M as ar yko v a u ni ve rz it a Ekonomicko-správní fakulta Studijní obor: Regionální rozvoj a správa
Finanční kontrola hospodaření města Prostějova The Financial Control in Prostějov Bakalářská práce
Vedoucí bakalářské práce:
Autor:
Ing. Irena OPLUŠTILOVÁ
Kateřina Veselá
Brno, květen 2011
J mé n o a p ří j me ní aut ora : Ná ze v b a ka lá řs ké p rá ce : Ná ze v p rá ce v a n gli čt i n ě : K a t e dra : Ve doucí b a ka lá řs ké p rá ce : Rok ob ha j ob y:
Kateřina Veselá Finanční kontrola hospodaření města Prostějova The Financial Control in Prostějov Regionální rozvoj a správa Ing. Irena Opluštilová 2011
Anotace Předmětem bakalářské práce „Finanční kontrola hospodaření obce Prostějova“ je analýza a zhodnocení finanční kontroly. Popisuje jednotlivé složky kontroly, jejich aktéry, typy a postupy. První část práce je věnována teoretickým východiskům, doplněná již informacemi z obce, v další části je potom ukázáno, jak kontrola fakticky probíhá v Prostějově.
Annotation The subject of this bachelor thesis called "Financial control of economy of the town Prostějov" is analysis and evaluation of financial control. It is describing each part of control, their participants, various kinds of control and their procedures. The first part is given to theoretical resources, that are supplemented by information right from the town. In the next part is shown, how is the control going exactly in Prostějov.
Klíčová slova Finanční kontrola, vnitřní kontrolní systém, řídící kontrola, interní audit
Keywords Financial control, internal control system, management control, internal audit
Prohlášení Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci Finanční kontrola hospodaření města Prostějova vypracovala samostatně pod vedením Ing. Ireny Opluštilové a uvedla v ní všechny použité literární a jiné odborné zdroje v souladu s právními předpisy, vnitřními předpisy Masarykovy univerzity a vnitřními akty řízení Masarykovy univerzity a Ekonomicko-správní fakulty MU.
V Brně dne 10. května 2011
vlastnoruční podpis autora
Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala Ing. Ireně Opluštilové za cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěla k vypracování této bakalářské práce, a dále také pracovníkům Městského úřadu Prostějov za projevenou ochotu při poskytnutí relevantních informací o finanční kontrole obce.
OBSAH ÚVOD .............................................................................................................................. 7
1.POJETÍ KONTROLY OBECNĚ ...................................................................................... 9 1.1. 1.2.
POJEM KONTROLA......................................................................................................................................... 9 DRUHY A TYPY KONTROL........................................................................................................................ 10
2.FINANČNÍ KONTROLA .............................................................................................. 15 2.1. 2.2. 2.3.
DEFINICE DLE ZÁKONA ............................................................................................................................ 15 FINANČNÍ KONTROLA JAKO SOUČÁST FINANČNÍHO ŘÍZENÍ .................................................. 15 SYSTÉM FINANČNÍ KONTROLY ............................................................................................................. 17
2.3.1. 2.3.2. 2.3.3.
2.4. 2.5.
METODY FINANČNÍ KONTROLY ........................................................................................................... 19 VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM ............................................................................................................. 21
2.5.1. 2.5.2. 2.5.3.
2.6.
SYSTÉM FINANČNÍ KONTROLY VYKONÁVANÉ KONTROLNÍMI ORGÁNY .................................. 17 SYSTÉM FINANČNÍ KONTROLY VYKONÁVANÉ PODLE MEZINÁRODNÍCH SMLUV ............... 19 VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM V ORGÁNECH VEŘEJNÉ SPRÁVY ................................................... 19
VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM OBECNĚ .................................................................................................... 21 ŘÍDÍCÍ KONTROLA ................................................................................................................................................ 23 INTERNÍ AUDIT ...................................................................................................................................................... 29
DALŠÍ MOŽNOSTI KONTROLY ............................................................................................................... 33
2.6.1. 2.6.2.
LAICKÁ KONTROLA .............................................................................................................................................. 33 KONTROLNÍ A FINANČNÍ VÝBOR .................................................................................................................. 34
3.FINANČNÍ KONTROLA V OBCI PROSTĚJOV ............................................................. 35 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.
OBEC PROSTĚJOV ........................................................................................................................................ 35 VEŘEJNOSPRÁVNÍ KONTROLA ............................................................................................................. 36 FINANČNÍ KOTROLA DLE MEZINÁRODNÍCH SMLUV .................................................................. 37 VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM ............................................................................................................. 37
3.4.1. 3.4.2.
3.5.
DALŠÍ MOŽNOSTI KONTROLY ............................................................................................................... 39
3.5.1. 3.5.2.
3.6.
ŘÍDÍCÍ KONTROLA ................................................................................................................................................ 38 INTERNÍ AUDIT ...................................................................................................................................................... 38 LAICKÁ KONTROLA .............................................................................................................................................. 39 KONTROLNÍ A FINANČNÍ VÝBOR .................................................................................................................. 41
ZPRÁVA O ZJIŠTĚNÍCH Z VYKONANÉHO INTERNÍHO AUDITU................................................ 42
3.6.1. 3.6.2. 3.6.3. 3.6.4.
CÍL AUDITU .............................................................................................................................................................. 42 PRACOVNÍ POSTUP .............................................................................................................................................. 42 OBSAH ZPRÁVY O ZJIŠTĚNÍCH Z VYKONANÉHO OPERATIVNÍHO AUDITU ............................... 43 ZÁVĚR ......................................................................................................................................................................... 46
4.ZHODNOCENÍ A DOPORUČENÍ................................................................................. 47 4.1.
VEŘEJNOSPRÁVNÍ KONTROLA ............................................................................................................. 47
4.2. 4.3.
FINANČNÍ KONTROLA DLE MEZINÁRODNÍCH SMLUV ................................................................47 VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM ..............................................................................................................47
4.3.1. 4.3.2.
4.4.
ŘÍDÍCÍ KONTROLA ................................................................................................................................................ 48 INTERNÍ AUDIT...................................................................................................................................................... 52
DALŠÍ MOŽNOSTI KONTROLY ................................................................................................................52
ZÁVĚR................................................................................................................................................. 54
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY ............................................................................................... 56
SEZNAM TABULEK ......................................................................................................................... 58
SEZNAM OBRÁZKŮ......................................................................................................................... 58
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ................................................................................................ 58
SEZNAM PŘÍLOH ............................................................................................................................. 59
ÚVOD Celá bakalářská práce pojednává o finanční kontrole hospodaření v obci, konkrétně poté rozebírá kontrolu ve městě Prostějově. Finanční kontrolu musí vykonávat všechny obce a to sice dle zákona č. 320/2001 Sb., ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Finanční kontrola dle tohoto zákona je tedy součástí finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky. Téma práce jsem si vybrala proto, že problematika obce mě velmi zajímá. Jako studentka oboru Regionální rozvoj a správa jsem se chtěla v bakalářské práci věnovat právě něčemu, co se týká obecních (městských) financí, tudíž kontrola hospodaření s veřejnými prostředky se mi zdála jako vhodná volba. Cílem bakalářské práce je provést analýzu a hodnocení finanční kontroly v Prostějově. Tedy popsat jednotlivé složky kontroly, jejich aktéry, metody a způsoby provádění. Poté se zaměřit především na vnitřní kontrolní systém obce, ten analyzovat podrobněji a popřípadě nalézt v tomto systému problémové oblasti a pro ně doporučení. Práce je mimo jiné doplněná také o další možnosti kontroly veřejných finančních prostředků, které už uvedený zákon neupravuje a to sice o laickou kontrolu a kontrolu ze strany kontrolního a finančního výboru. Cíli odpovídá také struktura celé práce, která je členěna do 4 kapitol. První kapitola definuje kontrolu obecně, její druhy a typy. Druhá kapitola se již zabývá samotnou finanční kontrolou a mohly bychom ji považovat za obecně- teoretickou část bakalářské práce. Kapitola popisuje jednotlivé systémy, konkrétně pak systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány, tedy veřejnosprávní kontrolu, systém finanční kontroly vykonávané dle mezinárodních smluv a v poslední řadě vnitřní kontrolní systém, který je zde rozebrán nejpodrobněji. Závěrem druhé kapitoly jsem také zařadila téma další možnosti kontroly veřejných prostředků. Ve třetí kapitole nalezneme již konkrétní aplikaci zákona o finanční kontrole a to sice ve městě Prostějově. Zde je ukázáno, jak kontrola fakticky probíhá. V závěru kapitoly je uvedená přepracovaná zpráva z interního auditu, která konkrétně demonstruje samotnou kontrolu. Ve čtvrté kapitole uvádím vlastní zhodnocení a doporučení pro město. Všechny dílčí systémy finanční kontroly jsou zde komentovány, nicméně se zde zaměřuju na hodnocení vnitřního kontrolního 7
systému, konkrétně potom na řídící kontrolu, kde shledávám několik nedostatků, které jsou zde rozebrané a pro které jsou zde navržená řešení. Při zpracovávání bakalářské práce jsem především vycházela z poznatků z právních norem a příslušné literatury. V praktické části poté také z interních materiálů města a významným zdrojem informací mi také byly poznatky a zkušenosti zaměstnanců města, které jsem získala po několika návštěvách přímo na úřadě. V práci je v úvodních částech převážně použita metoda popisná. Dále při zkoumání problematiky se uplatňuje analýza dat a v závěrečné části metoda syntézy získaných dat.
8
1. POJETÍ KONTROLY OBECNĚ 1.1.
POJEM KONTROLA
Pojem kontrola vzniklo z latinského kontra- proti a rotulus- svitek, tedy protizápis. Kontrola je nedílnou součástí řídícího procesu a zahrnuje veškeré aktivity, jimiž je zjišťováno, zda dosahované výsledky odpovídají výsledkům plánovaným. V moderním pojetí má kontrola pomáhat optimálně řešit problémy a rozvíjet poznání. Má kriticky hodnotit nejen plnění předpisů, ale i předpisy samé, má podporovat dodržování kázně, ale současně napomáhat rozvoji zdravé iniciativy a samostatnosti kontrolovaného subjektu. Kontrolní mechanizmy zajišťují relativní hodnocení stavu a porovnání reality se stanovenými standardy, normativy, kritérii a požadavky (např. plány, ukazatele výkonnosti, interní přepisy a další) a zaměřují se na výskyt významných odchylek od předpokládaných záměrů a cílů. Hlavním smyslem je tedy v této souvislosti působit směrem k uvedení kontrolovaného procesu do souladu se stavem požadovaným. Kontrola je nejefektivnější, jestliže její prvky a kontrolní mechanizmy jsou vestavěny do procesu řízení a jsou jeho nedílnou součástí. Teorie1 uvádí 6 základních pojetí kontrol: •
Informační pojetí kontroly zjišťuje skutečnosti o kontrolovaném objektu, konfrontuje skutečnost s očekávaným výsledkem např. audit hospodaření obce.
•
Regulační pojetí kontroly zajišťuje odstranění nežádoucích odchylek (např. vnitřní kontrola vynakládání získaných dotačních prostředků obce). Kontrolu provádí právnická osoba nebo organizační jednotka zřízená obcí. Má zpětnou vazbu.
•
Institucionální pojetí kontroly plní podobnou funkci jako kontrola regulační, ale kontrolu provádí již nějaká instituce (např. NKÚ, Česká obchodní inspekce, auditorské a účetní firmy apod.)
•
Represivní (negační) pojetí kontroly obsahově vychází z kontroly regulační. Navíc vyvozuje represivní důsledky. Odhaluje odchylky, které jsou nežádoucí, a následně odvolává a obžalovává management.
1
REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ J. a kol. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. 1. vyd. Praha: EKOPRESS, 2003. 212 s. ISBN 80-86119-72-6. (str. 24-26)
9
•
Motivační pojetí kontroly je opak negačního pojetí. Toto pojetí nejen potrestá viníky, ale také zdůrazní dobře vykonanou práci, pozitivně motivuje pracovníky.
•
Výchovné pojetí kontroly zajišťuje působení subjektu kontroly na kontrolovaný objekt jako výchovný činitel. Výchova je zaměřená především proti korupci. Subjekt kontroly poskytuje konkrétní metodickou pomoc dle svých možností.
U všech pojetí se snažíme o vybudování zpětné vazby, nejlépe i vazby dopředné (preventivní). Podle hesla ''kdo řídí, ten kontroluje'', se snažíme o dosažení dynamické rovnováhy mezi skutečným a žádoucím stavem.
1.2.
DRUHY A TYPY KONTROL
V praxi se setkáváme s mnoha různými druhy a typy kontrol, které můžeme rozlišovat dle jednotlivých klasifikačních hledisek. Jako první zde uvádím rozdělení kontrol, uvedené v knize od Rektoříka a Šelešovského Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru2, podle různých kritérií, která mají obecnou platnost, ale také bezprostřední vztah k veřejnému sektoru: •
Podle subjektu kontroly se dělí na kontrolu individuální, kdy kontrolu provádí jeden subjekt, a koordinovanou, kdy kontrolu provádí více subjektů kontroly. Obě kontroly mohou být dále rozděleny na soubornou (úplná, vyčerpávající), namátkovou (kontroluje se část souboru) nebo výběrovou (podle přijatého pravidla výběru).
•
Podle vztahu kontroly k objektu kontroly existuje kontrola vnitřní a vnější. Vnitřní kontrolu realizuje subjekt kontroly, který je součástí kontrolovaného systému (působnost kontrolních orgánů se vztahuje na jim podřízené a jimi zřízené právnické osoby nebo organizační jednotky). Vnější kontrola se vyznačuje tím, že neexistuje vztah podřízenosti kontrolovaného objektu k subjektu kontroly. Vnější kontrola je kontrola vykonávána kontrolním orgánem u jemu nepodřízených, nezaložených a nezřízených právnických osob a organizačních jednotek. Vnější kontrola hodnotí účinnost vnitřního kontrolního systému a systému řízení.
2
REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ J. a kol. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. 1. vyd. Praha: EKOPRESS, 2003. 212 s. ISBN 80-86119-72-6. (str. 27-30)
10
Vnitřní kontrola hodnotí celkové výsledky všech kontrol, navrhuje opatření ke zlepšení vnitřního systému kontroly, ale i systému řízení jako celku. •
Podle vymezení kontrolního systému k určitému objektu (příkladně k odvětví) kontroly existuje v rámci veřejného sektoru například: kontrolní systémy v odvětví dopravy (Drážní úřad, Drážní inspekce, Dopravní úřad, Státní letecká inspekce), popřípadě v odvětví školství (Česká školní inspekce, senáty vysokých škol).
•
Podle organizačního vztahu se kontroly člení na vertikální a horizontální. Vertikální kontrola je prováděná vedoucím pracovníkem podle zásady“ kdo řídí, kontroluje“. Horizontální kontrola se provádí mezi pracovníky a kolektivy na stejném stupni řízení.
•
Podle systému kontroly se dělí kontroly na plánovitou a operativní až každodenní. Systematicky a pravidelně se provádí kontrola plánovitá na základě vypracovaného plánu kontrolní činnosti. Provádí se cyklicky a efektivně. Běžnou a každodenní činností ve veřejné správě se zabývá kontrola operativní. Zajišťuje dostatek informací pro každodenní řízení. Obě kontroly mohou být zaměřeny i na prevenci řízených systémů.
•
Podle časového vztahu kontroly a kontrolované činnosti existují kontroly předběžné, průběžné, následné, soustavné a občasné. Předběžná kontrola se provádí před rozhodnutím (s cílem vyloučit nedostatky). Průběžná kontrola zkoumá současnost a řeší zjištěné odchylky. Následná kontrola pravidelně kontroluje opatření uložená především komplexními a tematickými kontrolami. Soustavná nebo nepřetržitá kontrola vyžaduje velké náklady a velký počet pracovníků. Občasná kontrola se provádí nepravidelně (např. při předávání funkcí, majetku).
•
Při využití specifických nástrojů řízení, například účetnictví, statistických výkazů a pravidelných hlášení, se vžil název globální forma kontroly.
•
Podle vztahu kontroly k podstatě věci existuje kontrola formální a neformální (meritorní). Formální kontrola je zaměřena na formální stránku věcí (například podpisové oprávnění, úplnost údajů apod.). Patří sem i kontroly počítačových programů. Neformální kontrola se zabývá věcnou správností, hospodárností a účelností jednotlivých operací.
11
•
Podle způsobu vyjadřování (měření) jevů a procesů se kontrola dělí na slovní (verbální), hmotnou (naturální) a hodnotovou (finanční). Slovní kontrola se používá pro hodnocení pracovníků. Hmotná kontrola je vyjádřená fyzikálními jednotkami (kusy, metry, litry apod.). Tato kontrola je nejpřesnější, protože neobsahuje hodnotové nepřesnosti. Hodnotová kontrola umožňuje převod jevů a procesů na společné jmenovatele jako je například hrubý domácí produkt. Patří mezi přesné kontroly, protože informují přesně a objektivně o daném objektu.
•
Podle odborného výkonu se člení kontrola na odbornou (profesionální) a laickou (občanskou). Odbornou kontrolu provádí odborné útvary uvnitř organizace. Občanskou kontrolu provádí široká veřejnost, tj. občané. Každý občan má právo a povinnost ji provádět buď svojí činností na zasedání zastupitelstva kraje a obce, nebo prostřednictvím svých zástupců ve volených orgánech (řídí se zákonem č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve kterém je uveden postup, jak může subjekt postupovat při vyžádání informací od institucí veřejné správy a jí zřizovaných organizací). Úskalí obou kontrol spočívá v rozdílnosti profesionality na jedné straně a přeceňováním některých problémů na straně druhé. Při kombinaci obou kontrol je dosaženo uspokojivého stavu.
•
Specifickým druhem kontroly je veřejná kontrola. Tato kontrola je realizována ve veřejném zájmu. Představuje jeden z charakteristických znaků veřejné správy. Prakticky vyplývá z postavení občana jako plátce daní. Je to jeho právo, ale zároveň i povinnost. Jestliže se neprovádí dostatečně, pak je na straně daňových poplatníků do značné míry omezena možnost ovlivnit způsob vynakládání peněžních prostředků pocházejících z jejich kapes. Z hlediska věcného je problematika kontroly veřejné správy mnohem náročnější než kontrola v podnikatelské sféře národního hospodářství. Podléhá zásadám publicity, zásadám souvisejícím s povinností podávat veřejnosti a žádajícím subjektům informace. Příkladem může být metodický pokyn Ministerstva informatiky pro zákonem stanovené poskytování informace. Veřejnou kontrolu je potřeba cílevědomě organizovat. Ti, kteří vykonávají činnost podléhající veřejné kontrole, jsou povinně (zákonem) zavázáni vytvářet pro veřejnou kontrolu předpoklady. Myslí se tím zpřístupnění informací na všech rozhodujících úrovních, obcí počínaje a např. parlamentem konče. Tato povinnost se netýká jen institucí veřejné správy, ale všech institucí, které působí ve veřejném sektoru a čerpají 12
finanční prostředky z veřejných rozpočtů (veřejné vysoké školy, zdravotnické, sociální a kulturní instituce zřizované státem, krajem nebo obcí). •
Podle výkonu kontroly z pohledu hierarchické úrovně uspořádání státu dělíme kontroly na státní, krajskou (regionální) a obecní (komunální). Státní kontrola je specifikována zákonem č.552/1991 Sb., o státní kontrole v platném znění a dále je specifikována zákony č.320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek v platném znění. Krajská kontrola je specifikována zákonem č.129/2000 Sb., o krajích v platném znění. Obecní kontrola je specifikována zákonem č.128/2000 Sb., o obcích v platném znění.
Jako další klasifikaci kontroly na tomto místě použiji klasifikaci z knihy Kontrola ve veřejné správě3. V knize nalezneme následující tabulku. Tabulka 1: Příklad klasifikace kontroly ve VS podle vybraných kritérií
Klasifikační hledisko
Název kontroly
Čas
Předmětná kontrola nazvaná podle druhu kontrolovaného předmětu (např. kontrola veřejných výdajů) Formální kontrola (např. dokumentační), obsahová kontrola (např. kontrola dosažených výsledků) Předběžná kontrola, průběžná kontrola, následná kontrola
Realizující kontrolní
Interní kontrola, kontrola vnějším orgánem
Objekt kontroly Kontrolovaná stránka
instituce Pramen:Nemec, Ochrana, Pavel, Šagát, Kontrola ve veřejné správě
To dále Nemec, Ochrana, Pavel a Šagát4 vysvětluje: ‘‘Uvedená klasifikace je příkladem jedné z možných klasifikací. V uvedeném případě je klasifikační hledisko zvoleno s ohledem na přístup a zaměření kontroly. Z existující množiny objektů, činností či procesů ve veřejné správě vybíráme ty předměty, které budou předmětem kontrolní činnosti.
Tento typ
kontrolní činnosti nazýváme předmětnou kontrolou. Podle druhu předmětu, který je kontrolován, hovoříme například o kontrole veřejných výdajů, kontrole působností, kontrole fungování informačního systému.‘‘
3
NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě, 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. (str. 18-19) 4 NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě, 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. (str.18)
13
Pokud se tedy bavíme o předmětné kontrole, vymezujeme tak konkrétní procesy, předměty či činnosti, které budou předmětem kontroly. Předtím, než zahájí kontrolní orgán celou akci, musí mít jasno, jaká stránka předmětu je kontrolovaná. A to sice zda se bude jednat o formální nebo obsahovou kontrolu. •
Formální kontrola monitoruje ukazatele, jež prověřují soulad s danými předpisy, které upravují výkon veřejné správy. Cílem je ‘‘vnější‘‘ kontrola úkonů související s realizací stanoveného cíle. Na konci poté konstatuje, zda patřičné úkony byly v souladu s příslušnými předpisy, popřípadě, zda je nutná nějaká náprava. Příkladem je dokumentační kontrola, kdy zjišťujeme, zda má dokument vše, co musí obsahovat.
•
Obsahová kontrola je opakem formální. Zaměřuje se na samotné, věcné podstaty kontrolovaného předmětu. Jako typický příklad pak můžeme uvést výkonnostní audit neboli kontrolu výsledků v oblasti veřejných výdajů.
Oba druhy jsou vzájemně komplementární, proto je důležité nastavit kontrolní systémy tak, aby se vzájemně doplňovaly.5
5
NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě, 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. (str. 19)
14
2. FINANČNÍ KONTROLA DEFINICE DLE ZÁKONA6
2.1.
Finanční kontrolu upravuje zákon ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některý zákonů, přičemž nejaktuálnější je Změna: 281/2009 Sb. Jak uvádí odstavec 1 §1, tento zákon vymezuje uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy.
FINANČNÍ KONTROLA JAKO SOUČÁST FINANČNÍHO ŘÍZENÍ
2.2. Finanční
kontrola
v pojetí
tohoto
zákona
je
součástí
finančního
řízení
zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky, jejímž hlavním cílem je neustálé hodnocení hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynakládaných finančních a jiných hmotných prostředků při plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních přepisů, rozhodnutí a pokynů zřizovatele a jiných aktů řízení. Je tvořena následujícími systémy: •
systém finanční kontroly vykonávané kontrolními orgány (§7-11), mezi něž patří: o Ministerstvo financí o Správci kapitol státního rozpočtu o Územně samosprávné celky
•
systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv (§24)
•
vnitřní kontrolní systém v orgánech veřejné správy (§25-31), kam můžeme řadit: o Řídící kontrolu- předběžná, průběžná a následná o Interní audit
6
Zákon č. 320/2001o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů
15
Obrázek 1: Systém finanční kontroly
Pramen: Zákon č. 320/2001o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, zpracované autorkou
Hlavní cíle finanční kontroly by se dali shrnout do několika bodů a to sice: •
prověřování dodržování právních předpisů a ostatních pokynů, směrnic a opatření, které stanovují podmínky a činnosti s veřejnými prostředky při zajištění stanovených úkolů
•
zajištění veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatkům (např. porušení právních předpisů, nehospodárné, neúčelné a neefektivní nakládání s veřejnými prostředky, trestná činnost)
•
podávání včasných a spolehlivých informací o nakládání s veřejnými prostředky
•
napomáhání k hospodárnému, efektivnímu a účelnému využívání veřejných prostředků a odhalování nedostatků v řízení organizace
Zásady organizace finanční kontroly (dále jen FK)7: •
FK organizovat tak, aby byla přiměřená jistota, že kontrola podává včasné a spolehlivé informace o hospodaření, tyto informace jsou podkladem pro zajištění účinného řízení výkonu veřejné správy a tím jsou plněny schválené záměry a cíle
7
•
FK musí vykonávat zaměstnanci s kvalifikačními předpoklady
•
musí být vyloučeno jakékoliv ovlivnění těchto zaměstnanců
podklady pro školení zaměstnanců veřejné správy
16
•
určí se konkrétní cíle FK, které jsou v souladu s hlavními cíly
•
nutno sledovat a vyhodnocovat výsledky FK a při zjištění nedostatků neprodleně přijímat konkrétní opatření k nápravě
2.3.
SYSTÉM FINANČNÍ KONTROLY
2.3.1. SYSTÉM FINANČNÍ KONTROLY VYKONÁVANÉ KONTROLNÍMI ORGÁNY
Prvním bodem celého systému je finanční kontrola vykonávaná kontrolními orgány neboli veřejnosprávní kontrola. Hlavním úkolem je zde kontrola zaměřená na správné vynakládání veřejných výdajů v organizacích veřejné správy. Cílem je zjistit, zda byly veřejné finance použity na účel, pro který byly vyhrazeny, a to v souladu se stanovenými podmínkami. Zákon zde hovoří o působnosti kontrolních orgánů, tedy o Ministerstvu financí, správcích kapitol státního rozpočtu a územně samosprávných celcích. •
Ministerstvo financí (dle §7)
MF je ústřední správní úřad pro finanční kontrolu. Metodicky řídí a koordinuje výkon finanční kontroly ve veřejné správě. Vykonává funkci tzv. harmonizační jednotky. Kontrolu provádí především u organizačních složek státu, státních fondů, Regionálních rad regionů soudržnosti a dalších státních organizací, dále pak u poskytovatelů veřejné finanční podpory (s výjimkou územních samosprávných celků), žadatelů (příjemců) o veřejnou finanční podporu a v neposlední řadě také u právnických a fyzických osob, které jsou zapojeny do systémů řízení nebo využívání prostředků Evropské unie. •
Správci kapitol státního rozpočtu (dle § 8)
Správce kapitoly státního rozpočtu je povinen vytvořit systém finanční kontroly, kterým zajistí finanční kontrolu jak svého hospodaření, tak i hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizací ve své působnosti. •
Územně samosprávné celky (dle §9)
Jsou povinni vytvořit systém finanční kontroly, který dohlíží, jak už bylo uvedeno i v minulém odstavci, na hospodaření nejen vlastní, ale také hospodaření organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti. Dále také u žadatelů (příjemců) veřejné finanční podpory, kterou jim poskytují. Důležitým bodem u této působnosti je 17
také to, že prověřují přiměřenost a účinnost tohoto systému a pravidelně, nejméně však jednou ročně, poskytují jeho hodnocení. Působnost kraje. Kraj zpracovává roční zprávy o výsledcích finančních kontrol obcí ve svém územním obvodu. Pokud zde mluvíme o působnosti, pak se jedná o působnost přenesenou. Při veřejnosprávní kontrole u obcí a jimi zřízených organizací prověřují krajské úřady skutečnosti důležité pro poskytnutí prostředků ze státního rozpočtu, státního fondu nebo Národního fondu, dále pak také soulad s právními předpisy, hospodárnost, účelnost a efektivnost při nakládání s uvedenými prostředky. Existuje také několik druhů veřejnoprávních kontrol, které znázorňuje obrázek 2. Obrázek 2: Druhy veřejnosprávních kontrol
Pramen: DVOŘÁK, B., DVOŘÁKOVÁ, J. Pracovní postupy a dokumentace při realizaci veřejnoprávních kontrol a interního auditu.; zpracováno autorkou
Vzor pověření k veřejnosprávní kontrole je uveden v příloze č. 1 a vzor protokolu o výsledku z veřejnosprávní kontroly uvádí příloha č. 2.
18
2.3.2.
SYSTÉM FINANČNÍ KONTROLY VYKONÁVANÉ PODLE MEZINÁRODNÍCH SMLUV
Dalším prvkem, který tvoří systém finančního řízení, je systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv. Předmětem této kontroly, jak uvádí zákon, jsou prostředky, které byly subjektům v ČR poskytnuty z fondů mezinárodních organizací. A to se především jedná o finance z fondů EU či rozpočtu NATO. Díky začlenění mezinárodních smluv do zákona mohou tyto mezinárodní organizace provádět kontroly, přičemž příjemci jsou povinni spolupracovat.
2.3.3. VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM V ORGÁNECH VEŘEJNÉ SPRÁVY
Tato publikace se zaměřuje na finanční kontrolu v obci. A vnitřní kontrolní systém je hlavním bodem celé práce, a proto se jím budeme zabývat v dalším textu podrobněji. Nyní tedy jen ve zkratce. Celý systém, jak uvádí zákon, se dá dekomponovat do 2 složek. Některá literatura 8uvádí
složky tři. A sice za první složku považuje vytvoření pravidel a postupů uvnitř
organizace, která tak zajistí, že výkon veřejné správy je hospodárný, výkonný a efektivní a je schopný identifikovat různá rizika spojená právě s plněním cílů veřejné správy. Tyto pravidla jsou poté prakticky aplikovány při realizaci řídící kontroly a interního auditu. Tyto dva podsystém vnitřního kontrolního systému byly vytvořeny dle požadavků evropské unie. Zde se jimi ani všeobecně vnitřním kontrolním systémem nebudeme blíže zabývat, jelikož jim budou věnovány zvláštní kapitoly.
2.4.
METODY FINANČNÍ KONTROLY
Kontrolními metodami a jejich postupy se zabývá například kniha Interní audit a kontrola9 a jsou také uvedeny v zákonu o finanční kontrole, konkrétně v části prvníobecná ustanovení §6 a dále popisovány v prováděcí vyhlášce 416/2004Sb. k zákonu o finanční kontrole.
8
NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě, 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. (str. 99) 9 DVOŘÁČEK, Jiří. Interní audit a kontrola. 2. přeprac. a dopl. vyd. Praha : C.H. Beck, 2003. 201 s. ISBN 8071798053. (str. 191-192)
19
Kontrolní metody slouží k zajištění objektivnosti a úplnosti informací o tom, zda to, co je právě kontrolováno, naplňuje požadavky, na které je ta daná kontrola zaměřena. Zaměřují se poté zejména na zjištění skutečného stavu hospodaření s veřejnými prostředky, sledování správnosti postupů při hospodaření, šetření a ověřování skutečností týkajících se operací, kontrolní výpočty a analýzu údajů ve finančních výkazech nebo jiných informačních systémech a vyhodnocení jejich vzájemných vztahů.
''Kontrolními postupy jsou systematicky uspořádané úkony, kterými se na základě zvolených kontrolních metod shromažďují, třídí, vyhodnocují a dokumentují relevantní informace''uvádí ve své knize právě Rektořík a Šelešovský10. Kontrolní postupy definuje i zákon a uplatňují se zejména tyto: •
schvalovací postupy, které zajišťují prověření podkladů připravovaných operací, v případě nedostatků operaci pozastaví až do doby jejich odstranění
•
operační postupy, které zabezpečují úplný a přesný průběh operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování, zahrnují také kontrolní techniky při prověřování jejich dokumentace
•
hodnotící postupy, které obstarávají posouzení údajů o provedených operacích ukládaných v zavedených informačních systémech a obsažených v účetních, jiných finančních a statistických výkazech, hlášeních a zprávách, dále jejich porovnání se schválenými rozpočty a vyhodnocení jejich důsledků na celkové hospodaření
•
revizní postupy, které zajišťují prověření správnosti vybraných operací a nezávislé vyhodnocování přiměřenosti a účinnosti finančních kontrol zavedených v systému řízení
Kontrolní metody a postupy zahrnují také auditní metody a postupy podle a k naplnění požadavků přímo použitelných předpisů Evropských společenství.
10
REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ J. a kol. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. 1. vyd. Praha: EKOPRESS, 2003. 212 s. ISBN 80-86119-72-6. (str.77)
20
2.5.
VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM
2.5.1. VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM OBECNĚ
Zákon o finanční kontrole upravuje vnitřní kontrolní systém (dále jen VKS) ve 4. části. Konkrétně potom se způsoby zavedení, udržování a prověřování účinnosti VKS zabývá hlava I. VKS musí být v organizaci zaveden a udržován tak, aby byly vytvořeny podmínky pro hospodárné, efektivní a účelné vykonávání činnosti. Dále musí fungovat tak, aby byla včas zjištěna, vyhodnocena a minimalizována provozní, finanční a jiná rizika při provádění činnosti a nakládání s majetkem. A v neposlední řadě musí podávat řídícím pracovníkům včasné informace o výskytu nedostatků a o přijatých opatřeních k jejich nápravě. Vedoucímu orgánu veřejné správy je uložena zodpovědnost za vedení a udržování VKS. Je také povinen v rámci organizační struktury zajistit vymezení rozsahu pravomocí a odpovědnosti a rozdělení funkcí s přesně stanovenými hranicemi odpovědnosti všem zaměstnancům, kteří přicházejí do styku s veřejnými prostředky. Dále vedoucí pracovník musí zajistit dokumentaci struktury vnitřní kontroly i veškerou její činnost a je povinen předat zprávy o závažných zjištěních, které byli odhaleny právě VKS, Ministerstvu financí a to sice nejpozději do jednoho měsíce. Jak tedy VKS charakterizovat? Nováková a Velíšková ve své knize Finanční kontrola ve veřejné správě v dotazech a odpovědích11 uvádí: ''Vnitřní kontrolní systém znamená souhrn postupů, mechanismů a opatření, které zajišťuje vedení organizace k dosažení stanovených cílů. K jeho zásadním prvkům patří kontrolní prostředí, hodnocení rizik, kontrolní činnosti, informace a monitorování. V rámci kontrolního prostředí je třeba zdůraznit nezbytnost rozdělení pravomocí a odpovědností zaměstnanců uvnitř organizace. Kontrolní mechanismy vnitřního řízení musí být zakotveny přímo do vnitřních předpisů, norem, směrnic, instrukcí a pracovních postupů (např. organizační řád, pracovní řád, oběh účetních dokladů, kontrolní řád atd.) tak, aby fungovaly automaticky a byla vytvořena zpětná kontrolní vazba.'' Než se pustíme dále do definování jednotlivých prvků VKS, je na místě uvést pojem řízení rizik.
11
NOVÁKOVÁ, Ivana; VELÍŠKOVÁ, Anna. Finanční kontrola ve veřejné správě v dotazech a odpovědích. Vyd. 1. Praha: Bova Polygon, 2005. 183 s. ISBN 8072731246. (str.12)
21
Řízení rizik Co se tedy vlastně pod tímto pojmem rozumí? Riziko je jakási možnost, že určitá skutečnost, událost nebo činnost může organizaci negativně ovlivnit. Významnost rizika se potom může měřit dle možných dopadů a pravděpodobnosti výskytu a lze ho snížit zavedením určitých kontrolních a řídících činností. Vyvstává tu ale otázka, zda existuje povinnost se rizikem vůbec zabývat. Zákon o finanční kontrole (č.320/2001 Sb.) stanovuje, že jedním z hlavních cílů finanční kontroly je prověřovat zajištění ochrany veřejných prostředků proti rizikům, konkrétně je to §4 odst. 1 písm. b. Zároveň poté z prováděcí vyhlášky č. 416/2004 Sb. k zákonu o finanční kontrole vyplývá, že povinností všech vedoucích zaměstnanců je mimo jiné vyhledávat, identifikovat a usměrňovat všechna rizika, která se mohou v souvislosti se zajišťováním činností u jimi řízených odborů vyskytnout. V rámci řízení rizik je nejprve nezbytné definovat cíle. Dílčím cílem je vytvořit tzv. ''mapu rizik'', což znamená identifikovat rizika, která mohou nastat a ohodnotit jezjednodušeně seřadit podle důležitosti. Hlavním důvodem proč se intenzivněji zabývat riziky není však pouhé konstatování jejich
existence,
ale
právě
jejich
řízení.
To
znamená
uvědoměle
snižovat
pravděpodobnost jejich výskytu a míru negativního dopadu, při současném zvažování finanční výhodnosti. Pak se musíme zamyslet nad poměrem mezi náklady na snižování rizika a případným následkem neřízeného rizika. Výhody řízení rizik tedy jsou: o přispívání k pochopení vztahů mezi riziky, náklady a časovým rozvrhem o určování komu riziko přísluší, tudíž je účinně sledováno a aktivně s předstihem řízeno o jasně vedoucím pracovníkům zviditelňuje rizika a postupy přijaté k jejich řešení A jak se tedy podílí jednotlivé složky VKS na analýze a řízení rizik? V rámci řídící kontroly vedoucí pracovníci na základě jejich povinností, pravomocí a odpovědností navrhují, zavádějí a poté kontrolují řízení rizik. Interní auditoři jsou potom konzultanty v procesu analýzy rizik. Dále se potom vytvoří evidenční list rizika, který naleznete v příloze 3.
22
Tabulka 2: Hodnocení pravěpodobnosti výskytu rizika úroveň označení-stupeň popis 1
Téměř vyloučené
Vyskytne se pouze ve výjimečných případech
2
Nepravděpodobné
Někdy se vyskytne, ale není to pravděpodobné
3
Možné
Někdy se může vyskytnout
4
Pravděpodobné
Pravděpodobně se vyskytne
5
Téměř jisté
Vyskytne se skoro vždy
Pramen: podklady pro školení zaměstnanců veřejné správy, zpracováno autorkou
Tabulka 3: Hodnocení významnosti (dopadu) vlivu úroveň označení-stupeň popis 1
Zanedbatelné
2
Nevýznamné
3
Střední
Neovlivňuje znatelně ani vnitřní chod organizace, neřeší se na úrovni orgánu veřejné správy Ovlivňuje pouze vnitřní chod organizace, řeší jej většinou nižší úrovně managementu Vyžaduje řešení od vrcholného vedení
4
Významné
Významná ztráta nebo škoda
5
Katastrofické
Orgán veřejné správy bude mít velké obtíže
Pramen: podklady pro školení zaměstnanců veřejné správy, zpracováno autorkou
2.5.2. ŘÍDÍCÍ KONTROLA
Řídící kontrola je jeden ze dvou prvků vnitřního kontrolního systému, jak bylo uvedeno již v předchozím textu. Zahrnuje kontrolu předběžnou, průběžnou a následnou. Řídící kontrola je zajišťována odpovědnými vedoucími zaměstnanci jako součást vnitřního řízení organizace při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečněných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření. Při stanovení odpovědností by se mělo vycházet ze zásady, že je nutné co nejvíce omezit rizika při nakládání s veřejnými a ostatními prostředky. Odpovědnosti za jednotlivé fáze uvádí tabulka 4 na následující straně.
23
Tabulka 4: Odpovědnosti za jednotlivé fáze řídící kontroly veřejných příjmů a výdajů
Fáze řídící PŘÍJMY
kontroly
Odpovědnost
Fáze řídící VÝDAJE
kontroly
Odpovědnost
předběžná Před vznikem nároku
Po vzniku nároku
Příkazce operace
Příkazce operace Hlavní účetní
průběžná
následná
Vedoucí zaměstnanci nebo jiní pověření
Vedoucí zaměstnanci nebo jiní pověření
průběžná
následná
Vedoucí zaměstnanci nebo jiní pověření
Vedoucí zaměstnanci nebo jiní pověření
předběžná Před vznikem závazku Příkazce operace Správce rozpočtu
Po vzniku závazku Příkazce operace Hlavní účetní
Pramen: MINISTERSTVO FINANCÍ-ODBOR KONTROLY, Soubor základních předpisů v oblasti finanční kontroly a interního auditu, zpracováno autorkou
Pověření k výkonu uvedených funkcí je písemné a podepisuje ho vedoucí organizace. Pověřeným zaměstnancům poté musí být zvýšená zodpovědnost zanesena i do pracovních náplní. Každý pověřený zaměstnanec určí svého zástupce pro případ dlouhodobější nepřítomnosti. V pověření těchto zaměstnanců je poté jasně stanoveno, za jakých okolností jsou pověřeni zastupováním, doba trvání pověření, rozsah přenesených práv a povinností a vzor podpisu pověřeného zaměstnance. Tyto určené zaměstnance schvaluje vedoucí organizace. O každé provedené kontrole musí existovat písemné záznamy s podpisy odpovědných osob. Druhy záznamu o řídící kontrole12: •
záznam přímo na existující dokument- poznámka, že se jedná o řídící kontrolu, datum provedení kontroly, podpisy odpovědných osob
•
razítko přímo na existující dokument- odpovědné osoby pouze doplní datum a podpis
•
12
samostatný písemný záznam= nový dokument
Zpracováno dle informací od zaměstnanců obce Prostějov
24
Předběžná kontrola V rámci řídící kontroly je právě na předběžnou kladen zásadní důraz. Soubor základních předpisů v oblasti finanční kontroly a interního auditu13 uvádí jako účel předběžné kontroly předcházení nedostatkům oddělením pravomocí a odpovědností při přípravě a schvalování operace. Odpovědná místa (osoby) při rozhodování a při schvalování finančních operací by měla být stanovena funkčně odděleně, proto zákon, konkrétně § 26, vymezuje tyto odpovědné osoby: •
příkazce operace- vedoucí zaměstnanec pověřený k nakládání s veřejnými prostředky- ředitel organizace
•
správce rozpočtu- vedoucí zaměstnanec odpovědný za správu rozpočtu- ekonom
•
hlavní účetní- vedoucí nebo určený pracovník odpovědný za vedení účetnictví
Poté mohou nastat 2 varianty: Varianta 1: Příkazce operace-vedoucí organizace. V souladu s §26 odst. 3, z důvodu malých rizik je sloučena funkce správce rozpočtu a hlavní účetní, kterou v organizaci vykonává jeden pověřený zaměstnanec. Varianta 2: Příkazce operace-vedoucí organizace a případně další jím pověření vedoucí zaměstnanci, správce rozpočtu- pověřený zaměstnanec odpovědný za správu celého rozpočtu, který je nad správci jednotlivých položek rozpočtu (ti mají specifikované pověření) a hlavní účetní-pověřený zaměstnanec. Podle §10 prováděcí vyhlášky č 416/2004 Sb. je předběžná kontrola zajišťována ve dvou fázích a to: a) Před právním úkonem. Tím vzniká orgánu veřejné správy nárok/závazek k veřejnému příjmu/výdaji nebo jinému plnění b) Po právním úkonu. Což znamená před faktickým uskutečněním veřejného výdaje či jiného plnění= po vzniku závazku, anebo před přijetím veřejného příjmu nebo jiného plnění= po vzniku nároku. Jednotlivé druhy předběžné kontroly (před/po vzniku nároku/závazku, příjmy/výdaje) upravuje vyhláška14, konkrétně §11-14. Vzor pověření k předběžné kontrole uvádí příloha č. 4. 13
MINISTERSTVO FINANCÍ-ODBOR KONTROLY, Soubor základních předpisů v oblasti finanční kontroly a interního auditu, Praha, 2002. 14
Prováděcí vyhláška č. 416/2004 Sb. k zákonu o finanční kontrole
25
Předběžná řídící kontrola při správě veřejných příjmů před vznikem nároku Schvalovacím postupem příkazce operace se prověří soulad připravované operace se stanovenými úkoly a schválenými záměry a cíly, správnost operace zejména vůči právním předpisům a kritériím stanovených pro hospodárný, efektivní a účelný výkon a přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění všech rizik, které se mohou vyskytnout. V poslední řadě doložení připravované operace věcně správnými a úplnými podklady. Písemným záznamem o provedení předběžné řídící kontroly se rozumí podpis příkazce operace na plánu příjmové stránky rozpočtu. V případě uzavření smlouvy, ze které budou organizaci plynout příjmy, se záznamem o provedení kontroly rozumí přímo podpis příkazce na uzavřené smlouvě.
Předběžná řídící kontrola při správě veřejných příjmů po vzniku nároku Schvalovacím postupem příkazce operace se prověří správnost určení dlužníka, výše a splatnost vzniklého nároku orgánu veřejné správy. A dále se schvalovacím postupem hlavního účetního zkoumá soulad podpisu příkazce operace s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru, správnost určení dlužníka, výše a splatnost vzniklého nároku s údaji uvedenými ve vydaném pokynu k plnění veřejných příjmů a popřípadě další skutečnosti týkající se uskutečněné operace, především ty, týkající se účetnictví. Jedná se například o jmenovité schválení měsíčního nároku na školné, stravné nebo o pronájmy. Schválení je doloženo podpisy příkazce operace a hlavního účetního, spolu s razítkem nebo poznámkou dokládající, že se jedná právě o předběžnou kontrolu po vzniku nároku.
Předběžná řídící kontrola při řízení veřejných výdajů před vznikem závazku Zde se schvalovacím postupem příkazce operace prověří nezbytnost připravované operace k zajištění stanovených úkolů, správnost operace, přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění rizik a doložení připravované operace správnými podklady. Dále správce rozpočtu kontroluje, zda připravovaná operace byla ověřena příkazcem operace, je v souladu se schválenými veřejnými výdaji, odpovídá stanoveným pravidlům a byla prověřena v souvislosti s rozpočtovými riziky. Vyhláška zde také mluví o individuálním a limitovaném příslibu, což můžeme považovat za jakési zjednodušení předběžné řídící kontroly před vznikem závazku. 26
Individuální příslib se používá u konkrétních závazků, je zde známa výše i věřitel. Schválení touto formou probíhá vždy před uzavřením smlouvy, závaznou objednávkou atd., pokud již není operace schválena v rámci limitovaného příslibu. Jedná se v podstatě o to, že neshledá-li správce rozpočtu nedostatky, potvrdí svým podpisem, že zajistil prověření a schválil připravovanou operaci a vrátí veškeré podklady příkazci operace. Svým podpisem dokládá existenci finančního krytí připravovaného závazku. Limitovaný příslib se využívá u běžných, pravidelných činností- předpokládaných operací, jejichž věřitel a výše není předem známa. Jednotlivé limitované přísliby se označují číslem/rok vzniku, počínaje číslem jedna s každým novým kalendářním rokem. Schvalovací procesy jsou stejné jako u individuálního příslibu. Vzory limitovaného příslibu uvádí přílohy č. 7 a 8.
Předběžná řídící kontrola při správě veřejných výdajů po vzniku závazku U této kontroly se prověří schvalovacím postupem příkazce operace správnost určení věřitele, výše a splatnost vzniklého závazku orgánu veřejné správy a soulad výše závazku s individuálním nebo limitovaným příslibem. Dále hlavní účetní kontroluje soulad podpisu příkazce operace s podpisovým vzorem, soulad údajů o věřiteli, výši a splatnosti vzniklého závazku s údaji ve vydaném pokynu k zajištění platby. Dále prověřuje dle označení na pokynu, zda se jedná o operaci s individuálním nebo limitovaným příslibem, soulad pokynu příkazce operace k zajištění platby s limitovaným příslibem pro určené období a také jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu atd. K přijaté faktuře nebo výdajovému dokladu se přiloží individuální příslib schvalující danou operaci ještě před vznikem závazku nebo se odkáže na číslo limitovaného příslibu. V případě faktury je záznam o provedené řídící kontrole po vzniku závazku součástí ''košilky'' k faktuře. Schválení také potvrzuje podpis pokladníka (je-li zároveň pověřen funkcí hlavního účetního) na výdajovém pokladním dokladu a podpis příkazce operace v kolonce ''schválil'' obdobně. Vzory písemných záznamů o předběžné kontrole uvádí přílohy č. 5 a 6.
27
Průběžná kontrola Průběžná kontrola je kontrola činností v průběhu operací. Zajistí se jí kontrola úplnosti a přesnosti průběhu operací. Důraz je kladen na provedení včasné platby vzniklých závazků a také na kontrolu uskutečnění výběru veřejných příjmů. V případě neuskutečnění výběru příjmu do data splatnosti nahlásí hlavní účetní tuto skutečnost příkazci operace, který provede potřebné kroky k zajištění výběru. Provedené kroky písemně doloží spolu s podpisem. Součástí průběžné kontroly je pravidelná (měsíční) kontrola plnění rozpočtu organizace a také sestavování stanovených finančních, statistických a jiných výkazů, hlášení zpráv. Jak uvádí např. kniha od Novákové a Velíškové15, se průběžná kontrola realizuje v první fázi od vzniku nároku nebo závazku až do splnění dodávky služby či zboží. Ve druhé fázi se uskutečňuje od předání podkladů k uskutečnění hlavním účetním až do okamžiku vyúčtování celkové částky zaplacených veřejných příjmů nebo výdajů, pokladního splnění a zaúčtování příjmů nebo plateb, které jsou nutné k uspokojení pohledávky/ závazku evidovaných v účetnictví. I při této kontrole figurují odpovědné osoby vymezené v §26. Konkrétně příkazci operací dohlíží, jak zaměstnanci zajišťují přímé uskutečňování operací, to se např. děje tzv. kontrolními dny při investičních akcích nebo kontrolují, zda jsou v průběhu roku dosahovány plánované výnosy. Správce rozpočtu potom průběžně sleduje kontrolu čerpání prostředků z rozpočtu, předkládá změny rozpočtu, popřípadě realizuje rozpočtová opatření. Hlavní účetní dohlíží na účtování dílčích finančních operací. Provedení kontroly dokládá podpis vedoucího zaměstnance nebo jím pověřeného zaměstnance na příslušných dokumentech.
Následná kontrola Následná řídící kontrola probíhá po ukončení, závěrečném zaúčtování operací. Je zaměřena na věrné zobrazení sledovaných údajů, soulad s právními předpisy a splnění kriterií hospodárnosti a na zmírnění nebo předcházení rizik.
15
NOVÁKOVÁ, Ivana; VELÍŠKOVÁ, Anna. Finanční kontrola ve veřejné správě v dotazech a odpovědích. Vyd. 1. Praha: Bova Polygon, 2005. 183 s. ISBN 8072731246. (str. 20)
28
Při následné kontrole se převážně jedná o pokladní operace, bezhotovostní bankovní styk, obchodní vztahy, nakládání a využívání majetku ke stanoveným úkolům, financování pracovních kapacit a jejich evidencí napojených svými výstupy na účetnictví orgánu veřejné správy. Provedení kontroly opět dokládá podpis vedoucího organizace nebo jím pověřeného zaměstnance na příslušných dokumentech. Vzor písemného zápisu o průběžné/následné řídící kontrole uvádí příloha č. 9. 2.5.3. INTERNÍ AUDIT
Interní audit je řešen v §28- §31 zákona o finanční kontrole. Boháček a Kučera ve své knize Kvalifikace a kvalita v interním auditu16 uvádějí: '' Interní audit se definuje jako služba poskytovaná organizaci ve formě analýz, hodnocení, doporučení, poradenství a informací, které jsou výsledkem procesu přezkoumání a hodnocení činnosti této organizace, s přihlédnutím k rozdílnosti prostředí a povahy organizací. '' Interní audit by se také dal definovat dle toho, čím není, a to sice, že se nejedná o řídící, manažerskou ani provozní činnost. Dle definice zmíněného zákona zajišťuje interní audit funkčně nezávislý útvar, popřípadě k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec, organizačně oddělený od řídících výkonných struktur. Interní audit je tedy nezávislé a objektivní přezkoumání a vyhodnocování operací a vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy. Zjišťuje především zda: •
právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy jsou v činnosti orgánu veřejné správy dodržovány
•
rizika vztahující se k činnosti orgánu veřejné správy jsou včas rozpoznána a jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění
•
řídící kontroly poskytují vedoucímu orgánu spolehlivé a včasné informace
•
provozní a finanční kritéria podle §4 zákona o finanční kontrole jsou plněna
•
zavedený vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný, reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek
16
BOHÁČEK, A., KUČERA, L. Kvalifikace a kvalita v interním auditu. 1.vyd. Praha, 2003, 62 s. ISBN 8086689-11-5 (str. 7)
29
•
dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy poskytují dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny
Po provedení a následném zjištění předkládá útvar interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy doporučení ke zdokonalování vnitřního kontrolního systému. Jedná se především o předcházení nebo zmírnění rizik a přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Mimo jiné interní audit zajišťuje konzultační činnost. Interní audit zahrnuje především finanční audity a audity systémů a výkonů. Finanční audity ověřují, zda údaje vykázané ve finančních, účetních a jiných výkazech věrně zobrazují majetek, zdroje jeho financování a hospodaření s ním.
Audity systémů prověřují a hodnotí systémy zajištění příjmů orgánu veřejné správy, včetně vymáhání pohledávek, financování jeho činnosti a zajištění správy veřejných prostředků.
Audity výkonu zkoumají výběrovým způsobem hospodárnost, efektivnost a účelnost operací i přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému.
Postavení interního auditu V § 29 vymezuje zákon o finanční kontrole kritéria na postavení interního auditu v organizační struktuře územního samosprávného celku. •
útvar interního auditu je přímo podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy
•
je funkčně nezávislý (musí být vyloučena pravomoc a odpovědnost za auditovanou oblast)
•
je organizačně oddělený od řídících výkonných struktur
•
jmenování vedoucího útvaru interního auditu v případě obce má v pravomoci rada obce na návrh starosty obce
•
útvar interního auditu nelze pověřovat úkoly, které jsou v rozporu s nezávislým plněním jemu stanovených úkolů.
•
v případě malé pravděpodobnosti výskytu nepřiměřených rizik při hospodaření s veřejnými prostředky mohou orgány veřejné správy u organizačních složek státu 30
a příspěvkových organizací ve své působnosti, územní samosprávné celky u svých organizačních složek a příspěvkových organizací ve své působnosti nahradit funkci interního auditu výkonem veřejnosprávní kontroly. Výjimku z povinnosti vytvořit interní audit připouští zákon pouze u příspěvkových organizací zřizovaných územními samosprávnými celky a u obcí a městských částí města Prahy, které mají méně než 15 000 obyvatel.
Plánování interního auditu Kniha Pracovní postupy a dokumentace při realizaci veřejnosprávních kontrol a interního auditu17 uvádí: ''Plánování činnosti interního auditu má zajistit optimální využití kapacit útvarů interního auditu a efektivní směřování jeho aktivit. Podstatou plánování interního auditu v organizacích je stanovit pro určité období jeho úkoly a určit pořadí jednotlivých úkolů auditu. Plán interního auditu podle Zákona o finanční kontrole sestavuje vedoucí interního auditu a schvaluje vedoucí orgánu.'' Interní audit se vykonává v souladu se střednědobým plánem a ročními plány jednotlivých auditů, to rozvádí komentář k § 30.18 • střednědobý plán vymezuje rámec pro jednotlivé roční plány a vypracovává se na období 3-5ti let. Stanovuje především priority a odráží potřeby daného orgánu veřejné správy z hlediska dosavadních výsledků jeho činnosti a předpokládaných záměrů a cílů na víceleté období. Strukturu střednědobého plánu bychom mohli popsat následovně. Zhodnocuje východiska pro sestavení plánu, stanovuje auditované oblasti a oblasti prioritního významu na základě zhodnocení rizikových faktorů. • roční plán potom upřesňuje právě na základě plánu střednědobého rozsah, věcné zaměření a typ auditů, jejich cíle, časové rozvržení a personální zajištění. Obsahuje také odbornou přípravu interních auditorů, úkoly v metodické a konzultační činnosti. Struktura ročního plánu by pak tedy měla obsahovat shrnutí východisek pro sestavení plánu, kapacitní rozložení činností interního auditu na jednotlivé 17
DVOŘÁK, B., DVOŘÁKOVÁ, J. Pracovní postupy a dokumentace při realizaci veřejnoprávních kontrol a interního auditu. Pardubice: Nakladatelství Český a moravský účetní dvůr, 2004. 190 s. ISBN 80-903246-14 (str. 60) 18
MINISTERSTVO FINANCÍ-ODBOR KONTROLY, Soubor základních předpisů v oblasti finanční kontroly a interního auditu, Praha, 2002.
31
oblasti, rozpis auditovaných akcí a také rozpis metodické činnosti, který je podrobněji specifikován.
Plány interního auditu sestavuje útvar interního auditu, kde vedoucí útvaru projednává přípravu plánu s vedoucím orgánu veřejné správy, který tyto plány schvaluje. Plán je poté zpracován na základě objektivního hodnocení rizik, které vyplývají ze stanovených úkolů, s přihlédnutím k výsledkům veřejnosprávní a jiné kontroly. Vedoucí orgánu veřejné správy je povinen nejméně jednou ročně zajistit prověření účinnosti vnitřního kontrolního systému, který zahrnuje všechny kontrolní činnosti v rámci vnitřního provozního a finančního řízení tohoto orgánu.
Podávání zpráv o interním auditu Z provedeného auditu se vždy pořizuje zpráva. Návrh auditorské zprávy by měl být vždy projednáván s vedoucím auditorského útvaru. Z projednání se pořizuje záznam a v případě nesouhlasu se připojí jejich písemné stanovisko pro vedoucího orgánu veřejné správy k dalšímu rozhodnutí. Obecné požadavky na obsah auditorských zpráv vymezují Standardy pro profesní praxi interního auditu. Zpráva musí dle nich tedy být: jasná, srozumitelná, věcná, správně formulovaná a především bez jakýchkoliv subjektivních názorů, to znamená, že pouze objektivita je zde přípustná. Dále by měla obsahovat cíl, rozsah auditu, zjištěné skutečnosti a rizika, která z nich vyplývají, závěry nebo návrhy na opatření. Tam, kde je to vhodné, má být uveden i auditorský názor a doporučení. Ve své zprávě by auditor neměl opomenout komentovat i pozitivní výsledky, ne se jen soustředit na hledání nedostatků a chyb. Výsledky interního auditu jsou souhrnně uváděny v roční zprávě předkládané vedoucímu orgánu veřejné správy, která zejména: •
hodnotí obecnou kvalitu vnitřního kontrolního systému
•
analyzuje výskyt závažných nedostatků, které nepříznivě ovlivnily činnost orgánu veřejné správy, včetně nedostatků ve fungování vnitřního kontrolního systému, a které byly důvodem pro snížení finanční výkonnosti orgánu
32
•
předkládá doporučení ke zkvalitnění řízení provozní a finanční činnosti daného orgánu a jeho vnitřního kontrolního systému
Na základě doporučení útvaru interního auditu přijímá vedoucí orgánu veřejné správy odpovídající opatření. Zpráva a přijatá opatření jsou podkladem pro vypracování roční zprávy, která zahrnuje údaje a informace o výsledcích finanční kontroly v tomto orgánu.
2.6.
DALŠÍ MOŽNOSTI KONTROLY
2.6.1. LAICKÁ KONTROLA19
Laickou kontrolu neboli kontrolu veřejností bychom mohli považovat za další pilíř kontrolního systému. Jelikož veřejný sektor rozhoduje o velkém objemu finančních prostředků, které však získal od daňových poplatníků, je logické, že by občané měli mít právo vědět, jak jsou tyto prostředky vynakládány. To zajišťuje mimo jiné například i zákon o svobodném přístupu k informacím (č.106/1999 Sb.), který podrobně definuje povinnosti tzv. povinných subjektů, tedy subjektů, které musí poskytovat informace občanům. To jsou například státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Povinný subjekt poskytuje informace dvojím způsobem a to buď aktivně, nebo pasivně. V prvním případě zveřejňuje informace na svých webových stránkách, ve svém sídle a na úřadovnách. To se týká například popisu organizační struktury či výroční zprávy. V druhém případě- pasivní poskytování informací se děje na základě žádosti. Tu může podat jak občan ČR, tak i cizinec, přičemž není nutné popisovat, proč chce danou informaci, neboť povinný subjekt nemá právo tyto důvody zkoumat. Na žádost musí povinný subjekt odpovědět do 15 dnů ode dne doručení a to sice buď jejím splněním, nebo zamítnutím, případně žádostí o doplnění čí vysvětlení. V některých případech se občanovi informace nepodá, jelikož se jedná například o obchodní tajemství či utajované skutečnosti nebo by byl porušen zákon o ochraně osobních údajů.
19
NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě, 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. ISBN 978-80-7357-558-8 (str. 100-101)
33
2.6.2. KONTROLNÍ A FINANČNÍ VÝBOR
Podle § 117 Zákonu o obcích z roku 2000 musí zastupitelstvo obce zřizovat kontrolní a finanční výbor. Kontrolní výbor plní tři základní činnosti a to sice: •
kontroluje plnění usnesení zastupitelstva obce a rady obce
•
kontroluje dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné činnosti
•
plní další úlohy, jimiž je pověří zastupitelstvo
Také finanční výbor má ve své působnosti kontrolní činnosti, které se týkají kontroly hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce. Přesné vymezení všech pravomocí či úkolů finančního výboru však chybí.
34
3. FINANČNÍ KONTROLA V OBCI PROSTĚJOV 3.1.
OBEC PROSTĚJOV
Město Prostějov patří do dřívějšího okresu Prostějov a náleží pod Olomoucký kraj. Leží v severní části Hornomoravského úvalu, na úpatí Prostějovské pahorkatiny, ve východní části České republiky. Tato část střední Moravy se historicky a etnograficky nazývá Haná. První zmínka o Prostějovu, který je nazýván Hanáckým Jeruzalémem, jsou z první poloviny 12. století. Dnešní historické jádro města je vyhlášenou památkovou zónou. Trvalý pobyt na území tohoto středně velkého města má nahlášeno asi 45680 obyvatel. Katastrální výměra obce činí asi 4626 ha. Prostějov je také obcí s rozšířenou působností. Starostou je zde Miroslav Pišťák z ČSSD, který má pod sebou ještě další 4 místostarosty. Do struktury městského úřadu patří také 14 odborů. Městský úřad Prostějov sídlí na náměstí T. G. Masaryka a čítá okolo 280 zaměstnanců. Oficiálními webovými stránkami jsou http://www.mestopv.cz/ .
Obrázek 3 Nová radnice
Obrázek 4 Městský znak
Zdroj: www.mestopv.cz
Zdroj: www.czech-tim.cz
35
3.2.
VEŘEJNOSPRÁVNÍ KONTROLA
Dokument upravující oběh účetních dokladů uvádí, že v souladu s ustanovením zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů je třeba zabezpečit správnost finančních a majetkových operací účetní jednotky města Prostějova, jejich soulad s právními předpisy a dosažení optimálního vztahu mezi jejich hospodárností, účelností a efektivností. Za tímto účelem je v rámci účetní jednotky zabezpečována veřejnosprávní kontrola, která je zaměřena na prověřování skutečností, které jsou rozhodné pro vynakládání prostředků z rozpočtu města Prostějova. Veřejnosprávní kontrola je prováděna zaměstnanci kontrolního oddělení v podřízenosti vedoucího finančního odboru. Zaměření veřejnosprávních kontrol schvaluje vždy starosta města. Zjištění v rámci kontrol jsou předávána neprodleně kompetentnímu orgánu a v návaznosti na to jsou přijímána příslušná opatření. Metodika výkonu veřejnosprávní kontroly finančních prostředků poskytnutých z rozpočtu města je upravena Řádem veřejnosprávní kontroly. Jedná se o předpis, který podrobně upravuje zaměření veřejnosprávní kontroly v souladu se zákonnými předpisy. V roce 2010 byly typově vykonávány tři druhy veřejnoprávních kontrol. Předběžná kontrola žadatelů o veřejnou finanční podporu- provedeny dvě veřejnosprávní kontroly. Průběžná
kontrola
žadatelů
o
veřejnou
finanční
podporu-provedena
jedna
veřejnosprávní kontrola. Následná kontrola u příjemců veřejné finanční podporyprovedeny tři veřejnosprávní kontroly. Celkový objem kontrolovaných veřejných prostředků činil 5 485 700,- Kč. Systém poskytování veřejné finanční podpory je upraven ve vnitřním předpise Zásady poskytování veřejné finanční podpory. Veřejnosprávní kontrola poskytnutých veřejných prostředků z rozpočtu města Prostějova je plánována na základě požadavků města. Kontroly hospodaření s příspěvkem zřizovatele u příspěvkových organizací města se řídily Plánem činnosti kontrolního oddělení. V roce 2010 byly provedeny periodické revize hospodaření u 9 příspěvkových organizací. V jednom případě byl dokonce i uložen odvod za porušení rozpočtové kázně podle §22 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů v celkové výši cca 51 000,- Kč. Jednalo se o chybné účtování nákladů na spotřebu energie a nákladů na lékařské prohlídky v letech 2007 až 2009. Ve dvou případech byly uloženy příspěvkovým organizacím sankce v celkové výši 36
4 200,- Kč z důvodu pozdní platby sociálního pojištění v roce 2009. U dalších 9 příspěvkových organizací byla provedena kontrola účinnosti vnitřního řídícího a kontrolního systému (městem je nyní zřizováno 18 příspěvkových organizací). Příspěvky poskytnuté příspěvkovým organizacím, zřízených městem, jsou také předmětem pravidelného vyhodnocování v rámci kontrolních dnů. Kontrolní dny zabezpečuje a vyhodnocuje finanční odbor Městského úřadu a příslušný vedoucí odboru, z jehož kapitoly je poskytován konkrétní příspěvek. Předmětem kontrolních dnů je zhodnocení plnění finančních plánů jednotlivých příspěvkových organizací. Závazné ukazatele finančního plánu jsou stanovovány v rámci rozpočtu města. 3.3.
FINANČNÍ KOTROLA DLE MEZINÁRODNÍCH SMLUV
Jestliže hovoříme o finanční kontrole vykonávané dle mezinárodních smluv, mluvíme zde především o kontrole, která se týká dotací a to zejména dotací z Evropské unie, ale také například z NATO. Díky tomu, že mezinárodní dohled je začleněn i do českého zákona, mohou tak kontrolní orgány mezinárodních organizací provádět finanční kontrolu. Jako jeden z příkladů bychom na tomto místě mohli uvést kontrolu dotací z ''ROPky''- z Regionálního operačního programu NUTS II Střední Morava. Blíže se tímto druhem finanční kontroly zabývat v této publikaci nebudeme. 3.4.
VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM
Vnitřní kontrolní systém je dle Organizačního řádu Městského úřadu Prostějov na rok 2010 a 2011 (dále jen Organizační řád) součástí kontrolního systému, jímž se rozumí organizační, řídící a jiné předpisy města Prostějova, upravující systém finančního řízení zabezpečujícího hospodaření s veřejnými prostředky. Organizační řád definuje vnitřní kontrolní systém takto: ''Vnitřní kontrolní systém, tedy finanční kontrola zajišťovaná jako součást vnitřního řízení města Prostějova při přípravě operací před jejich schválením, při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání a vyúčtování a následném prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření (řídící kontrola), jakož i interní audit.'' Blíže se vnitřním kontrolním systém zabývá 4. kapitola, kde jej hodnotím.
37
3.4.1. ŘÍDÍCÍ KONTROLA Systém řídící kontroly pro účetní jednotku město Prostějov podle zákona 320/2001 Sb., i finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů je rozpracován a upřesněn vnitřními předpisy města, a to zejména Organizačním řádem a Směrnicí číslo 1: ''Systém zpracování účetnictví a rozpočtu a pravidla pro úschovu účetních písemností účetní jednotky města Prostějov, příloha č. 1 Oběh účetních dokladů''. Vedoucí odborů Městského úřadu a ředitel Městské policie jako správci jednotlivých kapitol rozpočtu jsou písemně k výkonu funkce příkazců operací pověřeni vedoucím orgánu veřejné správy- starostou města Prostějova. Veškeré vnitřní předpisy, které jsou také podkladem pro provádění kontroly, jsou aktualizovány v návaznosti na změny právních předpisů a podmínky úřadu. Jsou k dispozici na internetových stránkách úřadu. Zaměstnanci se seznamují s novelizovanými předpisy s využitím softwarové aplikace ITIS. O provedených kontrolách jsou pořizovány písemné zápisy. Jednotlivým příkazcům operací jsou stanoveny limity pro výši schvalovaných operací. Povinnost provádět řídící kontrolu je vedoucím zaměstnancům zpracována do jejich pracovních náplní. 3.4.2. INTERNÍ AUDIT Útvar interního auditu, to znamená interní auditor, postavení, práva, povinnosti a odpovědnosti při výkonu interního auditu upravuje díl 2 Organizačního řádu. Rada města zřizuje samostatný, funkčně nezávislý útvar interního auditu, jehož činnost provádí a zajišťuje k tomu zvlášť pověřený zaměstnanec – interní auditor, kterého jmenuje rada města na návrh starosty. Interní auditor vykonává působnost města na úseku nezávislého a objektivního přezkoumávání a vyhodnocování operací a účinnosti vnitřního kontrolního systému města, tedy interní audit podle § 28 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Interní auditor je při zajišťování interního auditu přímo podřízen starostovi. Mezi hlavní body jeho činnosti při provádění auditu, které jsou vymezeny v Organizačním řádu, patří zejména, jak už bylo částečně uvedeno také v kapitole 2.5.3, zjišťování, zda:
38
•
právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy jsou v činnosti orgánu veřejné správy dodržovány,
•
rizika vztahující se k činnosti orgánu veřejné správy jsou včas rozpoznávána a jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění,
•
řídící kontroly poskytují vedoucímu orgánu veřejné správy spolehlivé a včasné provozní, finanční a jiné informace,
•
provozní a finanční kritéria podle § 4 zákona o finanční kontrole jsou plněna,
•
zavedený vnitřní kontrolní systém je dostatečně účinný, reaguje včas na změny ekonomických, právních, provozních a jiných podmínek,
•
dosažené výsledky při plnění rozhodujících úkolů orgánu veřejné správy poskytují dostatečné ujištění, že schválené záměry a cíle tohoto orgánu budou splněny.
Mimo jiné také sestavuje střednědobý a roční plán auditu a předkládá jej ke schválení starostovi města, provádí finanční audity, audity systémů, audity výkonu dle schváleného plánu v rozsahu stanoveném zákonem o finanční kontrole, vyhotovuje zprávy o svých zjištěních, formuluje doporučení ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému, zmírnění rizik a k nápravě zjištěných nedostatků a předává je bez zbytečného odkladu starostovi města a tajemníkovi MěÚ, kontroluje naplňování přijatých opatření, zajišťuje konzultační činnost v rámci městského úřadu a v neposlední řadě zpracovává roční zprávu o výsledcích finanční kontroly. Interní auditor musí sestavit plán auditu do 15.2. Uvádí v něm, co bude přesně kontrolovat (např. hospodaření s bufetem, pohledávky, atd.) Svá zjištění, doporučení a návrhy opatření ke zdokonalování kvality vnitřního kontrolního systému, k předcházení nebo zmírnění rizik a k přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků předkládá interní auditor starostovi a tajemníkovi MěÚ. Interní auditor zajišťuje pro potřeby ostatních organizačních útvarů MěÚ a orgánů města konzultační činnost.
3.5.
DALŠÍ MOŽNOSTI KONTROLY
3.5.1. LAICKÁ KONTROLA Jak sami uvádí zaměstnanci obce, kontrola ze strany obyvatelstva velká není. Ačkoliv prostějované na informace o toku finančních prostředků a hospodaření s nimi mají nárok dle zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění 39
pozdějších předpisů a povinností Městského úřadu Prostějov je poskytnout informace fyzickým i právnickým osobám o své činnosti a další povinné informace zveřejňovat, zájem obyvatel není velký. Oprávněny jednat v této věci jsou všechny právnické i fyzické osoby. Dle informací, které obec uvádí na svých oficiálních internetových stránkách20, žadatel o informaci podává žádost ústně (osobně i telefonicky) během pracovní doby, písemně nebo prostřednictvím telekomunikačního zařízení, přičemž není nutné mít s sebou žádný doklad a žádost není třeba podávat na formuláři, nicméně z ní musí být zřejmé, kdo žádost podává a komu. Bez těchto údajů bude odložena. Lhůta pro vyřízení žádosti je 15 dnů ode dne přijetí žádosti nebo od upřesnění žádosti. Lhůta 15 dnů od doručení žádosti může být prodloužena nejvýše o 10 dní pouze ze závažných důvodů uvedených v § 14 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Jaké jsou opravné prostředky a jak se uplatňují? Pokud je žádost nesrozumitelná, není zřejmé, jaká informace je požadována, bude žadatel ve lhůtě 7 dnů ode dne doručení žádosti vyzván, aby žádost upřesnil. Neupřesní-li žadatel žádost do 30 dnů ode dne doručení výzvy, bude rozhodnuto o odmítnutí žádosti. Pokud je požadovaná informace mimo působnost Městského úřadu Prostějov, bude o tom žadatel do 3 dnů ode dne doručení žádosti informován a jeho žádost bude odložena. Pokud Městský úřad v Prostějově odmítne zcela nebo zčásti poskytnout žadateli informace, vydá o tom rozhodnutí. Každý rok je sestavována výroční zpráva dle zákona č.106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Ta z roku 2010 byla vydána 6. 1. 2011 a uvádí se v ní, že na Městský úřad Prostějov bylo v průběhu roku 2010 doručeno 13 žádostí o informace, což jen potvrzuje slova zaměstnanců o nezájmu. Tyto žádosti se například týkaly investičních plánů města, využívání veřejných prostředků na propagaci obce či poskytnutí výsledků dozorového auditu Ministerstva dopravy. Veškeré žádosti i s výsledky se dají nalézt na webových stránkách. Nicméně na webových stránkách města existuje diskusní fórum, kam občané mohou směřovat své podněty, a kde také naleznou už téměř veškeré informace v podobě dokumentů o chodu celé jednotky veřejné správy.
20
http://www.mestopv.cz/cz/obcan/mestsky-urad/struktura-uradu/odbor-kancelarestarosty/odbor_kancelar_starosty_/zadost-informace-dle-zakona-c-106-1999-sb-ve-zneni-pozdejsichpredpisu.html (26. 3. 2011)
40
3.5.2. KONTROLNÍ A FINANČNÍ VÝBOR Kontrolní i finanční výbor Prostějova je ustanoven na období 2010-2014. Oba výbory jsou upraveny v Jednacím řádu výborů Zastupitelstva města Prostějova, který nabyl účinnosti 1. 7. 2003. Jednací řád výborů zastupitelstva upravuje způsob přípravy, svolávání, jednání a usnášení výborů. Výbory jsou iniciativní a kontrolní orgány zastupitelstva města, které působí pouze v oblasti samostatné působnosti města Prostějova. Zastupitelstvo stanoví počet členů výboru tak, aby byl vždy lichý. Kontrolní a finanční výbor jsou vždy minimálně pětičlenné. Členy finančního a kontrolního výboru nemohou být starosta, místostarosta, tajemník Městského úřadu v Prostějově ani osoby zabezpečující rozpočtové a účetní práce na Městském úřadě v Prostějově. Jednání výborů jsou neveřejná, v některých případech může být pozván odborník. Řídí je vždy předseda nebo jím pověřený zástupce. Členové výboru jsou vázáni mlčenlivostí, nejsou tedy oprávněni sdělovat obsah jednání a projednávané skutečnosti třetím osobám, proto sehnat bližší informace z jednání je téměř nemožné. Kontrolní výbor města Prostějova byl zřízen na základě § 117 zákona o obecním zřízení usnesením zastupitelstva města č. 11208 ze dne 23. 11. 2010 na 2. zasedání Zastupitelstva města Prostějova. Nejdůležitějším úkolem kontrolního výboru, který plní mimo další úkoly podle pověření zastupitelstva města, je podle ustanovení § 119 odst. 3 zákona o obecním zřízení provádění kontroly plnění usnesení zastupitelstva města a rady města a kontroly dodržování právních předpisů ostatními výbory a Městským úřadem v Prostějově na úseku samostatné působnosti města. Kontroly provádí průběžně. Výbor má 7 členů a předsedou je Šlambor Jaroslav, PaedDr. Dle rozpisu pro rok 2011 se kontrolní výbor sejde celkem desetkrát a to pravidelně každý měsíc kromě července a srpna. Finanční výbor byl zřízen na základě § 117 zákona o obecním zřízení usnesením zastupitelstva města č. 11209 ze dne 23. 11. 2010 taktéž na 2. zasedání Zastupitelstva města Prostějov. Nejdůležitějším úkolem finančního výboru je podle ustanovení § 119 odst. 2 zákona o obecním zřízení provádění kontroly hospodaření s majetkem a finančními prostředky města Prostějova. Souběžně s kontrolou hospodaření kontroluje plnění rozpočtu města a zvažuje efektivnost vynakládání rozpočtových finančních prostředků. V průběhu roku prověřuje předem návrhy jednotlivých rozpočtových opatření a sděluje zastupitelstvu města stanovisko finančního výboru k navrhovaným rozpočtovým opatřením. Má 9 členů a předsedou je Zacpal Radek, Ing. Výbor se v roce 41
2011 má v plánu sejít celkem šestkrát, což je výrazněji méně než u výboru kontrolního. Sami zaměstnanci uvádějí, že přes finanční výbor jdou dokumenty týkající se financí, které jsou dále zpracovávány pro zastupitelstvo, nicméně nikde není uvedeno a pevně stanoveno, co přesně finanční výbor má nebo nemá dělat a co vše přes něj má nebo nemá projít.
3.6.
ZPRÁVA O ZJIŠTĚNÍCH Z VYKONANÉHO INTERNÍHO AUDITU
Závěrem této kapitoly bych ráda uvedla mnou přepracovanou zprávu o zjištěních z vykonávaného auditu. Ačkoliv je tato zpráva auditní, zmiňuje a částečně se také zabývá právě řídící kontrolou, proto jsem ji vybrala jako vhodnou volbu praktické ukázky. Předmětem auditu bylo prověřit úroveň nastavení systému pro prodejní činnost prováděnou oddělením informační služby (kancelář starosty) a kulturní oddělením (odbor školství a kultury) a dále prověřit, jak bylo zvládnuto evidování prodejní činnosti po zavedení programu POHODA výše uvedenými odděleními. Co se týče typu auditu, pak se jednalo o audit systému. Auditovaným útvarem byl odbor kancelář starosty a odbor školství a kultury Městského úřadu Prostějov. Audit byl vykonáván v termínu září-říjen 2010. Audit byl zahrnut do Plánu činnosti interního auditu na rok 2010. Nyní rozdělíme zprávu kvůli přehlednosti do dílčích celků:
3.6.1. CÍL AUDITU Cílem auditu bylo ujištění starosty města a tajemníka MěÚ o tom, zda a jak jsou nastaveny řídící a kontrolní mechanismy pro realizaci prodejní činnosti oddělením informační služby a kulturním oddělením. Jako další cíl můžeme také uvést identifikaci možných rizik, negativně ovlivňujících auditovanou činnost a návrhy na jejich potlačení. 3.6.2. PRACOVNÍ POSTUP Jak už bylo v úvodu uvedeno, termín provedení byl stanoven na září- říjen 2010, místem provedení se potom stalo pracoviště Městského úřadu Prostějov. Mezi auditní metody, které byly použity, patřily: zjišťování, ověřování, porovnávání, vyhodnocování a analýza. Postupy pak tyto: revizní a hodnotící.
42
Právní rámec a vnitřní normativní úpravy, které byly využity v rámci prováděného auditu: •
Zákon 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon 529/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů
•
Zákon 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů
•
Vyhláška 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon 320/2001 Sb. , o finanční kontrole ve veřejné správě, ve znění pozdějších předpisů
•
Organizační řád Městského úřadu v Prostějově na rok 2010
•
Spisový a skartační řád Městského úřadu v Prostějově s přílohami, v platném znění
•
Pravidla hospodaření s majetkem města Prostějova s přílohami, v platném znění
3.6.3. OBSAH ZPRÁVY O ZJIŠTĚNÍCH Z VYKONANÉHO OPERATIVNÍHO AUDITU a) Nastavení vnitřního řídícího a kontrolního systému pro prodejní činnost v bufetu, realizovanou kulturním oddělením odboru školství a kultury Zajišťování prodeje občerstvení, které je nedílnou součástí kulturně společenských akcí, provozovaných v prostorách Městského úřadu Prostějov, není stanoveno v žádném interním normativním aktu městského úřadu. Dne 25. 8. 2010 rozhodla 67. RMP, v bodě 15. 1, usnesením č. 9755, o stanovení cen občerstvení podle stanovené kalkulace nákladů bez započtení přiměřeného zisku. Kalkulaci zpracovalo kontrolní oddělení finančního odboru MěÚ. Vnitřní řídící a kontrolní systém pro prodejní činnost bufetu se omezuje pouze na provádění předběžné řídící kontroly při nákupu zboží. Riziko při provádění předběžné řídící kontroly bylo identifikováno neporovnáváním zboží uvedeného na dodacím listě při dodávce s dodacím listem připojeným k faktuře po zaslání faktury. Audit identifikoval riziko absence průběžné řídící kontroly v bufetu. Pro provoz bufetu nebyl doložen žádný vnitřní normativní akt, ze kterého je zřejmé nastavení systému jak pro prodejní činnost, tak i evidenci prodaného zboží a obalů. V rámci auditu byla provedena, dne 17. 9. 2010, kontrolní inventura v bufetu, za účasti prodavačky. Při vyhodnocování inventury bylo zjištěno, že prodejní ceny na 43
inventurním soupisu, vytisknutém v programu POHODA, neodpovídají cenám, za které se zboží a nápoje prodávají. Uvedenou činností jsou vytvářeny podmínky pro identifikaci finančního rizika - neprůkaznosti účetnictví (§ 8, zákona o účetnictví) a dále i rizika řídící činnosti, zejména z důvodů, že nebyl doložen dokument, který by upřesňoval rozsah účetní evidence, kterou je prodavačka povinna vést. Současnou evidenci dokladující účtování v bufetu nelze považovat za průkaznou, ve smyslu zákonu o účetnictví. Evidenční listy, na kterých bylo zboží evidováno, nebyly ukončeny při převodu do programu POHODA. Převodu do programu nepředcházela ani inventarizace zboží, kalkulace prodejních cen neodpovídá koeficientům stanovených finančním odborem. Při prodeji není každý případ markován zvlášť, ale souhrnně až po ukončení prodeje (akce), prodavačka nemá základní znalosti jak v ovládání samotného PC, tak ani programu POHODA, důsledkem je poté nesprávné zadávání údajů, navíc program POHODA neovládá žádný ze zaměstnanců oddělení, neexistuje tak žádná zastupitelnost ani kontrola prodavačky. Za rok 2010 nebyl předložen žádný dokument o provedení kontrolní činnosti v bufetu od nadřízeného odboru. Pro nevěrohodnost údajů z programu POHODA byla provedena opakovaná inventura dne 1. 10. 2010, při použití skutečných prodejních cen, kalkulovaných na fakturách, resp. dodacích listech. Poté se auditní zjištění zaměřila na výsledek hospodaření bufetu od poslední průkazné inventury k 31. 12. 2009 do kontrolní inventury k 1. 10. 2010. Porovnáním příjmů a výdajů byl zjištěn rozdíl 688,-- Kč na straně výdajů. Na základě uvedených zjištění byla neodkladně provedena např. tato opatření: konzultace zaměřená na ovládání programu POHODA, zavedení inventurních stavů do programu POHODA, okamžitá aktualizace ceníků prodávaného zboží, atd. Mezi navrhované opatření např. patří: zvážit (tajemník městského úřadu) doplnění organizačního řádu MěÚ Prostějov, nastavit systém řídící kontroly (vedoucí odboru školství a kultury) tak, aby splňoval podmínky stanovené zákonem o finanční kontrole a to zejména pro řídící předběžnou a průběžnou kontrolu a v této souvislosti zvážit vhodnost nastavení systému řídící kontroly formou interního příkazu vedoucího odboru anebo např. zvážení (vedoucí finančního odboru) doplnění Pravidel hospodaření s majetkem města Prostějova o ustanovení, týkající se tvorby cen.
44
b) Nastavení vnitřního řídícího a kontrolního systému pro prodejní činnost, realizovanou oddělením informační služby odboru kancelář starosty Vnitřní kontrolní systém, nastavený pro prodejní činnost na oddělení informační služby, vychází z ustanovení Organizačního řádu MěÚ Prostějov a Pravidel hospodaření s majetkem města Prostějova. Interní pokyn vedoucí odboru směrem k prodejní činnosti vydán nebyl. Prodejní činnost je realizována na dvou místech, pracovišti informační služby na náměstí T. G. Masaryka a pracovišti v prostorách zámku. V porovnání s následným auditem odboru kanceláře starosty, jehož součástí byla i prodejní činnost realizovaná informační službou, provedeném v roce 2008, došlo k podstatnému zprůkaznění evidence uvedené služby. Příčinou je převedení evidence prodejní činnosti do programu POHODA a jeho uživatelské zvládnutí všemi pracovníky realizujícími prodej propagačních a upomínkových předmětů. Systém stanovování prodejních cen vychází z pořizovacích cen + DPH. Vedoucí oddělení uvádí, že ojediněle je systém narušován nedostatkem potřebných informací důležitých pro správné stanovení cen propagačních předmětů. V rámci auditu byl řešen i problém evidování a archivace evidence prodeje. Evidence je vedena jak v programu POHODA tak i v písemné podobě. Archivaci programu je nutné smluvně ošetřit s poskytovatelem programu. K návrhu na opatření patří například, že vedoucí odboru kanceláře starosty by měl přehodnotit dosavadní systém předávání informací, na jejichž základě se vytváří ceny tak, aby byl doložitelný záznam o rozsahu a čase poskytnuté informace, a dále by měl ve spolupráci s vedoucím oddělení informační služby, v rámci roční inventarizace, posoudit aktuálnost propagačních materiálů.
Společné návrhy na opatření Vedoucí odborů školství a kultury a kanceláře starosty v součinnosti s vedoucím odboru informačních technologií projednají s poskytovatelem programu možnost roční archivace prodejní činnosti evidované v programu POHODA. A jako druhý návrh uvádí interní auditor jednání odboru školství a kultury a kanceláře starosty s vedoucím odboru správy a zabezpečení způsob evidování i archivace v listinné podobě, dokladujících prodejní činnost bufetu a informační služby.
45
3.6.4. ZÁVĚR Auditní zjištění funkčnosti systému nastaveného pro prodejní činnost na odborech školství a kultury a kanceláře starosty, které za uvedený druh činnosti odpovídají, potvrdil značně rozdílnou úroveň plnění funkčních povinností odpovědných pracovníků výše zmiňovaných odborů. Vedoucí oddělení informační služby, odpovědná za funkčnost systému prodeje propagačních materiálů a upomínkových předmětů, problematiku zná a program POHODA ovládá, pracuje v něm a dokáže účinně řídit své podřízené. Opatření, která jsou navrhována tomuto odboru, pak tedy spíše směřují ke zkvalitnění přenosu informací mezi vedoucím odboru a vedoucí oddělení informační služby. Vedoucí oddělení musí dostat přesné informace potřebné ke stanovení prodejní ceny, ale i způsobu využívání materiálů určených k propagaci nebo jako daru. U kulturního oddělení je tomu naopak. Program nikdo uživatelsky nezvládá, prodavačka v bufetu je nedostatečně řízena, kontrolována a nemá ani potřebné uživatelské znalosti PC. Výsledkem je poté výše popsaný stav. Navržená opatření, zejména pro odbor školství a kultury, směřují k jasně definované odpovědnosti pracovníků odboru pro účinné řízení a kontrolu prodejní činnosti bufetu.
46
4. ZHODNOCENÍ A DOPORUČENÍ 4.1.
VEŘEJNOSPRÁVNÍ KONTROLA
Veřejnosprávní kontrola probíhá ve městě přesně tak, jak ukládá zákon o finanční kontrole. Řád veřejnosprávní kontroly je dle mého názoru vypracován velmi dobře, se všemi potřebnými detaily a upravuje zaměření veřejnosprávní kontroly v souladu se zákonnými předpisy. Žádné nedostatky zde neshledávám.
4.2.
FINANČNÍ KONTROLA DLE MEZINÁRODNÍCH SMLUV
Jelikož se celá publikace zabývá především vnitřním kontrolním systémem, touto problematikou jsem se blíže nezabývala. Kontrola probíhá v kompetenci mezinárodních organizací a dle informací bezproblémově.
4.3.
VNITŘNÍ KONTROLNÍ SYSTÉM
Na městském úřadu je zaveden systém vzdělávání všech jednotlivých zaměstnanců. Vedoucí odborů, v součinnosti s personálním oddělením, sestavují každému zaměstnanci plán vzdělání, který zahrnuje především certifikované odborné kurzy, sloužící k doplnění teoretických, ale také praktických znalostí zaměstnance. Zpětná vazba je zabezpečená vyhodnocováním kurzu (školení) zaměstnancem a certifikátem, dokládajícím účast na školení. Kopie certifikátu je součástí personálního spisu zaměstnance. Právě i tento systém vzdělání přispívá ke stabilizaci a funkceschopnosti celého vnitřního kontrolního systému. Proto tuto metodu sloužící ke zkvalitňování VKS hodnotím velmi pozitivně. Vedoucí jednotlivých odborů také průběžně vyhodnocují závažnost rizik v rámci své působnosti. V návaznosti na zjištěná rizika je sestavován plán ročního auditu Městského úřadu Prostějov. Hospodárnost, efektivnost a účelnost vynaložených prostředků je pravidelně vyhodnocována a konzultována s vedoucím orgánu veřejné správy nebo s jeho zástupci. Například vnitřní audity provedené v roce 2010 identifikovaly nejzávažnějším rizikem, stejně jako v roce 2009, riziko lidského faktoru. Uvedené riziko je následně základem pro možné zapůsobení dalších rizik- řízení, majetkového a organizačně provozního. 47
Opatření ke zkvalitnění řízení provozní a finanční činnosti, zabezpečení účinnosti vnitřního řídícího a kontrolního systému, sledování řešených problémů a zvládání negativních jevů jsou také předmětem úkolů vyplývajících z pravidelných porad vedení města, řízených starostou. Další úkoly jsou formulovány, sledovány a vyhodnocovány jedenkrát týdně na pravidelných poradách tajemníka městského úřadu s vedoucími odborů. Nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací vnitřního kontrolního systému města provádí interní auditor v souladu se zpracovaným Statutem interního auditu. Interní auditor je potom přímo podřízen vedoucí u orgánu veřejné správy- starostovi města.
4.3.1. ŘÍDÍCÍ KONTROLA Jak sami zaměstnanci města uvádí, řídící kontrola nefunguje úplně ideálně tak, jak by měla. Vyvstává zde hned řada dílčích nedostatků, za které může jak zavedený systém, tak samotný zákon, který je právě při provádění řídící kontroly, dle zkušeností zaměstnanců a i mého názoru, až příliš byrokratický. Proč uvedu níže. První nedostatek shledávám již ve vymezení jednotlivých funkcí. Zákon o finanční kontrole stanovuje povinnosti příkazce operace, správce rozpočtu a hlavního účetního a určuje, kteří zaměstnanci mohou tyto pozice zastávat a to sice: Příkazce operace musí být jen vedoucí orgánu veřejné správy - tj. starosta - nebo vedoucí zaměstnanci pověření starostou. To znamená, že v souladu se zákonem může být příkazců operace víc - na Městském úřadě to jsou všichni vedoucí odborů, kteří jsou zároveň správci jednotlivých kapitol. Pozici správce rozpočtu a hlavního účetního má dle zákona vykonávat vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu nebo vedení účetnictví nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím orgánu VS. Tedy dle zákona o finanční kontrole by to měl být jeden správce rozpočtu a jeden hlavní účetní. Funkci hlavního účetního vykonává jeden určený vedoucí pracovník a to sice vedoucí oddělení účetnictví finančního odboru. Dle organizačního řádu MěÚ Prostějov odpovídá za účtování právě toto oddělení, takže pozici hlavního účetního nelze ''delegovat'' na jednotlivé odbory. Funkci správce rozpočtu zastává vedoucí oddělení rozpočtu finančního odboru, který komunikuje s jednotlivými příkazci operací. Ačkoliv ke snížení rozpočtových rizik, souvisejících s výkonem funkce správce rozpočtu přispívá i 48
skutečnost, že veškeré materiály k jednání orgánů města navíc schvaluje vedoucí finančního odboru, shledávám v této oblasti problém. Správce rozpočtu je příliš přetížen. Proto by bylo dle mého názoru vhodné delegovat část pravomocí a odpovědnosti někam jinam. Řešení vidím ve vytvoření jakési funkce ''malého'' správce rozpočtu, který by přebral část odpovědnosti na sebe, nebo delegaci na odbory, kde by se nedostatky mohly takzvaně vychytat již na nižších stupních. Toto řešení již na jakési úrovni funguje. Jelikož dle Organizačního řádu má každý příkazce operace na svém odboru rozpočtáře, který mu sleduje dodržování rozpočtu v rámci jeho kapitoly, to znamená, že vykonává práci správce rozpočtu v rámci odboru, jen jím není oficiálně nazýván. Pokud by ale zákon o finanční kontrole připouštěl variantu, že správce rozpočtu může vykonávat více zaměstnanců úřadu, mohli by v rámci schválených kapitol vykonávat pozice příkazce operace a správce rozpočtu starostou pověření zaměstnanci jednotlivých odborů. Vedoucí oddělení rozpočtu finančního odboru by pak odpovídal za úpravy rozpočtu nad rámec jednotlivých schválených kapitol. Zrychlil by se tím schvalovací postup při výkonu předběžné kontroly před vznikem závazku, kdy by výdaj mohl být schválen dvěma zaměstnanci stejného odboru. V současné době jsou odbory úřadu rozmístěny na čtyřech různých místech a písemné záznamy o provedené kontrole jsou předávány vnitřní poštou, což je nešikovné a zbytečně zdlouhavé. Hlavním problémem při provádění řídící kontroly je kontrola předběžná. Jelikož zde rozlišujeme několik typů předběžných kontrol a to sice, zdali se zabýváme příjmy či výdaji, a zároveň jestli se jedná o kontrolu před nebo po vzniku nároku či závazku, je orientace velmi složitá a ne vždy pro všechny zcela srozumitelná. Proto navrhuji vytvořit dílčí schémata ke každému jednotlivému útvaru či operaci, aby se orientace zprůhlednila a zjednodušila. Jako příklad uvádím tabulku 5 a 6 na následujících stranách, kde je zpracované schéma pro předběžnou řídící kontrolu u příspěvkové organizacekonkrétně základní školy.
49
Tabulka 5: Schéma předběžné řídící kontroly před vznikem nároku/ závazku
Předběžná ŘK - před vznikem nároku/závazku Věcně Příkazce Správce Hlavní zodpovědné operace rozpočtu účetní osoby
Příjmy
Základní škola
Písemný záznam provedené kontroly
Úplata za předškolní vzdělávání
X
X
Evidence docházky dětí jednotlivých tříd, osvobození od úplaty
Úplata za zájmové vzdělávání
X
X
Evidence docházky dětí do ŠD
Stravné v ŠJ
X
X
Evidence žáků přihlášených k odběru obědů
Pronájmy
X
X
Smlouvy, objednávky
Výdaje z pokladny:
Výdaje
- spotřební materiál
X
X
X Podpisy na žádankách vystavovaných věcně odpovědnou osobou
- služby
X
X
X
- cestovní náhrady
X
X
X
- potraviny
X
X
X
Schválený rozpočet a spotřební koš
X
Podepsané smlouvy, žádanky, evidence docházky zaměstnanců
Výdaje z běžného účtu: - úhrady faktur
X
X
- mzdové náklady
X
X
- nenárokované prostředky z komisí
X
X
Zdroj: interní materiály města, zpracováno autorkou
50
Tabulka 6: Schéma předběžné řídící kontroly po vzniku nároku/ závazku
Předběžná ŘK - po vzniku nároku/závazku
Příjmy
Věcně Příkazce Správce Hlavní zodpovědné operace rozpočtu účetní osoby
Popis skutečnosti
Úplata za předškolní vzdělávání
X
X
Úplata za zájmové vzdělávání (ŠD)
X
X
X
Podepsané příjmové doklady
Stravné v ŠJ
X
X
X
Předpis stravného
Pronájmy
X
X
Předpis úplaty za předškolní a zájmové vzdělávání
Podpisy na vydaných fakturách a na účetních dokladech
Výdaje z pokladny: - spotřební materiál
X
X
X
-potraviny
X
X
X
- služby
X
X
X
- cestovní náhrady
X
X
X
Výdaje
Podepsané pokladní doklady
Výdaje z běžného účtu: - úhrady faktur
X
X
- mzdové náklady
X
X
- nenárokované prostředky z komisí
X
X
- stravování zaměstnanců
X
X
Podepsané originály výpisů z bankovního účtu
Zdroj: interní materiály města, zpracováno autorkou
Další problém vyvstává při provádění předběžné řídící kontroly před vznikem nároku. Zákon totiž stanovuje odpovědnost příkazce operace při schvalování příjmů před vznikem nároku, nicméně v praxi nelze vždy všechny příjmy zkontrolovat. Skutečnost je taková, že lze kontrolovat pouze příjmy, které jsou plánované, případně hrazené na základě smluvních vztahů. Jako příklad proveditelné kontroly zde uvádím kontrolu u příjmů za nájem z nebytových prostor, tedy kontrolu, zda smlouva o nájmu nebytových prostor obsahuje stanovení přiměřené ceny za pronájem a současně obsahuje ustanovení o možnosti úpravy nájemného v závislosti na růstu inflace, 51
uplatnění sankcí v případě pozdních úhrad nebo možnost vypovězení smlouvy. Otázkou ale je, jak by měla předběžná kontrola před vznikem nároku vypadat tam, kde příjmy nejsou předem plánované či nějak smluvně podložené. Příkladem by mohl být poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. Občan má povinnost uhradit 492,- Kč do 30.6. Tato povinnost vzniká občanovi přihlášením k trvalému pobytu na území města Prostějov. Teoreticky by mohl být proveden písemný záznam o předběžné kontrole na rekapitulaci celkového počtu občanů města, ale vzhledem k tomu, že částka 492,- Kč není fixní a lze ji při určitých případech snížit, nelze před 30. 6. konečnou částku jednoznačně stanovit. Zákon zde ale žádné výjimky nepřipouští. Proto by bylo vhodné dle mého názoru a také dle četných zkušeností zaměstnanců, kteří se touto problematikou zabývají, zamyslet se nad touto částí zákona a zjednodušit jak administrativně, tak i obecně právě část zabývající se předběžnou řídící kontrolou před vznikem nároku.
4.3.2. INTERNÍ AUDIT Interní audit probíhá v obci přesně dle zákona a všech náležitostí tak, jak má. Proto hodnotím tuto část vnitřního kontrolního systému jako bezproblémovou, tudíž ani žádná doporučení nepřikládám.
4.4. DALŠÍ MOŽNOSTI KONTROLY Mezi další možnosti kontroly jsem zařadila laickou kontrolu finanční a kontrolní výbor. Jak už je uvedeno v kapitole 3.5.1, která se zabývá právě laickou kontrolou, kontrola ze strany obyvatelstva není dostatečná a zájem není velký. Ačkoliv se město snaží přiblížit problematiku a veškeré informace prostřednictvím svých webových stránek, zájem občanů nestoupá. Dle mého názoru je aktivita ze strany města dostatečná, veškeré žádosti a dotazy, které na město přichází s ochotou a s časovými možnostmi, co nejdříve vyřídí. Možná by bylo vhodné párkrát do roku zorganizovat nějaké propagované veřejné diskuze, kde by se občané mohli dotazovat příslušných odborníků na věci spojené právě s veřejnými příjmy a výdaji. Otázkou ovšem zůstává, zda by byl ze strany občanů kýžený zájem. Co se týče druhé části kapitoly další možnosti kontroly, tedy kontrolní a finanční výbor, tak zde se těžko hledají nějaká doporučení, 52
která se týkají jen finanční kontroly. A to sice proto, že výbory nejsou zřizovány jen pro tyto účely. Jediný problém zde shledávám v nepřesném vymezení úkolů finančního výboru, tudíž by dle mě bylo vhodné v rámci zákona o obcích přesněji upravit úkoly a pravomoci finančního výboru tak, aby potom ve všech obcích fungoval stejně. Jinak výbory pracují dle Jednacích řádů tak, jak je dáno a žádné problémy zde nevyvstávají.
53
ZÁVĚR Cílem bakalářské práce byla analýza postupů finanční kontroly v obci. Úvodní kapitola pojednávala nejprve o kontrole obecně, kde bylo popsáno pojetí kontroly, její druhy a typy. V následující kapitole se již dozvídáme o pojmu finanční kontrola. Zde se setkáváme s právní úpravou finanční kontroly a to sice se zákonem č. 320/2001 Sb., ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Nejdůležitějším bodem je jistě to, čím je vlastně systém finanční kontroly tvořen. Tedy veřejnosprávní kontrolou, která je vykonávaná kontrolními orgány, mezi něž patří Ministerstvo financí, správci kapitol státního rozpočtu a územně samosprávné celky. Konkrétně veřejnosprávní kontrolu v Prostějově upravuje Řád veřejnosprávní kontroly, provádí ji zaměstnanci kontrolního oddělení v podřízenosti vedoucího finančního odboru. Zaměření kontrol schvaluje vždy starosta města. V roce 2010 bylo provedeno celkem 6 veřejnosprávních kontrol a celkový objem kontrolovaných prostředků činil 5 485 700,- Kč. Druhým pilířem finanční kontroly je kontrola vykonávaná dle mezinárodních smluv, zde je nutné zdůraznit, že díky začlenění mezinárodních smluv do zákona mohou mezinárodní organizace, které poskytly finanční prostředky, kontroly provádět. A jako poslední systém finanční kontroly zákon uvádí vnitřní kontrolní systém, kterým se také především celá bakalářská práce zabývá. O vnitřním kontrolním systému se zmíním více v dalším odstavci. Součástí kapitoly je také vymezení hlavních cílů finanční kontroly, mezi které například patří: prověřování dodržování právních předpisů a ostatních pokynů, směrnic a opatření, zajištění veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem nebo jiným nedostatků, či podávání včasných a spolehlivých informací o nakládání s veřejnými prostředky. Dále druhá kapitola také rozebírá zásady organizace finanční kontroly či její metody. Závěrem této kapitoly jsou uvedeny další možnosti kontroly. Zde jsem vybrala kontrolu ze strany obyvatelstva a kontrolního a finančního výboru. Občané města mají na informace o nakládání s veřejnými prostředky právo dle zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, v praxi laická kontrola neprobíhá tak, jak by mohla. Zájem obyvatelů města Prostějov není bohužel příliš velký. Kontrolní a finanční výbor zde hraje roli především při kontrole plnění rozpočtu města a zvažování efektivnosti vynakládání rozpočtových finančních prostředků. Celá práce je zaměřena především na vnitřní kontrolní systém, kam se dle zákona řadí řídící kontrola a interní audit. VKS musí být v organizaci zaveden a udržován tak, 54
aby byly vytvořeny podmínky pro hospodárné, efektivní a účelné vykonávání činnosti. Ke stabilitě celého systému patří samozřejmě i kvalitní pracovníci. V Prostějově je zaveden systém vzdělávání jednotlivých zaměstnanců prostřednictvím certifikovaných školení. Pokud zde hovořím o celkové stabilitě systému, pak je namístě uvést termín řízení rizik. Každý vedoucí odboru vyhodnocuje závažnost rizik v rámci své působnosti, dle toho je poté sestavován plán ročního auditu. Audity v letech 2009 a 2010 identifikovaly jako nejzávažnější riziko lidského faktoru. Jeden z prvků vnitřního kontrolního systému je interní audit. Pod tímto pojmem se rozumí nezávislé a objektivní přezkoumání. Interní auditor sestaví plán auditu do 15.2 a zde uvede, co přesně se bude kontrolovat. Z každého auditu je poté pořízena zpráva, výsledky jednotlivých interních auditů jsou poté souhrnně uváděny v roční zprávě předkládané starostovi. Řídící kontrola je tedy druhý prvek VKS, dále se dělí na předběžnou, průběžnou a následnou kontrolu, přičemž u kontroly předběžné se dále ještě rozlišuje, zda se jedná o příjmy nebo výdaje a zda je kontrola prováděna před nebo po vzniku nároku či závazku. Kontroly probíhají během celého roku a o každé musí být pořízen písemný záznam s podpisy odpovědných osob. V této oblasti vyvstává hned několik problémů a to sice při vymezení jednotlivých funkcí a jejich pravomocí a poté při provádění předběžné kontroly. První nedostatek se týká správce rozpočtu. Zákon připouští pouze jednoho správce. Ten toho ale má až přespříliš, a proto navrhuji vytvoření funkci ''malého'' správce rozpočtu, na kterého by se mohlo delegovat část pravomocí a odpovědnosti. Druhým problémem je provádění předběžné řídící kontroly. Orientace v ní je velmi složitá a proto by bylo vhodné její aplikaci zprůhlednit a zjednodušit.
Dalším
problémem u předběžné řídící kontroly nastává u kontroly před vznikem závazku, jelikož ne všechny příjmy lze kontrolovat. Zákon je ale v těchto případech nekompromisní a žádné výjimky neexistují, proto by dle mého názoru bylo vhodné zamyslet se nad změnou zákona. Při zpracování bakalářské práce jsem získala mnoho nových poznatků a zkušeností, proto jistě nelituji, že jsem si vybrala právě toto téma, které mě zaujalo natolik, že bych se jednou právě touto problematikou obecních financí, popřípadě právě jejích kontrolou, chtěla zabývat.
55
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY [1] BOHÁČEK, A., KUČERA, L. Kvalifikace a kvalita v interním auditu. 1.vyd. Praha, 2003, 62 s. ISBN 80-86689-11-5 [2] CULTER, S.F. , Auditorské zprávy, Praha, 2003, 80 s. ISBN 80-86689-19-0 [3] ČESKÝ INSTITUT INTERNÍCH AUDITORŮ, Mezinárodní standardy pro vnitřní kontrolní systémy a interní audit ve veřejném sektoru. 1. vyd. Praha, 2004, 178 s. ISBN 80-86689-263 [4] ČESKÝ INSTITUT INTERNÍCH AUDITORŮ, Nástroje pro sebehodnocení kontrol, 1.vyd. Praha, 2004 ISBN 80-86689-22-0 [5] ČESKÝ INSTITUT INTERNÍCH AUDITORŮ, Rámec profesionální praxe interního auditu 2.vyd. Praha, 2004, 348 s. ISBN 80-86689-05-0 [6] DVOŘÁČEK, Jiří. Interní audit a kontrola. 2. přeprac. a dopl. vyd. Praha : C.H. Beck, 2003. 201 s. ISBN 80-7179-805-3 [7] DVOŘÁČEK, Jiří; KAFKA, Tomáš. Interní audit v praxi. Vyd. 1. Brno : Computer Press, 2005. 236 s. ISBN 8025108368 [8] DVOŘÁK, B., DVOŘÁKOVÁ, J. Pracovní postupy a dokumentace při realizaci veřejnoprávních kontrol a interního auditu. Pardubice: Nakladatelství Český a moravský účetní dvůr, 2004. 190 s. ISBN 80-903246-1-4 [9] KANTORKOVÁ, V. Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celkůVýbory a komise orgánů územních samosprávných celků [10] MINISTERSTVO FINANCÍ-ODBOR KONTROLY, Soubor základních předpisů v oblasti finanční kontroly a interního auditu, Praha, 2002. [11] NEMEC, J., OCHRANA, F., PAVEL, J., ŠAGÁT, V. Kontrola ve veřejné správě,1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010. 160s. ISBN 978-80-7357-558-8 [12] NOVÁKOVÁ, Ivana; VELÍŠKOVÁ, Anna. Finanční kontrola ve veřejné správě v dotazech a odpovědích. Vyd. 1. Praha : Bova Polygon, 2005. 183 s. ISBN 8072731246. [13] O’REGAN, D. Strategie pro malá auditorská pracoviště. Praha, 2003. 128 s. ISBN 8086689-14-X [14] PROKŮPKOVÁ, D., STEIDLOVÁ, J., KOTRBA, R. Přezkoumání hospodaření obcí. Hradec Králové: E.I.A., 1999. 183 s. ISBN 80-85490-77-3 [15] PROVAZNÍKOVÁ, Romana. Financování měst, obcí a regionů: teorie a praxe. 1. vyd. Praha : Grada, 2007. 280 s. ISBN 9788024720975. [16] REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ J. a kol. Audit obcí, ROPO a neziskových organizací. 1. vyd. Brno: MU, 1999. 151 s. ISBN 80-210-2063-6. [17] REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ J. a kol. Kontrolní systémy veřejné správy a veřejného sektoru. 1. vyd. Praha: EKOPRESS, 2003. 212 s. ISBN 80-86119-72-6. 56
PODKLADY OD OBCE •
Organizační řád na rok 2010 a 2011
•
Jednací řád kontrolního a finančního výboru
•
Oběh účetních dokladů
•
Účetní směrnice
•
Statut interního auditora
•
Řád veřejnosprávní kontroly
•
Výroční zpráva dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
•
Podklady ze školení zaměstnanců obce o finanční kontrole
•
Zprávy o interním auditu
ZÁKONY • • • •
Zákon č. 320/2001 Sb., ze dne 9. srpna 2001 o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Prováděcí vyhláška č. 416/2004 Sb. k zákonu o finanční kontrole Zákon č. 128/2000 Sb., ze dne 12. dubna 2000 o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákona č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
INTERNETOVÉ ZDROJE •
Prokůpková,
D.
Finanční
kontrola
ve
veřejné
správě,
dostupné
na:
http://denik.obce.cz/clanek.asp?id=5423785 [cit. 2011-04-06] •
Dvořák, B. Finanční kontrola v praxi: Jaká jsou kritická místa?, dostupné na: http://moderniobec.ihned.cz/c1-16084630-financni-kontrola-v-praxi-jaka-jsoukriticka-mista [cit. 2011-04-06]
•
webový portál Ministerstva financí: www.mfcr.cz [cit. 2010-11-20]
•
webový portál města Prostějova: www.mestopv.cz [cit. 2011-01-20]
•
webový portál o finanční kontrole: http://financnikontrola.webnode.cz [cit. 2011-01-25]
57
SEZNAM TABULEK Tabulka 1:
Příklad klasifikace kontroly ve VS podle vybraných kritérií
Tabulka 2:
Hodnocení pravděpodobnosti výskytu rizika
Tabulka 3:
Hodnocení významnosti (dopadu) vlivu
Tabulka 4:
Odpovědnosti za jednotlivé fáze řídící kontroly veřejným příjmů a výdajů
Tabulka 5:
Schéma předběžné řídící kontroly před vznikem nároku/ závazku
Tabulka 6:
Schéma předběžné řídící kontroly po vzniku nároku/ závazku
SEZNAM OBRÁZKŮ Obrázek 1:
Systém finanční kontroly
Obrázek 2:
Druhy veřejnosprávních kontrol
Obrázek 3:
Městský znak
Obrázek 4:
Nová radnice
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ČSSD-
Česká strana sociálně demokratická
ČR-
Česká republika
EU-
Evropská unie
FK-
finanční kontrola
MěÚ-
městský úřad
MF-
Ministerstvo financí
NATO- Severoatlantická aliance NKÚ-
Nejvyšší kontrolní úřad
NUTS-
Nomenklatura územních statistických jednotek
PC-
Osobní počítač
RMP-
Rada města Prostějova
ROP-
Regionální operační program
VKS-
Vnitřní kontrolní systém
VS-
Veřejná správa 58
SEZNAM PŘÍLOH Příloha č. 1
Vzor pověření k veřejnosprávní kontrole
Příloha č. 2
Vzor protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly
Příloha č. 3
Evidenční list rizika
Příloha č. 4
Vzor pověření k předběžné kontrole
Příloha č. 5
Vzor písemného záznamu o předběžné řídící kontrole před schválením závazku
Příloha č. 6
Vzor písemného záznamu o kontrolní činnosti před vznikem závazku
Příloha č. 7
Vzor limitovaného příslibu
Příloha č. 8
Vzor limitovaného příslibu
Příloha č. 9
Vzor písemného zápisu o průběžné/následné řídící kontrole
59
Příloha č. 1: Vzor pověření k veřejnosprávní kontrole
Zdroj: interní materiály města
Příloha č. 2: Vzor protokolu o výsledku veřejnosprávní kontroly
Zdroj: interní materiály města
Příloha č. 3: Evidenční list rizika
Zdroj: interní materiály města
Příloha č. 4: Vzor pověření k předběžné kontrole
Zdroj: interní materiály města
Příloha č. 5: Vzor písemného záznamu o předběžné řídící kontrole před schválením závazku
Zdroj: interní materiály města
Příloha č. 6: Vzor písemného záznamu o kontrolní činnosti před vznikem závazku
Zdroj: interní materiály města
Příloha č. 7: Vzor limitovaného příslibu
Zdroj: interní materiály města Příloha č. 8: Vzor limitovaného příslibu
Zdroj: interní materiály města
Příloha č. 9: Vzor písemného zápisu o průběžné/ následné řídící kontrole
Zdroj: interní materiály města
