 50,2

240,3 35,5 50,5

246,0 35,7 50,2

243,4 35,1 48,3

236,9 36,4 48,9

14,0 14,1 19,9 25,6 29,8 12,2

4,4 53,9 2,7 13,6 3,0 16,2

Bron: HKS Haaglanden

SLOT

Op basis van uitsluitend politiegegevens kan naar ons oordeel moeilijk een uitspraak worden gedaan welke specifieke groep delinquenten verantwoordelijk is voor de meeste criminaliteit. Tenslotte is van slechts een fractie van de totale criminaliteit de dader bij de politie bekend. In ander criminologisch onderzoek is evenwel herhaaldelijk vastgesteld dat een relatief kleine groep recidivisten verantwoordelijk is voor relatief véél criminaliteit. Politiegegevens kunnen wel heel goed een bijdrage leveren aan het herkennen van categorieën verdachten, die keer op keer met de politie in aanraking komen. Het gaat dan met name om personen, die kennelijk een criminele carrière hebben ontwikkeld: de ‘veelplegers’ of degenen die dreigen af te glijden naar een criminele loopbaan: de ‘doorstromers’. Als het voorkómen van recidive een belangrijke peiler is onder het huidige criminaliteitsbeleid, zijn in dit verband betrouwbare politiegegevens over criminele loopbanen van fundamenteel belang. Het HKS van de politie lijkt op dit moment de meest geschikte informatiebron om (beginnende) criminele carrières van zowel jeugdige als volwassen delinquenten in beeld te brengen. P. Versteegh, J. Janssen en W. Bernasco - Beginners, doorstromers en veelplegers

137

Op basis van onze onderzoeksgegevens kunnen wij het volgende profiel van de veelpleger schetsen: het gaat hoofdzakelijk om mannen. Relatief veel veelplegers zijn bij de politie bekend als harddrugsgebruikers. Doorgaans zijn het personen die al op jonge leeftijd met de politie in aanraking komen, wat overigens niet wegneemt dat jongeren onder de veelplegers zijn ondervertegenwoordigd. Een criminele loopbaan opbouwen kost nu eenmaal tijd. De gemiddelde leeftijd van de veelplegers is dan ook relatief hoog. Bijna 90 procent is 25 jaar of ouder. Onder de oudere veelplegers zijn autochtone verdachten oververtegenwoordigd, terwijl het bij de relatief kleine groep jeugdige en jongvolwassen veelplegers vaak gaat om allochtone verdachten, met name Marokkaanse jongeren. Uit onze analyse blijkt verder dat maar liefst driekwart van alle verdachten in de vijf jaar na het eerste proces-verbaal in 1996 niet opnieuw met de politie in aanraking komt. Met name oudere nieuwkomers recidiveren relatief weinig. Onder degenen die wel opnieuw worden aangehouden, zijn vooral minderjarigen oververtegenwoordigd. Ook Marokkanen, Antillianen en harddrugsgebruikers recidiveren relatief vaak. Tegelijkertijd laat onze analyse zien dat de recidive van juist deze groepen, behalve als het om de Antilliaanse verdachten gaat, sedert 1996 wel is afgenomen. Slechts een procent van de nieuwkomers in 1996 behoort medio 2002 tot de veelplegers, drie van de vier veelplegers waren in 1996 minderjarig. De bevindingen lijken te pleiten voor een tweesporenbeleid. Enerzijds dient de aandacht gericht te worden op verdachten die zich reeds tot veelpleger hebben ontwikkeld. Daarbij moeten we ons realiseren dat er wellicht verschillende groepen veelplegers bestaan (zoals harddrugsgebruikers of psychisch gestoorden) die allen een eigen aanpak behoeven. Belangrijkste vraag is: wat werkt voor wie het best? Anderzijds verdienen jeugdigen die dreigen af te glijden naar een heuse criminele carrière veel aandacht. De kans bestaat immers dat juist deze jongeren zich alsnog tot veelplegers ontwikkelen. Tegelijkertijd bestaat wellicht nog ontvankelijkheid voor preventie. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelt in dit verband: ‘Naarmate meer van deze jongeren op het rechte pad kunnen worden gebracht, zal de samenleving in de toekomst veel narigheid bespaard blijven’ (WRR, 2002: 231). Vooral het op jonge leeftijd in aanraking komen met de politie duidt op een risicofactor. Tot slot blijkt dat korte-termijn recidive, hernieuwde aanhoudingen binnen één jaar, een belangrijke indicatie vormt voor toekomstige recidive. Sutherland en Cressey hebben wat ons betreft gelijk met hun constatering dat een groot deel van de geregistreerde criminaliteit voor rekening komt van een verhoudingsgewijs kleine groep notoire recidivisten. Een reactief beleid, gericht op de aanpak van veelplegers, is zeker noodzakelijk. Een pro-actief beleid, gericht op het voorkomen dat doorstromers uiteindelijk veelplegers worden, is een investering die pas op de langere termijn vruchten af zal werpen, maar die naar ons oordeel onontbeerlijk is om te komen tot een veiliger samenleving.

138


LITERATUUR

ABRIO (2000) 170.000 verdachten (en hun kenmerken) Landelijke Verdachtenkaart 1998; eerste aanzet, Woerden: Werkgroep Landelijke criminaliteitskaart m.m.v. WODC en KLPD/DR Algemene Rekenkamer (2003a) Zicht op taakuitvoering politie, Den Haag: Sdu Uitgevers. Algemene Rekenkamer (2003b) Uitwisseling van opsporings- en terrorisme-informatie, Den Haag: Sdu Uitgevers. Blumstein, A., J. Cohen, J.A. Roth & Ch.A. Visher (ed.) (1986) Criminal careers and career criminals. Volume I, Washington D.C.: National Academy Press. Boerman, F., W. van Tilburg & M. Grapendaal (2002) Landelijke criminaliteitskaart 1999. Aangifte- en verdachtenanalyse op basis van HKS-gegevens, Zoetermeer: KLPD. Burger, I. & H. Struben (2001) Haagse Harddruggebruikers. Het bereik van politie en verslavingszorg in 1996-1998 en veranderingen ten opzichte van 1993-1995, Den Haag: GGD. Duchateau, I., H. Ferwerda & P. Versteegh (2003) Jongerencriminaliteit in de regio Haaglanden III. Een analyse (2000-2001) van de omvang, aard en achtergronden, Den Haag: Advies- en Onderzoeksgroep Beke/Politie Haaglanden (Analyse en Research). Grapendaal, M. & W. van Tilburg (2002) ‘Veelplegers in Nederland’, in: Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 214-230. Greene, W.H. (1997) Econometric Analysis, Upper Saddle River, New Jersey: PrenticeHall. Jörg, N. & C. Kelk (1994) Strafrecht met mate, Arnhem: Gouda Quint. Petersilia, J., P.W. Greenwood & M. Lavin (1978) Criminal careers of habitual felons, Washington D.C.: U.S. Government Printing Office. Sutherland, E.H. & D.R. Cressey (1966) Principles of criminology, Philadelphia: J.B. Lippincott Company. Sprinkhuizen, F.J.P. & C.H.M. van Oosterwijk (1996) Jeugdige delictplegers in de regio Haaglanden. Profiel-analyse, Den Haag: Politie Haaglanden (Analyse & Research). Veld, R.J. in ‘t, F.A. Beemer, W. de Haan, L. Mertens, E. Romein & M.A.R van Roost (2002) Vooruitgang of regendans? Evaluatie Beleids- en Beheerscyclus Politie, Bestad i.s.m. Berenschot Procesmanagement. Walters, G.D. (1990) The criminal lifestyle, Newbury Park: Sage Publications. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2002) De toekomst van de nationale rechtsstaat, Den Haag: Sdu uitgevers. Wittebrood, K. (2002) ‘De prestatieparadox van politie en justitie’, in: Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) Averechtse effecten, Den Haag: SCP: 63-67. Wolfgang, M.E., R.M. Figlio & T. Selin (1972) Delinquency in a birth cohort, Chicago: University of Chicago Press. Wolfgang, M.E., T.P. Thornberry & R.M. Figlio (1987) From boy to man, from delinquency to crime, Chicago: University of Chicago Press.

P. Versteegh, J. Janssen en W. Bernasco - Beginners, doorstromers en veelplegers

139

DE MISDAAD VAN DE STRAAT

OP ZOEK NAAR ACHTERGRONDEN VAN VEELPLEGERS Menno Jacobs en Ad Essers

‘Onder invloed van rohypnol, methadon en alcohol steelt een man een bromfiets. Hij rijdt tegen een geparkeerde auto aan waarbij hij gewond raakt aan zijn hoofd. Even later krijgt hij hulp van de politie. Hij verklaart de bromfiets van een vriend te hebben geleend. [...] Bij zijn tweede verhoor vertelt hij de ware toedracht: hij had de bromfiets gestolen ‘om er een eindje op te rijden’. De man is 26 jaar oud, leidt een zwervend bestaan en is in totaal dertig maal met justitie in aanraking geweest.’ Bovenstaande tekst is afkomstig uit een gevalsbeschrijving van een veelpleger. Het is de treurige werkelijkheid van een man die zijn 31ste justitiecontact opdoet. Stelen lijkt de gewoonste zaak van de wereld, je steelt een brommer om er een eindje op te rijden. Of om hem te verkopen natuurlijk, als je geld nodig hebt voor de ‘dagelijkse dosis’. In veel studies naar het fenomeen veelpleger komt de belangrijke rol van drugs- of alcoholverslaving naar voren. Engelhard e.a. (2001) bijvoorbeeld schatten een ondergrens van 58 procent verslaafden bij de top-5 procent van de stelselmatige daders. Vooral harddrugsgebruik wordt vaak in verband gebracht met crimineel gedrag. Een gangbare verklaring voor de samenhang is dat de zucht naar drugs, de verslaving eraan en de noodzakelijke bekostiging daarvan tot criminaliteit leidt. De hoge marktprijzen van de drugs verklaren waarom veel van de drugsverslaafden zoveel criminaliteit moeten plegen. Deze verklaring wordt ook wel de inevitability hypothesis genoemd (Goldman, 1981). Uit onderzoek van Grapendaal, Leuw en Nelen blijkt echter dat het verband tussen drugsverslaving en het op routineuze of stelselmatige wijze begaan van misdaad bepaald niet eenduidig is (Grapendaal e.a., 1991; Nelen e.a., 1991). Veel veelplegers kenden al een rijk crimineel verleden voordat zij met drugs in aanraking kwamen. Ook blijkt men de tering naar de nering te kunnen zetten: als er minder geld is, wordt er minder gebruikt. Uiteraard wordt er misdaad gepleegd om te kunnen gebruiken, maar ook wordt er gebruikt om misdaad te kunnen plegen. Onder invloed bereiken sommigen gemakkelijker de gewenste arousal en durven ze meer (Cromwell e.a., 1991). Drugsgebruik en criminaliteit worden wel gezien als ‘levensstijlen’ die onafhankelijk van elkaar kunnen bestaan, maar elkaar ook kunnen beïnvloeden en versterken (Walters, 1994). Veel onderzoek naar veelplegers richt zich op de omvang van de populatie en het aandeel dat zij hebben in de totale geregistreerde criminaliteit (zie bijvoorbeeld Engelhard e.a., 2001; Grapendaal en Van Tilburg, 2002; Wartna en Tollenaar, 2003). De rol die harddrugsgebruik daarin speelt, is zoals gezegd veelvuldig belicht. Over stelselmatige misdaad zonder deze direct aanwijsbare oorzaak is veel minder bekend. In dit artikel willen wij meer zicht krijgen op de groep stelselmatige daders als geheel. Dat wil zeggen dat wij ons niet alleen richten op de bekende categorie, de drugsgebruikers, maar ook op zoek gaan naar andere, meer specifieke kenmerken van de veelplegers. 140


ONDERZOEKSVRAAG

Centraal staat de vraag welke factoren, naast drugsgebruik, samenhangen met het stelselmatig plegen van criminaliteit. Op exploratieve wijze wordt gezocht naar de achterliggende problematiek en daarmee samenhangende kenmerken van daders en hun delicten. Het onderzoek concentreert zich op overeenkomsten en verschillen tussen veelplegers die geen drugs gebruiken en veelplegers die dat wel doen. Er wordt onder meer ingegaan op het type delict, het justitiële verleden, de sociaal-economische en -demografische achtergrond, maar ook op redenen en motieven die ten grondslag kunnen liggen aan het veelplegen. Als we uitgaan van de inevitability hypothesis is het motief voor de drugsgebruiker om tot misdaad over te gaan betrekkelijk snel gevonden. Er moet geld komen om de drugs te kunnen kopen die de onthoudingsverschijns elen moeten bestrijden. Hij zal daarom vooral op de korte termijn handelen en veel relatief kleine diefstallen plegen. De veelpleger die geen drugs gebruikt moet andere motieven worden toegedacht, waardoor hij tot zijn criminele daden overgaat. Een aanknopingspunt kan worden gevonden in de rationelekeuzebenadering waarin wordt gesteld dat de crimineel planmatig te werk gaat om met zo min mogelijk kosten (inspanning, risico) hoge baten (geld, status) te verwerven (Cornish en Clarke, 1986). Een ‘professionele’ roofovervaller wordt door sommigen als voorbeeld van een rationeel handelende crimineel genoemd (Kroese en Staring, 1993; Kruize, 2002). Tegenover dit rationele, noem het calculerende gedragsmodel plaatsen Gottfredson en Hirschi een meer impulsief en driftmatig georiënteerd model waarin zij het begrip self-control (zelfcontrole) centraal stellen (Gottfredson en Hirschi, 1990; Van de Bunt en Beijers, 1993). Onder zelfcontrole wordt verstaan de mate waarin men in staat is impulsen te beheersen en niet toe te geven aan behoeftebevrediging op de korte termijn. Mensen met een lage zelfcontrole worden onder andere gekenmerkt door impulsiviteit, een gebrek aan doorzettingsvermogen, egocentrisme en een geringe frustratietolerantie. Een geringe mate van zelfcontrole zou zich niet alleen uiten in crimineel gedrag maar ook in ander riskant of ‘onverstandig’ gedrag, zoals drugs- en drankgebruik, gokken en roekeloos autorijden. Moeite met het uitstellen van korte termijnbaten ten behoeve van investeringen op de lange termijn zou daarnaast leiden tot problemen met het aangaan en behouden van sociale en maatschappelijke bindingen, zoals school of werk en partner of vrienden. Financiële problemen en veel los-vaste contacten kunnen daarvan weer het gevolg zijn (Gottfredson en Hirschi, 1990; Rutenfrans en Terlouw, 1996; Cohen en Vila, 1996; zie ook Weerman, 1998). De theorie lijkt goed van toepassing te zijn op de veelplegers, waarin in ieder geval drugs- en drankmisbruik immers geregeld voorkomen. In het hiernavolgende zullen we een en ander op exploratieve wijze nader onderzoeken. METHODE

De veelplegers zullen worden onderzocht met behulp van de Strafrechtmonitor (SRM). De SRM is een afspiegeling van de strafrechtspleging zoals die zich M. Jacobs en A. Essers - De misdaad van de straat

141

in een bepaald jaar in Nederland heeft voorgedaan, op basis van strafdossiers. Momenteel zijn zaken beschikbaar die in de jaren 1993 en 19951 in eerste aanleg zijn afgedaan. Uit een gestratificeerde a-selecte steekproef van strafzaken2 worden de kenmerken ervan zowel kwantitatief als kwalitatief (in de vorm van een casusbeschrijving) vastgelegd. Op die manier wordt een getrouwe weergave van de zaak gegeven. Met het databestand kan onderzoek worden gedaan naar het feitencomplex, de persoon van de verdachte, de afdoening, de strafprocessuele gang van zaken en eventuele slachtoffers. Uiteraard is de kwaliteit van de gegevens afhankelijk van de kwaliteit van de stukken in het strafdossier, zoals het proces-verbaal van de politie, eventuele rapportages door psychologen en/of psychiaters en verslagen van verhoren door de rechter(-commissaris). Dit betekent dat van sommige daders of verdachten en hun delicten meer bekend is dan van andere. In onderstaande analyse worden zoveel mogelijk alom beschikbare kenmerken van de veelplegers bekeken op basis van hun strafdossier zoals dat in 1995 door het openbaar ministerie of door de rechtbank is behandeld. Een veelpleger bestaat uiteraard alleen voor zover hij als zodanig wordt gedefinieerd en benoemd. In het algemeen vindt de benoeming tot veelpleger plaats op arbitraire gronden. Zo wordt in de Landelijke Criminaliteitskaart iemand een veelpleger genoemd als hij meer dan tien antecedenten op zijn naam heeft staan (Grapendaal en Van Tilburg, 2002). Dat wil zeggen dat de politie elf keer of vaker tegen deze persoon proces-verbaal heeft opgemaakt. Er wordt ook onderzoek gedaan naar aard en aantal justitiële contacten van delinquenten op basis van de justitiële documentatie. Zo heeft Wartna de WODC-Recidivemonitor ontwikkeld op basis van de Onderzoek- en Beleidsdatabase voor de Justitiële Documentatie (OBJD) (Wartna, 2002). Hij bestudeert groepen van personen die de meeste contacten op hun naam hebben staan: de top-1 procent, de top-5 procent en de top-10 procent, en komt van daaruit tot een andere definitie voor het fenomeen veelplegen (Wartna en Tollenaar, 2003). Ook de onderhavige studie richt zich, bij de definitie van een veelpleger, op aantallen justitiële contacten. Omdat gebruik wordt gemaakt van een steekproef van de strafrechtspleging in Nederland, kan niet worden gewerkt met percentages meest actieve delinquenten, zoals in de Recidivemonitor. Daarom is ervoor gekozen eenzelfde arbitrair criterium te nemen als in de Landelijke Criminaliteitskaart. Iemand wordt als veelpleger bestempeld als hij meer dan tien justitiële contacten heeft gehad. Vrijspraken zijn daarbij niet als justitieel contact meegeteld. 1 Een derde ronde van zaken die in eerste aanleg zijn afgedaan in 1999 wordt binnenkort

aan het bestand toegevoegd. 2 De SRM heeft betrekking op het Wetboek van Strafrecht, inclusief de Opiumwet. Als uitgangszaak zijn uitgesloten de Wegenverkeerswet, de Wet op de Economische Delicten, de Wet Wapens en Munitie, en het zogenoemde bijzondere strafrecht, waaronder het Militair Strafrecht. De steekproef is getrokken op basis van de CBSregistratie van de bij het OM ingeschreven zaken. De uitsluitingen betreffen acht procent van de aldus geregistreerde criminaliteit. De gepresenteerde cijfers zijn herwogen naar het CBS-populatiebestand waarbij de genoemde uitsluitingen buiten beschouwing zijn gelaten. Binnen een delictcategorie zijn deze cijfers representatief, over delictcategorieën heen kan een (geringe) vertekening ontstaan. 142


ALGEMENE PROFIELSCHETS VAN DE VEELPLEGERS

Bij de zaken in de Strafrechtmonitor uit 1995 blijkt het in 15,3 procent van de gevallen om een veelpleger te gaan. Drugsgebruik is eerder regel dan uitzondering: 47,6 procent van de veelplegers is een serieuze harddrugsgebruiker. Dat wil zeggen dat er dagelijks of vrijwel dagelijks heroïne en/of cocaïne wordt gebruikt. Slechts in enkele gevallen worden exclusief andere middelen gebruikt, zoals amfetamine of XTC. Van ongeveer een derde is alleen bekend dat zij ‘harddrugs’ gebruiken, ongeveer een derde gebruikt cocaïne én heroïne, een kwart gebruikt alleen heroïne en de rest (zo’n zes procent) gebruikt alleen cocaïne. In het vervolg wordt met ‘drugsgebruiker’ een harddrugsgebruiker bedoeld. Om tot een grove indeling van veelplegers te komen, vergelijken we drugsgebruikende veelplegers op een aantal algemene kenmerken met nietdrugsgebruikende veelplegers. Veelplegers leggen zich hoofdzakelijk toe op vermogenscriminaliteit. Bijna driekwart (73,6 procent) van de bij justitie aangemelde zaken van drugsgebruikende veelplegers betreft diefstal. Bij de overige groep veelplegers ligt dit percentage beduidend lager, 54,5 procent. Kijken we naar de verschillende delictsoorten binnen dit type misdrijf dan dienen zich meer opvallende verschillen aan tussen de drugsgebruikende en de overige veelplegers. In tabel 1 is te zien dat de drugsgebruikende veelpleger zich hoofdzakelijk beperkt tot diefstal door middel van braak en eenvoudige diefstal. Overige veelplegers breken minder vaak in, gebruiken minder vaak geweld en hebben een heel scala aan typen vermogenscriminaliteit. Bedrog en heling bijvoorbeeld behoren niet zelden tot hun repertoire. Tabel 1: Delictsoorten binnen hoofdcategorie vermogensdelict, in procenten

Diefstal met geweld Afpersing Eenvoudige diefstal Diefstal dmv braak Overig gekwalificeerde diefstal Verduistering Bedrog Heling Totaal

Drugsgebruikende veelplegers N=47

Niet-drugsgebruikende veelplegers N=42

Gehele SRMsteekproef

17,0 0,0 27,7 48,9 6,4 0,0 0,0 0,0 100

2,4 2,4 19,0 23,8 19,0 0,0 19,0 14,3 100

7,5 1,6 27,1 25,7 25,3 1,2 3,0 8,5 100

N=494 a

a De cijfers zijn gebaseerd op de herwogen aantallen uit de gestratificeerde SRM-steekproef,

exclusief valsheid in geschrifte. De categorieën zijn gelijk aan de CBS-registratie: delict met de zwaarste strafbedreiging.

In tabel 2 zien we dat drugsgebruikers hun diefstallen vaak onder invloed plegen en ook dat zij vaker gewelddadig zijn. Mogelijk gaan zij juist vanwege het onder invloed zijn gemakkelijker over tot het gebruik van geweld bij de diefstal (cf. Nelen e.a., 1991; De Haan en Vos, 1993). Verder zien we dat M. Jacobs en A. Essers - De misdaad van de straat

143

drugsgebruikers per vermogensdelict veel meer schade veroorzaken, terwijl hun buit geringer is dan bij de niet-drugsgebruikers. Ten slotte valt op dat veelplegers (drugsgebruikers of niet) relatief vaak alleen opereren. Tabel 2: Delictkenmerken binnen hoofdcategorie vermogensdelict per dadergroep Drugsgebruikende veelpleger Nmax=234 Geweldgebruik, dreigen of feitelijk (percentage) In vereniging gepleegd (percentage) Onder invloed gepleegd van drugs en/of alcohola (percentage) Vervangingswaarde van de buit in euro’s (gemiddelde) Schade in euro’s (gemiddelde) a b

Niet-drugs gebruikende veelpleger Nmax=140

Gehele SRMsteekproef Nmax=1360 b

6,0 32,4

2,1 35,5

4,6 55,8

42,0

7,7

15,4

808 189

1.099 53

915 89

Bij 15 procent van de delicten is onbekend of het onder invloed is gepleegd of niet. Herwogen aantallen

In tabel 3 zijn enkele sociaal-economische en -demografische kenmerken van de veelplegers weergegeven. Het blijkt vrijwel uitsluitend om mannen te gaan. De veelplegers zijn gemiddeld zo’n 30dertig jaar oud. De werkloosheid is binnen beide groepen hoog, maar drugsgebruikers scoren extreem hoog. Drugsgebruikers ontberen relatief vaak een vaste woon- of verblijfplaats en wonen maar zelden samen met een partner of gezin. Ongeveer de helft heeft een niet-Nederlandse etnische afkomst. Veelplegers die geen drugs gebruiken zijn vaker van Nederlandse komaf en hebben opmerkelijk vaak wel een partner of een gezin. Tabel 3: Enkele sociaal-economische en -demografische kenmerken

Sekse (percentage mannelijk) Leeftijd ten tijde van het laatst gepleegde delict dat in ‘95 is afgedaan (gemiddelde) Werkloos (percentage) Geen vaste woon- of verblijfplaats (percentage) Met partner of gezin (percentage) Zelfstandig (percentage) Niet-Nederlandse etnische achtergrond (percentage) a

Drugsgebruikende veelpleger Nmax=69


Gehele SRMsteekproef Nmax=946 a

92,8

97,4

82,9

30,1 87,7

31,3 67,3

29,1 41,9

33,3 18,5 18,5

14,0 34,9 23,3

11,8 26,4 18,4

49,5

34,2

40,6

Herwogen aantallen

Uit tabel 4 blijkt dat veelplegers gemiddeld 34 justitiële contacten op hun naam hebben staan, opgebouwd in gemiddeld 14 jaar. Zij komen gemiddeld 2,7 maal per jaar met justitie in aanraking. Drugsgebruikende veelplegers hebben gemiddeld meer, en soms zelfs veel meer justitiële contacten op hun naam staan dan de overige veelplegers. Verder hebben drugsgebruikende veelplegers 144


zeer vaak een justitiële documentatie met overwegend vermogenscriminaliteit, terwijl de niet-drugsgebruikende veelplegers relatief vaak voor een keur aan delictsoorten met justitie in aanraking zijn gekomen. Ten slotte blijkt dat veel ex-gedetineerde drugsgebruikende veelplegers er in vergelijking met de overige veelplegers een relatief lange gevangenisstraf op hebben zitten. Alle in de Strafrechtmonitor opgenomen drugsgebruikende veelplegers hebben ooit een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf opgelegd gekregen, terwijl zestien procent van de niet-drugsgebruikende veelplegers daaraan ontkomen is. Deze zestien procent heeft wel gemiddeld veertien justitiële contacten gehad. Het is van belang zich daarbij te realiseren dat veelplegers die geen drugs gebruiken minder frequent met justitie in aanraking komen en dat in hun geval minder vaak zaken door het openbaar ministerie ter zitting of ter berechting worden gevoegd. Nadere analyse van de ernst van de feiten, gemeten in gemiddelde strafbedreiging voor het ernstigste gepleegde feit, toont geen significant verschil tussen drugsgebruikers en niet-drugsgebruikers. Tabel 4: Justitiële achtergrond Drugsgebruikende veelpleger Nmax=69 Leeftijd eerste contact (gemiddelde) Pleegjaren (gemiddelde) Aantal contacten (gemiddelde, standaard deviatie) Frequentie van contacten per jaar (gemiddelde) JD-patroon: 50 procent of meer diefstal (percentage) JD-patroon: gevarieerd (percentage) Duur in maanden van de langste onvoorwaardelijke vrijheidsstraf in het verleden (mediaan) Aantal voegingen (ter zitting en ter berechting) in de zaak (gemiddelde) a


Totaal Veelplegers Nmax=143 a

17,1 14,0 45,1 (30,5)

18,5 13,5 24,0 (16,3)

17,8 13,8 34,1 (26,3)

3,3

2,3

2,7

83,1 15,4

69,3 25,3

75,7 20,7

12,0

3,8

6,0

1,3

0,3

0,9

Herwogen aantallen

Uit een vergelijking van de profielen van de veelplegers ontstaat het volgende beeld. De drugsgebruikende veelpleger is een prototype inbreker, kraker en winkeldief; hij pleegt betrekkelijk weinig andere misdaad. Hij veroorzaakt per delict relatief veel schade, zijn buit is relatief gering. Hij gaat er het meest van allemaal alleen op uit en pleegt zijn daden vaak onder invloed. Hij is bijna altijd werkloos en leeft niet zelden zonder vaste woon- of verblijfplaats. Hij pleegt erg veel misdaden, wordt vaak gepakt en heeft een goede kans al een of meerdere keren voor langere tijd gedetineerd te zijn geweest. Ongeveer de helft van deze groep is van allochtone etnische afkomst. Volgens de inevitability hypothesis is dit criminaliteitspatroon het resultaat van een levenswijze die wordt gedomineerd door het bekostigen van de dagelijks benodigde drugs. Bekijken we het profiel in het licht van de zelfcontroletheorie dan zien we het drugsgebruik, de hoge werkloosheid en het geringe voorkomen van het M. Jacobs en A. Essers - De misdaad van de straat

145

hebben van een partner of gezin als indicatoren voor een geringe mate van zelfcontrole. De veelpleger die geen drugs gebruikt, heeft een ander profiel. Hij pleegt allerlei vormen van vermogenscriminaliteit en veroorzaakt, waarschijnlijk mede daardoor, gemiddeld minder schade per vermogensdelict. Maar hij pleegt ook, meer dan de drugsgebruiker, andere vormen van misdaad. Aangezien er geen sprake is van een duidelijk motief, zoals een drugsverslaving, zullen er andere redenen moeten zijn voor zijn stelselmatige criminele gedrag, dan wel zal er eenvoudig gezegd niet veel zijn wat hem verhindert zich crimineel te gedragen. Een lage zelfcontrole als mogelijke verklaring wordt in zoverre ondersteund, dat in ieder geval de maatschappelijke binding (het hebben van werk) ook bij deze niet-drugsgebruikende veelplegers gering is. Sociale bindingen daarentegen zijn niet ondervertegenwoordigd. De vraag rijst of er bij de veelplegers naast het plegen van criminaliteit andere vormen van ‘onverstandig’ gedrag zijn te vinden, die de hypothese van een lage zelfcontrole verder zouden kunnen onderbouwen. NADERE ANALYSE VAN DE ACHTERLIGGENDE PROBLEMATIEK

Het kwalitatieve materiaal in de Strafrechtmonitor biedt goede aanknopingspunten om dieper op de achtergronden van de veelplegers in te gaan. De casuïstiek binnen de onderscheiden groepen veelplegers toont een gevarieerd beeld. Allereerst wijden we een nadere beschouwing aan de drugsgebruikende veelplegers, daarna bekijken we de overige veelplegers. Drugsgebruikende veelplegers Bij het nader bestuderen van de delicten die drugsgebruikende veelplegers begaan, valt het grote gemak op waarmee velen ertoe besluiten. De drempel om tot stelen over te gaan, blijkt bijzonder laag; er is duidelijk sprake van een hoge mate van opportunistisch handelen: ‘De dader, een 35-jarige Nederlandse man, is bij vrienden op bezoek. Ze willen naar Amsterdam, maar hebben geen geld voor een treinkaartje. Ze besluiten een auto te stelen. Eén van hen heeft een schroevendraaier bij zich. […] Twee maanden later is de dader weer op bezoek bij kennissen. Hij wil naar huis, maar heeft geen geld om een treinkaartje te kopen en besluit wederom een auto te stelen.’ De man is 84 keer met justitie in aanraking gekomen, voornamelijk wegens diefstal. Hij is sinds zijn achttiende verslaafd aan cocaïne en sinds zijn 27ste ook aan heroïne. Een andere dader zegt al vanaf zijn elfde verslaafd te zijn en te leven van auto-inbraken. Hij rooft in serie auto’s leeg en verkoopt de (vaak geringe) buit. Hij is 45 keer met justitie in aanraking gekomen, voordat hij in deze zaak op heterdaad wordt aangehouden: ‘De 20-jarige dader breekt ‘s nachts vier auto’s open met behulp van een schroevendraaier. […] Uit de eerste auto heeft de dader buitenlandse valuta 146


meegenomen, uit de tweede auto twee tankdopsleutels, uit de derde auto een handdoek en uit de vierde auto een barbecue, een verrekijker en een autoradio.’ We vinden onder drugsgebruikers veel winkeldiefstallen, insluipingen, inbraken en tasjesroven. De meeste van deze diefstallen worden min of meer impulsief gepleegd. Veel verder dan het meenemen van een schroevendraaier reikt de voorbereiding meestal niet. Vervolgens laat men zich leiden door onverlichte huizen, openstaande raampjes, zichtbare buit en dergelijke. Enige vorm van planmatig handelen vinden we bij de winkeldiefstallen, waarbij soms trucs worden bedacht om de beveiliging te omzeilen. Veel drugsgebruikende veelplegers zeggen zelf dat ze hun leefwijze structureel willen veranderen. Zo zegt een kwart serieus te willen afkicken en menigeen heeft daartoe soms al meerdere pogingen ondernomen. Ruim een kwart ook erkent de problematiek. Men geeft eenvoudig toe dat men steelt om in het drugsgebruik te kunnen voorzien: ‘Een 31-jarige Marokkaanse drugsverslaafde heeft in totaal 61 vermogensdelicten in zijn strafzaak gepleegd met een totale buit van ruim 47.000 gulden (vervangingswaarde). […] Bij de rechter-commissaris en de rechter bekent hij alle delicten. De oorzaak van het plegen van de delicten is volgens hem zijn drugsverslaving.’ Erkenning van de problemen is uiteraard een belangrijke stap naar de oplossing ervan, vooral als men wat dat betreft van goede wil is (Baas, 1998). Van de weinigen (circa een op de zes) die enige sociale- of maatschappelijke bindingen hebben (een gezin, partner of werk) wil bijna iedereen van de drugs af. Nogal wat drugsgebruikers, zo’n 30 procent, wonen ongeacht hun leeftijd officieel nog bij hun ouders of moeder. Het is indicatief voor hun onvermogen om op eigen kracht aan het maatschappelijk leven deel te nemen. Dit onvermogen kan ook voortkomen uit psychische problematiek. Duidelijke aanwijzingen daarvoor zijn er in vijf procent van de gevallen (evenveel als bij de overige veelplegers). De casuïstiek van de drugsgebruikende veelpleger ondersteunt het beeld dat op basis van de kwantitatieve gegevens naar voren kwam. Een belangrijk nieuw kenmerk is het zelfinzicht en de wens tot verandering die sommigen wel en anderen niet kenbaar maken. Op basis van dat onderscheid zijn prototypen te identificeren van gevallen die een redelijke kans maken weer op het rechte pad gezet te kunnen worden. Evenzo vinden we gevallen waarbij die kans veel kleiner moet worden geacht. Zo is er het prototype junk, dat vooral gezien zijn onderkenning van het probleem en zijn bereidheid tot verandering baat zou kunnen hebben met een intensief afkicken hulpprogramma zoals de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (Swierstra, 1999; De Vries, 1999): ‘Dader is een 37-jarige Nederlandse man. Hij is ongehuwd en woont samen met zijn moeder en twee jongere broers in een huurwoning. Hij heeft een LTS-opleiding genoten en is van beroep metaalbewerker. Hij krijgt een bijstandsuitkering. Hij gebruikt ongeveer vijftien jaar harddrugs, M. Jacobs en A. Essers - De misdaad van de straat

147

voornamelijk heroïne en cocaïne. Hij breekt in om in zijn levensonderhoud en zijn verslaving te kunnen voorzien. Ter zitting verklaart de man dat hij wil afkicken en gaan werken. Hij is ongeveer 23 jaar geleden voor het eerst in contact gekomen met justitie. Sindsdien heeft hij 51 contacten gehad, voornamelijk wegens gekwalificeerde diefstallen, maar ook wegens poging tot verkrachting, mishandeling en vernieling. Hij is ongeveer anderhalve maand geleden vrijgekomen uit een detentie van negen maanden wegens inbraken in diverse woningen. Hij bekent zowel bij de politie als ter zitting alle tenlastegelegde en ad informandum gevoegde feiten.’ Daarnaast vinden we het prototype ‘hopeloos geval’. De verscheidenheid aan delicten is groot, er wordt geen verband gelegd tussen de delicten en het drugsgebruik, noch wordt de wens tot afkicken geuit: ‘Dader is een 36-jarige Surinaamse man, ongehuwd. Hij heeft een vriendin met een kind. Hij is werkloos en heeft een uitkering. Hij komt ook aan geld door te hosselen voor dealers. Hij is 21 jaar terug heroïne en cocaïne gaan gebruiken. Hij heeft anderhalf jaar op school gezeten en is daarna aan het werk gegaan. Hij heeft verschillende lasdiploma’s behaald. Hij woont officieel bij zijn moeder maar hij zwerft ook op straat. Hij gebruikt ten tijde van de feiten anderhalf tot twee gram heroïne en cocaïne per dag. Hij heeft veertien justitiële contacten. Het eerste contact betreft een diefstal, hij is dan zestien jaar. De overige betreffen (gekwalificeerde) diefstal, diefstal met geweld en bedreiging met geweld, afpersing, verkrachting, handelen in harddrugs en wederspannigheid. De zwaarste afdoening is een jaar gevangenisstraf en TBR. Deze maatregel is acht maal verlengd, telkens met een jaar. De dader ontkent de beide straatroven te hebben gepleegd, hij bekent dat hij de auto heeft willen stelen.’ Niet-drugsgebruikende veelplegers Het onderscheid tussen drugsgebruikende veelplegers en niet-drugsgebruikende veelplegers is gebaseerd op concrete aanwijzingen in het dossier dat er ‘dagelijks’ of ‘vrijwel dagelijks’ harddrugs worden gebruikt. Bij nadere studie blijkt echter dat een aantal van de vermeend drugsvrije veelplegers vroeger wél met drugs in aanraking is geweest. Soms ook wordt het drugsgebruik tegenover politie en justitie door de verdachte verzwegen of ontkend, terwijl verklaringen van anderen in het dossier of veelvuldige overtredingen van de Opiumwet duidelijk in andere richting wijzen. Bij ongeveer een kwart van de als nietdrugsgebruikende veelplegers gekwalificeerde groep werd een aanwijzing voor (vroeger) drugsgebruik gevonden. Dit betekent dat uiteindelijk zes van de tien veelplegers op een of andere manier met harddrugs te maken hebben (gehad). Waar er bijdrugsgebruikers vooral een lage drempel bestaat ten aanzien van het plegen van vermogensdelicten, vinden we die bij de overige veelplegers ook ten aanzien van agressieve delicten. Alcohol speelt daarbij vaak een belangrijke rol. In circa een kwart van de gevallen bij de veelplegers die geen drugs gebruiken, is sprake van chronisch alcoholmisbruik of is het delict in de uitgangszaak alcoholgerelateerd. Ongeveer de helft hiervan, ofwel een op de 148


acht à negen mannen uit de groep veelplegers die geen drugs gebruikt, heeft een ernstig alcoholprobleem. Een voorbeeld is een man die circa dertig glazen bier op heeft en midden in de nacht met zijn vriendin en twee vrienden op zoek is naar een café dat nog open is: ‘Onderweg komen ze langs een pand waar een feestje bezig is. Als ze naar binnen lopen, verzoekt een man hen weg te gaan omdat het een privéfeestje is. De dader gebiedt hem mee naar buiten te komen. De vriendin zegt hierop iets als ‘kinderachtig hoor’ tegen haar vriend. Hierop wordt hij zeer boos, slaat haar verschillende malen en wanneer zij op de grond valt schopt hij haar in haar buik.’ De man is twintig keer met justitie in aanraking geweest voor mishandeling, openlijke geweldpleging, vernieling, diefstal en poging tot doodslag. Typisch alcoholgerelateerde delicten zijn caféruzies, vernielingen, aanrandingen en brandstichtingen. Veel gelegenheidsdrinkers, ook weer één op de acht à negen uit de groep niet-drugsgebruikers, begaan een dergelijk delict na overmatig alcoholgebruik. Eén op de drie veelplegers die geen drugs gebruiken, is wel eens of al meerdere malen veroordeeld op grond van de Wegenverkeerswet. Het komt niet zelden voor dat iemand wordt veroordeeld voor dronken rijden, een tijdelijk rijverbod krijgt opgelegd en vervolgens opnieuw wordt aangehouden en veroordeeld voor rijden met een rijverbod. Overtredingen van de Wegenverkeerswet verklaren zodoende een deel van het veelplegen onder niet-drugsgebruikers. Slechts 22 procent van alle veelplegers is crimineel zonder drugsgebruik of -verleden, zonder alcoholprobleem en zonder psychische problematiek. Ongeveer de helft van deze groep niet-probleemgerelateerde veelplegers is met justitie in aanraking gekomen vanwege uitingen van agressie. Het gaat hier om straatgeweld, verkeersconflicten en uit de hand gelopen ruzies en ‘afrekeningen’ tussen bekenden. Het zijn vrijwel allemaal gevallen van expressief geweld, toegepast zonder noemenswaardige aanleiding: ‘Twee jongens en een meisje staan ‘s avonds laat op straat te praten. Plotseling komt er een Porsche aanrijden met hoge snelheid en in de verkeerde rijrichting. De bestuurder begint te schelden dat ze op moeten rotten. De jongelui zeggen dat er genoeg ruimte is om de auto te laten passeren, maar gaan toch naar de kant. Echter nog voordat ze dat lukt geeft de bestuurder gas en rijdt twee van hen aan. Ze worden ongeveer twee meter weggeslingerd en de fiets die het meisje vasthield raakt beschadigd.’ De 29-jarige dader, voormalig gokverslaafd, heeft 25 justitiecontacten gehad, onder andere voor diefstal, vernieling, mishandeling, de Wegenverkeerswet en de Vuurwapenwet. De andere helft van de groep niet-probleemgerelateerde veelplegers bestaat uit mensen die schulden hebben en mede daarom inbreken, mensen die een zwervend bestaan leiden en hun inkomen met stelen vergaren en een enkeling die van de criminaliteit echt zijn beroep heeft gemaakt. We vinden onder meer een internationale handelaar in gestolen auto’s, een ‘BV’ die afgenomen goederen stelselmatig verduistert, een gewoonteheler. Deze kleine groep M. Jacobs en A. Essers - De misdaad van de straat

149

probeert de misdaad lonend te doen zijn. Veelplegers die geen drugs gebruiken hebben ongeveer twee maal vaker dan de drugsgebruikers enige vorm van sociale- of maatschappelijke binding. Het lijkt binnen deze categorie veelplegers een belangrijk onderscheidend kenmerk. Zo is er het voorbeeld van de man met een gezin, die de greep op zijn leven lijkt te zijn kwijtgeraakt. Hij zwicht gemakkelijk voor verleidingen en is daardoor in de problemen gekomen. Ofschoon hij strikt genomen binnen de definitie van een veelpleger valt (meer dan tien justitiële contacten) lijkt enige twijfel bij deze kwalificatie in zijn geval wel gerechtvaardigd: ‘De 29-jarige ongehuwde Nederlandse dader woont samen met zijn vriendin en zijn kinderen van acht en zes in een eengezinswoning. Hij heeft van zijn veertiende tot zijn zeventiende bij zijn vaders aannemersbedrijf in de bouw gewerkt. Nadat dit bedrijf failliet is gegaan heeft hij nooit meer aan het arbeidsproces deelgenomen. Het gezin leeft van een uitkering van ƒ 1.600,- per maand. Uit een rapportage van de reclassering blijkt dat de dader slecht met geld kan omgaan. Hij heeft een schuld van ƒ 13.000,- en een chaotisch uitgavenpatroon. In het weekend drinkt hij graag een flink aantal biertjes en hij gaat ongeveer één keer per maand naar het casino. Toen hij een paar jaar geleden is verhuisd, is het volgens hem misgegaan. Hij kwam in een buurt terecht waar veel werd gehandeld in gestolen spullen. Jongens kwamen bij hem aan de deur om spullen aan te bieden. Op een gegeven moment werd de verleiding voor de dader te groot. In zijn woonplaats kwam hij bekend te staan als heler. Hij geeft aan dat hij al een paar maanden niet meer in gestolen goederen heeft gehandeld en dat hij er niet meer mee wil beginnen, ook ter wille van zijn kinderen. Voor zijn schulden heeft hij een aflossingsregeling getroffen. De dader is elf keer met justitie in aanraking geweest, bijna uitsluitend voor diefstal.’ Het volgende geval is in vrijwel alle opzichten het tegenovergestelde van deze helende huisvader. Er is geen duidelijke problematiek, er zijn geen sociale- of maatschappelijke bindingen en we zien opnieuw een voorbeeld van redeloze agressie: ‘Dader is een 34-jarige ongehuwde Nederlandse man. Van beroep is hij administrateur, maar momenteel heeft hij een WAO-uitkering van ongeveer ƒ 2.000,- per maand. Hij heeft naar eigen zeggen een bankschuld en een NS-schuld van enkele tienduizenden guldens. Hij is zes jaar geleden voor het eerst in contact met politie en justitie gekomen in verband met doorrijden na een ongeval. Nadien is hij nog 75 keer in contact met justitie geweest, voornamelijk wegens flessentrekkerij en oplichting. Hij opereert in heel Nederland maar bij voorkeur in de zuidelijke provincies. Verdachte bekent bij de politie dat hij zonder treinkaartje met de trein wilde reizen. Hij heeft geldproblemen en is naar zijn zeggen gewend zonder kaartje te reizen. Op het moment dat de conducteur hem om het plaatsbewijs vroeg, werd verdachte boos op de conducteur en sloeg hem enkele malen opzettelijk met gebalde vuisten in zijn gezicht. Hij zegt niet meer te weten of hij de keel van de conducteur heeft dichtgeknepen.’

150


CONCLUSIE

We kunnen gerust stellen dat het fenomeen veelplegen wordt gedomineerd door harddrugsgebruik. Ten minste zes van de tien veelplegers heeft er mee te maken of mee te maken gehad, waarbij veelplegers die drugs gebruiken aanzienlijk frequenter misdaad plegen dan de overige veelplegers. Dagelijks drugsgebruik kan men als motivatie zien, als oorzaak van een keuze die drugsgebruikers maken om uit stelen te gaan. In de praktijk blijkt er vaak maar weinig voorbereiding of denkwerk achter te zitten. De diefstallen zijn eerder het gevolg van een grote bereidheid tot stelen, waarbij elke kans ertoe wordt aangegrepen. Geweld wordt daarbij niet geschuwd, de buit is relatief klein, de schade groot. Zijn er geen drugs in het spel dan vinden we maar heel weinig misdaad waar een duidelijk motief of plan achter zit: de gedachte bijvoorbeeld om er rijk van te worden of om de misdaad lonend te doen zijn. Veel niet-drugsgerelateerde misdaad onder veelplegers betreft naast diefstal uitingen van agressie, veelal impulsief gepleegd, niet zelden onder invloed van alcohol. Alcohol staat wat dat betreft op gelijke voet met drugs, in die zin dat het gebruik ervan de criminaliteit gemakkelijk bevordert. De verschijnselen van een geringe zelfcontrole, waaronder het eerder genoemde impulsieve en riskante en/of ‘onverstandige’ gedrag, komen bij veelplegers veelvuldig voor. Bij drugsgebruikers gaat het vooral om hun drugsgebruik zelf en de daarbij vaak voorkomende aspecten zoals werkloosheid, zwerven en weinig sociale bindingen. Bij niet-drugsgebruikers constateren we onder meer alcoholmisbruik, roekeloos autorijden (althans veel overtredingen van de Wegenverkeerswet), gokverslavingen, financiële problemen, werkloosheid en een geringe frustratietolerantie. Belangrijke verschillen bij de veelplegers vinden we ten aanzien van hun sociale bindingen en inzicht in de eigen situatie. Drugsgebruikers hebben beduidend minder vaak een partner of een gezin dan de overige veelplegers. Velen hebben geen vaste woon- of verblijfplaats of wonen bij hun ouders of moeder. Daar staat tegenover dat ten minste een kwart van deze groep veelplegers een goed inzicht in de eigen situatie heeft. Men ziet en erkent de problematiek en wil ervan af. Dit is grotendeels tegenovergesteld aan de niet-drugsgebruikende veelplegers, die weliswaar vaker een partner of een gezin hebben, maar waarbij slechts zelden zo’n duidelijke wens tot verandering dan wel beëindiging van het criminele gedrag wordt gehoord. Over het algemeen gaat het bij veelplegers om de zichtbare vormen van criminaliteit. Drugsgebruikers zwerven rond en nemen mee wat ze pakken kunnen. Winkeldiefstallen, inbraken en autokraken zijn het gevolg. Bij de overige veelplegers vinden we daarnaast geregeld uitingen van agressie, leidend tot vernielingen en knokpartijen, en verkeersmisdrijven. Het is de criminaliteit van de straat. Veel niet-zichtbare misdaad, zoals valsheid in geschrifte, gewoonteheling, bepaalde vormen van bedrog en misdrijven tegen de zeden, vergt planmatig handelen. Het is niet de criminaliteit van de gemiddelde veelpleger, die veeleer impulsief, driftmatig en op de korte termijn handelt. Veel van de door veelplegers gepleegde criminaliteit is even alledaags als ondoordacht: de man die te beneveld is om zijn gestolen brommer te besturen, de man die een handdoek en een barbecue steelt en de Porsche-rijder die op een groep mensen inrijdt die hem ogenschijnlijk even irriteerden. M. Jacobs en A. Essers - De misdaad van de straat

151

De aanpak van veelplegers zou onzes inziens in de eerste plaats gericht moeten zijn op hun direct aanwijsbare probleem: harddrugs- en drankmisbruik dan wel eventuele psychische stoornissen. In de tweede plaats verdient het aanbeveling om naar de achtergrond van de veelpleger te kijken, waarbij zijn mogelijk geringe mate van zelfcontrole en uitingen daarvan bijzondere aandacht zouden moeten krijgen. De vraag of en in hoeverre men met een ‘echte’ veelpleger te maken heeft, en wie precies een ‘echte’ veelpleger genoemd kan worden, is daarbij steeds relevant. LITERATUUR

Baas, N.J. (1998) Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV). Een literatuurverkenning naar voor de SOV relevante ervaringen met onvrijwillig geplaatste justitiabele verslaafden in binnen- en buitenland, Den Haag: WODC. Bunt, H.G. van de & W.M.E.H. Beijers (1993) ‘Irrationaliteit als keuze: analyse van een dadergroep roofovervallers’, Tijdschrift voor Criminologie, 35 (4): 378-395. Cohen, L.E. & B.J. Vila (1996) ‘Self-Control and Social Control: An Exposition of the Gottfredson-Hirschi/Sampson-Laub Debate’, Studies on Crime and Crime Prevention, 5 (2): 125-150. Cornish, D.B. & R.V. Clarke (1986) The reasoning criminal. Rational choice perspectives on offending, New York: Springer Verlag. Cromwell, P.F., J.N. Olson & D. Wester Avary (1991) Breaking and Entering: An Ethnographic Analysis of Burglary, Newbury Park: Sage. Engelhard, B.J.M., F.W.M. Huls, R.F. Meijer & P. van Panhuis (2001) ‘Criminaliteit en opsporing’, in: F.W.M. Huls, M.M. Schreuders, M.H. Ter Horst-van Breukelen & F.P. van Tulder (red.), Criminaliteit en rechtshandhaving: Ontwikkelingen en samenhangen, Den Haag: WODC: 43-82. Goldman, F. (1981) ‘Drug abuse, crime and economy; the dismal limits of social choice’, in: J.A. Inciardi (ed.), The drugs-crime connection, Beverly Hills: Sage. Gottfredson, M.R. & T. Hirschi (1990) A general theory of crime, Stanford: Stanford University Press. Grapendaal, M., E. Leuw & J.M. Nelen (1991) De economie van het drugsbestaan: Criminaliteit als expressie van levensstijl en loopbaan, Gouda: Quint. Grapendaal, M. & W. van Tilburg (2002) ‘Veelplegers in Nederland’, Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 214-230. Haan, W. de & J. Vos (1993) ‘De huilende rover en de schaamteloosheid van de rationele keuzebenadering’, Tijdschrift voor Criminologie, 35 (4): 351-377. Hirschi, T. (1969) Causes of delinquency, Berkeley: University of California Press. Kroese, G.J. & R.H.J.M. Staring (1993) Prestige, professie en wanhoop: Een onderzoek onder gedetineerde overvallers, Arnhem: Gouda Quint. Kruize, P. (2002) ‘Een typologie van overvallers? De balans op basis van drie daderonderzoeken naar overvallers’, Tijdschrift voor Criminologie, 44 (1): 46-60. Nelen, J.M., E. Leuw & M. Grapendaal (1991) ‘Druggebruikers aan het woord: verslaving en criminaliteit als elementen van een deviante ontwikkeling’, Justitiële verkenningen, 17 (9): 17-37. Rutenfrans, C. (1993) ‘Criminaliteit: het irrationele gedrag van ongelukkigen’, Tijdschrift voor Criminologie, 35 (4): 327-335. Rutenfrans, C. & G.-J. Terlouw (1996) ‘Zelfcontrole en delinquent gedrag’, Tijdschrift voor Criminologie, 38 (1): 64-76. Swierstra, K. (1999) ‘Strafrechtelijke Opvang Verslaafden: Het aftoppen van criminele carrièrecurves’, Justitiële Verkenningen, 25 (6): 68-83. Vries, H. de (1999) ‘Strafrechtelijk opvang verslaafden. Doorbreken van een uitzichtloos, crimineel bestaan’, Algemeen Politieblad, 20: 4-6. Walters, G.D. (1994) Drugs and Crime in Lifestyle Perspective. Thousand Oaks: Sage. Wartna, B.S.J. (2002) ‘De WODC-recidivenmonitor. Meer inzicht in de werking van strafrechtelijke interventies’, Justitiële Verkenningen, 28 (8): 64-76. Wartna, B.S.J. & N. Tollenaar (2003) Veelplegers: een definitiestudie op basis van de OBJD. Den Haag: WODC. Weerman, F.M. (1998) Het belang van bindingen. De bindingstheorie als verklaring van verschillen en veranderingen in delinquent gedrag, Groningen: Rijksuniversiteit. 152


OVERLAST DOOR DRUGSVERSLAAFDEN

EEN ANALYSE VAN DIJKVERBODEN IN AMSTERDAM Hendrien Kaal en Dirk Korf

De overlast die harddrugsgebruikers rond de Amsterdamse Zeedijk op straat en voor buurtbewoners veroorzaakten, leidde in het begin van de jaren tachtig tot een repressieve reactie in de vorm van ’dijkverboden’, waarbij gebruikers voor 8 uur of (later) 14 dagen verboden werd zich in het gebied rond de Zeedijk te vertonen. In dit artikel wordt beschreven op welke groepen dit beleid werd toegepast, hun kenmerken en achtergronden, de beleidscontext en de effectiviteit, op basis van gegevens uit 1996-2000. De Amsterdamse Zeedijk speelde een belangrijke rol bij de opkomst van heroïne in Nederland. Tot aan het eind van de jaren zestig oefenden de vele cafés en dansgelegenheden een sterke aantrekkingskracht uit op zowel buitenlandse bezoekers, zoals zeevaarders en in Duitsland gelegerde Amerikaanse soldaten, als lokale jeugd. Dat had ook te maken met prostitutie. De straat ligt in het Wallengebied en in cafés op de Zeedijk legden prostituees hun contacten (Brouns, 1993). Op de Zeedijk zijn ook al lang veel Chinese eetgelegenheden, supermarkten en andere bedrijven gevestigd. Vooral Chinezen waren vanaf het begin van de jaren zeventig betrokken bij de opmars van de heroïnehandel op en rond de Zeedijk. Deze handel waaierde uit naar de rest van het Wallengebied en vermengde zich tot op zekere hoogte met de prostitutie, met name doordat verslaafde vrouwen actief werden in de straatprostitutie (Van Gemert en Verbraeck, 1994). Chinezen lieten al vrij snel de straathandel over aan jonge Surinaamse immigranten, die in die periode in groten getale naar Nederland kwamen. De rol van Surinaamse heroïnehandelaren werd versterkt doordat de hoofdstedelijke Narcoticabrigade veel Chinese smokkelaars en dealers arresteerde, waarvan een groot gedeelte het land uit werd gezet. Surinaamse handelaren speelden ook een centrale rol bij de opkomst en verspreiding van cocaïne op de straatmarkt, in de loop van de jaren tachtig (De Kort en Korf, 1992). Door de levendige straathandel en het openlijk gebruik van heroïne en cocaïne op en rond de Zeedijk gingen steeds meer ‘gewone’ mensen de buurt mijden. Gemeente, politie, drugshulpverlening en buurtbewoners probeerden de druk van de ketel te halen, onder andere met ‘gedoogruimtes’ waar ook dealers werden getolereerd. Deze bevonden zich eerst in leegstaande, soms gekraakte gebouwen, vervolgens in ‘caféachtige ruimtes’ en ten slotte, op initiatief van buurtbewoners, op een boot bij het Centraal Station, op loopafstand van de Zeedijk. Al deze gedoogruimtes was een kort leven beschoren (Van Gelder en Sijtsma, 1988). Doordat de gedoogruimtes steeds gesloten werden en soms zelfs afbrandden, werd begin jaren tachtig de overlast op straat steeds meer voelbaar. Buurtbewoners zetten de gemeente onder zware druk, terwijl gemeentelijke plannen voor medische verstrekking van heroïne door de landelijke overheid werden verhinderd (De Kort, 1995; Leuw, 1984). Om het gevaar van eigenrichting in te dammen – om de handel uit de buurt te weren, H. Kaal en D. Korf - Overlast door drugsverslaafden

153

betaalden sommige buurtbewoners samen voor ‘uitsmijters’ die geweld niet schuwden (Van Gemert en Verbraeck, 1994) – maakte de gemeente ingrijpende plannen voor de aanpak van de buurt. Gebouwen werden gerestaureerd en er kwamen nieuwe ondernemers. Ook kreeg de politie bijzondere bevoegdheden om de orde te handhaven (Van Gelder en Sijtsma, 1988; Verbraeck, 1988) zoals het messenverbod (1981), het dijkverbod (1983) en het samenscholingsverbod (1984). Al deze maatregelen konden niet voorkomen dat het aantal harddrugsverslaafden in Amsterdam bleef stijgen. De hoogste piek was bijna 9.000 in 1988, volgens officiële schattingen (Van Brussel en Buster, 2002). De Opiumwet kan worden gebruikt om op te treden tegen handel en bezit, maar gebruik zelf is volgens de wet niet strafbaar. Met het dijkverbod kan wel opgetreden worden tegen drugsgebruik en bijvoorbeeld het bezit van parafernalia, zonder dat strafrechtelijk bewijs nodig is. Het dijkverbod is een verwijderingsbevel dat de politie de bevoegdheid geeft om personen voor een periode van acht uur de toegang tot het gebied te ontzeggen. Het uitreiken van dijkverboden door de politie valt onder hun taak, de openbare orde te handhaven. Het doel is het beperken van wat in beleidsstukken heet ‘de visuele overlast’ die veroorzaakt wordt door de handel in en het gebruik van harddrugs. Ondanks de lange praktijk van de dijkverboden is er maar weinig onderzoek gedaan naar de effecten van het beleid op buurt en gebruikers. Gebruikers hebben veel kritiek op het dijkverbodenbeleid, dat ze wel omschrijven als een ‘heksenjacht’ (De Wit, 2002). Kritisch beschouwd legitimeert dit beleid een systeem met behulp waarvan een specifieke ongewenste groep kan worden beheerst. En bij dergelijke maatregelen bestaat het gevaar van oneigenlijk gebruik van machtsmiddelen, zo heeft Choongh (1998) overtuigend laten zien in Engeland. Richten we de aandacht op de (andere) buurtbewoners, dan suggereert onderzoek uit het begin van het dijkverbodentijdperk dat opjaagbeleid slechts leidt tot verspreiding van de opgejaagde groepen (Verbraeck, 1988). Aan de andere kant concludeert de politie op basis van eigen, meer recent onderzoek dat door repressieve activiteiten op die locaties de overlast voor langere tijd verdwijnt. Er is daarbij weliswaar een verplaatsing van overlast te constateren, maar niet buiten de bekende overlastlocaties (Van Ommen e.a., 1998). De (normatieve) vraag die zich hier opdringt, is of de voordelen die het beleid voor de algemene bevolking heeft, opwegen tegen de nadelen voor de drugsverslaafden. Deze vraag vormt echter niet het thema van dit artikel. Wij richten ons op de gebruikers, met als de centrale probleemstelling: bij welke groepen wordt het dijkverbod toegepast? Meer concreet onderzoeken we wat hun kenmerken en achtergronden zijn. Vormen zij een dwarsdoorsnee van de Amsterdamse drugsverslaafden of krijgen bepaalde groepen eerder een verbod dan andere? In het bijzonder zullen we kijken naar de groep die vaak een dijkverbod krijgt. Om deze vragen te beantwoorden hebben we gegevens uit het databestand van de politie over dijkverboden geanalyseerd. Wij zetten eerst uiteen wat het dijkverbodenbeleid precies behelst. Daarna schetsen we kort de context waarin het beleid wordt uitgevoerd: op wie is het beleid gericht en wat is er bekend over de veroorzaakte overlast? Vervolgens worden resultaten van de analyse van de 154


politiedata over dijkverboden van de periode 1996-2000 gepresenteerd. Tenslotte bediscussiëren we de bevindingen en gaan daarbij in op de vraag of het beleid effect sorteert en wat mogelijke alternatieven zijn. JURIDISCH KADER

Zoals gezegd dateert het eerste dijkverbod al van 1983. Op 19 januari 1996 werd door de arrondissementsrechtbank van Amsterdam een beroep tegen de toenmalige praktijk van de 14-dagen verboden gegrond verklaard. Ter vervanging van de eerdere praktijk, waarbij de burgemeester verwijderingsbevelen oplegde op basis van de artikelen 172 en 175 van de Gemeentewet, is in 1996 artikel 2.6A aan de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) toegevoegd. Dit artikel richt zich tegen ‘personen die telkens weer op een bepaalde plek terugkomen om drugs te gebruiken of daarin te handelen en daarbij of als gevolg daarvan de openbare orde verstoren’ (Gemeenteblad 1996, afd. 3, volgnummer 47, toelichting). De burgemeester heeft de bevoegdheid gebieden aan te wijzen waar naar zijn oordeel de openbare orde ernstig is verstoord door de aanwezigheid van verslaafden en/of handelaren in harddrugs. Degene die binnen zo’n gebied ‘ordeverstorende gedragingen’ begaat, is verplicht zich terstond – de betrokken persoon krijgt 25 minuten de tijd – uit dat gebied te verwijderen en zich daar gedurende acht uur niet te bevinden (art. 2.6A lid 1). De bevoegdheid tot het geven van een 8-uursverbod is door de burgemeester gemandateerd aan de politie. Volgens de gemeente heeft de politie hierin geen vrijheid – ze moeten een dijkverbod uitdelen op het moment dat een ordeverstorende gedraging wordt geconstateerd (Bezwaarschriftencommissie Gemeenteraad d.d. 10 september 1996). Naast dit 8-uursverbod is er een 14-dagen verbod. Degene die in een aaneengesloten periode van ten hoogste zes maanden ten minste vijf ordeverstorende gedragingen heeft begaan, kan van de burgemeester het bevel krijgen zich voor veertien dagen uit het gebied te verwijderen (art. 2.6A lid 2). Deze bevoegdheid is niet gemandateerd aan de politie. Een 14-dagen verbod wordt doorgaans voorafgegaan door een waarschuwing dat het maximale aantal 8-uursverboden is bereikt. Personen met een dijkverbod overtreden dit verbod als ze binnen acht uur, respectievelijk veertien dagen weer in het gebied verschijnen. De eerste keer is het een overtreding van art. 2.6A APV, de tweede keer een overtreding van art. 184 SR (het niet voldoen aan een ambtelijk bevel). Op de laatstgenoemde overtreding staat een gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden. Van een overtreding is overigens al sprake wanneer iemand binnen de verbodstijd alleen maar in het gebied verschijnt, ook zonder dat er een ordeverstorende gedraging wordt begaan. Wordt op een later tijdstip een nieuwe ordeverstorende gedraging begaan, dan dient een nieuw verbod gegeven te worden, al dan niet voorafgegaan door een waarschuwing. Ordeverstorende gedragingen betreffen in de praktijk in de meeste gevallen ‘visuele overlast’ door het gebruik van harddrugs (Gemeenteblad 1996, afd. 3, nr. 65). Volgens artikel 2.6A van de APV kunnen dijkverboden worden opgelegd voor samenscholing, ongeregeldheden, ordeverstoringen en H. Kaal en D. Korf - Overlast door drugsverslaafden

155

samenkomsten die in verband staan met harddrugs (art. 2.1 APV); hinderlijk gedrag in of bij gebouwen dat in verband staat met harddrugs (art. 2.19 APV); verzamelingen van vijf of meer personen in verband met harddrugs of heling (art. 2.2 APV); openlijk gebruik van en handel in harddrugs en het openlijk voorhanden hebben van voorwerpen of stoffen ten behoeve van het gebruik (art. 2.3 lid 1 APV); het post vatten of heen en weer bewegen om drugs of daarop gelijkende waar te koop aan te bieden of te kopen (art. 2.3 lid 2 APV) en het openlijk voorhanden hebben van messen of andere voorwerpen die als steekwapen kunnen worden gebruikt (art. 2.5 APV). Voor 14-dagen verboden worden onder ordeverstorende gedragingen ook verstaan geweldsdelicten en diefstallen uit auto’s op of aan de weg, voorzover een verband bestaat tussen het delict en harddrugs (art. 2.6A lid 3). STRAATJUNKS EN OVERLAST

Het dijkverbodenbeleid is dus gericht op het beperken van de visuele overlast door de handel in en het gebruik van harddrugs. Het gaat om ‘personen die telkens weer op een bepaalde plek terugkomen’ en in de praktijk gaat het in de meeste gevallen om het gebruik. De meeste (straat)handel wordt bedreven door mensen die wat ze verkopen ook zelf gebruiken. Van Gemert (1988) beschrijft dit als het gevolg van het beleid in de jaren tachtig. Door bestrijding van de straathandel in softdrugs en de snelle uitbreiding van het aantal coffeeshops in de binnenstad van Amsterdam raakten veel harddrugsverslaafde straatdealers hun inkomsten uit deze bron kwijt. En door de toegenomen repressie van de (straat)handel in harddrugs werd de markt kleinschaliger en raakte deze gefragmenteerd, waardoor de risico’s kleiner waren en de overtredingen futiel. De groep die men met het dijkverbodenbeleid probeert te bereiken bestaat dus hoofdzakelijk uit verslaafden, met name degenen die een groot deel van de dag op straat doorbrengen. De omvang van de populatie harddrugsverslaafden is, net als elders, in Amsterdam niet precies bekend. We moeten het doen met schattingen, en de Amsterdamse GG&GD heeft op dit punt een naar verhouding goede traditie. Schattingen worden gemaakt met behulp van de capture-recapture methode. Voor 1988 leverde deze methode een schatting op van bijna 9.000 opiaatverslaafden. Dat aantal is flink gedaald. De afgelopen jaren ligt de schatting vrij stabiel rond 5.000 op jaarbasis en ongeveer 4.000 per kwartaal (Van Brussel en Buster, 2002). Daarnaast zijn er harddrugsverslaafden die zich tot cocaïne beperken (Boekhout van Solinge, 2001; Nabben en Korf, 1999). Hierdoor komt het totale aantal harddrugsverslaafden hoger te liggen, maar daar staat tegenover dat de genoemde schatting kunstmatig naar boven wordt getrokken door buitenlandse verslaafden die tijdelijk in Amsterdam vertoeven (Korf e.a., 1994). De gemiddelde leeftijd van de Amsterdamse verslaafden blijft stijgen: van 37 jaar in 1996 naar 41 jaar in 2002. De meeste verslaafden zijn mannen, bij de etnische minderheden nog sterker dan bij anderen. Vrouwen zijn met achttien procent duidelijk in de minderheid, voor hen is prostitutie een belangrijke bron van inkomsten. De afgelopen jaren zijn op jaarbasis zo’n 2.000 van de Amsterdamse opiaatverslaafden geboren in Nederland en behoren er 1.200156


1.300 tot de grootste etnische minderheidsgroepen (geboren in Suriname, de Nederlandse Antillen, Marokko of Turkije). Bij deze allochtonen (van de eerste generatie) zijn Surinamers veruit in de meerderheid, ongeveer 900 op jaarbasis. Op de tweede plaats komen Marokkanen met zo’n 2001 (Van Brussel en Buster, 2002). Ruwweg zijn er dus ruim tweemaal zoveel Nederlandse als Surinaamse verslaafden in Amsterdam. Volgens een studie uit het midden van de jaren negentig was zelfs de helft van de ‘straatjunks’ van Surinaamse afkomst en slechts één op de drie van Nederlandse origine. Een kwart van de ondervraagde straatjunks was dakloos. Criminaliteit kwam veel voor, bijna iedereen was wel eens gearresteerd en driekwart had wel eens gezeten. Ook hier werd weer duidelijk dat de groep handelaren en de groep gebruikers voor een groot deel overlappen: 40 procent van de mannen had dealen als een bron van inkomsten. Bij de vrouwen stond prostitutie op de eerste plaats en was dealen minder belangrijk (Korf e.a., 1995). Onderzoek onder daklozen in Amsterdam, waarvan een fors deel ook drugsverslaafd is, laat een gemiddelde leeftijd tussen de 38 en 39 jaar zien. Rond de tien procent bestaat uit vrouwen en een kwart uit Surinamers (Deben en Rensen, 2001). In 1994 is in een aantal Europese steden onderzoek gedaan naar drugsgerelateerde overlast. Bewoners van de binnenstad van Amsterdam namen relatief veel drugsoverlast waar: openlijk gebruik, handel op straat en rondhangen in groepen. Het was echter niet zo dat zij zich hier bovenmatig aan stoorden. Zij vonden vooral dat de overlast moest verdwijnen en niet noodzakelijkerwijs de hele scene. Politieagenten werkzaam in de buurt vonden daarentegen relatief vaak wel dat de scene moest verdwijnen (Korf e.a, 1995). Al eerder was in Amsterdam gebleken dat ‘elitehuishoudens’ meer last hebben van drugsoverlast, maar ook meer vrijheid hebben in hun buurtkeus. Geconcludeerd werd dat drugs horen bij de centrumfunctie van de stad en weinig afbreuk doen aan de hoge waardering van de buurt, hoewel ze wel storend zijn (Kersloot en Musterd, 1987). DIJKVERBODEN: HOEVEEL, WAAR EN WANNEER?

Voor onze analyse is gebruik gemaakt van alle data over de periode 1 januari 1996 - 31 december 2000 uit het computerbestand met dijkverboden van in het binnenstadsdistrict. Dit district omvat twee noodgebieden: op en rond de Wallen en rond de Nieuwezijds Voorburgwal. In dit laatste gebied mogen alleen 8-uursverboden worden uitgedeeld. Over de periode van vijf jaar behelst het bestand zo’n 22.000 dijkverboden (zowel achtuurs- en 14-dagen verboden)2, Uitgaand van cijfers van Busters en Reurs (1999) waren in 1998 binnen deze groep 1.039 mensen (79,1 procent) afkomstig uit Suriname of de Nederlandse Antillen. Er zijn in Amsterdam veel meer Surinaamse dan Antilliaanse harddrugsverslaafden. Daarnaast was in 1998 14,5 procent afkomstig uit Marokko en 6,3 procent uit Turkije, ongeveer 200 Marokkanen en 80 Turkse harddrugsverslaafden op jaarbasis. 2 Dit is mogelijk een onderrapportage. In de Eindevaluatie Project Drugsoverlast District 2 (Van Ommen e. a., 1998: 5) is het aantal 8-uursverboden uitgereikt tussen 1 oktober 1996 en 31 december 1997 hoger dan in het hier gebruikte bestand. Dit geldt veel minder voor de Wallen dan voor het gebied rond de Nieuwezijds Voorburgwal. Dit laatste gebied is echter in beide databestanden verantwoordelijk voor slechts een minderheid van de incidenten. 1

H. Kaal en D. Korf - Overlast door drugsverslaafden

157

meer dan 1.000 waarschuwingen en 123 overtredingen van dijkverboden. Ruim 90 procent van de dijkverboden werd uitgedeeld in het Wallengebied. Het aantal opgelegde dijkverboden, waarschuwingen en overtredingen van dijkverboden fluctueert enigszins met de seizoenen en is iets lager in de winter dan in de rest van het jaar. Er zijn duidelijke verschillen tussen de jaren. Zo was er een piek in juni 1997, toen de stad tijdens de Eurotop in Amsterdam op vele manieren ‘schoongemaakt’ werd. In 1998 was het aantal aanhoudingen3 gedurende het gehele jaar vrij laag, terwijl er in 2000 een enorme piek was in juli als gevolg van de actie ‘Kleenext’, een ‘veegactie’ op de Zeedijk en het Wallengebied. Het aantal aanhoudingen in het kader van het dijkverbodenbeleid is tamelijk gelijk verdeeld over de dagen van de week: iets minder in het weekend, maar het verschil met door de week is niet belangwekkend. De meeste aanhoudingen worden gedaan aan het eind van de middag en ‘s avonds laat. Dit indiceert dat de overlast rond deze tijd van de dag het grootst is. Het wisselende aantal aanhoudingen heeft echter ook te maken met het aantal agenten op straat: er is een plotseling dal in de vroege ochtenduren (wisseling van de wacht) en tussen zes en zeven ‘s avonds (etenstijd), en een lichte daling in het aantal aanhoudingen rond de lunch. DIJKVERBODEN: AAN WIE?

Gegevens in het bestand zijn niet gekoppeld per individu. Voor onze analyses was dat wel noodzakelijk. De koppeling is gemaakt op basis van volledige naam (alle voornamen en achternaam) en geboortedatum. Vervolgens is handmatig gecontroleerd of door bijvoorbeeld spelfouten gegevens niet gekoppeld waren die overduidelijk wel betrekking hadden op dezelfde persoon. Bij combinatie van de persoonsgegevens voor personen met meer dan één registratie werden in geval van inconsistente data steeds de meest recente gegevens gebruikt. De circa 23.000 dijkverboden en waarschuwingen werden uitgedeeld aan bijna 4.200 unieke personen (tabel 1). Gemiddeld werden iets meer dan vijf 8uursverboden per persoon uitgedeeld. De overgrote meerderheid (88 procent) ontving alleen 8-uursverboden. Ruim 450 personen ontvingen één of meer waarschuwingen en een kleine 250 personen kregen één of meer 14-dagen verboden. Ruim tachtig mensen werden gepakt voor het overtreden van een 8uursverbod, terwijl slechts 17 mensen werden aangehouden voor overtreding van een 14-dagen verbod. Hieruit blijkt dat, hoewel het overtreden van een dijkverbod kan leiden tot detentie, dit hooguit om een zeer klein percentage van de totale groep gaat. We hebben de personen met één of meer dijkverboden ingedeeld in drie typen: nieuwelingen (één dijkverbod), bekenden (twee tot tien dijkverboden) en habitués (meer dan tien dijkverboden). Zoals gezegd bestrijkt het geanalyseerde bestand een periode van vijf jaar. Het feit dat iemand met één dijkverbod in het bestand voorkomt, betekent dus niet dat deze persoon gedurende zijn hele leven daadwerkelijk slechts één dijkverbod heeft gekregen. Bezien over een 3

Het begrip aanhouding hanteren we in dit artikel doorgaans niet in de strafvorderlijke zin.

158


Tabel 1: Aantallen dijkverboden, waarschuwingen en overtredingen per persoon 1996-2000 N verboden

N pers.

%

Gem. p/p

Mediaan

Std. Dev.

Min.

Max.

8-uur verbod

21.224

4.146

99.5

5.1

1

10.0

1

155

waarschuwing

1.051

463

11.1

2.3

2

1.8

1

11

14-dgn verbod

743

243

0.6

3.1

2

2.4

1

18

184SR 8-uur

98

81

0.2

1.2

1

0.7

1

5

184SR 14-dgn

25

17

0.0

1.5

1

0.9

1

4

langere periode wordt het werkelijke aantal nieuwelingen overschat en het aantal bekenden en habitués enigszins onderschat. In de analyse is gekeken naar het totale aantal dijkverboden (8 uur en 14 dagen) tijdens de vijf jaar die het geanalyseerde bestand besloeg. Waarschuwingen en overtredingen van art. 184 SR zijn niet meegeteld, vooral omdat hier normaliter reeds een dijkverbod aan vooraf gegaan dient te zijn. In de onderzochte periode van vijf jaar vormen nieuwelingen de helft van het aantal geregistreerde personen, maar zij zijn verantwoordelijk voor slechts tien procent van de aanhoudingen. Ruim éénderde bestaat uit bekenden, met 27 procent van de dijkverboden. De relatief kleine groep habitués (12 procent) is verantwoordelijk voor 63 procent van alle in die periode opgelegde dijkverboden. De habitués zijn ook verantwoordelijk voor 80 procent van de overtredingen van dijkverboden (art. 184 SR). Dit betekent dat habitués niet alleen de meeste overtredingen per persoon begaan, maar dat zij per dijkverbod ook vaker een overtreding plegen dan de nieuwelingen. Het bestand bevat een aantal achtergrondkenmerken van de overtreders. De gegevens over geboortedatum, geslacht, nationaliteit en geboorteland zijn over het algemeen compleet, zodat de verschillende typen overtreders hierop vergeleken kunnen worden. Andere gegevens, zoals over wonen en verslaving, ontbreken voor veel personen, maar het minst bij diegenen die het vaakst een dijkverbod kregen. Deze gegevens zullen we dan ook alleen gebruiken om de habitués mee te beschrijven. Andere gegevens, bijvoorbeeld over uitkeringen, waren zo onvolledig dat zij buiten de analyse zijn gelaten. De leeftijdsvariabele in het bestand is het geboortejaar. Voor de hele groep is dat gemiddeld 1963. Het merendeel bestaat uit dertigers en veertigers. De habitués zijn gemiddeld ruim vier jaar ouder dan de nieuwelingen (tabel 2) maar dit is wellicht simpelweg te verklaren doordat ouderen gedurende de onderzochte periode van vijf jaar meer kans hadden om vaker in het bestand voor te komen. Daarom hebben we ook gekeken naar de leeftijd op het moment van eerste aanhouding. Dan blijkt dat habitués inderdaad toen gemiddeld al drie jaar ouder waren (36,5 jaar tegenover 33,6 jaar bij de nieuwelingen). Om een vergelijking te kunnen maken met andere groepen hebben we tenslotte de gemiddelde leeftijd op het moment van (alle) aanhouding(en) berekend, met als uitkomst ruim 34 jaar4. Dat is wat jonger dan de totale groep van opiaatverslaafden en de daklozen in Amsterdam. De habitués komen er echter dichter bij in de buurt dan de nieuwelingen (bij aanhouding gemiddeld 37,7 versus 33,6 jaar). H. Kaal en D. Korf - Overlast door drugsverslaafden

159

Vrouwen komen met dertien procent weinig voor in het dijkverbodenbestand (tabel 2). Dit percentage ligt tussen dat van de daklozen (tien procent) en de opiaatverslaafden (achttien procent) in Amsterdam. Maar terwijl vrouwen over het algemeen veel minder vaak criminele ‘veelplegers’ zijn dan mannen (Engelhard e.a., 2001), is de verdeling bij dijkverboden andersom. De vrouwen hebben gemiddeld iets meer verboden dan de mannen en behoren ook vaker tot de habitués dan mannen (zestien versus twaalf procent). Tabel 2: leeftijd, geslacht en geboorteland van nieuwelingen, bekenden en habitués Nieuwelingen N (%)

Bekenden

Habitués

Totaal

2.107

50,6

1.527

36,6

512

12,3

4.167

100,0

Gem.

Std. dev.

Gem.

Std. dev.

Gem.

Std. dev.

Gem.

Std. dev.

Geboortejaar

1.964,4

8,1

1.962,7

7,9

1.960,0

7,2

1.963,2

8,1

Gem. leeftijd aanhouding

33,6

8,1

35,0

7,9

37,7

7,3

34,4

8,1

Leeftijd 1e aanhouding

33,6

8,1

34,7

7,8

36,5

7,1

34,2

7,9

N

%

N

%

N

%

N

%

Gem. aantal aanhoudingen

Mannelijk

1.878

89,4

1.310

85,8

427

83,6

3.630

87,3

5,2

Vrouwelijk

223

10,6

216

14,2

84

16,4

528

12,7

6,3

Nederland

710

34,1

487

32,0

105

20,5

1.309

31,6

3,9

Suriname

376

18,1

403

26,4

242

47,3

1.029

24,9

9,6

90

4,3

86

5,6

26

5,1

202

4,9

4,8

Marokko

226

10,8

167

11,0

65

12,7

458

11,1

5,8

Anders

681

32,7

381

25,0

74

14,5

1.141

27,6

3,3

Geslacht

Geboorteland

Ned. Antillen

Met name omdat de meeste Surinamers de Nederlandse nationaliteit hebben, gebruiken wij het geboorteland als indicatie van de etnische groep. Dit lost ook het probleem op van de dubbele nationaliteit bij andere allochtonen in Amsterdam, zoals veel Marokkanen. Het betekent echter wel dat de groep in Nederland geboren mensen wellicht allochtonen van tweede generatie bevat (Korf e.a., 2001). Ongeveer een derde van de personen in het bestand is in Nederland geboren en ongeveer een kwart in Suriname (tabel 2). Dit laatste komt overeen met het percentage Surinamers onder de daklozen in Amsterdam, Hierbij werd voor elke persoon de gemiddelde leeftijd berekend op het moment van aanhouding, waarbij alle bekende aanhoudingen voor een dijkverbod werden meegerekend. 4

160


maar vergeleken met het aandeel Surinamers onder de opiaatverslaafden in Amsterdam – minder dan de helft van het aantal Nederlanders – is er echter duidelijk sprake van een forse oververtegenwoordiging. Surinamers zijn nog sterker oververtegenwoordigd bij de habitués. Van hen is slechts één op de vijf in Nederland geboren en bijna de helft in Suriname. KENMERKEN VAN DE HABITUÉS

We konden vaststellen dat de habitués twaalf procent vormen van alle personen die tussen 1996 en 2000 tenminste één dijkverbod kregen. In tabel 3 geven we een overzicht van hun kenmerken. Zij zijn bij aanhouding gemiddeld bijna 38 jaar. Vrouwen behoren, zoals gezegd, vaker tot de habitués dan mannen. De vrouwelijke habituées zijn verantwoordelijk voor tweederde van het totale aantal dijkverboden uitgereikt aan vrouwen, slechts marginaal meer dan bij de mannen. Uit eerder onderzoek bleek een aanzienlijk deel van de vrouwelijke drugsverslaafden in de binnenstad werkzaam te zijn als straatprostituee (Grapendaal e.a., 1991; Korf, 1995; Van Ommen e. a., 1998). Dit zou kunnen verklaren waarom vrouwen vaker habituées zijn. Surinamers zijn met ongeveer de helft relatief sterk vertegenwoordigd bij de habitués. Anders gezegd: van de Surinamers is 24 procent habitué, tegenover slechts acht procent van degenen die in Nederland zijn geboren. Antilianen (dertien procent) en Marokkanen (veertien procent) zitten hier tussenin. Slechts zeven procent van degenen die in een ander land dan de genoemde vier geboren zijn, is habitué. Dit is waarschijnlijk vooral te verklaren door ‘toeristen’, die vanwege de korte duur van hun verblijf een kleine kans hebben op meer dan één dijkverbod. Het wekt geen verbazing dat de meerderheid van de habitués (officieel) in Amsterdam woont. Maar bijna de helft van de habitués heeft geen vaste woonplaats of verblijft in een sociaal pension. Ongeveer de helft van de habitués staat in de bestanden als verslaafd geregistreerd. Dat is minder dan verwacht: dijkverboden worden uitgedeeld om de drugsoverlast te beperken en het ligt dus voor de hand dat het overgrote deel van de habitués drugs gebruikt. Het is dan ook opvallend dat voor de helft van de habitués niet geregistreerd staat of iemand wel of niet verslaafd is. Waarschijnlijk komt dit doordat de politie dit eenvoudigweg vaak niet registreert, omdat het zo vanzelfsprekend is dat iemand die een dijkverbod opgelegd krijgt verslaafd is. Wanneer iemand alleen dealt, kan hij voor overtreding van de Opiumwet worden opgepakt. Met name in de binnenstad worden vrij veel dealers daadwerkelijk gearresteerd. In 2000 werden in dit politiedistrict bijvoorbeeld bijna 1.100 aanhoudingen verricht voor bezit en bijna 1.400 voor handel in harddrugs (O+S, 2001). Wanneer het drugsgebruik wel geregistreerd staat, gaat het vrijwel altijd om een combinatie van heroïne en cocaïne. Slechts drie procent gebruikt alleen cocaïne en maar één persoon alleen heroïne. Voor zover bekend is hoe lang men verslaafd is, is dit gemiddeld sinds 1981 bijna twintig jaar. H. Kaal en D. Korf - Overlast door drugsverslaafden

161

Tabel 3: Karakteristieken van habitués Suriname/ Ant

Nederland Gemiddelde leeftijd aanhouding (Std. dev.)

Ned-Ant

Marokko

Anders

Totaal

35,2

7,1

40,6

6,3

40,4

6,5

33,3

5,7

34,6

7,7

37,7

7,3

n

%

n

%

n

%

n

%

n

%

n

%

Mannelijk

58

55,8

221

91,3

25

96,2

64

98,5

59

79,7

427

83,6

Vrouwelijk

46

44,2

21

8,7

1

3,8

1

1,5

15

20,3

84

16,4

Zonder vaste woonplaats (ZVW)

53

50,5

101

41,7

11

42,3

22

33,8

41

55,4

228

44,5

Vaste woonplaats

121

50,0

11

42,3

34

52,3

19

25,7

230

44,9

Woonsituatie

45

42,9

Sociaal pension

3

2,9

7

2,9

1

3,8

2

3,1

3

4,1

16

3,1

Onbekend

4

3,8

13

5,4

3

11,5

7

10,8

11

14,9

38

7,4

Amsterdam

75

71,4

187

77,3

17

65,4

42

64,6

31

41,9

352

68,8

Anders in Nederland

8

7,6

15

6,2

3

11,5

4

6,2

5

6,8

35

6,8

22

20,9

40

16,5

6

23,0

19

29,2

38

51,4

125

24,4

3

2,9

9

3,7

2

7,7

1

1,5

2

2,7

17

3,3

1

0,4

1

0,2

Woonplaats

Onbekend of ZVW Verslaafd aan Cocaïne Heroïne Heroïne en cocaïne

48

45,7

127

52,5

7

26,9

13

20,0

13

17,6

208

40,6

Onbekend

54

51,4

105

43,4

17

65,4

51

78,5

59

79,7

286

55,9

1980

7,4

1980

6,5

1982

6,8

1986

4,2

1984

6,2

1981

6,7

105

100

242

100

26

100

65

100

74

100

512

100

Verslaafd sinds… (Std.dev.) Totaal

Zoals gezegd is bijna de helft van de habitués in Suriname geboren. Zij zijn (net zoals de Antilliaanse habitués) relatief oud (gemiddeld 40,6 jaar bij aanhouding). Hoewel ook veel Surinaamse habitués dakloos zijn, hebben zij vaker een vaste woonplaats dan Nederlanders. Meer dan de helft van de vrouwelijke habituées is in Nederland geboren. Weliswaar vormen vrouwen maar een klein deel van de habitués uit Suriname, maar van alle vrouwelijke habituées komt een kwart uit Suriname. De vrouwelijke habituées wonen net zo vaak in Amsterdam en zijn even vaak dakloos als de mannelijke habitués.

162


DISCUSSIE

In een periode van vijf jaar hebben in de binnenstad van Amsterdam meer dan 4.000 mensen één of meer dijkverboden gekregen. Dat komt dicht in de buurt van het tegenwoordig geschatte aantal harddrugsverslaafden in de hoofdstad, zo’n 5.000 op jaarbasis. Nu kent de populatie nogal wat doorstroming door verslaafden van elders die tijdelijk in Amsterdam vertoeven, waardoor er over een langere periode meer verslaafden in de stad zullen zijn dan per jaar. Gemiddeld krijgt men per persoon vijf dijkverboden in vijf jaar tijd. Ruim de helft van de personen die een dijkverbod krijgen, bestaat uit nieuwelingen. Zij kregen tijdens de onderzochte periode slechts eenmaal een dijkverbod. Dit wijst erop dat een fors deel niet opnieuw terugkeert en in elk geval niet meer zo sterk als overlastgever wordt beschouwd dat een nieuw dijkverbod nodig wordt geacht. Ook bij de anderen volgt in de meeste gevallen op een dijkverbod geen overtreding van het verbod. Dit alles wijst erop dat dijkverboden effectief zijn, althans op individueel niveau en binnen de periode waarvoor zij gelden (acht uur of veertien dagen). Tegelijkertijd is duidelijk dat een relatief kleine groep habitués (twaalf procent) verantwoordelijk is voor het leeuwendeel van de dijkverboden. Zij kregen in de onderzochte vijf jaar meer dan tien dijkverboden. Deze groep bestaat voornamelijk uit mannen en is gemiddeld 38 jaar. Bijna de helft is geboren in Suriname, slechts een op de vijf in Nederland. De meerderheid woont in Amsterdam maar nagenoeg de helft heeft geen vaste woon- of verblijfplaats of woont in een sociaal pension. Voor zover bekend zijn verreweg de meesten verslaafd aan zowel heroïne als cocaïne. Wat betreft leeftijd en geslacht komen deze habitués redelijk overeen met wat we uit eerdere studies onder harddrugsverslaafden en ‘straatjunks’ weten. Het percentage dak- en thuislozen onder de habitués is echter beduidend hoger. Het aandeel Surinamers onder de habitués is buitenproportioneel maar komt wel overeen met het percentage Surinamers onder straatjunks. Het dijkverbodenbeleid werd ingesteld toen het drugsprobleem in het Wallengebied grootse vormen aannam en de buurtbewoners en politie niet langer lijdelijk wilden toezien hoe de buurt verpauperde. Wat een toenemend probleem was in de jaren tachtig, is nu aanzienlijk beperkt en al enige jaren stabiel. Wat de precieze bijdrage van de dijkverboden is geweest, valt moeilijk te zeggen. Duidelijk is in elk geval dat meer algemeen de aard en omvang van de problematiek is veranderd. Ging het aan het begin van de jaren tachtig nog vooral om twintigers, tegenwoordig is de Amsterdamse verslaafde gemiddeld rond de veertig. Het aantal verslaafden in de stad is drastisch lager dan aan het eind van de jaren tachtig. Tal van factoren hebben hieraan bijgedragen, waaronder de sterfte aan aids. De daling komt ook voor een belangrijk deel doordat er veel minder ‘heroïnetoeristen’ in de stad zijn. Vooral van Duitsers is bekend dat het versoepelde drugsbeleid in eigen land in belangrijke mate heeft bijgedragen aan hun terugkeer en sterk verminderde stroom naar Nederland (Biemond en Korf, 1992). Afgaand op het aantal dijkverboden is de problematiek in de afgelopen jaren echter niet verder afgenomen. Met name de habitués maken duidelijk dat er verslaafden zijn die steeds opnieuw een dijkverbod krijgen. Aangezien een H. Kaal en D. Korf - Overlast door drugsverslaafden

163

substantieel deel van hen dakloos is, blijft er vaak niet meer over dan blokjes te gaan omlopen (van Ommen, 1998). Zijn er alternatieven? In een landelijke evaluatie van projecten ter bestrijding van drugsoverlast constateerden Broër en Noyon (1999) dat gebruikersruimten het meeste soelaas bieden, zowel voor gebruikers als voor buurtbewoners. Amsterdam heeft inmiddels verscheidene van zulke ruimtes, maar het blijft lastig om meer geschikte locaties te vinden met instemming van buurtbewoners. Een samenwerkingsverband tussen hulpverlening, politie en justitie (Support) is erop gericht overlast te beperken, bijvoorbeeld door gebruikers te betrekken bij het schoonhouden van de buurt. De Strafrechterlijke Opvang Verslaafden (SOV) is erop gericht degenen die door crimineel gedrag grote overlast veroorzaken te laten afkicken; over de resultaten hiervan is echter nog niets bekend. Tenslotte wordt aan een groep langdurig verslaafden heroïne verstrekt. Hoewel het gaat om een medische behandeling, blijkt ook de criminaliteit en overlast drastisch te verminderen (Van den Brink e.a., 2002). Slechts een klein deel van degenen die een dijkverbod krijgen, overtreden zo’n verbod en komen hiervoor (uiteindelijk) binnen het strafrecht terecht. Zo beschouwd is er dus weinig sprake van criminalisering en lijkt de dreiging van oneigenlijk gebruik, zoals bijvoorbeeld Choongh (1998) en Kaal (2001) signaleerden bij politieoptreden in Engeland, gering. Dit neemt niet weg dat ook in Amsterdam bij de dijkverboden een groep van dezelfde mensen steeds weer opgepakt wordt. Met name bij de habitués is er sprake een forse oververtegenwoordiging van Surinamers. De vraag dringt zich op of bij de dijkverboden sprake is van selectiviteit. Verbraeck (1988) stelde vast dat dit in de beginperiode van de dijkverboden wel het geval was. Hij zag dat mensen die niets met de handel in en het gebruik van harddrugs te maken hadden, werden opgepakt op basis van hun huidskleur, dat dienders verschilden in de manier waarop ze met dijkverboden omgingen en dat dijkverboden voor oneigenlijke doeleinden werden gebruikt. Een recente inventarisatie van klachten van verslaafden suggereert dat hier nog steeds sprake van is (MDHG, 2002). Aan het begin van de jaren negentig constateerde Korf (1995) dat Surinaamse verslaafden een grotere kans hadden om gearresteerd te worden, maar ook dat Surinaamse verslaafden meer dan gemiddeld actief waren als straatdealer. Bij de aanpak van drugsoverlast door middel van dijkverboden stuit men in de binnenstad van Amsterdam al gauw op relatief veel Surinaamse verslaafden. In belangrijke mate reflecteert de oververtegenwoordiging van Surinamers onder de habitués dan ook de feitelijk sterke aanwezigheid van deze groep. De vraag of er daarnaast voor hen ook tegenwoordig nog steeds een grotere pakkans bestaat, kunnen we hier niet beantwoorden. Wel is duidelijk geworden dat met name veel habitués, waaronder veel Surinamers, dakloos zijn en alleen al hierdoor veelvuldig op straat vertoeven. Dijkverboden kunnen dat probleem in elk geval niet oplossen. LITERATUUR

Biemond, R. & D.J.Korf (1992) Effectiviteit van het ontmoedigingsbeleid, Universiteit van Amsterdam, Faculteit POW. Boekhout van Solinge, T. (2001) Op de pof – cocaïnegebruik en gezondheid op straat, Amsterdam: Rozenberg. 164


Boerman, F.A., W.A.C. van Tilburg & M. Grapendaal (2002) Landelijke criminaliteitskaart 1999: Aangifte en verdachtenanalyse op basis van HKS-gegevens, Woerden/Zoetermeer: ABRIO/KLPD. Van den Brink, W., V.M. Hendriks, P. Blanken, I. Huijsman & J.M. van Ree (2002) Heroïne op medisch voorschrift, Utrecht: Centrale Commissie Behandeling Heroïneverslaafden (CCBH). Broër, C. & R. Noyon (1999) Over last en beleid. Evaluatie Nota Overlast en vijf jaar SVObeleid tegen overlast van harddrugsgebruikers, Amsterdam, Regioplan, Stad en Land. Brouns, H. (1993) Zeedijk, de ‘dijk’ binnenstebuiten, Amsterdam: Jan Mets. Van Brussel, G.H.A. & M.C.A. Buster (2002) OGGZ Monitor Amsterdam – Trends en cijfers ’99’00’01, Amsterdam: GG&GD Amsterdam. Buster, M., H. Reurs (1999) Methadonverstrekking in Amsterdam 1998. Centrale Methadon Registratie, Amsterdam, GG&GD, afdeling EDG. Choongh, S. (1998) ‘Policing the Dross: A social disciplinary model of policing’, British Journal of Criminology, 88 (4): 623-634. Engelhard, B.J.M., F.W.M Huls, R.F. Meijer & P. van Panhuis (2001) ‘Criminaliteit en opsporing’ in F.W.M.Huls, M.M. Schreuders, M.H. Ter Horst-van Breukelen & F.P. van Tulder (eds.) Criminaliteit en rechtshandhaving 2000, Den Haag: CBS/WODC (Reeks Onderzoek en beleid # 189): 43-82. Deben, L. & P. Rensen (2001) Uitgeteld – buitenslapers in Amsterdam 1995-2001, Amsterdam: Askant. Gelder, P.J.van & J.H. Sijtsma (1988) Horse, coke en kansen – sociale risico’s en kansen onder Surinaamse en Marokkaanse harddruggebruikers in Amsterdam - Deel I Surinaamse harddruggebruikers, Amsterdam: Instituut voor Sociale Geografie, Universiteit van Amsterdam. Gemert, F. van (1988) Mazen en netwerken – de invloed van beleid op de drugshandel in twee straten in de Amsterdamse Binnenstad, Amsterdam: Instituut voor Sociale Geografie, Universiteit van Amsterdam. Gemert, F. van & H. Verbraeck (1994) ‘Sex, Sex and Smack – The ecology of the drug trade in the inner city of Amsterdam’, in E. Leuw & I. Haen Marshall (eds.) Between prohibition and legalization. The Dutch experiment in drug policy, Amsterdam/New York: Kugler Publications: 145-167. Grapendaal, M., E. Leuw & J.M. Nelen (1992) De economie van het drugsbestaan, Arnhem: Gouda Quint. Kaal, H.L. (2001) Police Cautioning of Drug Offenders – policies, practices and attitudes, Proefschrift, Universiteit van Bristol. Kersloot, J.M. & S. Musterd (1987) Leefbaarheid en drugs in Amsterdam – de spreiding van drugsscenes óver, en de relatie met de leefbaarheid ín de stad, Amsterdam: Instituut voor Sociale Geografie, Universiteit van Amsterdam. Korf, D.J., S.A. Reijneveld & J. Toet (1994) ‘Estimating the number of heroin users: A review of methods and empirical findings from the Netherlands’, International Journal of the Addictions, 29 (11): 1993-1417. Korf, D.J., M. Schreuders, D. Lettink & T. Nabben (1995) Straatjunks in Amsterdam – achtergronden, leefstijl en hulpverlening, Amsterdam: O+S, het Amsterdamse Bureau voor Onderzoek en Statistiek. Korf, D.J., G.W. Bookelman & T. de Haan (2001) ‘Diversiteit in criminaliteit – Allochtone arrestanten in de Amsterdamse politiestatistiek’, Tijdschrift voor Criminologie, 43 (3): 230-259. De Kort, M. (1995) Tussen patiënt en delinquent. Geschiedenis van het Nederlandse drugsbeleid, Hilversum: Verloren. Kort, M de & D.J. Korf (1992) ‘The development of drug trade and drug control in the Netherlands: a historical perspective’, Crime, Law, and Social Change, 17: 123 -144. Leuw, E. (1984) ‘Door schade en schande. De geschiedenis van drugshulpverlening als sociaal beleid’, Tijdschrift voor Criminologie, 28 (3):128-136. MDHG (2002) Bloemlezing klachten opjaagbeleid Wallengebied, Amsterdam, MDHG. Nabben, T. & D.J. Korf (1999) ‘Cocaine and crack in Amsterdam: Diverging subcultures’, Journal of Drug Issues, 29 (3): 627-651. Ommen, H. van, G. Vrooland, J. Rozenbrand & G. Bakker (1998) Eindevaluatie Project Drugsoverlast District 2, Amsterdam: Regiopolitie Amsterdam-Amstelland. O+S (2001) Amsterdam in cijfers 2001, Amsterdam: O+S, Het Amsterdamse Bureau voor Onderzoek en Statistiek. Reijneveld, S.A. (1989) Methadonverstrekking in Amsterdam in 1988, Amsterdam: GG&GD. Verbraeck, H.T. (1988) De staart van de Zeedijk – een bliksemonderzoek naar enkele effecten van het Zomerplan 1987 in het Wallengebied, Amsterdam: Instituut voor Sociale Geografie, Universiteit van Amsterdam. Wit, B. de (2002) ‘Heksenjacht’, Spuit 11 - Kwartaalblad van de Belangenvereniging Druggebruikers MDHG, herfst 2002: 3. H. Kaal en D. Korf - Overlast door drugsverslaafden

165

STELSELMATIGE DADERS AANPAKKEN Anne-Marie Slotboom, Peter van der Laan en Catrien Bijleveld

In het in oktober 2002 verschenen veiligheidsprogramma van het Ministerie van Justitie en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Naar een veiliger samenleving, 2002) en in het actieprogramma voor de aanpak van de jeugdcriminaliteit van het Ministerie van Justitie (Jeugd terecht, 2003) wordt nadrukkelijk aandacht geschonken aan stelselmatige daders (veelplegers) en het terugdringen van recidive bij deze groep delinquenten. Volgens het kabinet moet een doeltreffende justitiële reactie bijdragen aan het voorkomen van recidive en aan een betere reïntegratie in de samenleving van deze groep daders. Naast strafverzwaring bij recidive worden de maatregel Strafrechterlijke Opvang Verslaafden (SOV) voor verslaafde stelselmatige daders en de Individuele Trajectbegeleiding (ITB) voor harde kern-jongeren in leeftijd van 12 tot 25 jaar als oplossingen aangedragen. Onderzoek naar de effectiviteit van deze maatregelen – ook een nogal prominent thema in de nota’s – is (nog) niet of nauwelijks gedaan. Desondanks mag met name ITB zich al enige tijd in een toenemende populariteit verheugen. Dit resulteerde in 2001 in landelijke invoering van ITB. In deze bijdrage staan we stil bij een van de voorlopers van ITB, de Stelselmatige Daderaanpak (SDA)1. We gaan kort in op wat SDA inhoudt, waar de wortels liggen en wat de resultaten van zo’n aanpak zijn. In het bijzonder wordt stilgestaan bij de vraag waarom zulke aanpakken een moeizaam verloop kunnen hebben. Dat hangt enerzijds samen met de zeer problematische achtergrond van de deelnemers en anderzijds met problemen rond afstemming tussen samenwerkende organisaties en een gebrekkig draagvlak. Maar ook manco’s in inhoud, opzet en uitvoering kunnen hieraan debet zijn. STELSELMATIGE DADERAANPAK

SDA is begin jaren negentig opgezet in het arrondissement Dordrecht naar aanleiding van het beleidsplan Strafrecht met beleid 90-95 (1990) van het Openbaar Ministerie (OM) (de Beer e.a., 1994)2. SDA was aanvankelijk bedoeld voor volwassenen, later volgde een variant voor minderjarigen, de Stelselmatige daderaanpak Minderjarige Daders (SMD)3. Anders dan de meest recente, primair kwantitatieve definitie van veelplegers (zie inleidend artikel in dit themanummer) heeft SDA – en later ook ITB – van oudsher een andere, minder strikte definitie gehanteerd. Het gaat om daders die al enkele keren met justitie voor ernstige strafbare feiten in aanraking zijn gekomen. Dus ook jongeren die pas een jaar actief zijn, maar wel frequent met de politie in aanraking zijn gekomen, kunnen in aanmerking komen Gegevens zijn afkomstig van een procesevaluatie van SDA (zie Slotboom e.a., 2002). 2 In de stad Groningen werd begin jaren negentig eveneens een SDA-project gestart (Kleiman en Terlouw, 1997). Het Groningse project richtte zich uitsluitend op verslaafde stelselmatige daders. 3 SMD (Stelselmatige daderaanpak Minderjarige Daders) komt in deze bijdrage slechts incidenteel aan de orde. Zie voor meer informatie Slotboom e. a. (2002). 1

166


voor deze interventie. In de nota Individuele trajectbegeleiding (ITB) voor de harde kern (2000) wordt daar nog het volgende aan toegevoegd: ‘… en die nu, bij voorkeur maar niet uitsluitend, voor het eerst in aanmerking komen voor een forse vrijheidsstraf” (: I). Deelnemers aan SDA-Dordrecht werden vanaf het begin geselecteerd op basis van zes of meer antecedenten in het ‘afgelopen jaar’. Daarmee koos men er voor niet de gehele, eventueel langere criminele loopbaan mee te wegen. Drie belangrijke componenten van SDA zijn samenwerking tussen verschillende organisaties, toezicht en controle (inclusief sancties op niet meewerken) en intensieve begeleiding door de (verslavings-)reclassering. INTERVENTIEPROGRAMMA’S VOOR VEELPLEGERS

SDA en ITB lijken sterk op Intensive Probation Supervision (IPS), een interventie die sinds het einde van de jaren zeventig in de Verenigde Staten en later ook in Engeland en Wales wordt toegepast (Burkhart, 1986; Byrne, 1986). IPS is bedoeld als alternatief voor detentie. Het richt zich niet alleen op vermindering van criminaliteit, maar ook op achterliggende problemen van psychosociale aard van de dader. IPS is een ambulante interventie, waarin intensieve controle een belangrijke rol speelt. Dat geldt in het bijzonder voor de Amerikaanse IPS-projecten. Met deelnemers worden strikte afspraken gemaakt waar en wanneer ze zich thuis, op het werk of school dienen te bevinden. Zonodig wordt de controle gecombineerd met elektronisch toezicht. Deelnemers dienen zich te onthouden van alcohol- en druggebruik, wat gecontroleerd wordt met geregelde urinetests. De afspraken in de sfeer van toezicht worden gecombineerd met de mogelijkheid aan trainingen en therapieën deel te nemen. Er is zeer frequent contact met de reclasseringsm edewerker. Ondanks het feit dat IPS in de jaren tachtig een grote vlucht nam, is er weinig onderzoek verricht (Bol, 1995). De resultaten in termen van afname van recidive van het weinige onderzoek dat is gedaan, zijn niet bemoedigend. Zo onderzochten Petersilia, Turner en Piper Deschenes (1992) zeven IPS-projecten voor zware drugsdelinquenten in de Verenigde Staten. Ten aanzien van recidive verschilden de uitkomsten niet van die van gewoon reclasseringstoezicht. Het probleem is dat het niet altijd duidelijk is wat onder IPS wordt verstaan (Bol, 1995). Bij drugsverslaafden kan IPS wel leiden tot minder recidive, als intensief toezicht gecombineerd wordt met behandeling van de verslaving, toeleiding naar arbeid en aanpak van gezins- en relatieproblemen. In Nederland hebben Kleiman en Terlouw (1997) een aantal harde kernof stelselmatige daderprojecten geëvalueerd. Zij concluderen dat het recidiveniveau van de voornamelijk jeugdige en jongvolwassen deelnemers die het traject afmaken lager ligt dan dat van de afhakers. Ook is het recidiveniveau gunstiger dan bij andere interventies. Zij hebben echter geen systematisch onderzoek gedaan naar de effectiviteit van deze methode. Er is gekeken naar het justitieel verleden vóór deelname en naar het percentage deelnemers dat recidiveert, maar er waren geen controle- of vergelijkingsgroepen. Er is slechts globaal vergeleken met andere interventies. A. Slotboom, P. van der Laan en C. Bijleveld - Stelselmatige daders aanpakken

167

Het Engelse Intensive Supervision and Support Programme (ISSP), dat geïnspireerd is door SDA in Dordrecht, is wel geëvalueerd volgens een design met random toewijzing van jongeren aan experimentele (ISSP) en controlegroep (reguliere reclasseringsbegeleiding) (Little e.a., in druk). ISSP is bedoeld voor jeugdige veelplegers tussen de vijftien en zeventien jaar. Belangrijke elementen in de aanpak zijn individueel toezicht door ‘koppels’, een politiefunctionaris en een reclasseringsmedewerker, aandacht voor familierelaties, school en werk, betrokkenheid van een vrijwilliger (rolmodel) die helpt bij het structureren van vrije tijd, betere diagnostiek en behandelplannen, en regelmatig overleg tussen samenwerkende instanties. Met family group conferences wordt én de directe omgeving én het eventuele slachtoffer bij de aanpak betrokken, waardoor ISSP ook een element van herstelrecht in zich heeft (Morris e.a., 1993; Wright, 1996). Jongeren uit de experimentele groep bleken na de interventie even vaak te worden veroordeeld als jongeren uit de controlegroepen, maar bij de ISSPjongeren nam wel het aantal gepleegde delicten af. Afzonderlijke elementen uit de aanpak droegen niet specifiek bij aan recidivevermindering, wat suggereert dat vooral het integrale aanbod van belang is (Little e.a., in druk). SDA-DORDRECHT ONDERZOCHT

Hoewel SDA-Dordrecht inmiddels ruim tien jaar draait, wordt onderzoek naar de gang van zaken en de resultaten bemoeilijkt door het grotendeels ontbreken van in- en uitstroomgegevens en andere achtergrondgegevens over deelnemers van vóór 1999. Daardoor was het ook niet mogelijk een vergelijkingsgroep samen te stellen van justitiabelen die vergelijkbaar zijn op bijvoorbeeld delictgedrag en justitieel verleden, maar die niet in SDA terecht zijn gekomen (Slotboom e.a., 2002). Niettemin kon een beeld worden verkregen van het programma en de aanpak door middel van analyses van projectplannen, notities, handleidingen en notulen, en aan de hand van gesprekken met deelnemers en begeleiders. Bovendien zijn voor het in kaart brengen van de criminele loopbaan van het overigens zeer kleine aantal deelnemers de Dienst Centrale Justitiële Documentatie in Almelo en het plaatselijke Herkenningsdienstsysteem (HKS) van de politie geraadpleegd. Selectie en instroom van deelnemers In de beginjaren van SDA zocht men naar een goede selectiemethode voor deelnemers. Uiteindelijk werd besloten dat de politie elk kwartaal een lijst zou opstellen met personen, die in het afgelopen jaar voor zes of meer feiten in aanraking waren gekomen met de politie. Overigens werd niet duidelijk of de aard van het gepleegde delict bij deze selectie een rol speelde. Deze methode leverde vele namen op, maar leidde niet tot de verwachte instroom van 25 tot 35 deelnemers per jaar. De opzet was dat de door de politie opgestelde lijsten besproken zouden worden met de partners (wijkbeheer, reclassering, verslavingszorg en OM) die daarbij ook eigen informatie zouden inbrengen. Deze manier van werken is nooit routine geworden. Bij de politie, zo leek het, voelde niemand op uitvoerend niveau zich verantwoordelijk om voortdurend aan 168


kandidatenlijsten te werken. Bovendien was er niet altijd sprake van geregeld overleg tussen de partners. Uiteindelijk zorgde de (verslavings-)reclassering zelf voor kandidaten. Dat heeft er vermoedelijk toe bijgedragen dat deelnemers waarover gegevens beschikbaar zijn (vanaf 1999) allen verslaafd waren. Voor SMD had men jongeren op het oog met, naast loopbaancriminaliteit, ook meervoudige problematiek op het gebied van scholing, werk en vrije tijd, zwakke binding met ouders en maatschappelijke instituties. Deze criteria werden echter nooit duidelijk vastgelegd. Zo bleef onduidelijk wat onder loopbaancriminaliteit verstaan werd, behalve dat frequentie en aard van het delict een rol speelden. Net als bij SDA bleef de instroom achter bij het verwachte twintigtal jongeren per jaar. Samenwerking tussen participerende organisaties Voor een sluitende integrale aanpak van de stelselmatige dader werd samenwerking noodzakelijk geacht tussen OM, politie (verslavings)reclassering en gemeente. De leiding van de verschillende organisaties sloeg de handen ineen waardoor financiële en personele middelen beschikbaar kwamen en het project bekendheid kreeg. De samenwerking tussen de verschillende partners op managementniveau was goed, zo werd duidelijk uit notulen en gesprekken. Op uitvoerend niveau ging het minder goed. Met name ten aanzien van de politie is het de vraag of er binnen die organisatie sprake was van voldoende aansturing. Bij SMD is de samenwerking tussen de verschillende organisaties vanaf het begin beter geweest, waarschijnlijk omdat OM, Raad voor de Kinderbescherming politie en jeugdreclassering al lange tijd vrij intensief bij de aanpak van jeugdcriminaliteit samenwerkten. Toezicht en controle Een belangrijk kenmerk van SDA was het strenger aanpakken van de deelnemers door politie en OM. Daarin paste een lik-op-stuk-beleid door de politie. Deelnemers zouden extra in de gaten worden gehouden en zonodig worden opgepakt. Het OM zou onmiddellijk worden ingeschakeld in geval van recidive of als een deelnemer zich anderszins niet aan de afspraken met de reclassering hield en deelname aan SDA stopzette. Omdat de deelnemersgroep bij de politie niet helder (meer) in beeld was, moet evenwel betwijfeld worden of er werkelijk consequent gereageerd is op schending van afspraken en eventuele recidive of voortdurende overlast. Daar komt bij dat tweederde van de deelnemers op vrijwillige basis aan SDA heeft deelgenomen. Zich niet houden aan de afspraken was daarom niet vanzelfsprekend aanleiding voor politieel en justitieel ingrijpen. Begeleiding Belangrijke uitgangspunten voor SDA waren duur, inhoud en intensiteit van de begeleiding. Begeleiding zou maximaal een jaar in beslag nemen en de A. Slotboom, P. van der Laan en C. Bijleveld - Stelselmatige daders aanpakken

169

reclasseringsmedewerker zou gemiddeld vier maal in de week telefonisch en/of face-to-face contact hebben met de deelnemer. In werkelijkheid duurde de begeleiding meestal meer dan een jaar en kwam het aantal contacten per week uit op twee. Naar het oordeel van de begeleider was dit ruim voldoende, omdat het ging om verslaafden die een grote sociale controle niet gewend zijn; bij teveel controle zou het risico toenemen dat een deelnemer vroegtijdig stopt. De begeleidingsactiviteiten hadden voornamelijk betrekking op het regelen van huisvesting en financiën, arbeidstoeleiding, het werken aan sociale vaardigheden en het beheersbaar maken van de verslaving. In deze activiteiten zat een zekere opbouw. Zo werd meestal eerst iets gedaan aan huisvesting, met name voor die deelnemers die geen dak boven hun hoofd hadden. Vervolgens werd een plan gemaakt om de verslaving aan te pakken. Hierbij was het doel niet volledig afkicken maar het beheersbaar maken van de verslaving. Gedurende de gehele begeleidingsperiode werd gewerkt aan sociale vaardigheden, waarbij de dader niet deelnam aan specifieke programma’s maar de begeleider als rolmodel fungeerde. Aan daginvulling en financiën werd meestal later iets gedaan. Naar het oordeel van de begeleider waren laagdrempeligheid, intensiteit, vertrouwensband tussen begeleider en deelnemer, en gestructureerdheid van het programma de belangrijke elementen. In hoeverre de verschillende begeleidingsactiviteiten daadwerkelijk en met succes zijn uitgevoerd, kon vanwege gebrekkige registratie niet goed worden achterhaald. De volgende fragmenten uit interviews met deelnemers aan SDA geven een indruk van de mate waarin deelnemers de intensieve begeleiding als succesvol beoordelen: ‘Het ligt vooral aan jezelf. De begeleider is geïnteresseerd in waar je mee bezig bent. Als hij iets zegt dan doet hij het ook. Hij zit achter je vodden aan. Ik had iedere week contact. Als het niet lukt dan ligt het geheel aan jezelf. Als je er niet achter staat en zelf niks doet, dan gebeurt er niets. Vijf jaar geleden zou ik gefaald hebben omdat ik nog te diep in de shit zat.’ ‘Het ligt eraan wat je zelf aangeeft waar aan gewerkt moet worden. Soms dacht ik het wel alleen af te kunnen, maar dan werd ik weer met mijn neus op de feiten gedrukt. Ik heb met mijn begeleider veel gepraat over conflicten in mijn relatie. Dat heeft me erg geholpen. De gesprekken vond ik erg goed. Ik kon het heel goed vinden met mijn begeleider. Maar SDA werkt alleen als je er zelf aan wilt werken. Je moet er zelf achter staan. Bij mij had het tien jaar geleden niet gewerkt, toen was ik er nog niet aan toe.’ ‘In mijn ogen zijn er weinig goede punten aan SDA, misschien omdat bij mij alles mislukt is. De begeleider en ik kregen ook irritaties. De dingen die de begeleider moest doen deed hij niet. Ik vond het ook maar niks dat ik als ik de hele week werkte me twee keer per week bij mijn begeleider moest melden. Ja voor bepaalde mensen is SDA misschien wel goed. Twee keer per week een gesprek is wel goed, dan kan je bij iemand je hart luchten want anders stapelen de spanningen zich op. In het begin kon ik dat ook bij mijn begeleider maar later niet meer door alle irritaties. Ik ging met tegenzin naar dat gesprek want ik zag niks gebeuren.’ 170


Deelnemers benadrukken naast eigen motivatie vooral het contact met de begeleider. De vertrouwensband was voor hen erg belangrijk. Als dat goed zat, was men gemotiveerd om te komen. Deelnemers Vanaf april 1999 zijn 25 deelnemers in SDA ingestroomd. Gegevens over deelnemers van vóór die tijd bleken vanwege gebrekkige administratie niet of nauwelijks aanwezig. Van die 25 rondden er zeven het traject volgens plan af (‘afmakers’), hebben er zes het project niet afgemaakt maar zijn wel langer dan zes maanden begeleid (‘late afhakers’) en hebben er twaalf het project kort na de start afgebroken (‘snelle afhakers’). Alle deelnemers bleken verslaafd, de meesten aan drugs. Niet afmaken van het traject was een gevolg van recidive en/of het niet nakomen van afspraken. SDA-deelnemers waren tussen 25 en 42 jaar oud (gemiddeld 29). Op twee na waren het allemaal mannen en op vier na hadden ze allen de Nederlandse nationaliteit. Van de 25 deelnemers zijn er 16 vrijwillig ingestroomd en kregen 9 reclasseringstoezicht bij vonnis opgelegd. Alle deelnemers zijn vóór deelname meerdere malen in aanraking geweest met justitie. Het gemiddelde aantal antecedenten vóór deelname bedroeg bij de afmakers 27, bij de late afhakers 31 en bij de snelle afhakers 39. Voorafgaand aan SDA hadden de afmakers gemiddeld 18 maanden detentie opgelegd gekregen, de late afhakers 29 maanden en de snelle afhakers 53 maanden. Recidive De belangrijkste doelstelling van SDA was het voorkomen of verminderen van het criminele gedrag van de deelnemers. In de interviews met medewerkers van de betrokken organisaties werd aangegeven dat uitblijven van recidive waarschijnlijk een utopie is bij daders die al jaren als ‘draaideurklanten’ bekend staan. Men zou al tevreden zijn met een afname van het aantal en een verschuiving van ernstige naar minder ernstige delicten. Aan de hand van gegevens van de Centrale Dienst Justitiële Documentatie kon worden nagegaan of deelnemers aan SDA opnieuw met justitie (OM en/of rechtbank) in aanraking waren gekomen (recidive). Die periode varieerde van één tot twintig maanden (gemiddeld negen maanden) waarbij rekening is gehouden met eventuele detentie. Tijdens de SDA-periode bleek 70 procent van de deelnemers die het project uiteindelijk volgens plan afrondden (afmakers) te recidiveren (recidive werd in deze gevallen niet ernstig genoeg geacht om deelnemers uit het project te verwijderen). Na afloop van SDA daalde dit naar 43 procent. Van de afhakers kwam 100 procent tijdens SDA opnieuw met justitie in aanraking. Na verwijdering uit SDA daalde dit naar 92 procent voor de snelle afhakers en 50 procent voor de late afhakers. Dit relatief lage percentage hangt samen met het feit dat twee van de zes deelnemers de gehele periode na SDA in detentie hebben gezeten en dus niet of nauwelijks in de gelegenheid waren om te recidiveren.

A. Slotboom, P. van der Laan en C. Bijleveld - Stelselmatige daders aanpakken

171

Figuur 1: Begeleidingsperiode van individuele deelnemers met vermelding van het type en aantal delicten vóór deelname (over gehele criminele loopbaan), tijdens en na deelname (JD gegevens) en detentieperiode na deelname (elk huisje staat voor één maand detentie).

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

�

��

��

��

��

�

��

��

��

��

�

�

��

�

�

��

��

�

��

�

�

�

�

�

�

�

�

��

�

�

��

�

�

�

�

�

�

�

��

�

�

�

�

�

�

��

�

�

��

��

��

��

�

�

�

�

��

�

�

�

�

�

�

��

�

�

�

�

�

�

��

�

��

��

��

�

��

�

�

��

�

�

��

��

�

��

�

��

�

��

�

��

��

�

�

��

�

��

�

��

�

��

�

�

�

�

� �

�

�

�

�

�

��

�

�

�

�

�

�

�

��

�

� �

�

�

�

�

�

�

�

�

��

��

�

� ��

In figuur 1 zijn de criminele carrières van de deelnemers aan SDA afgebeeld. Daarbij is rekening gehouden met zowel aantal als type gepleegde delicten (vermogensdelicten, geweldsdelicten, verkeersdelicten en drugsdelicten) en of die vóór, tijdens of na de begeleiding zijn gepleegd. Tevens is weergegeven hoe lang de begeleiding heeft geduurd en of deze volgens plan is afgerond of niet. Uit de figuur kan worden afgelezen dat vrijwel iedereen zich vóór deelname schuldig heeft gemaakt aan zowel vermogens- als geweldsdelicten. De afmakers bleken zich tijdens en na deelname vooral aan vermogensmisdrijven schuldig gemaakt te hebben. De afhakers kwamen tijdens en na deelname met politie en justitie in aanraking voor zowel vermogens- als geweldsmisdrijven. SMD heeft een iets rooskleuriger beeld laten zien. Van de zestien deelnemers over wie gegevens beschikbaar waren, hadden dertien de begeleiding van gemiddeld twee jaar afgerond. Na deelname was het percentage recidive 46 procent, waarbij met name een daling in het aantal vermogensdelicten werd geconstateerd. De periode die kon worden bestudeerd fluctueerde van een tot 31 maanden (gemiddeld twaalf maanden). 172

�

�

��

��

�


�

KNELPUNTEN IN DE AANPAK VAN VEELPLEGERS

De SDA-methode heeft een aantal knelpunten aan het licht gebracht ten aanzien van de aanpak van veelplegers. Allereerst bleef de instroom van deelnemers achter bij de verwachtingen. Dat was het gevolg van niet of onvoldoende periodiek checken door de politie van informatiebestanden op potentiële deelnemers en van niet regelmatig overleggen over kandidaten door de samenwerkende organisaties. Overigens kan de vraag worden gesteld of het fair is van de politie te verwachten dat zij capaciteit vrijmaakt voor en alert is op het opsporen van een uiterst klein aantal daders – circa twintig – in databestanden met duizenden zaken. Een geringe instroom is overigens niet uniek. Ook bij andere projecten die zich richten op daders van veel, vaak ernstige delicten wordt het aantal kandidaten doorgaans te hoog ingeschat (vgl. Essers e.a., 1995; Kleiman en Terlouw, 1997; Van der Laan en Essers, 1990). Vaak is dat het gevolg van geen of een te oppervlakkige analyse vooraf van de potentiële deelnemersgroep. Als bijvoorbeeld het aantal mensen in voorlopige hechtenis of het aantal opgelegde vrijheidsstraffen als richtsnoer wordt genomen, wordt gemakkelijk voorbij gegaan aan het feit dat OM en rechtbank lang niet altijd bereid zijn een alternatief voor voorlopige hechtenis of vrijheidsstraf te accepteren. Een tweede knelpunt betreft de voortijdige uitval. In het geval van SDA haakte tweederde van de deelnemers voortijdig af. Ook dit is niet uniek; het hoort bij interventies die zich richten op een moeilijke doelgroep. De deelnemers aan SDA vormden zo’n moeilijke doelgroep: lange criminele carrières met daarbovenop nog eens de ernstige verslavingsproblematiek. In dat licht bezien wekt het weinig verbazing dat zoveel deelnemers tijdens en na SDA opnieuw met politie en justitie in aanraking zijn gekomen. Ingrijpen door politie en justitie als middel (stok achter de deur) om voortijdige uitval te voorkomen, was slechts beperkt mogelijk, omdat zoveel deelnemers op vrijwillige basis meededen. Een derde aandachtspunt betreft de ontwikkeling van een programma. SDA werd ‘werkende weg’ ontwikkeld. Dit heeft als voordeel dat aspecten als duur, methodiek, enzovoorts tussentijds bijgesteld kunnen worden. Een nadeel is echter dat het de effectiviteit kan ondermijnen. Het staat namelijk op gespannen voet met programma-integriteit, één van de What Worksbeginselen die typerend zijn voor effectieve(re) interventies bij delinquenten (Bonta, 2002; McGuire en Priestley, 1995; Van der Laan en Slotboom, 2002). Programma-integriteit gaat over opzet en uitvoering van een programma. Alle onderdelen van een interventie moeten voortkomen uit een theoretische verklaring van oorzaken achtergronden van delinquent gedrag. Bovendien moeten alle geplande onderdelen daadwerkelijk worden uitgevoerd. Immers, elk onderdeel wordt verondersteld bij te dragen aan de oplossing van het probleem (McGuire en Priestley, 1995). SDA ontbrak het bij de start aan zo’n duidelijke theoretische fundering en niet alle onderdelen uit het programma (onder andere de noodzakelijke samenwerking tussen organisaties en toezicht en controle) zijn uitgevoerd zoals afgesproken. In hoeverre SDA resultaat boekt bij het tegengaan van recidive kon niet worden vastgesteld doordat er leemtes in de registratie waren en een vergelijkingsgroep A. Slotboom, P. van der Laan en C. Bijleveld - Stelselmatige daders aanpakken

173

niet kon worden samengesteld. Wel kan een inschatting worden gemaakt van de ‘recidive terugdringende potentie’ van deze aanpak aan de hand van genoemde What Works-beginselen. Sommige daarvan zijn gerelateerd aan het crimineel gedrag, andere aan de uitvoering van het programma. Het risicobeginsel schrijft voor dat de intensiteit van de reactie afgestemd wordt op de mate van risico dat de dader recidiveert. Bij SDA-deelnemers is dat risico groot en zal de reactie dus intensief moeten zijn. Met een gemiddelde begeleidingsduur van meer dan een jaar is SDA een voor Nederlandse begrippen intensieve reactie, hoewel betwijfeld moet worden of met twee contacten per week tegemoet wordt gekomen aan de eis dat de bezigheden 40 tot 70 procent van de tijd van betrokkene in beslag nemen. Het behoeftebeginsel schrijft voor dat de interventie die kenmerken en problemen (de criminogene behoeften) probeert te beïnvloeden, die aan de oorsprong van het crimineel gedrag liggen. Dit wordt ook wel vraaggestuurd werken genoemd. Criminogene behoeften hebben vaak een relatief simpel huis-, tuin- en keukenkarakter: gebrekkige sociale relaties, slechte huisvesting, geen werk, onvoltooide opleiding en niet te vergeten verslavingsproblematiek. De indruk bestaat dat SDA zich nadrukkelijk richt op deze aspecten. Het responsiviteitsbeginsel verlangt dat de inhoud en methodiek van de interventie zijn afgestemd op de persoon van de dader en zijn of haar intellectuele en sociale capaciteiten. Ook de begeleider moet qua karakter en werkstijl ‘passen’ bij de deelnemer. Aan deze voorwaarde lijkt SDA met de individuele aanpak goed te voldoen. Behandelmodaliteit schrijft voor dat een interventie ‘multi-modaal’ is. Het programma moet zich op alle aanwezige criminogene behoeften richten en gebruik maken van diverse methodieken. Het meest mag worden verwacht van het leren van sociale vaardigheden en cognitieve en gedragsgeoriënteerde methoden. In hoeverre SDA hieraan optimaal tegemoet komt, is niet helemaal duidelijk. Het professionaliteitsbeginsel is sterk verbonden aan het eerdergenoemde beginsel van programma-integriteit. Een effectieve interventie veronderstelt goed opgeleide uitvoerders die weten wat ze doen, flexibel zijn en voldoende ondersteund worden door hun organisatie. Bij de enig (!) overgebleven begeleider van SDA lijkt dat in orde te zijn, zij het dat de ondersteuning door de organisatie beter had gekund. Aan de laatste voorwaarde, gemeenschapsgeoriënteerde, ambulante en geen residentiële uitvoering, komt SDA volledig tegemoet. Alles overziende voldoet SDA redelijk aan een aantal What Works-beginselen. Daarom mag ervan worden uitgegaan dat SDA bij de deelnemers die het programma volgens plan afronden een ‘dempende’ werking op recidive kan hebben. Interviews met deelnemers en begeleiders en gegevens over justitiecontacten geven steun aan dit vermoeden. TOEKOMSTIGE AANPAK VAN VEELPLEGERS

SDA laat zien dat deze aanpak mogelijkheden biedt, maar ook dat het allesbehalve eenvoudig is om dat te bewerkstelligen. De beoogde doelgroep 174


is moeilijk, zeker als er ook sprake is van ernstige verslavingsproblematiek, en vereist intensieve begeleiding en integrale aanpak van een reeks problemen, gekoppeld aan strikt toezicht. Het Amerikaanse IPS, toegepast op drugsverslaafden, bleek succesvol door de combinatie van intensief toezicht en behandeling (Petersilia e.a., 1992). Bij ISSP in het Engelse graafschap Kent bleek de meerwaarde eveneens te liggen in de combinatie van alle programmaonderdelen en niet in de afzonderlijke elementen (Little e.a., in druk). ISSP is inmiddels in geheel Engeland en Wales ingevoerd. In Nederland zijn voor veelplegers SOV en ITB beschikbaar. Het experiment met SOV loopt nog; resultaten zijn nog niet voorhanden. Dat geldt ook voor ITB. Dat neemt niet weg dat er met name ten aanzien van ITB een aantal aandachtspunten kan worden geformuleerd. ITB (en SMD, dat hierin is opgegaan) zijn een voortzetting van de projecten voor harde kern-jongeren. In vergelijking met de voorlopers lijkt er voor toezicht en controle meer aandacht te zijn. Zowel politie als jeugdreclassering treden in de beginfase van de begeleiding meer controlerend op dan binnen SMD en SDA het geval was. Dat kan gepaard gaan met veel voortijdige uitval. Immers, als er goed op iemand wordt gelet, door politie of anderen, wordt ook eerder opgemerkt dat hij of zij zich niet aan de afspraken houdt (Petersilia, 1988). Wordt ITB toegepast als voorwaarde bij een voorwaardelijke veroordeling of schorsing van de voorlopige hechtenis, dan zou aan dit bezwaar tegemoet gekomen kunnen worden door een consequente(re) en modernere tenuitvoerle ggingsprocedure (vgl. Vrijheidsbeperking door voorwaarden, 2003). Een punt van aandacht is de intensiteit van de interventie. Dat de ‘I’ in ITB niet staat voor ‘intensief’ maar voor ‘individueel’ roept de vraag op of de begeleiding voldoende intensief is. Een variant op ITB is ITB-CRIEM, waarbij CRIEM staat voor Criminaliteit in Relatie tot Integratie van Etnische Minderheden. ITB-CRIEM lijkt op ITB voor de harde kern, maar is bedoeld voor jongeren uit etnische minderheden tegen wie voor het eerst proces-verbaal is opgemaakt of die vanwege een geringe feit opnieuw met de politie in aanraking zijn gekomen. Afgezien van het feit dat ook bij ITB-CRIEM de instroom wellicht te hoog wordt ingeschat, bestaat het gevaar dat een te intensieve interventie wordt toegepast bij een relatief ‘lichte’ groep jongeren; het gaat om minder ernstige zaken en het risico van herhaling is mogelijk kleiner. Dat kan drie problemen met zich meebrengen. Ten eerste kan de begeleiding bij jongeren met geringe psychosociale problemen positieve uitkomsten laten zien, terwijl dat zonder die begeleiding ook het geval zou zijn geweest. Dat zou neerkomen op verspilling van energie en middelen. Te lichte zaken kunnen ook leiden tot ongewild negatieve uitkomsten, omdat er geen optimale match is tussen de ernst van het recidiverisico en de intensiteit van de interventie (risicobeginsel). Tenslotte leert de ervaring dat op termijn de ernstiger zaken buiten de boot dreigen te vallen, wanneer de doelgroep van reclasseringsbegeleiding wordt verbreed en ook minder ernstige zaken omvat. Dat is des te meer te betreuren, omdat bij de ernstigste, moeilijkste zaken verhoudingsgewijs het meeste resultaat te behalen is (Spaans en Doornhein, 1997). Andere aandachtspunten zijn: tijdige en juiste attendering op kandidaten voor de aanpak. Daarvoor is een goede organisatiestructuur nodig met eenduidige A. Slotboom, P. van der Laan en C. Bijleveld - Stelselmatige daders aanpakken

175

aansturing en ondersteuning. De invulling van het begeleidingsprogramma moet een goed theoretisch fundament hebben en alle voorgenomen onderdelen dienen te worden uitgevoerd. Bij dit alles hoort een goede registratie van relevante deelnemersgegevens, maar ook van ontplooide activiteiten. Als daarnaast voor de evaluatie een werkwijze wordt gevolgd, met at random toewijzing van deelnemers aan ITB of andere voorzieningen en formatie van een op relevante kenmerken vergelijkbare controlegroep, kan op termijn met meer vertrouwen een oordeel worden geveld over de effectiviteit van deze aanpak van veelplegers. Eén knelpunt blijft onopgelost. De nota Individuele trajectbegeleiding (ITB) voor de harde kern (2000) hanteert 17 en 24 jaar als leeftijdsgrenzen. Ook wordt betwijfeld of ITB aangewezen is bij ernstige verslavingsproblematiek. Als deze criteria strikt worden gehanteerd, valt de deelnemersgroep van SDA buiten de boot omdat zij ouder zijn en verslaafd. Voor hen resteert dan SOV, een behandeling die twee jaar duurt en voornamelijk in detentie plaatsvindt. Zijn de uitkomsten van SDA werkelijk zo desastreus? LITERATUUR

Beer, A. de, G. Radermaker & J. van Zon (1994) Stelselmatige Dader Aanpak, intensieve reclasseringsbegeleiding, Dordrecht september 1991 - maart 1994, interne publicatie. Bol, M.W. (1995) Gedragsbeïnvloeding door strafrechtelijk ingrijpen: Een literatuurstudie, Arnhem: Gouda Quint. Bonta, J. (2002) ‘Recidivepreventie bij delinquenten. Een overzicht van de huidige kennis en een visie op de toekomst’, Justitiële Verkenningen, 28 (8): 20-35. Burkhart, W.R. (1986) ‘Intensive probation supervision: an agenda for research and evaluation’, Federal Probation, 50 (2): 75-77. Byrne, J.M. (1986) ‘The control controversy: a preliminary examination of intensive probation supervision programs in the United States’, Federal Probation, 50 (2): 4-16. Essers, A.A.M., P.H. van der Laan & P.H. van der Veer (1995) Cashba. Een intensief dagprogramma voor jeugdige en jongvolwassen delinquenten, Arnhem: Gouda Quint (WODC 145). Individuele trajectbegeleiding (ITB) voor de harde kern (2000), Den Haag: Ministerie van Justitie/DPJS. Jeugd terecht. Actieprogramma aanpak jeugdcriminaliteit 2003 – 2006 (2003), Den Haag: Ministerie van Justitie. Kleiman, W.M. & G.J. Terlouw (1997) Kiezen voor een kans. Evaluatie van harde-kern Projecten, Den Haag: WODC (serie onderzoek en beleid, # 166). Laan, P.H. van der & A.A.M. Essers (1990) De Kwartaalkursus en recidive, Arnhem: Gouda Quint (WODC serie onderzoek en beleid, # 99). Laan, P.H. van der & A. Slotboom (2002) ‘Wat Werkt?’, in: P.J. van Koppen, D.J. Hessing, H. Merckelbach & H.F.M. Crombag (red.), Het recht van binnen: Psychologie van het recht, Deventer: Kluwer: 963-975. Little, M., J. Kogan, R. Bullock & P.H. van der Laan (in druk) ‘ISSP: an experiment in multi-systemic responses to persistent young offenders known to children’s services’, British Journal of Criminology. McGuire, J. & P. Priestley (1995) ‘Reviewing ‘What Works’: past, present and future’, in J. McGuire (ed.), What works: reducing reoffending, Chichester: John Wiley & Sons: 3-34. Morris, A., G. Maxwell & J. Robertson (1993) ‘Giving victims a voice: a New Zealand experiment’, Howard Journal, 32: 304-321. Naar een veiliger samenleving (2002), Den Haag: Ministerie van Justitie / Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Petersilia, J. (1988) ‘Georgia’s intensive probation: will the model work elsewhere?’, in: B.R. McCarthy (ed.), Intermediate punishments: intensive supervision, home confinement and electronic surveillance, Monsey: Criminal Justice Press (2nd printing). 176


Petersilia, J., S. Turner & E. Piper Deschenes (1992) ‘Intensive supervision for drug offenders’, in: J.M. Byrne, A.J. Lurigio & J. Petersilia (eds.), Smart sentencing: the emergence of intermediate sanctions, London: Sage: 41-53. Slotboom, A., P.H. van der Laan & C.C.J.H. Bijleveld (2002) De aanpak van stelselmatige daders in Dordrecht, Leiden: NSCR. Spaans, E.C. & L. Doornhein (1997) Evaluatie-onderzoek jeugdreclassering: de effectmeting, Arnhem: Gouda Quint (WODC serie onderzoek en beleid, # 112). Strafrecht met beleid. Beleidsplan van het Openbaar Ministerie (1990) Den Haag: Ministerie van Justitie. Vrijheidsbeperking door voorwaarden. Rapport van de Commissie Vrijheidsbeperking (2003) Den Haag: Ministerie van Justitie. Wright, M. (1996) Justice for victims and offenders: a restorative response to crime, Winchester: Waterside Press.

A. Slotboom, P. van der Laan en C. Bijleveld - Stelselmatige daders aanpakken

177

KOSTEN EN BATEN VAN DE INVOERING VAN ‘THREE STRIKES AND YOU’RE OUT’ IN NEDERLAND – EEN SCENARIO STUDIE Arjan Blokland, Catrien Bijleveld en Paul Nieuwbeerta

Het is een bekend gegeven in de criminologie: veel mensen plegen helemaal geen of nauwelijks delicten, een aantal pleegt een gering aantal delicten en een nog kleiner aantal mensen pleegt zeer veel delicten. De afgelopen jaren kreeg deze laatste categorie, de veelplegers – ook wel draaideurcriminelen of stelselmatige daders genoemd – een steeds prominentere plaats in discussies over criminaliteit in Nederland. Uit Nederlands onderzoek naar veelplegers (Boerman, e.a. 2001; Grapendaal en Van Tilburg, 2002; Meijer e.a., 2002; Van Panhuis en Meijer 2001; Slotboom e.a., 2002; Werkgroep Landelijke Criminaliteitskaart, 2000) komt naar voren dat inderdaad sprake is van een relatief klein contingent daders met een relatief groot aandeel in de criminaliteit. Aandacht voor veelplegers komt niet alleen voort uit wetenschappelijke interesse naar de criminele wereld. Zij lijkt vooral ook te zijn ingegeven door de gedachte dat de aanpak van veelplegers beleidsmatig uiterst relevant zou kunnen zijn: als er inderdaad sprake is van een gering aantal veelplegers dat verantwoordelijk is voor een disproportioneel deel van de criminaliteit, pak deze mensen dan (hard) aan en het effect op de omvang van de criminaliteit is groot. Het kabinet Balkenende-1 heeft nadrukkelijk ingezet op interventies bij veelplegers (zie bijvoorbeeld de beleidsnota Naar een veiliger samenleving (2002) en ook de politie en het openbaar ministerie richten hun pijlen op de veelpleger (zie het convenant tussen politie, OM, en justitie (2002). De vele voorgenomen interventies gaan er kort gezegd vanuit dat als de veelpleger (voor langere tijd) achter de tralies wordt gezet, Nederland een stuk veiliger zal worden. Over de maatschappelijke effecten van het selectief opsluiten van veelplegers bestaat echter nog veel onduidelijkheid. Wat zouden de mogelijke baten zijn van een op veelplegers toegesneden beleid? Met hoeveel delicten neemt de geregistreerde criminaliteit in ons land af wanneer veelplegers langere tijd worden vastgezet? Daarnaast bestaat nauwelijks inzicht in de kosten die een selectief beleid met zich mee zou brengen. Hoeveel extra gevangenen zouden er hierdoor bijkomen? Hoeveel extra benodigde cellen zijn nodig om ze op te sluiten? Vlak voor de verkiezingen van januari 2003 werd door toenmalig demissionair minister Donner geschat dat ongeveer 1000 cellen voldoende zouden zijn om het veelplegersprobleem aan te pakken. En: hoeveel gevangenen worden er dan eigenlijk opgesloten terwijl ze later waarschijnlijk toch nooit meer iets crimineels gedaan zouden hebben? Vragen waarop de antwoorden op dit moment niet bekend zijn. In dit artikel doen we een voorzichtige poging om die antwoorden wel te geven. We doen dit door de kosten en baten door te rekenen van een aantal hypothetische beleidsscenario’s die speciaal gericht zijn op veelplegers. Deze 178


scenario’s zijn vooral gekozen omdat ze aansluiten bij de huidige discussie over het te voeren beleid in ons eigen land en omdat ze overeenkomen met het Three Strikes and You’re Out beleid dat momenteel in sommige staten in de Verenigde Staten wordt gehanteerd. De scenario’s die wij hanteren gaan er van uit dat wanneer personen voor een derde keer worden opgepakt voor een delict, zij veroordeeld worden tot respectievelijk twintig, tien, vijf of twee jaar gevangenisstraf. We vergelijken de uitkomsten van deze scenario’s steeds met die van een niet-selectief beleid. Voor elk van de scenario’s worden schattingen gemaakt omtrent de baten – het aantal justitiecontacten die onder het nietselectieve beleid wel hebben plaatsgevonden maar zouden zijn voorkomen wanneer voor veelplegers speciale strafregimes hadden gegolden – en de kosten – het aantal gedetineerden onder een selectief beleid, vergeleken met dat onder het niet-selectieve. De kosten en baten van de verschillende scenario’s rekenen we door op basis van gegevens uit het project Criminele Carrières van Volwassenen binnen het Nederlands Studiecentrum voor Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR). In dit project worden de complete justitiële carrières van een representatieve steekproef personen, van wie de strafzaak in 1977 werd afgedaan, tot het jaar 2003 in kaart gebracht1. Hierdoor kent het project een uitzonderlijk lange periode van bijna 25 jaar waarover prospectief gegevens verzameld zijn. Dit maakt deze dataset bij uitstek geschikt om de ontwikkeling van crimineel gedrag over de levensloop te analyseren en daarmee om door te rekenen wat de baten en kosten zouden zijn wanneer Three Strikes and You’re Out in Nederland zou worden ingevoerd. BATEN VAN SELECTIEVE ONSCHADELIJKMAKING: VERMINDERING INSTROOM

De maatschappelijke baten van selectieve onschadelijkmaking kunnen worden uitgedrukt in het aantal geregistreerde delicten dat veelplegers naar verwachting gepleegd zouden hebben onder een niet-selectief beleid, maar dat zij als gevolg van hun detentie onder een selectief beleid niet meer in staat zouden zijn te plegen (Bernard en Ritti, 1991). De onderliggende assumptie bij selectieve incapacitatie is de veronderstelling dat iemand die in het verleden veel delicten pleegde, dit ook in de toekomst zal blijven doen. De onder selectieve onschadelijkmaking verwachte afname van het criminaliteitsniveau in de samenleving heeft als gevolg een lager aantal zaken dat per jaar instroomt in het justitieapparaat. Een factor die af zou doen aan het bereikte maatschappelijk voordeel is replacement: bij het detineren van een bepaalde dader zullen anderen zijn of haar vrijgekomen plaats in het criminele circuit opvullen. Tevens kan wat groepsdelicten betreft niet worden vastgesteld of het delict met het detineren van een enkele dader zou worden voorkomen (Auerhahn, 1999). Deze veronderstelde replacement doet de voordelen van het selectief detineren van veelplegers afnemen. Onduidelijk is echter of en in welke mate deze effecten optreden. 1

Zie voor een uitgebreide beschrijving van het project en de verzamelde gegevens Nieuwbeerta en Blokland, 2003. A. Blokland, C. Bijleveld en P. Nieuwbeerta - Kosten en baten van ‘Three strikes and you’re out’ 179

Eenmaal als zodanig bestempelde veelplegers vormen gedurende de periode waarin zij gedetineerd zijn geen belasting voor het openbaar ministerie en de rechterlijke macht. Een ander voordeel komt voort uit de eventuele afschrikkende werking van een beleid van selectieve onschadelijkmaking, die andere (potentiële) daders er van zou kunnen weerhouden om delicten te plegen. Over het afschrikwekkende effect van selectieve onschadelijkmaking bestaan, voor zover ons bekend, op dit moment geen solide gegevens. Overigens kan er niet van worden uitgegaan dat in de jaren dat iemand is opgesloten in de gevangenis per jaar evenveel delicten worden voorkomen als het aantal gepleegd in de voorgaande jaren, toen de betreffende persoon nog op vrije voeten was (Van de Bunt, 1988). De frequentie waarmee delicten worden gepleegd neemt namelijk af met de leeftijd, ook voor de groep die zich het vaakst schuldig maakt aan crimineel gedrag (Auerhahn, 1999; Haapanen, 1990; Paternoster e.a., 1997; Feely en Simon, 1992; Haapanen, 1990; D’Unger e.a., 1998). Dit aging out effect vermindert de baten van selectieve onschadelijkmaking. Daarnaast leiden veranderingen in de leefsituatie zoals het vinden van werk of een vaste partner – waarvan mag worden aangenomen dat zij deels op toeval berusten – tot een afname van het criminele gedrag (Laub e.a., 1998; Piquero e.a., 2002; Uggen, 2000). Door veranderingen in de leefsituatie zou een aantal als veelpleger bestempelde personen hun criminele gedrag verminderen of zelfs beëindigen, ook wanneer ze niet gedetineerd zijn. Hierdoor wordt door detentie een kleiner aantal delicten voorkomen dan wellicht in eerste instantie gedacht. Een hypothetische exercitie op een Zweeds geboortecohort toonde aan dat 28 procent van alle onder het toen geldende Zweedse beleid uitgesproken straffen zou zijn voorkomen, wanneer een minimum straf van twee jaar zou hebben gegolden voor iedereen binnen dit cohort die voor een tweede keer veroordeeld werd. (Andersson, geciteerd in: Haapanen, 1990). Amerikaans onderzoek laat echter zien dat de maatschappelijke opbrengsten van selectieve onschadelijkmaking in de praktijk waarschijnlijk lager uitvallen. Evaluatie van de in navolging van de staat California in een groot aantal staten van de VS ingevoerde Three Strikes and You’re Out wetgeving leidde tot de conclusie dat de verwachte reductie in criminaliteit niet optrad (Greenwood e.a., 1998; Stolzenberg en D’Alessio, 1997). Van de tien grootste steden in Californië, waarvan Stolzenberg en D’Alessio de criminaliteitscijfers bestudeerden, daalde de ernstige criminaliteit slechts in één stad. De ontwikkeling van zowel de ernstige als de minder ernstige criminaliteit in de andere steden verliep volgens een patroon dat verwacht mocht worden op basis van de ontwikkeling voor de invoering van het Three Strikes beleid. KOSTEN

Naast de voordelen – het terugdringen van criminaliteitsniveau – brengt het opsluiten van veelplegers ook maatschappelijke kosten met zich mee. Een kostenpost onder een beleid van selectieve onschadelijkmaking is de toename van het aantal gedetineerden. Als gevolg van de lange vrijheidsstraffen voor veelplegers zullen oudere generaties veelplegers nog gedetineerd 180


zijn, terwijl ook nieuwe generaties voor lange tijd achter de tralies worden gezet, hetgeen naar verwachting resulteert in een enorme toename van het aantal gedetineerden (Mathiesen, 1998). Wanneer een beleid van selectieve onschadelijkmaking gepaard gaat met een zeer langdurige detentie dient bovendien rekening gehouden te worden met de extra kosten die voortkomen uit de vergrijzing van de gevangenispopulatie. Het eerder genoemde Zweedse onderzoek liet zien dat het getoetste selectieve beleid niet alleen zou leiden tot aanzienlijke reductie in uitgesproken straffen maar ook tot vervijfvoudiging van de gevangenispopulatie (Haapanen, 1990). Een beleid van selectieve onschadelijkmaking zou bovendien kunnen leiden tot een verharding van het criminele gedrag van hen die op het punt staan te voldoen aan het geldende criterium. Het zal er deze daders immers aan gelegen zijn alles in het werk te stellen dat ze niet in handen van politie en justitie vallen. In dat geval zou selectieve onschadelijkmaking kunnen leiden tot veel ernstiger delicten: de inbreker die voor de derde keer gepakt kan worden zou bijvoorbeeld voor de zekerheid een wapen mee kunnen nemen. Ook hierover bestaan echter geen solide gegevens . We laten in onze modellen een dergelijk effect dan ook buiten beschouwing. Elke methode om chronische van niet-chronische plegers te onderscheiden, leidt er toe dat personen worden gedetineerd die (onder het huidige beleid) geen delicten meer gepleegd zouden hebben – de ‘vals-positieven’ (Auerhahn, 1999; Mathiesen, 1998; Van de Bunt, 1988). Vals-positieven genereren wel detentiekosten maar hun selectieve detentie leidt niet tot een vermindering van de criminaliteit ten opzichte van het niet-selectieve beleid. Selectieve onschadelijkmaking van deze groep heeft dus geen meerwaarde boven een niet-selectief beleid. De kosten verbonden aan selectieve onschadelijkmaking zullen groter zijn als de duur van de vrijheidsstraf langer wordt. Stel dat een persoon in vrijheid nog vijf jaar zou zijn doorgegaan met het plegen van delicten. Wanneer hem een vrijheidsstraf wordt opgelegd van twintig jaar, levert die laatste vijftien jaar detentie geen baten op maar alleen kosten – zowel voor de staat als voor de persoon zelf. ONDERZOEKSVRAGEN

In dit artikel maken we een schatting van de te verwachten baten en kosten van een beleid van selectieve onschadelijkmaking in een hypothetische Nederlandse situatie, met als onderzoeksvragen: Baten: hoeveel en welke type justitiële registraties zouden zijn voorkomen door invoering van selectieve onschadelijkmaking in 1977? Kosten: hoe groot zou dan de populatie gedetineerden zijn geworden en hoeveel personen zouden zijn gedetineerd zonder meerwaarde in vergelijk met een niet-selectief beleid? Deze vragen worden beantwoord voor vier verschillende selectieve regimes, waaronder bij een derde justitiecontact respectievelijk 20, 10, 5 of 2 jaar detentie volgt.

A. Blokland, C. Bijleveld en P. Nieuwbeerta - Kosten en baten van ‘Three strikes and you’re out’ 181

Analysestrategie Om de baten en kosten van een beleid van selectieve onschadelijkmaking te schatten, maken we gebruik van justitiële gegevens van een deel van de personen uit het genoemde NSCR project met hun volledige criminele carrières vóór 1977. Op het moment van schrijven van dit artikel bevatte het bestand tevens de volledige justitiële documentatie op basis van uittreksels van het Algemeen Documentatie Register (ADR) over de periode 19772000 van 463 personen die in 1977 werden ingeschreven in de parketten Assen, Breda of Dordrecht2. Het betreft hier een gestratificeerde steekproef waarbij de zwaardere delicten (drugs, zeden, moord/doodslag) zijn oververtegenwoordigd, terwijl verkeersdelicten (voornamelijk rijden onder invloed) zijn undersampled3. Omdat gebruik gemaakt wordt van het ADR betreft de beschikbare informatie over het delictgedrag van de personen in de steekproef steeds alleen gedrag dat uiteindelijk leidt tot een justitiecontact. Niet alle registraties leiden tot een veroordeling (vrijspraak, ontslag van alle rechtsvervolging). Aangezien vrijspraak en ontslag van rechtsvervolging om zeer veel redenen kan plaatsvinden en het een procentueel zeer klein aantal betreft, hebben wij ervoor gekozen alle registraties mee te nemen. Uit tabel 1 blijkt dat 9,9 procent van personen in de steekproef in de periode 1977-2000 twintig of meer keer voor een strafbaar feit geregistreerd wordt. Deze daders zijn verantwoordelijk voor 59,2 procent van alle registraties van dit cohort tot het jaar 2000. Ten overvloede: het betreft hier dus het aandeel van veelplegers in de totale hoeveelheid registraties in een periode van 23 jaar, en niet hun aandeel in het aantal registraties per jaar. Tabel 1: Bijdrage totaal aantal registraties per dadercategorie Aantal zaken na 1977

Totaal

Aantal personen 127 59 45 24 49 64 49 46 463

% personen 27,4 12,7 9,7 5,1 10,6 13,8 10,6 9,9 100

Aantal zaken per persoon 0 1 2 3 4-5 6-9 10-19 20+ 3.811

Aantal

% zaken

0 59 90 72 213 464 658 2.255

0 1,5 2,4 1,9 5,6 12,2 17,3 59,2 100

Wanneer we kijken naar hun aandeel in een jaar, bijvoorbeeld in 1977, dan blijkt dat vijf procent van de personen in onze steekproef reeds in 1977 twintig of meer registraties op hun naam heeft staan. Deze vijf procent 2

Vanwege mogelijk incomplete carrières voor hun komst naar Nederland zijn op dit moment van verdachten met ander geboorteland dan Nederland nog geen gegevens verzameld over hun justitiële carrière in Nederland. Deze personen zijn dan ook niet in de analyses opgenomen. 3 Aan de analyses in dit artikel is geen herweging vooraf gegaan. 182


is verantwoordelijk voor tien procent van alle zaken die in 1977 werden geregistreerd. 30 procent van de registraties in 1977 betreft daders die voor het eerst met justitie in aanraking komen. Om de mogelijke effecten van selectieve onschadelijkmaking te berekenen, gebruiken we de gegevens over het justitiële verleden van de personen ingeschreven in Assen, Breda of Dordrecht van de periode voor 1977. Om de resultaten van een selectief beleid te vergelijken met die van een niet-selectief beleid hanteren we de methode van rolling cohorts. Allereerst construeren we een hypothetische instroom onder vigerend niet-selectief beleid door de groep daders die elk jaar in aanraking komt met justitie in beginsel gelijk te veronderstellen in aantal, samenstelling en criminele carrière. Dus: in 1977 stromen 463 daders in, waarvan 201 personen al minstens voor de derde maal met justitie in aanraking zijn gekomen, 69 personen voor de tweede maal en 193 personen voor het eerst in hun leven. In 1978 en alle latere jaren tot en met het jaar 2017 stroomt een even grote groep daders in, niet steeds dezelfde personen, maar met dezelfde kenmerken, zoals leeftijd en het aantal eerdere veroordelingen. Doordat we gegevens hebben over de volledige justitiële carrière van de personen in de steekproef na 1977 kunnen we berekenen hoe vaak personen in elk jaar (opnieuw) delicten plegen en wanneer zij hun justitiële loopbaan beëindigen4. Vervolgens worden simulaties uitgevoerd om de effecten van het Three Strikes and You’re Out beleid door te rekenen. Personen die in een bepaald jaar instromen en in dat jaar al drie of meer registraties op hun naam hebben staan, worden voor twintig, tien, vijf of twee jaren uit het cohort verwijderd. Personen met een dergelijke criminele geschiedenis zouden immers onder een selectief beleid reeds in voorgaande jaren gedetineerd zijn geraakt. Op deze wijze worden de vier varianten van het three strikes beleid doorgerekend, waarin na een derde justitiecontact respectievelijk twintig, tien, vijf of twee jaar detentie volgt. RESULTATEN: BATEN VAN VERMINDERING INSTROOM

Hoeveel levert een beleid van selectieve onschadelijkmaking nu op in termen van het voorkómen van geregistreerde delicten? Onder de aanname van rolling cohorts is het aantal en type delicten waarvoor de personen in onze steekproef in 1977 met justitie in aanraking kwamen indicatief voor de instroom in het justitieapparaat voor de jaren daarna. In 1977 kwamen de 463 personen in onze steekproef in totaal 790 keer met justitie in aanraking. Onder de aanname van rolling cohorts blijft de instroom constant, zoals weergegeven door de 100 procentlijn ‘niet-selectief beleid’ in figuur 1 (aantal personen) en 2 (aantal delicten). Onder een selectief beleid neemt de instroom af omdat een steeds groter deel 4

In werkelijkheid kan de instroom in volgende jaren zowel in omvang als in samenstelling verschillen. Bij gebrek aan gegevens over de instroom in de jaren na 1977, gebruiken we daarom de rolling cohorts methode om een hypothetische instroom voor die periode te berekenen. A. Blokland, C. Bijleveld en P. Nieuwbeerta - Kosten en baten van ‘Three strikes and you’re out’ 183

van de delinquenten voor een (langere) periode gedetineerd wordt. In figuur 1 en 2 is de ontwikkeling van de instroom onder diverse vormen van selectieve onschadelijkmaking weergegeven. De ontwikkelingen zijn aangegeven relatief aan de instroom onder voortduring van het niet-selectieve beleid (100 procent). De sterke reductie in het aantal personen dat gedurende de eerste jaren na invoering van selectief beleid in aanraking komt met justitie wordt veroorzaakt door personen die in 1977 al meer dan drie veroordelingen op hun naam hebben staan en dus na invoering van het selectieve beleid gedetineerd worden. Uit de figuren 1 en 2 blijkt duidelijk dat het strengste scenario – een selectief beleid waarbij personen na hun derde justitiecontact voor twintig jaar worden gedetineerd – leidt tot een forse reductie in aantallen personen en aantallen delicten die per jaar in het justitieapparaat instromen. Uiteindelijk stroomt per jaar onder dit type selectief beleid nog maar 68 procent van het oorspronkelijke aantal personen in en is het aantal delicten dat in een jaar gepleegd wordt gereduceerd tot 54 procent van het aantal onder het niet-selectieve beleid. Het geregistreerde criminaliteitsniveau per jaar zou onder deze beleidsvariant dus worden gehalveerd. Onder de andere, minder strenge beleidsscenario’s daalt het criminaliteitsniveau ook, maar minder sterk. Onder een beleid van three strikes gevolgd door twee jaar detentie neemt het aantal personen dat per jaar met justitie in aanraking komt met vijf procent af, terwijl het aantal zaken dat justitie per jaar behandelt met meer dan 30 procent afneemt. Onder het scenario dat veelplegers tien jaar gevangenisstraf krijgen opgelegd, daalt het aantal personen dat met justitie in aanraking komt met 24,8 procent en het aantal zaken dat justitie te verwerken krijgt met 39,1 procent. Figuur 1: Procentuele ontwikkeling instroom justitie, aantal personen

100

procent

80

60

40 0

4

8

12

16

20

24

28

32

36

jaar na invoering

184

niet-selectief

3 strikes 20 jr

3 strikes 5 jr

3 strikes 2 jr


3 strikes 10 jr

40

Figuur 2: Procentuele ontwikkeling instroom justitie, aantal registraties

��

��

��

��

��

�

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

� ��

De berekeningen laten in de figuren 1 en 2 ook zien dat onder selectief beleid met een minder lange detentieperiode de instroom na afloop van deze periode weer stijgt. Deze toename wordt veroorzaakt door personen die zich na de periode van detentie volgend op hun derde veroordeling opnieuw schuldig maken aan crimineel gedrag5. Tabel 2 Procentuele reductie instroom justitie, per type delict Type beleid Niet-selectief

3 strikes 20 jr.

3 strikes 10 jr.

Type delict Geweld Zeden Vermogen Drugs Verkeer Overig

100 100 100 100 100 100

47,6 32,9 50,6 38,3 39,5 46,9

38,0 26,1 45,8 36,2 36,3 42,9

32,6 17,8 44,8 29,8 31,5 34,7

33,7 17,8 36,8 25,5 32,3 30,6

Totaal

100

45,6

39,9

35,8

32,5

3 strikes 5 jr. 3 strikes 2 jr.

De reductie in het aantal registraties per jaar verschilt per type (zie tabel 2). De grootste winst van een beleid dat zich specifiek richt op veelplegers zit in de jaarlijkse afname van het aantal vermogensdelicten (50,6 procent). Het strengste three strikes beleid resulteert (fictief) uiteindelijk in iets meer dan 5

Binnen de door ons gebruikte analysemethode: die personen die in 1977 een criminele geschiedenis hadden die langer was dan de periode van detentie die volgt onder de betreffende hypothetische variant van het three strikes beleid. A. Blokland, C. Bijleveld en P. Nieuwbeerta - Kosten en baten van ‘Three strikes and you’re out’ 185

een halvering van de vermogensdelicten die onder niet-selectief beleid per jaar bij justitie worden geregistreerd. De reductie in andere typen misdrijven is minder. Dit kan verschillende oorzaken hebben. De relatief geringe reductie in bijvoorbeeld het aantal verkeersdelicten is het gevolg van het feit dat personen die geregistreerd worden voor een verkeersdelict minder vaak al twee of meer registraties op hun naam hebben. Hierdoor maken, ook onder selectief beleid, soortgelijke personen telkens opnieuw deel uit van het opvolgende cohort. In het geval van bijvoorbeeld zedendelicten blijkt de delictsfrequentie van dit type delicten lager; het komt met andere woorden zelden voor dat meerdere zedendelicten in één jaar worden geregistreerd. Dit komt omdat bij dit type delicten onder niet-selectief beleid vaker vrijheidsbenemende maatregelen worden genomen waardoor het plegen van een additioneel delict onmogelijk wordt. RESULTATEN: KOSTEN VAN GROEI POPULATIE GEDETINEERDEN

Selectief beleid levert waarschijnlijk niet alleen baten, maar waarschijnlijk ook kosten op. Een eerste vraag over deze kosten is: hoe groot wordt de populatie gedetineerden indien een beleid van selectieve onschadelijkmaking zou worden ingevoerd? In figuur 3 is de ontwikkeling van de gevangenispopulatie weergegeven onder de verschillende scenario’s van beleid. Het detentieniveau is steeds gerelateerd aan het aantal personen dat onder het niet-selectieve beleid gedetineerd is. De snelle stijging in het aantal gedetineerden in de eerste jaren na invoering van de selectieve beleidsvormen is het gevolg van het grote aantal personen dat in 1977 meer dan drie eerdere veroordelingen op zijn naam had (vergelijk de snelle daling in de instroom). De piek in het aantal gedetineerden ligt voor de verschillende beleidstypen steeds op het aantal jaren na invoer dat gelijk is aan het aantal jaren gevangenisstraf dat volgt op drie veroordelingen. Zo neemt onder een beleid van 3 strikes 20 jaar de eerste 20 jaar de gevangenispopulatie alleen maar toe, omdat steeds nieuwe cohorten gedetineerd worden zonder dat oudere cohorten uit de gevangenis worden ontslagen. Pas na 20 jaar, wanneer de eerste cohorten waarop het nieuwe beleid van toepassing was de gevangenis beginnen te verlaten, stabiliseert de gevangenispopulatie zich omdat instroom en uitstroom geleidelijk gelijke pas gaan houden. Figuur 3 laat zien dat ook een relatief mild selectief beleid leidt tot een aanzienlijke verhoging van het aantal gedetineerden. Wanneer als sanctie op een derde veroordeling een gevangenisstraf van twee jaar volgt, resulteert dit uiteindelijk in een gevangenispopulatie die meer dan zes keer zo groot is als zou hebben geresulteerd uit het onveranderd volgen van het in 1977 geldende beleid. Bij three-strikes-vijf-jaar neemt de gevangenispopulatie toe met een factor 16, terwijl dit bij de strengste variant oploopt tot een factor 42. Kosten: vals-positieven Een tweede vraag naar de kosten van een beleid van selectieve onschadelijkmaking is, hoeveel personen er gedetineerd zouden worden zonder meerwaarde ten 186


Figuur 3: Procentuele ontwikkeling gedetineerdenpopulatie onder verschillende beleidstypen

��

��

��

�

�

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

� ��

� ��

� ��

� ��

opzichte van het niet-selectieve beleid, de vals-positieven: personen die onder selectief beleid gedetineerd worden, maar onder een niet-selectief regime in die periode toch al geen contact met justitie meer zouden hebben gehad. Figuur 4 geeft de ontwikkeling van aantallen van twee typen gedetineerden onder de diverse beleidsscenario’s voor selectieve onschadelijkmaking. Allereerst zien we daarin de aantallen gedetineerde personen, waarvan de selectieve detentie een meerwaarde heeft boven het niet-selectieve beleid (personen die onder het niet-selectieve beleid nog actief zouden zijn geweest in die jaren dat zij onder selectief beleid gedetineerd zijn). Verder zien we het aantal personen dat ‘zonder meerwaarde’ gedetineerd is (personen die onder niet-selectief beleid geen additionele registraties meer zouden hebben opgelopen in de jaren dat zij onder selectief beleid gedetineerd zijn). De berekeningen van de verschillende scenario’s laten zien dat een aanzienlijk deel ‘zonder meerwaarde’ wordt vastgezet. Onder een scenario van beleid van tien jaar bij three strike valt uiteindelijk per jaar 26,7 procent van het aantal gedetineerden in de categorie ‘zonder meerwaarde’. Anders gezegd: meer dan één op de vier gedetineerden zit vast, hoewel hij onder niet-selectief beleid in dat betreffende jaar daarna niet meer met justitie in aanraking zou zijn gekomen6. Dit percentage is nog hoger bij twintig jaar (41 procent) en lager wanneer vijf of twee jaar detentie volgen na een derde veroordeling (respectievelijk vijftien en acht procent). 6

Hier wordt een conservatieve maat gehanteerd: als actieve periode is gerekend de periode tot en met het laatst bekende delict, wat niet wil zeggen dat er in elk jaar gedurende deze periode sprake moet zijn geweest van een justitiecontact. A. Blokland, C. Bijleveld en P. Nieuwbeerta - Kosten en baten van ‘Three strikes and you’re out’ 187

Figuur 4: Procentuele ontwikkeling gedetineerden populatie onder 3 strikes 10 jaar, naar meerwaarde

��

��

��

�

�

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

Kosten op persoonsniveau Tot slot geven we in tabel 3 nog de kosten als gevolg van verschillende selectieve beleidsscenario’s op persoonsniveau. De tabel geeft het aantal onder niet-selectief beleid gepleegde delicten na de derde strike. Hierbij is steeds is uitgegaan van de samenstelling van het veroordeeldencohort op het moment dat de instroom in het justitieapparaat is gestabiliseerd. Tabel 3: Percentage personen dat selectief gedetineerd wordt, onderverdeeld naar aantal door selectieve detentie voorkomen registraties, per beleidstype Type beleid 3 strikes 20 jr. Aantal voorkomen registraties 0 1 2 3 4-5 6-9 10-19 20+ Totaal

19,5 6,5 11,7 10,4 16,9 18,2 7,8 9,1 100

3 strikes 10 jr.

19,3 8,0 10,2 9,1 15,9 17,0 10,2 9,0 100

3 strikes 5 jr.

18,8 7,3 10,4 8,3 18,7 18,9 9,3 8,1 100

3 strikes 2 jr.

16,4 8,2 9,1 8,2 13,6 15,4 14,4 14,4 100

Tabel 3 laat verder zien dat onder alle beleidstypen per jaar steeds bijna een vijfde van het aantal gedetineerde personen bestaat uit daders die, onder het huidige beleid, na hun derde veroordeling niet meer in aanraking zouden zijn 188


gekomen met justitie. Per saldo blijkt dat bij een groot deel van het aantal selectief gedetineerden sprake is van een, in vergelijk met de opgelegde detentie, gering aantal additionele justitiecontacten. Voor bijvoorbeeld de categorie die tussen de zes en negen justitiecontacten zou hebben gehad na hun derde veroordeling, betekent dit onder de strengste selectieve variant een efficiëntie van minder dan één voorkomen delict per twee jaren detentie. CONCLUSIE

Er is de afgelopen jaren veel aandacht gekomen voor de aanpak van veelplegers, die vooral lijkt te zijn ingegeven door de gedachte dat een strengere aanpak van veelplegers grote baten en relatief weinig kosten met zich mee brengt. Over de werkelijke kosten en baten bestaat echter nog veel onduidelijkheid. In dit artikel hebben we op basis van een hypothetische exercitie de kosten en baten doorgerekend van diverse beleidsscenario’s gericht op veelplegers. Deze scenario’s gaan er van uit dat personen die voor de derde keer worden opgepakt voor een delict veroordeeld worden tot respectievelijk twintig, tien, vijf of twee jaar gevangenisstraf. Voor elk van de scenario’s worden schattingen gemaakt omtrent de baten – het aantal justitiecontacten die onder het huidige beleid wel hebben plaatsgevonden, maar voorkomen waren indien voor veelplegers speciale strafregimes hadden gegolden, en de kosten – het aantal gedetineerden onder een selectief beleid, vergeleken met dat onder het huidige. Binnen de gemaakte aannames geven de resultaten een indruk wat de consequenties zouden kunnen zijn van een restrictiever beleid tegenover veelplegers. Uit de hypothetische exercities is gebleken dat een beleid dat zich specifiek richt op veelplegers in principe kan leiden tot een aanzienlijke reductie van het geregistreerde criminaliteitsniveau. Een three strikes beleid met een gevangenisstraf van twee jaar reduceerde het criminaliteitsniveau met 33 procent ten opzichte van het huidige beleid. De meerwaarde van straffen langer dan twee jaar blijkt gering. Een beleid dat veelplegers tien in plaats van twee jaar vastzet, heeft slechts een additioneel reducerend effect van zeven procent. Aan selectief beleid kleven echter ook hoge kosten. Lange gevangenisstraffen voor veelplegers doen de gevangenispopulatie explosief stijgen. Zelfs een verplichte detentie van twee jaar na de derde veroordeling leidt in onze modellen reeds tot een gevangenispopulatie die zes tot zeven keer zo hoog is als onder het huidige beleid (dit is vergelijkbaar met de voorspellingen voor Zweden: Haapanen, 1990). Verder blijkt dat criminele geschiedenis alleen een slechte voorspeller is van toekomstig justitieel contact (Greenberg en Larkin, 1998). Onder een selectief beleid met drie eerdere justitiecontacten als criterium blijkt dat een vijfde van de personen die voor langere tijd gedetineerd worden onder huidig beleid in het geheel geen justitiecontacten meer gehad zouden hebben. De meerwaarde van selectief beleid neemt verder af naarmate degenen die voldoen aan het criterium langere straffen opgelegd krijgen. Onder een beleid van three-strikes-tien-jaar maakt de staat per jaar voor meer dan een op de vier gedetineerden per jaar kosten voor zijn detentie, zonder dat hier in de vorm van voorkomen delicten profijt tegen over staat. Hier bovenop A. Blokland, C. Bijleveld en P. Nieuwbeerta - Kosten en baten van ‘Three strikes and you’re out’ 189

komen meer indirecte kosten die voortvloeien uit lange detentie, bijvoorbeeld toegenomen inkomensondersteuning voor afhankelijke gezinsleden en de sterk gereduceerde kansen op de arbeidsmarkt voor de gedetineerde zelf als gevolg van de lange arbeidsonderbreking. Bovenstaande bevindingen moeten wel met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Allereerst baseren wij onze schattingen om louter praktische redenen op gegevens uit de arrondissementen Breda, Dordrecht en Assen. Niet onaannemelijk is dat criminaliteitsoverlast door stelselmatige daders vooral onderdeel is van de grootstedelijke problematiek. De stadse anonimiteit en de grotere gelegenheid kunnen hierbij als potentieel faciliterende factoren worden genoemd. Hier staat tegenover dat de hier gebruikte steekproef nauwelijks afwijkt van de totale landelijke steekproef wat betreft leeftijd, type registratie in 1977 en het aantal registraties van voor 1977. Onze gegevens kennen verder de beperking dat het cohort relatief ‘oud’ is, dit is echter onontkoombaar als men de ontwikkeling van carrières over lange termijn wil analyseren. Het cohort bevat hierdoor relatief weinig drugsverslaafden (in 1977 werd maar twee procent door de politie als zodanig geclassificeerd). Verder zijn personen die niet in Nederland zijn geboren niet meegenomen in de analyses. Ook heeft geen herweging plaatsgevonden waardoor personen die in 1977 voor een zwaar delict werden geregistreerd in dat jaar en in de opeenvolgende jaren oververtegenwoordigd zijn. Voorts dient men zich te realiseren dat de gepresenteerde resultaten steeds gebaseerd zijn op verschillen met een niet-selectief beleid. Zowel personen die in werkelijkheid voor 1977 reeds veel registraties op hun naam hadden en als gevolg hiervan uit veel van de opvolgende hypothetische cohorten vielen, als personen die in werkelijkheid in de periode 1977-2000 veel registraties opbouwden en derhalve in de hypothetische situatie als terecht gedetineerd werden beschouwd, konden dit doen omdat zij onder het werkelijke beleid nauwelijks lange perioden van detentie ondergingen. Personen die ernstige delicten pleegden werden onder het niet-selectieve beleid al voor langere tijd gedetineerd. Door hun lange detentie resulteert voor deze personen binnen de totale onderzoeksspanne een kortere periode waarin zij zich opnieuw zouden kunnen schuldig maken aan crimineel gedrag. In onze modellen is geen rekening gehouden met expositie onder het niet-selectieve beleid, zodat deze ‘zware’ jongens eerder dan de recidiverende kruimeldief zullen worden aangemerkt als ‘gedetineerd zonder meerwaarde’. De oververtegenwoordiging van zware delicten in 1977 kan een negatief effect hebben op de door ons gevonden meerwaarde van selectief beleid. Dit negatieve effect lijkt echter gering aangezien zelfs in de gestratificeerde steekproef slechts een zeer klein aantal personen lange gevangenisstraffen kreeg opgelegd. Gezien de aard van onze exercitie kon ook geen rekening gehouden worden met mogelijk complicerende factoren als replacement, afschrikking en verharding van de criminaliteit. Deze factoren zouden zowel de baten als de kosten van een selectief beleid in positieve of in negatieve zin kunnen beïnvloeden. Verder is op voorhand niet duidelijk hoe het justitiële apparaat zelf op een dergelijk selectief beleid zou reageren. Het verwachte effect van de three strikes wetten in Amerika blijft mede achterwege omdat officieren van justitie hangende een 190


derde veroordeling de zaak eerder schikken of vervolgen voor een niet onder de betreffende three strikes wet vallend delict (Austin e.a., 2000). Tot slot willen we niet onvermeld laten dat sommige baten en kosten niet in aantallen en economische waarde zijn uit te drukken. Mathiesen stelt bijvoorbeeld dat selectief beleid, zeker wanneer het aan lange vrijheidsstraffen gekoppeld is, in strijd is met het principe van just deserts, dat misdaad en straf op elkaar afgestemd dienen te zijn (Mathiesen, 1998). Verder zou het thans in Nederland geldende daadstrafrecht zich met de invoering van het Three Strikes and You’re Out beleid in de richting van een daderstrafrecht bewegen. De vraag of de baten van een selectief beleid alle genoemde kosten overstijgen, is dan ook niet een feitelijk-wetenschappelijke, maar een politiek-normatieve. LITERATUUR

Auerhahn, K. (1999) ‘Selective incapacitation and the problem of prediction’, Criminology, 37 (4): 703-734. Austin, J., J. Clark, P. Hardyman & D.A. Herny (2000) ‘Three Strikes and You’re Out’; the implementation and impact of strike laws, www.ncjrs.org/pdffiles1/nij/grants/ 181297.pdf . Bernard, T. J. & R. R. Ritti (1991) ‘The Philadelphia birth cohort and selective incapacitation’, Journal of Research in Crime and Delinquency, 28 (1): 33-54. Block, C. R. & C. v. d. Werff (1991) Initiation and continuation of a criminal career: Who are the most active and dangerous offenders in the Netherlands, Den Haag: WODC, Ministerie van Justitie (Onderzoek en beleid #105). Boerman, F., v. Tilburg, W. & Grapendaal, M. (2001) Landelijke Criminaliteitskaart 1999. Woerden/Zoetermeer: ABRIO/KLPD. Bunt, H. G. v. d. (1988) ‘Criminele carrières en selectieve onschadelijkmaking’, Justitiële Verkenningen, 14 (4): 78-99. D’Unger, A. V., K. C. Land, P. L. McCall, & D. S. Nagin (1998) ‘How many latent classes of delinquent/criminal careers? Results from mixed poisson regression analysis’, American Journal of Sociology, 103 (6): 1593-1630. Feely, M. M. & J. Simon (1992) ‘The new penology: Notes on emerging strategy of corrections and its implications’, Criminology, 30: 449-474. Grapendaal, M. & W. van Tilburg (2002) .’ Veelplegers in Nederland’, Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 214-230. Greenberg, D. F. & N. J. Larkin (1998) ‘The incapacitation of criminal opiate users. Crime and Delinquency, 44 (2): 205-228. Greenwood, P. W., A. Abrahamse, S. Everingham, E. Y. Chen, N. Merritt & J. Chiesa (1998) Measuring the Impact of Three Strikes and You’re Out at the National, State, and Country Level, Santa Monica (C): Rand. Haapanen, R. (1990) Selective Incapacitation and the Serious Offender; A Longitudinal Study of Criminal Career Patterns, New York: Springer Verlag. Laub, J. H., D. S. Nagin & R. J. Sampson (1998) ‘Trajectories of change in criminal offending: good marriages and the desistance process’, American Sociological Review, 63: 225-238. Mathiesen, T. (1998) ‘Selective incapacitation revisited’, Law and Human behavior, 22 (4): 455-476. Mazerolle, P., R. Brame, R. Paternoster, A. Piquero & C. W. Dean (2000) ‘Onset age, persistence, and offending versatility: comparisons across gender’, Criminology, 38 (4): 1143-1172. Meijer, R., P. v. Panhuis, S. Siero & P. Smit (2002) ‘Discussie: elf procent verdachten verantwoordelijk voor 20 of 60 procent van de criminaliteit?’, Tijdschrift voor Criminologie, 44 (3): 282-284. Ministerie van Justitie (2002) Naar en veiliger samenleving. www.justitie.nl/ publicaties/rapporten_en_notas/veiligheidsprogramma.asp Nieuwbeerta, P. & A.A.J. Blokland (2003) Criminal Careers of Adult Dutch Offenders: Codebook and documentation, Leiden: NSCR. Openbaar Ministerie (2002) Perspectief op 2006. www.openbaarministerie.nl/basis/ nota.htm A. Blokland, C. Bijleveld en P. Nieuwbeerta - Kosten en baten van ‘Three strikes and you’re out’ 191

Panhuis, P. van & R. Meijer (2001) ‘De top-5 procent van actiefste criminelen in Nederland’, SEC, 15 (1): 5-8. Paternoster, R., C. W. Dean, A. Piquero, P. Mazerolle & R. Brame (1997) ‘Generality, Continuity, and Change in Offending’, Journal of Quantitative Criminology, 13 (3): 231-266. Piquero, A., R. Brame, P. Mazerolle & R. Haapanen (2002) ‘Crime in Emerging Adulthood’, Criminology, 40 (1): 137-169. Piquero, A., R. Paternoster, P. Mazerolle, R. Brame & C. W. Dean (1999) ‘Onset age and offense specialization’, Journal of Research in Crime and Delinquency, 36 (3): 275-299. Slotboom, A., C. Wiebrens & A.C. Berghuis (2002) Een ‘kaart’ van de misdaad. Den Haag: Ministerie van Justitie, www.openbaarministerie.nl Stolzenberg, L. & S. J. D’Alessio (1997) ‘Three strikes and you’re out: The impact of California’s new mandatory sentencing law on serious crime rates’, Crime and Delinquency, 43: 457-469. Uggen, C. (2000) ‘Work as a turning point in the life course of criminals: A duration model of age, employment, and recidivism’, American Sociological Review, 67: 529-546. Werff, C. v. d. (1986) Recidive 1977; Recidivecijfers van in 1977 wegens misdrijf veroordeelden en niet-vervolgden, Den Haag: WODC, Ministerie van Justitie (Onderzoek en beleid # 67). Werkgroep Landelijke Criminaliteitskaart ABRIO (2000) 170.000 verdachten (en hun kenmerken); landelijke verdachtenkaart 1998: een eerste aanzet, Woerden: Programmabureau ABRIO. Werkgroep Landelijke Criminaliteitskaart ABRIO (2001) 170.000 verdachten (en hun kenmerken), Woerden: Programmabureau ABRIO.

192


HET VUUR AAN DE SCHENEN VAN JONGE VEELPLEGERS IN ENGELAND EN WALES – RECENTE ONTWIKKELINGEN John Graham en Tim Newburn

Jonge veelplegers zijn de meest recente bètes noires in een lange reeks, als de autoriteiten weer eens moeten reageren op uitingen van ongerustheid in de publieke opinie. Dit artikel gaat in op de groeiende problematiek van jonge veelplegers in Engeland en Wales en beschrijft hoe beleid en praktijk hen op verschillende manieren proberen aan te pakken. Aan de orde komt wie zij zijn, hoe ze gedefinieerd, geïdentificeerd en aangepakt worden en welk effect dat heeft op andere gebieden van beleid en praktijk, met name de toename van de gevangenisbevolking. Het eerste deel van dit artikel beschrijft hoe jonge veelplegers een primaire doelgroep van de criminele politiek zijn geworden; het tweede geeft de belangrijkste wetgevingsinitiatieven aan als specifieke reacties op veelplegers en maakt een inschatting van hun effectiviteit; het derde deel laat duidelijk zien hoe recente ontwikkelingen een toename van het aantal jeugdige gedetineerden hebben veroorzaakt. KORTE GESCHIEDENIS

Een kwart eeuw geleden was de heersende mening over de beste aanpak van jeugdcriminaliteit dat strafrechtelijke interventies weinig of geen effect hebben op toekomstig strafbaar gedrag (en zelfs contraproductief konden zijn) en dat de justitiële aanpak er op gericht zou moeten zijn dat jonge delinquenten zo veel mogelijk buiten het strafrecht worden gehouden (zie bijvoorbeeld Morris en Giller, 1987). Detentie van jonge delinquenten kwam in een kwade reuk te staan en gedurende de jaren tachtig liep het aantal gedetineerde jongeren dramatisch terug (zie bijvoorbeeld Allen, 1991). Enigszins paradoxaal viel deze orthodoxie samen met een sterke stijging van de criminaliteit in het algemeen, wat sommige commentatoren tot de conclusie bracht dat als het aantal jongeren dat bij criminaliteit betrokken is relatief stabiel is, minstens een deel van deze toename wellicht het gevolg is van het feit dat een klein aantal jongeren een onevenredig groot aandeel in de misdaad heeft. Aan het begin van de jaren negentig leidden de frustratie over twijfels in de wetenschappelijke wereld tegenover strafrechtelijke interventies en de bezorgdheid in de publieke opinie over het grote aandeel in de criminaliteit van een betrekkelijk kleine groep daders tot een vrijwel volledige afwijzing van het primaat van diversie uit de jaren tachtig. In 1992 riep de regering op tot versterking van de mogelijkheden van rechtbanken ‘to lock up, educate and train’ jonge veelplegers in hun eigen en het algemene belang. Als reactie op de toegenomen verontrusting in de samenleving kondigde de Commissie Binnenlandse Zaken van het Britse House of Commons een onderzoek aan naar het probleem van jonge veelplegers en naar het kennelijke onvermogen van het strafrechtelijke systeem om dat effectief aan te pakken (Home Affairs Committee, 1993). In deze periode richtten landelijke kranten de schijnwerpers op het doen en laten van individuele jonge criminelen, onder J. Graham en T. Newburn - Jonge veelplegers in Engeland en Wales

193

de kop ‘one-boy crime waves’ (Daily Mail) en ‘mini-gangsters beyond our control’ (Daily Express). Daarop volgden oproepen tot hardere maatregelen tegen ‘kortebroekenboefjes’ en ‘een werkelijk zorgwekkende explosie van kindermisdaad’ (Daily Star). Maar pas na de tragische gebeurtenissen in februari 1993 en de grote publiciteit daarover ging verontrusting over in algemene paniek. De ontvoering van en moord op de peuter James Bulger door twee tienjarige schooljongens schokte de natie en overtuigde publiek en politici dat inderdaad actie moest worden ondernomen ‘om criminele neigingen van steeds jongere en steeds hardnekkiger jeugdige delinquenten tegen te gaan’. Tegen de achtergrond van deze toenemende bezorgdheid in de publieke opinie kondigde de regering de invoering aan van Secure Training Centres (STC’s, gesloten trainingscentra, vergelijkbaar met de vroegere Nederlandse tuchtscholen) voor ‘… de betrekkelijk kleine groep echte jonge veelplegers die een bedreiging voor de gemeenschap vormen’ (Hansard- de Britse Staatscourant, 2 Maart 1993). De nieuwe STC’s zouden bedoeld zijn voor twaalf- tot veertienjarige overtreders die veroordeeld waren wegens minstens drie delicten waar gevangenisstraf op staat en die zich niet hadden gehouden aan de voorwaarden voor schorsing van voorlopige hechtenis, een voorwaardelijke veroordeling of bij vervroegde invrijheidsstelling. Er zouden vijf STC’s worden gebouwd voor jongeren die een Secure Training Order (een soort tuchtschoolstraf) van maximaal twee jaar opgelegd krijgen. De eerste helft verblijft de jongere in de inrichting, daarna staat hij onder toezicht in de gemeenschap. Onder de Criminal Justice and Public Order Act van 1994 konden de nieuwe STC’s door de overheid, het particulier initiatief of het bedrijfsleven worden beheerd, maar de eerste twee hadden zo’n antipathie tegen de nieuwe voorzieningen dat het bedrijfsleven ze in de praktijk in handen kreeg. Ondertussen werden de resultaten gepubliceerd van het eerste onderzoeksproject naar jeugdige veelplegers dat door de regering was gefinancierd (Hagell en Newburn, 1994). Drie onderwerpen stonden centraal. Ten eerste was vastgesteld dat jonge veelplegers dezelfde delicten pleegden als minder frequente overtreders, ze deden het alleen vaker en waren er eerder mee begonnen. Ten tweede bleken jonge veelplegers een veel complexere achtergrond te hebben, gekenmerkt door een grote onderwijsachterstand, ontwrichte gezinnen en ontwi kkelingsstoornissen. Ten derde werd de aandacht gevestigd op de problemen bij het juist definiëren en daardoor herkennen van jonge veelplegers, en de betekenis daarvan voor een gelijke juridische behandeling. De auteurs testten drie verschillende definities van veelplegen, met als resultaat steeds een andere populatie die in de loop van de tijd wel en niet onder de gedefinieerde categorie viel, afhankelijk van de wel of niet opgenomen persoons- en sociale kenmerken. Recent onderzoek naar jonge veelplegers in Schotland leidde tot vergelijkbare conclusies, met een waarschuwing tegen generalisaties over de aard van hun delicten en de mogelijke aanpak daarvan (McNeill en Batchelor, 2002). De auteurs stelden eveneens vast hoe chaotisch het leven van jonge veelplegers is, maar wezen er op dat reacties op deze chaos eerder in de sfeer van beheersing dan van gedragsverandering leken te liggen. Een jaar later werd de eerste nationale studie naar zelfgerapporteerde criminaliteit door jongeren van 14 tot 25 jaar gepubliceerd. Deze bevestigde dat een klein deel 194


(drie procent) van de overtreders verantwoordelijk was voor een onevenredig groot deel (26 procent) van de criminaliteit (Graham en Bowling, 1995). Een tweede nationaal onderzoek naar zelfrapportage uit 1998/99 leverde dezelfde cijfers op en verder dat de tien procent meest actieve delinquenten voor bijna de helft van alle criminaliteit in de steekproef verantwoordelijk waren (Flood-Page e. a., 2000). Maar anders dan algemeen wordt aangenomen bleek het maar de vraag of jonge mannen de misdaad (in ieder geval vermogenscriminaliteit) bij het ouder worden ontgroeien. Velen bleken alleen op delicten met een kleinere pakkans over te stappen, zoals bedrog en diefstal op het werk. Ongeveer in diezelfde periode leverde de studie Misspent Youth door de Audit Commission (enigszins vergelijkbaar met de Nederlandse Rekenkamer) kritiek op de effectiviteit en de efficiency van het jeugdstrafrechtsysteem en van de voorzieningen en organisaties die daarbij betrokken zijn (Audit Commission, 1996). De analyse van de Audit Commission leidde tot de volgende conclusies: de tijd tussen arrestatie en veroordeling, gemiddeld vier maanden, is onaanvaardbaar; het grootste deel van de 1,5 miljard euro die aan jonge delinquenten wordt uitgegeven, gaat op aan organisatorische en administratieve kosten maar aan behandeling van hun strafbare gedrag wordt vrijwel niets uitgegeven; de leiding van het jeugdstrafrechtsysteem is vrijwel ongecoördineerd, inconsequent, onsystematisch en inefficiënt; en er wordt te weinig ondernomen om te voorkomen dat kinderen en jongeren überhaupt delinquent worden. Deze twee rapporten gaven de nieuwe Labour regering de gelegenheid om het ‘diversieparadigma’ ter discussie te stellen. Recidivecijfers voor voorwaardelijke invrijheidsstelling (Home Office, 1995) geven aan dat het risico voor recidive sterk toeneemt bij herhaaldelijke voorwaardelijke invrijheidsstelling. De studie van de Audit Commission suggereerde dat delinquenten hierdoor vonden ‘dat ze er makkelijk van af komen’ en dat herhaalde wetsovertredingen in feite getolereerd werden. Naast de groeiende aanwijzingen dat sommige interventies bij sommige ernstige veelplegers onder bepaalde omstandigheden wel effect hebben, rechtvaardigden de aanbevelingen van de Audit Commission de vermoedens van de regering zelf dat er iets kan en moet worden gedaan om het jeugdstrafrechtsysteem meer kosteneffectief te maken. Grootschalige meta-analyses van interventies bij jonge delinquenten gaven aan dat recidive verminderd kan worden, zij het met meestal bescheiden resultaten (zie bijvoorbeeld Lipsey, 1992 en 1995; Lipsey en Wilson, 1998; McGuire en Priestly, 1995). Dus anders dan in het decennium daarvoor zagen we in de jaren negentig het begin van een meer interventionistische, punitieve en minder tolerante benadering van jonge delinquenten in het algemeen en van jonge veelplegers in het bijzonder. In feite neigde de nadruk op frequentie en niet op ernst naar overdrijving van de maatschappelijke bedreiging door veelplegers en naar legitimatie van een meer punitieve reactie op hun gedrag (Weitekamp e.a., 1996). Er begon een brede politieke consensus te ontstaan waarbij de ene politieke partij nog hardere standpunten probeerde in te nemen dan de andere. Het inmiddels beroemde ‘tough on crime, tough on the causes of crime’ werd het centrale uitgangspunt waaromheen de politieke partijen concurreerden en al snel kreeg deze nieuwe orthodoxie zijn weerslag in de wetgeving. J. Graham en T. Newburn - Jonge veelplegers in Engeland en Wales

195

DE CRIME AND DISORDER ACT VAN 1998

Het nieuwe jeugdstrafrechtbeleid werd gekarakteriseerd door de beginselen van eerder en sneller ingrijpen, prioriteit voor het aanpakken van de meest frequente veelplegers, lik-op-stuk-beleid tegen strafbaar gedrag en het gebruik van plaatselijke multidisciplinaire teams die met gezamenlijke oplossingen voor gemeenschappelijke problemen moesten komen. Dit waren de principes van de Crime and Disorder Act van 1998, die alle werkers in het jeugdstrafrechtsysteem om de tafel probeerde te krijgen met een officieel gemeenschappelijk doel: het voorkomen van criminaliteit en recidive bij kinderen en jongeren. De twee belangrijkste onderdelen van deze wet, met rechtstreekse gevolgen voor jonge delinquenten, waren de versnelde procedures voor jonge veelplegers en het besluit om de wetgeving van de vorige, Conservatieve regering over Secure Training Orders (STC’s) niet te herroepen. Op het laatste punt werd door de nieuwe wet het verschil tussen de STC’s en andere vormen van detentie afgeschaft door het invoeren van een algemeen vonnis, de Detention and Training Order (DTO). Dit betekende dat iedere twaalf- tot zeventienjarige veroordeelde, veelpleger of niet, een van de drie detentieregimes opgelegd kon krijgen: een STC, een jeugdgevangenis (Young Offender Institute, YOI) of een gesloten inrichting onder jurisdictie van de lokale overheid (Local Authority Secure Accommodation, LASU). YOI’s zijn in de eerste plaats jeugdgevangenissen voor jonge gedetineerden van vijftien tot twintig. Welzijnsinstanties beheren de LASU’s, die bevolkt worden door jonge gedetineerden in voorlopige hechtenis en kwetsbare jonge delinquenten in het algemeen. In de STC’s, nog maar drie op het ogenblik, zitten twaalf- tot zeventienjarigen die als kwetsbaar of als veelpleger zijn aangemerkt. Waar een jonge delinquent terechtkomt hangt er in de praktijk van af, waar plaats is. VERSNELDE PROCEDURES

In de verkiezingscampagne van 1997 deed Labour vijf beloftes over actieprioriteiten en beleidsveranderingen. Een daarvan was een versnelde procedure voor jonge delinquenten door halvering van de tijd tussen arrestatie en vonnis. Jonge veelplegers werden gedefinieerd als degenen die drie of meer keer voor een of meer delicten zijn veroordeeld en binnen drie jaar na de laatste veroordeling voor een nieuw delict worden gearresteerd. Als maatstaf voor betrekkelijk eenduidige gevallen mag de tijdsduur in elke fase van het jeugdstrafproces niet meer zijn dan: - 2 dagen van arrestatie tot aanklacht; - 7 dagen van aanklacht tot eerste zitting van de rechtbank; - 28 dagen tussen voorgeleiding en begin van de rechtszaak; en - 14 dagen tussen schuldigverklaring en vonniswijzing. Data over 1996 wekten de indruk dat de gemiddelde tijdsduur tussen arrestatie en vonnis voor veelplegers 142 dagen bedroeg, wat de regering binnen vijf jaar tot 71 dagen beloofde terug te brengen. In september 2001 was deze meer dan gehalveerd, tot 69 dagen (www.reducing-delays.org). De rationale 196


achter deze belofte lag in de premisse ‘justice delayed is justice denied‘. Jonge delinquenten noch slachtoffers hebben voordeel bij lange juridische procedures, die ook het algemene vertrouwen in de rechtspraak kunnen ondermijnen. Door een langdurige procedure zien jongeren het verband tussen delict en sanctie niet meer en worden interventies uitgesteld die anders een eind aan de wetsovertredingen zouden kunnen maken. Voor jonge veelplegers vergroot uitstel het risico van recidive tijdens schorsing van de voorlopige hechtenis, waardoor de kans bestaat dat ze een vrijheidsstraf oplopen. Onderzoek lijkt er op te wijzen dat versnelde procedures in de praktijk weinig of geen effect hebben op crimineel gedrag (Crow and Stubbing, 1999) maar voor wie in voorarrest zitten, wordt de vrijheid korter beperkt en het gewone leven minder verstoord, naarmate hun zaak eerder voorkomt. Daar staat tegenover dat deze ontwikkeling naar snellere rechtspraak geen afbreuk mag doen aan de rechten van jonge delinquenten, niet mag leiden tot onbedoelde averechtse effecten of andere juridische principes of prioriteiten ondermijnen. Het genoemde onderzoek van Crow en Stubbing (1999) lijkt er op te wijzen dat sommige jonge delinquenten hun schuld erkenden aan delicten die ze (kennelijk) niet hadden gepleegd, om hun zaak sneller behandeld te krijgen. In theorie zouden versnelde procedures voor jonge veelplegers vertraagde procedures voor andere jonge delinquenten tot gevolg kunnen hebben, hoewel er in de praktijk geen aanwijzingen zijn dat dit is gebeurd, eerder omgekeerd. Om precies te zijn, er zijn bezwaren geopperd tegen de spanning tussen verkorting van de procedures en herstelrecht – herstelrecht heeft tijd nodig om effectief te zijn. SECURE TRAINING CENTRES

Volgens de Criminal Justice and Public Order Act van 1994 zullen er vijf STC’s voor jeugdige veelplegers van twaalf tot veertien jaar worden gebouwd, maar het eerste, Medway, ging pas vier jaar later open. Aanvankelijke twijfels over de effectiviteit van de nieuwe instellingen werden bevestigd toen het nieuws over een groot aantal incidenten en interne strubbelingen in Medway naar buiten kwam (Moore, 2000). De eerste inspectierapporten waren kritisch en Binnenlandse Zaken gaf de crisis in Medway toe. Goedkoop was het allemaal ook niet, volgens één schatting zou een plaats 6.000-7.000 euro per week kosten (Crowley, 1998). Een evaluatie van 1998-2000 bevestigde Medway’s problemen in het eerste jaar, met nadruk op het gebrek aan opleiding en training van personeel, een groot verloop, ineffectieve programma’s tegen delinquent gedrag en een volledig gebrek aan communicatie met de buitenwereld. Een op de drie kinderen die in 1998/99 uit Medway ontslagen werden, werd binnen een maand opnieuw gearresteerd, en twee op de drie hadden voor het einde van hun proeftijd gerecidiveerd. De evaluatie wees op enkele verbeteringen in het tweede jaar maar concludeerde toch dat STC’s en het personeel een meer kindgerichte aanpak moeten toepassen. In 2002 waren 170 jonge delinquenten in STC’s opgenomen en werd voor 2003/04 een stijging tot 194 verwacht (Hansard, 18 december 2002). Deze jonge delinquenten zijn nu in drie STC’s ondergebracht (Medway, Hassockfield J. Graham en T. Newburn - Jonge veelplegers in Engeland en Wales

197

en Rainsbrook), een vierde wordt binnenkort geopend. Daarin is ongeveer zes procent van alle jonge delinquenten ondergebracht (in voorarrest of veroordeeld) en wordt geen speciale behandeling van jonge veelplegers meer aangeboden. DE DETENTION AND TRAINING ORDER

Zoals eerder vermeld is veelplegen sinds de invoering van de Detention and Training Order in 2000 niet meer het enige criterium waar een jonge delinquent gedetineerd moet worden. Voortaan bepalen leeftijd, geslacht, kwetsbaarheid en woonplaats de plaatsing, en niet meer de vraag of ze wel of geen veelpleger zijn. Bijna alle veroordelingen tot gevangenisstraf zouden nu worden uitgevoerd in een YOI, een STC of een LASU, gevolgd door een zelfde periode voorwaardelijk onder toezicht van het plaatselijke Youth Offending Team (YOT, een samenwerkingsverband van verschillende instanties). Dit viel samen met de overname door de Youth Justice Board van de verantwoordelijkheid voor bestuur en beheer van het geheel aan gesloten voorzieningen, als reactie op kritiek op de bestaande gesloten voorzieningen voor jongeren in voorarrest of na veroordeling. De Board adviseerde de Minister van Binnenlandse Zaken verregaande veranderingen om te zorgen dat de gesloten voorzieningen een doeltreffend effect zouden hebben op strafbaar gedrag en meer algemene ontwikkelingsbehoeften van jonge delinquenten. Een belangrijk onderdeel hiervan was de scheiding tussen 15-17 jarigen en oudere jonge delinquenten van 18-21 jaar. Dat was gebaseerd op het feit dat de twee groepen zeer verschillende behoeften hadden, waarbij zeer verschillende regimes pasten. Uit een grondige, door de regering gefinancierde evaluatie van bijna 6.000 jonge delinquenten met een Detention and Training Order tussen april 2000 en maart 2002 (Hazel e. a., 2002) bleek de kwaliteit van gesloten regimes in het algemeen verbeterd te zijn. Een aantal praktijkvoorbeelden: - belonings- en aanmoedigingssystemen (in plaats van een punitieve aanpak) om het gedrag van de gedetineerden te beïnvloeden; - doelmatige samenwerking en informatie-uitwisseling met ambulante lokale voorzieningen; en - continuïteit in de behandeling van delinquent gedrag en in onderwijs en gezondheidszorg. De evaluatie geeft aan dat de ernstigste veelplegers met meer dan tien voorafgaande veroordelingen nog steeds in STC’s terechtkomen en dat daar nog een paar van de moeilijkste, meest onevenwichtige en meest kansarme jongeren vastzitten: - tweederde was eerder van school verwijderd; - vier van de tien stonden onder toezicht van een (kinderbeschermings)instelling; - van een van de zes werd vermoed dat ze ooit fysiek, emotioneel of seksueel waren misbruikt. Maar er bleek ook een aantal problemen en zwaktes te bestaan: - te veel tussentijdse overplaatsingen naar andere instellingen; - te veel plaatsingen te ver van huis; - gebrekkige voorbereiding op vrijlating en slechte opvang en toezicht na vrijlating; - een hoge recidive, vooral in de eerste paar weken na vrijlating. 198


Gemiddeld lag er 7,5 week tussen het ontslag en de eerste arrestatie. Bijna de helft werd gearresteerd voor het einde van het ‘toezicht in de gemeenschap’, een van de vijf werd voor een nieuw delict veroordeeld en een van de vier werd weer gevangengezet wegens een nieuw delict of overtreding van de DTO. Maar de STC’s boekten betere resultaten dan van voor de tijd dat ze ook 15-17 jarigen opnamen. In het begin waren de meest opgelegde DTO’s ook de kortste: totaal vier maanden, waarvan twee in detentie. Dit weerspiegelde het ongebroken geloof van de rechters (ondanks bewijs van het tegendeel) in het afschrikkende effect van een ‘short, sharp, shock’ beleid, en hun voorkeur voor een combinatie van detentie met toezicht na vrijlating. Bijgevolg zat ongeveer acht procent meer jongeren vast dan in het jaar voor de invoering van de DTO. In samenhang met de aanzienlijke toename van het aantal detenties in de jaren negentig was dit niet alleen onverwacht, maar ook slecht nieuws. In de praktijk kwamen korte DTO’s in de plaats van voorwaardelijke straffen en nam het aantal gedetineerden in jeugdgevangenissen toe. Als directe reactie daarop beval de Youth Justice Board aan om de korte DTO te vervangen door een nieuw ambulant programma met intensief toezicht, controle en begeleiding, de Intensive Supervision and Surveillance Order (ISSP). Dat zou de druk op de ketel moeten verminderen van wat nu als een overbevolkt gevangenissysteem werd beschouwd. HET INTENSIVE SUPERVISION AND SURVEILLANCE PROGRAMME

In juli 2001 startte de Minister van Binnenlandse Zaken fase 1 van het Intensive Supervision and Surveillance Programme voor jonge veelplegers als alternatief voor voorarrest en (in eerste instantie korte) gevangenisstraffen. Ingebed in de ‘tough on crime’ retoriek is het programma gericht op de drie procent delinquenten die voor 25 procent van alle jeugddelinquentie verantwoordelijk zijn. De formele (en nog weer andere) definitie van jonge veelplegers is iemand die in de afgelopen twaalf maanden in vier of meer verschillende gevallen is beschuldigd van of veroordeeld voor een delict en in vier of meer verschillende gevallen is vervolgd (eventueel voorwaardelijk geseponeerd) voor een delict waar gevangenisstraf op staat en daaraan voorafgaand minstens een taakstraf of vrijheidsstraf opgelegd heeft gekregen. Delinquenten met een ISSP krijgen intensief toezicht tot 24 uur per dag, 7 dagen per week opgelegd. Elektronisch toezicht, stemherkenning, politieinformatie en vrijwillige hulpverlening worden ingezet om voortdurend toe te zien op het doen en laten van delinquenten. Een ISSP duurt minstens zes en hoogstens twaalf maanden of de periode dat hun voorlopige hechtenis is geschorst of de tweede helft van hun DTO. Het moet minstens 25 uur nuttige activiteit per week gedurende de eerste drie maanden inhouden en elementen bevatten van herstel, (beroeps)onderwijs, intensieve behandeling van delinquent gedrag, sociale vaardigheden en gezinsondersteuning. Indien van toepassing zijn er ook andere aspecten in opgenomen, zoals behandeling voor psychische problemen of afkicken. Rechters en inrichtingen worden regelmatig over de voortgang op de hoogte gehouden. J. Graham en T. Newburn - Jonge veelplegers in Engeland en Wales

199

De doelstellingen van het nieuwe programma zijn: vermindering van de omvang (met vijf procent) en van de ernst van de recidive bij de doelgroep; aanpakken van de onderliggende problemen van de betrokken jongeren, vooral hun onderwijsachterstand; en garanties voor de gemeenschap dat hun gedrag voortdurend nauwkeurig in de gaten wordt gehouden en dat terugval meteen wordt aangepakt. ISSP’s zullen vanaf januari 2004 landelijk beschikbaar zijn. Initiële evaluatie geeft aan dat twee derde van de ISSP’s onderdeel zijn van een ondertoezichtstelling, vijftien procent gecombineerd is met een DTO, veertien procent met een borgtocht en vijf procent met een Community Rehabilitation Order. Jeugdrechtbanken hebben drie van de vier voorstellen voor een ISSP in plaats van detentie geaccepteerd, maar er zijn uitvoeringsproblemen: jongeren komen niet op hun supervisieafspraken, houden zich niet aan hun uitgaansverbod, halen hun tags (elektronische enkelbandjes) los, gaan er vandoor en plegen opnieuw delicten. Maar ze richten zich wel op de juiste populatie – het gemiddelde aantal voorafgaande delicten is dertien, twee van de drie zijn permanent van school verwijderd en hun leesniveau is dat van andere jongeren die vijf jaar jonger zijn, en gelijk aan dat van jongeren in detentie (University of Oxford, 2002). Recentelijk is de evaluatie verschenen van een kleinschalig ISSP programma, een uitwerking van de Nederlandse Stelselmatige Daderaanpak (SDA), die geen toezicht kent zoals in Engeland, maar in plaats daarvan een scala van restoratieve en steunmaatregelen. Daarin bleek dat jonge veelplegers in een county in Zuid-Engeland die aan het programma meededen niet minder vaak werden veroordeeld, maar dat het aantal gepleegde delicten 30 tot 50 procent lager was dan dat van twee controlegroepen (Little e. a., in druk). Aan het programma namen maar 79 jonge veelplegers deel, maar door het gebruik van random toewijzing zijn de uitkomsten zeer robuust. Het zal interessant zijn of deze bevindingen gerepliceerd worden in het veel grotere, hierboven genoemde ISSP onderzoek. Uit vergelijkend onderzoek van het ISSP en korte DTO’s blijkt dat een ISSP jonge delinquenten veel meer steun bood. Jonge gedetineerden bleken gemiddeld 12,7 uur nuttige arbeid te verrichten, vergeleken met 25,8 bij degenen met een ISSP. Tijdens het ambulante deel van een DTO hebben ze gemiddeld 1,5 uur per week contact met een jongerenwerker, terwijl ze tijdens de minder intensieve tweede drie maanden van een zesmaands ISSP gemiddeld twintig contacturen hebben (PA Consulting Group, 2003). Naar schatting zal het ISSP het aantal jeugdige gedetineerden met 30 procent verminderen (The Independent, 27 januari 2003). Het is nog niet te zeggen of het ISSP werkelijk als alternatief voor gevangenisstraf kan dienen of dat het alleen niet-vrijheidsbenemende straffen en behandeling en DTO’s zal vervangen. Het is zeker goedkoper dan detentie – een IISP van zes maanden kost ongeveer 9.000 euro, tegen 30.000 euro voor een zesmaands verblijf in een jeugdstrafinrichting – maar of het ook recidive effectief zal reduceren valt nog te bezien. Kernpunten zullen zijn of de rechtbanken er vertrouwen in zullen hebben en of de interventie in aard, reikwijdte, geschiktheid en intensiteit zal passen bij de toch ambitieuze doelstelling voor deze groep veel overlast veroorzakende jongeren. Maar de eerste, hierboven genoemde onderzoeksbevindingen zijn zeer bemoedigend. 200


TOENAME VAN HET AANTAL GEDETINEERDEN

Een van de meest opvallende gevolgen van de beleidswijziging van diversie naar een meer interventionistische benadering was de groei van het aantal jongeren in detentie. Tussen 1993 en 1998 verdubbelde het aantal 15-17 jarige gedetineerden bijna; het aandeel van 15-17 jarige jongens in de hele gevangenispopulatie is meer dan verdubbeld, en van meisjes van dezelfde leeftijd verdrievoudigd. In 2001 kregen 4.628 jongeren een gevangenisstraf opgelegd, 382 meer dan in 2000. Meer dan een kwart daarvan kreeg meer dan twee maanden (Social Exclusion Unit, 2002). Er zijn meestal geen eenduidige verklaringen van de toename van de gevangenispopulatie te geven (zie bijvoorbeeld Graham, 1990). Het lijdt echter weinig twijfel dat politici en anderen in de jaren negentig de paniek door een gepercipieerde toename in jeugdcriminaliteit in het algemeen en van jonge veelplegers in het bijzonder gebruikten als rechtvaardiging van een meer punitieve aanpak van jeugdcriminaliteit en een uitbreiding van gevangenisstraf tot jongere categorieën delinquenten. Dit leidde er toe dat meer jonge delinquenten, vooral veelplegers, tot (langere) gevangenisstraffen werden veroordeeld (Moore, 2000). De invoering van de DTO deed daar niets aan af. Hoewel het duidelijk is dat er te veel jongeren in de gevangenis zitten en dat sommige jeugdige delinquenten in gesloten voorzieningen beter alternatieve, niet-vrijheidsbenemende straffen zouden kunnen krijgen, blijft de toename van de gevangenispopulatie een bedreiging voor de kwaliteit van de behandeling van de bestaande bewoners. In juli 2002 waren er 3.129 gedetineerden onder de achttien, 490 meer dan in juli 1999. Voor meisjes is de stijging bijzonder groot, 237 in verzekerde bewaring in juli 2002 tegen 162 drie jaar eerder. De situatie wordt gecompliceerd door een regering die niet zeker weet of ze vermindering van de gevangenispopulatie een prioriteit vindt of niet. Bijgevolg werken verschillende vormen van beleid en praktijk in verschillende richtingen. De instelling van ISSP’s om korte DTO’s tegen te gaan en het gebruik van elektronisch toezicht voor delinquenten die vroegtijdig met een DTO worden vrijgelaten en voor diegenen die anders in voorarrest zouden komen, zouden tot een vermindering van de populatie moeten leiden. Maar de recente uitbreiding van detentie tot twaalfjarigen door toepassing van de Criminal Justice and Police Act van 2001, de nieuwe richtlijnen voor voorarrest voor jonge straatrovers in plaats van voorwaardelijke vrijlating2 en de uitspraak van de Lord Chief Justice in januari 2002 dat dieven van mobiele telefoons de gevangenis in moeten, hebben alle een tegenovergesteld effect. De meest recente ontwikkelingen in strafrechtbeleid (in de Criminal Justice Bill, die momenteel door het parlement wordt behandeld) wekken de indruk dat deze ambivalentie jegens de omvang van de gevangenispopulatie zal voortduren, hoewel het er erg op lijkt dat de gevangenissen de grenzen van hun capaciteit bereikt hebben. Het blijft dus nog te bezien of de onlangs aangekondigde doelstelling van de Youth Justice Board, beperking tot zes Dit staat nu in de Criminal Justice Bill en zal na aanname van toepassing zijn op het hele land, niet alleen in de tien gebieden die bestreken worden door het ‘initiatief straatcriminaliteit’. 2

J. Graham en T. Newburn - Jonge veelplegers in Engeland en Wales

201

procent van het aantal jonge delinquenten met een gevangenisstraf, inderdaad de voortdurende opwaartse trend zal kunnen tegenhouden. SCHOTLAND

In Engeland en Wales is op jonge veelplegers het afgelopen decennium een breed scala van nieuwe strafrechtelijke interventies losgelaten, over de Schotse grens, waar een heel ander systeem heerst op basis van een welzijnsbenadering, gebeurt dat pas sinds kort. In 2000 publiceerde de Schotse regering een rapport over jeugdcriminaliteit met een evaluatie van de effectiviteit van verschillende manieren om jonge veelplegers aan te pakken (weer anders gedefinieerd, als jonge mensen wier crimineel gedrag meer is dan incidenteel of van voorbijgaande aard). Voor een land dat altijd trots is geweest op zijn speciale, kindgerichte welzijnsbenadering van jonge delinquenten is het wat merkwaardig dat men nu de weg inslaat naar het meer strafrechtelijk georiënteerde Engelse systeem. Daarin wordt multidisciplinaire samenwerkingsverbanden (zoals de YOT’s) met lokale werkplannen (zoals Youth Justice Plans) gevraagd om een heel scala van geteste programma’s en interventies voor veelplegende kinderen en jongeren te ontwikkelen (Scottish Executive, 2000). CONCLUSIE

Dit artikel bracht de evolutie van de jonge veelpleger in de afgelopen tien jaar in kaart en hoe hij – het is bijna altijd een jongen – het onderwerp van publieke ongerustheid is geworden over jongeren en hun gedrag. Het geeft aan hoe de overheidsmachinerie, semi-overheidsinstellingen en de media bepaalden waar de spotlights op gericht werden en in toenemende mate geprobeerd hebben om middelen in te zetten voor een kleine groep jonge delinquenten die schijnbaar verantwoordelijk was voor een onevenredig groot aantal delicten. De maatschappelijke tolerantie voor jonge veelplegers, die kennelijk ongestraft het gezag van de wet uitdagen, is verschrompeld en naast ‘ernst’ is nu ook ‘hardnekkigheid’ een van de voornaamste verzwarende factoren bij het wijzen van een vonnis. Dit tast subtiel het principe van proportionaliteit aan en leidt er toe dat beleid en praktijk zich geen rekenschap geven van de meer algemene behoeften van deze groep jongeren. En nu pas is de regering zich gaan bezighouden met de kosten, menselijk en financieel, van de geweldige toename van het aantal jonge gedetineerden dat met deze trend gepaard ging. Het is te hopen dat de steeds sterkere aanwijzingen voor de kosteneffectiviteit van alternatieve, niet-vrijheidsbenemende straffen een eind zullen maken aan het steeds verder toenemend gebruik van gevangenisstraffen en dat steeds grotere nadruk wordt gelegd op een effectieve benutting van een vrijheidsbenemende en een niet-vrijheidsbenemende aanpak van alle vormen van jeugdcriminaliteit.

202


LITERATUUR

Allen, R. (1991) ‘Out of Jail: The reduction in the use of penal custody for male juveniles 1981-1988’, Howard Journal, 30 (1). Audit Commission (1996) Misspent Youth: Young People and Crime, London: Audit Commission. Crow, I. & T. Stubbing (1999) ‘Fast-Tracking Persistent Young Offenders: To What Effect?’, Liverpool Law Review, 21: 169-196. Crowley, A. (1998) A Criminal Waste, London: The Children’s Society. Department of Health, Welsh Office (1995) National Standards for the Supervision of Offenders in the Community, London: HMSO. Flood-Page, C., S. Campbell, V. Harrington, & J. Miller (2000) Youth Crime: Findings from the 1998/99 Youth Lifestyles Survey, Home Office Research Study # 209, London: HMSO. Graham, J. (1990) ‘Decarceration in the Federal Republic of Germany: How practitioners are succeeding where policy-makers have failed’, British Journal of Criminology, 30 (2). Graham, J. & B. Bowling (1995) Young People and Crime, Home Office Research Study # 145, London: HMSO. Hagell, A., N. Hazel & C. Shaw (2000) Evaluation of Medway Secure Training Centre, London: Home Office. Hagell, A.& T. Newburn (1994) Persistent Young Offenders, London: Policy Studies Institute. Hazel, N., A. Hagell, M. Liddle, D. Archer, R. Grimshaw & J. King (2002) Detention and Training: Assessment of the Detention and Training Order and its Impact on the Secure Estate across England and Wales, London: Youth Justice Board. Home Affairs Committee (1993) Juvenile Offenders, 6th Report, London: Home Office Little, M., J. Kogan, R. Bullock & P. van der Laan (forthcoming) ‘ISSP: An experiment in Multi-Systemic Responses to Persistent Young Offenders known to Children’s Services’, British Journal of Criminology. Lipsey, M. (1992) ‘Juvenile Delinquency Treatment: A meta-analytic inquiry into the variability of effects’, in: T.D. Cook e. a. (eds), Meta-analysis for explanation, New York: Russell Sage Foundation: 83-127. Lipsey, M. (1995) ‘What do we learn from 400 research studies on the effectiveness of treatment with juvenile delinquents?’, in: J. McGuire (ed), What works: Reducing reoffending, Chichester: Wiley: 63-78. Lipsey, M. & D.B. Wilson (1998) ‘Effective intervention for serious juvenile offenders’, in: R.L. Loeber & D. Farrington (eds), Serious and violent juvenile offenders: Risk factors and successful interventions, Thousand Oaks, CA: Sage: 313-345. McGuire, J. & P. Priestly (1995) ‘Reviewing “what works”: Past, present and future’, in: J. McGuire (ed), What works: Reducing reoffending, Chichester: Wiley: 3-34. McNeill, F. & S. Batchelor (2002) ‘Chaos, Containment and Change: responding to Persistent Offending by Young People’, Youth Justice, 2 (1): 27-43. Moore, S. (2000) ‘Child Incarceration and the New Youth Justice’, in: B. Goldson (ed), The New Youth Justice, Lyme Regis: Russell House Publishing: 115-128. Morris, A & H. Giller (1987) Understanding Juvenile Justice, Beckenham: Croom Helm. PA Consulting Group (2003) Repeat Young Offenders Arrested on Bail or Community Penalty, London: Youth Justice Board. Social Exclusion Unit (2002) Reducing Reoffending by Ex-prisoners, London: Social Exclusion Unit. Scottish Executive (2000) It’s a Criminal Waste: stop Youth Crime Now: the Report of the Advisory Group on Youth Crime, Edinburgh: The Scottish Executive. University of Oxford (2002) Intensive Supervision and Surveillance Programmes: Evaluation Findings, Bulletin # 1, March 2002. Weitekamp, E., H.J. Kerner, A. Schubert & V. Schindler (1996) ‘Multiple and habitual offending among young males; Criminology and criminal policy lessons from re-analysis of the Philadelphia Birth Cohort Studies’, International Annuals of Criminology, 12: 52.

J. Graham en T. Newburn - Jonge veelplegers in Engeland en Wales

203

THEMANUMMER VEELPLEGERS, TIJDSCHRIFT VOOR CRIMINOLOGIE, NR. 45 (2003) 2 VEELPLEGERS. Henk Ferwerda, Edward Kleemans, Dirk Korf en Peter van der Laan

Recommend Documents